Estado Economía y Hacienda Pública 7

XALAPA, JULIO-DICIEMBRE DE 2004
CONSEJO ASESOR INTERNACIONAL Maite Vilalta i. Ferrer, Merc Costa Cuberta, Alejandro Esteller Mor (Universidad de Barcelona) Tania Garca Lpez (Universidad Anhuac-Xalapa) Pedro Puy Fraga (Universidad de Santiago de Compostela) Ral Arias Lovillo, Octavio A. Ochoa Contreras, Adolfo Garca de la Sienra (Universidad Veracruzana) COMIT EDITORIAL Ivonne Carrillo Dewar Julio Csar Cruz Salas Adolfo Fernndez Torres Francisco Melndez Hernndez Benjamn Sigenza Salcedo Ronald Martnez Rodrguez EDITOR ASOCIADO Esther Borja Castaeda EDITOR Vitalia Lpez Decuir
PRODUCCIN: Fondo de Empresas de la Universidad Veracruzana, A.C. Diseo: Francisco J. Cobos Prior Edicin: Isora Ortega Martnez Formacin: Ada Pozos Villanueva Impresin: Imprenta Universitaria
ISSN 1665-6121 (EAN-13). RESERVA DE DERECHOS DE AUTOR: 04-2003-033118043900-10. CERTIFICADO DE LICITUD DE TTULO: 12483. CERTIFICADO DE LICITUD DE CONTENIDO: 10054 Estado, Economa y Hacienda Pblica es un rgano oficial del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales de la Universidad Veracruzana, cuyo propsito es participar en el debate reciente acerca del Estado y de su relacin con la Economa, as como de su concrecin en la esfera de los sistemas hacendarios; est abierto a todos los estudiosos que con rigor cientfico y desde cualquiera de las perspectivas disciplinarias contribuyen al conocimiento terico y emprico en esta temtica. Se publica dos veces al ao. Las opiniones expresadas en los trabajos firmados son de la responsabilidad de sus autores. Los trabajos que aparecen en esta revista pueden reproducirse siempre que se mencione la fuente, excepto cuando se trate de reproduccin con fines comerciales; en este caso, se requerir autorizacin por escrito.
Moiss Franco Paredes
FOTOGRAFA:
Ral Arias Lovillo Rector Mara del Pilar Velasco Muoz-Ledo Secretaria Acadmica Elas lvarez Vlez Secretario de Administracin y Finanzas Octavio A. Ochoa Contreras Director General de Apoyo al Desarrollo Acadmico Vctor Manuel Alcaraz Romero Director de Investigaciones Mario Miguel Ojeda Ramrez Director General del rea EconmicoAdministrativa Luz Anglica Gutirrez Bonilla Directora del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales
ARTCULOS Adolfo Garca de la Sienra Intencionalidad y sociedad 03
Ana Lilia Ulloa Cullar La naturaleza de la decisin en George L. S. Shackle
11
Ivonne Carrillo Dewar Los lmites de la soberana del Estado en la economa global
16
Ronald Martnez Rodrguez Justicia imparcial y poltica pblica
35
Maite Vilalta i Ferrer La financiacin de los nuevos servicios pblicos locales en Espaa
55
Antoni Mora Puigv Propuesta de indicadores bsicos de gestin de servicios pblicos locales 67
Vitalia Lpez Decuir Perspectivas terico-metodolgicas en economa pblica 76
Esther Borja Castaeda Condicionantes histrico-polticos del federalismo fiscal 103
Hilario Barcelata Chvez La recaudacin de ingresos federales en los estados 110
Intencionalidad y sociedad
Adolfo Garca de la Sienra*
La teora social a lo largo del siglo
XX
estuvo marcada
que la ligadura social no puede ser concebida en general ni como contrato ni como la relacin parte-todo. Cmo debe ser, entonces, concebida? Esta es la cuestin que gua el desarrollo de esta investigacin. Ms especficamente, me propongo investigar la tesis de que la categora de intencionalidad es la ligadura o pegamento unificador de las comunidades humanas. En trminos aun ms precisos, la cuestin bajo escrutinio es sta: es posible demostrar que toda ligadura social, en cualquier forma social, es enteramente descriptible como un fenmeno intencional?
por la oposicin entre individualismo y colectivismo (o nominalismo y universalismo). La cuestin crucial, en relacin a la cual se han definido estas posiciones, es la concerniente a la naturaleza de la ligadura que mantiene cohesionada a una comunidad humana. Esta es una cuestin ontolgica, ya que est relacionada con la cuestin de cules son las categoras relacionales fundamentales; es decir, aquellas que constituyen el cemento del universo. El individualismo concibe dicha ligadura bsicamente como un contrato social: siendo los individuos originalmente independientes de toda comunidad, forman las distintas comunidades a travs de un contrato en el que se estipulan las condiciones de la convivencia en las mismas. El colectivismo concibe la ligadura en trminos de la relacin parte-todo: para ste, la realidad social bsica no es el individuo, sino alguna forma de comunidad, y el individuo es visto como parte de esa totalidad social. En el presente escrito se presenta una visin distinta tanto del colectivismo como del individualismo, una visin que rechaza que el individuo o la comunidad tengan un carcter ms bsico que el otro. Esto significa
1. Tipos de relaciones sociales En un escrito anterior [Garca de la Sienra (1995)] llam ley tipo a la peculiar manera en que estn organizadas las propiedades de un ente, esto es, a la ley que lo define en su estructura y peculiar manera de operar. Por forma social entender aqu el resultado de la actividad humana de dar forma a estructuras sociales, conforme a leyes tipo suprarbitrarias, a travs de la actividad cultural formativa.1 Por ende, una forma social es una comunidad social concreta, histricamente construida.
* Profesor de la Facultad de Economa e investigador del Instituto de Filosofa, Universidad Veracruzana.
1 Cfr. Dooyeweerd (1986), p. 72.
Recordemos que las propiedades intrnsecas de un tipo de ente estn siempre estructuradas de un peculiar modo nmico. Sean P1, . . . , Pn las propiedades intrnsecas de una hipstasis x . La ley tipo de x es el arreglo nmico L (P1 , . . . , Pn) de estas propiedades. Si cualquiera otra entidad y tiene estas mismas propiedades, bajo esta misma ley tipo, decimos que x y y son del mismo tipo. Por ende, las leyes tipo cruzan las modalidades determinando las combinaciones de propiedades que caracterizan los tipos de hipstasis. Las propiedades intrnsecas de un ente estn gobernadas por las leyes de una modalidad. Por ejemplo, las propiedades fsicas o espaciales de un rbol estn gobernadas por leyes biticas: considrese que la forma del tronco est determinada por el peculiar modo en que el rbol organiza los tejidos conforme crece transformando los elementos nutritivos que obtiene del suelo. Es por ello que entre las propiedades que constituyen la ley tipo de x podemos distinguir un subconjunto de propiedades Q1, . . . , Qm (m < n), todas ellas pertenecientes a una y la misma modalidad, tal que su arreglo nmico L (Q1, . . . , Qm) determina la ley tipo de x, i.e. el peculiar modo en que estn ordenadas todas las propiedades intrnsecas de x. Si M es la modalidad a la cual pertenecen las propiedades Q1, . . . , Qm, entonces decimos que M es la funcin gua de x.2 Al igual que los dems entes individuales, las estructuras sociales constan de una funcin gua, pero adems se caracterizan por tener una funcin fundante. Es decir, con excepcin de la familia que est biticamente fundada las estructuras sociales en general se distinguen de todas las formas naturales por estar constituidas exclusivamente por la actividad cultural humana. Tanto las leyes de la modalidad que gua el proceso de generacin y de existencia de una
forma social, como las leyes histricas en que est fundado, son de carcter normativo. Es decir, son leyes que no se obedecen de una manera ciega como la ley de la gravedad, sino que su obediencia requiere la mediacin de la conciencia humana. Es decir, las leyes sociales son principios estructurales que slo pueden asumir una forma positiva a travs de la accin formativa humana. 3 A diferencia de los ejemplares platnicos, las leyes tipo sociales son flexibles, de modo que permiten una gran variedad de formas positivas sociales del mismo tipo, as como diversos grados de adecuacin a la misma ley. Por ejemplo, la democracia francesa no es igual a la britnica o a la estadounidense; y por la misma razn no tiene por qu ser la democracia mexicana como cualquiera de ellas. Desde luego, eso no significa que cualquier cosa puede contar como un sistema poltico democrtico pero permite dar cuenta del hecho de que algunos sistemas polticos pueden hallarse en transicin, pues no satisfacen las aspiraciones democrticas de nadie, pero tampoco es plausible negar que tienen ciertos rasgos tendencialmente democrticos. Lo interesante es observar aqu que, en la medida en que los participantes en una forma social son obedientes a las normas que la definen, dicha forma tendr mayor plenitud y cohesin. La desobediencia de dichas normas provoca una tendencia hacia su degeneracin y eventual desaparicin. Por encima de las comunidades humanas positivas, el hombre participa en una comunidad universal, que incluye a todos los seres humanos, cuyo fundamento radical es el amor al prjimo (Lucas 10:25-37). As, al no mantener los judos y los samaritanos relaciones comunales positivas, la enseanza neotestamentaria del buen samaritano ejemplifica una relacin social fuera de una estructura comunal positiva, al
2 Cfr. Garca de la Sienra (1995).
3 Dooyeweerd (1986), p. 73.
ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA
nm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 3-10
mostrar una relacin social moralmente cualificada entre perfectos desconocidos. Por lo tanto, hay relaciones sociales que no son constitutivas de comunidades. Como el antagonismo entre dos tribus que, violando el mandamiento de amor al prjimo, se disputan un lago, y cuyas nicas relaciones son militares. En este caso, las relaciones sociales no slo no dan lugar a una nueva comunidad, sino que incluso pueden dar lugar al exterminio de una comunidad por parte de otra. Las anteriores consideraciones inducen una clasificacin de las relaciones humanas en dos grandes categoras sociales: relaciones comunales y relaciones meramente sociales. Otro ejemplo de una relacin social no comunal es un intercambio mercantil casual entre dos tribus nmadas. Un mercado estable, sin embargo, en el que participan aproximadamente las mismas personas y en el que hay un acuerdo o pacto social acerca de la justicia de los concebirse como una comunidad. Tanto las relaciones comunales, como las sociales, pueden ser diferenciadas o indiferenciadas. Una comunidad organizada indiferenciada se caracteriza por funcionar en diferentes modalidades a la vez, desplegando funciones que en un nivel cultural diferenciado son ejecutadas por diferentes organizaciones con funciones modales cualificadoras especficas. Por ejem-plo, el sib era una estructura social que funcionaba a la vez como familia, hacienda ganadera, club social y Estado poltico. Una relacin social indiferenciada puede funcionar a la vez en distintas modalidades sin estar particularmente cualificada por alguna de ellas. Por ejemplo, la entrega de una dote acompaando a la novia es una relacin social en la que una funcin moral (la unin conyugal) va indisolublemente unida con una funcin econmica (la intercambios,4 puede
entrega de la dote), sin que una tenga preeminencia sobre la otra. En sociedades ms diferenciadas, las personas tenderan a tener el cuidado de no mezclar una cosa con la otra, y de observar que si bien el matrimonio debe funcionar en la modalidad econmica, sin embargo no est guiado por la misma, sino por la modalidad tica (por las normas del amor conyugal). A diferencia de las comunidades y relaciones sociales indiferenciadas, las comunidades modernas se caracterizan por su diferenciacin e individuacin. Las comunidades diferenciadas se caracterizan por la relativa nitidez de su funcin gua, sea sta econmica (empresa), poltica (Estado), o fdica (iglesia). Un ejemplo particularmente siniestro de comunidad organizada indiferenciada fue el clan
PRI -gobierno-Estado
en Mxico, el cual se caracteriz por su incapacidad para discernir los asuntos partidarios de los del gobierno y el Estado, por un lado, as como los del gobierno de los del Estado, por el otro. Un nueva perversin que asoma la cabeza ahora en Mxico es la de aprovechar las ventajas del poder para transmitirlo a los cnyuges o a parientes cercanos. Dentro de la clase de las comunidades, Dooyeweerd (1984, 1985) distingue las institucionales de las no institucionales. Una comunidad institucional se carcteriza por pretender abrazar a sus miembros por todas sus vidas o una porcin de las mismas, independientemente de su voluntad.5 Dentro de la clase de las instituciones, Dooyeweerd distingue las instituciones naturales, como la familia; las instituciones organizadas indiferenciadas, como el clan o el gremio medieval; y las instituciones organizadas diferenciadas, como las iglesias y las instituciones estatales modernas. Las comunidades no institucionales abarcan las organizaciones voluntarias (como un club social), as como las organizaciones unilateralmente fundadas en instituciones.
4 Para una discusin de este concepto de justicia ver: Garca de la Sienra (2003).
5 Dooyeweerd (1985), p. 75.
Ejemplos de estas ltimas son los institutos de investigacin de la

UV,
hombre porque el primero no puede existir sin este cuerpo, funciona en la organizacin interna del cuerpo (R est ejemplificada como la relacin ser el cere bro de), y la funcin gua tanto del cuerpo como del cerebro es bitica. Decimos que una entidad x tiene identidad individual syss no hay entidad y tal que x es parte de y. Se dice que una entidad x es un subtodo de y syss se cumple la condicin (2), pero no la (1) o la (3). La teora social requiere de la introduccin de otra relacin mereolgica an ms definida. Diremos que una comunidad x es un subtodo encapsulado en una comunidad y syss (1) x funciona en la organizacin interna de y, (2) x tiene una funcin gua diferente que est subordinada a la de y, (3) x podra existir aparte de y. Un ejemplo de un subtodo encapsulado es una empresa paraestatal, la cual ciertamente puede existir aparte del Estado y tiene una funcin gua diferente, de carcter econmico, la cual generalmente est subordinada a la funcin gua del Estado o lo que es peor a los propsitos particulares de quienes estn al frente del gobierno. El totalitarismo ve a la sociedad como un todo en el cual las diferentes organizaciones, as como los individuos, son partes. Con esto ignora la soberana de las
o las diferentes dependencias
gubernamentales. Otra clasificacin importante de las formas sociales es la que priva entre las formas genticas y las existenciales. Las formas genticas son las que dan lugar a las comunidades, como una boda civil o la firma de un pacto de convivencia. Las formas existenciales son las que dan continuidad y configuracin concreta a una relacin social o comunal. En las comunidades sociales es importante distinguir los propsitos de sus miembros de la funcin cualificadora que las caracteriza. El propsito de un Presidente de la Repblica puede ser, por ejemplo, aumentar su poder y riqueza a toda costa, pero seguramente esa no es la funcin gua de la funcin estatal. La funcin gua del Estado es garantizar la justicia pblica. Sin esta distincin sera imposible, por ejemplo, juzgar el desempeo de un gobierno o de un gobernante, ya que si el estndar fuera satisfacer los propsitos personales de alguien, no habra un estndar normativo para condenar a los malos funcionarios o para dirigir adecuadamente la institucin estatal.
2. Partes y todos En Garca de la Sienra (1995) seal que, en trminos muy generales, decimos que una hipstasis x de tipo T (i.e. T es la ley tipo de x ) funciona en la orga nizacin interna de la hipstasis y syss es ontolgicamente imposible que y exista a menos que haya una relacin R tal que Rzy para alguna entidad z de tipo T o similar y, de hecho, Rxy y no Rwy para cualquier w distinta de x. Decimos que x es parte de y syss (1) x es existencialmente dependiente de y, (2) x funciona en la organizacin interna de y, (3) x tiene la misma funcin gua que y. El cerebro de un hombre, por ejemplo, es una parte del cuerpo de este
esferas sociales no estatales, es decir, el hecho de que tales esferas tienen su funcin gua propia. Pero lo ms que logran los estados totalitarios es encapsular las organizaciones sociales, impidiendo el libre desarrollo cultural de las mismas y acarreando con ello su propia ruina. Johansson (1989) distingue tres tipos ontolgicamente relevantes de la relacin parte-todo. Uno es la relacin de parte espaciotemporal, otro es el de momento y el tercero es el de parte intencional. El esquema materialista de Johansson no tiene ningn lugar para lo que he llamado leyes-tipo, por lo que su mereologa es sumamente distinta de la ma. En primer lugar, lo que l llama momento no es sino un aspecto o propiedad de un ente, el cual se encuentra
en una relacin de interdependencia existencial con el mismo ente del que es propiedad. Dejando de lado los momentos (que s juegan un papel en mi ontologa), una parte espaciotemporal podra coincidir en algunos casos con lo que he llamado partes propiamente dichas. Por ejemplo, el hgado en el cuerpo es una parte espacial del organismo y al mismo tiempo una parte propiamente. Sin embargo, Johansson est pensando meramente en relaciones espaciales y en partes virtuales arbitrarias no slo de los cuerpos reales, sino tambin de objetos modales geomtricos como los que estudia la geometra euclideana. Desde el punto de vista de la filosofa de la idea-ley, los cuerpos geomtricos puros son objetos modales que carecen de existencia aparte de cuerpos funcionando en las modalidades cinemtica y fsica; i.e. son abstracciones. Es decir, la idea-ley rechaza la idea del espacio absoluto como autosubsistente y contenedor de todos los entes, como propone Johansson, y se atiene a una teora relacional del espacio ms cercana a la de Leibniz. Sea como fuere, mi nocin de parte incluye ms determinaciones que la nocin de parte espaciotemporal, la cual es una generalizacin (al introducirse la idea de tiempo) de la nocin geomtrica de parte. Esta nocin es til e importante, pero no es la nica ni la ms interesante. Ms interesante, por lo menos desde el punto de vista de la filosofa social, es la nocin de parte intencional. Un todo intencional implica, al menos, dos participantes capaces de realizar actos intencionales. Un ejemplo es una relacin de amistad entre dos personas: no puede existir esta relacin sin actos intencionales por parte de ambos, ya que se se requiere, entre otras cosas, que uno conozca al otro, sienta ciertas emociones dirigidas a l, etctera. Veremos enseguida qu relacin tiene la nocin de todo intencional con las nociones mereolgicas que he introducido antes.
3. Todos intencionales Johansson [(1989), p. 261] concibe la intencionalidad como una categora unificadora, como la pegadura que hace posibles las organizaciones sociales. Segn Johansson, la interaccin social debe describirse en trminos de lo que l llama intencionalidad anidada (nes ted intentionality). Si x es un agente y y es otro agente o algn objeto, expresamos con x y cualquier acto intencional de x que tenga como correlato a y. Los actos intencionales primitivos sern representados mediante expresiones de esta forma. Diremos que todo acto intencional primitivo es un acto intencional, y que si I es un acto intencional y x un agente entonces la expresin x I representa tambin un acto intencional posible. Si I es un acto intencional primitivo en el que x (o x ejecutando una accin) figura como correlato, entonces x I es una estructura bsica de intencionalidad anidada. Anlogamente, toda estructura bsica de intencionalidad anidada es una estructura de intencionalidad anidada y, si x es una agente, I es una estructura tal, entonces x I tambin lo es. Johansson llama macroagentes a las organizaciones sociales y se pregunta de qu manera los microagentes (las personas individuales) constituyen a los macroagentes. Su respuesta es que un macroagente no puede ser definido de otro modo que va las especficas estructuras de intencionalidad anidada de los microagentes constitutivos. 6 Un agente x es parte de un todo intencional I syss I contiene una estructura de la forma x J. Volviendo a nuestro query inicial: Es posible analizar de modo completo el concepto de organizacin social o comunidad en trminos del concepto de todo intencional? En particular, es suficiente que un agente sea parte de algn todo intencional para pertenecer a alguna comunidad?
6 Johansson (1989), pp. 297-298.
4. Formas genticas e intencionalidad Con el objeto de responder a las preguntas anteriores, empecemos por analizar el papel de la intencionalidad en las formas genticas. Lo primero a notar en esta conexin es que las comunidades sociales surgen de un llamamiento a positivar sus leyes tipo a travs del deseo de los hombres, a travs de propsitos presentes en la mente, para la satisfaccin de necesidades. Es caracterstico del humanismo moderno rechazar que la personalidad humana est sujeta a leyes que no sean las que ella misma genera de manera autnoma, y por ello la nocin de propsito implantado en el ego humano debe resultarle un tanto chocante. Pues el humanismo prefiere hablar de una supuesta espontaneidad del hombre, algo as como un supuesto libre albedro infinitamente libre y creador. De hecho Johansson introduce la espontaneidad como una categora ontolgica para dar cuenta de la naturaleza humana. El hecho es, sin embargo, que los propsitos individuales del hombre cuyo nmero de tipos es limitado no pueden realizarse sino a travs de las estructuras sociales, cuyos tipos son fijos, suprarbitrarios y tambin limitados en nmero, y que su enorme creatividad est acotada por estos tipos. Esto es algo que Johansson ignora al introducir su concepto de macroagente. El llamamiento a crear comunidades indiferenciadas en una sociedad primitiva, o comunidades diferenciadas en el mundo moderno, no surge de una supuesta espontaneidad, sino de las necesidades y propsitos implantados en el ego del hombre por virtud de su sujecin a las leyes del cosmos. El hombre individual se ve impelido a participar en una comunidad social de dos maneras distintas: o bien porque nace en ella o es de alguna manera forzado a participar en la misma contra su voluntad; o bien porque escoge, libre de coercin, satisfacer un propsito propio mediante su participacin en la comunidad.
En las comunidades participan muchas veces, por lo tanto, individuos cuyos propsitos no son los de los fundadores o pilares de la comunidad, y que incluso atentan contra la ley tipo de la misma. La pregunta que nos concierne aqu, sin embargo, es la relativa a las condiciones que dan vida a una nueva comunidad. Para que surja una nueva comunidad, como una familia, se requiere la voluntad de positivar una cierta estructura social por parte de algunos individuos. Esto involucra uno o varios actos intencionales cuyo correlato es una cierta concepcin acerca de la naturaleza de dicha estructura, del papel que los participantes habrn de desempear en ella y de la manera en que la misma habr de satisfacer sus propsitos dados. Quiero insistir en el carcter indispensable del correlato de este acto intencional, pues es precisamente el soslayar este componente parte de lo que caracteriza a la visin individualista en contraposicin con la que aqu defiendo. Por lo tanto, junto con diversos todos intencionales, el acto de creacin de una comunidad a travs de alguna forma gentica (como una ceremonia matrimonial) ciertamente involucra el acto intencional anterior y presupone por lo tanto el orden del Cosmos. Muchas veces la concepcin de la estructura en cuestin viene dada a travs de una forma cultural establecida (una tradicin) y desde luego est sujeta a cambios.
5. Formas existenciales e intencionalidad La forma existencial de una comunidad requiere la existencia de un grupo de agentes comprometidos con la naturaleza y propsito de la misma comunidad. Llamar pilares a estos agentes. Diremos que un agente x es pilar de una forma social S syss hay una concepcin positiva C de la ley tipo de S, x tiene una presentacin intencional de C y x tiene una actitud intencional de obediencia a las consecuencias denticas manifiestas de C.
Usualmente, una comunidad cuenta con recursos (edificios, cuentas bancarias, territorio, armas, etctera). Muchas veces la pertenencia a la misma tiene que ver con el derecho a usufructuar estos recursos, pero la pertenencia es algo ms complejo que eso. El presidente Benito Jurez, por ejemplo, cuando tuvo que huir a El Paso durante la Intervencin francesa, fue despojado de prcticamente todos los recursos de que debera disponer como Presidente de la Repblica. Mas no por ello dejaba de ser mexicano y, de hecho, para la mayora de los mexicanos, segua siendo el Presidente de la Repblica. Es evidente que aqu operaba una estructura de intencionalidad anidada en la que Jurez vea que ciertos mexicanos lo vean como Presidente de la Repblica. Pero ello no se deba a un acto de mera espontaneidad, sino que intervenan diferentes factores, siendo el ms importante el hecho de que Jurez contaba con fuerzas armadas combatiendo a los franceses en el territorio nacional. Esto converta a Jurez no slo en un pilar, sino tambin en una autori dad de la Repblica. El concepto de autoridad es ms complejo de lo que parece, pues tiene que ver no con el mero uso del poder (i.e. de las estructuras bajo su mando), sino con el uso del poder legtimo. Es posible aproximarse al concepto de poder legtimo en trminos de la nocin de positivacin de una ley tipo. Por regla general, dicha positivacin incluye un cdigo ms o menos explcito, y ms o menos apegado a la ley tipo correspondiente. En el caso del Estado, diremos que el cdigo es ms o menos justo segn su modo de apego a la ley tipo en las condiciones histricas prevalecientes. La autoridad legtima (estatal) es la facultad de ejercitar el poder en obediencia a un cdigo positivo justo. Finalmente, la pertenencia a una comunidad social involucra actos intencionales en los que participa la autoridad de la misma. Pues la pertenencia requiere el reconocimiento por parte de alguna autoridad. Este reconocimiento usualmente se certifica mediante actas o
pasaportes, pero requiere que alguien d fe de los mismos, y esto necesariamente involucra actos intencionales. Se ve entonces, por lo tanto, que la ligadura que unifica las formas sociales no es enteramente descriptible como un fenmeno puramente intencional, si ello no hace referencia a las leyes tipo de las estructuras sociales. Ms bien habra que decir que es la intencionalidad como obediencia a normas suprarbitrarias a las leyes tipo de las estructuras sociales la que constituye el cemento social. Una consecuencia lgica de la anterior teora es la eliminacin de la dicotoma hecho/norma. En efecto, las normas se convierten en hechos en la medida en que son positivadas por actos intencionales y de voluntad en una forma social. La obediencia a dichas normas las convierte, por arte de la intencionalidad y voluntad humanas, en propiedades objetivas de entes concretos, histricos, realmente existentes. Puesto que he criticado el liberalismo y el individualismo, quisiera terminar criticando el totalitarismo desde esta perspectiva. El totalitarismo es tal no porque sea particularmente coercitivo con los miembros de una sociedad, sino por su incapacidad de ver o admitir la soberana tanto del individuo como de las esferas sociales. De hecho, esto exhibe a la polis ateniense como una estructura de carcter totalitario, si bien no particularmente violenta con sus ciudadanos. La soberana de las esferas consiste en que cada tipo de forma social tiene su propia ley tipo y consecuentemente su propia fuente de autoridad y capacidad legislativa interna. Esto implica que nunca puede ser parte de otras formas, pues para ello necesitara ser del mismo tipo. A lo sumo puede ser parte encptica de las mismas, pero ello a un alto costo, por lo menos en las sociedades modernas y posmodernas. El costo que hay que pagar est ejemplificado tanto en la ruina de los regmenes nazifascistas, como en la de los socialistas, pues no se puede impunemente transgredir el orden del cosmos.
Referencias DOOYEWEERD, H., A New Critique of Theoretical Thought, Jordan Station, Paideia Press, 1984. ______, A Christian Theory of Social lnstitutions. La Jolla: The Herman Dooyeweerd Foundation, 1986. GARCA DE LA SIENRA, A., Neoliberalismo, globalizacin y filosofa social, Dinoia, vol. 48, nm. 51, 2003, pp. 61-82. Johansson, l., Ontological lnvestigations. Londres: Routledge, 1989.
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Naturaleza de la decisin en George L. S. Shackle

Ana Lilia Ulloa Cullar *
En nuestra vida cotidiana, hay ocasiones en que podemos estar suficientemente seguros de que nuestros actos producirn resultados concretos. Si usted se encuentra en un restaurante y pide un refresco, es de suponerse que si no ocurre nada extrao, recibir ese refresco en su mesa. Algunas veces, sin embargo, slo podemos saber con cierta probabilidad si nuestra eleccin conducir a un determinado resultado. Y muchas otras veces ocurre que no tenemos ni la ms remota idea de la relacin que existe entre una accin que emprendemos y su posible resultado. Cuando al tomar una decisin estamos seguros de que nuestros actos son como en el ejemplo del refresco, se podra decir que nuestra eleccin es una decisin bajo certeza. Pero esto no ocurre a menudo. A muchas de nuestras decisiones slo podemos adjudicarles un grado de probabilidad a los resultados concebidos previamente; a este tipo de decisiones se les suele llamar decisiones bajo riesgo. Pero tambin puede darse el caso que no tiene sentido asignar probabilidades a los resultados producidos por uno o ms actos y en este caso se dice que estamos ante una decisin bajo igno rancia.
Esta clasificacin de decisiones no deja de ser una idealizacin, ya que la mayor parte de las decisiones no caen estrictamente bajo una categora u otra. Lo importante es percatarnos de que el estudio y la clasificacin de las decisiones, as como las implicaciones problemticas a que da lugar una u otra categora es un asunto filosficamente relevante. Algunos filsofos piensan que las nicas certezas que existen son las que nos proporcionan la lgica y las matemticas y llegan a afirmar que el mayor aporte de las decisiones no son decisiones bajo certeza. Otros autores consideran que nunca somos completamente ignorantes acerca de las probabilidades que corresponden a los resultados producidos por un acto. Por lo que, segn estos autores, no hay verdaderas decisiones bajo ignorancia. George Shackle, por su parte, considera que para hablar de autnticas decisiones se necesita partir de dos supuestos filosficos. Uno, que el conocimiento y la naturaleza en general no es determinista, y dos, que en el universo del discurso de la decisin se debe contar con situaciones en que el ser humano dispone de varios actos distintos y mutuamente excluyentes. A partir de aqu, Shackle concibe la decisin como una eleccin afrontando una incertidumbre limitada. Es
* Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Veracruzana.
justo el objetivo de este trabajo presentar y analizar
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esta naturaleza de la decisin que nos proporciona este economista. 1
Shackle entiende a la historia como una secuencia de acontecimientos no determinados, y por hiptesis acerca del resultado de un acto posible entiende una descripcin que incluye todos los elementos que el indi-
1. Determinismo o azar En su anlisis de la decisin, George Shackle empieza por aceptar el significado literal de la palabra decisin que viene a ser a la vez el significado intuitivo y espontneo que en general la gente le otorga. Este significado de decisin es el de corte entre el pasado y el futuro. La mayora de la gente considera que cuando una persona decide, interrumpe el estado de cosas anteriores a su decisin, y crea algo nuevo. Esto niega que la historia del cosmos est predeterminada, que el universo se comporte, en todos los niveles, de una manera establecida y fijada de antemano. Tenemos entonces que el significado que damos a decisin implica una cierta actitud ante la naturaleza, la vida y el universo en general. Es decir, si la historia del universo est determinada, [...] nos engaamos al creer que son las decisiones humanas las que hacen la historia.2
viduo considera de inters para l, de una secuencia de acontecimientos que l supone que sigue a ese acto. El estudio de la decisin, entendida como corte, carecera de significado si por un lado la historia universal est determinada y por otro el individuo que elige entre actos posibles supone ... que conoce con precisin, con certeza y por entero, las consecuencias que para l derivarn de cualquiera de los actos posibles.3 En otras palabras, una teora de la decisin no tendra caso si, o bien estamos ante un determinismo, o bien tenemos una previsin perfecta. De aqu que en sus anlisis de la decisin, nuestro autor parta de dos supuestos: 1. [...] en el plano del conocimiento humano concebible, la historia humana no est determinada...4 y 2. La decisin slo puede producirse cuando el individuo estima que dispone de varios actos distintos y mutuamente excluyentes.5 Tenemos entonces que no toda eleccin implica una decisin.
Si para cada acto posible el agente ve un resul-
1 George L.S. Shackle (1903-1992) es un economista ingls que comienza su labor docente en 1951 en la Universidad de Liverpool, en la que permanece hasta su retiro. Su obra est dedicada principalmente al anlisis de las expectativas, la incertidumbre, el riesgo y el tiempo. Una de las primeras teoras que desarrolla es la teora moderada de la funcin sorpresa. Esta teora propone una forma de eludir el dilema de la prediccin en condiciones de incertidumbre. En cuanto a sus ltimos trabajos, stos presentan una crtica a las teoras econmicas dominantes por no recuperar la importancia del tiempo. En su propuesta econmica subyace una tesis filosfica sobre la impredicibilidad del futuro llegando casi a una posicin nihilista. 2 George L.S. Shackle, Decisin, Orden y tiempo, Ed. Tecnos. Madrid, 1966. p. 19.
tado, y slo uno, y si supone que un acto necesariamente tiene un resultado, y si adems puede ordenar todos los resultados (uno para cada acto) en funcin de su mayor o menor deseo con respecto a cada uno de ellos. Podemos decir que su eleccin entre los posibles actos no implicar una decisin, sino que, por el contrario, sera una seleccin mecnica y automtica de aquel acto cuyo resultado es ms deseable para l. 6
3 Ibidem, p. 20. 4 Loc. cit. 5 Loc. cit. 6 Loc. cit.
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Ahora bien, tendra sentido hablar de decisin en un Cosmos carente de orden? Si

[...] suponemos una correspondencia irregular en la que a cada acto correspondiesen todos los resultados y a cada resultado todos los actos, nos veramos en el extremo contrario de la previsin perfecta [...] No tendra objeto elegir deliberadamente entre actos posibles, y tambin en este caso la decisin estara totalmente desprovista de inters. 7
conocimiento de ese Cosmos, de su naturaleza y principios.10 Pero si la decisin es creacin y no simplemente el reflejo o actualizacin de algo ya implcito en la estructura de la historia pasada, de dnde surge la decisin? Shackle sostiene que la decisin surge de lo que el llama inspiracin y va a llamar a las decisiones no vacas decisiones inspiradas. Suponiendo tambin, [...] que la inspiracin entra en el proceso de la historia con la creacin de la serie de resultados imaginados de un acto inmediato posible.11 Como se deja ver, la tesis de nuestro autor es que la decisin es de tal naturaleza que produce un cambio en el hilo de la historia de la humanidad, y esto se debe a que cuando el individuo va a decidir ejecutar un acto de entre otros opuestos imagina los resultados que producirn los diferentes actos. Este momento de imaginacin, es fundamental ya que
En este caso estaramos en una situacin de completa incertidumbre. De aqu que el tercer supuesto que aade nuestro autor sea la negacin de una incertidumbre absoluta. Podemos decir entonces que para Shackle: Decisin es eleccin, afrontando una incertidumbre limitada.8
2. Imaginacin y creacin Nuestro autor considera que en el anlisis de la decisin, los conceptos de situacin y decisin no vaca juegan un papel fundamental. Para Shackle, situacin, puede ser entendida como [] un vector o un conjunto ordenado de tales nmeros en el que el puesto de cada nmero en el orden muestra el objeto a que se refiere.9 Y la decisin no vaca es [...] una eleccin que no se puede explicar como la inevitable consecuencia, en todos los aspectos, de lo que la precedi, como una eleccin que no es estructuralmente idntica al Cosmos que pre existi a esa eleccin, por amplio que sea nuestro
[...] los hombres imaginan resultados cuya procedencia ignoramos; estos resultados cuya procedencia ignoramos, estos resultados pueden ser nuevos en el sentido ms absoluto y radical, sin antecedentes en el pasado ni en el presente del individuo, salidos de la nada. 12
Y esto hace que la decisin pueda calificarse de creadora. Podemos decir en un sentido muy amplio que cuando imaginamos tales resultados, el futuro se est creando y carece de sentido preguntarse si lo imaginado con respecto a l es verdadero o falso. Shackle le da mucha importancia a la idea de que los resultados son invenciones e imaginaciones.
7 Loc. cit. 8 Ibidem, p. 21. 9 Loc. cit.
10 Ibidem, p. 22. 11 Loc. cit. 12 Ibidem, p. 26.
13
Pues es el supuesto de que los resultados de cuya comparacin surge la decisin, son invenciones del individuo [...] el que nos permite afirmar que [...] puede darse lo que hemos llamado decisin inspirada [...]. 13
por lo mismo no pretende guardar relacin esencial con el mundo exterior, y otra, la que tiene cierto grado de represin, que esta condicionada por ciertas circunstancias. La imaginacin que conecta con una decisin no es una imaginacin completamente libre, sino una imaginacin condicionada con lo que el individuo conoce acerca de la naturaleza humana y el mundo en general. Ajustndose tambin al tiempo que el agente tiene para cambiar la situacin existente en el presente del individuo. Tenemos entonces que la decisin es paradjica. Primero, porque contiene un futuro que existe slo en el presente: en efecto, las consecuencias imaginarias relativas al resultado de cada acto posible tienen unas fechas futuras que tienen existencia solo en el presente. Y segundo, porque la decisin se hace a travs de una imaginacin no fantstica de ciertos resultados. [...] El individuo no elegir un acto cuya atraccin reside en un resultado hipottico que a su juicio este acto no puede producir. 15 Para que la imaginacin influya sobre la decisin no slo se necesita que no sea fantasa sino adems que tal resultado imaginativo de x acto sea considerado por el agente de la decisin, como posible consecuencia de ese acto.
Si una situacin o [...] una serie de situaciones que componen un resultado, todos ellos hipotticos, pueden implicar una imposibilidad general, esto es, pueden aparecer contrarios a la ley natural, de manera que no debe suponer que se produzcan nunca tal situacin o [...] puede parecer imposible dentro de los lmites de tiempo que se le imponen[...].16
Una decisin inspirada es aquella que no deriva por entero del pasado. Si la decisin fuera inferida, extrada totalmente del pasado no estaramos en un caso de innovacin y no sera por lo tanto una decisin real. Cuando hablamos de imaginacin, hablamos de ... resultados (...) nuevos en el sentido ms absoluto y radical, sin antecedentes en el pasado ni en el presente del individuo, salidos de la nada.14 Pero me pregunto, esto es posible? Podramos concederle a nuestro autor, y esto con el fin de no parar la argumentacin, que nuestro mundo no es un mundo determinado y en general aceptar tambin el significado que da a la decisin, sin embargo, en cuanto a resultados salidos de la nada no estara del todo de acuerdo. Me parece que nuestro autor parte de significados concretos pragmticos de lo que es la decisin pero que a medida en que avanza en su anlisis, una dosis discreta pero fuerte de metafsica se va introduciendo. Podemos realmente tener resultados que han salido de la nada? En qu consiste realmente esa inspiracin que es esencial a todo acto de decisin? Quiz sera mejor decir que slo en la imaginacin de resultados stos no son ciento por ciento deducibles, que son ms bien dados en parte por ciertos antecedentes y en parte por la actividad creadora del individuo. Y creo que esto es algo que Shackle de alguna forma sostiene. En cuanto a la imaginacin, tenemos que sta puede ser de dos tipos: una, la que es independiente de la experiencia externa presente, que tiene total ausencia de represin como la ficcin o la fantasa y
El agente considerar que la situacin es inalcanzable para l.
13 Ibidem, p. 26. 14 Loc. cit.
15 Ibidem, p. 27. 16 Ibidem, pp. 27-28.
14
La imaginacin reprimida y ajustada a lo que parece posible en algn grado es llamada por el autor expectativa.
Bibliografa EDWAES, Paul, Determinismo estricto y moderado, Sidney Hook, en Determinismo y Libertad, Fontanella, Barcelona, 1969.
3. Decisin y tiempo Estar a la expectativa es imaginar situaciones y acontecimientos que este o aquel acto realizable haga verosmiles.17 En el anlisis de la decisin realizado por Shackle encontramos tambin una concepcin del tiempo. l considera que para el agente, no hay ms que un momento: el presente, que por ningn motivo est acompaado ni del futuro ni del pasado, por lo que lo llama presente solitario. Dentro de ese mismo momento presente solitario han de estar todas las consecuencias actuales, en funcin de las cuales se toma en ese momento una decisin.18 Si bien es cierto que este momento es individual tambin es cierto que es continuo.
[...] el momento slo existe en las percepciones, sentimientos, pensamientos y decisiones que se producen en l. Estas cosas son eventos, transformaciones que cambian una situacin instantnea en otra, y por consiguiente, el momento no puede existir sin transformarse y dar paso a otro momento diferente.19
SHACKLE, George L. S., Decisin, orden y tiempo, Tecnos, Madrid, 1966. HOOK, Sydney, Determinismo y libertad, Fontanella, Barcelona, 1969.
Tenemos entonces que en el anlisis de la decisin, Shackle toma el significado pragmtico de decisin. Parte del supuesto de que el universo no est determinado ni est en caos completo. Analiza ciertos elementos claves relacionados con la decisin y llega a la conclusin de que son la imaginacin, la creatividad y el tiempo los elementos que moldean la decisin.
17 Ibidem, p. 28. 18 Ibidem, p. 57. 19 Loc. cit.
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Los lmites de la soberana del estado en la economa global

Ivonne Carrillo Dewar*
[...] mientras las economas nacionales se entrelazan creciente mente, las naciones se fragmentan de mltiples maneras y no hay una comunidad alternativa en el horizonte [...] En tanto desaparecen comunidades tradicionales y viejas culturas son arrolladas, miles de millones de seres humanos pierden el sentido del lugar y la identidad que da significado a la vida (Richard Barnet y John Cavanagh, Global Dreams).
zacin tanto del capital, como de la tecnologa de punta, de las ramas asociadas con sta y, fundamentalmente, de sus beneficios. La lgica del mercado mundial determina en ltima instancia a las distintas economas nacionales. La produccin de valor y su intercambio han alcanzado un grado de homogeneidad mucho ms alto que en cualquiera poca previa. Pero la dinmica de este proceso est signado por la asimetra.
En lo econmico, dos de los procesos ms aparentes, ms evidentes, de la actual fase de desarrollo del capitalismo son el de la transnacionalizacin del capital, que ha conducido a la globalizacin de la economa, y el de la creciente autonomizacin del capital financiero frente a la economa real. En lo poltico, Europa occidental ha inaugurado un largo camino hacia lo que podra originar la constitucin de un Estado supranacional, en tanto que los Estados de capitalismo perifrico parecen enfrentar la prdida de su soberana por mltiples vas que van desde la imposicin de sus propias caractersticas y dimensiones, hasta la prctica imposibilidad de establecer de forma autnoma y viable sus propias polticas econmicas. Ese complejo proceso al que se ha denominado globalizacin posee como caracterstica dominante la asimetra. Como en las fases anteriores del capitalismo, su lgica conduce a la concentracin y a la centrali-
La actual fase de transnacionalizacin del capital, caracterizada por la creciente autonomizacin del capital financiero, parece redefinir las fronteras entre la economa y la poltica, entre el mercado y el Estado. Pero esta redefinicin no es homognea. Las continuas crisis financieras, de alcance global, tienen un efecto diferenciado en los distintos tipos de Estado. En los pases centrales, sedes de las matrices de las empresas transnacionales y lugar de origen de los flujos financieros, el proyecto de pas y la soberana del Estado para conducirlo continan inclumes; hay efectos coyunturales que pueden controlar manipulando su poltica monetaria. En los pases de capitalismo perifrico la situacin es completamente diferente.
* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales de la Universidad Veracruzana.
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En la periferia del capitalismo la transnacionalizacin del capital y la volatilidad de los mercados financieros como consecuencia de la creciente autonomizacin del capital financiero respecto a la economa real, tienen consecuencias profundas que han conducido incluso a la subordinacin del proyecto de pas a la lgica del mercado global. En nuestros pases, no se trata slo de una prdida de autonoma en el diseo y operacin de la poltica econmica. La estructura econmica toda, y aparentemente tambin la poltica, as como el conjunto de las relaciones sociales, parecen determinadas por la lgica del mercado global. Lo que aqu parece estar ocurriendo es una prdida de la soberana del Estado. Es objetivo de este ensayo analizar si la insercin en el mercado global constituye un mecanismo de prdida de la soberana del Estado para los pases que, como Mxico, poseen una caracterstica perifrica y subordinada en el mercado capitalista global. Para tal fin, el trabajo se divide en dos apartados. En el primero, se revisa tericamente el concepto de soberana, y se busca establecer una primera aproximacin a la diferente conformacin de la fuente de la soberana del Estado entre los pases de capitalismo originario y los de incorporacin tarda y subordinada al capitalismo. En el segundo apartado se busca identificar la soberana del Estado mexicano en la definicin del proyecto de pas, a travs del anlisis del peso del capital extranjero en ste, a lo largo del proceso de modernizacin va industrializacin, as como en la actual fase de la economa global.
consecuencia del proceso de diferenciacin de las estructuras sociales producida por el desarrollo del entonces nuevo modo de produccin. En el ltimo cuarto de ese siglo, en 1576, Jean Bodin (Juan Bodino, al castellanizarse) define a la soberana como el poder absoluto y perpetuo de una repblica; de acuerdo con este autor, el poder soberano es inalienable y no delegado; al ser el soberano la fuente del derecho, no est sometido a las leyes y toda limitacin del poder de mandato tiene que ser extralegal; en lo econmico, la soberana supone el poder de acuar moneda, as como el de imponer contribuciones y tributos,1 es decir, otorga al soberano los instrumentos primarios de lo que con el tiempo habra de constituir la poltica econmica. El concepto clave en la definicin que Bodino hace de la soberana es el de poder. Pero no se trata de cualquiera forma de poder; la soberana implica el poder que sustenta y articula a la estructura poltica. En otras palabras, la soberana es sinnima de poder legtimo, fundado en el derecho
En sentido amplio el concepto poltico-jurdico de soberana sirve para indicar el poder de mando en ltima instancia en una sociedad poltica y, por consiguiente, para diferenciar a sta de las otras asociaciones humanas, en cuya organizacin no existe tal poder supremo, exclusivo y no derivado... tal concepto est estrechamente vinculado al del poder poltico: en efecto, la soberana pretende ser una racionalizacin jurdica del poder, en el sentido de transformar la fuerza en poder legtimo, el poder de hecho en poder de derecho [...]. 2
1. Acerca de la soberana El siglo

XVI
parece marcar el inicio de la consolidacin
del capitalismo en algunos de los pases de Europa occidental. Paralelamente, marca el inicio de la constitucin de los modernos Estados nacionales, como
1 George H. Sabine, Historia de la teora poltica, FCE, Mxico, 1987, p. 301. 2 Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino, Diccionario de poltica, 10a. ed., vol. II, Siglo XXI, Mxico, 1997, p. 1483.
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Los lmites de la soberana del Estado en la economa global
Para Bodino la esencia del Estado es precisamente la soberana, cuyo principio sera el poder poltico unificado. En cierto sentido, la soberana es la que legitima el poder, la que lo constituye en autoridad. As, para Bodino, el Estado es la posesin de un poder ordena do. No existen para l distintas formas de Estado, sino distintas formas de gobierno, en funcin de donde radique la fuente del poder.
Este principio de una jefatura jurdica unificada como signo distintivo de un verdadero estado, lo aplica Bodino con gran claridad a la antigua teora de las formas de gobierno. Desde su punto de vista, todo gobierno que no quiera ser presa de la anarqua, toda repblica bien ordenada tiene que tener en alguna parte sea fuente indivisible de autoridad. De ah que las diferentes formas de gobierno slo puedan variar segn sea la residencia de ese poder. No hay formas de estado, aunque hay formas de gobierno. En una monarqua la soberana reside en el rey [...] si el poder final de decisin y revisin reside en alguna forma de cuerpo popular, el gobierno es democrtico [...] La manera de concebir Bodino las formas de gobierno implica una distincin tajante entre estado y gobierno. Aqul consiste en la posesin de un poder soberano; el gobierno es el aparato por intermedio del cual se ejerce tal poder...3
luto e indivisible del poder soberano, sentan fuertemente todava la herencia medieval, que haba colocado al derecho por encima del rey [...].4 Es en ese contexto que se pueden encontrar en Bodino lmites al poder absoluto del soberano: uno era de orden diqutico, al establecer una clara distincin entre justicia y ley; otro lmite estaba relacionado con el reconocimiento en la teora de la existencia del orden poltico fragmentado propio del feudalismo en proceso de desaparicin, a travs de los estados seoriales, cuyas prerrogativas l afirmaba deban ser respetadas por el monarca; otro an impona restricciones a las funciones fiscales y de participacin directa en la economa. El Estado absolutista fue, por una parte, consecuencia del desarrollo de las relaciones capitalistas de produccin y de la necesaria concentracin del poder para la integracin de la nacin, la homogeneizacin de las fuerzas productivas y la constitucin del mercado interno. Fue la etapa necesaria para la generalizacin del capitalismo. Pero por otra parte, tambin constituy la forma organizativa con que la aristocracia feudal enfrent el empuje de la burguesa por constituirse en la nueva clase dominante. La indiferenciacin y la no-individualizacin de las sociedades occidentales desde la Antigedad hasta los albores de la Modernidad fue un factor determinante en que el pensamiento filosfico no se ocupara del individuo como tal, sino exclusivamente como ser de la especie humana y miembro de la sociedad, subordinado a sta, sin capacidad para elegir su destino el cual dependa, por su nacimiento, de su pertenencia a determinado grupo, clase, o estamento social. El individuo como actor dominante de la esfera social y como problema para la filosofa y la ciencia habra de aparecer como consecuencia de dos circunstancias coincidentes y asociadas. Por una parte, la
Toda vez que Bodino desarrolla su teora en una poca de pleno auge del absolutismo, resulta comprensible su inclinacin por la monarqua, no slo por concebir a la soberana como un poder absoluto. Si bien, respecto al segundo punto, pesa tambin fuertemente su concepcin iusnaturalista en la que el derecho es anterior y est por encima de la sociedad y constituye, en ltima instancia, la fuente del poder: Los grandes legistas franceses como Jean Bodin, Charles Loyseau y Cardin Le Bret, que en los finales del siglo
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y comienzos del
XVII
remarcaron el carcter abso-
3 Sabine, op. cit., p. 302.
4 Bobbio, et al., op. cit. , p. 1486.
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diferenciacin de las estructuras sociales, en la que surgen el Estado y el mercado modernos; y con ste ltimo, la multiplicacin del sistema de necesidades, una creciente complejidad de la divisin social del trabajo y la posibilidad de la movilidad social de una esfera de la produccin a otra. Al mismo tiempo, ocasiona la extensin del paradigma de las ciencias naturales al mbito de la filosofa y de las ciencias sociales. As, no es accidental que fuese un filsofo ingls del siglo
XVII
ta a la irrupcin de ste en la realidad socioeconmica de la Inglaterra de su momento. Al separar el derecho de la tica y la teologa, Hobbes prescinde de las consideraciones teleolgicas de la humanidad. Al reducir la naturaleza humana a la esfera de lo fsico, aqulla aparece controlada por los mecanismos psicolgicos de los individuos. El sistema racionalista construido por Hobbes parte de un concepto del individuo que antecede a la sociedad y cuya conducta est guiada por su instinto de conservacin, no por la razn. Sin embargo, es precisamente ese estado de depredacin animal el que obliga a los seres humanos a entrar en sociedad, guiados en ltima instancia por el mismo instinto de conservacin, pero entrando aqu en operacin el segundo principio de la naturaleza humana, el de la razn. En el Leviatn parece que las reacciones psico-fisiolgicas a los impulsos externos permiten al individuo establecer una relacin prctica e instrumental de conocimiento con la realidad, por lo que decide racionalmente vivir en sociedad con los otros, pues hay una identidad entre las leyes de la naturaleza y la razn.6 En el sistema de Hobbes, la ley natural, convertida en instinto de conservacin, otorga al individuo la libertad ilimitada de emplear todos los medios posibles para alcanzar todos sus deseos e intereses. Por otra parte, esa misma ley natural, asimilada a la razn por el segundo principio de la naturaleza humana, impulsa al individuo a limitar esa libertad para preservar su seguridad y el logro de sus intereses particulares, de suerte que la sociedad aparece como posterior al individuo, subordinada a l y sustentada en la confianza mutua. El consiguiente paso lgico en este sistema, para explicar su posibilidad racional, es la teora de la soberana que igual que en Bodino, habra de ser absoluta:
el primero en desarrollar un sistema
mecanicista para explicar al individuo, su conducta y la organizacin de la sociedad en trminos de causaefecto. Tal pensador fue Thomas Hobbes, quien redact sus obras en medio de las profundas luchas sociales encabezadas por Cromwell para establecer lmites y controles parlamentarios a la monarqua absoluta de los Estuardo y generar la institucionalidad acorde con el ya dinmico proceso de desarrollo capitalista ingls. Trasladando a la sociedad el mito de que la naturaleza es un sistema mecnico que puede explicarse a partir de la observacin y la identificacin de regularidades y relaciones de causa-efecto, Hobbes acepta como verdades evidentes tanto la idea de que en la naturaleza la constante es el movimiento, como la de que toda conducta humana, incluso aquella cuyo mbito es la poltica, es una forma de movimiento.5 La reduccin hobbesiana de la sociedad a estrictas leyes mecanicistas de causa-efecto, que explica la organizacin social a partir de los fundamentos psicolgicos de la conducta individual, rompe con cualquier presupuesto universalista del ser humano y con la aceptacin de que las acciones de los individuos estn predeterminadas por normas de carcter tico o teolgico. Para l, los seres humanos no son ya ms partes resultantes de un todo social, que los define y determina; con Hobbes hace su entrada triunfal en la filosofa la categora de individuo, en respues-
5 Sabine, op. cit., p. 339.
6 Ibidem, pp. 342-345.
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[...] Slo puede esperarse razonablemente el cumplimiento de los pactos en el caso de que haya un gobierno eficaz que pueda castigar el incumplimiento [...] La seguridad depende de la existencia de un gobierno que tenga la fuerza necesaria para mantener la paz y aplicar las sanciones necesarias para domear las inclinaciones antisociales innatas del hombre. El motivo efectivo de que los hombres lleguen a formar una sociedad es el temor al castigo, y la autoridad del derecho llega slo hasta el punto que puede alcanzar su imposicin forzosa [...] En sustancia, su teora equivala a identificar el gobierno con la fuerza [...] Para justificar la fuerza, Hobbes conserv el antiguo artificio de un contrato, aunque tuvo buen cuidado de excluir la idea de que fuese un contrato que obligase al gobernante. Lo describa como un pacto entre individuos por virtud del cual todos renuncian a tomarse la justicia por su mano y se someten a un soberano [...] la sociedad es una mera ficcin. De modo tangible slo puede significar el soberano, ya que a menos que haya soberano, no hay sociedad [...] El estado es nico porque no tiene superior, en tanto que las dems personas jurdicas existen porque aqul lo permite.7
Toms relativa a la fundamentacin tica del derecho, aspecto en el que difiere completamente de Hobbes que, como se ha sostenido antes, sostiene una posicin no-tica y ateolgica del derecho natural. De esta manera, mientras para Hobbes el estado de naturaleza era de conflicto permanente, Locke lo conceba de paz y buena voluntad. Locke postulaba que los derechos a la vida, a la libertad y a la propiedad eran innatos al individuo y, por lo tanto, previos a toda forma histrica de organizacin de la sociedad. La irrenunciabilidad de estos derechos frente a la sociedad y al gobierno establece lmites al poder del Estado, cuya funcin es precisamente la preservacin de aqullos, sin interferir en la libertad y, fundamentalmente, en la propiedad de los individuos. Sobre estas bases Locke desarrolla la teora de la soberana limitada:
La limitacin de la soberana debe ser, en consecuencia, el primer objetivo del hombre racional, y deben buscarse los principios en los que fundamentar esa limitacin. Locke los encuentra en los derechos naturales que son inherentes a los hombres [...] Locke decreta la abolicin de la soberana tal como se haba entendido, y la reemplaza por una divisin de poderes entre la legislatura y el ejecutivo, es decir, el nuevo monarca constitucional. Al dividir al Leviatn en dos, y haciendo que cada parte limite a la otra, trata de asegurar que cada una desempee su funcin propia y que ninguna sea lo suficientemente fuerte para limitar los derechos naturales del pueblo.8
El sistema desarrollado por Hobbes haba conducido a la justificacin filosfica del absolutismo, al sustentar la proposicin del sometimiento total de los individuos al poder del Estado. Por el contrario, Locke, slo pocas dcadas despus, pero en el mismo siglo
XVII
de pro-
fundas transformaciones polticas y econmicas en Inglaterra, habra de llegar a una conclusin radicalmente diferente: la de que en la constitucin de la organizacin social para salir del estado de naturaleza, los individuos conservaran sus derechos fundamentales a la vida, a la libertad (bsicamente religiosa, pero de conciencia en general), y a la propiedad. Tal conclusin es resultado de una contradiccin, o por lo menos ambigedad, en la posicin sostenida por Locke respecto a la teora iusnaturalista. Por su parte, recoga la tradicin aristotlica y de Santo
Tambin en Montesquieu encontramos la idea de una soberana limitada. Fuertemente inspirado en las instituciones de la monarqua constitucional inglesa generadas a partir de las revoluciones del siglo
XVII,
pro-
pone como principio de la organizacin del gobierno la divisin del poder estatal en las respectivas institu-
7 Ibidem, pp. 346-347.
8 R. H. S. Crossman, Biografa del estado moderno, Mxico, 1994, pp. 76-78.
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ciones encargadas de desempear las funciones fundamentales: ejecutivo, legislativo y Como hombre del siglo
XVIII
del comportamiento individual, Rousseau se pronuncia por la libertad segn el concepto de los antiguos, que es la que se encuentra asegurada a travs de la participacin del individuo en las decisiones tomadas por la colectividad en su conjunto; en otras palabras, por la voluntad general para cuya construccin [...] no siempre es necesario que sea unnime, pero es necesario que todas las voces sean contadas. Toda exclusin formal rompe la generalidad. 12 De esta manera, el sistema propuesto por Rousseau es el de la democracia, pero una en la que la soberana radica en el pueblo, y es ste el que posee la funcin legislativa. Rousseau distingue al Estado del gobierno; el primero est constituido por la voluntad general expresada en la legislacin; el segundo, tambin determinado por aqulla, tiene por funcin la administracin, es decir, el ejercicio del poder ejecutivo, cuya legitimidad depende de su obediencia a la soberana popular.13 As, la teora de los derechos naturales del hombre se convierte en la respuesta que permite reintegrar a la especie humana a su lugar central en el pensamiento sobre la realidad y conduce a nuevos desarrollo tericos acerca de la sociedad y el Estado. Sin embargo, el mismo marco axiomtico pudo derivar en posiciones antagnicas: En Montesquieu, la respuesta es la monarqua constitucional; en Rousseau lo es la democracia. En Hobbes, 14 conduce al Estado absoluto; preguntndose sobre la validez del orden social y poltico, analiza al Estado de su poca como si fuese el resultado de un hipottico paso de un estado natural al estado social. Para l, el orden social es resultado de un pacto a travs del cual los individuos, naturalmente libres, someten su libertad al soberano, de manera que aqulla es transferida ntegramente, con-
judicial.9 perteneciente a la
nobleza francesa, Montesquieu no se pronuncia a favor de la repblica democrtica (la ms igualitaria de las formas de gobierno que analiza) considerando que es propia de las antiguas ciudades-Estado y que en un moderno Estado-nacin la democracia directa es inoperante, por una parte, y por otra porque segn su concepto satisface la igualdad pero no la libertad.10 Desde su punto de vista, la forma ideal de gobierno es la monarqua, porque si bien sta no tiene necesariamente por objeto a la libertad, la hace posible, toda vez que
[...] su estructura social es diferenciada por la multiplicidad de rdenes, funciones y condiciones; unos hacen las leyes, otros las aplican; unos gobiernan, otros juzgan. Nadie se puede separar de su funcin ni usurpar la de otros. Las clases, que de esta manera existen, moderan el poder del monarca. Gracias a su propia fuerza ellos son capaces de resistirlo. Los rganos del cuerpo social moderan la autoridad real y se moderan a s mismos [...] la monarqua es el tipo de gobierno libre, porque es el rgimen de las distinciones, las separaciones y los equilibrios [...] el poder detiene al poder, segn una mxima fundamental del Espritu de las Leyes. 11
Juan Jacobo Rousseau, por el contrario, a partir de una concepcin filosfica fuertemente humanista, busca identificar la forma de gobierno que permita que el poder se distribuya igualitariamente entre los ciudadanos, y en la que el poder de decisin descanse en la voluntad general. Mientras Montesquieu sostena el concepto moderno de la libertad, es decir, la libertad
9 Montesquieu, Del espritu de las leyes, 2 vols., SARPE, Madrid, 1984. 10 Marcel Prlot, y George Lescuyer, Histoire des ides poli tiques, Dalloz, Paris, 1980, p. 400. 11 Ibidem, p. 401.
12 Ibidem, p. 414. 13 Ibidem, pp. 415-416. 14 Ibidem, p. 207.
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formndose as un poder estatal sin lmites, enteramente absoluto. Pero para Rousseau, como para la mayora de los tericos del Estado contractual, la libertad del individuo es irrenunciable e intransferible, so pena de perder precisamente la esencia de ser humano
[...] constituyendo precisamente la fuerza y la libertad de cada hombre los principales instrumentos para su conservacin, cmo podra l comprometerlos sin justificarse ni descuidar las obligaciones que tiene para consigo mismo? [...] Cmo encontrar una forma de asociacin que defienda y proteja, con la fuerza comn, la persona y los bienes de cada asociado, y por la cual cada uno, unindose a todos los dems, no obedezca ms que a s mismo y permanezca, por tanto, tan libre como antes [...].15
estructuracin de una sociedad regida por la tica y por la justicia:

El problema mayor del gnero humano, a cuya solucin le constrie la naturaleza, consiste en llegar a una sociedad civil que administre el derecho en general, como slo en sociedad, y en una sociedad que compagine la mxima libertad, es decir, el antagonismo absoluto de sus miembros, con la ms exacta determinacin y seguridad de los lmites de la misma, para que sea compatible con la libertad de cada cual [...] una sociedad en que se encuentre unida la mxima libertad bajo leyes exteriores con el poder irresistible, es decir, una constitucin civil perfectamente justa, constituye la tarea suprema que la naturaleza ha asignado a la humana especie [...].17
Para Kant el derecho no constituye entonces, como en Hobbes, el sustrato del poder absoluto del soberano; los lmites estn impuestos por la libertad del individuo y por la justicia. Resulta entonces claro que, a diferencia de la actual corriente denominada neoliberal que, al confundir el todo social con la estructura econmica, concebida adems sta de forma ahistrica, centra el concepto de libertad exclusivamente en el mercado, para las fuentes de la filosofa poltica de las que emana el liberalismo la libertad se origina en la persona y de ah se extiende al todo social, de una manera perfectamente compatible con la tica y con la justicia. La teora del Estado contractual constituye una respuesta desde la ciencia poltica a las trabas que el persistente sistema de dominacin econmica y extraeconmica del feudalismo, sintetizado en el Estado absolutista, impona al desarrollo del capitalismo. Sirviendo de marco axiomtico y de bandera contra el absolutismo en las luchas sociales por derrocar a los regmenes del periodo de transicin, tal marco conceptual habra de incidir en la conformacin del
De esta manera, contrariamente a Hobbes, en Ruosseau la teora de los derechos naturales del hombre constituye la piedra angular de una propuesta de organizacin de la sociedad en la que la esfera poltica no debe sobredeterminar ni mucho menos negar al conjunto social, integrado por individuos libres por derecho, cuya libertad debe poner lmites al poder del Estado. Tal concepcin emana, ms que de una intencin puramente terica, de una orientada a construir la realidad, a transformarla, que es lo que caracteriza fundamentalmente a la Ilustracin,16 est fuertemente sustentada en los desarrollos de la filosofa poltica que tuvieron lugar durante el siglo anterior, el XVII. Es Kant quien, analizando las diferencias entre los seres humanos, el papel de la competencia, de la insociabi lidad en el progreso social, otorga a la libertad del individuo un valor esencial, tanto para ste como para la
15 Jean Jacques Rousseau, El contrato social, SARPE, Madrid, 1985, p. 41. 16 Ernest Cassirer, El mito del Estado, FCE, Mxico,1993, p. 209.
17 Emmanuel Kant, Filosofa de la historia, 1994, pp. 48-49.
FCE,
Mxico,
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Estado moderno y del entramado institucional de las democracias occidentales, si bien, por supuesto, no se trat de un proceso automtico, sino de uno de larga maduracin
El componente de arbitrariedad (autonoma) en la cima del Estado se revel como la piedra de choque [...] Sobre l recay la doble intervencin del Estado constitucional y la democracia. En lo que hace a los logros institucionales, le correspondi un ya complejo instrumentario, que desde el final de la Revolucin francesa se haba revelado como polticamente aceptable. De un lado estaba la idea de constitucin, que pudo resolver el problema de una justificacin jurdica del poder- si no lgica, si al menos efectivamente. De otro, la idea de la divisin de poderes, que consigui canalizar la arbitrariedad por medio del derecho, en tanto que un rgano del Estado slo poda hurtar decisiones a otro cuando satisficiera la forma del derecho. Finalmente, la idea de la eleccin democrtica y de la limitacin temporal del ejercicio del mandato en el parlamento y en el gobierno, gracias a la cual el momento no concebible jurdicamente de un ltimo arbitrio soberano pudo ser sujeto a control, al menos bajo el imperativo de la consideracin del inters poltico propio.18
taria [...] el pueblo jurdicamente organizado en las asambleas de las capas y de los estados, despus polticamente organizado en los partidos presentes en el parlamento. Se quiere ver en el estado, en el parlamento y en el gobierno los instrumentos particulares del pueblo soberano; pero si la soberana pertenece a l y no emana de l, el pueblo puede ejercerla slo en las formas y en los lmites de la constitucin, es decir del estado ordenamiento, mientras que el estado aparato, el estado-persona, se limita a representar al pueblo en el mundo del derecho [...].19
De esta forma, a partir de un marco axiomtico sustentado en la filosofa estoica de origen griego, la teora de los derechos naturales del hombre durante la Ilustracin habra de derivar en una filosofa poltica y una incipiente ciencia poltica que desarrollaran sus propuestas de organizacin de la sociedad en las que lo que sobresale son los lmites impuestos al poder estatal, que de la teora habran de concretarse en la realidad en la compleja red institucional de las modernas democracias occidentales; teora y realidad poltica se haban distanciado considerablemente del postulado de Maquiavelo que sostiene que la justificacin de la soberana es el control del poder. Para los fines de este trabajo, resta subrayar que la soberana est sustentada en dos niveles: el interno, en el que se constituye en la base de la legitimidad del Estado frente a sus ciudadanos, y el externo. En el plano exterior concierne al soberano la decisin de la guerra y la paz, lo cual presupone un sistema de estados, que no tienen ningn juez por sobre de s [...] En el plano exterior, el soberano encuentra en los otros soberanos pares suyos, se encuentra en una situacin de igualdad[...].20 Mxico, y en general los pases de capitalismo perifrico, por principio ocupan una posicin subordinada en el contexto poltico del conjunto de los Estados-
Las dimensiones y la complejidad de las sociedades modernas, su carcter profundamente antagnico, son difcilmente aprehensibles por las construcciones tericas. La ciencia poltica tiende a abstraer los procesos y las relaciones concretas que dan sustento a la institucionalidad en la que operan las relaciones sociales y, ms concretamente, las polticas. De esta forma,
[...] las teoras polticas democrticas caen, pero en direccin opuesta, en el mismo proceso de abstraccin, de formalizacin y de despersonalizacin, por el cual imputan al pueblo una voluntad sinttica y uni-
18 Niklas Luhmann, Teora poltica en el Estado de bienes tar, Alianza Universidad, Madrid, 1997, p. 36.
19 Bobbio et al., op. cit., p. 1488. 20 Ibidem, pp. 1483-1484.
23
nacin. Aqu no se encuentra una correspondencia con el proceso histrico de formacin de los modernos Estados-nacin occidentales. Un pasado colonial, del que el pas emerge a una independencia poltica respecto a la metrpoli, en condiciones en las que la existencia del Estado-nacin puede ser definida como meramente formal. No hay en ese entonces una nacin integrada, las estructuras sociales estn completamente indiferenciadas, con una clara hegemona de la Iglesia catlica, no hay un mercado interno integrado y homogneo, la constitucin del Estado antecedi a la nacin. A partir de la Independencia, se inicia un largo camino hacia la modernizacin que incluso en nuestros das est inconcluso. Desde la segunda mitad del siglo
XIX,
dominantes. Aqu, siguiendo a Bodino, el elemento fundamental de la soberana es estrictamente el poder de dar leyes a los ciudadanos, tanto individual como colectivamente. En el siguiente apartado, se analizar el caso concreto de Mxico, en el que el peso creciente del capital transnacional en la definicin del proyecto de pas dio lugar a la tesis enunciada lneas arriba.
2. Capital transnacional y Estado en Mxico La expansin y consolidacin del capitalismo durante la segunda mitad del siglo
XIX
configur una divisin
las sucesi-
internacional del trabajo en la que a los pases agrarios les corresponda el papel de proveedores de materias primas. As, desde las ltimas dcadas de ese siglo la insercin de Mxico y buena parte de los pases latinoamericanos al creciente mercado mundial se dio a travs de la exportacin de productos agropecuarios. Tal actividad primario-exportadora tena un alto ritmo de incremento asociado a la dinmica del desarrollo urbano-industrial en los pases de capitalismo originario. Lo anterior tuvo importantes efectos en la economa mexicana, al traducirse en creacin de infraestructura de comunicaciones (fundamentalmente las redes ferroviarias), aumentos en la productividad, generacin de empleos y la formacin de un mercado interno para ciertas manufacturas. Se da as un proceso de industrializacin incipiente, pero bastante dinmico en algunas regiones, centrado bsicamente en las ramas textil, minera y cervecera, entre otras. De esta forma, a pesar de que los Estados Unidos se encontraban ya no slo en la senda del desarrollo econmico, sino en la carrera por convertirse en una potencia poltico-militar, entre finales del siglo
XIX
vas modernizaciones del pas (constante que se observa en todos los pases perifricos) significaron su inclusin subordinada en el mercado mundial. Las caractersticas, el tamao y la dinmica de la estructura econmica han estado determinadas por la lgica del mercado mundial, que en ltima instancia ha determinado a toda la estructura social del pas. Si bien durante algunos periodos el Estado mexicano ha sustentado una posicin fuertemente nacionalista, la dependencia tecnolgica-financiera del pas ha impuesto serios lmites a la soberana, y es posible afirmar que se ha insertado en el contexto internacional no desde una posicin soberana, sino a travs de diversos grados de autonoma relativa. Para concluir este apartado se enuncia una tesis que habr de ser desarrollada en posteriores trabajos, la de que son soberanos los Estados de capitalismo originario; los Estados de capitalismo perifrico poseen una autonoma relativa frente al contexto mundial. En los Estados perifricos, la soberana opera ms bien internamente, como el poder para definir e impulsar un proyecto nacional que, inscrito de una forma subordinada a la lgica del mercado mundial, articule en lo interno los proyectos de los grupos
principios del XX, la brecha en el ndice global de crecimiento entre dicho pas y el nuestro se increment
24
slo marginalmente. En otras palabras, mientras en 1870 el cociente del producto interno bruto per capita de Estados Unidos respecto a Mxico fue de 3.46, para el ao 1913 habra sido de 3.61.21 Dicho de otra forma, a lo largo de cuatro dcadas en Mxico se mantuvo una dinmica de crecimiento econmico tal que, por lo menos respecto al indicador de referencia, la economa mexicana se mantuvo prcticamente en la misma posicin relativa respecto a la del pas que emerga como centro hegemnico. Otra forma de evaluar el proceso es comparando la posicin de Mxico con relacin al resto de los pases perifricos. As, mientras en 1870 el cociente de PIB per capita entre Estados Unidos y Mxico fue, como ya se dijo, de 3.46, este indicador para el promedio de los pases perifricos haba sido ligeramente inferior (de 3.3), en tanto que para los menos desarrollados, de 4.46; es decir, la posicin de Mxico era un poco menos favorable que la sugerida por el promedio de los pases no industrializados. Durante el ao de 1913, el
PIB
ciada en 1910, el hegemnico fue precisamente aquel que pugnaba por el desarrollo capitalista. La Constitucin de 1917 refunda al Estado mexicano, otorgndole en el artculo 27 la facultad de decidir sobre las modalidades que habra de adquirir la propiedad privada, al recaer la propiedad de la tierra en general sobre la figura abstracta de una nacin que estaba an por integrarse. A travs del artculo tercero, que establece las modalidades que habra de asumir el sistema educativo, el Estado mexicano posrevolucionario adquiere el poder de incidir sobre la ideologa de los mexicanos y, en ltima instancia, sobre la conciencia individual. Y mediante el artculo 123 de la Constitucin Federal, el Estado se constituye en agente regulador de las relaciones entre el capital y el trabajo. Estn as fundadas las normas que habran de conferir al Estado posrevolucionario un papel rector en el nuevo proceso de modernizacin del pas, si bien tal funcin slo se hara explcita en el texto constitucional hasta la reforma a los artculos 25 y 26 en vigor desde 1982, paradjicamente en aquellos momentos en que iniciara su trnsito hacia un Estado mnimo en lo econmico. Como se sostiene lneas arriba, a partir de la segunda mitad del siglo XIX, Mxico se configura como un pas primario-exportador e inicia una incipiente industrializacin. Se trata de lo que puede definirse como un primer proyecto modernizador, en el que el Estado habra cumplido un importante papel
[] El desarrollo capitalista haba empezado hacia 1860 [] Se distingui por los esfuerzos sistemticos del Estado para crear un mercado nacional, principalmente por medio de la apertura de Mxico a las inversiones extranjeras y de una serie de reformas administrativas y monetarias [] A los capitalistas extran-
per
capita estadounidense fue 3.61 veces mayor que el de nuestro pas, pero la brecha era ya de 7.03 para el promedio de los pases de incorporacin tarda al capitalismo, en tanto que para los menos desarrollados se haba incrementado a 10.4.22 En otras palabras, durante el periodo de referencia, nuestro pas se perfilaba con un crecimiento intermedio. Sin embargo, tanto su posicin de pas de capitalismo tardo y perifrico, como el rgimen poltico y la estructura de la propiedad y en general el sistema de relaciones sociales, imponan trabas al desarrollo del capitalismo. De entre todos los proyectos de pas en conflicto durante la etapa armada de la Revolucin, ini-
21 Consltense entre otros, Miguel Angel Rivera, El paradigma de la industrializacin tarda y el aprendizaje tecnolgico: repercusiones para Mxico, en Comercio Exterior, vol. 48, nm. 8, agosto 1998, p. 670, cuadro 1. 22 Idem.
jeros, atrados por el cobre, la plata y el petrleo, se les ofrecieron condiciones excepcionales para la explotacin de los recursos minerales. A cambio, slo pagaban impuestos mdicos a la exportacin. Para el gobierno central, los impuestos forneos constituan
25
una base fiscal estable fuera del alcance de los caudillos que gobernaban los estados y haban mostrado poco afn por canalizar impuestos locales al gobierno central. A la vez, se realizaron esfuerzos (la mayora sin xito) para suprimir los aranceles interestatales o alcabalas que ofrecan ingresos independientes a los estados, a la vez que limitaban la circulacin de mercancas. Tambin se dieron incentivos al capital extranjero mediante subsidios para la construccin de infraestructura como ferrocarriles, puertos, telgrafos, telfonos y electricidad [].23
nizacin del pas a travs de la industrializacin y, en general, el desarrollo del capitalismo. Es este ltimo proyecto el que se constituye en hegemnico y el que habra de imprimir su lgica y sus objetivos de largo plazo al nuevo pacto social emanado de la revolucin y consignado en la Constitucin de 1917. Y es el Estado posrevolucionario el que habra de promover el nuevo proyecto de modernizacin, impulsando un modelo de crecimiento econmico centrado en la industrializacin. Una especificidad del Estado mexicano posrevolucionario es precisamente su papel modernizador de la sociedad e integrador de la nacin, si bien se trata an hoy de una tarea inconclusa. En las sociedades europeas occidentales el proceso de constitucin del Estado-nacin corri paralelo con el del desarrollo capitalista y la diferenciacin de la estructura econmica (como de todas y cada una de las estructuras sociales), de manera que la conformacin de la institucionalidad poltica y la de un mercado interno integrado, homogneo y perfectamente capaz de sostener la vida material de la sociedad fueron partes de un mismo proceso. En Mxico, el desarrollo de la estructura productiva, la integracin del mercado interno y la de la propia nacin han sido en buena medida una funcin del Estado. Y eso genera una relacin perversa entre el Estado y la sociedad civil y entre aqul y el mercado. A este respecto:
Al principio formal del estado capitalista hacia dentro [] se agrega pues otro principio formal hacia fuera: su constitucin como estado nacional soberano. Esta mxima formal representa hoy mundialmente el elemento bsico ordenador de estructuras y procesos polticos. La poltica internacional se refiere primordialmente a entidades estatales nacionales, y en ellas encuentra su marco determinante. Esto vale tambin para los pases actuales del tercer mundo
Buena parte de la construccin de infraestructura estaba asociada a la funcin que Mxico cumpla en la divisin internacional del trabajo como proveedor de materias primas. La dinmica agroexportadora, as como las actividades industriales promovidas en forma preponderante por capital extranjero, al constituir un mercado interno en formacin, impulsaron cierto crecimiento capitalista que, para consolidarse, tena que romper las trabas socioeconmicas e institucionales impuestas por la estructura social del momento. Por una parte, el rgimen poltico conformado a partir de fuertes poderes regionales, entre otras muchas cosas, impeda la conformacin del mercado interno a travs de los citados impuestos interestatales. Pero fundamentalmente era la gran hacienda la que frenaba el desarrollo capitalista del pas al sustraer del mercado tanto a la tierra como a la fuerza de trabajo. De esta forma, en el proceso revolucionario de principios del siglo
XX
confluye una gran diversidad de
movimientos sociales, con sus respectivos proyectos de pas. El proyecto liberal representado por la lucha de Madero por la democracia. Los movimientos campesinos por la tierra, con sus distintas modalidades. Y el proyecto que propugnaba por la moder-
23 Viviane Brachet-Marquz, El pacto de dominacin. Estado, clase y reforma social en Mxico (1910-1995), El Colegio de Mxico, Mxico, 1996, pp. 66-67.
[] Tambin ellos se presentan hacia dentro como hacia fuera como detentores formalmente independientes de una soberana territorialmente circunscrita.
26
Si se vacila en llamarlos estados nacionales es porque la realidad sociohistrica de estas sociedades evidentemente no concuerda plenamente con esta pretensin formal: muy pocos de estos estados corresponden a sociedades para las cuales el concepto de nacin aparece plenamente justificado; el conjunto social no se fund histricamente a lo largo de un proceso secular de integracin con fundamentos en un contexto reproductivo comn. La circunscripcin territorial del rea de soberana no ha surgido histricamente de relaciones de mercado que se extendieron alrededor de unos ncleos de acumulacin (ciudades, zonas manufactureras), como en el caso del estado-nacin europeo [].24
ca del proceso de produccin y de apropiacin, por consiguiente el desdoblamiento de una sociedad en su esfera econmica y poltica, y finalmente la materializacin por separado de lo poltico en la forma del estado. En todo esto el elemento central es la subsuncin de todas las relaciones sociales, incluyendo las relaciones de trabajo, bajo la forma de intercambio de mercancas equivalentes. Pero es precisamente una caracterstica histrica del capitalismo perifrico el que estas relaciones mercantiles equiva lentes no se hayan generalizado todava. En simbiosis con el modo de produccin capitalista dominante, subsisten mltiples formas no capitalistas de produccin e intercambio, resultando entonces una sociedad fragmentada, estructuralmente hetero-
Por otra parte, la modernizacin emprendida por el Estado mexicano posrevolucionario fue de carcter excluyente. De la misma manera que no ha logrado la completa integracin de la nacin no lo ha hecho con el mercado interno. La industrializacin emprendida en la dcada de los treinta fue un proceso regional y sectorialmente concentrador de actividades y recursos. El resultado es una estructura econmica poco integrada y altamente heterognea. En una misma rama de produccin coexisten formas de organizacin, mecanismos de insercin al mercado y tecnologas de tipos muy diversos. Y esta parece ser no una especificidad de la formacin social mexicana, sino una caracterstica comn a los pases de capitalismo perifrico
El otro aspecto del subdesarrollo, la heterogeneidad estructural de la formacin social, atae a aquellas condiciones constitutivas del estado que determinan su conformacin hacia dentro en su apariencia especficamente burguesa como condensacin de lo ilusoriamente general de una sociedad [] Son las caractersticas bsicas de la reproduccin capitalista las que posibilitan y exigen lgicamente hablando la desvinculacin de la coaccin extraeconmi-
gnea, en cuyos componentes las relaciones de produccin capitalistas se encuentran desarrolladas en forma e intensidad dispares. Estas formas no capitalistas se encuentran especialmente en la esfera de la produccin como relaciones de trabajo no plenamente constituidas como trabajo asalariado libre.25
El planteamiento de Tilman Evers tiene la virtud de que permite comprender en buena parte la complejidad de las relaciones Estado-sociedad y Estado-economa, as como el origen de las profundas heterogeneidades en las distintas estructuras de una sociedad como la nuestra, caracterizada por su carcter perifrico y su posicin subordinada en el capitalismo mundial. Como se plante lneas arriba, el proceso de desarrollo econmico de nuestro pas ha estado signado por la accin estatal y en esto influyen aspectos tanto internos como externos. En la literatura especializada de Latinoamrica lo ms frecuente ha sido enfatizar el determinismo del contexto externo. A este respecto,
[] la necesidad del intervencionismo [] surge de la incapacidad de la competencia para generar un desarrollo de las fuerzas productivas suficiente para
24 Tilman Evers, El Estado en la periferia capitalista, 5a. ed., Siglo XXI, Mxico, 1989, p. 78.
25 Ibidem, p. 91.
27
la consolidacin de las relaciones capitalistas de produccin como una forma dominante de organizacin socioeconmica. Dicha insuficiencia tiene que ver, de una parte, con el bloque histrico impuesto a la evolucin social de estos pases por la relacin colonial, a travs de la cual se incorporaron al mercado mundial y en la deformacin que tal incorporacin por la forma que adopt le impuso al crecimiento de las fuerzas productivas en dichas sociedades. De otra parte, el desarrollo capitalista de stas adquiere visos de continuidad sistemtica con la industrializacin, en un momento en que el mercado de medios de produccin y en especial de capital es ya una realidad mundial y los procesos de produccin en la mayora de las ramas han alcanzado una notable normalizacin que determina, desde el principio, un alto grado de rigidez en materia de infraestructura, combinacin de factores, opciones tecnolgicas, etctera.26
tanto que las actividades primarias lo hicieron en 19.2 por ciento y los servicios habran aportado un 55 por ciento, reflejndose una muy temprana terciarizacin de la economa, asociada con los acelerados ritmos de urbanizacin ocurrida durante las dos dcadas anteriores. A partir de 1950, la participacin del sector primario en el PIB habra de descender constantemente, hasta ubicarse en niveles cercanos a 9 por ciento durante los ochenta, dcada en que continuaba absorbiendo poco ms de la cuarta parte de la poblacin ocupada.28 El proceso de modernizacin del pas emprendido por el Estado posrevolucionario se centr en la industrializacin, como indican perfectamente los dinamismos correspondientes al
PIB
global y a los de
los distintos sectores. A pesar de que a las actividades agropecuarias se le haban asignado las importantes funciones de proveer tanto de alimentos e insumos al proceso de desarrollo urbano-industrial, como de las divisas requeridas por ste para la importacin de bienes de capital, la asignacin de recursos para promover el desarrollo en el campo estuvo concentrada regionalmente as como por rama y tipo de productores, de manera que si bien hasta 1960 creci en forma importante, su dinamismo mostr siempre un retraso considerable respecto al crecimiento global de la economa y el del sector industrial. Un indicador importante que nos permite concluir que la economa mexicana durante el modelo posrevolucionario de rectora estatal no slo no estaba cerrada al exterior, sino que se insertaba completamente al mercado mundial, aunque su posicin en el capitalismo era fuertemente subordinada, es el peso en aquella de la inversin extranjera directa (IED). En palabras de un especialista en la materia:
En Mxico, el desarrollo industrial que se haba iniciado a finales del siglo

XIX
era, para la dcada de 1920,
de un grado incipiente y el sector secundario absorba slo el 11.5 por ciento de la poblacin ocupada a nivel nacional. En aquellos momentos, Mxico era una sociedad fundamentalmente agraria, ubicndose en el sector primario prcticamente tres cuartas partes de la poblacin ocupada.27 Es durante los aos de la dcada de los treinta y los cuarenta que se inicia el proceso de industrializacin como tal, de manera que para 1950 el sector secundario absorba el 16 por ciento de la poblacin ocupada y generaba el 26.5 por ciento del producto interno bruto (PIB). Excluyendo la minera y la extraccin de petrleo, las ramas industriales habran contribuido con el 21.5 por ciento del
PIB
de ese ao, en
26 Rolando Cordera Campos, Estado y economa. Apuntes para un marco de referencia, en Comercio Exterior, vol. 29, nm. 4, abril de 1978, Mxico, p. 415. 27 INEGI, Estadsticas Histricas de Mxico , t. I, Aguascalientes, 1994, p. 347.
28 Ibidem, pp. 403-409.
28
En el ao de 1946, el Producto Nacional Bruto (PNB) a precios de 1950, ascendi a 32 300 millones de pesos, en tanto que las IED tuvieron un valor de 2 824 millones de pesos, lo que significa que stas representaron el 8.7% del PNB; para 1952 las cifras respectivas fueron de 45 400 y 6 302 millones de pesos, por lo que la relacin entre ambas magnitudes fue de 13.9%; en 1958, el llones de pesos y las
IED PNB
analizar las ramas con mayor contribucin al producto industrial del pas, y claves asimismo en el proceso de desarrollo tecnolgico a nivel mundial. A modo de ejemplo,
[] las grandes empresas extranjeras, principalmente norteamericanas, tienen bajo su control efecti vo 14 empresas en la rama de la industria Automotriz y Auxiliar, con capitales equivalentes al 57% del capital global [] La produccin de maquinaria y equipo [] de las 18 empresas consideradas, diez estn bajo el control directo de matrices extranjeras, y otras cuatro son empresas mixtas con una fuerte participacin de firmas del exterior [] Las sas qumicas del pas [].32
IED
se elev a 66,200 mi-
a 15 724 millones, aumen-
tando la importancia de stas al 23.8%; finalmente, en 1968 las cifras respectivas alcanzaron valores de 120 400 y 28 800 millones de pesos, lo que indica que las
IED
representaron el 24% del Producto
Nacional Bruto.29
parti-
Por lo que respecta a la participacin de la inversin extranjera directa en la formacin de capital, medido por la proporcin de aqulla en la inversin privada del pas, fue de 14.5% de 1940 a 1946, sexenio de Manuel vila Camacho; de 25.6% durante la administracin de Miguel Alemn; de 40.7% durante la de Adolfo Ruiz Cortines; y cercana al diez por ciento en los sexenios de Adolfo Lpez Mateos y Gustavo Daz Ordaz.30 De las quinientas empresas ms grandes del pas en 1968, la inversin extranjera directa tena el control (a partir de representar el 50% o ms del capital) sobre 134 empresas; una participacin que variaba entre 25 y 49% del capital en otras cuarenta; y participacin menor en otras treinta. En otras palabras, la inversin extranjera tena presencia en mayor o menor grado en 204 de las quinientas empresas ms grandes del pas en aquel ao, representando el 24% del capital global de stas. 31 Por otra parte, la presencia dominante de la inversin extranjera se hace ms evidente al
cipan con el 44% del capital de las mayores empre-
Y la lista se prolonga, trtese de la rama de alimentos, de aparatos elctricos, farmacutica, etctera. Sin embargo, la importante presencia en el pas de las grandes empresas trasnacionales, directamente responsables de las sucesivas revoluciones tecnolgicas en sus pases de origen, no gener en Mxico un proceso de innovacin, ni una dinmica de crecimiento que ampliara efectivamente el mercado interno, rompiendo el crculo vicioso de desempleo estructural, bajos ingresos reales, insuficiencia del ahorro interno y dependencia tecnolgico-financiera del exterior. No se dio el cambio de la adopcin a la adaptacin de tecnologas, previo a la etapa de innovacin, por varias condiciones que asumi la poltica del Estado hacia la inversin extranjera en especfico y la poltica industrial en general, que no se articul en un verdadero proyecto de desarrollo del pas, sino en uno de simple crecimiento. Por una parte, las filiales de las empresas trasnacionales ubicadas en el pas se instalaron con la fina-
29 Jos Luis Cecea, Mxico en la rbita imperial. Las empresas trasnacionales, El Caballito, Mxico, 1970, pp. 141-142. 30 Ibidem, p. 144. 31 Ibidem, p. 148.
lidad de ampliar su mercado, dando al mismo tiempo
32 Ibidem, pp. 156-188, principalmente pp. 160, 163 y 172.
29
uso productivo a la tecnologa que iba siendo desplazada en sus pases de origen, y aprovechando los diferenciales de salario para la fuerza de trabajo con las calificaciones medias y bajas. El personal de alta administracin y mayor formacin tcnica proceda de la matriz. El sistema de patentes protege la propiedad tecnolgica e impide su difusin. La remisin de intereses, utilidades y pago de patentes se tradujo en salida neta de capitales. Por otra parte, la inversin extranjera se ubic fundamentalmente en las ramas de bienes de consumo final para abastecer el mercado interno
[] Del total de firmas norteamericanas establecidas en el sector manufacturero mexicano (315) entre 1946 y 1967 [] 99 subsidiarias cerca de una tercera parte se establecieron en las industrias qumica, farmacutica y de cosmticos. El segundo lugar correspondi a las alimentos procesados y bebidas (65 empresas), el tercero a la industria automotriz terminal y auxiliar, incluyendo productos de hule (34 empresas), y el cuarto a la de aparatos domsticos elctricos y electrnicos, incluyendo maquinaria elctrica (26). Estas cuatro ramas industriales representaron ms del 70% de todas las entradas de compaas manufactureras transnacionales de Estados Unidos[] Todas ellas caen dentro de la categora de bienes duraderos y no duraderos producidos casi exclusivamente para el mercado interno. Bajo estas circunstancias, no es extrao que de las ventas totales, en 1956, de las subsidiarias manufactureras de Estados Unidos que operaban en Mxico (643 millones de dlares), 98.5% fueron ventas locales y que diez aos ms tarde, en 1966 la participacin de las ventas locales equivaliera al 87% de las totales [].33
parte una poltica de subsidio y proteccin frente al mercado externo a la gran empresa transnacional. No se trat, no se trata an, de una poltica de desarrollo industrial, que empleara estratgicamente desregulacin y proteccionismo, sino de una proteccin frvola:
En Amrica Latina el nivel de la proteccin ha estado en alguna medida determinado por las tasas de rentabilidad susceptibles de obtenerse en las actividades no expuestas al comercio internacional, construccin civil, comercio e intermediacin financiera, en las cuales los grupos privados nacionales ms poderosos concentraban sus actividades principales. Es perfectamente racional que buscaran en su diversificacin hacia el sector industrial, rentabilidades comparables a las prevalecientes en los sectores de origen. Esto explicara la paradoja de que en sistemas industriales liderados por empresas internacionales, a las que difcilmente se podra justificar proteger, durante dcadas, con el criterio de infant industry prevalecieron niveles tan elevados e indiscriminados de proteccin. La pulverizacin de la estructura productiva sera estimulada por la elevada proteccin, pero posteriormente exigira mantener la misma para garantizar su supervivencia. Es comprensible, entonces, que al amparo de esta proteccin frvola no surgieran corrientes significativas, en proporcin a la produccin, de exportaciones industriales.34
Durante los primeros aos de la dcada del setenta, el 40 por ciento de la produccin manufacturera del pas proceda de empresas transnacionales, en tanto que prcticamente el ochenta por ciento de la produccin industrial era producido en sectores en que por lo menos uno de los establecimientos ms grandes era filial transnacional.35 Por otra parte, su importancia en
As, la poltica de industrializacin va sustitucin de importaciones, con toda su carga social, fue en gran
33 Miguel S. Wionczek, Inversin y tecnologa extranjera en Amrica Latina , Joaqun Mortiz, Mxico, 1971, pp. 152153.
34 Fernando Fajnzylber, La industrializacin trunca de Amrica Latina, 4a. edicin, CEI/Nueva Imagen, 1988, p. 183. 35 Antonio Jurez, Las corporaciones transnacionales y los trabajadores mexicanos, Siglo XXI, Mxico, 1979, p. 57.
30
el proceso dista mucho de ser slo cuantitativa: [] las

ET
de las ms grandes empresas y el propsito de reducir costos. 37
(empresas transnacionales), fundamentalmente
norteamericanas, mediante la creacin, la apropiacin y/o control de empresas industriales en las ramas ms importantes y dinmicas se hicieron responsables de la direccin, dinamismo y concentracin de la produccin industrial de Mxico [].36 El peso creciente y la posicin estratgica de las empresas transnacionales en la estructura econmica del pas han reforzado la dependencia tecnolgicafinanciera del modelo de crecimiento y han afectado los mrgenes de autonoma del Estado mexicano en la definicin y operacin del mismo. La dcada de los aos setenta se caracteriz por el inicio de una profunda crisis estructural de la economa del pas; los intentos de superarla revirtiendo el carcter centralizador de la actividad industrial mediante una poltica de desarrollo regional centrada fundamentalmente en el aprovechamiento de los importantes yacimientos petroleros recin descubiertos, se tradujo en un grave problema de deuda externa, cuya negociacin habra de subordinar an ms al pas al exigir los organismos financieros internacionales (FMI y cortapisas al mercado mundial:
Al profundizar la crisis, gradualmente empieza a cobrar fuerza lo que Ranney llama un espacio de poltica supranacional, dominado por el grupo de los pases ms industrializados y por los principales organismos financieros internacionales, los que, a partir del inicio de la dcada de los ochenta y la llamada crisis de la deuda comienzan a exigir, concretamente a los pases subdesarrollados que solicitaban nuevos prstamos, la aceptacin de rgidos, ortodoxos y contraccionistas programas de ajuste, que coincidan con la nueva estrategia
BM)
En sntesis, el modelo que los pases perifricos son forzados a adoptar es el del Estado mnimo y el libre juego de las fuerzas del mercado. Es desmontada toda la estrategia proteccionista de la estructura productiva interna, proceso en el que destaca la desregulacin del mercado financiero. En un contexto de creciente autonomizacin del capital financiero frente a la economa real, la ausencia de controles deja la puerta abierta a las prcticas especulativas, cuyo resultado ms palpable es una alta volatilidad de los mercados financieros internacionales, cuya caracterstica definitoria son las crisis recurrentes. Una crisis financiera deja sin efecto cualquier intento de disear una poltica econmica que atienda a las necesidades internas de crecimiento econmico, y por lo tanto reduce considerablemente los mrgenes de autonoma relativa del Estado. El Tratado de Libre Comercio (TLCAN) pactado por la administracin del presidente Salinas con los Estados Unidos y Canad constituye un instrumento que permite al capital transnacional operar en nuestro pas sin trabas de ninguna especie, formalizando la subordinacin del Estado mexicano a su lgica:
[...] aparte de la prohibicin de este acuerdo de fijar requisitos de exportacin y de aplicar controles al contenido local y la repatriacin de las ganancias, hay otras prohibiciones aplicadas a la balanza comercial, los mandatos de productos mundiales-regionales y los requisitos de transferencia de tecnologa [...] Las disposiciones estipulan el tratamiento nacional de los inversionistas extranjeros, es decir, no habr un tratamiento menos favorable que el acordado para los inversionistas nacionales. El acuerdo prohibe los requisitos de desempeo (por ejemplo, requisitos de
una redefinicin
del papel del Estado en la economa y la apertura sin
36 Ibidem, p. 56.
37 Alonso Aguilar Monteverde, Nuevas realidades. Nuevos desafos. Nuevos caminos, Nuestro Tiempo, Mxico, 1998, p. 28.
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exportacin, contenido local) [...] Otras disposiciones dignas de mencionarse se relacionan con la repatriacin de las utilidades, los dividendos, los intereses, los derechos de patente y otros pagos; prescriben reglas que deben aplicarse en el caso de una expropiacin, y contienen medidas para el arreglo de diferencias entre los inversionistas y los gobiernos anfitriones. Estas medidas otorgan a los inversionistas extranjeros un margen considerable de alivio respecto a las reglas del juego[...].38
Conclusiones La soberana es un concepto amplio y complejo que, en principio, tiene un sentido poltico-jurdico que se refiere al poder poltico, es decir, al poder de mando en ltima instancia en una sociedad poltica, en un Estado. Siguiendo a los autores del Diccionario de poltica, el concepto de soberana pretende ser una racionalizacin jurdica del poder, en el sentido de transformar la fuerza en poder legtimo, el poder de hecho en poder de derecho. El concepto de soberana fue adaptndose, y a veces anticipndose, a los cambios institucionales que ocurrieron en las sociedades occidentales a medida que el desarrollo del capitalismo iba generando la diferenciacin de las distintas estructuras de la sociedad, entre las que destacan como fundamentales el mercado y el Estado modernos. Mientras en la transicin del feudalismo al capitalismo el concepto dominante de soberana sustentaba el poder absoluto e intransferible del monarca, la modernidad fue generando una exigencia de limitar y controlar ese poder. As, las teoras contractualistas del Estado van gradualmente recogiendo esa exigencia introduciendo primero la divisin de poderes y finalmente ubicando la fuente del poder, no en el soberano, sino en el pueblo, a travs de sus representantes. El autor paradigmtico de esta posicin es Rousseau, quien asocia la soberana popular con la moralidad a travs de una racionalidad sustancial, en tanto opone la voluntad general a la voluntad particular, expresando la primera la voluntad de los ciudadanos al apuntar al inters general. Siguiendo la definicin de Bodino, la soberana tiene como atributo fundamental el poder de dar leyes a los ciudadanos, tanto individual como colectivamente. Considerando adems que ese poder se expresa tanto en el contexto interno de cada sociedad dada, como en el externo, en el que cada Estado es soberano cuando se relaciona con los otros en una situacin de igualdad, podemos concluir que los
Ese considerable margen de alivio que respecto a las reglas del juego han ganado las empresas transnacionales frente al gobierno mexicano equivale a una prdida de autonoma de nuestro Estado frente a aqullas. Hablar de prdida de la soberana no es una cuestin retrica. Subordinar el proyecto de pas a la lgica del capitalismo global se ha traducido en un franco proceso de desindustrializacin interna; el pas puede ser la novena economa mundial en trminos de su posicin relativa en el comercio mundial, pero esta posicin no est sostenida por lo que podra definirse como una planta productiva nacional, sino fundamentalmente por filiales de grandes consorcios transnacionales. La modernizacin neoliberal ha priorizado al mercado global, y ha renunciado al mercado interno. La consecuencia es una mayor heterogeneidad de las estructuras econmica y social del pas. El resultado es la paradoja de ser la novena economa del mundo, en tanto al menos tres cuartas partes de la poblacin se encuentran en situacin de pobreza, y ms de la mitad lo hace en condiciones de pobreza extrema.
38 Roy Culpeper, La reanudacin de las corrientes privadas de capital hacia la Amrica Latina: El papel de los inversionistas norteamericanos, en Ricardo Ffrench-Davis y Stephany Griffith-Jones (comps.), Las nuevas corrientes financieras hacia la Amrica Latina. Fuentes, efectos y polticas, CEPAL/FCE, Mxico,1995, pp. 53-54.
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Estados de capitalismo originario y en general el mundo desarrollado, son soberanos. Los Estados de capitalismo perifrico, por su posicin subordinada en el contexto internacional, funcionan con distintos grados de autonoma relativa, pero su soberana se reduce al entorno interno. Hasta finales de la dcada de los aos setenta, el estado mexicano operaba con lo que podra ser definido como amplios mrgenes de autonoma relativa frente al exterior, si bien el peso de las empresas transnacionales en la estructura econmica era considerable. A partir del inicio de los aos ochenta lo que se observa es una prdida creciente de la autonoma relativa del Estado y la hegemona del capital transnacional. En ese proceso, el Estado mexicano parece estar incluso renunciando a cualquier cosa que pueda llamarse un proyecto de pas. Ha renunciado a un proceso endgeno de industrializacin, a conformar un mercado interno homogneo, que constituye una de las primeras caractersticas de un pas capitalista. Y fundamentalmente, ha renunciado a cumplir la funcin histrica del Estado de promover la homogeneizacin de la estructura social. Si es en el contexto interno en el que opera la soberana del Estado perifrico, al contribuir a la profundizacin de las desigualdades sociales, el Estado mexicano atenta contra su propia viabilidad histrica.
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Justicia imparcial y poltica pblica

Ronald Martnez Rodrguez *
La justicia imparcial se caracteriza por pretender brindar igual consideracin y respeto a todos los individuos de la sociedad. En las circunstancias habituales de las democracias polticas, ni las previsiones constitucionales ni los procedimientos generales que buscan una mayor justicia de las leyes son suficientes para asegurar una autntica justicia imparcial. Por tanto, el anlisis del proceso de las polticas pblicas se vuelve crucial para adecuarlo a los requerimientos de la justicia, pues sta conlleva decisiones pblicas formales y sustantivas, con una fuerte dosis de participacin ciudadana responsable. Sin buenas polticas pblicas siempre estaremos expuestos a la arbitrariedad y falta de racionalidad de las acciones del gobierno con los consecuentes costos en trminos de injusticia social y desperdicio de nuestros recursos y oportunidades. Al final se sugieren algunos criterios de control, tales como el uso de procedimientos presupuestarios, dialgicos y de justicia local.
1. Definicin y alcances de la poltica pblica El concepto de poltica pblica es complejo y por ello podra ser arriesgado intentar una definicin para los fines de la justicia imparcial. No obstante, en trminos generales, podemos decir que se trata del proceso por medio del cual las autoridades gubernamentales se proponen llevar a cabo las acciones que promuevan el inters de los ciudadanos. De acuerdo con Meny y Thoenig una poltica pblica se presenta bajo la forma de un conjunto de prcticas y de normas que emanan de uno o de varios actores pblicos.1 Esto incluye tanto la accin como la inaccin de un ente pblico en un contexto dado. Tales entes pblicos, sujetos a anlisis, incluyen por ejemplo: secretaras de gobierno, organismos pblicos, gobiernos estatales y municipales. Las prcticas o normas pueden incluir, entre otras formas de intervencin, a las siguientes: reglamentacin, provisin de prestaciones, represin, discursos, campaas, inversin fsica, descentralizacin, impuestos, subsidios, etctera. Para ser autntica poltica pblica, las prcticas o normas deben tener cierta constancia e intencin, esto
* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales de la Universidad Veracruzana.
1 Ives Meny y Jean Claude Thoenig, Las polticas pblicas, Ariel, Barcelona, 1992, cap. III.
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es, estar enmarcadas en un proceso ms o menos estable al que se podra denominar programa de accin. Normalmente se supone que todos los entes pblicos y sus funcionarios tienen un programa de accin, aunque a veces tal programa pueda ser un poco nebuloso o difcil de especificar. En cuanto a los individuos o grupos que forman parte de la poltica, se definen como todos aquellos cuya situacin est directa o indirectamente afectada por la accin pblica que corresponda. Todo esto sugiere que muchas veces las polticas pblicas no existen de una manera clara y concreta, a la manera de los objetos reales, sino que tienen que ser construidas por el mismo anlisis.2 Para un analista, toda poltica pblica encubre una teora, e incluso se identifica a la poltica con tal teora. Esto significa que hay relaciones de causa-efecto que estn contenidas en ella. En trminos simplistas, podemos identificar la teora con la relacin existente entre los objetivos a alcanzar y los instrumentos a que se recurre para alcanzarlos. De alguna manera, entonces, el actor pblico se compromete con las relaciones supuestas y tiene que dar legitimidad a su teora frente a las objeciones que se le puedan presentar, por ejemplo, la afirmacin de que hay mejores cursos de accin disponibles para alcanzar los objetivos supuestos. Descubrir o adivinar tales teoras implcitas es una de las tareas del analista.3 Siguiendo a Meny y Thoenig se considera a la poltica pblica como un sistema de accin, esto es, se debe tomar en cuenta la forma de abordar un contenido especfico a travs de tres vertientes: el sistema de actores, el de la actividad y el del proceso.4 El primero se refiere a que una autoridad pblica se mueve alrededor de un conjunto de actores; orga-
nismos encargados de ejecutar sus decisiones, sujetos que reaccionan a las realizaciones as producidas, grupos de intereses u otras instituciones que ejercen influencia sobre la accin proyectada o en curso.5 El segundo elemento, de actividad, se refiere a que debemos tomar en cuenta tanto los actos como los no actos, adems de que a veces la actuacin es puramente simblica; hacer creer que se acta puede ser el nico fin de una poltica. El tercer elemento del proceso nos recuerda que tambin son polticas los actos gubernamentales repetitivos y pasivos, tales como basarse en el presupuesto del ao anterior para calcular el nuevo, o conservar intacto un reglamento. Con respecto al sistema de accin cabe citar a Luis Aguilar:
[...] el curso de accin que se desata y que efectivamente es desarrollado, intencional o reactivamente, por los varios actores gubernamentales, por los otros poderes estatales, por la multitud de diferentes actores polticos, grupos econmicos y organizaciones sociales, con sus interacciones cooperativas o conflictivas, puede distanciarse ms o menos de la estrategia intencional de accin colectiva, diseada y organizada por la autoridad estatal. Supuesta su institucionalidad, la poltica es, en suma: a) el diseo de una accin colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la accin como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la accin colectiva produce.6
En un dado contexto puede ser que gran parte de las injusticias que se estn realizando en una sociedad sean resultado de la inadecuacin de la poltica pblica respecto a los requisitos de la justicia imparcial. En efecto, si algunos de los mltiples actores alcanzan
2 Ibidem, p. 92. 3 Ibidem, p. 96. 4 Ibidem. p. 103.
5 Idem. 6 Luis Aguilar, La hechura de las polticas pblicas, Miguel ngel Porra, Mxico, 1992, p. 26.
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posiciones de privilegio en la elaboracin y puesta en prctica de las polticas pblicas, logrando con ello que los recursos colectivos se destinen a sus intereses particulares, se estn violando los supuestos de la justicia imparcial, puesto que se est dando un peso excesivo a los intereses de algunos grupos respecto a los de otros. El estudio del proceso de la poltica pblica es, por consiguiente, un campo significativo para comprender la injusticia. Ahora bien, si existiera una slida estructura de trasfondo, las preocupaciones por la poltica pblica podran pasar a un segundo plano, en el entendido de que las previsiones constitucionales y procedimentales han establecido un marco dentro del cual las mayores injusticias estn bajo control. Pero en las circunstancias usuales de las sociedades es sano sospechar acerca de la inexistencia de una suficiente justicia de trasfondo, de all que el estudio de la poltica pblica representa un campo promisorio para acercarse a la justicia social. No deben ignorarse los lmites de los estudios empricos de la poltica pblica. En primer lugar, la misma concepcin de la poltica es una construccin terica, que depende en parte del tipo de anlisis y de su contexto, de tal manera que puede ser muy distinta la forma de visualizar la actividad por parte de un investigador de polticas, en relacin a la perspectiva de un funcionario de una dependencia pblica, o incluso de algn grupo de inters. Supongamos, por dar un ejemplo concreto, que el tema es el de la construccin de x cantidad de escuelas primarias. Un investigador puede recurrir a algn modelo terico, que se supone relativamente independiente de los intereses en juego, para optimizar la localizacin de las escuelas primarias respecto a la demanda existente, logrando la mxima cobertura o el menor costo de desplazamiento de las personas. Pero tal vez este anlisis sea poco relevante para la dependencia pblica encargada, puesto que ella utilizar la construccin de
las escuelas como un recurso poltico cuya distribucin responder a la negociacin con los interesados, de tal manera que se construirn las escuelas en los lugares en que las presiones existentes sean mayores. Desde la perspectiva de algn consejo ciudadano de una ciudad determinada, a su vez, el argumento se podra reducir a que se necesita la escuela, se sabe que existe el recurso presupuestario correspondiente y se han realizado gestiones al respecto durante los ltimos tres aos, de tal manera que se les deber asignar una de ellas por pleno derecho.7 Nuevamente, aqu la teora de la justicia imparcial puede servir de apoyo para brindar una perspectiva razonable, pero no hay garanta de que tal visin imparcial exista, en cuyo caso nuevamente habra que recurrir a expedientes de decisin formales ms que sustantivos; esto es, son mejores aquellos procesos que involucren a ms participantes, que brinden ms informacin de las opciones disponibles y que no sean fcilmente objetables por perspectivas particulares. Un procedimiento dialgico en que se involucrara a todos los participantes podra llevar a un rpido consenso, o a la conformacin de algn ndice numrico que resumiera todas las perspectivas. Por el contrario, si algunos grupos se negaran a cooperar podran elevar los costos del acuerdo a tal grado que se tuviera que renunciar a la solucin dialgica. La segunda limitacin emprica radica en que no es clara la apreciacin del comienzo y el final del proceso de la poltica; sta se puede alargar en el tiempo a travs de sutiles modificaciones, puede aparecer y desaparecer de forma impredecible, o simplemente morir en vista de que la autoridad pblica aplica la estrategia del olvido.
7 Este es un argumento muy comn en la prctica: mi caso es especial, y requiere una excepcin por encima de cualquier procedimiento establecido. El demandante ya ha predefinido que su caso est ganado de antemano y cualquier razonamiento adicional sale sobrando.
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2. El surgimiento de los problemas pblicos El surgimiento mismo del problema pblico no se puede definir de forma inocente, puesto que hay una serie de complejos elementos que lo determinan. De acuerdo con Charles Lindblom tendramos que tomar en cuenta al menos los tres elementos siguientes:8
parte a s misma. No funciona como una mquina en la cual uno inserta deseos o necesidades, y como resultado emergen las polticas para satisfacerlos, sino que la misma mquina produce deseos o necesidades. A travs del moldeo de las aspiraciones de los ciudadanos, esto es, apoyndose en el adoctrinamiento social, se incorporan algunos temas a la agenda poltica, mientras se rechazan otros; desde el comienzo, se ponen algunos problemas en juego, pero no todos, de tal manera que no todas las demandas legtimas son incorporadas a la poltica, ni tampoco todo lo incorporado es legtimo. Se puede ejemplificar el caso de la demanda legtima con la propuesta de un ingreso mnimo garantizado. Pareciera razonable que todos los ciudadanos adultos tengan derecho a una renta incondicional, con el fin de que no queden expuestos a situaciones de explotacin laboral indigna o queden incapacitados para tomar sus propias decisiones y ejercitar sus derechos. Sin embargo, la cultura del trabajo, que se puede definir como una forma de adoctrinamiento social, conlleva la idea de que todo ingreso tenga que ser ganado con trabajo productivo, salvo excepciones muy marcadas de extrema pobreza, incapacidad o situaciones de emergencia que se denotan como casos especiales. Dadas tales consideraciones, no se acepta la incorporacin del ingreso mnimo garantizado a la constitucin a pesar de su legitimidad. En cuanto al segundo caso, el de la demanda ilegtima, las mismas autoridades polticas pueden crear expectativas y fortalecer grupos de inters a su alrededor, de tal manera que pareciera que ellas mismas generan las demandas que luego sern satisfechas en el proceso poltico. En Mxico podramos hablar del caso de los Programas de Solidaridad durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (construccin de banquetas, calles, escuelas, canchas deportivas, etc.);
a) No hay ningn deseo o preferencia poltica firme y slida; provienen de la sociedad y dependen de la sociedad, de lo que sta te ensea, pide y ofrece. Todo mundo quiere bienestar, educacin, alimento, pero la posibilidad de que ello se convierta en una demanda poltica especfica est mediatizada por un acuerdo sobre los mecanismos para llevar a cabo cada objetivo, por los juicios y opiniones existentes en la sociedad al respecto y por la misma estructura material de la sociedad. b) Los deseos y demandas polticas dependen de las valoraciones de cada ciudadano y de cada decisor de polticas pblicas, as como de lo que otras personas quieran sobre las polticas pblicas. Cualquier participante en el juego de poder generalmente toma posiciones que parecen viables a la luz de la opinin pblica o de perspectivas de conseguir aliados. El que se acepte un principio controvertido, por ejemplo, el acceso gratuito a la salud, depender de que exista un relativo consenso social al respecto, de otro modo a nadie se le ocurre siquiera llevarlo a la arena pblica. c) Un sistema de elaboracin de polticas pblicas tiene por s mismo un efecto en las aspiraciones, opiniones y actitudes a las que la poltica responde. Por as decirlo, la poltica se crea en
8 Charles E. Lindblom, El proceso de elaboracin de las polticas pblicas, MAP, Madrid, 1991, pp. 145-146.
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tales demandas eran estimuladas proporcionando fondos pblicos especiales a quienes se organizaban alrededor de ellas. Ahora bien, una autntica democracia presupone un pueblo con conocimiento de la poltica y con capacidad para decidir racionalmente respecto a ella. Sin embargo, el panorama real parece ser bien diferente; la verdad es que muy poca gente se interesa en los asuntos pblicos, todava menos participa en ellos y slo una mnima parte de la poblacin tiene competencia para resolver problemas de poltica. Dice Sartori:
De todos modos sabemos lo palpamos todos los das que la mayor parte del pblico no sabe casi nada de los problemas pblicos. Cada vez que llega el caso, descubrimos que la base de informacin del demos es de una pobreza alarmante, de una pobreza que nunca termina de sorprendernos [...] De modo que los referendos estn aumentando y se convocan cada vez ms a menudo, e incluso el gobierno de los sondeos acaba siendo, de hecho, una accin directa, un directismo, una presin desde abajo que interfiere profundamente en el problem solving, en la solucin de los problemas. sta representar una mayor democracia. Pero para serlo realmente, a cada incremento de demo-poder debera corresponderle un incremento de demo-saber. De otro modo la democracia se convierte en un sistema de gobierno en el que son los ms incompetentes los que deciden. Es decir, un sistema de gobierno suicida.9
sobre cuestiones polticas, contestan las mismas simplezas que los que no tienen educacin. Esto no significa que deberamos ser gobernados por los tecncratas, pero si no se quiere caer en tal consecuencia se tendra que hacer un mayor esfuerzo por educar a las masas, por promover que stas tengan autnticos criterios con los cuales decidir acerca de los asuntos pblicos. No basta con preguntar lo que la gente desea, hay que fundamentar las razones de sus deseos para hacerlos legtimos ante los dems. La gente se ha acostumbrado a que otros decidan por ellos y una ciudadana pasiva no puede construir una sociedad justa. De acuerdo con Meny y Thoenig10 hay tres condiciones para que un problema pueda ser incluido en la agenda pblica: Primero, el problema debe ser competencia de las autoridades pblicas o de una autoridad pblica en particular. Esto no debe ser tomado en trminos puramente jurdicos, sino en el sentido de que sea razonable afirmar que un determinado problema sea materia de una determinada autoridad; las presiones polticas pueden provocar, en un caso extremo, la creacin de la misma autoridad correspondiente. Segundo, el tema debe ser convertido en un desafo, esto es, considerarse merecedor de atencin pblica. Aqu se enfatiza el juego de poder, puesto que resulta vital que determinados actores hagan suyo el problema y lo presenten en trminos de una demanda razonable ante los dems, lo cual est influido por factores tan diversos como la ambigedad con que se le presenta, la simplicidad, la persistencia en el tiempo y la novedad. Otros factores a considerar son la recurrencia a valores generalmente aceptados (justicia social, porvenir de la economa, combate a la pobreza o resonancia emocional del problema) y el lograr que el tema sea abordado por los medios de comunicacin.
Se podra argumentar que hace falta una mayor educacin de las masas, pero esto slo es el principio de una respuesta, puesto que la existencia de ms profesionales, maestros o doctores no es garanta de que sepan ms sobre polticas pblicas; la especializacin del mundo moderno lleva a que las personas sepan mucho de su profesin, pero cuando se les pregunta
9 Giovanni Sartori, Homo videns: la sociedad teledirigida, Taurus, Madrid, 1998, pp. 123-125.
10 Ives Meny y Jean Claude Thoenig, op. cit., pp. 123-126.
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Tercero, hace falta plantear el problema adecuadamente y ser capaz de presentarlo ante las autoridades para que lo conozcan y lo traten. Las personas que tienen el capital poltico para realizar esta tarea son bienes escasos, en este contexto tienen mayor importancia figuras como el presidente municipal, el diputado local, o el empresario poderoso. Las respuestas del sistema poltico, a su vez, pueden asumir mltiples formas; enviar una seal simblica, argumentar la imposibilidad de solucin, crear nuevas instancias encargadas, establecer un procedimiento formal para el tratamiento del problema, atacar el problema en su superficie, y por ltimo, tomar la demanda realmente en serio. Hay dos supuestos claves en este anlisis del surgimiento del problema; primero, hay una pluralidad de intereses en conflicto que tratan de llevar diferentes problemas a la arena poltica, y segundo, la autoridad poltica participa y modifica el juego de intereses a travs de sus intervenciones. 11 Si la justicia imparcial implica decisiones pblicas razonables, entonces la autoridad deber vigilar que todo este proceso se realice de la forma ms limpia posible; escuchando seriamente a todas las partes en conflicto, procurando informacin suficiente y adecuada, estudiando las posibles respuestas y sus consecuencias, estableciendo en su caso un autntico mecanismo que promueva la solucin del problema y procediendo a la ejecucin y evaluacin de la poltica. Por otro lado, en un contexto en que se sospeche seriamente que estos procesos estn viciados por las desigualdades de poder de los participantes, se puede recurrir a la justicia de trasfondo (constitucional o procedimental) como la instancia adecuada para generar los consensos que rompan con el exceso de conflicto existente.
3. La decisin pblica: racional o persuasiva? Hay bsicamente dos enfoques acerca de cmo se toman las decisiones pblicas, cada uno con sus ventajas y desventajas. Primero que nada, en el enfoque racional se ve a la decisin poltica como un problema tcnico, en el cual las autoridades pblicas encuentran la poltica que maximiza alguna funcin objetivo tomando en cuenta las restricciones existentes. Se trata de un enfoque que, en el mejor de los casos, es estratgico, pero no va ms all de la racionalidad entre medios y fines. La ventaja principal radica en tener un modelo que nos brinda una solucin o conjunto de soluciones ms o menos concretas. La gran desventaja es que en los problemas reales no se conocen con precisin los fines, tampoco las restricciones y menos se dispone de todo el tiempo e informacin del mundo para llegar a una solucin racional. Charles E. Lindblom, en un conocido ensayo clsico12 descalifica este primer mtodo por su falta de pertinencia:
Para problemas complejos [...] se le puede describir, pero no se le puede utilizar ms que para problemas relativamente simples y an as slo en forma modificada. Supone capacidades intelectuales y fuentes de informacin que los hombres simplemente no tienen, por lo que es absurdo emplearlo como enfoque para elaborar polticas cuando el tiempo y el dinero que se pueden asignar a un problema de poltica son limitados.13
En el fondo de esto se encuentra la distincin entre lo tcnico y lo prctico; idealmente las decisiones tcnicas se dan en un contexto estable, en que se conocen bien los fines y las funciones a maximizar, mientras las
11 Ibidem, p. 127.
12 Charles E. Lindblom, La ciencia de salir del paso, en Luis Aguilar, La hechura de las polticas pblicas, Miguel ngel Porra, Mxico, 1992, pp. 201-202. 13 Ibidem, p. 203.
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soluciones prcticas dependen estrechamente del contexto particular del problema. En este sentido se ubica la contribucin de Giandomenico Majone:
Estos y otros defectos del anlisis de polticas estn genticamente relacionados; resultan de una visin no slo de las polticas sino tambin del anlisis, tan difundida entre analistas y legos que merece llamarse visin recibida o comnmente aceptada. Dos de sus tesis revisten importancia singular. Primero, la hechura de polticas es igual a la toma de decisiones; segundo, el propsito del anlisis es aportar hechos y pruebas en vez de evidencia y argumentos. Estos dos supuestos tienen consecuencias perjudiciales porque han privado a los analistas de una variedad de enfoques necesarios para enfrentar exitosamente los mltiples problemas que encaran los responsables de elaborar las polticas.14
ca, apropiados para la conversacin intersubjetiva y elaborados en funcin del auditorio al que van dirigidos. En palabras de Majone: los responsables de las polticas necesitan, adems de anlisis prospectivo (predecisin), anlisis retrospectivo (posdecisin). 15 Majone distingue las caractersticas del enfoque persuasivo o argumentativo para distinguirlo de un anlisis arbitrario del problema:
El argumento es el eslabn que enlaza los datos y la informacin con las conclusiones de un estudio analtico. La estructura del argumento ser, normalmente, una mezcla compleja de declaraciones factuales y de evaluaciones subjetivas...Cualquier prueba que se haga debe confiar en una variedad de normas profesionales que corresponden a los diferentes mtodos analticos empleados, debe confiar tambin en la plausibilidad y fuerza de los resultados y en los criterios compartidos de adecuacin. 16
En cuanto a la primera tesis, hay que reconocer que las polticas son diferentes de las decisiones aisladas, son ms amplias que una decisin legislativa o un reglamento administrativo. Las polticas tienden a recrearse a s mismas, se solidifican y sintetizan la accin gubernamental, adems de que dependen del enfoque del analista. En cambio una decisin es algo ms concreto, que slo puede ser realizado en un contexto conocido, a la manera de los ejemplos de los maestros universitarios; dados ciertos supuestos, datos predefinidos, con alternativas fijas y un modelo de sntesis que da origen a resultados comparables entre los diversos cursos de accin. En cuanto a la segunda tesis, las polticas se prueban por argumentacin ms que por demostracin; hay que convencer a los dems de que mi poltica es el mejor curso de accin y para ello se persuade con las pruebas que se creen favorables al caso. Hay que desarrollar argumentos convincentes para cada polti-
Lindblom, por su parte, seala que existen dos enfoques para la elaboracin de las polticas pblicas: el cientfico y el estratgico. En el primero se tiene confianza en la mente humana y su capacidad para comprender la complejidad del mundo social. As, los pasos para la elaboracin de las polticas pblicas se parecen a los de la iniciativa cientfica; se identifica el problema, se estudian las posibles soluciones, se examinan las soluciones alternativas y se procede a una eleccin final. En cambio, el modelo estratgico subordina el anlisis a la interaccin social y recurre a la simplificacin por prueba y error reconociendo las restricciones existentes en un dado contexto, todo ello enmarcado dentro de un universo pluralista de valores: la sociedad debe encontrar las buenas polticas a travs de la competicin de ideas.17
14 Giandomenico Majone, Los usos del anlisis de poltica en Luis Aguilar, op. cit., p. 342.
15 Ibidem, p. 349. 16 Ibidem, p. 356. 17 Charles E. Lindblom, El proceso de elaboracin de las polticas pblicas, op. cit., pp. 47-54.
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Parece que cada uno de estos modelos encubre una forma ideolgica diferente de ver la poltica; en un caso como resultado de las decisiones de una autoridad centralizada que nos dice objetivamente lo que debemos hacer, en el otro, por medio de la competencia entre grupos en pugna en que ninguno tiene la autntica verdad. De hecho, aqu se reproduce en un contexto diferente la discusin entre los dos modelos bsicos de la justicia: el racional y el convencional. El anlisis de polticas debe incluir racionalidad, esto es, deben preferirse las mejores polticas despus de un cuidadoso anlisis de las diversas alternativas existentes, realizado con el mayor conocimiento posible. Pero al mismo tiempo debe responder al entorno social correspondiente, porque incluso las polticas mejor pensadas y analizadas no son legtimas si no respetan la pluralidad de los valores sociales. Cierto que a veces es difcil saber quin tiene la verdad acerca de la mejor poltica, pero tampoco eso significa que debamos renunciar del todo a la bsqueda de los ideales racionales para sumergirnos en una lucha de intereses sin cuartel, en que nadie tiene una respuesta superior a la de los dems. Por ltimo, recurdese nuevamente que tal discusin es vlida en el contexto del anlisis de polticas pblicas, pero es mucho menos vlida al nivel de la justicia de trasfondo, la constitucional, que deber ser discutida en un entorno ms razonable, con nfasis en el consenso y en detrimento del disenso. De nuevo, todo esto significa que sin el logro del consenso de base, los riesgos de injusticia social se elevan considerablemente.
juego de poder entre bandos que se presionan y convencen unos a otros, debemos considerar los diversos actores posibles, as como su capacidad de influencia. Normalmente, incluso en las democracias, los ciudadanos no son los que deciden la mayor parte de las cuestiones polticas, sino que delegan la autoridad a otras personas, en especial, al Presidente y a los legisladores. El Presidente posee una gran cantidad de funciones y prerrogativas que le asigna la constitucin, aparte de que en la prctica poltica se le ve como una figura lder para llevar a cabo la poltica del gobierno. Su capacidad de influencia vara entre diversos pases, pero en particular en el caso mexicano su poder es tan grande que incluye normas no escritas. Incluso, muchas veces, con base en el control del poder legislativo, el Presidente tiene garantizada de antemano la aprobacin de los proyectos de ley que expide. Los presidentes tienen una gran importancia para explicar la poltica pblica concreta, pues quieren imprimirle un sello propio a la administracin e incluso a veces quieren escribir su nombre en el libro de la historia. El poder legislativo se hace cargo de gran cantidad de proyectos de ley, por lo cual tiene que delegar sus funciones en comits legislativos, que tienen una determinada rea o sector de influencia. Por lo general, slo una muy pequea parte de los proyectos de ley que se someten a los comits logran ser presentados en las Cmaras. A su vez, los comits pueden organizarse en subcomits para los fines prcticos de divisin del trabajo legislativo. Puesto que los legisladores representan a los partidos polticos, la poltica general de los partidos, o bien, los mismos lderes de partidos, pueden tener una
4. Los diferentes actores y su capacidad de influencia Reconociendo que la mayor parte del tiempo las polticas pblicas se deciden por la poltica, esto es, el
decisiva influencia sobre las polticas pblicas. Esto se logra por medio de favores mutuos; facilitando el acceso a puestos claves en las Cmaras, definiendo la agenda de asuntos a tratar y controlando la informacin clave para la toma de decisiones.
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Todos estos elementos reducen el control ciudadano sobre las polticas, puesto que entonces el proceso sustituye a la demanda directa:
El modo en que efecten la elaboracin de las polticas los cargos pblicos electos depender de la estructura de las normas, de las relaciones de autori dad, de los procedimientos y de las organizaciones que medien entre ellos y el efecto que ejerzan en las polticas.18
reorganizar los servicios municipales, para incentivar el empleo en ciertas reas, e incluso para reorganizar el trnsito urbano. Tal vez en algunas reas de mayor importancia el legislativo podra ser ms explcito respecto a las polticas concretas a seguir, pero en una abrumadora mayora de los casos se ver obligado a slo plantear lneas generales, dadas las dificultades de tiempo e informacin. A menudo, incluso los legisladores basan sus decisiones en la informacin y consulta que obtienen de la misma administracin pblica, cuyos funcionarios aprovecharn la oportunidad para influir en los proyectos de ley. La verdad es que los poderes ejecutivo y legislativo, menos an el judicial, no cuentan con los recursos para llevar a cabo los programas de gobierno, su papel es ms de orientacin general y menos de aplicacin concreta. En una economa de mercado habr de reconocerse tambin que los empresarios tienen una mayor influencia en la poltica pblica que otros grupos sociales; ello se deriva inmediatamente de su control sobre el capital, de tal manera que la construccin de nuevas fbricas, los salarios, el empleo y la disponibilidad de bienes de consumo de todo tipo dependen de la conducta empresarial. Los funcionarios gubernamentales saben bien esto y se dan cuenta de que quedar mal con los empresarios puede significar un desorden tal que ponga en riesgo la misma paz social. Los gobiernos saben que los empresarios estarn requiriendo de indulgencias, beneficios, privilegios e incentivos a la empresa. A su vez, el ciudadano comn tiende a ver estos favores como normales, en la medida que ha sido adoctrinado para aceptarlos. Por otro lado, las empresas intervienen en la formacin de los grupos de inters, en los partidos, y en el financiamiento a las campaas. Puesto que tienen el poder econmico, pueden influir en lo poltico, brindando recursos a aquellos que promovern sus intereses.
Habra que sumar el papel fundamental que cumple el sistema burocrtico en la elaboracin e instrumentacin de las polticas. Los poderes ejecutivo y legislativo normalmente establecen criterios generales de poltica, pero la labor de especificarlos y convertirlos en acciones concretas quedar en manos del sistema burocrtico:
Si pudiramos enumerar todas las acciones de elaboracin de polticas de un sistema poltico; los intentos de persuasin, los acuerdos alcanzados, las amenazas, las promesas efectuadas, las rdenes autoritarias dadas o recibidas, y otras similares, descubriramos que, as definida, la elaboracin de polticas quedara abrumadoramente en manos de la burocracia, dejando muy pocas posibilidades a determinar en otro sitio. Aunque el poder ejecutivo, el legislativo y el judicial establecen algunas de las ms importantes polticas, la burocracia establece la mayora de ellas []. 19
Por ejemplo, el legislativo puede ordenar que se realicen planes de desarrollo urbano; pero los criterios de poltica que se apliquen quedarn en manos de los burcratas a los que correspondan los programas que tengan mayor incidencia en el desarrollo urbano, adems, los funcionarios tendrn que negociar entre s; para establecer permisos de construccin, para
18 Ibidem, p. 81. 19 Ibidem, p. 88.
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Los temas bsicos que corresponden a la estructura del gobierno y la economa quedan generalmente fuera del control de los ciudadanos, que son persuadidos por ambos grupos de poder a aceptar la autonoma de los empresarios, no entrometerse con la distribucin del ingreso o del empleo, no presionar por aumentos salariales y no pedir aumentos al impuesto a las ganancias, entre otros temas afines. Los medios de comunicacin, en especial la televisin, cumplen una tarea primordial en el control de las opiniones ciudadanas. Se dice que una mentira repetida mil veces puede convertirse en verdad; la televisin favorece el pensamiento confuso, prefiere a los exagerados y charlatanes por sobre la gente que piensa de manera clara y ordenada.20 Muchas veces la opinin ciudadana comn no es ms que una caja de resonancia de este entorno, no se le ensea al ciudadano a pensar por s mismo sobre los temas pblicos. Por fin, el ciudadano comn es slo el ltimo eslabn en una cadena de influencias piramidales. Antes que l se encuentran los grupos de inters, que organizan los intereses en una causa concreta para llamar la atencin de los gobernantes hacia problemas particulares. An as el trmino grupo de inters no es del todo preciso, pues muchas veces ms bien hay una persona o pequea lite detrs del grupo de inters. Si, como vimos, el anlisis de polticas es limitado, de alguna manera los grupos de inters son necesarios para reducir la complejidad de las polticas, son una fuente de informacin clara acerca de ciertos temas, aunque no siempre representen bien la opinin del ciudadano comn. En suma, si bien los grupos de inters son necesarios para dar sentido a la diversidad social y por tanto ayudan a crear intereses comunes,
pueden al mismo tiempo ser malos representantes de dichos intereses y crear desigualdades polticas. El grupo de inters puede entenderse mejor como un recurso estratgico para influir en el juego de las polticas pblicas. Las reglas del juego tal vez exijan que todo inters que quiera ser tomado en serio deber organizarse en un grupo: si no tienes equipo, ests fuera del juego. El grupo de inters tambin puede influir a los funcionarios o legisladores con la amenaza de no brindar fondos o no participar en las campaas electorales, o en casos aislados, por medio del control directo del voto. Pero nadie puede garantizar que un conjunto de grupos de inters sean equivalentes a la opinin ciudadana en general; algunos grupos tendrn una influencia exagerada, mientras otros prcticamente ninguna, e incluso la influencia estar en funcin del poder econmico de cada grupo. An ms, muchos intereses no logran organizarse como grupo por falta de dinero o tiempo para llevar a cabo su causa. En suma, los grupos de inters ms bien funcionan como contrapeso a las decisiones pblicas; influyendo en ellas, bloquendolas y creando un clima de mayor pluralismo, pero lo hacen a costa de limitar an ms el control directo de los ciudadanos sobre las polticas. Son inocentes en el mejor de los casos, o cnicos en el peor de ellos, los que piensan que este juego de intereses mutuos puede legitimar una democracia; est claro que hay personas, grupos e instituciones que disponen de un poder desmedido para conducir o influir sobre las polticas pblicas, de tal manera que muchos aprovecharn el juego en su propio provecho, mientras gran cantidad de posibles demandas se quedarn en el camino, o ni siquiera merecern atencin. Estn faltando mecanismos para hacer ms humana la toma de decisiones, de hecho, estn faltando los criterios de la justicia como imparcialidad que podran servir de contrapeso a la ventaja mutua.
20 Esto ha sido ampliamente estudiado en: Giovanni Sartori, Homo videns: La sociedad teledirigida, Taurus, Mxico, 1998.
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5. El papel de la justicia imparcial Reconocida la necesidad de instituir criterios ms imparciales en la toma de decisiones, lo que hace falta es especificarlos en mayor detalle. ste es el objetivo al que dedicaremos el resto del presente ensayo. El postulado bsico de la justicia imparcial es la existencia de un sentido de obligacin que gua nuestras acciones en sociedad. Tenemos que recurrir a los criterios independientes de decisin; aquellos que pueden ser defendidos razonablemente frente a las objeciones de los dems. Para ello no es necesario recurrir a un sentido del bien especfico, sino a nuestras intuiciones bsicas sobre lo que la justicia exige en un dado contexto histrico y social. Muchos piensan que esto nos lleva necesariamente a una visin formal de la justicia, puesto que slo sobrevivirn a la crtica los procedimientos puramente formales: cualquier contenido sustantivo ser objetable y por tanto no se podr asegurar. Defenderemos en esta seccin que ello es falso; la justicia imparcial requiere de criterios sustantivos, el que no podamos asegurar cules sean ellos, por depender de las circunstancias concretas, o el tipo de bien pblico de que se trate, es un problema diferente. Tal vez sea ilustrativo recurrir a un ejemplo. Partimos de que la legislacin debera garantizar la existencia de un presupuesto adecuado para la realizacin de las diversas funciones del sector pblico. En el nivel general no hay mucho ms que decir, pues cules sean los renglones o rubros del presupuesto sera una cuestin que correspondera decidirla a cada sociedad o sistema poltico, segn sus circunstancias histricas, las preferencias de los ciudadanos, etctera. Lo que se pretende asegurar en el nivel procedimental general es que haya una consistencia entre las pretensiones de la constitucin y los recursos que se asignan a rubros diversos; si hay un compro-
miso serio con la educacin, deberan otorgarse los recursos para llevar a cabo tal tarea. Pero en el momento en que intentamos aterrizar la propuesta general, nos damos cuenta de que es necesario discutir acerca de un plan educativo a largo plazo, definiendo objetivos ms especficos y el monto del presupuesto anual que correspondera; aqu se podra escuchar lo que la poblacin tiene que decir al respecto, pero parece que en definitiva algn grupo de expertos tendra que realizar las tareas de planeacin concretas para justificar las partidas presupuestarias correspondientes; por ejemplo se puede crear una comisin legislativa especial que le d forma concreta a las leyes respectivas y esta comisin a su vez puede recurrir a los expertos sobre el tema, o alternativamente, la tarea puede ser asignada a los organismos gubernamentales correspondientes, que utilizarn burcratas competentes, los que a su vez se asesorarn de otros expertos y de la opinin ciudadana. La justicia como imparcialidad norma en parte este proceso, puesto que las leyes que sean claramente discriminatorias en contra de ciertos grupos sociales o econmicos pueden ser de inmediato rechazadas. La imparcialidad exige adems, en trminos positivos, que la ley garantice el acceso ms o menos igualitario de las personas a las instalaciones educativas; no se debera permitir, por ejemplo, que haya muchas escuelas privadas para la formacin de profesionales y al mismo tiempo no haya suficientes lugares en escuelas pblicas similares que pudieran enfrentar la eventual demanda de alumnos con escasos recursos econmicos, por tanto el Estado debera subsidiar, al menos en parte, tales planteles educativos. Tampoco se debera permitir que los mejores puestos de trabajo sean monopolizados por los egresados de las escuelas privadas; se podran exigir ciertos procedimientos de ingreso en puestos pblicos o privados que redujeran la discriminacin respectiva, as como otros tipos de discriminacin por raza, etnia, sexo o condicin social.
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As, la justicia como imparcialidad s tiene mucho que decir sobre los procedimientos con que se lleva a cabo la poltica pblica, no obstante, pareciera que lo sustantivo se le escapa de las manos, pues no se puede afirmar, por ejemplo, que la justicia como imparcialidad exija que el 25% de los puestos de trabajo debern ser ocupados por egresados de las escuelas pblicas. Tampoco puede decir que x presupuesto tiene que ser asignado a la educacin. Ningn porcentaje o monto x puede ser garantizado desde el punto de vista terico. No obstante, aqu hay un punto fino que nos permite superar la dificultad, al menos en parte. Una cosa es que la justicia como imparcialidad, como enfoque terico, no pueda fijar criterios sustantivos y otra cosa, bien diferente, es que en una situacin dada no los tenga que fijar. No se puede hablar de cules sean tales montos concretos, pero s de la necesidad de que stos se establezcan. La necesidad de establecer los montos est bien sustentada bajo dos requisitos previos. Primero, que los otros dos niveles de la justicia; constitucional y procedimental, no estn suficientemente desarrollados, lo cual es la situacin usual en la prctica. Por supuesto, el analista deber constatar 21 previamente si la situacin concreta de la sociedad garantiza suficientemente tal justicia de trasfondo, lo que es relativamente fcil de determinar siempre que partamos de otorgar el beneficio de la duda, esto es, de un sano escepticismo, por ejemplo, la misma existencia de una considerable desigualdad poltica y econmica es una muestra de que la justicia de trasfondo es pobre, o no est cumpliendo su funcin. Segundo, habra que constatar que el mismo curso de la poltica pblica, a travs de la labor y negociacin
de los burcratas, partidos polticos y grupos de inters, etc., no puede realizar la tarea de mantener las injusticias ms o menos controladas. Lo usual es que, como acabamos de sugerir, no haya garanta de una buena representacin del inters ciudadano a travs de los mecanismos democrticos, por el contrario, las desigualdades polticas y econmicas generan procesos de representacin viciados.22 Por consiguiente, lo normal ser que se requieran criterios sustantivos para garantizar la justicia imparcial en el nivel de la poltica pblica. En el caso que nos ocupa, del presupuesto de la educacin, podra fijarse un procedimiento que determine con claridad las personas que podrn participar en tal decisin, considerando los limitados recursos econmicos y de tiempo de que se dispone para cada decisin. Como resultado de un proceso justo de deliberacin, en que estn bien representados los diversos niveles territoriales, se podr obtener una estimacin de los montos presupuestarios que se requieren en las diversas etapas del programa educativo, as como criterios sustantivos para su distribucin segn rubros, regiones y otros elementos que se consideren relevantes. Este ejemplo puede llevar a confusin, en el senti do de que el proceso se tiene que realizar especficamente de esa manera. Pero lo que se quiere resaltar es que se necesita un proceso de decisin anlogo a ste, si es que interesa de verdad la justicia como imparcialidad. Toda la construccin, no obstante, parece derrumbarse ante otra objecin: la restriccin global de recursos del Estado, aunque se sustente con claridad que se requiere cierto presupuesto educativo, simple y sencillamente los recursos existentes no alcanzan
21 Se habla de constatar en el sentido de que la carga de la prueba deber recaer en quien asevera que s hay justicia de trasfondo.
22 Como vimos, los mecanismos usuales se basan ms en la justicia como ventaja mutua que en la justicia como imparcialidad y por ello no son una garanta contra los excesos.
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para llenar todas las necesidades de salud, vivienda, seguridad social, transporte, comunicaciones, deuda pblica, etctera. Pero aqu de nuevo los procedimientos salvan la dificultad, puesto que si previamente se ha determinado un nivel razonable de presupuesto global del gobierno, cada rengln tendr que ser ajustado proporcionalmente a la restriccin global de recursos. Se podra todava objetar que entonces cada comisin experta exagerar los requerimientos con el fin de aumentar su participacin en el presupuesto global, pero ante ello la justicia como imparcialidad contesta que los participantes tienen que ser razonables, pues de otro modo sera imposible controlarlos. Cuanto ms irrazonables sean las personas, menos justicia sustantiva se podr alcanzar, incluso utilizando los mejores procedimientos. sta no es una objecin vlida en contra del esquema aqu desarrollado, sino ms bien un llamado general a la prudencia. En resumen, la justicia como imparcialidad conlleva dos criterios bsicos para normar la poltica pblica. El primero, ms formal, es garantizar que los procedimientos y polticas sean imparciales; revisando que no conlleven discriminacin de ningn tipo y realizando aquellas acciones positivas que reduzcan la discriminacin generada por los procesos econmicos, sociales y polticos que prevalezcan en la sociedad de que se trate. El segundo criterio, ms sustantivo, consiste en aplicar normas cuantitativas especficas, determinadas por los ciudadanos o sus representantes, para apoyar el logro de los objetivos de la sociedad en sus diversos sectores y niveles territoriales. Cuando la justicia como imparcialidad se reduce a lo formal deja de servir como base slida de referencia. La situacin es similar, guardadas las proporciones debidas, a la de una persona que tiene claros sus objetivos de vida, pero no sabe qu hacer en concreto para realizarlos, diramos entonces que le falta decisin. As, tampoco al nivel de la sociedad como un
todo podemos obviar la necesidad de dar contenido concreto a nuestros proyectos, al final, es ineludible tomar decisiones y hacerse responsable por sus consecuencias. En la prctica hacemos lo ms fcil, nos dejamos llevar por el curso de los acontecimientos y responsabilizamos de las fallas al sistema como un todo, a algn personaje particular, o a los accidentes naturales. Pero el autntico remedio a nuestros males est en nosotros mismos y en nuestra capacidad para organizarnos como una sociedad con fines comunes concretos.
6. Procedimientos imparciales y poltica pblica 6.1 Presupuestarios El control presupuestal es uno de los principales mecanismos por medio del cual la justicia imparcial puede llevarse a la prctica. Primero que nada, hay que observar que las decisiones respecto al monto global del presupuesto y su composicin no pertenecen propiamente a la poltica pblica, sino a la justicia de trasfondo, puesto que una adecuada especificacin de las categoras pertinentes (salud, educacin, transporte, agricultura, industria, relaciones exteriores, deuda pblica, etctera) y la importancia que debe darse a cada una en el presupuesto global, es un requisito fundamental para evitar que la poltica pblica sea controlada de forma arbitraria por sus diferentes actores, especialmente por los mismos poderes pblicos. La cuestin central aqu no es si un determinado gobierno quiere o no realizar determinadas acciones en diversos campos, sino algo mucho ms general: cules son los deberes bsicos de un gobierno para con sus ciudadanos?. Esto permite partir de las razones bsicas de ser de los gobiernos y no de las caractersticas peculiares de una administracin pbli-
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ca dada y en ese sentido tiene ms que ver con la justicia de trasfondo, que con la poltica pblica propiamente dicha. El procedimiento adecuado para ello podra ser un dilogo pblico en que se alcance un amplio consenso social sobre los conceptos presupuestarios bsicos y su importancia relativa, a la manera de una reforma constitucional. Los resultados obtenidos podran ser revisables en plazos razonables, tal vez, cada diez o veinte aos, en vista de los cambios en las circunstancias histricas y de la misma visin conjunta de los miembros de la sociedad. Es importante que se especifique tambin el mecanismo para la distribucin de los recursos a estados y municipios en los sistemas federales, y que las categoras controladas sean generales, puesto que de otro modo los gobiernos se quedaran sin margen de maniobra para realizar sus programas y cada movimiento de un rengln presupuestal podra ser causa de impugnacin judicial. Ahora bien, el control presupuestal se puede realizar de manera concreta desde la perspectiva de la poltica pblica y su proceso. Esto es posible, por ejemplo, si en el ejercicio de diseo presupuestal anual se incluye de manera ms directa a los ciudadanos recogiendo sus opiniones sobre la importancia de los diversos rubros. Esto se tomara como uno de los insumos del anlisis; no obstante, sera fundamental recurrir a la opinin de expertos sobre los diversos temas, para poder fijar de manera ms precisa las necesidades presupuestales de los diversos renglones; formando comisiones de consulta, manteniendo contacto con las comisiones legislativas y proporcionando la informacin suficiente, incluidos los tiempos adecuados para su anlisis. Los procedimientos ms concretos escapan a las posibilidades de este ensayo, pero de lo que se trata es de hacer ms transparente el proceso de diseo de presupuesto; sacarlo de las oscuras oficinas de los gobiernos y ponerlo en trminos de reglas claras y precisas, en que se incluya
la participacin ciudadana y de los expertos, con tiempos suficientemente razonables. Definidos de esta manera los criterios generales dentro de cada categora presupuestal, se podra recurrir a las oficinas tcnicas gubernamentales para que continuaran con el resto del proceso presupuestal. Hay varias objeciones que se pueden hacer a este planteamiento, por lo que a continuacin procedemos a especificarlas: a) Falta de tiempo y recursos: se hara ms compleja y difcil la elaboracin del presupuesto. La respuesta a esta objecin es que de poco sirve hacer un presupuesto barato que no refleje adecuadamente las necesidades razonables de los ciudadanos, sino las de la clientela poltica habitual. b) El gobierno pierde demasiada autonoma. Esto es cierto en la medida que se identifique la autonoma con la decisin arbitraria; el gobierno ser obligado a negociar con ciudadanos ms o menos independientes que limitarn el margen de accin de aqul para mejorar la relacin entre gobierno y sociedad. c) Los problemas de asignacin presupuestaria son tcnicos y complejos, no se prestan a un anlisis y discusin simple. Esto se aminora considerablemente en la medida en que nos limitamos a los criterios generales y abandonamos la nocin racionalista de la poltica para ubicarnos en la versin persuasiva y argumentativa. Por ejemplo: el burcrata tendr que presentar el problema en trminos ms inteligibles para todos los participantes en la decisin, proporcionando la informacin pertinente. d) Todo esto sera una prdida de tiempo; de todos modos el gobierno har lo que quiera hacer, despus de cumplir con el requisito de la consulta. La respuesta a la objecin es que un buen
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procedimiento de control se juzga precisamente por su capacidad para obligar a modificar el comportamiento de las partes interesadas, cualquier control, incluso el ms sofisticado, puede ser burlado por alguien que se lo proponga y cuente con el poder para hacerlo. Sin una suposicin de buena fe de las partes todo control sale sobrando, pero un procedimiento bien diseado es de gran ayuda para reducir los abusos en circunstancias normales de la vida, aunque no los pueda evitar del todo. La misma resistencia de los burcratas sirven como prueba de que los controles, en definitiva, s tienen alguna utilidad. La gran importancia del control presupuestario radica en que nos obliga a ponerle nmeros a la casa; en vez de dejar las discusiones en terrenos abstractos llevan de manera ms directa a la decisin. Cierto que nos podemos equivocar al realizar la traduccin de nuestros intereses en nmeros, pero si aprovechamos este momento crucial para introducir las opiniones expertas y de los ciudadanos, al menos contaremos con una oportunidad para introducir los reclamos ms urgentes, que de otra manera pueden ser obviados para conveniencia de los actores polticos ms poderosos. 6.2 Dialgicos En definitiva es cierto que los controles presupuestarios, aunque efectivos, son insuficientes para frenar los abusos de las partes en conflicto. Por ello, es indispensable tener espacios para la discusin razonable sobre los problemas de la poltica pblica y sus posibles soluciones. Es til hablar de dos niveles bsicos para el anlisis y desarrollo de los problemas pblicos en un entorno dialgico: el acadmico y el de la participacin ciudadana.
Desde el punto de vista acadmico se pueden identificar muchos problemas de poltica pblica que requieren solucin y que no surgiran con claridad si no existiera el espacio y recursos para su anlisis. De lo que se trata aqu es de proveer recursos para la investigacin, tanto terica como emprica, de los diferentes temas y problemas posibles de las polticas pblicas. Los estudios empricos seran tiles por su potencialidad para llevar a generalizaciones tericas bien fundadas, mientras la teora sera el mecanismo por medio del cual se expondran a la sociedad los temas ms relevantes. Se requieren ms congresos, ms discusiones en los medios de comunicacin sobre diversos temas, ms investigadores en el campo, ms plazas en el gobierno para especialistas en polticas pblicas, as como el desarrollo de capital humano por medio de estudios de maestra y doctorado. Al mismo tiempo, se requiere de un orden suficiente para que no se desperdicien los talentos y que los esfuerzos puedan ser encaminados de manera ms estable y ordenada hacia el desarrollo seguro del campo de inters. Estamos partiendo de la concepcin de gobierno comprometido con el estudio de las polticas pblicas, puesto que reconoce que de esa manera sus esfuerzos podrn ser dirigidos de manera ms adecuada al logro de sus fines. Aqu de nuevo habra que recordar que sin gente que est interesada en el estudio de las polticas pblicas muchos problemas jams sern siquiera planteados en la arena poltica, puesto que nadie dispondra del tiempo y los recursos para convertir la bsqueda de su solucin en una actividad rentable. El resultado de no otorgar estmulos al estudio y anlisis sera, naturalmente, que slo se tratarn los temas de los cuales la gente pueda sacar provecho de manera ms o menos directa, por tanto, del reinado de la ventaja mutua por sobre la razonabilidad e imparcialidad de las demandas. Por dar un ejemplo, muy difcilmente se podr formar un grupo de presin
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que haga suya la demanda por reducir las desigualdades de ingreso, en todo caso, la presin que realice tal grupo en la arena poltica no tendr relacin directa con la importancia del problema para la sociedad. Hace falta, por tanto, un entorno de anlisis racional de las polticas pblicas, que slo puede ser garantizado por un gobierno comprometido, que brinde los espacios y recursos correspondientes a la importancia de los temas pblicos. Aqu un riesgo evidente es que las cosas se hagan a medias o slo por cumplir simblicamente, por ejemplo: con investigadores mal pagados, congresos en que no hay orden ni continuidad en las discusiones, programas de posgrado sin evaluacin o retroalimentacin, y poco nfasis en el anlisis a la hora de elaborar e implementar las polticas pblicas concretas. Precisamente sta parece ser la situacin usual en la prctica y por ello resulta clave su modificacin por medio de polticas debidamente desagregadas y ordenadas. El otro nivel fundamental es el de la participacin ciudadana. Hemos visto que sin una ciudadana fuerte, que pueda cuestionar al gobierno, que est informada, que sea educada y que pueda organizarse para realizar demandas, el proceso de elaboracin y desarrollo de las polticas pblicas se encontrara viciado en favor de los grupos de poder ms significativos. Difcilmente se puede revertir del todo la realidad de la poltica, pero s se puede hacer mucho por mejorar la participacin ciudadana informada y responsable. Hay que fortalecer los canales y espacios por medio de los cuales los ciudadanos discuten y razonan acerca de los problemas fundamentales que los agobian, por ejemplo, apoyando las juntas de vecinos y la conformacin de comits para resolver determinadas problemticas. En la medida que se fomenta un ambiente estable y agradable para la discusin y el dilogo, se evita que los oportunistas y demagogos se apropien de los espacios polticos. Aqu habra que
estudiar ms a fondo los motivos que alejan a los ciudadanos de tales actividades de discusin colectiva y tratar de buscar los estmulos que los regresen al dilogo, pero parece claro que las seales que enve el mismo gobierno al respecto son fundamentales; hay que incentivar apoyando las demandas de quienes se organicen por estos cauces, brindar los espacios fsicos para la discusin y facilitar los permisos para ausentarse del trabajo cuando se trate de realizar tareas comunales. Por otro lado, no hay sustitutos para una discusin inteligente. Si dentro de las juntas vecinales reina la irracionalidad, la competencia entre grupos, la mentira, etctera, no se podr legtimamente exigir a nadie que participe en ellas; sta es una cuestin de cultura poltica, que requiere de una educacin adecuada y de acostumbrarse a la discusin inteligente. Est claro que todo esto no se puede lograr de la noche a la maana; es un largo proceso de cambio cultural que pretende que el respeto mutuo y la tolerancia sean la base de toda discusin. Aqu tambin los vecinos pueden nombrar sus representantes para participar en discusiones polticas de ms amplio nivel; por lo cual las juntas vecinales podran servir para fortalecer las virtudes polticas de los ciudadanos y as promover una mejor representacin en otros niveles de la actividad poltica. Otro mecanismo para incrementar la participacin poltica se encuentra en el mismo proceso de diseo e implementacin de las polticas pblicas por parte de las instituciones pblicas. Deben otorgarse espacios autnticos para tomar en cuenta las demandas de los ciudadanos en los diferentes campos de inters. Si se dispone de recursos pblicos para construir escuelas, banquetas, caminos o puentes, habra que preguntar a los ciudadanos acerca de las prioridades respectivas y tomar en cuenta realmente sus opiniones. Si se van a crear empleos, hay que averiguar cules son las actividades que mejor se
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ajustan al perfil histrico, educativo y cultural de los habitantes. Si es necesario controlar al comercio ambulante, hay que recabar la opinin sobre diversas soluciones, como por ejemplo un lugar adecuado para su reubicacin. Si se van a aumentar los impuestos, hay que ponerse de acuerdo con los ciudadanos acerca de la distribucin del monto de la carga entre los diferentes contribuyentes. Ignorar stos y otros mecanismos desemboca en falta de legitimidad y fracaso de las polticas. Paralelamente, las instituciones pblicas deben tener mecanismos claros para hacer frente a las demandas especficas que se les planteen. Por ejemplo, cuando una dependencia distribuye recursos financieros o incentivos deber disear un mecanismo transparente y claro en que todas las demandas reciban atencin, aclarando en su caso la razn por la que no se obtuvo el beneficio y brindando la mayor informacin posible al respecto. Esto puede parecer muy obvio, pero en la prctica abundan los procesos viciados, oscuros y favorables a los que ms presionan o ms influencia tienen. Aqu nuevamente hay elementos culturales, puesto que a veces se confunde una excusa (por ejemplo alegar que no hay suficientes recursos para atender su caso) con una razn legtima y suficiente para el rechazo de una solicitud. Adems se pueden crear procesos que son en apariencia transparentes pero en su aplicacin real considerablemente viciados, de all que todo proceso debe incluir mecanismos de control y evaluacin. En todo caso, con independencia de la existencia de procesos transparentes, las dependencias pblicas deben tener espacios abiertos para atender y canalizar las demandas que planteen los ciudadanos, siempre que formen parte de su rea de competencia. El puro hecho de que se organice una demanda concreta no debera garantizar su aprobacin, pero s garantizar que se le tomar en cuenta en el proceso
de diseo y aplicacin de las polticas pblicas. Aqu es donde los analistas de los problemas pblicos deben cumplir su papel de racionalizar las decisiones de poltica, evitando que se remitan a la pura intensidad de la demanda, o al hecho de que sta surja de cierto grupo de inters o cierto personaje poltico. En la medida que tales demandas se resuelvan mediante el discurso pblico imparcial, informado y responsable, se reducen las posibilidades de abuso; los recursos para contrarrestar las demandas reales contra las legtimas seran la encuesta de opinin, el referndum o el diseo de un procedimiento consensuado entre los diversos interesados, esto es, democratizar los procesos. Otro recurso es escuchar y tomar en cuenta a los ciudadanos que tengan conocimientos especializados en las diversas reas de inters de la dependencia pblica: en especial a los acadmicos y los profesionales del ramo. Es comn, por ejemplo, que una dependencia encargada de cuestiones agrcolas no se comunique adecuadamente con la escuela de Agronoma de su misma ciudad. En cuanto a los niveles territoriales, es muy importante que el nivel federal deje un margen de maniobra suficiente a los estados y municipios para definir los criterios propios a sus realidades, pues de otro modo se pierde comunicacin con la ciudadana interesada en las diversas actividades del sector pblico y se pueden estar aplicando criterios impertinentes para una dada problemtica. 6.3 Adecuados al bien pblico concreto: justicia local Por ltimo, se pueden utilizar criterios de justicia local. El trmino es tomado de John Elster, quien se refiere a los criterios que se modifican segn el tipo de bien escaso que se reparte, segn el pas o lugar en que se realice el reparto, y no tiene que ver con otros criterios ms globales (como el de distribucin del ingreso). Se
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trata del reparto que hacen las instituciones de bienes escasos y restricciones necesarias. 23 En trminos especficos, los estudios de Elster se centran en la seleccin de pacientes para transplantes de rganos, la admisin en instituciones selectivas de educacin superior y la eleccin de los empleados que sern despedidos de sus trabajos. Desde el punto de vista metodolgico, lo que pretende es identificar los principios adoptados por los organismos que se encargan de la justicia local.24 Elster identifica seis criterios bsicos a partir de los cuales se realizan las distribuciones: equidad, tiempo, estatus social o fsico, necesidad, eficacia y mrito. Estos criterios entran en conflicto en casos especficos, mientras en otros se apoyan mutuamente. Por ejemplo, hay conflicto entre necesidad y eficacia cuando los mdicos deciden tratar los casos ms graves por sobre los menos graves; pero normalmente no hay conflicto entre mrito y eficacia cuando el despido de empleados se basa en el criterio de antigedad, pues los empleadores confan en que tal norma motive el esfuerzo en el trabajo. En la prctica concreta, la justicia local da origen a mtodos de asignacin que pueden ser de puntos o de etapas. En el sistema de puntos se establece un compromiso entre diversos criterios que se resume en una puntuacin global, a partir de la cual se asigna el recurso escaso. Por ejemplo, el tiempo pasado en la lista de espera se puede puntuar junto con la pertinencia de la solicitud, de tal manera que quien tenga suficiente paciencia podr ser eventualmente admitido a pesar de calificar bajo en el criterio de eficiencia (esto
puede ser usado para otorgar crditos, para subsidios o para asignar camas en un hospital). Por su parte, los mtodos por etapas pueden, por ejemplo, eliminar algunas solicitudes de acuerdo a su pertinencia o competencia usando para ello criterios sustantivos. En una segunda etapa se recurre a la suerte o a la lista de espera como criterios formales que permiten establecer el orden de acceso al recurso escaso. Si bien en la prctica se dan infinidad de formas diferentes para asignar los diversos recursos pblicos escasos, las que a su vez varan de pas en pas y segn el bien de que se trate, la verdad es que los criterios en que se basan son ms bien limitados y pueden identificarse de manera formal; de all que exista la posibilidad de que en cada situacin se puedan discernir criterios imparciales para una decisin ms justa. Lo que hay que asegurar aqu, ms bien, es la existencia de la voluntad poltica de los participantes para llegar a un acuerdo sobre los procedimientos, lo cual depender a su vez de la posibilidad de crear o no cierto equilibrio de poder entre las partes. En cuanto a los actores que participan en las decisiones, podemos ubicarlos en tres niveles; los del primer nivel, que determinan la cantidad global a repartir, los del segundo nivel, que determinan cmo ser repartida esa cantidad y los del tercer nivel, que son los interesados por los bienes a distribuirse.25 En el primer nivel se ubica principalmente a los decisores polticos de alto rango. Ellos deciden para qu se utilizarn los recursos y tratarn de hacerlo de la manera ms eficiente posible entre fines alternativos, si bien la presin de la opinin pblica puede influir en que se guen por otros criterios tales como la equidad. Al fin polticos, estos decisores pueden ser influidos por el juego de poder entre los diversos actores y normalmente tratarn de usar su poder de
23 John Elster, Justicia local y reparto de los bienes de la medicina, en Jolle Affichard y Jean Baptiste de Foucauld (eds.), Pluralismo y equidad: La justicia social en las democracias, Nueva Visin, Argentina, 1997, pp. 129-145. 24 Ibidem, p. 129.
25 Ibidem, pp. 138-139.
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decisin para beneficio propio, por lo que conviene visualizarlos como dirigidos a la eficiencia poltica, ms que a la econmica o la social. El problema de fondo radica en que no existe una manera clara para leer la preferencia social sobre diferentes temas de poltica pblica, incluso el funcionario bien intencionado que se esforzara por lograrlo podra encontrarse con que sus esfuerzos son infructuosos. En la medida que uno quiere fundar sus criterios en el mayor nmero de opiniones el costo de la toma de decisiones se va haciendo cada vez ms grande y no se sabe de antemano si el beneficio posible ser suficiente para justificar el esfuerzo. Adems, en las decisiones pblicas, como vimos, se convence ms que se resuelve sobre un tema, esto es, las preferencias no deberan tomarse como dadas sino como sujetas a argumentacin y negociacin entre las partes. Aqu hay que retomar el tema de la justicia formal. Si no se puede juzgar si un dado monto de actividad pblica, sobre cualquier tema, es excesivo o no, entonces no ser posible un control efectivo sobre las acciones de los actores polticos de primer nivel. Incluso no es posible saber si se est realizando un bajo nivel de actividad sobre un determinado tema, en la medida que no se dispone de criterios claros independientes. De lo que se trata en consecuencia, es de obligar a tales actores a que justifiquen sus decisiones frente a los dems creando procedimientos ms participativos, informados y transparentes, con ello se reducen las posibilidades de que se desarrollen polticas injustas, porque el dilogo inteligente, en definitiva, deber controlar los excesos. La justicia como imparcialidad surge como un criterio ms o menos independiente para definir si el monto de una dada asignacin es o no razonable, por ejemplo, en cuanto a la equidad global, se puede argumentar de manera slida que los recursos pblicos que se han destinado recientemente al rescate
financiero y bancario en Mxico son excesivos en relacin a otras demandas razonables de la poblacin. An ms, dados los criterios de la justicia imparcial, hay polticas que podran ser de inmediato rechazadas, en la medida que se ponga al descubierto que implican discriminacin por raza, comunidad, sexo, etnia, posicin social, etc. Para ello se podran estudiar, para cada caso, los seis criterios bsicos que ya hemos sealado, a saber: equidad, tiempo, estatus social o fsico, necesidad, eficacia y mrito, para llegar a una conclusin acerca del grado de imparcialidad de cada poltica en estudio. El peligro de concentracin del poder en manos de ciertas personas sugiere que debera haber instancias de control que vigilen que los actores polticos no concentren en exceso sus recursos en determinadas actividades pblicas, o no respondan de manera ms o menos imparcial a los intereses de los diversos demandantes. Esto ltimo podra funcionar en la prctica a la manera de juzgados de lo contencioso administrativo, ampliados hasta la crtica de los criterios de poltica mismos, a los que a su vez habra que dotar de los recursos y la difusin correspondiente para hacer frente a la amplitud de sus tareas. Los actores del segundo nivel se refieren a los especialistas del servicio de las instituciones que distribuyen servicios pblicos, aquellos que fijan los criterios para la distribucin de los bienes escasos. En el caso de los mdicos, por ejemplo, sus criterios tienden a estar ms relacionados con la prctica mdica que con otros criterios de justicia fuera de su rea de conocimiento. De tal forma que en general podemos decir que los criterios utilizados en este nivel son fundamentalmente tcnicos y locales. En especial, pueden servir como contrapeso a los actores del primer nivel si se resisten a poner en accin criterios de distribucin que no puedan ejecutarse, sean abiertamente injustos, o promuevan el despilfarro de recursos. Es importante aqu que los actores del segundo
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nivel tengan cierta independencia en el desempeo de sus funciones, pues de otro modo el temor a perder el empleo o el apoyo financiero puede llevar a que se acoplen a los intereses de los actores del primer nivel. En este sentido, tambin conviene que se apoyen en opiniones de otros expertos o de los mismos ciudadanos para fundamentar sus decisiones. Los actores del tercer nivel, los interesados, slo sern relevantes si estn bien organizados, en tal caso se pueden dar soluciones negociadas para la elaboracin de los criterios, lo que nos regresa a los procedimientos dialgicos que ya hemos estudiado. En su caso, la misma autoridad poltica puede organizar los intereses, pero para ello es importante asegurar que sea imparcial. La justicia como imparcialidad exige tener mucho cuidado aqu, para evitar que los intereses especficos desven en exceso la distribucin en favor de los que ms presionan o los que estn mejor organizados. Los criterios de los actores del primer y segundo nivel pueden ayudar a nivelar la asignacin y alejarla de los intereses concretos. Otro recurso es el de la opinin pblica, la que puede reaccionar cuando algunos demandantes que tienen alta necesidad o calificacin se ven privados de manera sistemtica de los bienes, o bien, cuando se descubre que los criterios son manipulados. Puesto que la opinin pblica no reacciona de forma automtica, es necesario que existan personas afectadas o preocupadas por la problemtica que estn dispuestas a denunciar las prcticas injustas; al respecto, pueden contribuir los acadmicos estudiosos de las polticas pblicas, as como los mismos actores del segundo nivel, o incluso los ciudadanos familiarizados con una dada problemtica. Por ejemplo, las polticas de despidos son generalmente realizadas sobre la marcha, cometindose muchas injusticias que pueden ser denunciadas de inmediato. Como se ve, todo esto es controversial y difcil de llevar a la prctica, pero representa una oportunidad
para hacer frente a las injusticias de la realidad. Lo ms fcil es ignorar los problemas y seguir con nuestras prcticas habituales. Se ha argumentado aqu que ello slo nos llevara a un fracaso seguro.
Bibliografa AGUILAR, Luis, La hechura de las polticas pblicas, Miguel ngel Porra, Mxico, 1992. ELSTER, John, Justicia local y reparto de los bienes de la medicina, en Jolle Affichard y Jean Baptiste de Foucauld (eds.), Pluralismo y equidad: La justicia social en las democracias, Nueva Visin, Argentina, 1997. LINDBLOM, Charles E., El proceso de elaboracin de las polticas pblicas, MAP, Madrid, 1991. LINDBLOM, Charles E., La ciencia de salir del paso, en Luis Aguilar, La hechura de las polticas pblicas, Miguel ngel Porra, Mxico, 1992. MAJONE, Giandomenico, Los usos del anlisis de polticas, en Luis Aguilar, La hechura de las polticas pblicas, Miguel ngel Porra, Mxico, 1992. MENY, Ives y Jean Claude Thoenig, Las polticas pbli cas, Ariel, Barcelona, 1992. SARTORI, Giovanni, Homo videns: la sociedad teledi rigida, Taurus, Madrid, 1998.
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La financiacin de los nuevos servicios pblicos locales en Espaa
Maite Vilalta i Ferrer*
El objetivo de este papel es hacer una reflexin sobre cules podran ser los mecanismos y las fuentes de ingresos que deberan estar en manos de los municipios espaoles para poder financiar la prestacin de nuevos servicios. Algunos estudios recientes demuestran que los municipios espaoles estn asumiendo voluntariamente la prestacin de determinados bienes y servicios, cuya competencia corresponde a otros niveles de gobierno. Es decir, los entes locales estn dando respuesta a nuevas demandas de los ciudadanos que a menudo no constituyen una competencia legalmente obligatoria para ellos. Se trata, por ejemplo, de la prestacin de servicios como: guarderas, residencias para la tercera edad, seguridad, medio ambiente, atencin a los inmigrantes, nuevas tecnologas, etctera. 1
Junto con este fenmeno cabe tener en cuenta que en estos momentos se est planteando la necesidad de aumentar el peso del sector pblico local dentro del conjunto del sector pblico espaol. Actualmente, el gasto pblico local supone, aproximadamente, el 13% del total del gasto pblico del Estado. Este porcentaje es sensiblemente inferior al que existe en la mayora de pases federales que pueden ser tomados de referencia, donde el peso del gasto local se sita alrededor de un 20%. Es obvio que para acercarnos a esta situacin hace falta una transferencia de nuevas competencias a los municipios que podran ser, tal como apuntan algunos estudios, la educacin, la vivienda y las polticas ocupacionales. As pues nos referimos a dos tipos de nuevos servicios municipales: los que ya estn asumiendo voluntariamente para dar respuesta a las nuevas demandas de los ciudadanos, y los que en un futuro podran asumir, acercando, de este modo, el peso del sector pblico local espaol al peso que el nivel de gobierno local tiene en otros pases. Para abordar este tema, se seguir el siguiente esquema: en primer lugar se hace un breve repaso a los criterios econmicos que se utilizan para decidir de qu modo debe ser financiado un determinado servicio prestado por el sector pblico (a travs de un impuesto,
* Investigadora del Instituto de Economa de Barcelona, y profesora titular de Hacienda Pblica de la Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales, ambos de la Universidad de Barcelona. 1 Un estudio reciente pone de manifiesto que los municipios de Catalua destinaron a servicios no obligatorios alrededor de 32% de su presupuesto de gasto durante el ejercicio de 2000 (Ms, D. y M. Vilalta, La despesa no obligatria dels ajuntments de Catalunya. Exercici 2000, Papers de Poltica Territorials, Diputaci de Barcelona, Barcelona, 2003).
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de una tasa, de endeudamiento, ); en segundo lugar se analizar el tipo de competencias que estn realizando los municipios espaoles; en tercer lugar se describe el actual modelo espaol de financiacin municipal; y en cuarto lugar se hace referencia a las fuentes de recursos que deberan ser potenciadas para tener en cuenta la financiacin de los nuevos servicios prestados por los municipios.
financiar un viaje de ocio. En el primer caso consideraramos aceptable recurrir al endeudamiento mientras que en el segundo caso, posiblemente, no lo encontraramos tan adecuado. La economa del sector pblico nos ofrece unos principios muy genricos que ayudan a determinar cul es la fuente de ingresos ms adecuada en cada caso. Estos principios son los siguientes: Principio del beneficio: cuando se utiliza este principio
1. Las distintas fuentes de ingresos a disposicin del sector pblico. Criterios econmicos para su utilizacin El sector pblico dispone de un conjunto de ingresos para poder financiar los servicios que debe prestar. Fundamentalmente son los siguientes: 1) 2) 3) 4) 5) Los impuestos Las tasas y los precios pblicos Los ingresos patrimoniales y la enajenacin de inversiones reales Las transferencias procedentes de otras administraciones Las operaciones financieras: el endeudamiento.
significa que el ciudadano paga, para obtener un determinado bien o servicio pblico, una cantidad de dinero que est en relacin con el beneficio que recibe. Es decir, existe una relacin entre lo que se paga y lo que se recibe. Por ejemplo, el ciudadano paga una cantidad de dinero a cambio de poder recorrer un trayecto con un autobs pblico, o a cambio de la utilizacin de una piscina pblica. Cabe tener en cuenta que no siempre se dan las condiciones necesarias para aplicar este principio. Bsicamente, para poder hacerlo se requiere: a) Conocer la demanda individual del bien o servicio en cuestin. Es decir, debe ser posible indivi dualizar la demanda. Obviamente, ello no es siempre posible para cualquier tipo de bien pblico. Por ejemplo, difcilmente se puede conocer el uso individual (la demanda) de bienes como la defensa o la investigacin. Es, por tanto, muy difcil hacer pagar a cada ciudadano una cuanta de recursos que est en relacin con el beneficio individual recibido de estos bienes, de manera que en estos casos, ser conveniente pensar en otro tipo de financiacin no basada en el principio del beneficio. b) No tener como objetivo principal contribuir a la redistribucin de la renta entre los ciudadanos, dado que cada individuo pagar en relacin al beneficio que recibe independientemente de su renta. Es decir, pagar lo mismo un ciudadano rico que uno re-
La decisin sobre cul de estas fuentes debe ser utilizada para financiar un determinado servicio debe estar en funcin de la naturaleza del propio servicio y de los objetivos econmicos que se pretendan alcanzar. Por ejemplo, no es lo mismo plantearse cmo se debe financiar una inversin (por ejemplo, la construccin de un polideportivo municipal) que cmo financiar la retribucin del personal que presta sus servicios en una guardera municipal. Es decir, no es lo mismo financiar un gasto de inversin que un gasto corriente. En realidad, esto tambin pasa en una economa domstica: no es lo mismo plantearse cmo financiar el pago de la compra de la vivienda habitual, que como
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lativamente ms pobre (por ejemplo, el precio del billete del autobs urbano es el mismo tanto para un individuo rico como para uno pobre). Concretamente, un ayuntamiento est utilizando el principio del beneficio cuando decide establecer tasas o precios pblicos para financiar un servicio. Es decir, la utilizacin de dichas figuras (tasas y precios pblicos) responde al principio del beneficio. Principio de la capacidad de pago: cuando se utiliza este principio significa que la contribucin de los ciudadanos a la financiacin de un servicio, est en relacin a su renta (su capacidad de pago). En este caso, no existe una relacin directa entre lo que un ciudadano paga y lo que recibe. Para poder aplicar este principio, el sector pblico deber cuantificar de algn modo, las distintas capacidades de pago de los individuos y, a partir de aqu, deber decidir cunto deber pagar el ms rico en relacin al ms pobre. Es decir, deber decidir el grado de progresividad que pretende alcanzar y, por tanto, el grado de redistribucin que se propone conseguir. El sector pblico (en el caso que nos ocupa, un ayuntamiento) utiliza este principio cuando emplea los impuestos para poder financiar los distintos bienes y servicios pblicos. Mientras que cuando se aplica el principio de la capacidad de pago se pretende dar cumplimiento a un objetivo redistributivo, cuando se aplica el principio del beneficio, el objetivo principal es el de la eficiencia. As pues, se debe tener en cuenta que si decide financiar un servicio a travs de una tasa o un precio pblico, los efectos econmicos sern distintos de si se decide financiarlo a travs de impuestos.
Principio de capitacin: en este caso, la financiacin de un servicio pblico se hace repartiendo el coste de este servicio por el nmero de usuarios (ciudadanos) del mismo. En este caso, los individuos pagan una cantidad de dinero que no est en relacin ni con el beneficio que reciben, ni con su capacidad econmica. As pues, cuando se utiliza este principio no se hace ni por motivos de eficiencia ni de equidad. Normalmente, se utiliza este principio por motivos de simplicidad. Por ejemplo, si para financiar el servicio de recogida de basura se utiliza el principio del beneficio, significa que la tasa que se paga debe estar en relacin, por ejemplo, a la cantidad de basuras que cada contribuyente produce durante un ao, de manera que paguen ms aquellos que producen una mayor cantidad de basura al ao. Para poder aplicar este principio es necesario medir la cantidad de basura generada por los distintos individuos. Para evitar los costes de obtencin de dicha informacin, se puede optar por aplicar el principio de capitacin que acabamos de describir. De este modo, la tasa que debe pagar cada contribuyente es el resultado de dividir el coste del servicio por el nmero de contribuyentes. En relacin a las transferencias que puede recibir un gobierno, procedentes de otro gobierno, cabe decir que responden bsicamente a los siguientes objetivos: Las transferencias a gobiernos subcentrales sirven para proporcionar los recursos suficientes para que stos puedan financiar las necesidades de gasto vinculadas al ejercicio de sus competencias. A menudo, los gobiernos subcentrales no pueden cubrir todas estas necesidades de gasto a travs de sus ingresos tributarios (fundamentalmente tasas e impuestos), de manera que les hace falta una subvencin procedente de un nivel superior de gobierno. En este caso, la transferencia en cuestin est dando cumplimiento al llamado principio de equilibrio vertical.
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Las transferencias que reciben los gobiernos subcentrales pretenden tambin dar cumplimiento al principio de equidad horizontal, es decir que gobiernos que deben afrontar las mismas necesidades de gasto, puedan disponer de un mismo (o similar) volumen de recursos, sea cual sea su capacidad fiscal, y ello sin tener necesidad de pedir a los ciudadanos un distinto esfuerzo fiscal. Las transferencias entre gobiernos tambin pueden contribuir a la correccin de externalidades intergubernamentales. Es el caso, por ejemplo, de las subvenciones de capitalidad, recibidas por aquellas poblaciones que prestan un conjunto de servicios de los que no slo se benefician sus propios habitantes sino tambin aquellos que viven cerca y se desplazan a dicho ncleo urbano y utilizan dichos servicios. Y finalmente, en relacin al endeudamiento, los gobiernos deberan utilizar esta va de financiacin exclusivamente para financiar la inversin, y slo muy excepcionalmente se debera utilizar para financiar cualquier otro tipo de gasto. Precisamente el Consejo de Europa2 propone un conjunto de recomendaciones a los gobiernos locales a la hora de utilizar las distintas fuentes de ingresos a disposicin del sector pblico. Estas recomendaciones se pueden resumir de la manera siguiente: Las tasas y los precios pblicos deben servir, en la medida de lo posible, para financiar gastos corrientes y slo deberan utilizarse de manera excepcional para financiar gastos de inversin. Cuando no se puedan utilizar las tasas y los precios pblicos para financiar los gastos corrientes (de funcionamiento), se deberan utilizar, en la medida de lo posible, los impuestos. Y stos, slo
de modo excepcional deberan ser utilizados para financiar gastos de inversin. Cuando no se puedan utilizar las tasas y los precios pblicos para financiar los gastos corrientes o servicios prestados por delegacin de otro nivel de gobierno superior, estos gastos deberan cubrirse con subvenciones. stas tambin pueden servir, en algunos casos, para pagar los gastos de inversin. Los prstamos sirven para financiar gastos de inversin. Slo excepcionalmente deberan servir para financiar gastos corrientes. De estas recomendaciones se desprende que siempre que se pueda debe aplicarse el principio del beneficio (deben utilizarse las tasas y los precios pblicos) para financiar los servicios prestados por gobiernos locales. En el caso que no sea posible (por ejemplo, cuando no sea posible individualizar la demanda) se debern aplicar impuestos e instrumentar mecanismos de subvenciones procedentes de otras administraciones. Queda claro que el endeudamiento se recomienda casi exclusivamente para financiar inversin.
2. Qu estn haciendo los municipios? Anlisis del gasto municipal Para poder analizar el tipo de servicios que prestan los municipios utilizaremos la clasificacin funcional del presupuesto de gasto municipal. Esta es la clasificacin que aparece en el cuadro 1. Los datos corresponden a los ms de 900 municipios de la Comunidad Autnoma de Catalua. Este cuadro permite observar que aproximadamente el 46% del gasto del conjunto de municipios catalanes se destin, durante el ao 2000, a la produccin de bienes pblicos de carcter social (funcin
2 Las Finanzas Locales en Europa. Communes et Rgions dEurope, nm. 61.
4) y que aproximadamente el 12.6% se destin a los
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servicios de carcter general (funcin 1). Estas dos son, pues, las funciones de gasto relativamente ms importantes. El cuadro 2 permite ver qu tipo de subfunciones hay dentro de cada una de estas dos funciones antes mencionadas. Es decir, permite ver que cuando nos
referimos a la produccin de bienes de carcter social estamos haciendo referencia a bienes como la sanidad, la educacin, la vivienda y urbanismo, el bienestar comunitario y la cultura. Tal y como muestran los datos, se puede afirmar que el principal destino del gasto de nuestros municipios es la vivienda y urbanismo.
Cuadro 1 Clasificacin funcional del gasto municipal. Total municipios de Catalua. Presupuesto 2000 MPTAS 105 924 58 082 59 308 386 675 76 161 28 118 6 592 35 164 87 830 843 854 % 12.6 6.9 7.0 45.8 9.0 3.3 0.8 4.2 10.4 100.0 PTAS/HAB. 17 147 9 402 9 601 62 593 12 329 4 552 1 067 5 697 14 218 136 600
1. Servicios de carcter general 2. Proteccin civil y seguridad ciudadana 3. Seguridad, proteccin y promocin social 4. Produccin bienes pblicos de carcter social 5. Produccin bienes de carcter econmico 6. Regulacin econmica de carcter general 7. Regulacin econmica de sectores productivos 9. Transferencias Administraciones Pblicas 10. Deuda pblica TOTAL
FUENTE: Elaboracin propia a partir de Ministerio de Economa 2001
Cuadro 2 Clasificacin funcional del gasto municipal. Total municipios de Catalua. Presupuesto 2000. Desglose de las funciones 1 y 4 M PTAS 105 924 13 630 92 294 386 675 15 451 43 748 139 455 91 869 71 832 24 320 % 12.6 1.6 10.9 45.8 1.8 5.2 16.5 10.9 8.5 2.9 PTAS/HAB. 17 147 2 206 14 940 62 593 2 501 7 082 22 574 14 871 11 628 3 937
1. Servicios de carcter General 1.1. rganos de gobierno 1.2. Administracin General 4. Produccin Bienes Pblicos de carcter social 4.1. Sanidad 4.2. Educacin 4.3. Vivienda y Urbanismo 4.4. Bienestar comunitario 4.5. Cultura 4.6. Otros servicios comunitarios y sociales
FUENTE: Elaboracin propia a partir de Ministerio de Economa 2001.
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La clasificacin econmica del gasto municipal (cuadro 3) nos permite observar que aproximadamente 72% de ste se destina a operaciones corrientes, fundamentalmente al pago de remuneraciones (gastos de personal) y a la compra de bienes y servicios (gasto de funcionamiento). Ambos captulos absorben, aproximadamente, el 60% del presupuesto de gasto municipal. Cuadro 3 Clasificacin econmica del gasto municipal. Total Municipios de Catalua. Presupuesto 2000. Millones de Pesetas. MPTAS
Gastos personal Gastos de funcionamiento Gastos financieros Transferencias corrientes Total operaciones corrientes Inversiones reales Transferencias de capital Total operaciones de capital Total operaciones no financieras Activos financieros Pasivos financieros Total operaciones financieras TOTAL 253 021 217 845 37 181 63 802 571 849 196 484 21 232 217 716 789 565 2 419 51 868 54 287 843 852 6.43
del 28% del gasto municipal es gasto de capital. El cuadro 4 permite comprobar la importancia relativa de este porcentaje: mientras que, tal y como se acaba de indicar, los ayuntamientos destinaron el ao 2000 aproximadamente 28% de su gasto a inversin, este porcentaje fue para el conjunto de los gobiernos autonmicos de 21.5% y para el gobierno central de 10.5%. Esto permite concluir que los municipios son importantes agentes inversores. El ejercicio de las competencias que tienen asignadas comporta una importante actividad inversora. Este fenmeno no es exclusivo de los municipios espaoles, si no que se trata de un comportamiento generalizado en la mayora de pases, e incluso se puede afirmar que en
%
32.05 27.59 4.71 8.08 72.43 24.89 2.69 27.57 100.00
muchos de ellos todava se observa con una mayor intensidad. A ttulo de ejemplo podemos mostrar los siguientes datos: en el ao 1998, el sector pblico local espaol realiz el 38% del total de la inversin pblica del Estado espaol. Este porcentaje fue de 85% en Holanda, de 71% en Dinamarca, de 59% en Canad y de 48% en Italia. Cuadro 4 El peso del gasto en inversin. Presupuesto 2000 Gasto en inversin / Gasto Total Gobiernos municipales Gobiernos autonmicos Gobierno central Hacienda 2001. Dado que, tal y como se ha apuntado anteriormente, los recursos obtenidos a travs del endeudamiento deben ser utilizados fundamentalmente para financiar la inversin, cualquier medida que tienda a limitar o prohibir el endeudamiento, puede tener consecuencias sobre el volumen de inversin, es decir, puede afectar de forma significativa el ejercicio de 27.57% 21.5% 10.5%
FUENTE: Elaboracin propia a partir de Ministerio
FUENTE: Elaboracin propia a partir de Ministerio de Hacienda 2001. Es interesante hacer una mencin especial a la importancia relativa que supone el gasto municipal destinado a la inversin (operaciones de capital): alrededor
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las competencias asignadas a los gobiernos locales. Por lo tanto, es previsible que la aplicacin de la Ley de Estabilidad Presupuestaria aprobada por el gobierno del Partido biernos municipales. Popular, 3 afecte especialmente a las posibilidades inversoras de los go-
Dentro de los impuestos, es el impuesto sobre bienes inmuebles ( IBI) el que aporta el porcentaje ms elevado de ingresos impositivos (45.6% tal y como muestra el cuadro 6), seguido del impuesto sobre la actividad econmica (IAE) que aporta el 22.24%, y del impuesto sobre vehculos de traccin mecnica que supone el 14.01% de los ingresos impositivos. Estos tres impuestos son obligatorios, mientras que los dos
4. Cmo estn financiando su gasto los municipios? Los ingresos municipales Actualmente la principal va de obtencin de ingresos municipales, es la va impositiva. Tal y como muestra el cuadro 5, el 41.25% de los ingresos no financieros del conjunto de municipios catalanes procede de impuestos. Cuadro 5 Ingresos municipales. Total municipios de Catalua. Presupuesto 2000.
restantes que aparecen en el cuadro (impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos y el impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras) son voluntarios. Cuadro 6 Importancia de las diferentes figures impositivas. Porcentaje sobre el total de ingresos impositivos. Total municipios de Catalua. Liquidacin 1999.
% Impuesto sobre Bienes Inmuebles 45.60 14.01 22.24 10.54 7.45 0.16 100.00 % Impuesto Vehculos Traccin Mecnica Impuesto Actividades Econmicas Impuesto Incremento Valor de los Terrenos Impuesto Construcciones, Instalaciones y Obras Otros TOTAL INGRESOS IMPOSITIVOS
MPTAS Impuestos Tasas, precios pblicos y otros inversiones Transferencias Corrientes Capital Total ingresos no financieros Ingresos financieros TOTAL 321 732 164 287 34 952 259 011 220 559 38 452 779 982 66 306 846 288
41.25 21.06 4.48 33.21 28.28 4.93 100.00 7.83
Ingresos patrimoniales y enajenacin
Fuente: Elaboracin propia Ministerio Hacienda 2001
Se puede afirmar que los municipios disponen de un cierto grado de autonoma financiera en la medida que tienen capacidad de decisin, dentro de unos mrgenes, sobre determinados elementos de los impuestos (por ejemplo, sobre los tipos impositivos, sobre las bonificaciones, etctera).
Fuente: Elaboracin propia a partir de Ministerio de Hacienda 2001
3 El gobierno estatal aprob la Ley 18/2001 del 12 de diciembre de Estabilidad Presupuestaria. En ella se
establece la obligacin de los gobiernos (central, autonmicos y locales) de cumplir con el equilibrio presupuestario (dficit cero), por tanto, se prohbe el recurso al endeudamiento.
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Dado que son los impuestos los que aportan un importante volumen de recursos a la hacienda municipal, se puede afirmar que la financiacin de los servicios locales se basa, fundamentalmente, en el principio de la capacidad de pago. Es decir, los ciudadanos contribuyen al pago de los servicios en relacin a su capacidad (en relacin al valor catastral de sus inmuebles, en relacin a la potencia de su vehculo, etctera). No obstante, el papel de las tasas y los precios pblicos tambin es relevante. Tal y como muestra el cuadro 5, el 21.06% de los ingresos no financieros de los ayuntamientos proviene del cobro de tasas y precios. Este porcentaje es significativamente ms bajo en los otros niveles de gobierno (por ejemplo, las tasas y los precios pblicos significaron en el ao 2000 un 7.14% del total de ingresos no financieros del gobierno de la Comunidad Autnoma de Catalua, y un 2.14% del total de ingresos no financieros de los presupuestos del Estado). Las tasas y los precios pblicos son pues una fuente de ingresos especialmente utilizada por los ayuntamientos. Esto es as porque una buena parte de los servicios que prestan permiten la aplicacin del principio del beneficio. Las transferencias procedentes de otras administraciones suponen alrededor de un 33% del total de ingresos no financieros de los municipios de Catalua. Se trata fundamentalmente de transferencias corrientes y dentro de stas destaca la subvencin incondicionada que los ayuntamientos reciben en forma de participacin en los tributos del Estado. Cuadro 7 Peso de la participacin municipal en los Tributos del Estado. Total municipios de Catalua. Liquidacin 1999.
% Participacin Municipal Tributos del Estado Total transferencias corrientes 79.52 100.00
Tal como muestra el cuadro 7, el peso de esta subvencin es de casi 80% del total de las subvenciones corrientes que reciben los municipios de Catalua. El reparto de esta subvencin entre los diferentes municipios se hace de acuerdo con las siguientes variables: poblacin corregida (la poblacin de los municipios se multiplica por un coeficiente que aumenta a medida que aumenta el tamao del municipio), esfuerzo fiscal, inverso de la capacidad fiscal y unidades escolares. La variable poblacin es la que tiene un peso ms importante dentro la frmula (concretamente es de un 75%). En realidad esta subvencin es la que tendra que permitir el cumplimiento del equilibrio vertical y del equilibrio horizontal. Es decir, debera asegurar un volumen de recursos suficiente para financiar las necesidades de gasto del conjunto de municipios y, al mismo tiempo, debera ser posible que todos los ayuntamientos pudieran prestar los mismos servicios pidiendo a sus ciudadanos un mismo esfuerzo fiscal. Algunos estudios muestran que el actual funcionamiento de esta frmula no permite dar cumplimiento a estos objetivos. Finalmente, tal como muestra el cuadro 5, los ingresos financieros (endeudamiento), aportan a la hacienda municipal aproximadamente el 8% de su total de ingresos.
5. Los nuevos servicios municipales y su financiacin Tal como se ha dicho anteriormente, cuando hablamos de nuevos servicios municipales nos referimos a aquellos que estn prestando los ayuntamientos, dando, de este modo, respuesta a nuevas demandas de los ciudadanos, y a aquellos que podran asumir en caso de que se procediera a un nuevo traspaso de competencias a los entes locales para contribuir as a aumentar su peso dentro el conjunto del sector pblico.
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Aproximadamente 31% del gasto realizado por los municipios de Catalua corresponde a gasto no obligatorio. Es decir, los municipios prestan determinados servicios que no forman parte del conjunto de aquellos que la ley determina como obligatorios. Es decir, la ley establece un conjunto de servicios que tienen que ser obligatoriamente prestados por todos los municipios (por ejemplo el alumbrado pblico, la limpieza viaria, el alcantarillado y otros), pero existen otros servicios que slo son obligatorios para aquellos municipios que tienen un determinado volumen de poblacin (por ejemplo, el servicio de biblioteca es slo obligatorio para los municipios de ms de 5 000 habitantes, o la proteccin civil es slo obligatoria para los municipios de ms de 20 000 habitantes, o el transporte pblico urbano slo es obligatorio para los de ms de 50 000 habitantes). Adems la ley establece que los ayuntamientos puedan llevar a cabo actividades complementarias a las propias de otras administraciones y en particular las relativas a educacin, cultura, promocin de la mujer, vivienda, sanidad y proteccin del medio ambiente. Por lo tanto, este 31% muestra que los municipios estn dando respuesta a un conjunto de demandas de los ciudadanos que o bien no estn cubiertas por otras administraciones, o si lo estn, son insuficientes. El principal destino de este gasto no obligatorio es, por este orden: la cultura (cultura popular y tradicional, museos, bibliotecas, etc.), la seguridad y proteccin civil, la educacin (guarderas, conservatorios de msica, etc.) y la vivienda. Al mismo tiempo, la mayora de municipios realizan un conjunto de gastos que podran ser clasificados dentro de programas de inmigracin y de nuevas tecnologas. Una parte de este gasto se financia a travs del establecimiento de tasas y precios pblicos (por ejemplo, los padres que traen sus hijos a una guardera pagan una cuota mensual en forma de precio pblico), otra parte con subvenciones que reciben de otras administraciones (de las diputa-
ciones provinciales, de los gobiernos autonmicos, de otros entes locales, etc.), y el resto con los impuestos propios y con el endeudamiento. Un estudio realizado con datos de 2001 y para los municipios de la provincia de Barcelona, muestra que las subvenciones son precisamente la principal fuente de financiacin de estas partidas de gasto no obligatorio para los municipios. Ello permite afirmar que hay una cierta implicacin de otros gobiernos en la financiacin de dichas partidas. Por otra parte, con el objetivo de aumentar el peso del sector pblico local espaol se podra plantear la transferencia a los municipios de competencias como, por ejemplo, la educacin, la vivienda y las polticas ocupacionales, tal como ocurre en algunos pases que pueden ser un punto de referencia. Es interesante observar que tanto el tipo de servicios que estn asumiendo los municipios voluntariamente, como los que se prev que puedan asumir, son servicios destinados a asegurar la existencia y/o el mantenimiento del llamado Estado de Bienestar. Por tanto, lo adecuado sera pensar en mecanismos de financiacin que permitieran aplicar el principio de la capacidad de pago que es, tal y como hemos explicado, el que permite decidir el grado de equidad que se quiere conseguir a travs de la actividad de ingresar de un gobierno. De este modo, una posible va de obtencin de ingresos que podra estar en manos de los municipios que contribuyera a financiar los nuevos servicios, podra ser la de una participacin territorializada en algn impuesto como el impuesto sobre la renta de las personas fsicas (IRPF). La utilizacin de esta va, la de la imposicin sobre la renta, es frecuente en el mbito local, sobre todo en los pases nrdicos (por ejemplo, en Suecia los municipios reciben el 75% de sus ingresos no financieros a travs de un impuesto sobre la renta. Este mismo porcentaje es de un 47% en el caso de los municipios daneses). Y en Estados
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como Alemania, Austria o Suiza dnde existen tres niveles de gobierno como en Espaa, la imposicin sobre la renta aporta a sus municipios 25%, 22% y 35%, respectivamente, de su total de ingresos no financieros. Evidentemente, la cesin de una parte del IRPF a los municipios comportara problemas de falta de equidad horizontal dado que no todos los municipios disponen de la misma capacidad fiscal (no todos los municipios tienen la misma renta y, por lo tanto, no todos tendran la misma recaudacin procedente de un impuesto que grava la renta). Por tanto, si se optara por esta va sera necesario reforzar el papel de la subvencin incondicionada que los municipios reciben actualmente, a travs de la participacin en los tributos del Estado. Sera conveniente que sta se convirtiera en una verdadera subvencin de nivelacin que tuviera en cuenta las necesidades de los municipios y su capacidad fiscal.
Estarn exentos de pagar el
IAE
aquellos sujetos
pasivos que por el conjunto de actividades que ejercen tengan una cifra de negocios neta inferior a un milln de euros. Esta medida afecta, segn el propio Ministerio, al 90% de los contribuyentes de
IAE,
lo cual supone una reduccin
de los ingresos municipales de aproximadamente 900 millones de euros. Las tarifas vigentes del
IAE
se continuarn apli-
cando por aquellos sujetos pasivos que no estn exentos. A estas cuotas se aplicarn unos coeficientes de ponderacin que oscilarn entre el 1.29 (cuando el importe neto de la cifra de negocios est entre 1 milln y 5 millones de euros) y el 1.35 (cuando el importe neto de la cifra de negocios sea superior a 100 millones de euros). No queda nada claro cul ser la va que permitir a los ayuntamientos obtener los ingresos que dejarn de ingresar a travs de este impuesto. El gobierno del Partido Popular apuntaba que una parte de los ingre-
6. Breve referencia a la Ley de reforma de la Hacienda local En el ao 2002 se aprob una ley de reforma de la hacienda local espaola (Ley 51/2002 de 27 diciembre). Con ella se modifican algunos de los aspectos regulados en la anterior Ley reguladora de las haciendas locales del ao 1988. A continuacin se resumen los principales introducidos por la Ley del 2002, con el objetivo de comprobar si stos tienen en cuenta de algn modo las nuevas necesidades de financiacin de los municipios ligadas a la prestacin de los nuevos servicios citados en los anteriores apartados. Las modificaciones introducidas se pueden resumir del modo siguiente: 1. En relacin al impuesto sobre actividades econmicas (IAE) los principales cambios son:
sos que se dejaran de percibir se podran obtener a travs de la parte del

IAE
que todava continuar
existiendo. En la prctica, esta compensacin se ha producido a travs de una subvencin. La prctica supresin de este impuesto supone la prdida de la funcin censal que estaba desempeando. Es decir, la aplicacin de este impuesto conllevaba la existencia de un censo de todas aquellas actividades econmicas que se llevaban a cabo dentro del mbito de los diferentes municipios. Tampoco queda claro como se continuar garantizando esta funcin. 2. En relacin al impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) los cambios introducidos son fundamentalmente los siguientes: Se establecen tres categoras de inmuebles: los de naturaleza urbana, los de naturaleza rstica y los inmuebles de caractersticas especiales (cen-
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trales de energa, presas, saltos de agua, embalses, autopistas, puertos y aeropuertos). A estos ltimos se les podr aplicar un tipo general de entre el 0.4% y el 1.3%. Se establece la posibilidad de aplicar tipos diferentes segn el uso del inmueble (residencial, industrial o comercial). Se reconoce la posibilidad de aumentar en un 50% el tipo impositivo de los inmuebles desocupados de forma permanente. Parece ser que con la reforma se potencia el papel del
IBI
En relacin al impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana, se prev una bonificacin de hasta el 95% en las transmisiones por causa de muerte a favor de familiares de primer grado. En relacin a las tasas, se prev que la tasa especial de 1.5% que grava la utilizacin del dominio pblico por parte de las empresas, grave tambin a aquellas empresas comercializadoras de suministros, aunque no sean titulares de la red de distribucin.
dentro de la hacienda local. Hemos visto anterior-
La reforma prev algunos cambios que slo afectan a los municipios de ms de 75 000 habitantes. Concretamente, estos municipios reciben una participacin territorializada en el impuesto sobre la renta de las personas fsicas (IRPF), en el impuesto sobre el valor aadido (IVA) y en los impuestos especiales. Los porcentajes de participacin son los que aparecen en la siguiente tabla. Estos entes locales tendrn una participacin en el
IRPF,
mente que, antes de la reforma, ya era el principal impuesto en manos de los municipios. Cabe tener en cuenta que no es conveniente que la recaudacin global que obtiene un gobierno dependa casi exclusivamente de un solo impuesto. Lo recomendable es que los gobiernos participen de una cesta de impuestos que les permita disponer de cierta estabilidad. Cabe recordar que el
IBI
es un impuesto relativamente rgido (su base
imponible es el valor catastral de los inmuebles), es decir, los ingresos procedentes de esta figura impositiva no se adaptan automticamente a las fluctuaciones de la economa. Si se quiere potenciar esta figura sera necesario replantearse, pues, todos aquellos aspectos que estn relacionados con la valoracin catastral (revisiones, actualizaciones, participacin de los municipios en el proceso de revisin, etctera). En relacin al impuesto de vehculos se prev la posibilidad de establecer bonificaciones para la utilizacin de carburantes de bajo consumo, y el establecimiento de exenciones para los vehculos de personas discapacitadas. En relacin al impuesto sobre obras, construcciones e instalaciones, se prev armonizarlo con la tasa de licencias de obras, de manera que sta sea deducible del impuesto.
en el
IVA
y en los impuestos especiales. De
entrada se prev que esta participacin sea la siguiente: Impuesto IRPF IVA Impuestos especiales Participacin municipios de ms de 75000 hab. 1.6875% 1.7897% 2.0454%
La cuanta de recursos que se obtengan a travs de estas participaciones territorializadas se restarn de la cuanta que actualmente reciben estos municipios a travs de la participacin en los tributos del Estado, para calcular as la cuanta de lo que se ha llamado fondo complementario de financiacin. En realidad este clculo se inicia a partir de 2004. La cuanta de este fondo evolucionar a lo largo de 4 aos (es decir
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hasta el ao 2007) en funcin de la tasa de crecimiento de los ingresos tributarios del Estado. Para los municipios con menos de 75 000 habitantes, continuar existiendo la llamada participacin municipal en los ingresos del Estado. La cuanta correspondiente a cada municipio se calcular aplicando una frmula en la que intervendrn las siguientes variables: la poblacin corregida (ponderada en un 75%), el esfuerzo fiscal (ponderado en un 12.5%) y el inverso de la capacidad fiscal (ponderado en un 12.5%). La poblacin se corregir aplicando los siguientes coeficientes:
Municipios Menos de 5 000 habitantes Entre 5 001 a 10 000 habitantes Entre 10 001 a 20 000 habitantes Entre 20 001 a 50 000 habitantes Ms de 50 000 habitantes Coeficiente corrector 1 1 1.17 (antes era de 1.15) 1.30 1.40 (antes era de 1.32
de describir se puede afirmar que: a) la reforma supondr una disminucin de la autonoma financiera de los municipios en la medida en que se reducen los ingresos procedentes de los impuestos propios (prctica supresin del IAE); b) la reforma no ha sido aprovechada para hacer un replanteamiento de la suficiencia de recursos de los municipios (equilibrio vertical) que tenga en cuenta las verdaderas competencias que stos estn ejerciendo (tanto las obligatorias como las voluntarias); c) la reforma no supone un cambio significativo en el funcionamiento de la subvencin que los municipios reciben en forma de participacin en los ingresos del Estado, que la convierta en una verdadera subvencin de nivelacin de los recursos, y que asegure de este modo, el cumplimiento del principio de igualdad. Cuando estn disponibles los datos de la liquidacin de los presupuestos municipales del ejercicio 2003 (primer ao de implantacin de la ley de reforma), se pondr de manifiesto su verdadera idoneidad para afrontar los retos que tiene planteada la hacienda municipal espaola, as como su aptitud para proporcionar los recursos suficientes que permitan financiar los nuevos servicios municipales, que han sido expuestos y analizados en este escrito.
En estos momentos an no se dispone de los datos necesarios para evaluar el impacto de dicha reforma. Sin embargo, a la vista de los cambios que acabamos
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Propuesta de indicadores bsicos de gestin de servicios pblicos locales*

Antoni Mora Puigv
**
1. Introduccin y metodologa de trabajo En los ltimos aos ha ido creciendo la preocupacin por mejorar la gestin en los servicios pblicos municipales. Esta es una preocupacin compartida por los responsables polticos, por los gestores pblicos y tambin por los ciudadanos como usuarios de dichos servicios. As, se reclaman unos servicios pblicos de mayor calidad, exigiendo, al mismo tiempo, responsabilidades respecto a cunto se gasta y cmo se utilizan los recursos pblicos; es decir, se reclama ms racionalidad en la gestin y para ello es necesaria la aplicacin de los criterios de economa, eficiencia y eficacia. En este sentido, un grupo de instituciones inici un proyecto orientado a la comparacin de servicios municipales a travs
de una metodologa basada en la aplicacin de indicadores de gestin como mtodo para optimizar los recursos pblicos locales. Estas entidades son la Sindicatura de Comptes de Catalunya, la Fundacin Carles Pi i Sunyer, la Diputacin de Barcelona y el Colegio de Economistas de Catalunya. En este proyecto se cont con la participacin de municipios catalanes, principalmente pertenecientes a la provincia de Barcelona, aunque tambin se incorporaron municipios del resto del territorio espaol. Se parti de una primera propuesta de indicadores de los diferentes servicios a partir de la experiencia de las entidades coordinadoras del proyecto. Dicha propuesta se present a los diferentes tcnicos municipales responsables de la prestacin de los servicios analizados, a los cuales se les pidi que la analizaran para poder validar, modificar o eliminar algn indicador. Para cada servicio municipal se cre un grupo de trabajo que tena como misin determinar los indicadores definitivos a comparar. La propuesta de indicadores se enriqueci con las aportaciones individuales del grupo y, a la vez, se gener un intercambio de buenas prcticas entre todos los miembros del proyecto. Se pretenda que los indicadores resultantes fuesen pocos en nmero, sencillos, fcilmente obtenibles y medibles, relevantes y tiles para
* Este artculo es una sntesis del documento editado por la Fundacin Carles Pi i Sunyer que lleva el mismo ttulo. Evidentemente, el documento original incorpora matices y es mucho ms explcito en la descripcin del proyecto y de su metodologa. ** Investigador del Institituto de Economa de Barcelona, de la Universidad de Barcelona; miembro de la Associaci Catalana de Comptabilitat i Direcci (ACCID). Tambin han participado en la redaccin del documento original: Meritxell Batet, Fundacin Carles Pi i Sunyer; Josep Maria Carreras, Sindicatura de Comptes de Catalunya; y Joan Ramon Pastor, Diputacin de Barcelona.
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Propuesta de indicadores bsicos de gestin de servicios pblicos locales
establecer comparaciones entre ayuntamientos de tamao y realidades socioeconmicas diferentes. En consecuencia, se solicit que escogiesen indicadores de resultados porque un ciudadano cualquiera, independientemente del municipio donde resida, tiene expectativas (y tambin el derecho) de recibir un servicio de la misma calidad y valor. Una vez consensuados los indicadores, se solicit a los ayuntamientos participantes que recogieran los datos bsicos para su clculo. Los ratios resultantes se sometieron a un anlisis posterior para verificar el conjunto de cualidades ya mencionadas. Esta fase se desarroll de manera transparente, cada ayuntamiento mostr sus resultados abiertamente al resto de miembros. As surgi la propuesta de indicadores finales y los resultados obtenidos de la comparacin intermunicipal en forma de valores mximos, mnimos y medias aritmticas. Todo este proceso sintetizado en prrafos anteriores se llev a cabo a travs de cuatro encuentros de trabajo de todos los miembros participantes, contando tambin con un trabajo imprescindible en el periodo transcurrido entre la celebracin de cada encuentro. El primer encuentro de trabajo se celebr en abril de 2000 y el documento definitivo se concluy en septiembre de 2003. La propuesta definitiva de indicadores de gestin y los respectivos resultados obtenidos son fruto, sobre todo, del trabajo de homogeneizacin y validacin por parte del personal tcnico de la Fundacin Carles Pi i Sunyer; as como del trabajo constante de los coordinadores de los diferentes grupos de indicadores. De manera que esta propuesta final de indicadores es fruto del consenso de diferentes agentes municipales implicados en la provisin de servicios pblicos. Tampoco se pretende que sta sea la propuesta definitiva, sino que nicamente constituye un punto de partida coherente para el anlisis de servicios pblicos municipales.
2. Propuesta de indicadores por mbitos funcionales A partir de la metodologa de trabajo utilizada en las sesiones de trabajo, se ha optado por agrupar los diferentes servicios pblicos en siete mbitos funcionales: perfil de la ciudad, servicios sociales, servicios personales, atencin al ciudadano, limpieza viaria, recogida de residuos slidos urbanos, alumbrado. Antes de entrar en un anlisis ms detallado de cada mbito cabe destacar una serie de consideraciones generales metodolgicas referentes al conjunto de indicadores: Nmero de habitantes: Se utiliz la cifra ms reciente proporcionada por el INE, en este caso la poblacin facilitada por el padrn municipal a 1 de enero de 2001. Partidas de gasto: se refiere al gasto presupuestario liquidado consolidado, resultado de la suma de aquellos importes que hayan sido consignados como gastos en los captulos I, II y IV de los presupuestos liquidados del ejercicio del 2001 (para cada captulo del presupuesto se establecen tambin un conjunto de consideraciones metodolgicas). Empleados: El nmero de empleados se calcula de acuerdo al total de horas anuales del personal con dedicacin al servicio. Suelo urbano: Se refiere a la superficie de suelo urbano medida en kilmetros cuadrados. 2.1 Indicadores de perfil de la ciudad La propuesta de indicadores incorpora el proyecto presentado inicialmente por diez municipios del entorno metropolitano de Barcelona que ya disponan de una experiencia de colaboracin conjunta en la definicin y aplicacin de unas variables y de unos indicadores
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que definen el perfil socioeconmico del municipio (poblacin, renta media, tasa de dependencia, tasa de paro, entre otros). 2.2 Indicadores de servicios sociales Al tratarse de un servicio pblico de prestacin no obligatoria por parte de los municipios, existen diferentes niveles de prestacin de dichos servicios en funcin de las necesidades reales y de los recursos disponibles. En este sentido, se clasifican los servicios sociales en cuatro categoras: Servicios bsicos de atencin primaria: se trata del conjunto de acciones realizadas por el equipo bsico de atencin social primaria (EBASP) para mejorar el bienestar social de aquellas personas en situaciones de riesgo social. Prestaciones y ayudas econmicas. Rentas mnimas de insercin. Servicios de ayuda domiciliaria a la tercera edad.
2.3.2 Servicios deportivos Bajo este epgrafe se incluye toda la oferta deportiva municipal en espacios deportivos convencionales como pistas polideportivas, pabellones, piscinas, etctera. Dada la heterogeneidad de dichos servicios solamente aparece un nico indicador bsico propuesto: 8. Gasto por habitante 2.3.3 Polica local Los indicadores bsicos propuestos tienen en cuenta el coste del servicio, as como el nivel de inputs utilizados en funcin del nmero de agentes de polica. Dadas las dificultades para obtener informacin fiable referida a las actuaciones policiales, los indicadores son los siguientes: 9. Gasto por habitante 10. Relacin entre habitantes y agentes policiales 11. Relacin entre habitantes y el personal total de polica local 2.3.4 Guarderas municipales (0-3 aos)
Los indicadores bsicos propuestos, en cada una de las cuatro clasificaciones, son los siguientes: 1. Gasto por personas atendidas 2. Nivel de cobertura (personas atendidas o usuarias en relacin al total de habitantes) 2.3 Indicadores de servicios personales 2.3.1 Bibliotecas municipales Los indicadores bsicos propuestos han sido los siguientes: 3. Gasto por habitante 4. Prstamos libros por habitante 5. Plazas disponibles por habitante 6. Gasto por visitante 7. Relacin entre visitantes y habitantes
Se consideran las guarderas gestionadas directamente por el ayuntamiento, aquellas con participacin municipal y de otras administraciones, y aquellas que son privadas pero en rgimen de concesin administrativa. Los indicadores bsicos propuestos son: 12. Gasto por habitante 13. Gasto por alumno 14. Ingresos matrcula por habitante 15. Ingresos matrcula por alumno 2.3.5 Educacin obligatoria Se refiere, bsicamente, al gasto municipal derivado del cumplimiento de la legislacin vigente en Catalunya en relacin a la financiacin del gasto corriente de la educacin obligatoria por parte de las corporaciones locales (es el gasto estndar obligatorio), as como tambin se incluirn todas aquellas otras
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partidas de gasto satisfechas por el ayuntamiento a favor de los centros docentes (gasto complementario). Los indicadores bsicos propuestos son: 16. Gasto estndar obligatorio por habitante 17. Gasto complementario por habitante 18. Gasto total por habitante 19. Gasto total por aula 20. Gasto total por alumno 2.3.6 Educacin no obligatoria Se refiere a la oferta educativa no contemplada en el punto anterior: escuelas de educacin especial, de msica, de artes y oficios, formacin ocupacional, escuelas de adultos, centros universitarios, etctera. Los indicadores bsicos propuestos son: 21. Gasto por habitante 22. Gasto por alumno 23. Ingresos matrcula por habitante 24. Ingresos matrcula por alumno 2.4. Indicadores de atencin al ciudadano Este servicio se refiere a las unidades que informan con carcter general sobre el ayuntamiento y que permiten a los ciudadanos realizar trmites a travs de canales presencial, telefnico, telemtico y postal. Se contabilizan los trmites personalizados y no las gestiones o respuestas automatizadas a travs de un sistema informtico. Tambin se excluyen las oficinas de turismo, as como aquellas otras oficinas sectoriales y los quioscos de informacin automatizados. Los indicadores bsicos propuestos son: 25. Gasto por habitante 26. Gasto por atenciones realizadas 27. Atenciones en relacin al personal de atencin directa 28. Atenciones (o usuarios) por cada 1 000 habitantes
29. Atenciones presenciales en relacin al total de atenciones 2.5. Indicadores de limpieza viaria El servicio de limpieza viaria se refiere a aquellas actividades de limpieza de calles y plazas (quedando excluida la limpieza de jardines y zonas verdes) bajo los siguientes conceptos: barridos y baldeos tanto mecnicos como manuales, descartelizacin y limpieza de pintadas, limpieza de vertederos, desratizacin, limpieza de playas y limpiezas especiales. Los indicadores bsicos propuestos son: 30. Gasto por habitante 31. Gasto por kilmetros lineales 32. Kilmetros lineales por trabajador 33. Kilmetros lineales por mquina 34. Kilmetros lineales anuales limpiados en relacin a kilmetros totales anuales 2.6. Indicadores de recogida de residuos slidos urbanos Se refiere a la recogida de residuos indiferenciada (recogida no selectiva depositada en contenedores de rechazo) y a la selectiva. De manera que no se considera la recogida de residuos industriales, de animales, de residuos especiales, ni aquellos gastos relacionados con la eliminacin de los residuos. Los indicadores bsicos propuestos (calculados por separado entre recogida indiferenciada, recogida selectiva y el total) son: 35. Gasto por habitante 36. Gasto por kilogramo de residuos 37. Rendimiento contenedor por ao (capacidad en kilos que puede almacenar un contenedor) 38. Rendimiento por habitante (capacidad generadora de residuos) 39. Kilogramos reciclados en relacin a kilogramos de residuos recogidos
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2.7. Indicadores de alumbrado Dada la escasa y poco fiable informacin disponible para cuantificar ratios de averas y de resolucin de las mismas, solamente se proponen indicadores de economa: 40. Gasto por habitante 41. Gasto por punto de luz (instalacin lumnica formada por una o ms bombillas)
sera que esta batera de indicadores bsicos fuera implantada por una normativa legal, en la que constara la manera de calcularlos, la forma de obtencin de los datos necesarios, la periodicidad y las dems caractersticas. Incluso si se considerase que inicialmente no fuera obligatoria su elaboracin por parte de todos los organismos, sera conveniente establecer alguna frmula que comportara un compromiso, no slo para los que tuvieran que aplicarlo, sino tambin para aquellos que decidieran aplicarlos voluntariamente, as
3. Conclusiones La rendicin de cuentas no puede limitarse a la presentacin de los ingresos y gastos realizados. La transparencia en la gestin pblica implica divulgar informacin de las actividades realizadas y de sus costes. Los indicadores facilitan la informacin a gestores y a usuarios, y se pueden usar para definir los objetivos presupuestarios anuales. La medicin y mejora de la eficacia, eficiencia y economa constituyen objetivos de obligado cumplimiento cuando se refiere a la gestin pblica. No existen indicadores de uso universal. Hay muchos indicadores posibles para describir la gestin pblica, su eleccin depender de la utilidad que se les quiera dar. Existe el peligro que con su implantacin generalizada se consideren los indicadores como un objetivo en s mismos y se oriente la gestin hacia su mejora. Para elegir los indicadores habr que buscar un equilibrio entre sencillez y complejidad, as como entre especificidad y generalidad. La utilidad de los indicadores ser mxima cuando se apliquen en un conjunto de organismos y cuando se calculen de manera peridica, as se podr comparar para poder mejorar la gestin pblica. Siguiendo el ejemplo de pases ms avanzados en estos temas, se ha considerado que lo ms adecuado
como tambin para los organismos de control en relacin a su fiscalizacin y publicacin.
4. Tabla de datos de los indicadores calculados Las siguientes tablas de datos han sido elaboradas a partir de los indicadores que han recibido mayor nmero de respuestas vlidas por parte de los ayuntamientos participantes en el estudio. En algunos casos estas tablas contienen solamente indicadores de gasto; ello obedece a que nicamente ha sido posible recoger este dato, lo cual no debe interpretarse como que el dato del coste sea el nico que consideremos necesario para realizar una comparacin intermunicipal. A nuestro parecer la lista de indicadores completa que aparece en el anexo constituye un buen ejemplo de batera de indicadores necesarios para conocer la gestin municipal, hacer un seguimiento de sta y poder hacer comparaciones entre ayuntamientos. El valor de la media corresponde a la media aritmtica de los datos recogidos. El hecho de tomar esta media y no otra, por ejemplo una media ponderada por el nmero de habitantes de los municipios participantes en cada indicador, obedece nicamente a un criterio de simplicidad de clculo. Los valores mximo y mnimo aparecen como expresin de la dispersin de los datos entre s para cada indicador.
71
Servicios Personales
Enseanza infantil y primaria
Gasto Gasto consolidado consolidado estndar complementario/hab Obligatorio/hab Gasto total/hab Gasto total/aula Gasto total/ Alumno
Mnimo Mximo Media
16.70 36.81 34.63
1.48 9.14 2.65 Educacion no obligatoria
16.70 36.81 28.22
4 404.62 14 137.57 10 134.43
348.40 653.79 514.65
Gasto Gasto/alumno consolidado/hab
Esfuerzo/hab
Esfuerzo/ 1 alumno
Mnimo Mximo Media
0.45 17.80 8.87
7.06 3 327.49 867.95
Guarderas
Gasto Gasto/alumno consolidado/hab Esfuerzo/hab Esfuerzo/ 1 alumno
Mnimo Mximo Media
1.32 12.59 10.26
1 179.10 4 288.89 4 835.25 Bibliotecas
Gasto/hab
Plazas/hab
Visitantes/plazas
Gasto/visitante
Visitante/hab
Mnimo Mximo Media
1.38 6.34 3.66 Deportes

Gasto/hab
249.06 371.41 323.60
49.25 820.57 630.91
142.98 1 293.65 430.53
0.18 4.93 2.36
Mnimo Mximo Media
5.49 50.42 22.24
Polica Local
Gast/ hab hab/policas locales hab/personal polica local
Mnimo Mximo Media
33.43 44.85 41.19
677.38 1 116.53 830.08
614.97 1 049.33 764.47
72
Servicios Sociales
Servicios Bsicos de Atencin Social General Primaria

Gasto/hab Gasto/persona Usuarios/ atendida 1000 hab
Prestaciones y/o ayudas econmicas

Gasto/hab Usuarios/ 1000 hab
Rentas Mnimas de Insercin

Gasto/hab Preceptores/1 000 hab
Servicios de Ayuda a Domicilio 3a Edad

Gasto/hab Total horas atencin directa/hab
Mnimo Mximo Media
11.46 41.99 22.79
60.01 23.51 489.17 144.40 329.37 71.72
0.49 2.60 1.60
4.52 26.13 15.15
1.54 9.80 6.77
0.73 10.37 5.77
0.21 3.56 2.51
0.12 0.27 0.19
Atencin al Ciudadano
Atenciones/Personal Atencin directa Atenciones/ 1000 hab Atenciones presenciales/ atenciones totales
Gasto/atencin
Gasto/hab
Mnimo Mximo Media
1.94 4.27 3.29
2.15 4.62 3.74
6 700.18 25 312.16 12 055.84
506.99 1 400.99 961.32
39.35 % 89.18 % 71.25 %
Limpieza Viaria
Gasto/Km lineal
km lineales/ trabajador
% de Km lineales km anuales limpiados/ lineales/mquina Km lineales totales
Mnimo Mximo Media
18.13 41.30 31.30
18.13 6 178.85 4 596.18
6.00 68.00 26.14
52.00 % 85.00 % 74.75 %
73
Recogida de Residuos
Recogida indiferenciada
Indicadores Econmicos Indicadores Eficacia/Eficiencia Gasto/kg Gasto/hab Rendimiento Rendimiento/ contenedor/ao hab
Mnimo Mximo Media
0.02 0.05 0.03
7.85 21.57 13.32
25 836.45 62 567.88 37 636.86
372.57 430.68 337.77
Recogida selectiva
Indicadores Econmicos Indicadores Eficacia/Eficiencia Gasto/kg Gasto/hab Rendimiento Rendimiento/ contenedor/ao hab
Mnimo Mximo Media
0.03 0.13 0.08
2.16 6.80 4.03
4 350.70 10 729.39 7 020.07 Total Residuos
42.78 71.27 52.72
Indicadores Econmicos Gasto/kg Gasto/hab
Indicadores Eficacia/Eficiencia Rendimiento Rendimiento/ contenedor/ao hab % kg reciclados
Mnimo Mximo Media
0.03 0.07 0.04
14.33 28.56 18.88
18 397.04 59 861.80 34 355.60
384.34 7.00 % 473.46 15.55 % 436.74 10.76 %
Alumbrado
Gasto/punto de luz
Gasto/hab
Mnimo Mximo Media
5.35 22.37 10.26
46.82 217.31 102.02
1 Los
indicadores de esfuerzo por habitante y de esfuerzo por alumno que aparecen en blanco en la educacin no obligatoria y en las guarderas constituyen, a nuestro entender, dos buenos indicadores bsicos o de primer nivel
que cabra mantener; por motivos diversos no han obtenido una respuesta adecuada por parte de los ayuntamientos participantes al estudio, pero consideramos que igualmente deben ocupar este puesto destacado en nuestro trabajo.
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Perspectivas tericometodolgicas en economa pblica

Vitalia Lpez Decuir*
En esta poca de transformaciones profundas en el sistema econmico y financiero a escala mundial, y en la que el papel del gobierno ha sido profundamente modificado sobre todo en los pases del mundo ex-socialista y del subdesarrollado, se ha intensificado la discusin en torno a las interpretaciones ms significativas sobre el papel fiscal del Estado y, en particular de la necesidad de reformas en los sistemas de finanzas pblicas. En respuesta a la tendencia general del mercado al fortalecimiento en las fuerzas de integracin econmica internacional, muchos gobiernos han adaptado sus esquemas financieros a un entorno en el cual las actividades econmicas trascienden cada vez ms las fronteras nacionales y la tributacin se torna ms complicada. As, mientras en Norteamrica y Asia, los gobiernos han avanzado hacia la eliminacin de las barreras regionales al comercio con el fin de incrementar la movilidad de bienes, servicios y factores de produccin, la tendencia en Europa Oriental ha sido hacia la creacin de nuevas jurisdicciones independientes, los gobiernos de Europa Occidental han renunciado a la autonoma nacional en algunas reas de poltica pblica, principalmente en poltica comercial, en su esfuerzo por integrar a sus economas. Este desarrollo ha impulsado el tema de cmo los sistemas fiscales nacionales pueden ser diseados y coordinados evitando distor-
siones en los flujos comerciales y de factores productivos inducidos por la tributacin. Los cambios estructurales en el mercado de trabajo asociados en alto grado a la actual revolucin tecnolgica tambin contribuyen al cambio en el entorno de las finanzas pblicas. En muchos pases, especialmente en Europa, las altas y crecientes tasas de desempleo estructural imponen una carga creciente sobre los presupuestos pblicos. Asimismo, segn se ha advertido en muchos estudios, los desincentivos econmicos generados por el sistema de transferencias de ingresos en los Estados de Bienestar avanzados son especialmente responsables de las altas tasas de desempleo en Europa occidental. Bajo esta visin, son necesarias las reformas de los sistemas de tributacin y seguridad social para buscar abatir el desempleo. En los Estados Unidos el desempleo es bajo, pero las desigualdades son crecientes, y el desempleo se est concentrando en los trabajadores con baja especializacin y entre los miembros de las minoras raciales. Y en el mundo subdesarrollado, la quiebra de los aparatos productivos internos, el desempleo y la pobreza producidos por la
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desmesurada liberalizacin se han traducido en fuertes y muy legtimas presiones por el diseo de un sistema fiscal que propicie la reversin de estas tendencias socialmente perniciosas. En especfico, la severidad y profusin de las crticas sobre la amplia participacin del Estado en las funciones econmicas de asignacin, distribucin y estabilizacin han determinado: a) la interrupcin de las polticas fiscales de control de la demanda efectiva; b) la propagacin de las polticas liberalizadoras que reducen drsticamente el tamao del sector pblico mediante la desregulacin, la desincorporacin de empresas y la contraccin en la provisin de bienes pblicos; y, c) la renuncia de muchos gobiernos a continuar instrumentando las polticas redistributivas que tradicionalmente han concebido a la equidad como un valor prioritario en la constitucin de los arreglos sociales. El propsito de este texto es elaborar una visin panormica de las disquisiciones sobre la funcin fiscal del Estado desde las perspectivas tericometodolgicas ms difundidas en las ltimas tres dcadas en las que el debate sobre el redimensionamiento estatal ha sido tan intenso y fructfero.
Adems de los factores econmicos, los factores polticos e ideolgicos contribuyeron a esa expansin. El pensamiento marxista y socialista cre fuertes presiones sobre los gobiernos de las economas de mercado para jugar un papel activo en la redistribucin del ingreso. Este era un papel que no haba sido contemplado por los economistas clsicos que centraron su atencin en la funcin asignativa del Estado. El advenimiento del comunismo en la formacin de la Unin Sovitica y ms tarde en la de otros pases de Europa Oriental, as como la atraccin que la planeacin central tuvo sobre los intelectuales en el resto del mundo, empuj a muchos pases hacia el sistema de economa mixta. La tributacin sobre la renta con tasas altamente progresivas, los subsidios sobre bienes bsicos y los gastos de bienestar se convirtieron en polticas usuales. El crecimiento del gasto pblico en educacin y salud fue tambin justificado en trminos de su impacto en la redistribucin del ingreso. El pensamiento keynesiano, asimismo, gener presiones para la contribucin estatal para mantener el ingreso disponible de los individuos durante las fluctuaciones y as procurar la estabilizacin de la economa. Por esa misma razn fueron justificados los programas de empleo pblico y las compensaciones
1. El contexto: Estado y economa en la segunda posguerra Las tres dcadas que siguieron al fin de la Segunda Guerra Mundial estuvieron caracterizadas por la prosperidad de sociedades organizadas en torno a formas de intervencionismo estatal en los procesos econmicos tanto de produccin como de distribucin. El Estado tom parcialmente el papel de la mano invisi ble y rindi los frutos esperados por las previsiones keynesianas que haban logrado consenso en las naciones industrializadas del mundo capitalista, y hasta en otras del mundo subdesarrollado.
por desempleo, junto con la expansin del gasto pblico y con la generalizacin de sistemas tributarios altamente progresivos. El esquema de pensiones pblicas y otras formas de asistencia fueron incorporados en muchos pases. Las empresas pblicas fueron usadas para incrementar el empleo pblico. La meta era construir una economa con caractersticas que redujeran su exposicin a las fluctuaciones. Los pases con amplios sectores pblicos eran vistos como menos sujetos a los ciclos de los negocios. Finalmente, el pensamiento keynesiano fue desplegado para justificar la extraordinaria expansin en el papel econmico del sector pblico de los Estados liberales.
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Perspectivas terico-metodolgicas en economa pblica
Con distintos grados y matices, el Estado keynesiano rompi los lmites impuestos por la tradicin ideolgica liberal-clsica y se instal en el mbito de la produccin, en respuesta al inters por resolver las fluctuaciones de la actividad econmica; asimismo, se propuso atemperar las desigualdades en la distribucin de la riqueza al asumir su estatus de Estado benefactor. El producto ms acabado de la revolucin keynesiana es el Estado de Bienestar; es decir, la forma de intervencin pblica encaminada a garantizar a todos los ciudadanos de un pas, por el solo hecho de serlo, una solucin a las exigencias fundamentales de su vida mediante el acceso a un mnimo de servicios necesarios para su supervivencia. El Estado de Bienestar es concebido por muchos de los estudiosos del tema como la ms importante frmula de paz inventada por los pases capitalistas avanzados durante la posguerra. Los ingredientes bsicos de esta frmula, que son a la vez el origen de su ulterior agotamiento, consisten tanto en la obligacin explcita del aparato estatal para proveer asistencia a aquellos ciudadanos que padecen algunas necesidades o riesgos especficos propios de las sociedades de mercado como en el reconocimiento de la presencia formal de los sindicatos en las negociaciones colectivas y en la elaboracin de las polticas pblicas.1 En particular, los rubros de gastos en los bienes preferentes propios de la poltica de bienestar educacin, sanidad, vivienda, pensiones y seguro de desempleo responden a necesidades objetivas creadas en el azaroso proceso de consolidacin del capitalismo industrial durante las dos dcadas que siguieron a la segunda posguerra. En sentido estricto, la poltica de bienestar no constituye slo un mecanis-
mo de promocin de la demanda efectiva, sino que se ocupa del cumplimiento cabal de las funciones que James OConnor ha denominado de legitimacin y de acumulacin indirecta.2 La ampliacin del mbito de accin del Estado, por supuesto, modific su participacin en el manejo de los recursos financieros pblicos: los presupuestos pblicos crecieron aceleradamente y se redefinieron el origen y el destino de los recursos. Tal direccin estatal de los procesos productivos y distributivos se tradujo tambin en la adopcin de nuevas tcnicas administrativas y financieras orientadas a racionalizar las actividades del sector pblico. El derecho del Estado a cobrar impuestos proviene de un principio fundamental que vincula la obligacin de satisfacer necesidades sociales con la consideracin de las facultades contributivas de los ciudadanos. Esta tesis, que hace depender la distribucin de las cargas pblicas de las facultades contributivas, permite disponer de criterios para juzgar el valor social de un impuesto, tanto desde su rendimiento financiero o sus consecuencias econmicas, como desde la perspectiva de la justicia distributiva. Del fundamento del impuesto derivan el principio de la universalidad del
1 Vanse a este respecto: Offe (1984); Castells (1989; 1998); Muoz de Bustillo (1989); Forte y Romagnoli (1989).
2 Desde la perspectiva de OConnor, durante los aos de la posguerra y hasta los primeros aos setenta, el Estado de Bienestar cubri dos funciones bsicas en el proceso de acumulacin capitalista. En su difundido estudio sobre la naturaleza del desarrollo econmico de los Estados Unidos y de la funcin desempeada por la poltica fiscal en ese proceso, OConnor sostiene que en su papel de benefactor el Estado efecta gastos de consumo social consistente en proyectos y servicios que disminuyen el costo de reproduccin del trabajo, y por tanto aumentan la rentabilidad privada; asimismo, mediante el gasto social provee de los servicios necesarios para el mantenimiento de la armona social. En el primer caso, el Estado de Bienestar cumple con una funcin de acumulacin indirecta al propiciar condiciones favorables a la acumulacin privada; y en el segundo, genera las condiciones necesarias para su legitimacin (OConnor, 1973).
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impuesto y la condena a los privilegios fiscales. El impuesto debe aplicarse a quienes participan en la comunidad, sea cual sea la razn de su participacin. Asimismo, de tal fundamento se desprende la determinacin de la base del impuesto y de su tipo: podr elegirse como materia imponible aquella que revela las facultades contributivas de los ciudadanos, y el clculo del tipo atender a los elementos que influyen en esas facultades. Adicionalmente a estos efectos, los desarrollos tericos en Economa, especialmente despus de la Segunda Guerra Mundial, suministraron justificaciones adicionales a la intervencin del sector pblico. Por ejemplo, los desarrollos tericos en torno al concepto de bien pblico3 justificaron la provisin gubernamental de muchos bienes caracterizados como tales, con el argumento de que sin la intervencin del Estado el mercado proveera cantidades insuficientes de esos bienes.
A diferencia de la tradicin terica de los economistas clsicos centrada en la tributacin, la trascendente aportacin de Musgrave ofreci el esquema desde el que poda contemplarse la actividad financiera estatal en los sistemas capitalistas mixtos de Occidente; as, el propio autor afirma en el prlogo de su libro: En realidad he estado dudando en considerar este libro como un estudio sobre la teora de la Hacienda Pblica. Los problemas (que ah se abordan), en una gran medida, no son los de la Hacienda. Son problemas sobre el uso de los recursos y la distribucin de la renta [] Por tanto, quiz hubiera sido mejor describir este como un examen de la teora de la economa pblica [].4 Esta ltima denominacin parece ser la ms acertada para hacer referencia a los principios generales sobre la naturaleza y el patrn ptimo de comportamiento de la accin econmica del Estado, bajo consideraciones de eficiencia y equidad. El estudio extenso y minucioso de la funcin de estabilizacin, asignada al Estado por Keynes desde
2. Los fundamentos de la Economa Pblica: el enfoque musgraviano En el ambiente de prosperidad econmica con amplia participacin estatal que mostraron las naciones capitalistas occidentales durante la segunda posguerra, Richard Musgrave escribi su influyente The Theory of Public Finance en 1959; esta obra abri una nueva era en este campo al aplicar la caja de herramientas del anlisis econmico como una extensin de la sntesis neoclsicokeynesiana al campo especfico de la hacienda pblica.
el ncleo de su teora de las fluctuaciones econmicas, haba ocupado la atencin de los economistas fiscales durante la cuarta y quinta dcadas del siglo
XX.
Keynes concibi la funcin de la poltica fiscal en la gestin macroeconmica como complementaria de la poltica monetaria, y con implicaciones en el mbito de la asignacin:
El estado tendr que ejercer su poltica orientadora sobre la propensin a consumir, a travs de su sistema de impuestos, fijando la tasa de inters, y, quiz, por otros medios. Por otra parte, parece improbable que la influencia de la poltica bancaria (del banco central) sobre la tasa de inters sea suficiente por s misma para determinar otra ptima. Creo, por tanto, que una socializacin bastante completa de las inversiones ser el nico medio de
3 En Stiglitz (1986), y Musgrave y Musgrave (1995) se presentan elaboraciones tericas con instrumentos analticos marginalistas de las mltiples aportaciones en los tpicos ms relevantes en este tema: la distincin entre bienes pblicos y privados, las categoras de bienes pblicos, el tamao ptimo de provisin de bienes pblicos segn el criterio paretiano de eficiencia, el problema del polizn, los mtodos de racionamiento, las distorsiones, etctera.
4 Tomado de la primera edicin en castellano de la obra (Musgrave, 1968:LXXIII).
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aproximarse a la recuperacin plena; aunque esto no necesita excluir cualquier forma, transaccin o medio por los cuales la autoridad pblica coopere con la ini ciativa privada. 5
supuestaria puede ser considerada como una sociologa de la poltica fiscal: a los fines de uno y otro mtodo deben determinarse las consecuencias econmicas de la actividad legislativa.7
El enfoque de Musgrave revivific el inters por la satisfaccin de las necesidades pblicas y por la repercusin de la poltica presupuestaria sobre la distribucin de la renta que haba prevalecido en la economa clsica.6 La base terica de la nueva Economa Pblica inaugurada por la clebre obra de Musgrave fue sin duda el tratamiento independiente con fines estrictamente metodolgicos de las funciones principales del sector pblico, a saber, las de asignacin, distribucin y estabilizacin. Asimismo, Musgrave reconoce tanto las determinaciones histricas, polticas y jurdicas del proceso ingreso-gasto del Estado, como el carcter eminentemente normativo de la visin econmica desarrollada en su tratado:
Primero, intentamos exponer las reglas y principios que sirven para una gestin eficiente de la economa pblica [...] a esto lo llamamos una teora normativa u ptima de la economa pblica [] En el segundo mtodo tratamos de desarrollar una teora que nos permita explicar por qu se mantienen las polticas existentes y predecir las polticas que se adoptarn en el futuro. Una teora semejante de la poltica pre-
Al menos desde el momento en que Musgrave estableci esta distincin en el primer captulo de su The Theory of Public Finance, los economistas fiscales se han ocupado de esclarecer el papel del Estado desde uno y otro enfoque, el positivo y el normativo. El enfoque normativo, dominante en esta disciplina, determina los lineamientos, principios o normas para la intervencin pblica; esto es, sobre la base de los principios fundamentales, se trata de determinar qu puede hacer el gobierno para corregir las imperfecciones y para complementar al mercado con instrumentos que tienden a promover la maximizacin del bienestar social. Es precisamente la incapacidad del mercado en ciertas circunstancias para conseguir asignaciones eficientes en el sentido de Pareto los fallos del mercado lo que permite justificar la intervencin del Estado. De este modo, las discusiones tericas sobre el papel del Estado comienzan por preguntar por qu el mercado no rinde resultados eficientes. Al menos desde la dcada de 1950, el punto de partida de esta discusin ha sido el conjunto de los teoremas de la Economa del Bienestar8, la cual constituye la articulacin formal del teorema de la mano invisible de Adam Smith: los mercados proveen una asignacin de recursos eficiente cuando ciertas condiciones bsicas estn satisfechas; entonces, la discusin analtica parte de la identificacin de las circunstancias en las que tales condiciones bsicas no se cumplen. Adems de los tradicionales fallos de mercado bienes pblicos,
5 Keynes (1936:331). 6 La formulacin smithiana de los principios fiscales constituye el pilar sobre el que se han construido las distintas vertientes de pensamiento que conforman la visin interdisciplinaria de las Fianzas Pblicas; en lo econmico, tal formulacin involucra tanto criterios de eficiencia econmica y administrativa como de equidad en la tributacin, todo lo cual est presente en los desarrollos ms recientes de la economa pblica. Otros pensadores clsicos con destacadas contribuciones a este campo, como Ricardo y Mill, abordaron fundamentalmente la cuestin de la equidad y de la mnima interferencia. (Una sinttica pero muy ilustrativa sntesis de las aportaciones clsicas a la doctrina fiscal se encuentra en: Musgrave (1999:1-59).
7 Musgrave (1959:4). 8 Una presentacin sucinta de los dos teoremas fundamentales de la Economa del Bienestar puede consultarse en: Stiglitz (1986:65-74).
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externalidades y competencia en los aos ms recientes la atencin se ha centrado en otros dos fallos para los cuales la respuesta del Estado es menos clara: ausencia o incompletud de mercados (segn el teorema Greenwald-Stiglitz, en estas circunstancias la economa no est obligada a un ptimo de Pareto); e informacin imperfecta (que da lugar a situaciones de riesgo moral y a problemas de seleccin adversa, las cuales tienen severas consecuencias en los mercados de trabajo, de capital y de mercancas).9 El advenimiento y generalizacin de la crisis econmica de los aos setenta en el mundo capitalista mostr las limitaciones de las polticas keynesianas tradicionales. Por una parte, haba quedado de manifiesto que en su origen el desempleo tiene un componente estructural, y no puede ser combatido slo con medidas anticclicas keynesianas; por tanto, se estimaba necesario ajustar a la baja la relacin salarios reales/productividad antes que aplicar medidas de expansin de la demanda. Sin embargo, esta vertiente reconoce que a travs de la poltica tributaria el Estado tiene capacidad para redistribuir los recursos financieros de los cuales dispone una comunidad: a) entre los miembros que la forman; b) entre los grupos sociales; c) entre las regiones econmicas; d) entre los sectores del economa; y e) entre las jurisdicciones subnacionales; y f) entre generaciones y dentro de una misma. As, desde la perspectiva keynesiana, la poltica tributaria es un mecanismo poderoso del Estado para influir en la asignacin de recursos y en la distribucin del ingreso y la riqueza, y refleja las prioridades del gobierno en la economa de forma que, adems de su inherente propsito recaudatorio, los impuestos pueden utilizarse para favorecer el crecimiento o la estabilidad, mediante sus efectos sobre el ahorro o el consumo, la inversin productiva o la inversin financiera, etctera.
Todo sistema tributario tiene dos elementos fundamentales: el marco normativo o legal que define los principios y reglas de acuerdo con las cuales se definen las distintas figuras tributarias: impuestos, derechos, etctera; y las tcnicas fiscales que se utilizan para mejorar la recaudacin y hacerla ms equitativa de acuerdo con los objetivos del gobierno y de la sociedad. El diseo de un sistema tributario, o bien de una reforma fiscal, implica tomar decisiones sobre los distintos elementos del impuesto: el hecho imponible, el sujeto pasivo, la base imponible, el tipo impositivo, el grado de progresividad, etctera. Desde luego, todas estas cuestiones debern responder a consideraciones de eficiencia econmica y equidad distributiva para constituir en rigor un sistema tributario ptimo.10 Los economistas fiscales han propuesto diversos criterios a considerar para el diseo de un buen sistema tributario, a saber: eficiencia econmica, sencillez administrativa, flexibilidad, responsabilidad poltica y justicia.11 Cuando se atiende nicamente al criterio de la efi ciencia, un sistema impositivo ptimo es aquel que minimiza la prdida de bienestar derivada de la distorsin que los impuestos provocan sobre las decisiones de los agentes, tanto en el mbito de la produccin como del consumo. Sin embargo, cuando las implicaciones distributivas de los impuestos son socialmente relevantes por consideraciones de equidad, la optimalidad se asocia a la maximizacin del bienestar social compatible con la meta recaudatoria. La cuestin central a resolver enfrenta a la autoridad tributaria y a la sociedad en general a una suerte de trade-off entre el objetivo de eficiencia econmica y el de equidad. El diseo e instrumentacin de un esquema tributario sobre la base de esquemas con efectos progre-
9 Vase: Stiglitz (1998, 2002)
10 Albi et al. (1994:309). 11 Stiglitz (1986:430).
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sivos no conduce necesariamente a incrementos en el bienestar social: los efectos distorsionantes de un impuesto redistributivo pueden implicar costes de eficiencia de una magnitud tal que se traduzca en un nivel de bienestar social inferior al de la situacin previa. As, desde la perspectiva de la teora de la imposicin, un sistema fiscal es ptimo slo si el aumento del bienestar social producido por una mejor distribucin viene compensado por una reduccin del bienestar de la misma magnitud producido por la mayor ineficiencia.12 De lo anteriormente expuesto se desprende que el diseo de un sistema tributario no puede obedecer nicamente a un criterio de equidad, en virtud de la inevitabilidad de sus efectos distorsionantes que, en ltima instancia, afectan los niveles de bienestar social; asimismo, tampoco puede afirmarse que la progresividad per se garantice aumentos en los grados de bienestar. Aun cuando se trate de impuestos tpicamente progresivos como el que grava la renta, habrn de ponderarse sus costos en trminos de eficiencia, lo cual requiere fijar un tipo impositivo marginal mayor cuanto: a) mayor sea la aversin a la desigualdad; b) mayor sea el objetivo de la recaudacin; c) menor sea la elasticidad (media) de la oferta de trabajo.13 El principio del beneficio, segn el cual los impuestos deben corresponder estrictamente a los beneficios recibidos de las operaciones pblicas, constituye uno de los criterios propuestos por los economistas clsicos para cumplir con el requisito de justicia al que todo sistema tributario debe atender. La nocin de justicia que sustenta el principio del beneficio es aquella derivada del respeto a los derechos del individuo incluido desde luego el de propiedad que provienen de la naturaleza y estn muy lejos de disolverse en el pacto social del cual emerge el Estado.
Desde esta posicin, los individuos consienten en pagar impuestos que reflejan cabalmente el beneficio recibido por cada uno de ellos y que en consecuencia son justos. As, todo sistema tributario est constituido por una multiplicidad de impuestos ms o menos articulados, y la incorporacin de un nuevo impuesto o la modificacin de alguno de sus elementos, adems de procurar ajustarse a los criterios para el diseo del sistema, debe evitar la superposicin sobre una misma materia imponible. Asimismo, debe considerar la iner cia del sistema fiscal como un factor que acta en contra de las reformas fiscales efectivas: un sistema fiscal tiende a perpetuarse por el slo hecho de existir. En la resistencia social a la modificacin de un sistema fiscal influyen tanto factores de orden poltico, como las prcticas administrativas tradicionales y las reacciones psicolgicas de los contribuyentes. As, en el mundo contemporneo el apego a la regla del consentimiento del impuesto se traduce en resistencias reales y formales para la adopcin de nuevos impuestos o para el aumento en las tasas. Asimismo, resulta relevante la relacin entre la naturaleza del sistema poltico y la progresividad o regresividad de la estructura tributaria; al hacer referencia a la inspiracin social-keynesiana de los sistemas tributarios en los Estados contemporneos, Musgrave afirma que:
En particular, el auge de la filosofa igualitaria ha sido la fuerza impulsora del aumento del impuesto progresivo [...] La asociacin histrica entre la renta e impuestos progresivos, frente a consumo e impuestos regresivos, ha sido un factor bsico en el desarrollo de la estructura fiscal, pero no es inevitable en principio. Tericamente al menos, puede establecerse un impuesto personal sobre el gasto con exenciones personales y propias del impuesto sobre la renta personal.14
12 Albi et al. (1994:354). 13 Ibidem, p. 356.
14 Musgrave y Musgrave (1995:128).
82
A pesar de su ineficiencia para la conformacin de sistemas tributarios orientados por criterios redistributivos, actualmente el enfoque del beneficio es invocado como el fundamento de la financiacin por medio de tasas directas. As, Musgrave y Musgrave reconocen la factibilidad y conveniencia de esta tcnica cuando los bienes o servicios provistos por el gobierno tienen la naturaleza de bienes privados, es decir, cuando el consumo es totalmente rival [...] (asimismo) el impuesto sobre la propiedad ha sido contemplado tradicionalmente como una tasa por los servicios prestados por el gobierno local, suponiendo que los beneficios resultantes son aproximadamente proporcionales a los valores de la propiedad.15 Las consecuencias del predominio del paradigma intervencionista en los presupuestos pblicos generaron una nutrida reaccin intelectual desde la dcada de 1960. Los argumentos en contra del estilo de relacin Estado-economa fueron de muy diversa ndole, dando lugar a otras tantas vertientes de pensamiento que, en trminos generales, se adscribieron terica y metodolgicamente al pensamiento F. A. Hayek.16 Su obra ha sido considerada como la fuente originaria de la doctrina neoliberal, entendida esta como una visin de los lmites al poder del Estado que derivan del reconocimiento de derechos individuales anteriores a la formacin del poder poltico, fundamentalmente del derecho a la propiedad individual. Esta doctrina social consiste esencialmente en una crtica al consenso bsico de la posguerra sobre el papel del Estado en la economa y se manifiesta en contra de las polticas fiscales de carcter estabilizador basadas en el control de la demanda efectiva. Esto es, a favor
de las polticas privatistas que tienden a reducir el tamao del sector pblico mediante la desregulacin, la desincorporacin de empresas, la contraccin de la provisin de servicios pblicos; y en contra de las polticas redistributivas en las que subyace el reconocimiento de la igualdad como un valor ineludible en la constitucin de los arreglos sociales. El ms importante divulgador y operador del pensamiento hayekiano, Milton Friedman, se ha ocupado de precisar el contenido de la vertiente doctrinaria del liberalismo clsico, oponindole al liberalismo econmico de tipo keynesiano; en Capitalismo y Libertad (1962), su obra ms destacada en este tema, impugna la propensin de la teora y poltica keynesianas a sustituir el valor fundamental de la libertad por las palabras ms llamativas de bienestar e igualdad. Desde mediados de los aos cincuenta, cuando el keynesianismo se haba afirmado ya como una ortodoxia, Milton Friedman y otros economistas de la Universidad de Chicago que tiempo despus seran identificados como la escuela monetarista,17 iniciaron una serie de esfuerzos encaminados a rehabilitar la teora cuantitativa clsica del dinero. El monetarismo ofreci una explicacin de la inflacin en base a los daos de la interferencia gubernamental en el equilibrio econmico privado. La recesin econmica de los primeros aos de la dcada de 1970 haba acentuado los desequilibrios fiscales al traducirse en una disminucin de los ingresos fiscales, pero tambin en mayores requerimientos
15 Ibidem, p. 267. 16 Una discusin crtica y minuciosa en torno a los rasgos fundamentales de las obras ms representativas del pensamiento de F. A. Hayek y, en particular, de sus argumentos en defensa de la economa de mercado se encuentra en Gray (1989).
17 La denominacin de escuela monetarista apareci hacia fines de los aos sesenta cuando el trabajo terico se haba completado en sus aspectos esenciales. Tal como F.A. Hayek lo expres en 1980: por supuesto, la palabra monetarismo recin acuada no es ms que el antiguo nombre de la teora cuantitativa del dinero tal como la formul en la poca moderna el finado profesor Irving Fisher y la reformul el profesor Milton Friedman (The Times, 5 de marzo de 1980, citado en Desai, 1981:42).
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de gasto social y de transferencias a los sectores productivos en crisis. Los intentos de los gobiernos por recuperar el nivel de la carga tributaria fueron fallidos, de manera que el dficit pblico continu en ascenso ante la imposibilidad de frenar el gasto. 18 El reconocimiento de que el dficit pblico haba perdido el carcter discrecional que le permita al Estado ejercer sus funciones tradicionales fue un factor decisivo en el giro que tomara la concepcin dominante sobre el papel del Estado en la economa. Las tendencias recientes en los sistemas fiscales propiciadas por la mundializacin de la economa han restado espacios de maniobra a los gobiernos para manejar su poltica tributaria con un cierto grado de soberana. El consenso de la posguerra sobre poltica tributaria se ha roto. Actualmente ya no funciona la frmula ampliamente aceptada, segn la cual la carga tributaria deba ser progresiva y el Estado tena el derecho, si no es que la obligacin, de usar los impuestos como un instrumento bsico de la poltica de bienestar social y de promocin de las actividades econmicas prioritarias. El marco institucional en el que actualmente se desenvuelven la teora y poltica tributarias es cada vez ms complejo; incluye nuevos temas en su agen-
da de investigacin asociados a las visiones dominantes en teora econmica, tales como los efectos de la tributacin sobre la inflacin, la composicin de los activos, y las variables del sector externo tipo de cambio, tarifas, subvenciones, inversiones extranjeras ante la exigencia de mantener la coordinacin econmica entre pases que mantienen intensas relaciones comerciales.
3. La perspectiva de la eleccin pblica Una de las ms trascendentes reacciones intelectuales al paradigma intervencionista se gest en torno a la preocupacin por el conocimiento asimtrico de los mecanismos de toma de decisiones por parte del ensanchado sector pblico; su atencin se centr en la construccin de una teora sobre el comportamiento del Estado, es decir, de una teora positiva del sector pblico cuyo objeto analtico seran los procesos de adopcin de decisiones de relevancia econmica en la esfera poltica: mientras que la Economa proporciona los mtodos para determinar los niveles eficientes de produccin de los bienes privados, la asignacin de los recursos pblicos se determina a travs de un proceso poltico. Esta vertiente encabezada por J. Buchanan dio paso a uno de los programas de investigacin en ciencias sociales ms influyentes hoy en da,19 a par-
18 El crecimiento de la proporcin del gasto social respecto al PIB durante la crisis de los aos setenta es un indicador significativo de que el Estado de Bienestar continuaba cumpliendo su papel de proveedor extramercado de los servicios que en realidad constituyen un complemento a los salarios, y que por tanto disminuyen la presin de los costos sobre la rentabilidad econmica privada. Un estudio de Forte y Romagnoli (1989:91) para el conjunto de pases de la OCDE en el que se evala la pertinencia de este tipo de gastos y se argumenta a favor de la refundacin del Estado de Bienestar, revela que: en definitiva, el sector que creci de manera ms significativa es el de los gastos comprendidos en el Estado de Bienestar y, en particular, los que la OCDE define como bienes de mrito (enseanza, sanidad, vivienda, servicios sociales) y los de mantenimiento de la renta mnima.
19 Desde finales de los aos ochenta esta corriente se nutri de las aportaciones de otras teoras y disciplinas, y construy un programa de amplia aceptacin en la actualidad, denominado Economa Constitucional. Segn ha expresado el propio Buchanan [] consisti en tratar conjuntamente, bajo la nueva rbrica, diversas lneas de investigacin con orgenes variados en la economa clsica, la filosofa poltica contractualista, la moderna teora de juegos, el anlisis econmico del derecho, la ciencia poltica y la teora de la eleccin pblica []
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tir de los estudios primigenios de la escuela de la eleccin pblica: La eleccin pblica es una pers pectiva acerca de la poltica que surge de una extensin y aplicacin de las herramientas y mtodos de los economistas a la toma de decisiones pblicas o colectivas.20 Esta perspectiva no responde a los criterios normativos para la accin del Estado, sino que pretende explicar por qu sus polticas fallan con frecuencia y sus resultados no corresponden a los criterios de optimizacin prescritos por la economa del bienestar. En otras palabras, este enfoque desplaza la atencin desde los fallos del mercado hacia los fa llos del Estado. Al argumentar en defensa del mercado como mecanismo para lograr asignaciones tolera blemente eficientes, siempre que el Estado garantice a los individuos la seguridad en sus personas y sus bienes, as como el cumplimiento de los contratos voluntarios entre individuos y grupos, Buchanan concluye que:
[] los anlisis ortodoxos del fracaso del mercado se han visto perjudicados por el error de comparar alternativas falsas. El funcionamiento de una economa organizada se ha comparado con un modelo terico-analtico definido por el terico formal [...] se han hecho relativamente pocos intentos por establecer la nica comparacin adecuada entre el proceso de mercado, tal como opera en la realidad, y el proceso correctivo gubernamental [] Hasta cierto punto, me gusta atribuir a la eleccin pblica que es la subdisciplina a la que he estado asociado personalmente, la funcin de ofrecer una teora del fracaso gubernamental ms o menos comparable en
equivalencia a la teora del fracaso del mercado que se planta en la economa ortodoxa del bienestar.21
Los autores en esta tradicin ofrecen una explicacin alternativa de la expansin estatal que la atribuye a la presencia activa de grupos de presin en el mbito de los partidos polticos y de la misma sociedad civil; analizan las implicaciones del comportamiento de los grupos de inters rent-seeking (buscadores de renta) en el comportamiento del gobierno. Los tericos de la eleccin pblica han estudiado la posibilidad de frenar el crecimiento del gobierno mediante restricciones que limiten las distorsiones provocadas por los buscadores de renta.22 El propio Buchanan hace el recuento de la forma sistemtica en que ha abordado el tema a lo largo de cuatro dcadas, y de su nfasis en el tratamiento del dficit pblico y de sus implicaciones para los Estados democrticos:
Present por primera vez estas ideas en 1958 en mi libro Public Principles of Public Debt [] que desafiaba la nocin keynesiana entonces ortodoxa de que la deuda pblica no entraa ningn deslizamiento temporal de la carga porque la debemos a nosotros mismos. A lo largo de tres dcadas mis creencias bsicas no han cambiado; en cambio, la importancia del tema s ha cambiado. Es mucho ms importante lograr que los fundamentos del anlisis sean correctos, a fines de los ochenta, de lo que fue en los cincuenta. Mi segundo esfuerzo de importancia fue un libro, Democracy in Deficit, escrito en colaboracin con Richard E. Wagner y publicado en 1978 []
mientras que el anlisis econmico convencional examina la eleccin entre las restricciones paramtricas, la Economa Constitucional examina la eleccin entre las restricciones en s mismas. (Prefacio a Puy, 1998:13) 20 Buchanan (1989:26). Para profundizar en los temas objeto de esta visin, vanse: Buchanan y Tollison (1984); Buchanan (1962; 1999); y Puy (1998).
21 Buchanan (1979: 92). 22 El desarrollo del instrumental analtico en este enfoque se centra en la determinacin de los mecanismos pblicos para la asignacin de los recursos y los tpicos a que da lugar: el problema de la revelacin de preferencias, las reglas de votacin del contribuyente, el papel de los grupos de presin y de las prcticas de corrupcin, entre otros (vase: Stiglitz, 1986).
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intentaba explicar por qu los procesos de toma de decisin modernos o poskeynesianos generan una forma de financiamiento deficitario casi permanente.23
la solucin estriba en cambiar esas reglas. Los esfuerzos por reducir el tamao del dficit presupuestario bajo las mismas reglas del juego pueden ser contraproducentes a largo plazo, debido a que permiten desviar la atencin sobre la reforma estructural exigida por la solucin definitiva, esto es, lo que el autor denomina una genuina revolucin constitucional para el equilibrio presupuestario.
En uno de sus ensayos ms difundidos, La economa poltica del dficit presupuestario,24 Buchanan explicita su perspectiva terica acerca de las finanzas pblicas; la discusin ah contenida acerca de las diversas consecuencias de los dficit pblicos financiados por medio de deuda, le lleva a refrendar enfticamente su propuesta de elevar el requerimiento del equilibrio presupuestario a la categora de precepto constitucional. Con relacin al dficit presupuestario, Buchanan sostiene que el hecho de que el financiamiento del dficit pblico por la va del endeudamiento arrincone (es decir, provoque crowding-out) o no a la inversin privada constituye una consecuencia de orden secundario aunque importante: la consecuencia econmica primaria del financiamiento por endeudamiento de los dficit es de largo plazo y se expresa como la presencia creciente de una demanda neta contra los flujos de ingresos privados futuros en la economa, demanda detentada por los acreedores del gobierno.25 La forma en que el Estado determina la naturaleza de su presupuesto pblico corresponde a un conjunto de reglas que, desde la perspectiva de Buchanan, hace imposible la resolucin efectiva del problema del dficit y de sus impactos sobre la economa. Por tanto,
4. Los desarrollos tericos recientes Un segundo gran aspecto de la transformacin de la investigacin en este campo desde los aos sesenta ha sido la ampliacin del objeto de estudio al incluir el gasto pblico con una importancia tal como la de la tributacin. Este cambio de enfoque fue fundamentalmente estimulado por la enorme expansin del gasto pblico en todo el mundo capitalista. El enfoque tradicional fue entonces transformado desde el estudio de los impuestos para financiar los servicios pblicos bsicos hasta el campo de la economa pblica que se ocup tambin del efecto del gasto pblico en un amplio espectro de programas. Gran parte del crecimiento del gasto pblico se ha canalizado a programas de seguridad social, y la investigacin social ha seguido este nfasis. Las pensiones de seguridad social, el seguro de desempleo, las compensaciones a los trabajadores, los programas de salud para los ancianos y los pobres, agregaron nuevas teoras y temas empricos que se convirtieron en el principal objeto de investigacin. Los programas de seguridad social fueron atractivos temas de investigacin no slo por su importancia en el gasto pblico total sino tambin por sus vinculaciones con la tributacin. El anlisis del gasto pblico estudia no slo el grado en que se alcanzan sus propsitos, sino tambin la incidencia y el grado de carga de cada programa. El diseo de programas
23 Buchanan (1989:14). Vase la muy ilustrativa presentacin de las visiones acerca del papel del Estado y sus funciones fiscales de R. Musgrave y de J. Buchanan en una edicin de sus respectivas conferencias dictadas en la Universidad Ludwig-Maximilians de Munich durante un largo debate realizado en marzo de 1998: Buchanan, James M. and Richard A. Musgrave (1999), Public Finance and Public Choice, Two contrasting vision of the State, Massachussets Institute of Technology, USA, 2001. 24 Buchanan (1989:13-25). 25 Ibidem, p.18.
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de seguridad social involucra un trade-off entre proteccin y distorsin, que es anlogo al que ocurre entre las consideraciones de eficiencia y de distribucin en materia de tributacin. Para algunos expertos en el campo de la economa pblica, la amplia intervencin estatal estuvo influida por algunas percepciones ingenuas acerca de la forma en que opera el gobierno.26 As, Tanzi sostiene que en contra de la creencia generalizada en los crculos estatistas, los sectores pblicos no son monolticos y por lo tanto no hay garanta de que las decisiones econmicas sean tomadas de forma racional y transparente, que sean consistentes en tiempo y espacio, o que estn guiadas por la misma concepcin del inters pblico. Por otra parte, sus polticas pueden estar fuertemente determinadas por buscadores de rentas y grupos de presin, lo cual favorece la resistencia a la reversibilidad de las polticas y los excesos de autoridad. Asimismo, muy frecuentemente las burocracias estn desinformadas y/o son corruptas, lo cual diluye los esfuerzos por instrumentar eficiente y objetivamente las polticas socialmente determinadas. La gran mayora de los estudiosos del tema estn de acuerdo en que una mayor atencin de los gobiernos en sus actividades sustanciales es altamente benfica para el mercado, y no slo por procurar la rentabilidad de sus inversiones, sino que:
Los gobiernos necesitan jugar un papel importante en la regulacin de sectores particulares, tales como el crdito y los mercados de capitales, y ciertas industrias, tales como las comunicaciones, transporte, salud y energa. Existe una fuerte necesidad de establecer las reglas del juego para una economa de mercado y para proveer la informacin requerida por los consumidores, pero no hay necesidad de sustituir
al mercado en las decisiones de asignacin, excepto en casos extremos. 27
As, la cuestin de las regulaciones para proteger los intereses individuales se ha convertido en una preocupacin ante el retiro del Estado. Desde esta perspectiva, aun en el mundo desarrollado los gobiernos tienen la necesidad de proteger a sus ciudadanos de varias formas de riesgo, tales como el desempleo, la prdida de ingresos debida a la vejez y a la enfermedad, as como las inherentes a ciertas actividades econmicas altamente sensibles en materia de manejo del riesgo. Esto les ha conducido a la pregunta, a todas luces ingenua de por qu los mercados, aun en los pases desarrollados, no son capaces de proveer los servicios institucionales [] que podran hacer innecesaria la presencia del Estado en esas reas?.28 Como se dijo arriba, el fallo del mercado en manejo del riesgo asume principalmente dos formas: seleccin adversa y riesgo moral; la primera es consecuencia de la informacin asimtrica entre compradores y vendedores de ciertos tipos de servicios, y la segunda es consecuencia de eventuales comportamientos deshonestos entre los contratantes. Comnmente se esgrime, entonces, que los mercados no se desarrollan plenamente y el gobierno debe intervenir para proteger a quienes se encuentran en desventaja. Tanzi sostiene que el gobierno puede hacer uso de diversos tipos de instrumentos para enfrentar este tipo de riesgos, a saber: el gasto pblico, las regulaciones y las garantas. Asimismo, argumenta a favor de una u otra forma de intervencin en las respectivas reas, con base en las experiencias recientes. El papel del gobierno en el tratamiento de los riesgos es reconocido como un campo de anlisis extremadamente complejo en el que economistas tan connotados como Samuelson, Stiglitz
26 Vanse, por ejemplo: Tanzi (2001); Stiglitz (1998, 2002); y Feldstein (1999).
27 Tanzi (2001:23). Traduccin propia. 28 Ibidem, p. 24.
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y Tanzi han hecho importantes contribuciones.29 Sin embargo, el inters por la incorporacin de nuevos mecanismos de intervencin pblica se ha instalado tambin en el mbito de la restitucin de la funcin redistributiva del Estado; as, por ejemplo, en un estudio reciente, Tanzi advierte que:
El gobierno debera repensar su papel en la distribucin del ingreso. Las amplias y vagas polticas (tales como los subsidios generales, los controles de precios y el elevado gasto en educacin y salud) que en los pases son justificadas en trminos de sus beneficios para los pobres, podran cuestionarse. Estas polticas no necesariamente benefician a los pobres. Si el gobierno quiere ayudar a redistribuir el ingreso, tendr que hacerlo a travs de polticas selectivas y bien enfocadas tanto del lado del gasto como del lado de los ingresos del presupuesto pblico. 30
all del tratamiento convencional de la estructura, magnitud e incidencia del gasto y de los ingresos pblicos: es muy comn que los gobiernos no puedan alcanzar el nivel deseado de ingresos tributarios y no por ello restringen su actuacin en la economa, sino que intentan alcanzar sus metas mediante instrumentos no fiscales. Estos instrumentos son principalmente las actividades y las regulaciones cuasi-fiscales; son actividades que no estn conectadas con el presupuesto, pero que pueden tener efectos muy similares a las acciones propiamente fiscales. A este respecto, Tanzi ha afirmado que: Las actividades cuasi-fiscales parecen especialmente frecuentes en los pases en desarrollo donde la disponibilidad de instrumentos tributarios y de gasto pblico es a menudo limitada.32 Como corolario de sus estudios empricos sobre el recurso a las actividades cuasi-fiscales, Tanzi formula una hiptesis que se opone a la visin musgraviana que reconoce la historicidad del papel del gobierno, segn la cual:
Con inevitables variaciones alrededor de la media debidas en parte a la azarosa presencia de gobiernos ms o menos conservadores en ciertos momentos y pases la mayora de los gobiernos quisieran desempear papeles similares muy amplios. Cuando los aumentos en los impuestos son insuficientes para cubrir los gastos deseados, todos ellos tienden a confiar en mecanismos menos ortodoxos, los instrumentos no fiscales. Quizs un corolario de esta hiptesis general es que las metas gubernamentales cambian ms en el tiempo que en el espacio. El efecto demostracin puede explicar la tendencia de varios pases (considerado de nuevo el color del partido en el poder) a tratar de promover metas similares y a desempear roles similares. Cuando esos roles cambian en el tiempo, tienden a cambiar para todos los pases.33
Al participar en el debate sobre el papel del gobierno durante los aos noventa, Tanzi centra su atencin en un aspecto diferente que no est relacionado ni con el tratamiento tradicional de los fallos del mercado, ni con los fallos del Estado en el sentido de la teora de la eleccin pblica. Se trata de los denominados fallos institucionales, los cuales se refieren [] al vaco que con frecuencia existe entre los objetivos gubernamentales y la capacidad de los instrumentos fiscales necesarios para lograrlos, as cmo a la forma en que los gobiernos reaccionan ante ese vaco.31 En este y otros escritos recientes, Tanzi ha destacado la importancia de incorporar al anlisis un tema que va ms
29 Vanse: Stiglitz (2002); Tanzi y Schuknecht (2000:171 y ss.). 30 Tanzi (2000:26). El ensayo al que corresponde este frag mento corresponde a una conferencia denominada On Decentralisation, Inter-governmental Fiscal Relations and Macroeconomic Governance, dictada en Brasilia en junio de 1997. (Traduccin propia). 31 Tanzi (2002).
32 Citado en Birch (2002:6). 33 Tanzi (2002:64). Traduccin propia.
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As, muchos de los estudios recientes sobre el papel econmico del Estado reconocen cada vez ms las posibilidades y limitaciones tanto del mercado, como del sector pblico. En particular, se insiste en resaltar que, prcticamente por definicin, los fallos del mercado son ms profundos y frecuentes en el mundo subdesarrollado. An ms, se argumenta que una de las razones por las que estas economas son subdesarrolladas es porque ciertos mercados, como los financieros, son subdesarrollados y por lo tanto la intervencin del Estado est justificada. El desarrollo de la investigacin emprica en economa pblica es lo que ha distinguido las investigaciones de los ltimos treinta aos. El acceso creciente a las computadoras de alta velocidad y a las lectoras y procesadoras de conjuntos enormes de datos, aunado a la incorporacin de tcnicas economtricas sofisticadas a las nuevas herramientas tericas fueron decisivos en la expansin de las contribuciones empricas en una gran diversidad de temas.34 El campo de la Economa Pblica se ha expandido rpidamente en los ltimos aos, si bien se mantiene como el estudio positivo y normativo del comportamiento y los efectos de la accin gubernamental sobre la economa, sobre los diferentes agentes econmicos y sobre el bienestar en general. En tanto cuerpo disciplinario, la Economa Pblica35 est definida tanto por su objeto como por
sus tcnicas de anlisis, y muchas de las nuevas aportaciones consisten en la aplicacin de los mtodos modernos de la teora econmica y la econometra a los problemas especficos identificados como relevantes en el contexto de economas significativamente cada vez ms liberalizadas interna y externamente. Sin embargo, los efectos de la intervencin econmica sobre la asignacin y la distribucin de los recursos de una economa son an bsicamente evaluados en trminos de eficiencia, equidad e incidencia. Por otra parte, las tendencias recientes en la investigacin econmica tienden a tratar los problemas de estabilizacin como problemas de asignacin en el mercado de trabajo. As, por ejemplo, en materia de ingresos del sector pblico como un todo, los estudios tericos y empricos abordan temas como la tributacin ptima y la carga excesiva, los mtodos para medir los efectos redistributivos de las polticas tributarias y de transferencias en mercados y mbitos particulares o bien en el mercado de trabajo. En cuanto a la funcin estabilizadora, el nfasis se ha orientado a la poltica monetaria, por lo que prcticamente se abandon la vertiente de los estudios sobre los impactos macroeconmicos de los estmulos fiscales provenientes del dficit o el supervit presupuestarios, y se expandi la investigacin acerca de cmo las normas tributarias podan ser utilizadas para influir en la inversin en los negocios de manera contracclica. Por el lado del gasto, los temas de la seguridad social: pensiones, seguro de desempleo, compensaciones, programas de salud para ancianos y pobres, etctera, agregaron nuevas teoras y estudios empricos de importancia no slo por sus implicaciones en el gasto pblico sino por sus vinculaciones con la
34 Vanse: Feldstein (1999); Musgrave (1999); y Birch (2002). 35 O bien, Economa del Sector Pblico como prefiere llamarla un estudioso tan influyente como Stiglitz (1986, 2002) y otros autores en la perspectiva de la eleccin pblica, muy probablemente para enfatizar la importancia de las decisiones de los diversos agentes involucrados en la gestin del presupuesto pblico, en sus diferentes funciones y/o niveles jurisdiccionales. Cada vez es ms frecuente reservar la designacin de Finanzas Pblicas para referirse a la discusin sobre el papel del Estado que articula instrumentos terico-conceptuales
provenientes de otros campos como: filosofa, ciencia poltica, ciencia jurdica, historia, sociologa, finanzas y otras.
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tributacin.36 Por otra parte, en el marco de los respectivos fallos del mercado y del Estado, la literatura se enfoca hacia la distincin entre bienes pblicos puros e impuros y privados, as como en las condiciones de optimalidad en su provisin y en la asignacin de los precios y tasas. Atendiendo a uno y otro aspecto del presupuesto pblico, ocupan un papel primordial los estudios comparativos sobre los programas de bienestar social y sus efectos en las sociedades occidentales. En sntesis, se trata del anlisis de la estructura horizontal del desempeo de las funciones econmicas del Estado, en donde los temas relevantes son aquellos derivados del mejoramiento en los niveles de bienestar social eficiencia y equidad tanto como de las distorsiones econmicas que su presencia provoca o puede provocar.
respuestas de las polticas a las demandas de los ciudadanos, as como asegurar una mayor correspondencia entre la cantidad, calidad y composicin de los bienes provedos pblicamente, por una parte, y las preferencias de sus beneficiarios, por la otra. La adaptacin de las herramientas del anlisis fiscal desde el nivel central de gobierno hasta las formas descentralizadas ha sido sintetizada por Castells en cinco grandes cuestiones:
En primer lugar, debe determinarse cul ha de ser la distribucin de funciones y competencias entre los distintos niveles de gobierno [] En segundo lugar, deben decidirse las lneas bsicas de financiacin de los gobiernos subcentrales [] En tercer lugar, es preciso dotar de contenido los ingresos tributarios de cada nivel de gobierno, asignando las fuentes impositivas [] En cuarto lugar, hay que establecer las caractersticas e las subvenciones procedentes del gobierno central [] En quinto lugar, finalmente, resulta conveniente preguntarse sobre los mecanismos de coordinacin ms adecuados entre niveles de gobierno o entre unidades de un mismo nivel [].37.
5. La visin jurisdiccional de la Economa Pblica: el federalismo fiscal Durante las dos ltimas dcadas ha surgido en todo el mundo una clara tendencia hacia la descentralizacin del gasto pblico y, en menor grado, de las responsabilidades de recaudacin por parte de los gobiernos subnacionales. Esta tendencia es evidente no slo en los pases federales, sino tambin en muchos de los unitarios, incluso en pases con una larga tradicin de gobierno centralista, y es en buena medida un reflejo de la evolucin poltica hacia formas ms participativas y democrticas de gobierno que buscan aproximar las
La visin de que la descentralizacin de las responsabilidades de gasto puede implicar sustanciales beneficios en trminos de eficiencia y bienestar proviene fundamentalmente de los trabajos pioneros de Tiebout, de 1956;38 de Musgrave (1970) y Oates
36 El anlisis del gasto pblico no slo estudia el grado en que se alcanzan sus propsitos, sino tambin la incidencia y el exceso de carga de cada programa. El diseo de programas de seguridad social involucra un trade-off entre proteccin y distorsin, que es anlogo al que ocurre entre las consideraciones de eficiencia y de distribucin en materia de tributacin. Vase: Feldstein (1999).
37 Castells (1988:10). En la primera parte de esta obra, Castells ofrece una sistematizacin de los principios bsicos del federalismo fiscal como una respuesta a estas grandes cuestiones. 38 El modelo de Tiebout provee el patrn en esta rea del conocimiento a partir de la discusin acerca de si la provisin descentralizada de bienes pblicos locales (cuyos beneficios se limitan a la localidad geogrfica particular) se traduce en una situacin Pareto-eficiente. La intuicin detrs de la conjetura de Tiebout fue similar a la que estuvo detrs de la de Adam Smith: si una comunidad provee los bienes pblicos locales ms eficientemente o un conjunto de bienes pblicos ms vinculados con la
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(1972). Con base en estas aportaciones tericas, la literatura reciente se ha enfocado a la bsqueda de los criterios para la asignacin apropiada de funciones entre las distintas jurisdicciones de un Estado, para el uso eficiente de los instrumentos fiscales en cada uno de esas instancias, as como para el diseo de mecanismos ptimos de transferencias financieras entre ellas. Bajo esta visin, la eficiencia y la equidad aparecen como preocupaciones centrales en la definicin de la estructura fiscal federal; en trminos generales, la indagacin de los principios tericos relativos al tema ha tomado como punto de partida la distribucin musgraviana de las funciones fiscales entre los diferentes rdenes de gobierno y el teorema de la descentralizacin de Oates. 39 A pesar de que buena parte de los desarrollos tericos sobre el federalismo fiscal estn orientados por esta divisin de funciones, el propio Musgrave reconoce que la organizacin regional de la estructura fiscal es un resultado del propio desarrollo histrico, y refleja cabalmente la naturaleza de las relaciones polticas en la constitucin del Estado nacional: La divisin de los recursos y las responsabilidades fiscales entre las unidades pblicas locales es, de igual forma, la consecuencia del desarrollo poltico regional, con poca relacin a las necesidades y capacidades fiscales [...] Si las unidades regionales se rehicieran a imagen del principio de eficacia fiscal, resultaran, sin duda, muy diferentes de las que existen hoy en da en
la mayora de los pases [] No obstante la eficacia fiscal es un factor importante y existe un grado de flexibilidad marginal que permite la mejora.40 El tema bsico es el de la distribucin de las responsabilidades y los instrumentos fiscales a los niveles de gobierno apropiados. Se trata de determinar qu funciones y qu instrumentos estn mejor ubicados en el gobierno central, y cules en la esfera de los gobiernos subcentrales. Este es el ncleo epistmico del federalismo fiscal. Como un campo especfico de la Economa Pblica, el federalismo fiscal est dirigido a la estructura vertical del sector pblico. As, en una interpretacin reciente de Oates:
La teora del federalismo fiscal presenta un marco normativo para la asignacin de funciones entre los diferentes niveles de gobierno y los instrumentos fiscales apropiados para realizar esas funciones [] Al nivel ms general esta teora sostiene que el gobierno central deba tener la responsabilidad bsica de la funcin macroeconmica de estabilizacin y la de redistribucin del ingreso en la forma de asistencia a la pobreza. En ambos casos, el argumento bsico proviene de algunas restricciones fundamentales de los niveles inferiores de gobierno [] Los niveles descentralizados de gobierno tienen su razn de ser en la provisin de bienes y servicios cuyo consumo est limitado a sus propias jurisdicciones [] Adaptando la provisin de tales bienes y servicios a las particulares preferencias y circunstancias de sus votantes, la provisin descentralizada incrementa el bienestar econmico en relacin al que resulta de los niveles ms uniformes que implica la provisin nacional de tales servicios [].41
comunidad, los individuos migrarn hacia ah. Tal como votan los individuos con su dinero en los mercados convencionales, ellos votarn con los pies en cuestin de bienes pblicos locales (Stiglitz, 1998:42). 39 Vanse: Musgrave (1959:186-191); Oates (1972:53-91); y Castells (1988:15-60). Si bien hacia fines de la dcada de 1980, este enfoque era ya visto como convencional por Castells (1988:16), lo cierto es que las aportaciones recientes son tpicos derivados del mismo tratamiento terico.
Estas afirmaciones corresponden a la interpretacin monetarista dominante sobre la estabilidad de los precios que la hace depender de las decisiones en materia
40 Musgrave (1970:288). 41 Oates (1999:1121). Traduccin propia.
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monetaria, las cuales son atribuciones absolutas del banco central y, por otra parte, en la visin de que si los gobiernos locales se proponen fomentar el empleo mediante alguna poltica fiscal, las ganancias de una regin pueden traducirse en prdidas para otras. En cuanto a la funcin distributiva, la teora del federalismo fiscal postula que sta corresponde al gobierno central y sus argumentos provienen fundamentalmente del anlisis tributario. De acuerdo con esto, la libre movilidad de los factores entre las circunscripciones locales impide o entorpece el impacto de una poltica tributaria redistributiva de la renta. Castells seala que cuando se supone la libre movilidad interjurisdiccional, el ejercicio de la funcin redistributiva por parte de los gobiernos subcentrales: a) tiene efectos asignativos negativos al provocar relocalizaciones ineficientes de factores; b) es ineficaz porque un trato fiscal desfavorable puede ser evitado por la ausencia de barreras a la movilidad; y c) genera efectos autodestructivos al reforzar las desigualdades preexistentes.42
al principio del beneficio, Musgrave propone que la naturaleza tcnica del servicio pblico establece la regin del beneficio, y la regin de determinacin de la poltica y de la base impositiva deberan ajustarse de modo que armonicen con ellos.43 De acuerdo con esto ltimo, un arreglo territorial eficiente exige que los servicios pblicos, como la defensa, cuyo beneficio es nacional, deban estar a cargo del gobierno federal; mientras que la de los servicios estrictamente locales, como el alumbrado pblico, corresponde a la instancia gubernamental de orden ms local. El principio del beneficio refuerza las argumentaciones a favor de mayores grados de descentralizacin fiscal. Son los gobiernos locales quienes poseen la mayor capacidad para responder a los requerimientos de la comunidad. No obstante, tal criterio no resulta necesariamente ptimo en un sentido econmico. Muchos servicios pblicos pueden proveerse ms eficientemente por los gobiernos locales y sus beneficios trascienden ampliamente ese mbito; la educacin es el ejemplo ms ilustrativo. Por otra parte, la regla del beneficio puede tambin ser modificada en condiciones de bienes pblicos cuya produccin genera economas de escala y/o externalidades tanto positivas como negativas, 44 de modo que est econmicamente justificada la centralizacin parcial o total de las responsabilidades correspondientes. Sin duda, el argumento econmico normativo ex ante a favor de la descentralizacin se encuentra en el libro clsico de W. Oates de 1972, Federalismo fiscal, cuya estructura argumentativa ha sentado las bases del extraordinario desarrollo de la literatura en este campo durante las ltimas dos dcadas. El caso normativo de
5.1 La descentralizacin del gasto: los bienes pblicos La funcin fiscal de asignacin se concreta en la provisin y financiamiento de los bienes y servicios pblicos, lo cual tiene fuertes implicaciones para la organizacin federativa: Cul mbito gubernamental es el ms eficiente para la captacin del financiamiento y para la provisin de cules bienes pblicos? El debate reciente sobre esta cuestin es muy amplio y controversial. La discusin parte del reconocimiento de la diversidad en la naturaleza de los bienes pblicos y, por tanto, de la posibilidad de efectuar una asignacin eficiente de su dotacin y de las fuentes para su financiamiento entre los rdenes nacional y subnacionales. Al referirse a una norma fiscal ideal segn la cual la funcin de asignacin de recursos debe corresponder
42 Castells (1988: 32).
43 Musgrave (1970:291). 44 Una discusin amplia acerca de estas y otras restricciones al principio del beneficio como criterio para la asignacin intergubernamental de las responsabilidades fiscales se encuentra en: Due y Friedlander (1981).
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Oates est basado en la asercin de que no todos los bienes pblicos tienen similares caractersticas espaciales: en un extremo tenemos aquellos bienes pblicos que se consumen en cantidades iguales por todos los miembros de la sociedad; [] en el otro estn los bienes consumidos por un solo individuo [] A tal estructura de gobierno, en la que la jurisdiccin que determina el nivel de provisin de cada bien pblico incluye precisamente el conjunto de individuos que consumen ese bien, la llamar un caso de correspondencia perfecta en la provisin de bienes pblicos.45 En este modelo ideal, la cuestin medular es que el nivel eficiente de provisin de un bien pblico local puede variar entre jurisdicciones como resultado de las diferencias en las preferencias y en los costos de produccin; por tanto, la maximizacin del bienestar social exige que la provisin local vare en correspondencia. As, el bienestar se maximiza si cada gobierno local provee el nivel Pareto-eficiente del bien a los miembros de la comunidad. El corolario de la proposicin normativa de Oates se expresa en su Teorema de la descentralizacin:
Para un bien pblico cuyo consumo est definido para subconjuntos geogrficos del total de la poblacin y cuyos costes de provisin de cada nivel de output del bien en cada jurisdiccin son los mismos para el gobierno central o los respectivos gobiernos locale ser siempre ms eficiente que los gobiernos locales provean los niveles de output Pareto-eficientes a sus respectivas jurisdicciones que la provisin por el gobierno central de cualquier nivel prefijado y uniforme de output para todas las jurisdicciones.46
En un artculo reciente,47 Oates ofrece algunas observaciones sobre la proposicin del Teorema que abren caminos a la investigacin emprica. En primer trmino, Oates seala que si bien la citada proposicin puede parecer trivialmente obvia, es de inters la tarea de identificar las condiciones necesarias para su validacin, o bien para proveer ideas acerca de los determinantes de la magnitud del aumento en el bienestar generado por la descentralizacin. En segundo trmino, Oates afirma que una vez que se han medido las ganancias de la provisin descentralizada de bienes pblicos en relacin a la provisin centralizada uniforme, lo cual es viable dado que la propia teora sugiere que la magnitud de ese aumento depende tanto de la heterogeneidad de las demandas entre jurisdicciones, como de las diferencias de costos entre jurisdicciones,48 la evidencia economtrica muestra que la demanda por bienes pblicos locales es altamente inelstica al precio, lo cual apunta a favor de que el aumento en el bienestar asociado a la descentralizacin puede ser significativo. En tercer trmino, Oates manifiesta su percepcin derivada de algunos estudios empricos, de que las ganancias de la descentralizacin tienen su fuente en el modelo de Tiebout; es decir, que su supuesto de una poblacin fija en cada jurisdiccin es altamente restrictivo: los ciudadanos altamente mviles votan con los pies; ellos eligen su lugar de residencia en aquella localidad que provee el paquete fiscal que satisface mejor sus preferencias. En el caso lmite, la solucin de Tiebout genera de hecho un resultado ptimo semejante al resultado ptimo correspondiente a un mercado competitivo. 49 Sin embargo, se han identificado algunos factores que actan en contra de este razonamiento; as, Albi et al. destacan entre ellos a: los
45 Oates (1972:56). Desde luego, se trata de un modelo ideal con supuestos altamente restrictivos que pueden ser consultados en el lugar citado. 46 Ibidem, p. 59.
47 Oates (1999). 48 Ibidem, p. 1123. 49 Ibidem, p. 1124.
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costos de la movilidad, la limitacin en el nmero de las jurisdicciones y la movilidad ineficiente debida a la congestin y a las externalidades fiscales.50 En estas conjeturas expresadas a manera de evaluacin de su Teorema, Oates advierte que sus prescripciones son de carcter general, en tanto que no ofrecen una definicin precisa de los bienes especficos a proveer por cada nivel de gobierno y que, en la prctica, el patrn espacial de consumo de ciertos bienes pblicos impuros de gran trascendencia econmica y social, como la educacin y la salud, est abierto a debate. Por otra parte, otros autores han enfatizado otras implicaciones muy relevantes de la descentralizacin del gasto pblico. As, por ejemplo, Ter-Minassian (1997) llama la atencin sobre el tema de los altos costos en trminos de equidad distributiva y de gestin macroeconmica que la descentralizacin puede implicar. Sostiene que la descentralizacin es ms difcil cuando se trata de lograr ambos propsitos mediante el manejo del presupuesto, pero que sin embargo ello no es imposible. La autora centra su atencin en las posibilidades que ofrece el diseo especfico de las relaciones intergubernamentales, y los arreglos institucionales intra e intergubernamentales. En contraposicin al optimismo de los partidarios de Oates, advierte sobre la necesidad de reconocer que en la prctica las ventajas tericas de la descentralizacin estn significativamente indeterminadas debido a las restricciones institucionales, tal como Tanzi lo ha destacado. Ter-Minassian hace nfasis en tres limitantes institucionales que ponen en duda los beneficios de la descentralizacin:
Primero, la capacidad administrativa de los gobiernos subnacionales puede ser muy dbil. Entre otros problemas, las escasas habilidades tcnicas y de entre-
namiento de los empleados, y la incapacidad para formular e instrumentar programas efectivos de gasto caracterizan a muchas de las jurisdicciones en gran nmero de pases alrededor del mundo. La incidencia de la corrupcin en el nivel local no es cuestin insignificante tampoco. Segundo, a menudo los gobiernos subnacionales son incapaces de desarrollar sistemas modernos y transparentes de administracin del gasto pblico [] Tercero, el tamao de las jurisdicciones locales (el cual es resultado de su desarrollo histrico o de factores polticos) no es siempre compatible con la plena realizacin de las ganancias potenciales de la eficiencia de la descentralizacin.51
Estas diferencias conceptuales y empricas reflejan la diversidad de prcticas en relacin a la eleccin de las funciones a cubrir por cada nivel de gobierno. La mayora de los pases asignan al gobierno central las responsabilidades de la defensa, asuntos externos, comercio exterior, regulacin de la migracin, y otros. En el otro extremo, los servicios como la polica local, prevencin de incendios, sanidad, transporte y otros servicios son frecuentemente de la competencia de los gobiernos locales. Para el resto de los bienes y servicios no existe un patrn uniforme de asignacin. An ms, comnmente el marco jurdico y administrativo que regula estas asignaciones no es suficientemente claro, lo cual se traduce en ambigedades en las obligaciones que corresponden a cada nivel de gobierno en la formulacin de polticas, el financiamiento y la estructura de su participacin en los gastos. 5.2 La asignacin intergubernamental de impuestos La determinacin de la estructura vertical de los impuestos est dirigida por una pregunta de ndole normativa: cules son los impuestos que mejor corresponden a cada uno de los diferentes niveles de go-
50 Vase: Albi et al. (1994:613).
51 Ter-Minassian (1997:6). Traduccin propia.
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bierno? Esta compleja cuestin no tiene soluciones fciles, y mucho menos nicas, tal como puede inferirse del reconocimiento de la diversidad de problemas y percepciones polticas entre pases y an entre los rdenes de gobierno en sus propios sistemas internos. Ante estas circunstancias, la teora del federalismo fiscal provee principios generales para dirigir la distribucin de los impuestos entre los diferentes niveles de gobierno. De acuerdo a estos principios, idealmente, y en igualdad de otras condiciones, las jurisdicciones responsables de gastar deberan ser tambin las responsables de recaudar los ingresos necesarios. No obstante, la realidad es que en la mayora de los pases existen significativos desequilibrios verticales, de modo que un nivel con mayores fuentes de ingresos que responsabilidades de gasto hace transferencias verticales a los niveles con ingresos inferiores a sus compromisos de gasto. En este punto, el desafo consiste en disear un sistema de transferencias intergubernamentales con vistas a asegurarse de que slo en el margen los niveles receptores perciban las transferencias como si fuesen ingresos propios. Esto ltimo determina el carcter condicionado o no de las transferencias. Los criterios propuestos por los expertos en el diseo y/o evaluacin de un sistema tributario descentralizado prevn el balance entre la necesidad de conceder a los gobiernos subcentrales una discrecionalidad suficiente para que puedan determinar su nivel de ingresos, e insuficiente para generar costos significativos en trminos de eficiencia y equidad. La literatura reciente ha recuperado y sistematizado los criterios formulados en las obras clsicas sobre el tema para orientar la determinacin de las materias tributarias asignadas o compartidas por los distintos niveles jurisdiccionales, entre los que cabe destacar los siguientes: a) El sistema tributario resultante de una redistribucin de competencias tributarias debe ser tan neutral como sea posible.
b) Es deseable adoptar tributos finalistas (es decir, dirigidos a programas especficos subcentrales) y tributos para los cuales el contribuyente es capaz de determinar fcilmente su responsabilidad tributaria. c) Siempre que el impuesto en cuestin se dirija a, o sea instaurado para, propsitos de estabilizacin econmica o de redistribucin del ingreso, debe dejarse a la responsabilidad del gobierno central. d) La base de los impuestos asignados al nivel local no debe ser muy mvil, de otra manera los contribuyentes se relocalizarn desde las reas de altos impuestos hacia las reas de bajos impuestos, y la libertad de los gobiernos locales para modificar los tipos ser restringida e) Las bases tributarias que estn irregularmente distribuidas entre jurisdicciones deben encomendarse al gobierno central. f) Los impuestos locales deben ser visibles, en el sentido de que debe quedar claro para los contribuyentes que la responsabilidad de su administracin corresponde al gobierno local g) Debe evitarse la exportacin del impuesto hacia los no residentes, de tal modo que se debilite la asociacin entre el pago del impuesto y el servicio recibido. h) Los impuestos locales deben ser capaces de generar los ingresos suficientes para evitar grandes desequilibrios fiscales verticales. i) Los impuestos asignados a los gobiernos locales deben ser fciles de administrar o, en otras palabras, las mayores economas de escala en administracin tributaria para un impuesto dado son el argumento ms fuerte para dejar la base tributaria de ese impuesto en manos del gobierno central. j) Los impuestos y tasas sobre usuarios basados en el principio del beneficio pueden ser adecuadamente asignados a todos los niveles de
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gobierno, pero son particularmente convenientes para asignarse al nivel local, toda vez que los beneficios son internalizados por los contribuyentes locales. k) Los impuestos personales con tipos progresivos deben usarse en las jurisdicciones en que una base global sea factible y potencialmente eficiente.52 Este amplio conjunto de criterios se traduce en recomendaciones especficas sobre cules impuestos deben ser asignados a los niveles subcentrales de gobierno. Existe consenso en la literatura acerca de que los impuestos tpicamente locales son los impuestos sobre la tierra y sobre la propiedad, y en cierto grado, los impuestos al ingreso personal. En trminos generales, los impuestos sobre el consumo, las ventas, y sobre los ingresos del capital son considerados ms apropiados para el nivel intermedio de gobierno debido a la movilidad de sus respectivas bases tributarias. Estas conclusiones generales provienen de principios de finanzas pblicas locales que han sido incorporados en la conformacin de los sistemas tributarios de la mayora de los pases. Las contribuciones se extienden, desde luego, hasta el anlisis de las propiedades relevantes de cada impuesto en relacin a su asignacin a una u otra jurisdiccin, tanto como a su respectiva incidencia, rendimiento, elasticidad-tipo, distorsiones introducidas en el mercado, etctera. 5.3. Los principios de una hacienda pblica descen tralizada i) Autonoma financiera Tanto en los estados federales, como en los unitarios con una distribucin territorial del poder poltico, la cuestin de la autonoma financiera es punto central
en el debate sobre la autonoma poltica de los gobiernos subnacionales frente al poder central o federal. Cuando se trata de estados federales, la autonoma formal de las entidades federativas es intrnseca al pacto originario y se expresa en ltima instancia en la facultad de autogobierno mediante sus propias leyes, sin ms lmite que las normas constitucionales que consagran la cesin de una parte de la soberana a la federacin. El reconocimiento socialmente compartido del valor de la autonoma hace que ste trascienda al nivel ms local, aunque con mayores restricciones jurdicas. En todo caso, la autonoma poltica puede llegar a ser una entelequia si no se refleja en un alto grado de autonoma en la gestin de los recursos pblicos que corresponde a las demandas de los ciudadanos expresadas en procesos electivos y de participacin consensuada. Aun en los casos de Estados unitarios, la autonoma es un principio que sustenta la existencia de los gobiernos subcentrales porque, como afirma Sol: [...] implica un poder y una autonoma para dichos gobiernos, puesto que de lo contrario, se tratara de meras agencias y delegaciones territoriales.53 En el mbito estrictamente fiscal, el principio de autonoma financiera implica, por el lado del ingreso, que el gobierno local: a) tiene capacidad de decisin sobre el monto y estructura de su presupuesto de ingresos; b) capacidad de decisin sobre la distribucin de la carga fiscal entre sus ciudadanos; y, c) capacidad de endeudamiento. Por el lado del gasto, un estado o municipio posee autonoma financiera cuando tiene capacidad de decisin sobre el volumen y estructura de su presupuesto de gastos. ii) El principio de solidaridad Este principio tiene una doble acepcin; por una parte debe entenderse como redistribucin interjurisdic-
52 Ter-Minassian (1997:54); Castells (1988:82); Oates (1999:1125); y Albi (1994:624).
53 Sol (1990:88).
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cional de ingresos, y por otra como la aplicacin de criterios de equidad en la prestacin de los servicios pblicos. Su origen se ubica en el principio de equidad horizontal propuesto por la economa pblica para el anlisis de las implicaciones distributivas interpersonales de las intervenciones pblicas, y aplicado en este caso a los gobiernos de un mismo nivel o entre ciudadanos con un mismo nivel de renta situado en demarcaciones distintas.54 El cumplimiento de este principio presupone la accin de un orden superior de gobierno con la facultad de juzgar, bajo ciertos criterios, las inequidades asociadas al ejercicio autnomo del presupuesto pblico local, as como de establecer los mecanismos para corregirlas. Se asume entonces que la desigualdad horizontal entre las entidades gubernamentales es resultado del desequilibrio entre la capacidad fiscal y las necesidades de gasto de cada una de esas entidades. As, para evitar que las entidades recurran al aumento de los tipos impositivos, los fondos para subvenciones de nivelacin (tambin llamadas transferencias o participaciones): [] son dotados por los gobiernos de mbito superior y distribuidos entre las unidades de gobierno de mbito subcentral con propsitos perecuatorios. 55 En los casos en que los gobiernos subnacionales ejercen un alto grado de autonoma financiera, puede ocurrir una fuerte desigualdad interjurisdiccional en el grado de correspondencia entre el esfuerzo fiscal y el disfrute de los servicios pblicos. Las subvenciones para igualacin pretenden entonces compensar los efectos de desigualdad fiscal provocados por las desigualdades en las capacidades econmicas. Los criterios para su asignacin han sido objeto de numerosos estudios y responden a las particularidades de la estructura econmica y social; sin embargo, en general los fondos se distribuyen en relacin directa al exceso de
sus necesidades sobre su correspondiente media nacional, e inversa a su capacidad tributaria. La existencia de estos mecanismos para propiciar el cumplimiento del principio de solidaridad puede interpretarse como compensatoria de los efectos que propicia el ejercicio de un alto grado de autonoma financiera por parte de los gobiernos locales. Queda sujeta a discusin la posibilidad o no de incompatibilidad en el cumplimiento de ambos principios. A pesar de haberse destacado aqu la naturaleza compensatoria de las subvenciones de nivelacin, el principio de solidaridad es en alto grado independiente del principio de autonoma financiera. Esto ltimo significa que una fuerte dependencia financiera de los mbitos locales de gobierno no excluye la posibilidad de que las frmulas de asignacin de las transferencias incondicionales incorporen criterios que tiendan a favorecer a las entidades con menor capacidad fiscal 5.4 El alcance de las transferencias intergubernamen tales Las transferencias o subvenciones constituyen la fuente primordial de recursos financieros en los pases con una fuerte tradicin centralista; aun en Estados federales formales, la preeminencia del financiamiento por la va de los recursos propios es vista como una aspiracin para hacer efectiva la autonoma financiera de las entidades federativas y los municipios. La gran importancia relativa de las subvenciones en el ejercicio de las funciones presupuestarias pblicas ha impuesto la necesidad de conocer la naturaleza de las subvenciones, as como la de sus efectos sobre el monto y la composicin de las finanzas de los gobiernos receptores. Segn la clasificacin de King, las subvenciones gubernamentales pueden ser generales o especficas; las primeras se caracterizan por la ausencia de condicionalidad en el uso de los recursos, mientras que las
54 Ibidem, p. 86. 55 Castells (1988:11).
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segundas estn compuestas por recursos destinados a un fin particular determinado por el nivel gubernamental que efecta la transferencia. Tanto las subvenciones generales como las especficas asumen dos formas en la determinacin de su cuanta. Cuando estn constituidas por un importe fijo se denominan subvenciones a tanto alzado, y cuando la suma transferida depende de la parte de sus propios ingresos que gasta el beneficiario se trata de subvenciones relacionadas con el esfuerzo (si son generales) o de subvenciones especficas de igualacin. Estas ltimas pueden ser abiertas, si se trata de subvenciones especficas que se expresan como una proporcin del gasto del gobierno receptor, cualquiera que sea el monto de este ltimo; o bien pueden ser cerradas, si la suma subvencionada responde a ciertos lmites asociados con el volumen de gasto del propio gobierno receptor.56 Un principio general de comportamiento en respuesta al uso de los distintos tipos de subvenciones plantea que un primer efecto directo de los aumentos en las subvenciones consiste de un aumento del gasto por parte del subvencionado y una reduccin en sus tipos impositivos. 57 Los efectos indirectos impactan los distintos mbitos en que se desenvuelven los agentes, tales como el consumo y el ahorro privados, o bien el gasto pblico y la estructura impositiva de los gobiernos emisores y receptores de los fondos de subvencin. Los modelos tradicionales que se han abocado a la explicacin de los efectos de las subvenciones han sido severamente cuestionados por la evidencia emprica, en virtud de que su validez depende en gran medida de supuestos irreales respecto al comportamiento de los polticos y burcratas, as como del de los votantes (en uno y otro nivel de gobierno). En ge-
neral, sus conclusiones apuntan a sostener que las subvenciones provocan aumentos en el gasto del gobierno y de los ciudadanos de la jurisdiccin subvencionada, lo cual se conoce como el efecto de adherencia, porque parece que el dinero del que concede la subvencin tiende a pegarse a cualquier sector (pblico o privado) donde llegue.58 A partir de esta proposicin general se han generado diversos estudios que modifican los postulados respecto al comportamiento de los agentes. As, por ejemplo, Niskanen ha planteado que los burcratas maximizan su propio bienestar, y no el de los votantes, es decir, tratan de maximizar el monto del presupuesto de la agencia o dependencia a su cargo; de esta forma, su explicacin del efecto de adherencia le lleva a demostrar que las subvenciones elevan el presupuesto del gobierno beneficiario en un monto igual o mayor que el de la subvencin. Por otra parte, Romer y Rosenthal introdujeron el supuesto de que la jurisdiccin subcentral se enfrenta a cierto nivel de gasto anual exgenamente determinado, por ejemplo, el nivel del ao anterior votado por los ciudadanos. De cualquier forma, se concluye que el nivel de gasto aumenta al menos por el importe total de la subvencin. Otra explicacin del efecto de adherencia para las subvenciones a tanto alzado ha sido propuesta por Oates, quien al contrastar el efecto de un aumento en la renta con la introduccin de una subvencin a tanto alzado, concluye que en suposiciones plausibles sobre elasticidades, el efecto de un aumento de 100 dlares en las rentas sera el aumentar el presupuesto en 10 dlares, mientras que una subvencin a tanto alzado de valor similar aumentara el presupuesto en 40 dlares.59 Un argumento comnmente esgrimido a favor de la centralizacin consiste en que las diferencias
56 King (1988:191). 57 Ibidem, p. 193.
58 Ibidem, p. 216. 59 Ibidem, p. 233.
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socioeconmicas estn asociadas a diferencias en las capacidades fiscales entre jurisdicciones (entidades federativas, provincias, municipios). En una federacin con responsabilidades fiscales descentralizadas, la presencia de tales diferencias se traduce en beneficios fiscales netos diferenciados60 para los residentes de unas y otras jurisdicciones de manera que la centralizacin aparece como la alternativa para evitar la inequidad horizontal entre ciudadanos de un mismo Estado. De este modo, la generacin de diferencias en los beneficios fiscales netos entre las entidades federativas puede contrarrestarse mediante mecanismos de centralizacin de las decisiones fiscales que favorezcan la equidad entre los miembros del sistema.
Tal vez el argumento que ms atae a la centralizacin es el de la equidad. Una proporcin significativa del gasto de los gobiernos tiene la intencin de lograr objetivos redistributivos. En la medida que el gobierno federal tenga inters en y responsabilidad para la equidad en toda la nacin, tendr un inters en la estructura y el alcance de este tipo de programas... (sin embargo) el gobierno federal puede lograr muchos de sus objetivos de equidad en un sistema federal en el que la mayora de los servicios se proporcionan localmente, ya que el gobierno federal utiliza su poder financiero y regulador para influir en la elaboracin de los programas locales.61
para corregir las ineficiencias e inequidades generadas por las imperfecciones de un sistema fiscal federal, as como para permitir al gobierno federal el cumplimiento de sus atribuciones centrales como la estabilizacin o la redistribucin. La naturaleza especfica de un sistema de transferencias es resultado de las caractersticas polticas y econmicas del pas, y de la capacidad de administracin y control de los gobiernos locales. Las transferencias condicionadas constituyen un mecanismo para estimular la actividad estatal en aquellos campos donde las externalidades son importantes. Mediante ellas, los niveles superiores de gobierno transfieren fondos a los niveles inferiores para su aplicacin en la funcin particular que se pretende promover; si este objetivo es alcanzado, la transferencia debe traducirse en un incremento neto en el gasto en esa actividad. El gobierno que transfiere debe asegurarse de que el gasto aumentar en los trminos que la condicin respectiva lo establece, los cuales generalmente involucran la provisin de incentivos para inducir al gobierno receptor a gastar ms. Comnmente las transferencias condicionadas se ajustan a una regla de coparticipacin, en una proporcin determinada en base a la relacin entre los beneficios internos y externos derivados del gasto. Algunos estudios empricos que intentan evaluar los efectos del gasto federal concluyen que, si bien los programas de transferencias condicionadas han provocado aumentos en el gasto de las actividades que dichos programas cubren, tambin se ha observado una reduccin en los gastos en otras reas de la actividad pblica. Este tipo de transferencias estn orientadas principalmente a financiar los servicios bsicos de salud, educacin y los programas especficos de atencin a problemas sociales, y frecuentemente constituyen las medidas iniciales en los procesos de descentralizacin fiscal.
Las transferencias intergubernamentales de recursos financieros constituyen el mecanismo por excelencia
60 Las diferencias en los beneficios fiscales netos pueden surgir del lado de los impuestos o del gasto. Por el lado de los impuestos, resultan del hecho de que diferentes jurisdicciones tienen diferentes capacidades fiscales; la jurisdiccin que cuente con la mayor base fiscal puede proporcionar servicios pblicos a tasas impositivas ms bajas que otras jurisdicciones. Por el lado del gasto, las diferencias de beneficios fiscales netos surgen de diferencias en las necesidad de reducir los servicios pblicos (Boadway y Shah, 1996:28). 61 Ibidem, p. 30.
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Por otra parte, las transferencias no condicionadas son concebidas como la solucin idnea al problema de las diferencias en las capacidades fiscales entre las entidades locales; consisten en un esquema de coparticipacin de ingresos y son provedas en funcin de tales capacidades fiscales, sin especificaciones predeterminadas para su utilizacin o control. Los criterios distributivos fundamentales incorporados a la frmula para la distribucin de los recursos financieros a las jurisdicciones subcentrales se basan en el volumen de poblacin, ponderado por un ndice del ingreso per capita o por un ndice del esfuerzo fiscal del gobierno receptor; con esto ltimo se pretende, no slo reducir el riesgo de que los gobiernos locales aprovechen los recursos transferidos para reducir su carga fiscal interna, sino tambin para recompensar a aquellos que obtienen los mejores resultados fiscales.62 As, el manejo discriminatorio con fines redistributivos de las transferencias de la federacin a las entidades federativas (y tambin de stas a sus jurisdicciones internas) favorecen la reduccin de las desigualdades en las capacidades fiscales, mientras que la ausencia de controles y especificaciones en la aplicacin de los recursos transferidos implican un cierto grado de autonoma financiera de las instancias locales, y puede evitar la distorsin en sus patrones presupuestarios.
Conclusin La naturaleza y contenido de la investigacin en el campo de la Economa Pblica ha cambiado significativamente durante las ltimas tres dcadas. El campo es hoy en da tericamente ms riguroso con mayor contenido emprico, cada vez ms enfocado a los temas de poltica fiscal real, tanto del lado del gasto como del de la tributacin. Esto ha significado un incentivo para que los economistas contribuyan con mayor nfasis a la transformacin intelectual que implica el desarrollo de este campo. Los enfoques tericometodolgicos expuestos aqu se centran en la discusin de los temas ms relevantes en cuanto a la elucidacin del papel del Estado en la economa, y en la asignacin de las competencias fiscales entre las jurisdicciones desde la perspectiva del federalismo fiscal. Este esfuerzo de exploracin y sistematizacin de los orgenes, los hilos conductores, las aportaciones tericas, y las preguntas ms relevantes para dar cuenta del estado de la cuestin puede inducir aportaciones significativas de estudiosos interesados.
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62 Diversos autores han cuestionado las transferencias basadas en la coparticipacin de ingresos, por considerar que el reparto debe atender al monto recaudado en cada mbito local por la autoridad nacional, la cual slo por razones de eficiencia administrativa es la responsable de la recaudacin. Sin embargo, tal criterio de distribucin despoja a las transferencias de su carcter de instrumento de poltica redistributiva entre las comunidades locales.
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Condicionantes histrico-polticos del federalismo fiscal

Esther Borja Castaeda*
La cuestin del federalismo fiscal ocupa un sitio preponderante en la renovada discusin en torno a las funciones econmicas del Estado. Ello refleja la presencia de nuevas condiciones asociadas a la liberalizacin econmica y tecnolgica a escala mundial que determinan la necesidad de cambios en la forma en que hasta hoy han operado las relaciones polticas, econmicas y financieras entre los distintos rdenes de gobierno. En ltima instancia, la redistribucin internacional de la riqueza, estrechamente asociada a la redefinicin de las fronteras geoeconmicas y la formacin de bloques regionales, genera o profundiza las tensiones entre los distintos niveles gubernamentales por la propia distribucin de las cuotas de poder poltico y econmico. En buena medida, las tensiones provienen de los reclamos de los gobiernos locales por mayores grados de autonoma en la gestin de los recursos fiscales. Analizar las condiciones de viabilidad para transformar el carcter histricamente centralista de las relaciones fiscales intergubernamentales exige la consideracin de sus determinantes polticos, econmicos, jurdicos y sociales. El propsito de este trabajo consiste
en sistematizar los aspectos ms relevantes de la doctrina del federalismo fiscal desde la perspectiva sociojurdica, lo cual constituye un avance en la investigacin en proceso centrada en la interpretacin de la naturaleza y desarrollo de las relaciones fiscales federales en Mxico, desde la consideracin de sus rasgos originarios, hasta los que le han sido impuestos por el estilo de rectora estatal del desarrollo mexicano.
1. El Estado federal Visto como una de las formas que asume el ejercicio del poder estatal, el federalismo surge y se consolida en ntima relacin con los principios liberales que sientan las bases para la construccin del Estado moderno. En la visin liberal, este proceso de definicin del nuevo Estado exige la salvaguarda de la libertad individual su valor poltico supremo y, por tanto, la creacin de toda forma jurdica, organizativa, doctrinaria o tica que tienda a la imposicin de lmites a la concentracin del poder poltico. As, la autonoma ciudadana ha de preservarse frente a cualquier manifestacin del poder estatal que restrinja el mbito individual en que aquella se ejerce.
En un sentido llano, el ideal federalista puede interpretarse como la incorporacin de la aspiracin liberal
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de la autonoma ciudadana individual a la entidad en que se despliega la vida social de los individuos, a la comunidad. sta es apreciada por el federalismo como el medio en donde se manifiestan ms directa y concretamente los valores socialmente compartidos. Es la comunidad asentada sobre una base territorial cuyos lazos histrico-sociales son tan fuertes que le diferencian de otras comunidades, la que constituye la entidad autnoma que da vida a un Estado federal. En ste, la concentracin del poder se enfrenta a los lmites que le impone la autonoma de la comunidad, en tanto que es un poder resultante del ejercicio de la libertad comunitaria de una regin, municipio o Estado que por voluntad propia, por la va del consentimiento, establece un contrato de federacin. Del mismo modo que la doctrina de la divisin de poderes restringe la concentracin del poder estatal mediante la diferenciacin de los rganos para su ejercicio, el federalismo concibe a la autonoma de las entidades contratantes de un Estado como condicin que favorece la consecucin de la libertad para el ciudadano individualmente considerado. Desde esta perspectiva, un Estado federal posee atributos superiores a los de un Estado unitario, cuando se trata de responder a los principios supremos que rigen la constitucin de los Estados liberales. La libertad poltica del individuo resulta ms asequible cuando se concreta en decisiones de un alto valor para la comunidad municipio, regin, Estado en que se desenvuelve la vida del ciudadano; y, por otra parte, la autonoma de la comunidad es tambin ms factible en el marco de una organizacin estatal en donde por principio tal autonoma le es reconocida, es decir, cuando es parte constitutiva de un Estado federal. La existencia de un pacto federal en la constitucin de un Estado implica la distribucin del poder poltico, la existencia de una organizacin descentralizada que aproxima la ejecucin de los asuntos pblicos al mbito particular de la comunidad en que stos emer-
gen como necesidades pblicas. A la vez que incorpora contrapesos a las tendencias a la concentracin del poder, ampla las oportunidades de participacin ciudadana en la determinacin de los problemas pblicos, y en una jerarquizacin de stos basada en las valoraciones asignadas por la comunidad. En un Estado federal la cuestin pblica puede ser resuelta en las distintas escalas que exige la naturaleza de las necesidades sociales, definidas en funcin de una participacin ciudadana que expresa su voluntad desde los mbitos locales de la accin gubernamental. De aqu el reconocimiento del valor democrtico que incorpora la organizacin federal del poder poltico. Por otra parte, en la dimensin econmica y hacendaria de la funcin pblica, el federalismo es visto como una forma organizativa que propicia mayores grados de eficiencia en la rectora econmica y en la captacin y asignacin de los recursos pblicos, en virtud de que sus acciones pueden corresponder ms fcilmente a la escala de las necesidades de los diversos agentes econmicos y de las demandas de los contribuyentes por servicios pblicos. As, la fortaleza del Estado federal se sustenta en las mayores posibilidades que ofrece a la participacin democrtica de los ciudadanos y de las comunidades autnomas en la definicin de los asuntos pblicos, tanto como en los mayores grados de eficiencia en la gestin con que el Estado puede actuar al contar con instancias de decisin ms prximas al ciudadano, todo ello sin detrimento de su poder soberano como Estado nacional. Desde luego, la soberana del Estado instituido como una federacin implica la obligatoriedad de las decisiones tomadas por sus rganos, la cual est por encima de toda unidad de poder existente en el territorio. Esto hace que el Estado sea una entidad soberana de dominacin territorial; es decir, la diferencia especfica con respecto a todas las dems organizaciones sociales es que su poder subordina al resto de
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los poderes existentes en su territorio, dictando las normas jurdicas del ms alto rango en base a su soberana. El contrato de federacin incorporado a la constitucin que funda al Estado establece las normas que definen los mrgenes de la autonoma de las comunidades participantes, a fin de garantizar la existencia del Estado como una unidad real de accin y decisin cuyo poder es soberano. Desde la perspectiva jurdica, el federalismo es uno de los aspectos que caracteriza a ciertos Estados modernos inscritos en la tradicin liberal.1 Al referirse Torruco2 al aspecto federativo del Estado, Gamas
man el Estado federal, aqulla que les permite crear su propio derecho sin ms lmites que los establecidos en la Constitucin federal. De este modo, el ejercicio del poder por el Estado federal que se traduce en atribuciones, en el lenguaje jurdico se distribuye entre los rganos centrales de la federacin y los rganos de las entidades federativas, sin que alguna de ambas instancias, por s sola, posea la supremaca de competencias. Desde su propia concepcin jurdica del Estado, Kelsen reduce la cuestin del aspecto federal a slo un problema especial del dominio de validez territorial de las normas que constituyen el orden estatal [...] Los Estados histricos, es decir, las rdenes jurdicos correspondientes a cada Estado, no son ni enteramente centralizados, ni totalmente descentralizados,5 por lo tanto, al estar parcialmente centralizados o parcialmente descentralizados, los Estados concretos se aproximan al modelo unitario o al federal. Sin embargo, el federalismo no se circunscribe a la definicin constitucional de una forma de gobierno, sino que es la sntesis de la expresin de ciertos valores de los ciudadanos y de las comunidades, que se manifiestan en las diversas dimensiones del Estado federal, una de las cuales corresponde al orden de lo jurdico:
justamente porque toda forma de gobierno sea unitaria o federal se funda en la decisin de los individuos y de las comunidades del pas, sta se materializa en un determinado orden constitucional y en una
identifica al conjunto de sus elementos fundamentales a partir del estudio comparativo de sus respectivas constituciones federales. En primer trmino, este autor encuentra que todo Estado federal posee un orden jurdico supremo la Constitucin del cual emanan dos tipos de rdenes jurdicos, el de la federacin y el de cada una de las entidades que la integran; as, federacin y entidades federativas detentan un rea de competencia en la que actan con autonoma. El segundo elemento comn a los Estados federales consiste en que tales rdenes jurdicos derivados de la constitucin son coextensos, es decir que aunque distintos en cuanto a su competencia son iguales entre s [] (y) no existe primaca formal alguna del orden federal sobre el orden elemento es la autonoma4 estatal.3 El tercer de las entidades que for-
1 Los ejemplos ms tempranos de Estados federales, los cuales devinieron en casos modelo son: Estados Unidos de Amrica (1789); Suiza (1848); y Alemania (1971). Adems de ellos, son Estados emergidos de un pacto federal: Argentina, Austria, Australia, Brasil, Canad, India, Malasia, Mxico, Suiza y Venezuela. 2 Jos Gamas Torruco, El federalismo mexicano, Sepsetentas, Mxico, 1975. 3 Ibidem, p. 90. 4 Tal como han sido usados los conceptos de autonoma y soberana en la discusin precedente, la teora del federalismo marca enfticamente la distincin: la soberana es
una cualidad de la totalidad de la organizacin y las entidades federativas tienen slo una zona de autonoma determinada constitucionalmente [] independientemente de que varios Estados federales, entre ellos el mexicano, se refieren a la soberana de las entidades federativas la cual se encuentra limitada por el propio texto constitucional (Gamas Torruco, op. cit., p. 95). 5 Hans Kelsen, Teora Pura del Derecho, UNAM, Mxico, 1981, p. 316.
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manera de llevar a la prctica la poltica. En este sentido siempre estn presentes las tendencias federalista y centralista. Al ponerse en accin la primera, inevitablemente se topa con la segunda, y viceversa.6
Al examinar la forma de operacin concreta de las instituciones polticas del Estado federal, Gamas Torruco destaca la generacin de ciertos grados de tensin entre la federacin y las entidades, determinados por el juego de poder entre los respectivos agentes, que originan una gran diversidad de formas federativas, en funcin de la proximidad o lejana respecto a su respectivo esquema constitucional. El orden federal genera fuerzas centrpetas que se traducen en la absorcin de funciones, y las entidades promueven fuerzas centrfugas que les permiten conservar o ampliar sus respectivas zonas de autonoma. Las tensiones entre las instancias nacionales y locales son ms evidentes y frecuentes en el mbito de las funciones econmicas del Estado. Las implicaciones regionales de las decisiones pblicas derivadas de la rectora estatal de la actividad econmica, tanto como los criterios para la captacin y asignacin de los recursos pblicos en cada orden gubernamental, constituyen el centro de un debate permanente en las relaciones federalistas. En la prctica, la preeminencia de uno u otro polo del sistema federal es un producto histrico y, por tanto es susceptible de ser transformado cuando las condiciones son tales que alteran la relacin de fuerzas subyacentes en ese estado de cosas. De este modo, un Estado federal concreto puede funcionar muy prximo al ordenamiento constitucional, o bien conceder amplias facultades jurdicas, polticas, econmicas y hacendarias al poder de la federacin. Desde esta perspectiva, Gamas Torruco hace referencia a tres tipos de federalismo: coordinado, cooperativo y orgnico. El federalismo coordinado es el que opera en forma muy aproximada al arreglo constitucional, la distribucin de competencias entre las diversas instancias es equitativa y se traduce en un equilibrio real en el ejercicio de las funciones del Estado. En el federalismo cooperativo la colaboracin es permanente entre los distintos rdenes, cada uno de los
As, la nocin de Estado federal remite a una organizacin compuesta de entidades autnomas, con constituciones propias, pero sujetas a una constitucin superior que establece las reglas para organizar a la federacin y a las propias entidades miembros, mediante un sistema de competencias. As, el federalismo implica la coexistencia de dos rdenes jurdicos de la misma jerarqua, de modo que las entidades poseen facultades que les permiten aspirar a un equilibrio real con el poder federal dotado necesariamente de prerrogativas de mayor trascendencia en razn de su naturaleza soberana. En el mbito de lo poltico, la divisin federativa del poder del Estado y la interdependencia de los rganos centrales y locales pueden constituir mecanismos de equilibrio y de control del poder. En particular, la naturaleza del sistema de partidos es un elemento que condiciona el equilibrio relativo entre los poderes federal y locales. En relacin a las formas y grados en que la intervencin de los partidos polticos pueden debilitar o fortalecer el equilibrio federativo de los poderes, Zippelius afirma que
[] la influencia ejercida por los partidos centralmente dirigidos es capaz de borrar los lmites de competencia sometidos al control de uno y el mismo partido. Por otro lado, los partidos polticos pueden intensificar el antagonismo federalista de los poderes si en la mayora de las entidades federativas gobierna un partido distinto que en la federacin. 7
6 Alicia Hernndez Chvez. Las tensiones internas del federalismo mexicano, en Alicia Hernndez Chvez (coord.), Hacia un nuevo federalismo?, Fondo de Cultura Econmica-El Colegio de Mxico, Mxico, 1996, p. 16. 7 Reinhold Zippelius, Teora general del Estado, Trad. de Hctor Fix-Fierro, UNAM, Mxico, 1985, p. 396.
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cuales hace uso de sus facultades y recursos en funcin de los objetivos nacionales y locales. Finalmente, el federalismo orgnico corresponde a un Estado en donde la autonoma de los rganos gubernamentales locales es muy restringida, y las atribuciones y prerrogativas en materia poltica, econmica y hacendaria se encuentran concentradas en la federacin.8 Las tendencias centralizadoras observadas en los Estados federales a partir de la posguerra tienen su origen, en buena medida, en su carcter interventorbenefactor, el cual se traduce en mltiples regulaciones centrales sobre la economa, la educacin, los servicios asistenciales, etctera. A fin de combinar esta necesidad con las ventajas de un sistema federativo, se ha recurrido crecientemente a la divisin cooperativa de funciones entre la federacin y sus entidades. Los mecanismos cooperativos
[] representan un compromiso entre la necesidad de unidad jurdica y una poltica uniforme, por un lado, y las ventajas de un sistema federativo, por otro. Estas ventajas consisten principalmente en asegurar que sean tomadas en cuenta necesidades regionalmente diferenciadas.9
La adopcin de las prcticas cooperativas, advierte Zippelius, genera algunos sesgos inconvenientes para un sistema federal: a) tiende a generar inmovilidad, dada la resistencia a abandonar los acuerdos logrados; b) conduce a una forma de federalismo administrado en tanto que el complejo proceso de decisin se desplaza del mbito jurdico-poltico al de las burocracias profesionales; y c) reduce la transparencia del proceso de decisin, impidiendo determinar claramente tanto el mbito de competencias en que se toma la decisin, como el responsable de ella.10 Al respecto, Gamas Torruco expresa que el federalismo cooperativo parece ser la respuesta terico-poltica a la
[] necesidad de mantener un gobierno que consolide y unifique y una pluralidad de unidades que no slo mantengan su autonoma y funciones tradicionales sino que adems participen activamente en el proceso poltico total. 11
2. El federalismo fiscal La cuestin fiscal constituye uno de los aspectos ms debatidos en torno a las relaciones federalistas, pues en ella se manifiesta concretamente la distribucin del poder de decisin en el cumplimiento de las funciones pblicas. La forma que adopta la distribucin de las competencias hacendarias entre los distintos rdenes de un sistema gubernamental federal est fuertemente vinculada a determinantes y determinaciones polticas y econmicas.
Atender demandas y satisfacer necesidades, cumplir las funciones pblicas, apoyar el desarrollo, son todas tareas que consumen recursos, recursos que son escasos, y recursos que provienen de la imposi-
8 Segn el estudio citado de Gamas Torruco, Australia constituye el ejemplo ms prximo al modelo de federalismo coordinado, con fuertes tendencias secesionistas que provienen no slo de la fuerte autonoma estatal, sino de una slida estructura de partidos polticos locales, organizados bajo forma federativa; no obstante, la Constitucin australiana establece bases de colaboracin federacinestados que se concretan en formas tpicamente cooperativas. El Estado canadiense tiende tambin hacia la adopcin de arreglos cooperativos en materia fiscal, de seguridad social, de obras pblicas, etc. Austria y Suiza son casos tpicos de federalismo orgnico; en ellos, el gobierno federal domina la poltica, concentra la mayor parte de las competencias y puede vetar leyes locales. Argentina, Brasil, Venezuela e India han constituido sistemas federales de tipo orgnico, en respuesta a la necesidad histrica de contrarrestar las tendencias desintegradoras derivadas de sus tensiones polticas. 9 Zippelius, op. cit., pp. 397-398.
10 Ibidem, p. 398. 11 Gamas Torruco, op. cit., p. 151.
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cin contribucin fiscal de los ciudadanos. En efecto, los recursos pblicos provienen de los ciudadanos [...] quienes renuncian a una parte de sus ingresos privados y los convierten en pblicos, al transferirlos voluntaria u obligatoriamente a la hacienda estatal como ingresos pblicos, con el fin de que los gobiernos cumplan las actividades que los benefician a ellos y a todo el conjunto de la sociedad. 12
parte del postulado general de que la naturaleza del sistema de partidos determina el carcter de las polticas econmicas; en el mbito del federalismo fiscal, ello se traduce en la afirmacin de que un mayor pluralismo poltico conduce a mayores tensiones en la toma de las decisiones relativas al reparto de las competencias:
la implicacin para los pases en que los gobiernos
De esta forma, la distribucin territorial de las responsabilidades y atribuciones fiscales y en particular la asignacin del gasto pblico no responde exclusivamente a los criterios tcnicos derivados de los principios de eficiencia y equidad, sino que es un instrumento fundamental para gobernar. En los regmenes democrticos, la vertiente poltica del federalismo fiscal proviene de la necesidad de las distintas instancias gubernamentales por lograr un grado de aceptacin para sus polticas que resulte propiciatorio de su permanencia en el poder. Los determinantes polticos del grado de tensin entre el poder federal y los locales, cuando se trata de definir las competencias en la administracin de los recursos pblicos, han sido abordados desde diversas perspectivas tericas. Recientemente Daz Cayeros 13 ha elaborado una tipi-
nacionales y subnacionales pertenecen a distintos partidos es que continuamente existir una pugna por parte de los gobiernos subnacionales para tener el mayor control de los instrumentos, primordialmente de tipo fiscal.14
En estrecha relacin con esta posicin terica, otra vertiente, emergida principalmente de estudios referidos al sistema poltico estadounidense, considera al poder legislativo como el espacio donde se dirimen los conflictos por la asignacin de recursos entre regiones, revelndose en ello
[] no slo la pertenencia partidaria de los congresistas, sino tambin sus bases de apoyo local. Debido a las particulares reglas electorales de distritos uninominales [...] y a la reeleccin, los congresistas le deben sus puestos ms a los intereses de sus regiones que a los partidos polticos.15
ficacin de los distintos estudios que, dentro del enfoque de la poltica comparada, han propuesto interpretaciones sobre el papel de los determinantes polticos en la asignacin territorial de los fondos pblicos. Entre las vertientes identificadas por Daz Cayeros destaca la de los ciclos econmico-polticos, la cual
Una tercera categora de los estudios en poltica comparada que se ocupan del problema de la organizacin de la hacienda pblica entre federacin y entidades locales destaca la participacin de los grupos de inters, los cuales comnmente se encuentran concentrados regionalmente, pero su peso es definitivo no slo en las decisiones que favorecen a sus propias comunidades, sino en las que trascienden el orden local.16
12 Luis F. Aguilar, Hacia un nuevo federalismo, en Rogelio Arellano Cadena (comp.), Mxico. Hacia un nuevo federalismo fiscal, Col. Lecturas, nm. 83, FCE, Mxico, 1996, p. 20. 13 Alberto Daz Cayeros, Sobrevivencia poltica y asignacin de recursos en el sistema fiscal mexicano, en Rogelio Arellano Cadena (comp.), Mxico hacia un nuevo federalismo fiscal, FCE, Col. Lecturas, nm. 83, Mxico, 1996.
14 Ibidem, p. 108. 15 Ibidem, p. 109. 16 En pases con regmenes polticos altamente autoritarios y de ndole corporativista, el manejo de los recursos pblicos frecuentemente ha permitido suplantar las
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Conclusin Si bien la cuestin del federalismo fiscal ha de ser abordada desde su sustento jurdico y poltico en la diversidad de sus determinantes e implicaciones, es preciso reconocer que aqul guarda una relacin particularmente estrecha con la esfera de las decisiones econmicas. En cierto modo, la hacienda pblica constituye una funcin eminentemente econmica del Estado. En el ejercicio de su actividad financiera se revela la posicin que asume el Estado frente a los procesos econmicos y, en particular, frente a las diversas formas en que stos se manifiestan en el territorio. As, desde una perspectiva que privilegia el aspecto econmico en el arreglo fiscal de las relaciones federalistas, las aportaciones tericas se enfocan a la bsqueda de los criterios para la asignacin apropiada de funciones entre los distintos rdenes gubernamentales, para el uso eficiente de los instrumentos fiscales en cada uno de esas instancias, as como para el diseo de mecanismos ptimos de transferencias financieras intergubernamentales. Bajo esta visin, la eficiencia y la equidad aparecen como preocupaciones centrales en la definicin de la estructura fiscal federal.
Bibliografa AGUILAR, Luis F., Hacia un nuevo federalismo, en Rogelio Arellano Cadena (comp.), Mxico. Hacia un nuevo Lecturas, nm. 83, federalismo fiscal, Col.
FCE,
Mxico, 1996.
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UNAM ,
Mxico,
elecciones competitivas por el consenso poltico obtenido mediante los beneficios fiscales dispensados a los diversos grupos de inters de la sociedad. Ello ha provocado la distorsin de los mecanismos para la legitimacin del poder estatal, ya sea en el orden nacional o en los locales.
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La recaudacin de ingresos federales en los estados

Hilario Barcelata Chvez*
El anlisis de la recaudacin de los ingresos federales en los estados es un aspecto sumamente importante en el estudio de las finanzas pblicas, ya que permite conocer la capacidad recaudatoria de las entidades federativas e identificar la contribucin de cada una de ellas a la generacin de recursos para financiar el gasto pblico. En este trabajo se pretende identificar las variables asociadas al desempeo fiscal estatal para establecer cules son los factores determinantes de su capacidad de recaudar, en trminos de sus propias condiciones econmicas y en comparacin con el resto de los estados.
Es notable que cinco de estos seis estados ocupen los primeros lugares por cuanto a su participacin en el
PIB
nacional, a excepcin de Tamaulipas que ocupa el lugar once. Lo anterior significa que existe una alta correlacin entre el monto de la riqueza generada en los estados y el volumen de su recaudacin total. De hecho, al calcular el coeficiente de correlacin r para todos los estados, se obtiene un valor de 0.904 y un coeficiente de regresin r2 de 0.871. Esto significa que existe una fuerte dependencia del tamao de la recaudacin con respecto al Producto Interno Bruto Estatal ( PIBE), de manera que, a mayor produccin estatal, se obtiene una mayor recaudacin, tanto en trminos absolutos como en trminos de
1. Recaudacin y Producto Interno Bruto Estatal Durante el periodo 2000-2003, en Mxico la recaudacin fiscal en los estados represent un monto total de 3 307 863 millones de pesos, incluyendo tanto ingresos tributarios como no tributarios. Este monto se recauda de manera bastante desigual, porque tan slo el Distrito federal, obtiene el 66.4% del total, ocupando el primer lugar en ingresos obtenidos. Le siguen en importancia: Nuevo Len, con 5.6%; Tamaulipas, con 4.7; Mxico, con 4.1; Jalisco con 2.9; y Veracruz con 2.2%. Son seis estados los que concentran, en conjunto, 86% de la recaudacin total.
la participacin porcentual de cada estado en el total nacional de cada una de las dos variables. Esto quiere decir que los estados con un alto
PIBE,
son los que ms
participan en la recaudacin nacional. Es decir, que a una economa estatal ms grande, corresponde un mayor volumen de recaudacin. Aunque existen algunas desproporciones que no alteran la correlacin, como es el caso del Distrito Federal que obtiene 66.4% de la recaudacin y 22.8% del
PIB
nacional, o de Tamaulipas con
10.2 y 4.7%, respectivamente.
* Profesor titular de Finanzas Pblicas de la Facultad de Economa de la Universidad Veracruzana.
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ESTADO, ECONOMAY HACIENDAPBLICA
Cuadro 1 Los estados que ms recaudan ingresos federales tributarios y no tributarios 2000-2002.
Entidad federativa Total Distrito Federal Nuevo Len Tamaulipas Mxico Jalisco Veracruz Total 6 estados que ms recaudan
Fuente: Elaboracin propia con datos de INEGI y SHCP
Millones de pesos 3,307,863 2,194,977 184,694 156,681 135,730 95,723 73,088 2,840,893
% del total 100.0 66.4 5.6 4.7 4.1 2.9 2.2 85.9
Ranking nacional 1 2 3 4 5 6
2. La eficiencia recaudatoria El mayor volumen de recaudacin total estatal, tambin depende de una mayor eficiencia recaudatoria, la cual se encuentra determinada por el tamao del dos con mayor
PIBE, PIBE,
ria del estado. El Coeficiente de correlacin
IER -
Recaudacin Total es de r = 0.833, esto significa que el mayor volumen de recaudacin total estatal, depende de una mayor capacidad recaudatoria. Aunque hay estados que son buenos recaudadores (su
IER
es decir, hay una tendencia significativa a que los estasean mejores recaudadores, de modo que, los estados con una economa ms grande, no slo recaudan ms que los de menor producto y contribuyen ms a la recaudacin nacional, sino que son tambin recaudadores ms eficientes. Para medir esta capacidad recaudatoria, se ha calculado el ndice de eficiencia recaudatoria (IER) que compara el monto de la recaudacin total de cada estado con el valor del PIBE, e indica la proporcin que representa la recaudacin estatal respecto al total. Como resultado de esta medicin, se puede observar que los estados con mayor eficiencia, es decir, cuyo IER es ms alto son: Distrito Federal con un valor de 159.2; Tamaulipas con un 87.9; Colima, 82.3 y Nuevo Len con 46.0. En cambio aquellos de menor capacidad recaudatoria son: Oaxaca, 8.0; Guerrero, 7.8; Durango, 6.6 y Chiapas, 6.2. Al comparar los ndices de cada estado con el resto, se observa que existe una relacin muy importante entre el monto de la recaudacin total estatal y la capacidad recaudatoPIBE
es alto), a pesar de que el monto de su recau-
dacin y su participacin porcentual en la recaudacin nacional es baja. Tal es el caso de Colima cuya contribucin a la recaudacin nacional es del 0.9% aunque su
IER
es el tercero ms alto a nivel nacional el sptimo ms alto (25.4).
(82.3); as como de Quertaro, cuya recaudacin es del 0.8% y su

IER
Esta eficiencia recaudatoria de los estados, se encuentra relacionada, tambin con el tamao del
PIBE .
Esto se puede corroborar observando el

IER-PIBE
Coeficiente de Correlacin
que indica qu
tanto depende la capacidad recaudatoria del tamao del producto. El valor es de 0.736. Esto indica efectivamente que hay una tendencia significativa a que los estados con mayor
PIBE
sean mejores recaudadores.
Lo anterior significa que los estados con una economa ms grande, no slo recaudan ms que los de menor producto y contribuyen ms a la recaudacin nacional, sino que, tambin, son recaudadores ms eficientes. Pero, tambin es cierto como ya se mostr antes que algunos estados que son buenos recaudadores, tienen una proporcin baja de la recau-
111
Cuadro 2 Recaudacin fiscal bruta de ingresos federales tributarios y no tributarios por entidad federativa y variables comparativas. 2000-2002
COMPARATIVAS. 2000-2002 Recaudacin fiscal bruta de ingresos federales tributarios y no tributarios 2000-2002 Millones de pesos Total Distrito Federal Tamaulipas Colima Nuevo Len Baja California Veracruz Quertaro Jalisco Coahuila Aguascalientes Mxico Puebla Chihuahua Baja California Sur Yucatn Quintana Roo Morelos Zacatecas San Luis Potos Guanajuato Sinaloa Sonora Tlaxcala Michoacn Tabasco Hidalgo Campeche Nayarit Oaxaca Guerrero Durango Chiapas 3,307,863 2,194,977 156,681 28,418 184,694 54,312 73,088 25,075 95,723 46,818 15,616 135,730 39,229 47,111 5,703 13,412 13,533 12,794 7,398 15,254 28,911 17,730 22,513 3,983 15,741 7,965 8,500 6,272 3,054 7,567 8,215 5,126 6,720 % del total 100.0 66.4 4.7 0.9 5.6 1.6 2.2 0.8 2.9 1.4 0.5 4.1 1.2 1.4 0.2 0.4 0.4 0.4 0.2 0.5 0.9 0.5 0.7 0.1 0.5 0.2 0.3 0.2 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 1 3 12 2 7 6 13 5 9 17 4 10 8 29 20 19 21 26 18 11 15 14 31 16 24 22 28 32 25 23 30 27 Ranking nacional PIB por entidad federativa 2002 Millones de pesos 6,042,950 1,378,552 178,302 34,527 401,797 186,527 268,471 98,817 386,906 190,020 66,133 634,479 201,826 253,087 33,420 79,768 81,319 83,834 49,007 104,481 201,711 129,665 166,824 32,546 148,036 75,466 87,074 69,042 35,488 94,081 105,643 78,125 107,975 % del total 100.0 22.8 3 0.6 6.6 3.1 4.4 1.6 6.4 3.1 1.1 10.5 3.3 4.2 0.6 1.3 1.3 1.4 0.8 1.7 3.3 2.1 2.8 0.5 2.4 1.2 1.4 1.1 0.6 1.6 1.7 1.3 1.8 PIB per cpita Pesos por persona 60,453.60 159,700 62,780 61,244 101,920 70,217 38,531 67,331 59,912 80,970 67,578 46,389 38,370 80,188 75,082 46,991 85,308 52,414 36,118 44,741 42,366 50,256 73,616 32,705 36,796 38,737 38,186 97,247 38,180 26,752 33,636 53,815 26,568 1 12 13 2 9 23 11 14 5 10 19 24 6 7 18 4 16 28 20 21 17 8 30 27 22 25 3 26 31 29 15 32 ndice de Eficiencia Recaudatoria Recaudacin/ PIB 54.7 159.2 87.9 82.3 46.0 29.1 27.2 25.4 24.7 24.6 23.6 21.4 19.4 18.6 17.1 16.8 16.6 15.3 15.1 14.6 14.3 13.7 13.5 12.2 10.6 10.6 9.8 9.1 8.6 8.0 7.8 6.6 6.2 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 Recaudacin per cpita Pesos por persona 33,092 254,280 55,167 50,408 46,850 20,445 10,490 17,085 14,823 19,950 15,957 9,924 7,458 14,927 12,812 7,901 14,197 7,999 5,452 6,532 6,072 6,872 9,935 4,002 3,912 4,089 3,728 8,834 3,285 2,152 2,616 3,531 1,653 1 2 3 4 5 13 7 10 6 8 15 19 9 12 18 11 17 23 21 22 20 14 25 26 24 27 16 29 31 30 28 32
Entidad federativa
Ranking nacional 1 11 30 3 10 5 18 4 9 27 2 7 6 31 23 22 21 28 17 8 14 12 32 13 25 20 26 29 19 16 24 15
Ranking nacional
Ranking nacional
Ranking nacional
Fuente: Elaboracin propia con datos de SHCP, Pgina electrnica
dacin nacional, y de hecho no pueden recaudar ms porque el tamao de su

PIBE
3. Recaudacin de impuestos y riqueza estatal Tambin es importante observar que existe una relacin significativa, entre la eficiencia recaudatoria y la riqueza de los estados, medida por el PIBE per cpita (PIBEpc). El coeficiente de correlacin entre ambas variables es de 0.680. Esto quiere decir que la mayor eficiencia en la recaudacin depende de la riqueza por persona, por lo
es reducido. Y, lo con-
trario excepcionalmente tambin es cierto: una ms alta contribucin estatal a la recaudacin nacional no significa, en todos los casos, que los estados sean buenos recaudadores, pues la magnitud de su recaudacin puede estar influida ms por el tamao de su
PIBE
que por su eficiencia recaudatoria.
112
Grfica 1 Estructura porcentual de la recaudacin de ingresos pblicos por estados. 2000-2002
0.5 0.5 0.4 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.2 0.1 0.4 0.4
0.5 0.5
0.7 0.8 0.9 0.9 1.2 1.4 1.4 1.6 2.2 2.9 4.1 4.7
0.3 0.2 0.2 0.2
DF, 66.4%
5.6
Grfica 2 Indice de eficiencia recaudatoria por entidad federativa. 2000-2002

6.2 6.6 7.8 8.0 8.6 9.1 9.8 10.6 10.6 12.2 13.5 13.7 14.3 14.6 15.1 15.3 16.6 16.8 BC Sur, 17.1 18.6 19.4 21.4 23.6 24.6 24.7 25.4 27.2 BC, 29.1 46.0 82.3 87.9 Indice de Eficiencia Recaudatoria (IER) DF, 159.2
113
Cuadro 3 Coeficientes de correlacin para algunas variables relacionadas con la recaudacin fiscal federal y el PIBE
Recaudacin- PIBE 0.90389

IER-PIBE-per cpita
0.680862937 Recaudacin- PIBE-per cpita 0.70163

IER-Recaudacin
0.83302
IER-PIBE
0.736171084 Recaudacin per cpita- PIB 0.854412372 Recaudacin per cpita- PIBE per cpita 0.76507151 Recaudacin per cpita- IER 0.931452461
Fuente: Clculos propios con datos de SHCP e INEGI.
que, a mayor riqueza, mayor eficiencia; aunque algunos estados ricos no son tan buenos recaudadores como Campeche, cuyo PIBEpc es de 97 247, el tercero ms alto en el pas, aunque su IER es de 9.1, por lo que ocupa el lugar 27; otro caso es el de Sonora cuyo PIBEpc es de 73 616 (el octavo ms alto del pas) y su IER de 13.5, por lo que ocupa el lugar 22 a nivel nacional. Tambin es cierto que otros estados que son buenos recaudadores, no son muy ricos, como Veracruz cuyo
PIBEpc
Es importante destacar la significativa relacin existente entre la participacin de cada estado en la recaudacin nacional y su
PIBE
per cpita, con un r per cpita es alto.
de 0.701. Es decir, la mayor participacin en la recaudacin la tienen estados cuyo

PIBE
Esto significa que a medida que un estado es ms rico, ms recauda. Lo contrario tambin es cierto, que a medida que un estado es ms pobre, menos recauda. Por ejemplo, Guerrero, Oaxaca y Chiapas, que ocupan los lugares 29, 31 y 32, respectivamente, por el tamao de su
PIBE
es de 38 531 pesos (el lugar 23

IER
a nivel nacional) pero su
es de 27.2, por lo que
per cpita, ocupan los lugares 30,
ocupa el sexto lugar nacional; otro caso de este tipo es el estado de Puebla, con un producto por persona de 38 370 y su
IER
29 y 32 por su muy baja participacin en la recaudacin nacional. Por otra parte, tambin es importante destacar la relacin muy estrecha que existe entre la recaudacin
de 19.4, lo que le ubica en el deci-
mosegundo lugar nacional.
114
Grfica 3 Recaudacin per capita por entidad federativa. 2000-2002 (pesos corrientes)
1,653 2,152 2,616 3,285 3,531 3,728 3,912 4,002 4,089 5,452 6,072 SLP, 6,532 6,872 7,458 7,901 7,999 8,834 9,924 9,935 Veracruz, 10,490 BCSur, 12,812 Q.Roo, 14,197 14,823 14,927 15,957 17,085 19,950 BC, 20,445 46,850 50,408 55,167 DF, 254,280
per cpita y el
PIBE.
El coeficiente de correlacin entre
PIBEpc. Es decir, los estados que ms recaudacin obtienen por persona, lo logran debido a su eficiencia recaudatoria, ms que debido al tamao de su economa o a su nivel de riqueza.
ambas variables es de 0.854, lo cual indica una fuerte dependencia de la primera con respecto a la segunda; es decir, que los estados con una economa ms grande recaudan una proporcin mayor por habitante que aquellos cuya economa es pequea. Por ltimo, se observa una muy fuerte relacin entre la recaudacin per cpita y la eficiencia recaudatoria. El coeficiente de correlacin es en este caso de 0.931, lo cual explica que la primera depende en gran medida de la segunda, incluso ms que del tamao de la economa estatal (medido por la magnitud del PIBE) y mucho ms que del nivel de riqueza medido por el
4. Recaudacin fiscal y estructura productiva estatal La estructura productiva de las entidades federativas y la dinmica de su crecimiento son tambin aspectos determinantes de los niveles de recaudacin fiscal. En este sentido, es posible observar, que los estados con
115
Cuadro 4 Recaudacin fiscal bruta de ingresos federales tributarios y no tributarios por entidad federativa e indice de desarrollo 2000-2002
Recaduacin total Entidad federativa Millones de pesos Total
Distrito Federal Nuevo Len Tamaulipas Mxico Jalisco Veracruz Baja California Chihuahua Coahuila Puebla Guanajuato Colima Queretaro Sonora Sinaloa Michoacn Aguascalientes San Luis Potos Quintana Roo Yucatn Morelos Hidalgo Guerrero Tabasco Oaxaca Zacatecas Chiapas Campeche Baja California Sur Durango Tlaxcala Nayarit
ndice de eficiencia recaudatoria
Recaudacin per cpita (Pesos por persona)
ndices de desarrollo
3,307,863
2,194,977 184,694 156,681 135,730 95,723 73,088 54,312 47,111 46,818 39,229 28,911 28,418 25,075 22,513 17,730 15,741 15,616 15,254 13,533 13,412 12,794 8,500 8,215 7,965 7,567 7,398 6,720 6,272 5,703 5,126 3,983 3,054
100.0
66.4 5.6 4.7 4.1 2.9 2.2 1.6 1.4 1.4 1.2 0.9 0.9 0.8 0.7 0.5 0.5 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2
54.7
159.2 46.0 87.9 21.4 24.7 27.2 29.1 18.6 24.6 19.4 14.3 82.3 25.4 13.5 13.7 10.6 23.6 14.6 16.6 16.8 15.3 9.8 7.8 10.6 8.0 15.1 6.2 9.1 17.1 6.6
33,092
254,280 46,850 55,167 9,924 14,823 10,490 20,445 14,927 19,950 7,458 6,072 50,408 17,085 9,935 6,872 3,912 15,957 6,532 14,197 7,901 7,999 3,728 2,616 4,089 2,152 5,452 1,653 8,834 12,812 3,531 4,002 3,285
De Infraestructura
3.9598 0.9124 0.5271 -0.4700 0.5246 -0.6483 0.3962 -0.0668 0.7712 -0.6795 -0.7991 0.7434 -0.4258 0.5355 -0.1147 -0.7329 0.5159 -0.6076 -0.2004 0.3527 -0.2237 -0.7403 -0.7194 -0.6180 -1.2634 -0.9059 -1.4784 0.1071 1.6252 0.1781 -0.5260 0.0711
De Marginacin
-1.5294 -1.3926 -0.6905 -0.6046 -0.7608 1.2776 -1.2685 -0.7801 -1.2020 0.7205 0.0797 -0.6871 -0.1073 -0.7559 -0.0996 0.4491 -0.9734 0.7211 -0.3592 0.3813 -0.3557 0.8770 2.1178 0.6554 2.0787 0.2984 2.2507 0.7017 -0.8017 -0.1139 -0.1849 0.0581
ndice de desarrollo humano (IDH)

0.873 0.844 0.803 0.790 0.802 0.742 0.823 0.820 0.829 0.756 0.760 0.807 0.802 0.818 0.783 0.748 0.821 0.766 0.820 0.770 0.790 0.747 0.718 0.766 0.704 0.753 0.690 0.815 0.818 0.790 0.763 0.767
0.1 12.2 0.1 8.6 Fuente: Elaborado por el CIAE con datos de SHCP, pgina electrnica.
un mayor predominio del sector Servicios, no slo son los que tienen un mayor volumen de recaudacin total y per cpita, sino que tambin son los ms eficientes para recaudar. La correlacin existente entre el monto de lo recaudado y el ndice de especializacin en ser -
vicios1 (que indica el predominio de ese sector en la estructura econmica de cada estado) es de r = 0.668. Ms alta es la relacin con la eficiencia recaudatoria ya que el r es de 0.708 y con la recaudacin per cpita es de r = 0.732.
116
Cuadro 5 Correlaciones r coeficientes de especializacin-recaudacin.
SECTOR PRIMARIO VARIABLES TOTAL RECAUDACIN TOTAL NDICE DE EFICIENCIA RECAUDATORIA -0.268 -0.271
SECTOR INDUSTRIAL TOTAL -0.133 0.122
SECTOR SERVICIOS Servicios Comunales y Sociales 0.651 0.627 Servicios Avanzados 0.754 0.749 0.807 TOTAL 0.668 0.708 0.732
RECAUDACIN PER CPITA -0.287 -0.015 0.690 Fuente: Elaboracin propia con datos de INEGI y del portal de a regional.com
Dentro de las ramas que conforman este sector, existen actividades econmicas cuyo desarrollo y predominio ejercen una mayor influencia sobre la recaudacin. As se observa que la mayor presencia de los servicios financieros propicia mayor recaudacin. Es decir, entre mayor peso tiene este tipo de servicios en la estructura econmica estatal, mayor es la recaudacin por esta actividad. Esto se prueba con el valor de la correlacin entre el volumen total recaudado y el grado de especializacin en servicios financieros, que es de r = 0.754; su correlacin con la eficiencia recaudatoria es de 0.749 y con la recaudacin per cpita de 0.807. Asimismo, en el caso de los servicios comunales, sociales y personales (que es el segundo en importancia dentro del sector Servicios) los valores de r son: 0.651, en el primer caso; 0.627 en el segundo; y 0.690 en el tercero. De igual manera se observa que a medida que prevalecen las actividades primarias, cuyo predominio est asociado a un menor desarrollo econmico la recaudacin es menor. En este caso, la relacin
entre el ndice de especializacin agropecuaria y la recaudacin es inversa, pues el valor de r es de -0.339; esto significa que entre ms prevalezcan estas actividades, menos se recauda. Tambin la eficiencia recaudatoria es menor con la mayor presencia del sector primario, ya que su r es de -0.446 y lo mismo pasa para la recaudacin per cpita, cuya correlacin con este ndice -0.440. As, es claro que los estados con una mayor diversificacin de su planta productiva y que han alcanzado un mayor desarrollo de actividades modernas, tienen mejores resultados fiscales que aquellos que permanecen en el atraso, con predominio de las actividades primarias.
5. Recaudacin fiscal y desarrollo econmico estatal La magnitud de los ingresos pblicos recaudados est relacionada tambin con el nivel de desarrollo econmico de las entidades federativas. En primer trmino hay que considerar la relacin que existe entre el
1 Los ndices o Coeficientes de Especializacin en las Actividades Econmicas fueron elaborados por aregional.com. El objetivo de los coeficientes es conocer el patrn de especializacin de las entidades federativas y regiones en los sectores econmicos.
ndice de infraestructura de cada estado con las variables de recaudacin que se han identificado anteriormente. Este ndice del desarrollo estatal considera la calidad del sistema de transportes y comunicaciones y
117
Cuadro 6 Correlaciones ndices de desarrollo con variables de recaudacin

Desarrollo Calidad y Tecnologa 0.498 0.591 0.584
VARIABLES RECAUDACIN NDICE DE EFICIENCIA RECAUDATORIA RECAUDACIN PER CPITA
De Capital Humano 0.409 0.425 0.457
Desarrollo con Calidad 0.48 0.578 0.567
Infraestructura 0.743 0.767 0.811
Marginacin -0.327 -0.48 -0.428
Desarrollo General 0.467 0.575 0.553
Escolaridad 0.353 0.462 0.435
Desarrollo humano (IDH) 0.434 0.539 0.535
Fuente: Elaboracin propia con datos de INEGI y del portal de aregional.com
de los servicios educativos y de salud.2 Se observa una muy alta correlacin de aquel con el valor de la recaudacin por estado, ya que su r es de 0.743; con la eficiencia recaudatoria es de 0.767 y con la recaudacin por persona, de 0.811. Esto significa que los estados que estn mejor dotados de infraestructura, tienen mayores volmenes de recaudacin total y per cpita y son ms eficientes recaudando, que aquellos cuya dotacin de infraestructura es baja. La influencia del desarrollo econmico de los estados en su capacidad recaudatoria se confirma observando los valores de las correlaciones entre las variables de recaudacin y el ndice de desarrollo humano (IDH).3 Este ndice mide la capacidad para disfrutar de una vida larga y saludable para adquirir conocimientos, y para contar con acceso a los recursos que permitan disfrutar de un nivel de vida digno y decoroso. La correlacin r de este ndice con el valor de la recaudacin total es de 0.434; con la eficiencia recaudatoria es de 0.539 y con la recaudacin por persona es de 0.535. En cambio la relacin entre las variables de recaudacin y los ndices de marginacin estatal es inversa, lo que indica que a mayor marginacin menor volumen de
recaudacin total, pues el coeficiente es r = -0.327. De igual modo, a mayor marginacin menor eficiencia recaudatoria con r = -0.480 y tambin menor recaudacin per cpita con un r = -0.482. De hecho, sin importar cual sea el indicador de desarrollo estatal que se utilice, la relacin entre desarrollo econmico y recaudacin fiscal es positiva. Por ejemplo, el Distrito Federal es la entidad federativa que tiene el PIB per cpita ms alto, y la ms alta eficiencia recaudatoria, el mayor volumen de recaudacin y la mayor recaudacin per cpita. Al mismo tiempo, tiene el ms alto valor en los ndices de desarrollo humano y de infraestructura, y el menor ndice de marginacin del pas. En contraste, Chiapas es el estado con el menor PIB per cpita del pas, el ndice de marginacin mas alto, el
IDH
ms
bajo, el ndice de infraestructura ms bajo, y ello propicia que sea el estado con la ms baja eficiencia recaudatoria y la ms baja recaudacin per cpita en todo el pas. Ejemplos similares son Oaxaca, Guerrero y Tlaxcala. Esto significa que el desarrollo econmico es variable determinante de la recaudacin fiscal.
2 Elaborado por aregional.com 3 Calculado para las entidades federativas mexicanas por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano, Mxico, 2002.
Conclusiones Del anlisis realizado se pueden derivar las siguientes conclusiones:
118
a) La contribucin de los estados en la recaudacin nacional es bastante desigual y est altamente concentrada en slo cinco de ellos. b) Existe una fuerte relacin de dependencia entre el monto de la riqueza generada en los estados y el volumen de su recaudacin total. Esto significa que los estados con un alto
PIBE
i) La recaudacin per cpita depende del nivel de riqueza de cada estado, por lo que a mayor riqueza mayor recaudacin per cpita, lo cual tambin significa que, en la medida que un estado es pobre, recauda menos por persona. j) Se observa que la recaudacin per cpita depende en gran medida de la eficiencia recaudatoria, incluso ms que el tamao de la economa estatal (medido por la magnitud del
PIBE)
son los
que ms participan en la recaudacin nacional. Es decir, que a una economa estatal ms grande, corresponde un mayor volumen de recaudacin. c) El mayor volumen de recaudacin total estatal, tambin depende de una mayor eficiencia recaudatoria. d) La eficiencia recaudatoria se encuentra determinada por el tamao del mayor
PIBE, PIBE,
y mucho ms que el nivel de riqueza mediPIBE
do por el
per cpita
k) En general, el tamao de la recaudacin y la eficiencia recaudatoria de los estados dependen del grado de desarrollo. De igual modo, la presencia de actividades econmicas modernas y de alta productividad como los servicios, y particularmente de los servicios financieros, son un factor que propicia una mejor posicin recaudatoria.
es decir, hay una
tendencia significativa a que los estados con sean mejores recaudadores. e) Esto significa que los estados con una economa ms grande, no slo recaudan ms que los de menor producto y contribuyen ms a la recaudacin nacional, sino que son tambin recaudadores ms eficientes. f) Existe una relacin significativa entre la eficiencia recaudatoria y el nivel de riqueza de un estado medido por su
PIBE
Fuentes Ley de coordinacin fiscal de la federacin. Texto vigente al 30 de septiembre de 2003. Pgina electrnica de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Estadsticas Oportunas de Finanzas Pblicas y Deuda Pblica http://www.shcp.gob.mx Pgina electrnica del INEGI, Banco de Informacin Econmica:http://dgcnesyp.inegi.gob.mx/bdine/ bancos.htm www.aregional.com Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano, Mxico, 2002.
per cpita. Esto quiere
decir que la mayor eficiencia en la recaudacin depende de la riqueza por persona, por lo que, a mayor riqueza, mayor eficiencia. g) Existe una significativa relacin, entre la participacin de cada estado en la recaudacin nacional y su recauda. h) Existe una fuerte dependencia entre la recaudacin per cpita y el
PIBE , PIBE
per cpita, lo cual significa
que a medida que un estado es ms rico, ms
de modo que los
estados con una economa ms grande, recaudan ms por habitante que aquellos cuya economa es pequea.
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INSTRUCCIONES PARA LOS COLABORADORES

Estado, Economa y Hacienda Pblica
Los trabajos enviados se sujetarn al dictamen del Comit Editorial, previo arbitraje. Asimismo, toda colaboracin deber ajustarse a los siguientes lineamientos: 1. Presentarse en original impreso que incluya texto, cuadros, grficas. etctera, en papel tamao carta, interlineado 1.5. Los cuadros, grficas y diagramas debern presentarse en hojas separadas, al final del texto y con la indicacin del lugar en que deben insertarse. 2. Tener una extensin de 10 a 25 cuartillas (Arial 12; interlineado 1.5), con un resumen en espaol e ingls que no exceda las ochenta palabras. 3. Adjuntar un CD que contenga: Archivos de texto en Word. Archivos individuales por cuadro, grficas o diagramas en Excel. Las cifras de los cuadros debern separarse por espacio, y no por comas, evitando usar cuadrcula. 3. Los comentarios, aclaraciones, referencias y recomendaciones bibliogrficas, y otros textos de apoyo se colocarn como notas al pie de pgina. 4. La bibliografa completa se presentar al final del texto ordenada alfabticamente, y cada referencia debe ajustarse al modelo tradicional: (apellidos, nombre (s), ttulo, editorial, ciudad, ao). Para correspondencia, suscripciones, canje y/o difusin de otras publicaciones afines, favor de dirigirse a: Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales (IIESES), Avenida Dr. Luis Castelazo s/n, Carretera Xalapa-Las Trancas, Col. Industrial nimas Xalapa, Veracruz, Mxico. El costo de cada ejemplar de esta publicacin es de $30 pesos y para el extranjero US $3 Dls. Para mayores informes: e-mail: estadoyeconomia@uv.mx; o prximamente consulta nuestra pgina de intemet. La edicin consta de 500 ejemplares

Estado Economía y Hacienda Pública 7

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XALAPA, JULIO-DICIEMBRE DE 2004

Moiss Franco Paredes

ARTCULOS Adolfo Garca de la Sienra Intencionalidad y sociedad 03

Ana Lilia Ulloa Cullar La naturaleza de la decisin en George L. S. Shackle

Ronald Martnez Rodrguez Justicia imparcial y poltica pblica

Vitalia Lpez Decuir Perspectivas terico-metodolgicas en economa pblica 76

Esther Borja Castaeda Condicionantes histrico-polticos del federalismo fiscal 103

Hilario Barcelata Chvez La recaudacin de ingresos federales en los estados 110

Adolfo Garca de la Sienra*

La teora social a lo largo del siglo

* Profesor de la Facultad de Economa e investigador del Instituto de Filosofa, Universidad Veracruzana.

1 Cfr. Dooyeweerd (1986), p. 72.

2 Cfr. Garca de la Sienra (1995).

3 Dooyeweerd (1986), p. 73.

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA

nm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 3-10

5 Dooyeweerd (1985), p. 75.

Ejemplos de estas ltimas son los institutos de investigacin de la

o las diferentes dependencias

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA

nm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 3-10

6 Johansson (1989), pp. 297-298.

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA

nm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 3-10

Naturaleza de la decisin en George L. S. Shackle

* Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Veracruzana.

justo el objetivo de este trabajo presentar y analizar

Naturaleza de la decisin en George L. S. Shackle

esta naturaleza de la decisin que nos proporciona este economista. 1

3 Ibidem, p. 20. 4 Loc. cit. 5 Loc. cit. 6 Loc. cit.

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA

nm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 11-15

Ahora bien, tendra sentido hablar de decisin en un Cosmos carente de orden? Si

7 Loc. cit. 8 Ibidem, p. 21. 9 Loc. cit.

10 Ibidem, p. 22. 11 Loc. cit. 12 Ibidem, p. 26.

Naturaleza de la decisin en George L. S. Shackle

El agente considerar que la situacin es inalcanzable para l.

13 Ibidem, p. 26. 14 Loc. cit.

15 Ibidem, p. 27. 16 Ibidem, pp. 27-28.

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA

nm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 11-15

17 Ibidem, p. 28. 18 Ibidem, p. 57. 19 Loc. cit.

Los lmites de la soberana del estado en la economa global

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA

nm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34

1. Acerca de la soberana El siglo

parece marcar el inicio de la consolidacin

Los lmites de la soberana del Estado en la economa global

remarcaron el carcter abso-

3 Sabine, op. cit., p. 302.

4 Bobbio, et al., op. cit. , p. 1486.

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA

nm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34

el primero en desarrollar un sistema

5 Sabine, op. cit., p. 339.

6 Ibidem, pp. 342-345.

Los lmites de la soberana del Estado en la economa global

7 Ibidem, pp. 346-347.

8 R. H. S. Crossman, Biografa del estado moderno, Mxico, 1994, pp. 76-78.

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA

nm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34

12 Ibidem, p. 414. 13 Ibidem, pp. 415-416. 14 Ibidem, p. 207.

Los lmites de la soberana del Estado en la economa global

estructuracin de una sociedad regida por la tica y por la justicia: