Conflictos y gestin del agua en Per en contexto de cambio climtico

JULIO F. ALEGRA, M. Sc.1

Resumen
La presente investigacin analiza la problemtica de la gestin del agua en el Per, en la perspectiva de encontrar pautas y propuestas sobre qu hacer para disear una estrategia global acertada y coherente de polticas y estrategias de adaptacin a los efectos del cambio climtico sobre la disponibilidad y aprovechamiento de los recursos hdricos en el Per. Pretende contribuir al anlisis y reflexin de los agentes promotores del cambio positivo para afrontar los retos de la gestin del agua desde el nivel local. Estudia la situacin del proceso de cambio climtico global, concluyendo que la situacin es bastante crtica e incierta. Estudia en particular sobre los efectos del cambio climtico sobre los recursos hdricos en el Per, concluyendo que lo ms crtico son las crecientes amenazas de eventos extremos hidro meteorolgicos. Analiza causalmente los conflictos por el agua. No encuentra evidencia que sean principalmente generados por la escasez de agua, sino por la prevalencia de problemas estructurales y por la percepcin de amenaza que tienen los actores sociales locales. Examina la reciente Ley de Recursos Hdricos, Ley N 29338, considerndola como una gran herramienta potencial de adaptacin al cambio climtico, pero cuya efectividad est mediatizada, recomendando algunas enmiendas concretas. Asimismo, plantea cinco grandes aspectos a priorizar como componentes de una estrategia global de adaptacin: a) implementacin del enfoque GIRH; b) gestin de riesgos de desastres; c) descentralizacin de la gestin del agua; d) gestin y resolucin de conflictos por el agua; e) gestin de la demanda del agua. El documento tiene las siguientes partes: i) Cambio climtico y los recursos hdricos; ii) Los problemas de la gestin del agua en el Per; iii) Conflictos por el agua; iv) La gestin del agua como adaptacin al cambio climtico; v) El marco legal del agua como instrumento de adaptacin; vi) Conclusiones.

Palabras Clave:
Cambio climtico adaptacin gestin del agua polticas hdricas conflictos por el agua gestin integrada de recursos hdricos - ley de recursos hdricos.

Ingeniero Agrcola, Universidad Nacional Agraria La Molina, 1981; Maestra en Ciencias Gestin de recursos hdricos, Universidad Estatal de Colorado, EEUU, 1984. Direccin postal: Jr. Jos Carlos Maritegui B-11, Urb. Santa Mnica, Cusco, Per; correo-e: julio.f.alegria@gmail.com

Introduccin
La presente investigacin ha sido preparada como contribucin a los objetivos del Encuentro Anual 2009 del Apostolado Social de la Compaa de Jess Provincia del Per (Lima, 25 27 Marzo, 2009), que tuvo como ttulo y tema central Agua, Conflictos y Medio Ambiente en Contexto de Cambio Climtico Global. Estos objetivos son: contribuir a la reflexin de la problemtica del agua y del ambiente, en el contexto de cambio climtico global, desde una perspectiva de valores humanos y cristianos; as como analizar las polticas y estrategias de agua y ambiente en el Per dentro de un proceso de cambio climtico y la importancia que esto tiene para la vida de las personas, especialmente para los ms pobres y excluidos. El cambio climtico es un tema de actualidad, que ha despertado preocupacin y alarma. Se habla que el agua escasear y que por ende se agravarn los conflictos y se desatar violencia. Qu hacer frente al cambio climtico y sus efectos? Se escucha de los cuatro vientos que se producen y hacen ms frecuentes los conflictos por el agua al interior del pas. Porqu se generen y regeneren tantos conflictos socio ambientales? Por otro lado, se ha promulgado la Ley de Recursos Hdricos luego de 15 aos de debate y se ha anunciado que por medio de sta se modernizar la gestin del agua en el Per. Es la nueva Ley una herramienta de adaptacin al entorno ambiental marcado por el cambio climtico? Estas interrogantes han dado origen a este estudio. El documento presenta el proceso de cambio climtico global, su incidencia e impacto en el Per, especialmente en lo relacionado a los recursos hdricos. Luego, pretende dar una visin general con un enfoque sistmico y causal a las relaciones problemas y conflictos entre los actores y grupos de inters, involucrados en la gestin del agua en el Per en distintos planos y niveles, afectados por un proceso de cambio climtico y sus consecuentes impactos. Analiza finalmente la nueva ley de recursos hdricos en la perspectiva y pretensin que sea un instrumento de adecuacin frente a los impactos provenientes del proceso de cambio climtico global. Todo este anlisis tiene como propsito contribuir a la reflexin y consiguiente accin sobre los desafos y tareas como agentes de cambio en el actual contexto nacional, regional y local: contribuir a la gestin integrada del agua, su aprovechamiento sostenible, su conservacin y uso eficiente, la participacin de la poblacin, la nueva cultura del agua y el equilibrio en la valoracin econmica, socio cultural y ambiental del agua, la descentralizacin de la gestin pblica del agua, el establecimiento y fortalecimiento de los espacios de coordinacin y concertacin entre las entidades de la administracin pblica y los actores involucrados en la gestin del agua 2.

Todos estos aspectos que se proponen como desafos y tareas estn casi textualmente establecidos en los principios de la gestin de los recursos hdricos y en el objeto y finalidad del sistema nacional de gestin de recursos hdricos, por la flamante Ley N 29338 Ley de Recursos Hdricos, promulgada el 30 de Marzo del 2009.

1.

Cambio climtico y los recursos hdricos

Se llama cambio climtico a la modificacin del clima con respecto al historial climtico a una escala global o regional. Tales cambios se producen a muy diversas escalas de tiempo y sobre todos los parmetros climticos: temperatura, precipitaciones, nubosidad, etctera. Ocurren debido a causas naturales y la actividad humana3. El cambio climtico mundial es un hecho innegable y un proceso en marcha acelerada, cuya evolucin y magnitud son relativamente impredecibles, as como sus consecuencias e impactos. El cambio climtico depende en gran medida del calentamiento global o incremento de la temperatura del aire cerca de la superficie, consecuencia a su vez del acelerado incremento de la concentracin de gases de efecto invernadero (GEI)4 que se viene produciendo en el mundo desde el pasado siglo, principalmente como resultado de la actividad industrial y nivel de consumo de los pases econmicamente desarrollados. La Figura N 1 grafica esta tendencia alarmante y situacin sin precedentes en los ltimos 10,000 aos. Figura N 1 Evolucin de CO2 en la atmsfera en los ltimos diez mil aos

Di xido de Carbo no (ppm)

350

300

250 10000 5000

Aos (antes del 2005)

Fuente: IPCC, 2008

Probablemente la voz ms autorizada a nivel mundial para evaluar y emitir conclusiones sobre el problema del cambio climtico es el Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climtico (IPCC, por su sigla en ingls)5. En el ao 2008 se public el Cuarto Informe de
3 4

En: http://es.wikipedia.org/wiki/Cambio_clim%C3%A1tico

Gas de efecto invernadero es un componente gaseoso de la atmsfera, natural o antropgeno, que absorbe y emite radiacin infrarroja trmica emitida por la superficie de la Tierra, por la propia atmsfera y por las nubes. Esta propiedad da lugar al efecto invernadero. Los gases de efecto invernadero primario de la atmsfera son el vapor de agua (H20), Dixido de carbono (CO2), xido Nitroso (N2O), Metano (CH4), Ozono (O3). Entre gases de efecto invernadero antropgenos destacan los halocarbonos. 5 El IPCC fue establecido conjuntamente por la Organizacin Meteorolgica Mundial (OMM) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) con el objeto de exponer de manera fidedigna y a nivel internacional los conocimientos cientficos sobre cambio climtico. Las evaluaciones peridicas del IPCC acerca de las causas, impactos y posibles estrategias de respuesta ante el cambio climtico constituyen los informes ms completos y actualizados disponibles sobre esta materia y son la referencia ms habitual para todos los interesados por el cambio climtico en el mbito acadmico, gubernamental e industrial a nivel del mundo. Entre los aos 1990 y 2008 el IPCC ha presentado cuatro Informes de Evaluacin sobre cambio Climtico. En 2007 el IPCC recibi el premio nobel de la paz.

Evaluacin del IPCC- Cambio Climtico 2007 (4 volmenes). Describe y analiza los cambios en el clima, sus causas y efectos, as como los impactos a corto y largo plazo. Basado en ello, presenta opciones y respuestas de adaptacin y mitigacin y su interrelacin con el desarrollo sostenible, a nivel mundial y regional. Sus conclusiones son contundentes y pone la voz de alerta a la comunidad internacional para tomar accin inmediata y radical y eficaz para encarar el problema y evitar que los impactos lleguen a niveles inmanejables, impredecibles y catastrficos en las sociedades y en los ecosistemas, en donde los mayores estragos sern sufridos por las poblaciones ms pobres y vulnerables del mundo. En la Tabla N 1 se presentan un conjunto selecto de conclusiones del Cuarto Informe IPCC, seleccionadas en base a su relevancia con los fines del presente documento. Tabla N 1 Seleccin de conclusiones contenidas en el Cuarto Informe del Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climtico

a. El calentamiento del sistema climtico mundial es inequvoco. Como consecuencia, se tiene el aumento observado del promedio mundial de la temperatura del aire y del ocano, la fusin generalizada de las nieves y hielos y el aumento del promedio mundial del nivel del mar. b. El promedio mundial del calentamiento global de los ltimos 50 aos se debe muy probablemente, en su mayor parte, a los aumentos de GEI antropgenos. c. Los cambios experimentados por los fenmenos extremos, como sequas, temperaturas extremas, frecuencia e intensidad de precipitaciones, son ms difciles de analizar y monitorear que los promedios climticos, ya que requieren series temporales de datos ms prolongadas y resoluciones espaciales y temporales ms altas. d. De subsistir las actuales polticas de mitigacin del cambio climtico y las correspondientes prcticas de desarrollo sostenible, las emisiones de GEI mundiales seguirn aumentando durante los prximos decenios. e. El mantenimiento de las emisiones de GEI en las tasas actuales ocasionara un mayor calentamiento e indicara numerosos cambios en el sistema climtico mundial durante el presente el siglo, que muy probablemente seran mayores a los observados durante el siglo XX. f. Es probable que algunos sectores, sistemas y regiones resulten especialmente afectados por el cambio climtico. Entre estos sistemas, sectores y regiones destacan los ecosistemas de montaa, los recursos hdricos en regiones ridas y semiridas, los trpicos y sub-trpicos secos que dependen de los hielos y nieve fundidos, la agricultura en regiones de baja latitud, la salud pblica en reas de escasa capacidad adaptativa. g. Los (cinco) motivos de preocupacin identificados en el Tercer Informe de la IPCC (2001) se consideran ahora ms preocupantes y muchos de los riesgos identificados se contemplan ahora con un nivel de confianza ms alto. Las proyecciones indican que algunos de ellos seran mayores o estaran presentes para aumentos menores de temperatura. Las relaciones entre los impactos (el fundamento de los motivos de preocupacin) y la vulnerabilidad se aprecian ahora ms claramente. h. Las respuestas a ciertos sucesos climticos extremos recientes revelan elevados niveles de vulnerabilidad, tanto en los pases en desarrollo como en los desarrollados, respecto de los niveles evaluados en el Tercer Informe de la IPCC. i. En cuanto a la distribucin espacial de las vulnerabilidades e impactos, hay diferencias muy marcadas, siendo que las regiones ms dbiles econmicamente son frecuentemente las ms susceptibles a padecer daos relacionados con el clima. j. Muchos impactos pueden ser reducidos, retardados o evitados, mediante medidas de mitigacin. Los esfuerzos e inversiones de los 2 3 prximos decenios influirn en gran medida en las oportunidades en conseguir niveles de estabilizacin (de las concentraciones de GEI) ms bajos. Un aplazamiento de la reduccin de las emisiones limita considerablemente las posibilidades de niveles de estabilizacin ms bajos e incrementa el riesgo de impactos ms graves del cambio climtico.

Fuente: Elaboracin propia a partir de IPCC ( 2008)

Las conclusiones y recomendaciones del IPCC son prudentes y totalmente basadas en pruebas. Sin embargo, stas ya quedaron cortas. El Potsdam Institute for Climate Impact Research (Alemania, www.pik-potsdam.de) sostiene que las ms recientes investigaciones demuestran que el calentamiento del planeta se est produciendo a ritmo ms acelerado y sus

consecuencias son ms severas que lo que pronostic el IPCC. Entre el cierre del plazo para enviar estudios al Panel (en 2007) y hoy, se han publicado unos 30,000 informes que indican que las concentraciones de CO2, el derretimiento de los polos, el aumento del nivel de los ocanos y la intensidad de los ciclones tropicales, son mayores que lo esperado6.

El cambio climtico y los recursos hdricos: El cambio climtico est causando una variacin en la oferta y demanda de los recursos hdricos. Estudios realizados han demostrado que el cambio climtico que se est produciendo un fuerte tendencia a incremento de temperatura en la regin andina tropical de Amrica Latina. Vuille (2000), reporta que al trmino del presente siglo se espera un masivo incremento de temperatura del aire del orden de 4.5 a 5 C, si contina la actual tendencia. Vuille et al (2003) indican que este incremento ser mayor en los Andes del Sur del Per y el Norte y centro de Bolivia. Asimismo revela que el incremento de temperatura es y ser mayor en la vertiente occidental de los Andes. En cuanto a la precipitacin pluvial, no hay un solo patrn de tendencia. A nivel general, se ha observado una tendencia a la disminucin de la precipitacin a partir de los Andes centrales hacia el Sur, as como una cierta tendencia a incremento de la precipitacin anual y estacional (verano) desde los 11 grados de Latitud Sur hacia el Ecuador, con una tendencia a aumentar conforme se acerca al Ecuador (Viulle, 2000). A un nivel ms localizado, Torres et al (2008) confirman esto en un estudio realizado en la cuenca del ro Piura7. Este estudio tambin concluye que se espera una mayor frecuencia de eventos lluviosos extremos, que podran estar relacionados a ocurrencia de fenmenos de El Nio. En la Sierra y Costa del centro y sur peruano la tendencia es a una disminucin en la precipitacin. En estas zonas, la reduccin de la oferta hdrica, sumada al incremento de la temperatura, disminucin de la capacidad de infiltracin del agua en el suelo y de la capacidad retentiva de agua en las cabeceras de cuenca8, conduce a un mayor dficit en el balance hdrico de las cuencas hidrogrficas de Sierra y Costa del Centro y sur del Per, vertiente del Pacfico y cuenca endorreica del lago Titicaca. Asimismo, se viene produciendo un impacto importante y dramtico sobre los glaciares en los Andes tropicales, en particular en Per. Ac tambin las conclusiones son abrumadoras: el incremento de la temperatura, exacerbado por la menor nubosidad y la menor humedad relativa (o sequedad) del aire, estn disminuyendo drstica e irreversiblemente el rea y volumen de glaciares en el Per. Este proceso se ha acelerado en los ltimos aos en todos los glaciares an existentes. Portocarrero et al (2008) sentencian que se proyecta que en los prximos quince aos todos los glaciares por debajo de los 5,000 m.s.n.m. habrn desaparecido. Afirma Csar Portocarrero que slo el rea de glaciares de la Cordillera Blanca ha sido reducida en un 32% entre los aos 1980 y 2006, de 743 a 500 Km2. Esto tendr obvias repercusiones negativas al constituir los glaciares y nevados una importante reserva y fuente de agua para la poca de esto (y de dficit hdrico) en la regin de Costa y Sierra, as como para la capacidad de generacin de energa hidroelctrica. Un importante aspecto tambin derivado de los fenmenos y procesos de cambio climtico, es la creciente incidencia en nmero e intensidad de los eventos naturales extremos de origen hdrico y/o trmico, que se presentan como desastres9. Tales son: deslizamientos o huaycos, avalanchas y desbordes de lagunas, inundaciones, sequas, heladas meteorolgicas, nevadas y granizadas. Como ilustracin, un Informe de Oxfam denominado Alarma Climtica,
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Declaraciones de Stephan Rahmstorf, en: Severo cambio climtico lleg antes de lo esperado. Diario El Comercio, b4, Lima 12 de Abril del 2009. 7 El estudio encontr que la cuenca alta del ro Piura tiene una tendencia a incremento de la precipitacin promedio para el perodo Diciembre Mayo del 5% con nivel de significancia del 80 95%. 8 Debido a los procesos de deforestacin, sobrepastoreo, quema de cobertura vegetal y la reduccin o deterioro del rea de pramos, humedales o zonas de recarga de acuferos, provocados por accin antropognica local. 9 Se define desastre la interrupcin seria del funcionamiento de una comunidad o sociedad que causa prdidas humanas y/o importantes prdidas materiales, econmicas o ambientales; que exceden la capacidad de la comunidad o sociedad afectada para hacer frente a la situacin utilizando sus propios recursos (http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm).

divulgado en 2007 afirma que entre 1985 y 1994 (20 aos) el nmero de desastres naturales en el mundo se ha cuadruplicado. Asimismo, en el perodo 1980 2006 (26 aos) el nmero de inundaciones se ha sextuplicado10. Debe considerarse que la mayora de desastres son mayormente causados por eventos hidro meteorolgicos. De acuerdo a la Organizacin de las Naciones Unidas, ms del 80% de los desastres ocurridos en Amrica Latina desde 2007 tienen este origen11. Lamentablemente estas amenazas en el Per estn insuficientemente estudiadas y evaluadas, lo que limita actuar de manera preventiva. Es importante sealar que los efectos y los impactos de los eventos naturales extremos se agudizan y agravan por la intervencin antropognica local que genera o acrecienta la vulnerabilidad frente a las amenazas o peligros naturales, al usar inadecuadamente los recursos naturales y realizar el cambio de uso de la tierra en forma desordenada, informal y/o sin tomar en cuenta ni evaluar debidamente los aspectos climticos, hidrolgicos, geolgicos, geodinmicos, forestales, fisiogrficos. Se refiere principalmente a las siguientes intervenciones: deforestacin para uso agropecuario, minero y urbano12, uso agrcola del suelo en reas de fuerte pendiente sin prcticas de conservacin de suelos, sobrepastoreo, quema e incendio de cobertura vegetal con fines agrcola y pecuario, asentamientos humanos en zonas crticas (quebradas, zonas inundables)13, carencia, insuficiencia o mal estado del sistema de evacuacin de aguas pluviales en zonas urbanas, impermeabilizacin de la superficie en reas urbanizadas que multiplican los caudales de escorrenta. Por otro lado, el Per confronta carencias y debilidades para enfrentar a la ocurrencia de un evento natural extremo: falta de infraestructura adecuada (embalses de proteccin y de regulacin, infraestructura de riego y drenaje, suministro de agua y saneamiento, vivienda, comunicaciones), desconocimiento de la poblacin y comunidades sobre las amenazas o peligros. Asimismo, la respuesta histrica a los desastres de parte de las instituciones pblicas responsables ha sido por lo general poco planificada y con limitados recursos; bsicamente consistente de acciones e intervenciones reactivas, desordenadas, insuficientes, ineficientes, tardas, y con poca autoridad para la accin conjunta. Toda esta situacin configura una elevada vulnerabilidad social, econmica e institucional frente a estas amenazas crecientes y una pobre organizacin y respuesta ante la ocurrencia de un desastre. Esta situacin descrita garantiza que la ocurrencia de dichos eventos extremos en los prximos aos va a traducirse en desastres de considerable magnitud y ocasionar un terrible impacto en trminos de vidas humanas, daos a la infraestructura y economa, selectivamente en perjuicio de los estratos sociales ms pobres. A mayor pobreza, mayor vulnerabilidad.

Cmo combatir el cambio climtico: Para enfrentar el cambio climtico hay dos grandes cursos de accin complementarios y simultneos que se debe emprender: la mitigacin del cambio climtico y la adaptacin al cambio climtico. La adaptacin y la mitigacin implementadas en forma conjunta se complementan eficazmente y pueden reducir considerablemente los riesgos de cambio climtico (IPCC, 2008). La accin tanto para la mitigacin como para adaptacin es una tarea tanto individual como colectiva, en la que deben involucrarse y comprometerse las personas, las organizaciones, empresas, corporaciones, gobiernos, hasta la organizacin de las naciones. El IPCC reitera que la vulnerabilidad al cambio climtico est en funcin de la exposicin, de la sensibilidad y de la capacidad adaptativa. La adaptacin puede reducir la sensibilidad al cambio climtico, mientras que la mitigacin puede reducir las exposicin a l, y en particular su rapidez y extensin.
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Fuente: http://www.rpp.com.pe/2007-11-25-se-cuadruplican-en-veinte-anos-los-desastres-naturales-por-cambioclimatico-noticia_105460.html

11 Fuente: http://www.latribuna.hn/news/47/ARTICLE/59619/2009-03-21.html

Ante la VII Convencin de Lucha contra la Desertificacin (12 Setiembre del 2007), la congresista peruana Fabiola 2 Morales inform que el rea deforestada en el Per afectaba a 80,000 Km ; siendo la tasa de deforestacin anual 300,000 Ha. anuales. De acuerdo a reporte en el diario El Comercio (19 Abril, 2009) slo en el departamento de Madre de Dios, existen 150,000 Ha. deforestadas y alteradas fisiogrficamente por la minera aurfera informal. 13 En el Per existe una alta concentracin de centros poblados en zonas de muy alto peligro geolgico e hidrodinmico.

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De acuerdo al IPCC, la mitigacin del cambio climtico global est referida a los cambios y reemplazos tecnolgicos que reducen el insumo de recursos y las emisiones (de GEI) por unidad de produccin. La mitigacin resulta de la aplicacin de polticas sociales, econmicas y tecnolgicas) destinadas a reducir las emisiones de GEI y a potenciar los sumideros14. En cuanto a la mitigacin, la situacin es bastante pattica. Los compromisos de reduccin de GEI fijados en el marco del Protocolo de Kyoto15 no se estn cumpliendo, lo cual indudablemente agrava el panorama mundial. Debe subrayarse que el IPCC ha recomendado que los pases industrializados del mundo reduzcan entre 25% y 40% las emisiones de CO2 con respecto al ao 1990 para evitar un calentamiento global de ms de 2 C, lo cual cada vez est ms lejos de cumplirse. Estados Unidos, poderoso y opulento pas, hasta ahora se resiste a firmar el Protocolo, pese a ser -hasta hace poco, el primer pas del mundo emisor de GEI16. Por otro lado, har falta que las principales economas emergentes participen (China, India, Mxico, Brasil, principalmente). Sin embargo, los pases emergentes abanderados por China se oponen a reducir sus emisiones, argumentando que frenaran su crecimiento econmico, e insistiendo que son los pases industrializados los que tienen la responsabilidad para resolver el problema. La adaptacin al cambio climtico, segn el IPCC, comprende las iniciativas y medidas encaminadas a reducir la vulnerabilidad17 de los sistemas naturales (recursos hdricos, recursos forestales, ecosistemas en general) y humanos (poblaciones, infraestructura, sistemas productivos en general), ante los efectos reales o esperados de un cambio climtico. Durante la historia de la humanidad han ocurrido procesos de variabilidad o cambio climtico que han producido efectos sobre la vida y actividades productivas humanas, as como sobre los ecosistemas. Pero por primera vez en la historia, el cambio climtico y sus consiguientes efectos se producen a una rapidez tan acelerada que est sensiblemente rebasando la capacidad natural de adaptacin de los ecosistemas y la capacidad de adaptacin social de las comunidades. Existen diferentes maneras de tipificar la adaptacin: privada o pblica, para diferenciar si proviene de una iniciativa familiar o comunitaria de aquellas promovidas por el Estado; preventiva o reactiva, dependiendo si se acta en previsin a la ocurrencia del evento o como consecuencia de ste; infraestructural o no infraestructural, diferenciando las obras fsicas, como la construccin de diques, canales y presas, de acciones medidas como educacin, la organizacin para la prevencin, las polticas hdricas y el ordenamiento territorial. Las medidas de adaptacin viables tienen una alta tasa de beneficio/costo, especialmente si se implementan tempranamente. En cuanto a los recursos hdricos debe mencionarse algunas opciones y estrategias vlidas de adaptacin, a saber: incremento de la eficiencia del manejo de agua -a travs del riego tecnificado y revestimiento de canales (Agricultura), control y disminucin de prdidas de agua en redes pblicas (uso poblacional), embalses de agua (regulacin y/o control), manejo y conservacin de agua y suelos a nivel de cuenca y micro cuenca, recojo de agua de lluvia y niebla (cosecha de agua), reforestacin, obras de defensa riberea, desarrollo de variedades de cultivos resistentes a sequas, zonificacin de uso de la tierra para uso urbano, agropecuario, forestal y zonas de proteccin, modificacin de los criterios y parmetros de diseo de obras hidrulicas en previsin a mayores extremos

Sumidero es todo proceso, actividad o mecanismo que detrae o retira GEI de la atmsfera, un aerosol o alguno de sus precursores. La reforestacin, que absorbe CO2 para fijarlo en la materia orgnica, es un ejemplo de sumidero. 15 El Protocolo de Kyoto de la Convencin Marco sobre el Cambio Climtico (CMCC) de las Naciones Unidas fue suscrito en 1997. Contiene compromisos jurdicamente vinculantes que fueron asumidos por la mayora de pases econmicamente desarrollados y en vas de desarrollo, siendo el principal compromiso la reduccin de la emisin de los GEI en un 5% como mnimo por debajo de los niveles de emisin de 1990, durante el perodo 2008 al 2012. El Protocolo de Kyoto entr en vigencia el 16 de Febrero del 2005. 16 De acuerdo a la Agencia Ambiental Holandesa, en 2007 China pas a ser el pas de mayor emisin de CO2 a nivel mundial, con 24%. Estados Unidos el segundo emisor, con el 21%. Pero si te toma la emisin per cpita de GEI, Estados Unidos tendra emisiones notablemente mayores que China. En: Diario El Comercio, b4, Lima 12 de Abril del 2009. 17 La vulnerabilidad comprende las condiciones determinadas por factores o procesos fsicos, sociales, econmicos, y ambientales, que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas (http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm)

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hidrolgicos. Estos ejemplos implican la inversin en investigacin e implementacin de tecnologas y en obras fsicas. La implementacin de acciones y medidas abstractas o intangibles son las fundamentales para la adaptacin al cambio climtico es. Es el software lo que justifica y da sentido al hardware. Se refiere a las polticas y legislacin hdricas, a los planes estratgicos de gestin de recursos hdricos, normas y planes de ordenamiento territorial, y ms concretamente a los planes y estrategias para la prevencin de desastres y adaptacin al cambio climticos. En concreto, se trata de implementar una estrategia de gestin integral de recursos hdricos, incluyendo una estrategia de gestin de riesgos con enfoque preventivo. Tambin comprende el diseo e implementacin de planes curriculares para la educacin ambiental a nivel escolar, campaas de promocin de una nueva cultura hdrica y una cultura de prevencin. Lamentablemente, los polticos y tomadores de decisin tienden a optar y concentrarse en el hardware y actuar de manera reactiva, puesto que son ms visibles, de realizacin ms simple y con efectos de corto plazo. La adaptacin al cambio climtico debe conllevar a una decisin firme y prioritaria de los gobiernos. Por lo tanto, deben ser parte fundamental de polticas y estrategias de desarrollo sostenible y estar inscritas en los planes de desarrollo a nivel nacional, regional y local. Pero el reto es gigantesco: implementar efectivas iniciativas y medidas de adaptacin es tarea difcil incluso en pases con grandes recursos econmicos y en sociedades organizadas. Sobre la capacidad de adaptacin influyen la base productiva de la sociedad, la disponibilidad de bienes de capital naturales y artificiales, las redes sociales, el capital humano y las instituciones, las condiciones de gobernabilidad, las polticas de desarrollo, los ingresos nacionales, el sistema de salud pblica, la tecnologa (IPCC, 2008). La adaptacin al cambio climtico tiene y tendr un alto costo, no slo en los aspectos de prevencin, sino en la respuesta frente a los efectos del cambio climtico. Oxfam (2007) ha elaborado un informe al respecto y afirma que los costos de adaptacin al cambio climtico en los pases en desarrollo superarn con creces las previsiones, concluyendo que los costos ascienden a 50,000 millones de dlares anuales como mnimo, cantidad que puede aumentar de forma significativa si no se reducen rpidamente las emisiones de GEI. Sin embargo, el mismo informe indica que en los pases ricos slo han comprometido destinar 182 millones de dlares para ayuda financiera y asistencia tcnica, esto es, menos del 0.4% de la cantidad mnima requerida. Siendo por causas humanas la actividad industrial y el nivel de consumo, indudablemente el indesligable problema del calentamiento global cambio climtico moralmente exige una respuesta y el compromiso de los pases industrializados y ricos del hemisferio norte para enfrentarlo, basados en un principio de equidad y justicia. Se trata de un problema tico ambiental de dimensin mundial: los pobres deben padecer e incluso morir por un problema que no lo han generado (ni siquiera conocen cmo ni quines lo han generado); pero no tienen los medios para enfrentarlo por ellos mismos ni el poder para exigir una solucin o reparacin a quienes lo han causado. Por otro lado, quienes han causado y estn agravando el problema se niegan a reconocer su responsabilidad, tienen los recursos econmicos para remediar y reparar por los daos generados, pero tambin el poder para negarse a hacerlo. Debe esperarse que en la prxima cumbre mundial a realizarse en diciembre del 2009, Copenhague, cual es la siguiente convencin marco sobre cambio climtico luego de Kyoto, la comunidad internacional llegue a un acuerdo justo y equitativo y que haya la voluntad poltica de cumplirlo. Quiz ste sea el ltimo llamado an oportuno para evitar consecuencias fatales e irreversibles para el futuro de la humanidad, especialmente para las poblaciones ms pobres vulnerables.

2.

Problemas de la gestin del agua en el Per

Per es quiz uno de los pocos pases del mundo donde coexisten estas dos grandes paradojas relativas a la gestin del agua: i) un gran pasado pero un presente en crisis; ii) abundancia y escasez a la vez. El gran pasado est referido a los notables avances logrados

por las culturas precolombinas en el manejo de agua de manera sostenible, sin embargo la actual sociedad se encuentra sumida en una crisis de gestin del agua. La co-existencia de la abundancia y la escasez se demuestra con la irona de estar entre los 9 pases ms ricos en agua en el mundo18, y la vez sufrir un severo estrs hdricos y escasez de agua, dado que ms del 70% de la poblacin nacional y agentes econmicos se encuentra en las zonas ridas y semiridas de la vertiente del Pacfico, donde se dispone apenas el 1.8% de los recursos hdricos del pas (Alegra, 2006). Los problemas que confronta la gestin del agua en el Per estn configurados como resultado de la accin o falta de accin, de cada actor social o grupo de inters que participa o interviene en la gestin del agua en el Per, desde distinta ubicacin territorial, con un especfico rol, con una determinada cuota de poder -en tipo y cantidad. Cada uno de ellos tiene una propia visin e interpretacin de la realidad y percepcin de los problemas. Cada uno de ellos tambin tiene su propia percepcin e interpretacin de los problemas, as como inters y posicin frente a los conflictos que emergen de los problemas. Entre todos los actores sociales y grupos de inters existe uno que es tan visible como importante, aquel que condensa y refleja la intervencin (o falta de ella) e incidencia interactuante de los actores y grupos de inters involucrados en la gestin del agua en el Per: el Estado y su administrador de turno, el Gobierno19. Dada esta importancia y relevancia, se ha realizado y se presenta a continuacin un anlisis de los problemas de la gestin del agua, como efecto de las inadecuadas polticas hdricas gubernamentales y como resultado del desempeo histrico de la autoridad de aguas. La intervencin del Estado y de los Gobiernos en la gestin del agua se da a travs de los siguientes instrumentos, mencionados segn el orden con el que normalmente se producen: lineamientos de poltica, leyes, polticas, reglamentos, regulaciones, planes, programas y proyectos. En general, las polticas son consecuencia de la visin, interpretacin de la realidad y percepcin de los problemas de los gobernantes, y en el fondo, de los actores sociales y grupos de inters influyentes sobre el gobierno. Ac es importante hacer una distincin entre tipos de polticas. Son primero los lineamientos de poltica, o las directrices, principios y grandes orientaciones que dan origen y sentido a leyes20. Se tiene tambin las polticas de Estado, es decir aquellas que son producto de consensos entre Gobierno y los principales actores de la sociedad civil (como partidos polticos, gremios) para permanecer en el tiempo ms all de un perodo gubernamental. Un intento de llegar a sta fue la denominada hoja de ruta o Acuerdo Nacional que impuls el gobierno de Alejandro Toledo. Luego, tenemos las polticas pblicas que son propias de una gestin de gobierno, tanto a nivel nacional, regional o local. Podra definirse una poltica pblica como un curso de accin estable adoptado por el estado o el gobierno con el objeto de resolver un rea de problemas pblicos relevantes a travs de un proceso en que actualmente suelen participar otros agentes econmicos o sociales, como entidades del sector privado, organizaciones de la sociedad civil, agencias transnacionales e incluso otros gobiernos21. Un buen ejemplo de sta es la poltica y estrategia nacional de recursos hdricos, recientemente elaborada con la participacin una comisin tcnica multisectorial (MINAG, 2009). Existe tambin un cuarto tipo de polticas, que usualmente pasa desapercibido, a pesar de su incidencia: la poltica extra oficial o la poltica de facto. Se refiere al modo de proceder para resolver problemas pblicos, que no est publicado, ni anunciado, ni menos an sometido a debate o consulta pblica. Son las polticas ocultas de aquellos funcionarios estatales, tomadores de decisin, o del partido gobernante. Estn escritas slo en la agenda propia de quien las implementa. Son polticas no transparentes, decididas de manera unilateral, en secreto, a puerta cerrada. Pueden ser tambin negociada con otros grupos de inters. Son casi siempre opuestas a los intereses de la sociedad, reida con la ley y divergente de las polticas oficiales. Un par de tpicos ejemplos de este tipo de polticas son: la designacin a
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Segn la Revista de Obras Pblicas de Espaa, N 3382, 1998, Madrid, Espaa. En: BID, 2006. Ac se refiere al Gobierno en trminos generales. Obviamente dentro del Gobierno hay innumerables actores e interesados (colectivos e individuales), en los distintos niveles de gobierno y diversas instituciones gubernamentales. 20 Incluidas tambin en los ttulos preliminares de las leyes. 21 En: http://www.sipalonline.org/glosario.html

dedo de profesionales y servidores en instituciones del Estado, escogidos bajo el criterio de ser amigos o de la misma tienda poltica; y, el subsidio de la tarifa de uso agrario o poblacional del agua. Es importante reconocer este tipo de polticas para explicar algunos o muchos de los problemas de la gestin del agua en el Per que veremos a continuacin.

Problemas derivados con las polticas de agua: Las polticas relativas a la gestin de recursos hdricos implementadas por los gobiernos a lo largo del siglo anterior e inicios de ste, han demostrado ser inadecuadas e inefectivas en relacin al logro de objetivos de desarrollo sostenible. Esta situacin puede caracterizarse a travs de problemas especficos que han derivados en efectos o consecuencias, los que a su vez constituyen otros problemas. Esta relacin causa-efecto se presenta en la Tabla N 2. Tabla N 2 Problemas derivados de polticas de agua en Per

Causa

Efectos Marco legal inapropiado para la realidad de la Sierra y Selva; Estancamiento de la regin Sierra, con escaso apoyo para su desarrollo agrcola. Existencia de polticas de agua sectoriales paralelas a veces contradictorias. Dificultad y confusin en la aplicacin de la norma. Debilitamiento de la autoridad de aguas y de la accin gubernamental. Leyes y regulaciones no apropiadas para el interior del pas; Frustracin y descontento entre los actores sociales: proceso de toma de decisiones es percibido como vertical y autoritario. Perjuicio a poblacin indgena local andina y amaznica (cantidad y calidad de agua), por accin de nuevos usuarios exgenos; Calidad de vida de las poblaciones indgenas se deteriora y pobreza incrementa. Ingentes recursos estatales invertidos en obras hidrulicas, con pobres resultados23; Descuido a medidas y acciones para mejorar la eficiencia del uso del agua. Baja productividad agrcola debido a cultivos de baja rentabilidad; Agricultores sin incentivos para ser eficientes (baja eficiencia de uso del agua). Externalidades24 ambientales y econmicas producidas por proyectos de riego25.

Ley de agua sesgada al uso agrcola del agua y a las condiciones de la regin Costa22.

Vacos, paralelismo y superposicin legales en la normatividad de aguas. Parchado de la ley. Concentracin de las decisiones a nivel de gobierno central (centralismo).

No reconocimiento del derecho consuetudinario de las comunidades indgenas sobre el agua.

Sobredimensionamiento de la gestin del agua del lado de la oferta; No se promueve la asignacin eficiente del agua.

Este problema est configurado como consecuencia de la aplicacin de la Ley General de Agua, vigente por 40 aos, de Julio de 1969 a Marzo del 2009. Durante el perodo 1971-2001 se invirtieron US $ 5,000 millones en grandes obras de riego, mayormente en la Costa del pas (Fuente: Estrategia Nacional para la Gestin de los Recursos Hdricos Continentales del Per. Documento elaborado por la Comisin Tcnica Multisectorial, 2004). 24 Se denomina externalidad a la accin no prevista producida por un agente econmico sobre su entorno, cuyos efectos (negativos o positivos) los reciben otro agente econmico o la sociedad en su conjunto. Las externalidades positivas se producen cuando las acciones de un agente aumentan el bienestar de otros agentes de la economa. Sin embargo, son objeto de mayor atencin las externalidades negativas, puesto que en estos casos las acciones de un agente causan un perjuicio y reducen el bienestar de otros agentes de la economa (Fuente: via http://www.wikipedia.org/). 25 El Ministerio de Agricultura estima que al menos un 40% de los suelos agrcolas de la Costa estn afectados por
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Causa Enfoque asistencialista / paternalista del Estado para la inversin y el gasto. Escasa prioridad de las agencias estatales para financiar e implementar el suministro de agua para consumo humano, ni (menos an) sistemas de disposicin y tratamiento de aguas servidas. Polticas no permiten proveer ni mantener servicios sostenibles.

Efectos Tarifas de agua subsidiadas (riego y poblacional)26; Iniciativas privadas son desalentadas, por lo que escasa inversin privada para desarrollar recursos de agua y atender la demanda. Falta de cobertura de servicios de suministro de agua poblacional, principalmente en sector rural27. Alta incidencia de mortalidad infantil y de enfermedades ligadas al saneamiento en las familias sin acceso al agua28; Pobreza se incrementa en familias afectadas por la carencia del servicio bsico.

Fuente: Alegra, 2008 (revisado)

Problemas relacionados con la autoridad de agua: Como una directa consecuencia del marco legal y del marco institucional, existe una dbil autoridad que se muestra incapaz de cumplir con el rol que la ley le asigna. Esta situacin es configurada por diversos factores negativos relativos al desempeo de la autoridad de agua en el Per, relacionados entre s por una relacin causa-efecto, tal como se muestra en la Tabla N 3. Tabla N 3 Problemas relacionados con la autoridad de agua en el Per

Causa Autoridad de agua subordinada al Sector Agricultura.

Efectos Decisiones de la autoridad de agua sesgadas al Sector Agricultura, lo cual limita su autoridad y legitimidad por ser juez y parte; Autoridad de agua carece de visin global de los problemas, lo que mediatiza su capacidad de propuesta. Debilitamiento de la autoridad de agua; Prdida de eficacia y de la accin gubernamental en la gestin del agua. Desconfianza provocada en los actores sociales.

Varias autoridades paralelas generadas por el complejo y disperso marco legal para la gestin del agua29. Concentracin de poder de la administracin pblica al nivel central (Lima)

Leyes y normas no son apropiadas para regiones y provincias del interior del pas; Frustracin y descontento entre los actores sociales: proceso de toma de decisiones es percibido como vertical y autoritario;

procesos de salinizacin y mal drenaje. Esto en su mayor parte se debe a inadecuadas prcticas de riego (Fuente: http://www.portalagrario.gob.pe/rrnn_e_uso.shtml). 26 Como ilustracin, la tarifa promedio de agua para riego en valles agrcolas de Chao, Vir y Moche (departamento de La Libertad) para ao2008 es S/. 0.0138 por m (US$ 0.0046). Precio evidentemente subsidiado teniendo en cuenta que se trata de un valle con suministro de agua regulado por el proyecto Chavimochic, con una fuerte inversin estatal (Fuente: http://www.inrena.gob.pe/irh/pdf_varios/tar_aguasup_fa_2001-2008.htm) 27 El 38% de familias rurales no cuentan con acceso a servicios de suministro de agua poblacional, el 70% de familias rurales sin acceso a servicios de disposicin de excretas. En total, son 6.4 millones de peruanos, en localidades rurales y zonas urbano marginales, quienes no tienen acceso a servicios de saneamiento (Fuente: Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento, 2005). 28 Tasa de incidencia de enfermedades diarreicas aguadas (EDAs) -ligadas a las condiciones de saneamiento, en el Per es 192 (Ministerio de Salud, 2004). 29 Situacin generada e imperante en el marco de la vigencia de la anterior Ley General de Aguas (1969 2009).

Causa

Efectos Percepcin de actores sociales de que la autoridad y sus normas no responden a su realidad. Normas y decisiones de la autoridad no son cumplidos por los actores sociales. Tomadores de decisin pblicos toman decisiones reidas con la norma, injustas y/o incorrectas; Tarifas de agua no cubren costos de operacin y mantenimiento, conservacin y tratamiento del agua; Mal uso o uso ineficaz de los recursos pblicos. Uso ineficiente y/o ineficaz del escaso presupuesto pblico; Contaminacin y agotamiento de los Recursos hdricos; Descrdito de la gestin pblica ante los actores sociales. Desconfianza y descontento de los actores sociales en relacin a la accin del Gobierno; Percepcin de actores sociales que los agentes del Estado se parcializan a favor de los actores de mayor poder econmico y poltico; Contaminacin y agotamiento de los Recursos hdricos. Funciones y planes institucionales no pueden ser cumplidos, ni los objetivos logrados. Percepcin de los actores sociales de inefectividad de la accin del Estado. Contaminacin de los cuerpos de agua debido a vertimiento de aguas servidas no tratadas por los operadores de servicios de saneamiento. Dficit financiero de las organizaciones de servicios de agua; Se alienta una cultura de desacato y burla a la norma. La ley es letra muerta.

Interferencia poltica con las decisiones que debe tomar la autoridad de agua.

Fragmentacin, sobreposicin y/o escasa coordinacin entre las instituciones pblicas relacionadas a la gestin del agua.

Corrupcin de algunos empleados pblicos.

funcionarios

Insuficiente asignacin de presupuesto a las instituciones y dependencias pblicas para cumplimiento de sus funciones y planes.

Usuarios ilegales e informales en sistemas de agua (riego y poblacional), sin ser sancionados.

Fuente: Alegra, 2008 (revisado)

Cabe sealar que los problemas expuestos son interrelacionados entre ellos, tanto entre los problemas-causa, es decir uno alimenta a otro. Asimismo, un problema-consecuencia es reforzado por otro problema-causa aparte del atribuido como directamente causal en la tabla. Esta problemtica de la gestin del agua es bastante crtica, siendo una situacin que coloca al Per a la zaga al evaluarse comparativamente la situacin con otros pases de Latinoamrica. Un reciente ranking elaborado por la Unin Europeo y reportado por Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2006), ubica al Per en el penltimo puesto (16) de una muestra de 17 pases latinoamericanos, en base a los distintos grados de desarrollo de la gestin de los recursos hdricos, en base a parmetros como equidad social, participacin ciudadana, valoracin del agua, sistema legal y gestin por cuenca.

3.

Conflictos por el agua

Una definicin compartida por expertos establece que conflicto es una lucha expresada entre por lo menos, dos partes interdependientes que perciben metas incompatibles, escasez de recursos e interferencia de la otra parte para la consecucin de sus metas u objetivos. En el caso de los recursos hdricos, para Pereyra (2008) un conflicto por el agua es una situacin en la que dos o ms personas u organizaciones compiten por el control, acceso, usufructo o posesin de algn o algunos de los de los atributos o cualidades del agua.

En todo conflicto existe una dinmica o juego de recursos de poder entre las partes antagnicas, para lograr que el resultado de la disputa favorezca sus intereses. Urteaga (2007) subraya que en los conflictos por el agua, la dinmica de poder se expresa tanto entre actores sociales que se enfrentan por el agua, como entre individuos al interior de los grupos que compiten por el recurso. El conflicto podra verse errneamente de modo negativo, como una desviacin o patologa, o como lo que verdaderamente es: un evento natural, elemento recurrente de la interrelacin entre individuos, organizaciones y naciones, que en todo caso puede manejarse y resolverse, pero no evitarse. Por lo tanto, el conflicto no necesariamente debe resultar en un dao. El conflicto per se no es malo ni bueno, malas o buenas sern sus consecuencias dependiendo de la manera como se maneje el conflicto (Dukes, 1996). Asimismo debe subrayarse que todo conflicto social pone en evidencia o al descubierto uno o ms problemas existentes, de races histricas. Por lo tanto, desde un enfoque positivo, el conflicto es una oportunidad para enfrentar el problema oculto y resolverlo. Por esto, se puede concluir que bajo un manejo adecuado, un conflicto es una oportunidad el cambio, para un cambio positivo. Antes de seguir adelante en el anlisis de los conflictos por el agua, debe precisarse qu se entiende por actores sociales y por grupos de inters. Los actores sociales son individuos o grupos humanos que juegan un rol en el funcionamiento de un sistema. Si al sistema le corresponde un mbito territorial, como un sistema de riego o una cuenca hidrogrfica, los actores involucrados no requieren estar ubicados fsicamente dentro del sistema o cuenca. Por eso se distingue actores endgenos de los actores exgenos. Algunos autores emplean indistintamente el concepto actor social con el de grupo de inters. Pero vale la pena distinguirlos. Grupo de inters (o interesados) es el trmino en idioma espaol del vocablo ingls stakeholder, cuya definicin es: personas con inters comn o incumbencia en algn asunto. El anlisis de interesados es un tema central en el manejo de los conflictos sociales (Ramrez, 2000). Se propone denominar grupo de inters o interesado (cuando es un individuo) a aquel actor que tiene una propia interpretacin de un problema, comparte un objetivo comn y un determinado inters y postura, dentro de un conflicto o ante un eventual conflicto. Se propone, en otras palabras, considerar grupo de inters a aquel actor social involucrado o potencialmente involucrado en un conflicto. Los conflictos por el uso de los recursos naturales han ocurrido y ocurrirn siempre y en todas partes. La gestin del agua no est exenta de ellos. Por eso, Dourojeanni (2003) bien seala que la gestin del agua es una gestin de conflictos. Por qu ocurren los conflictos? Buckles y Rusnak (2000) sostienen que los conflictos por el uso del los recursos naturales como lo es el agua, se producen porque: i) el recurso est integrado en un espacio fsico (la cuenca) interconectado, donde las acciones de un individuo o grupo pueden generar efectos que llegan muy lejos; ii) el agua est tambin integrada en un espacio social compartido donde se establecen relaciones complejas y desiguales entre una amplia gama de actores sociales; iii) la creciente escasez del recurso hdrico a causa del rpido cambio ambiental30, el aumento de la demanda y su distribucin desigual; iv) las diversas dimensiones simblicas del recurso de agua y tierra, derivadas de la identidad tnica y patrones culturales e ideolgicos de los actores sociales locales. Se puede distinguir y clasificar los conflictos bajo diversos criterios: segn el estado del conflicto, por los sectores o tipos de uso involucrados, por la magnitud y delimitacin del territorio en donde ocurre, en funcin a la causa que lo origin, entre otros. De acuerdo al estado del conflicto, se puede tipificar de la siguiente manera: Conflictos potenciales: en donde existe evidente problema generado y donde se anticipa que la accin de algunos de los actores involucrados eventualmente provoque la reaccin de los otros, pero stos an no han tomado conciencia ni posicin frente al mismo.

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Por el cambio ambiental, Buckles se refiere a la degradacin de la tierra, el agua, la sobrexplotacin de la fauna, flora y los recursos acuticos y obviamente al cambio climtico.

Conflictos latentes: en donde los actores involucrados en el problema ya han tomado conciencia del mismo, pero an no manifiestan abiertamente su disconformidad. Tambin se refiere al caso de anteriores conflictos ya resueltos o atenuado, que eventualmente pueden reactivarse. Conflictos activos: aquellos abiertamente evidenciados, pueden ser aquellos en donde hay slo una controversia o disputa pblicamente expresada, desde un nivel slo verbalizado hasta la agresin fsica, invasin y/o dao a la propiedad privada o pblica.

Buckles y Rusnak (2000) tambin sealan que un conflicto especfico sobre recursos naturales tiene mltiples causas, algunas de ellas prximas, pero otras son subyacentes, histricas y estructurales. Afirma que los conflictos slo se resuelven por completo cuando se eliminan las fuentes (causas) subyacentes de tensin entre las partes. Cada una de estas causas es un problema en s mismo. En la misma direccin, explica Alfaro (2008) que la metodologa para transformar un conflicto socio ambiental en una situacin positiva y favorable requiere primero examinar el conflicto no slo en sus causas inmediatas, sino tambin en los procesos profundos de interaccin entre actores y contexto social, econmico, cultural, ambiental y tecnolgico del lugar donde sucede el conflicto. Tarde o temprano, los problemas generan conflictos. Los problemas generados en la gestin del agua, reportados en las tablas 2 y 3 son en gran medida problemas de races histricas y orden estructural. Los conflictos por el agua que se producen hoy en da en el Per son problemas que se han generado en el pasado y que se han venido incubando histricamente hasta eventualmente manifestarse como un conflicto cuando coinciden determinadas condiciones sociales, polticas y naturales (climticas, hidrolgicas). Cuando los conflictos se agudizan y agravan se produce una crisis, en donde ya la situacin entre las partes en disputa llega a situaciones de enfrentamiento y violencia. La manera de manejar en forma productiva y propositiva los conflictos se requiere construir, desarrollar e institucionalizar estructuras y procesos transparentes y participativos a nivel de la cuenca, poniendo en prctica nuevas funciones para los actores e interesados locales y externos, estableciendo relaciones sociales de confianza, creando nuevos sistemas de comunicacin e informacin, en donde los funcionarios gubernamentales habrn de actuar como facilitadores y ejecutores de las decisiones emanadas de los sistema locales de gestin de los recursos hdricos (Buckes y Rusnak, 2000). La Defensora del Pueblo monitorea y vigila la incidencia y evolucin de los conflictos sociales en el Per. El ltimo informe de monitoreo (Defensora del Pueblo, 2009), correspondiente al mes de Marzo del 2009, reporta 238 conflictos registrados (activos y latentes) en el mes, de los cuales los conflictos socio-ambientales incluyendo a los conflictos por el agua, representan el 49% (116 conflictos). Dicho reporte da a conocer que los conflictos socio-ambientales han tenido un incremento un alarmante incremento en los ltimos doce meses, de 45 a 116 conflictos, lo que representa un incremento de frecuencia de ocurrencia del orden del 158% anual, lo que se muestra graficado en la Figura N 2. El 71% de los conflictos involucra a la actividad minera. Asimismo, es sintomtico observar que los conflictos socio-ambientales tienen lugar en localidades sumidas en situacin de pobreza. En efecto el 93% de los conflictos identificados se desarrollan en localidades con algn nivel de pobreza y en el 39% de los conflictos estn involucradas localidades sumidas en la extrema pobreza. La pobreza constituye un caldo de cultivo para la generacin y recrudecimiento de los conflictos sociales.

Figura N 2 Evolucin de la frecuencia de los conflictos socio ambientales en el Per (Marzo 2008 Marzo 2009)

Fuente: Defensora del Pueblo, 2009

El mencionado Informe de la Defensora del Pueblo tambin seala que el 73% de los conflictos reportados estn en un estado activo. Sin embargo, Pereyra (2008) indica que un estudio realizado por IPROGA en el 2004, reportado por Pereyra (2008) sobre los conflictos por el agua en el Per, en once regiones del pas, encontr que casi los dos tercios (62.3%) de los conflictos identificados estn en un estado latente o potencial. Por su parte, la autoridad oficial inform que en Marzo del 2009 existan en el pas 94 conflictos por el uso del agua31. Es muy probable que haya muchos otros conflictos de menor envergadura que no estn oficialmente reportados y otros ms que an no se manifiestan. Lamentablemente, el enfoque tradicional de la autoridad de aguas para enfrentar a los conflictos ha sido manejarlos a travs de rgidos y verticales procedimientos administrativos en el marco de la fenecida Ley General de Aguas (1969) y sus reglamentos y normas conexas. Es claro que este instrumento legal, diseado con marcado sesgo agrario y hacia la realidad social e intereses econmicos ubicados en la costa del Per, que ha permitido la existencia de paralelismo y vaco legales en la normatividad, que ha negado la validez del derecho local y consuetudinario, y que no ha permitido una gestin del agua participativa, no ha permitido en suma al Estado una intervencin eficaz para resolver los conflictos por el agua, sino ms bien para activarlos y avivarlos (Alegra, 2007; Del Castillo, 2008; Guevara, 2008). En 2006, el Gobierno cre en el seno de la Presidencia del Consejo de Ministros la Comisin Multisectorial de Prevencin de Conflictos Sociales, mediante Resolucin Ministerial N 3802006-PCM, a la cual se le ha encargado tambin ventilar los conflictos por el agua. Sin nimo de juzgar la intencin del Gobierno, debe observarse que el accionar de esta instancia debilita el ejercicio de las funciones y competencias de la autoridad del agua (Bocchio, 2008). Resulta paradjico cmo el gobierno pretende coadyuvar al fortalecimiento de la gobernabilidad del agua en el Per creando un ente paralelo que debilita a la autoridad competente. Detrs de esta resolucin hay una poltica oculta: el centralismo de la gestin pblica. Siendo esto adems un ejemplo pattico del desempeo fragmentado y paralelismo en el accionar de las instituciones del Estado. Implementar estas estructuras y procesos implica una radical reforma legal e institucional en la gestin del agua en el Per. Reforma que abarque la descentralizacin de la gestin del agua, la sostenibilidad financiera, la implementacin de procesos participativos de gestin del agua hasta o desde el nivel local, entre otros aspectos. En este sentido, como se ver adelante, la reciente Ley de Recursos Hdricos de Marzo del 2009 es un paso importante pero limitado, hay grandes retos pendientes y un largo camino por transitar. Por lo expuesto, lo que motiva que en el Per los conflictos por el agua sean una seria preocupacin, es la situacin siguiente:

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Declaraciones del Intendente de Recursos Hdricos ante el Diario Per 21. En: http://peru21.pe/noticia/218633/hay94-conflictos-utilizacion-agua-pais

a) Las races histricas y factores poltico-estructurales que han generado graves problemas y creado condiciones para los conflictos; b) La falta de mecanismos de resolucin de conflictos y la falta de un apropiado marco institucional que asegure la participacin de los actores sociales y sus organizaciones. c) La tendencia de incrementar el nmero e intensidad de los conflictos. Esta situacin ha configurado una crisis de la gestin del agua y una crisis de la gobernabilidad del agua en el Per, que es impostergable encarar y resolver de raz. Desde un enfoque sistmico, esta situacin negativa podra ser entendida en su conjunto como un crculo vicioso, representado en la Figura N 3. Alimentadas por races histricas y relaciones estructurales (mayormente de origen poltico), las inadecuadas e inefectivas polticas de agua implementadas en el Per han causado problemas en la gestin de los recursos hdricos (presentados en las Tablas 2 y 3), que han devenido en agravar las condiciones de pobreza de los actores sociales y la degradacin ambiental en las cuencas donde stos se desenvuelven. Esto obviamente redunda en generar o exacerbar los conflictos por el agua y los conflictos socio-ambientales en general. Pobreza, degradacin ambiental y conflictos sociales configuran un cuadro muy peligroso. Esta situacin conlleva a generar y perpetuar adversas condiciones de gobernabilidad en la sociedad que la confronte, situacin que no contribuye a construir las polticas hdricas que la sociedad requiere, sino mas bien lamentablemente induce a mantener polticas hdricas inadecuadas e inefectivas. Figura N 3 El Crculo vicioso de la gestin del agua en el Per

Relaciones histricas y estructurales

Poltica de agua inadecuada e inefectiva

Problemas de gestin de agua Conflictos de agua Deficiente gobernabilidad del agua Pobreza Degradacin ambiental

Fuente: Alegra, 2006

A mayor escasez, mayor conflicto? En el contexto del cambio climtico descrito y dado el crecimiento poblacional natural, se espera una sensible disminucin de la disponibilidad efectiva per capita de los recursos hdricos en el Per y una agudizacin del estrs hdrico, excepto en el norte y oriente del pas. Algunos medios de comunicacin hablan que se producir la guerra del agua. Esto pone sobre la mesa de anlisis y debate la escasez de agua como factor desencadenante y agravante de los conflictos por el agua. Una mayor escasez de agua necesariamente generar y agravar los conflictos por el agua? Veamos qu luces nos dan estudios realizados.

Alfaro (2008), en un estudio realizado en Cajamarca, Lambayeque y Piura, concluye: la escasez y disminucin del volumen, calidad u oportunidad de uso de los recursos hdricos son condiciones necesarias pero no suficientes para que se produzcan conflictos por el agua. Alfaro argumenta que la cuestin principal para el surgimiento y agravamiento de los conflictos en sistemas hdricos en zonas rurales es lo que denomina inconsistencia organizacional. Para minimizar los conflictos o para y transformarlos en situaciones positivas, esto es para gestionarlos preventivamente, es clave que el sistema organizacional incluye las normas claras para todos, los procesos transparentes de toma de decisiones e instancias de dilogo. Urteaga (2007) investig cuatro conocidos conflictos ocurridos respectivamente en Tacna, Huancavelica, Cajamarca y Piura, llegando a la conclusin que las razones de los conflictos no son solamente la escasez del agua, sino por rechazo de los actores endgenos afectados hacia la abierta posicin del gobierno y sus tomadores de decisin por parcializarse a favor de actores exgenos de mucho ms poder. Sentencia Urteaga: Las razones de estos conflictos no son solamente fsicas; es decir por agotamiento del recurso. Los conflictos por el agua revelan una crtica de parte de los actores afectados sobre la posicin que abiertamente el Estado toma a favor de la minera en algunos casos y, en otros, de sectores agroindustriales o empresas de agua potable, en desmedro de otras actividades productivas que son realizadas por actores sociales generalmente campesinos, cuyo poder es evidentemente reducido frente a sus contendores. Guevara (2008) realiz una investigacin en la sub cuenca del ro Achamayo, en la cuenca andina del ro Mantaro, departamento de Junn, entre los 4,500 y 3,262 m.s.n.m. en donde existen 11 canales de riego y 5,000 regantes. Estudi siete conflictos producidos, en todos ellos los protagonistas comunes eran los campesinos usuarios de uso agrario. En cinco de los seis conflictos no fue la escasez del agua el factor desencadenante del conflicto. El autor reporta que el denominador comn en estos conflictos es el enfrentamiento entre los derechos locales indgenas y consuetudinarios versus el derecho estatal, las leyes y polticas oficiales, en donde los usuarios locales se sienten sometidos y amenazados por las autoridades y normas del Estado y el Derecho Oficial, producindose lo que Guevara denomina la gran tensin estructural entre el Estado y las sociedades locales. Lonergan (2001) plante similar interrogante a una envergadura mundial. Luego de un amplio anlisis, concuerda que histricamente la disputa por el agua no ha sido causa de guerra. Todo lo contrario, observa que la opcin tomada ante una disputa por agua ha sido la negociacin y la cooperacin32. Es claro que la tendencia mundial en general es que los recursos hdricos sern cada vez ms escasos y estratgicos, y que se espera un aumento de problemas y tensiones en varias regiones del mundo debido a la escasez del agua generada por el incremento de la demanda, la contaminacin de las fuentes y el cambio climtico. Pero esto no necesariamente repercutir en conflictos violentos ni en guerras por el agua33. El escenario ms probable de respuesta es el incremento del precio del agua, el ahorro y economa del agua por medio de la mayor eficiencia de su uso, el desarrollo y masificacin de nuevas tecnologas de manejo y tratamiento de agua, y la reasignacin del uso de la agricultura hacia sectores de menor intensidad de uso como el uso domstico. Los conflictos por el agua ms probables y frecuentes sern a nivel sub-nacional, siendo la probabilidad a un conflicto violento vara en forma inversamente proporcional con el tamao de los cuerpos polticos involucrados. Los hallazgos y conclusiones de estas investigaciones guardan coherencia con la teora de las necesidades bsicas, desarrollada por el Prof. John Burton34. Burton plantea que los conflictos arraigados no se basan en intereses en donde la disputa es un bien o recurso escaso. Los conflictos arraigados son aquellos en donde las personas luchan por satisfacer valores y necesidades humanas fundamentales y de carcter ontolgico, que no son negociables. Concluye Burton: si las fuentes de conflictos arraigados no son los intereses, entonces la
Una investigacin de la FAO reportada por Lonergan (2001) hall que entre los aos 805 D. C. y 1984 se han concretado el mundo ms de 3,600 tratados relativos a las aguas transfronterizas. La mayor parte de stos son acuerdos de navegacin fluvial. 33 Uri Shamir, Hidrlogo Israel, miembro del equipo de negociacin para la el proceso de paz en el medio oriente, para la altamente conflictuada cuenca del ro Jordn, seal: Si hay una voluntad poltica para la paz, el agua no ser un obstculo. Pero si t quieres razones para pelear, el agua te dar suficientes oportunidades. 34 Acadmico britnico que ha estudiado los conflictos socio-polticos. Fue Director del Centre for the Analisis of Conflict en la Universidad de Londres y autor de numerosas publicaciones sobre teora y anlisis de conflictos.
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escasez no es una de sus condiciones bsicas. Por lo tanto, el resultado de un conflicto no tiene que ser de ganadores y perdedores, ya que no escasean los medios para satisfacer valores y necesidades (Alegra, 2007). En la misma lnea que Burton, Dukes (1996) afirma: Un conflicto social se basa no slo en la escasez de los recursos y en la personalidad y conducta agresiva, sino en las necesidades humanas universales por la identidad, seguridad y reconocimiento de los individuos y sus culturas, para que sean expresadas en las polticas y estructuras de sus sistemas polticos y econmicos. Las luchas por la identidad, los valores, el poder, as como por los limitados recursos, estn en el meollo de todos los conflictos sociales. Por lo tanto, se puede concluir que la escasez es condicin necesaria pero no suficiente para el surgimiento del conflicto. Luego, se infiere que la escasez de agua no es el factor determinante de la espiral creciente e incontenible de los conflictos por el agua. En los casos que se analiz, los factores claves para el surgimiento y agravamiento de los conflictos fueron: i) la falta de una organizacin local funcional que gestione el agua de manera participativa y transparente y que existan mecanismos de resolucin de conflictos; ii) la percepcin sin dudas de parte de los usuarios locales, con menores recursos de poder, que el Estado y sus representantes se parcializan a favor de sus partes contrarias, de mayores recursos de poder econmico y poltico; iii) la colisin entre el derecho consuetudinario de los actores locales y las leyes e instituciones oficiales que pretenden imponerse sobre los primeros. Evidentemente, a falta de mecanismos y procedimientos adecuados y confiables para la resolucin de conflictos, una mayor escasez del agua si agravara la situacin. En un escenario futuro en donde no haya cambios con respecto al actual modelo y estilo de gestin del agua en el Per, una situacin de mayor escasez de agua sumada a la pobreza de muchos de los usuarios e involucrados en los conflictos y ante la accin manipuladora de grupos de inters de mvil poltico e ideolgico, s podra ser un preocupante caldo de cultivo para agravar la crisis de la gestin del agua en el Per. En otras palabras y a modo de advertencia: si no se dan pronto pasos eficaces para enfrentar y superar las verdaderas causas detrs de los conflictos (vistos en la seccin 2), y si no se transforma radicalmente el estilo actualmente imperante de gestin del agua, hacia un modelo descentralizado, participativo y transparente de gestin del agua, que incluya mecanismos y procedimientos transparentes y participativos para la gestin y resolucin de conflictos desde el nivel local y actuando de modo preventivo, una mayor escasez de agua s sera el detonante para agravar la crisis de la gestin del agua en el Per. Expresando la conclusin de otro modo, se puede afirmar que los conflictos por el agua en el Per pueden agravarse independiente de un contexto de cambio climtico. Se agravarn en la medida que los actores endgenos y locales de la gestin del agua sigan percibiendo que sus valores y necesidades humanas fundamentales estn amenazados, y en donde los problemas estructurales que dieron origen a los conflictos no sean enfrentados y resueltos.

4.

La gestin del agua como adaptacin al cambio climtico

Desarrollo sostenible y vulnerabilidad son incompatibles. Entonces, ante los efectos reales o esperados de un cambio climtico sobre la disponibilidad y aprovechamiento de recursos hdricos, la gestin del agua debe necesariamente incluir las acciones y medidas orientadas explcitamente a la reduccin de la vulnerabilidad de los sistemas naturales y humanos ante esta amenaza. Se parte de la definicin que la gestin del agua es aquella que busca asegurar el desarrollo sostenible de un determinado territorio para el beneficio de todos sus habitantes, a partir del ptimo manejo y aprovechamiento de sus recursos hdricos. Por ende, visto desde esta ptica, las polticas y estrategias de gestin del agua -en su conjunto y de manera coherente, deben constituir una estrategia global de adaptacin al cambio climtico. La problemtica expuesta que confronta la gestin del agua en el Per, planteada en la seccin 2, concluye que la gestin del agua, la gobernabilidad del agua en el Per, est en crisis. Para superar la crisis lo primero que debe hacer el paciente en este caso, todos los actores sociales involucrados en la gestin del agua en el Per, a los distintos niveles y en los diversos roles, es aceptar la situacin de crisis en la que estn inmersos y asumir autocrticamente su

cuota de responsabilidad. El segundo gran paso es desarrollar una actitud positiva y proactiva para decidir ser parte de la solucin y no ms parte del problema y actuar consecuentemente. Por lo tanto, para que la gestin del agua constituya una estrategia y medio eficaz para la adaptacin al cambio climtico, debe primero superarse la situacin de crisis en la que sta est inmersa. En esta seccin se plantea cinco aspectos considerados centrales, identificados y justificados en mrito a la situacin expuesta en el presente documento, que se recomienda emprender con firmeza y decisin consensuada, para salir de la crisis del agua. Cabe sealar que en realidad todos los aspectos que se desarrollarn a continuacin estn de hecho contenidos en el primero, referido a la implementacin del enfoque GIRH.

Gestin integrada de recursos hdricos: El enfoque de la gestin integrada de los recursos hdricos (GIRH) nace como la alternativa y respuesta a la incapacidad y el fracaso del modelo tradicional de gestin del agua, el cual, lejos de contribuir al aprovechamiento sostenible de los recursos hdricos y al desarrollo econmico sostenible, genera y agrava una serie de problemas sociales, como el caso peruano muy bien ilustra. La GIRH encierra toda una filosofa y significa un nuevo paradigma sobre cmo debe gestionarse el agua, cuyo xito depende del compromiso efectivo de todos los actores de la gestin del agua, desde los individuos hasta las naciones en su conjunto e incluso las organizacin de naciones. Como definicin de GIRH, la Asociacin Mundial del Agua (Global Water Partnership, www.gwpforum.org) propone definir la GIRH como un proceso que promueve el desarrollo y la gestin coordinada del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar econmico y social resultantes, de una forma equitativa y sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales. Un primer y fundamental paso que se ha dado en el Per es establecer el enfoque GIRH como lineamiento de poltica en la flamante Ley de Recursos Hdricos recientemente promulgada (31 Marzo del 2009), cuyo primer principio establece El agua tiene valor socio cultural, valor econmico y valor ambiental, por lo que su uso debe basarse en la gestin integrada y en el equilibrio entre stos. El agua es parte integrante de los ecosistemas y renovable a travs del ciclo hidrolgico. Luego, en el artculo 3 de la Ley, se declara de inters nacional y de necesidad pblica la gestin integrada de los recursos hdricos. Adelantndose a la Ley, en Febrero del 2009, una Comisin tcnica multisectorial del Gobierno Central elabor una propuesta de poltica y estrategia nacional de recursos hdricos (MINAG, 2009). La primera de las directrices que proponen es la referente a la implementacin del enfoque GIRH, definindolo del modo siguiente: La gestin integrada de los recursos hdricos es un proceso que promueve, en el mbito de la cuenca hidrogrfica, el manejo y desarrollo coordinado del uso y aprovechamiento multisectorial del agua con los recursos naturales vinculados a esta, orientado a lograr el bienestar de la Nacin sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas. La Tabla N 4 que sigue presenta doce diferencias conceptuales fundamentales entre el modelo tradicional de gestin del agua versus el enfoque GIRH. Al detenerse a observar y comparar cada una de estas doce caractersticas de la gestin del agua para el caso peruano, se reconoce que en Per es an de facto vigente el modelo tradicional de gestin, el cual se est aplicando casi fielmente. Esto da idea de la magnitud del reto de cambio que se tiene de cara al futuro. Tabla N 4 Diferencias conceptuales entre el modelo tradicional de gestin del agua y la GIRH

Modelo tradicional

Enfoque GIRH

1. La problemtica del agua es de carcter tecnolgico y financiero 2. Soluciones sesgadas a los aspectos infraestructurales (hardware) 3. nfasis en la gestin de la oferta o suministro del agua 4. Gestin sectorialista del agua, en forma fragmentada y desarticulada 5. Centralista y vertical en su planificacin y decisiones. Procesos de arriba hacia abajo (top-down) 6. La autoridad estatal es el actor preponderante y agente planificador hegemnico en la gestin del agua

7. Desempeo aislado y descoordinado entre sectores e instituciones pblicas 8. Gestin del agua en base a jurisdicciones administrativas de instituciones pblicas 9. Limitado a horizontes de tiempo cortos o definidos 10. Conflictos son circunstanciales y accidentales; el cumplimiento de la ley y regulaciones minimizan conflictos 11. Limitado reconocimiento de la importancia y rol del ambiente para la conservacin del recurso hdrico 12. Marco legal centralista y uniforme, imponiendo el derecho oficial.
Fuente: Alegra, 2007 (revisado)

1. La problemtica del agua es de carcter poltico y social 2 Soluciones enfatizan las conductas, roles, regulaciones y procedimientos (software) 3 Privilegia la gestin de la demanda y la armoniza con la gestin de la oferta 4 Gestin integrada de los mltiples usos del agua 5 Promueve la participacin de los actores y usuarios en la toma de decisiones. Descentraliza la toma de decisiones y roles en base a principio de subsidiaridad. 6 Promueve la integracin y sinergias entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado. Procesos de planificacin y toma de decisiones de abajo hacia arriba (bottom-up) y de arriba a abajo 7 Promueve integracin entre sectores e instituciones pblicas 8 Gestin del agua se realiza tomando a la cuenca como unidad territorial 9 Horizontes de largo plazo, incluso inter generacionales 10 Conflictos son inherentes a la gestin del agua, prev instancias y procedimientos de negociacin y resolucin de conflictos 11 Reconoce la interrelacin agua-ambiente para la conservacin del agua en cantidad y calidad 12 Reconoce un pluralismo legal y el derecho consuetudinario.

El reto tambin lo tienen otros pases. A nivel internacional, incluyendo a Latinoamrica, el enfoque GIRH es todava ms prosa que praxis. A pesar que en los foros nadie se opone al enfoque GIRH y muchos pases del mundo se han pronunciado a favor de este enfoque de gestin, la implementacin de la GIRH en los pases es an muy incipiente e insuficiente (Jnch-Clausen, 2004; Vargas y Guzmn, 2007; BID, 2007). Obviamente no es fcil cambiar paradigmas enraizados y no es fcil tampoco renunciar a intereses enquistados, en donde las instituciones involucradas en la gestin pblica del agua perciben que mediante la GIRH perderan su cuota de poder. Para hacer realidad el enfoque GIRH se requieren tomar accin sobre tres grandes vertientes: i) Implementar las polticas hdricas y el marco legal adecuados, que incorpore el enfoque GIRH en las polticas, leyes y normas.; ii) desarrollar un marco institucional apropiado, basado en el marco legal, establece las instituciones con roles claros y con capacidades suficientes, a distintos niveles (Jnch-Clausen, 2004; Cap-Net, 2005). En el Per, se ha dado un primer gran paso en estos dos aspectos con la nueva Ley de Recursos Hdricos. Un segundo gran paso deber ser el Reglamento de la Ley, cuya primera versin deber estar aprobada al 1 de Junio del 2009, esperando sea luego sometida a posteriores revisiones para mejorarla a la luz del enfoque GIRH. La tercera vertiente de temas para concretar el enfoque GIRH es desarrollar e implementar los instrumentos de gestin. Es el reto de aterrizar el enfoque GIRH a un nivel operativo a travs de un proceso de desarrollo de capacidades institucionales, sociales e individuales. Este es sin duda el reto mayor, no slo para los actores oficiales de la gestin de la oferta del agua, sino tambin a todos y cada uno de los actores de la gestin de la demanda del agua, desde e nivel comunitario hasta el nacional.

Entre los principales instrumentos a desarrollar se resalta: sensibilizacin de la poblacin, usuarios, organizaciones de usuarios, grupos de inters, sobre el recurso hdrico y la GIRH; educacin ambiental; divulgacin del marco legal; fortalecimiento organizacional en los actores locales de la gestin del agua; evaluacin e inventario de recursos hdricos; diagnsticos de recursos hdricos, elaboracin de planes hdricos participativos, gestin de riesgos de desastres a nivel local; gestin y resolucin de conflictos; planes y procesos de ordenamiento territorial. Elemento clave para acortar tiempos en el logro de este objetivo es forjar una nueva generacin de agentes impulsadores de la GIRH desde el seno mismo de la flamante Autoridad Nacional del Agua (ANA). En este sentido, se requiere una reingeniera entre los servidores estatales que laboran en la gestin pblica del agua, desde el nivel central hasta el perifrico, para interiorizar el marco conceptual de la GIRH, as como sus herramientas operativas. Un posible factor limitante para este cometido es el hecho histrico que la autoridad del agua ha sido una dependencia del Ministerio de Agricultura, lo cual gener un sesgo, sumando al hecho que la autoridad del agua sigue siendo parte del Ministerio de Agricultura. Grandes aliados para el objetivo de operar estos instrumentos de gestin del enfoque GIRH y tambin para viabilizar el marco legal y el marco institucional, deben ser las municipalidades rurales y urbanas, organismos no gubernamentales, instituciones de promocin del desarrollo sostenible, las universidades y la cooperacin internacional35. Entre todos estos actores, se privilegia a las municipalidades o gobiernos locales, por ser el nivel ms intenso y local de confluencia entre la accin del Estado y la participacin de la sociedad. Se deben desarrollar las estrategias para que la implementacin y financiamiento del enfoque GIRH sea asumida como un objetivo prioritario y tarea concreta a nivel local con el involucramiento y la alianza de los gobiernos locales.

Gestin de riesgos de desastres: Se sustent en el presente documento que las mayores vulnerabilidades a las que est expuesta la nacin peruana frente a la amenaza del cambio climtico -en particular las poblaciones y comunidades en situacin de pobreza, es la proveniente de los eventos naturales extremos, mayormente de origen hidro meteorolgico. Dada la inconteniblemente creciente amenaza del cambio climtico debido a las claras evidencias reportadas y tendencias del incremento del calentamiento global, hace que esta situacin sea sumamente preocupante. La ocurrencia de casos de desastres hidro meteorolgicos que vienen ocurriendo con cada vez ms frecuencia e intensidad a lo largo y ancho del territorio nacional, afectando a la poblaciones ms vulnerables, debe llamar la atencin a la sociedad peruana y sus gobiernos para tomar accin ms comprometida y efectiva. Por tal motivo, se recomienda insertar y vincular con la mayor consistencia y prioridad a la gestin de riesgos de desastres en la gestin de los recursos hdricos, como parte fundamental de adaptacin al cambio climtico. La gestin de riesgos de desastres comprende, segn la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres EIRD ONU (www.eird.org), el conjunto de decisiones administrativas, de organizacin y conocimientos operacionales desarrollados por sociedades y comunidades para implementar polticas, estrategias y fortalecer sus capacidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnolgicos consecuentes. Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo medidas estructurales y no-estructurales para evitar (prevencin) o limitar (mitigacin y preparacin) los efectos adversos de los desastres.

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Como ejemplo de iniciativa para el desarrollo de capacidades locales para la GIRH se puede mencionar la experiencia promovida por el Proyecto MASAL de la Cooperacin Suiza, en alianza con otras instituciones en la zona andina de los departamentos de Cusco y Apurmac. Se trata de un programa de formacin de lderes comunitarios en gestin integrada de recursos hdricos. Las municipalidades del mbito se han apropiado de la propuesta, en respuesta a la demanda de sus comunidades, y est replicando y financiando el programa y sus propuestas programticas (www.masal.org.pe).

El marco conceptual referente a la reduccin del riesgo de desastres se compone de los siguientes campos de accin, segn EIRD (2002) se resume as: Evaluacin del riesgo, incluyendo anlisis de vulnerabilidad, as como anlisis y monitoreo de amenazas; Concientizacin para modificar el comportamiento, desarrollo del conocimiento, incluyendo informacin, educacin y capacitacin e investigacin; Compromiso poltico y estructuras institucionales, incluyendo organizacin, poltica, legislacin y accin comunitaria; Aplicacin de medidas incluyendo gestin ambiental, prcticas para el desarrollo social y econmico, medidas fsicas y tecnolgicas, ordenamiento territorial y urbano, proteccin de servicios vitales y formacin de redes y alianzas; Sistemas de deteccin y alerta temprana incluyendo pronstico, prediccin, difusin de alertas, medidas de preparacin y capacidad de enfrentar. La IERD ONU proponer asumir la gestin de riesgos con un enfoque de prevencin, entendiendo por prevencin a todas aquellas actividades tendentes a evitar el impacto adverso de amenazas, y medios empleados para minimizar los desastres ambientales, tecnolgicos y biolgicos relacionados con dichas amenazas. Dependiendo de la viabilidad social y tcnica y de consideraciones de costo/beneficio, la inversin en medidas preventivas se justifica en reas afectadas frecuentemente por desastres. En este contexto, la concientizacin y educacin pblica relacionadas con la reduccin del riesgo de desastres, contribuyen a cambiar la actitud y los comportamientos sociales, as como a promover una cultura de prevencin. La necesidad de promover un enfoque estratgico y sistemtico de reduccin de la vulnerabilidad a las amenazas/peligros y los riesgos que stos conllevan, motiv a los Estados a reunirse en una cumbre mundial, para evaluar el problema y tomar acuerdos. Es as que la Conferencia Mundial sobre la Reduccin de los Desastres, en su novena sesin plenaria, de fecha 22 de enero del 2005, Hyogo, Japn, aprob el Marco de Accin de Hyogo para 20052015, bajo el lema: Aumento de la resiliencia36 de las naciones y las comunidades ante los desastres. En la Tabla N 5 se presenta la el resultado que se espera conseguir al ao 2015 y las cinco prioridades de accin adoptadas. Per suscribi el Marco de accin y es el Instituto Nacional de Defensa Civil - INDECI quien tiene que reportar peridicamente los avances progresivos. Tabla N 5 Marco de accin de Hyogo: Resultado esperado y prioridades de accin Resultado previsto: La reduccin considerable de las prdidas ocasionadas por los desastres, tanto las de vidas como las de bienes sociales, econmicos y ambientales de las comunidades y los pases.

36 Por Resiliencia se entiende la "capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuesto a

amenazas para adaptarse, resistiendo o cambiando, con el fin de alcanzar o mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura. Viene determinada por el grado en que el sistema social es capaz de organizarse para incrementar su capacidad de aprender de desastres pasados a fin de protegerse mejor en el futuro y mejorar las medidas de reduccin de los riesgos". EIRD de las Naciones Unidas, Ginebra, 2004.

Prioridades de accin: 1. Velar por que la reduccin de los riesgos de desastre constituya una prioridad nacional y local dotada de una slida base institucional de aplicacin. 2. Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta temprana. 3. Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educacin para crear una cultura de seguridad y de resiliencia a todo nivel. 4. Reducir los factores de riesgo subyacentes. 5. Fortalecer la preparacin para casos de desastre a fin de asegurar una respuesta eficaz a todo nivel.
Fuente: Marco de accin de Hyogo: 2005 2015 (Extracto del informe de la Conferencia mundial de reduccin de desastres) En: www.unisdr.org

Hasta qu punto el gobierno del Per viene cumpliendo el compromiso de Estado asumido ante la comunidad internacional? Cul es el avance alcanzado por INDECI? Llegar el Per a cumplir el objetivo al ao 2015? Est vigilando esto la sociedad civil? En este sentido, sera recomendable desarrollar una estrecha y coordinacin programtica entre la Autoridad Nacional del Agua, los Consejos de Cuenca y sus instancias participativas hasta el nivel de mico cuenca, con INDECI, con el objeto de desarrollar la gestin de riesgos de desastres, con un enfoque netamente preventivo, con el objeto de reducir las vulnerabilidades, desarrollando capacidades desde el nivel local37. Asimismo, para que estas acciones sean sistemticas y programticas, evaluables y efectivas, deben estar implementadas a travs de planes y programas de gestin de riesgos de desastres y ordenamiento territorial, desde la micro cuenca hasta la cuenca, elaborados y evaluados de manera participativa con los actores sociales del mbito correspondiente.

Descentralizacin de la gestin del agua: Una gestin descentralizada de la gestin pblica del agua coadyuvar a una gestin ms gil, concertada y el mejor cumplimiento de las funciones de la autoridad del agua desde el nivel local. Especficamente favorecer al empoderamiento de la autoridad local del agua y de la Autoridad Administrativa del Agua, en sus correspondientes mbitos de intervencin. Por otro lado, la descentralizacin de la gestin del agua permitir el desarrollo una gestin participativa del agua, y una mejor interrelacin actor social funcionario estatal. En suma, crear las condiciones favorables para promover -desde el nivel local y con enfoque de prevencin y desarrollo de capacidades, la gestin y resolucin de conflictos (sustentado en el acpite 3 del presente trabajo), y la gestin de riesgos de desastres (expuesta en la presente seccin). La descentralizacin de la gestin pblica del agua y la participacin de los actores involucrados son dos fundamentales lineamientos de poltica establecidos por la Ley de Recursos Hdricos, los cuales requieren desarrollarse en forma coherente en la misma Ley y en su Reglamento. Sin embargo, la Ley no desarrolla el marco institucional ni los roles que viabilizarn la descentralizacin de la gestin pblica del agua y la promocin de la participacin de los actores. Por lo tanto, a continuacin se presenta una propuesta para llenar este vaco. La autoridad nacional del agua se puede dividir en tres grandes niveles: el nivel macro, en donde se deciden las polticas y leyes nacionales, el que toma las decisiones de mayor
Capacidad es la combinacin de todas las fortalezas y recursos disponibles dentro de una comunidad, sociedad u organizacin que puedan reducir el nivel de riesgo, o los efectos de un evento o desastre. El concepto de capacidad puede incluir medios fsicos, institucionales, sociales o econmicos as como cualidades personales o colectivas tales como liderazgo y gestin (http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm).
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envergadura y que constituye la ltima instancia en materia ante reclamaciones y recursos administrativos. El nivel meso, en donde se adecuan las polticas y estrategias, se establecen las normas regulaciones especficas a su mbito y en donde se dispone y vela por el cumplimiento de la Ley y la poltica nacional. El nivel micro, el terreno de la accin, el nivel operativo, en donde se encuentran e interactan los actores partcipes de la gestin de la oferta y de la demanda del agua. En la Figura N 4 siguiente se muestra el esquema organizativo de la autoridad del agua basado en la Ley, en el cual se incluye como propuesta las siguientes instancias, en los niveles micro y meso: - Comit de apoyo a la gestin del agua en la cuenca, o simplemente Comit de Cuenca; - Comit de gestin del agua de la sub cuenca, o Comit de sub Cuenca; - Comit de gestin del agua de la micro cuenca, o Comit de micro Cuenca. En este sentido, se propone que en el Reglamento de la Ley de Recursos Hdricos se prevea la creacin y funcionamiento de instancias territoriales, determinadas en base a lmites hidrolgicos (cuencas hidrogrficas), tanto a nivel de la cuenca de gestin del Consejo de Cuenca, as como para las sub cuencas y micro cuencas a su interior. Estas instancias tienen como objetivo coadyuvar una gestin participativa, concertada y transparente del agua, siendo sus roles bsicamente de consulta, deliberativo y de propuesta, en apoyo y complemento a la Autoridad Administrativa del Agua38 y de la Autoridad Local del Agua. De prosperar la propuesta, estas instancias estaran normadas en el Reglamento de la Ley, pero sera conveniente que sean mencionadas en la Ley para contar con un mayor respaldo legal, lo cual implicara la correspondiente modificacin a la Ley. Esta propuesta est respaldada en la experiencia provechosa de plataformas del agua que se vienen gestando en los ltimos aos en el Per y en Latinoamrica. En Per vienen funcionando por iniciativas locales y regionales las denominadas plataformas de gestin de agua, como una expresin de demanda de los actores locales para una mayor articulacin, concertacin y generacin de propuestas, en la gestin del agua. Muchas de las plataformas tienen una destacada trayectoria, aunque en algunas se aprecia un irregular desempeo, pudiendo haber significado como una limitacin la falta de un marco legal e institucional que las respalde39. A nivel de Latinoamrica, BID (2006) reporta que existen 139 organizaciones de cuenca (plataformas, comits, o de otros formatos organizacionales) que funcionan razonablemente. Estas entidades se orientan en general a: i) debate y propuesta de proyectos y acciones; ii) gestin de conflictos; iii) contralora social; iv) convalidacin de actos del sector pblico. El 80% de estas organizaciones solo tiene una composicin social nicamente (sociedad civil); el 90% financian su funcionamiento con subvenciones del Estado, complementado con cuotas de sus miembros y diversas donaciones. Se propone que la composicin de estos Comits sea mayoritariamente en base a organizaciones de usuarios por tipos de usos y de la sociedad civil en general: representantes de comunidades campesinas y nativas, organismos no gubernamentales, universidades, gremios, instituciones de promocin e investigacin. El criterio de eleccin (y para determinar su nmero) es que sean instituciones representativas. Es recomendable que tambin participe

Aunque la Ley no lo explicita, se entiende que la Autoridad Administrativa del Agua es la instancia responsable de conducir la gestin tcnica, administrativa y financiera de la gestin pblica del agua en su jurisdiccin, el cual ser el mbito de la cuenca de gestin del Consejo de Cuenca. 39 Una plataforma de este tipo cuya trayectoria y experiencia es rescatable es el Instituto Regional de Apoyo a la Gestin de los Recursos Hdricos en la Regin Piura IRAGER. Creado en 1994, es una plataforma a nivel de cuenca de gestin (equivalente al Comit de Cuenca que se propone) que facilita a responsables y usuarios la gestin sostenible de los recursos hdricos y promueve a travs de sus organizaciones, la integracin a un compromiso de participacin en su mbito local y cuenca hidrogrfica. La integran aproximadamente 20 asociados, actores multiusuarios del recurso hdrico, financiando sus actividades con las aportaciones de sus asociados y con proyectos que han gestionado. A nivel de micro cuenca, destaca la experiencia de los Comits de gestin de micro cuencas promovidos por PRONAMACHCS en distintos lugares de la Sierra, con valiosos resultados, a pesar del sesgo agrario en la gestin de estas organizaciones. Una referencia de auto evaluacin de las plataformas de gestin del agua es el artculo La funcin social de las plataformas de gestin del agua. En: Revista Agua y Riego (IPROGA), via http://www.iproga.org.pe/documentos/revistas/revista20f.pdf

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por parte del Estado representantes de municipalidades y de la autoridad del agua (Autoridad administrativa del agua o Autoridad local del agua, segn el caso). Los Comits ejercern sus funciones en estrecha coordinacin con la Autoridad del Agua. Como funciones especficas que ejerceran los Comits se propone las siguientes: Desarrollar los procesos planificacin participativa para la formulacin y evaluacin de los planes de gestin del agua y los planes de prevencin y gestin de desastres; Priorizacin de recursos presupuestales a asignarse para proyectos de desarrollo, conservacin de recursos hdricos y actividades orientadas al desarrollo de capacidades locales y comunitarias; Participar en la gestin y resolucin de conflictos por el agua utilizando mecanismos alternativos de resolucin de conflictos (MARC); Discusin, debate y propuesta en relacin a temas de inters y de actualidad para los actores sociales; Vigilar el buen uso de los recursos pblicos y el cumplimiento de las funciones de la autoridad del agua; Apoyar a la autoridad del agua para el mejor cumplimiento de sus funciones.

Figura N 4 Organizacin de la Autoridad del Agua en el Per

Consejo Directivo de ANA Tribunal Nacional de Resolucin de Controversias

Nivel Macro Jefe de

Consejo Directivo del Consejo de

Autoridad Administrativa del

Comit de Cuenca
Autoridad Local del Agua

Nivel Meso

Comit de sub Cuenca

Comit de micro Nivel Micro

Operador de infraestructura Organizacin de usuarios n Usuario de gestin individual n (no

Fuente: Elaboracin propia a partir de la Ley N 29338, incorporando instancias propuestas por el autor.

Gestin y resolucin de conflictos: Se plante en el acpite 3 que se requiere implementar e institucionalizar procedimientos y mecanismos para la gestin y resolucin de conflictos por el agua en el Per. En concordancia con el enfoque GIRH, esto pasa por descentralizar la toma de decisiones en la gestin del agua, fortalecer las capacidades de la autoridad del agua para el cumplimiento de sus funciones, fortalecer y/o crear segn el caso, las instancias o instituciones que asumirn estos roles, y respetar y promover el derecho consuetudinario o local para la gestin del agua. En primer trmino, se trata que los conflictos por el agua se ventilen lo ms cerca al mbito en donde fueron producidos. Para permitir esto se ha propuesto, en el tem sobre la descentralizacin de la gestin, la constitucin y funcionamiento de Comits de Apoyo a la Gestin del Agua en la micro cuenca, sub cuenca o cuenca de gestin, dentro del mbito del Consejo de Cuenca. Estas instancias tendrn funciones y competencias en materia de la gestin y resolucin de conflictos, que ejercern de la siguiente manera: Si los conflictos se producen al interior de la organizacin de usuarios correspondiente (por ejemplo, un Comit de Regantes, una Junta de Usuarios), stos deben resolverse mediante la aplicacin de las normas internas propias. Si esto no se resuelve, la siguiente instancia puede ser el Comit de la micro cuenca o de la sub cuenca, segn la envergadura territorial comprometida por el conflicto. Se propone recurrir directamente al Comit de micro cuenca o de la sub cuenca segn sea el caso, si el conflicto es entre dos miembros del mismo Comit. Estos miembros pueden representar usos diferentes. Si el conflicto es entre miembros de dos diferentes Comits de micro cuenca o de sub cuenca, o para casos de conflictos a mayor escala entre actores y usuarios del mbito del Consejo de Cuenca, intervendr el Comit de Cuenca. Estas instancias que intervienen en la gestin y resolucin de conflictos, en particular el Comit de Cuenca, pueden recurrir a instrumentos ad hoc. Se propone, por lo tanto, considerar los denominados mecanismos alternativos de resolucin de conflictos (MARC), cuales son: la negociacin, la mediacin, la conciliacin y el arbitraje. Diversos autores han versado en stos (Buckles, 2000), recomendndose la capacitacin a los actores de los comits en el manejo de estos instrumentos. Una consideracin importante a tomarse muy en cuenta para gestionar los conflictos en forma preventiva e imparcial son las notables disparidades o asimetras que existe en cuanto a los recursos de poder entre los actores sociales o grupos de inters endgenos versus los exgenos en una determinada micro cuenca o sub cuenca, en perjuicio de los primeros.

Gestin de la demanda del agua: Precisando conceptos, puede indicarse que a la gestin de la oferta del agua le concierne todos los aspectos orientados al suministro de agua para atender los distintos usos productivos del agua; siendo el Estado a travs de sus instituciones el actor protagnico, quienes han asumido las responsabilidades e iniciativas para desarrollar las acciones orientadas a este cometido. Por otro lado, la gestin de la demanda es el conjunto de acciones que realizan los diversos usuarios del agua para aprovechar el recurso hdrico que disponen; para lo cual utilizan tecnologas y se organizan de manera acorde. En el Per, al igual que a nivel mundial, se ha observado histricamente la hegemona de la gestin de la oferta sobre la gestin de la demanda del agua. Expresin pattica de este sesgo ha sido la cuantiosa inversin de recursos pblicos en proyectos hidrulicos muchas veces obras sub utilizadas y deterioradas, en detrimento de los esfuerzos y recursos orientados a desarrollar y usar adecuadas tecnologas, organizaciones y normatividad orientadas al aprovechamiento eficiente del recurso hdrico, en su cantidad y calidad. No se toma en cuenta que ante un recurso escaso y vulnerable como es el agua y que tiende a serlo cada vez ms, es ms econmico invertir en mejorar la eficiencia de aprovechamiento del agua y de su

conservacin y recuperacin, antes que construir nueva infraestructura para captar y almacenar agua adicional. La Ley General del Agua vigente en Per por cuarenta aos, desde el Gobierno militar de 1969, implement una poltica de primaca de la gestin de la oferta del agua, en donde el Estado tena un rol hegemnico y decisivo en la economa y en la gestin del agua (Alegra, 2007; Del Castillo, 2008). Es positivo observar que la reciente Ley de Recursos Hdricos cancel el sesgo de la anterior ley, as como tambin el nuevo documento Poltica y estrategia nacional de recursos hdricos (Ministerio de Agricultura, 2009); pero la poltica y la norma deben estar acompaadas de una voluntad y compromiso poltica del Ejecutivo a todo nivel para promover con eficacia la gestin de la demanda del agua. En un contexto de cambio climtico y ante un escenario en donde las demandas aumentan, por crecimiento poblacional y crecimiento de la economa, es innegablemente justificado y necesario promover y privilegiar la gestin de la demanda por encima de la gestin de la oferta. Pero esto es como luchar contra la corriente, puesto que el paradigma vigente es el paradigma de la gestin de la oferta del agua, interiorizado en los actores de la gestin del agua, especialmente los actores ligados al sector pblico y los tomadores de decisin, quienes an optan por construir antes de ahorrar agua, por financiar un nuevo proyecto hidrulico antes que un programa de sensibilizacin a los usuarios. Una expresin del pobre estado de la gestin de la demanda del agua en el Per es la notable baja eficiencia de uso del agua en los sistemas hidrulicos, principalmente de uso agrario (sistemas de riego por gravedad con eficiencias que fluctan entre 30 a 40%) y de uso poblacional (agua no contabilizada en mbito urbano entre el 40 a 45% del recurso captado). Asimismo, la deficiencia y negligencia con la que se cuida la calidad del agua (slo 18% de las aguas servidas de uso poblacional son tratadas, minera informal con cero tratamiento a sus aguas residuales). En una perspectiva positiva, esta situacin actual nos revela el amplio margen de acciones an por desarrollar para incrementar la disponibilidad neta del agua, va el mejoramiento de la eficiencia del uso del agua, y va la recuperacin y mejoramiento de la calidad de los cuerpos de agua. Obsrvese que ste es otro argumento slido para dejar de lado visiones pesimistas y apocalpticas sobre inevitables y dramticas situaciones de escasez futura de agua y eventuales restricciones severas de la oferta hdrica. El reto es claro. Se ha seleccionado once (11) estrategias concretas que respetuosamente se propone se considere su desarrollo de manera programtica, con el liderazgo y bajo la responsabilidad de la autoridad del agua, para hacer realidad una estrategia de promocin de la gestin de la demanda del agua en el Per, que tenga el objetivo central de mejorar la eficiencia del aprovechamiento del uso del agua, as como la conservacin y proteccin del recurso hdrico. Estas medidas se complementan a las propuestas planteadas en los otros tems de la presente seccin del documento, as como a las propuestas sobre el financiamiento de la gestin del agua en la siguiente seccin. Las estrategias concretas propuestas son las siguientes: 1. Todos los proyectos de riego con fondos pblicos deben disearse y ejecutarse utilizando mtodos de riego tecnificado, incluyendo imprescindiblemente un componente de capacitacin y organizacin de los usuarios y el apoyo financiero a equipos y accesorios de riego a nivel parcelario. 2. Constituir un fondo40 en donde se otorgue recursos pblicos y se canalice recursos de la cooperacin internacional para co-financiar y subsidiar equipos, procedimientos y tecnologas que incrementen la eficiencia del aprovechamiento del agua a usuarios, organizaciones de usuarios y operadores de infraestructura hidrulica de uso agrario y poblacional. Que la oferta sea suficiente para atender la demanda (basado en Art. 86 de la Ley).

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Este fondo, as como los otros que se proponen para viabilizar estas estrategias, pueden ser receptor de la ayuda financiera y asistencia tcnica que el Gobierno Peruano gestione y capte de parte de los pases industrializados y principales emisores de GEI, como se coment en la primera seccin de este documento. Obviamente priorizando a pequeas organizaciones de usuarios y de limitados recursos econmicos para el otorgamiento de estos fondos.

3. Constituir un fondo en donde se otorgue recursos pblicos y se canalice recursos de la cooperacin internacional para co-financiar y subsidiar proyectos de usuarios y operadores de infraestructura para reutilizar agua residual tratada. Que la oferta sea suficiente para atender la demanda (basado en Art. 82 de la Ley). 4. Constituir un fondo en donde se otorgue recursos pblicos y se canalice recursos de la cooperacin internacional para co-financiar y subsidiar proyectos de operadores de infraestructura de uso poblacional para el tratamiento de aguas servidas. El otorgamiento del apoyo financiero y/o el subsidio slo se har efectivo si es que cumplen con los estndares de calidad ambiental del agua y los lmites mximos permisibles. Que la oferta sea suficiente para atender la demanda (basado en Art. 79 y 84 de la Ley). 5. Realizar la reversin de los excedentes de agua a los usuarios y operadores de infraestructura hidrulica que hayan logrado la reduccin de su consumo va una mayor la eficiencia de uso del agua. Se reduce el monto de pago por tarifa al usuario eficiente y se le da la primera opcin de otorgarle nuevos derechos de uso de agua para los excedentes generados. Apoyar financieramente al usuario en un proyecto propio para el aprovechamiento del nuevo derecho otorgado (basado en Art. 49 de la Ley). 6. Priorizar los recursos del Estado para co-financiar con subsidios parciales proyectos orientados a la rehabilitacin, conservacin y repotenciacin de infraestructura hidrulica construida con presupuesto pblico, con el objeto de mejorar la eficiencia de captacin, almacenamiento, conduccin y distribucin del agua. 7. Supervisar y hacer cumplir el clculo y el pago de la tarifa que cubra el costo real de operacin, mantenimiento administracin y reposicin de la inversin, por el servicio de suministro de agua con fines de riego y poblacional, en los sistemas construidos con recursos del Estado. Subsidios slo para usuarios de uso poblacional en extrema pobreza y comunidades en exclusin social (basado en Art. 93 de la Ley). 8. Promover, financiar la instalacin de medidores y exigir la prctica de la medicin del consumo volumtrico del agua en usuarios de uso agrcola y poblacional. 9. Coordinar con el Sector Educacin la elaboracin, implementacin y financiamiento de programas de diversificacin curricular orientados a valorar y conservar el agua y los ecosistemas y desarrollar una cultura del agua, en los niveles de instruccin inicial y primaria, adecuados para la realidad del mbito del Consejo de Cuenca (basado en Art. 89 de la Ley). 10. Establecer, delimitar y normar, en coordinacin con el Ministerio del Ambiente, las zonas ambientalmente vulnerables en donde se originan la aguas y recargan los acuferos, las cabeceras de cuenca y humedales. Tomar medidas estrictas para declarar intangibles estas tierras y no otorgar derechos para uso o vertimiento del agua. (basado en Art. 77 de la Ley). 11. Propiciar proyectos y actividades a financiar mediante Planes de gestin del agua para la captacin y conservacin del agua (siembra y cosecha de agua), a travs de medidas como: i) represamientos de agua en vasos naturales (pequeos y medianos) en la cuenca; ii) captacin de humedad de niebla en la Costa; iii) recarga de los acuferos en las partes altas de la cuenca; iv) manejo agroforestal y uso racional de pastos y bosques, reforestacin con especies nativas y nuevas especies. Promover la investigacin, el desarrollo y la diseminacin de nuevas tecnologas y prcticas con este fin (basado en Art. 84 de la Ley).

5.

El marco legal del agua como instrumento de adaptacin

A lo largo de este documento se ha aludido a la importancia gravitante que tiene el marco legal para la gestin del agua -para bien o para mal, como gran herramienta de adaptacin al cambio climtico. Por lo tanto, es pertinente y oportuno, a la postre de esta investigacin, analizar y comentar la reciente Ley de Recursos Hdricos, Ley N 29338, promulgada el 30 de Marzo del

2009 (MINAG, 2009), vista como instrumento legal bsico para la reduccin de la vulnerabilidad frente al cambio climtico, en relacin al manejo y aprovechamiento de los recursos hdricos. Se trata de revisar esta Ley para apreciar la medida de su efectividad instrumental, con el objeto de identificar y plantear las modificaciones a la Ley, de modo de permitirle ser eficaz herramienta de adaptacin al cambio climtico, y coadyuvar las medidas arriba planteadas. Bajo la lupa de la presente investigacin, debe reconocerse varios importantes atributos positivos a La Ley, en especial si la comparamos con la fenecida Ley General de Aguas. Fundamentalmente plantea un conjunto acertado de lineamientos de polticas hdricas, a saber: el reconocimiento de la GIRH41, la descentralizacin de la gestin pblica, la cuenca como el mbito para gestin del agua, la promocin de una nueva cultura del agua en donde la participacin ciudadana sea fundamental. Asimismo, debe reconocerse y destacarse el nfasis que la nueva Ley pone en la proteccin del agua en la cuenca, establecimiento de la planificacin de la gestin del agua, la conformacin de una autoridad nica para una gestin integrada del agua, la bsqueda de la eficiencia del uso va incentivos, la incorporacin de los actores en la gestin del agua a travs del Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos, el reconocimiento a los derechos consuetudinarios, entre otros aspectos. Por otro lado, debe advertirse las deficiencias de fondo que presenta la Ley. Esencialmente es la falta de coherencia entre sus postulados fundamentales y el contenido y cuerpo de la Ley, que pareciera ser indicador del estilo tradicional de gestin pblica del agua en el Per que an prevalece. Se presenta a continuacin con el mayor respeto un resumen de las principales deficiencias y correspondientes propuestas enmendadoras. Descentralizacin de la gestin y participacin ciudadana:

A pesar que la descentralizacin de la gestin pblica del agua es un principio de la gestin, contradictoriamente, a lo largo de la Ley se establece que las funciones y responsabilidades estn concentradas en el nivel central de la Autoridad Nacional de Agua (ANA). No se aborda casi en la Ley los aspectos relativos a la organizacin y funciones y competencias de los Consejos de Cuenca y la Autoridad Administrativa del agua, lo que supone la intencin de tratarlo slo a nivel del Reglamento. Es observable que en el tenor de la Ley se reemplaza recurrentemente el trmino descentralizado por desconcentrado. Se trata de dos conceptos diferentes que conviene revisar Mientras que la descentralizacin consiste en transferencia de funciones y competencias y confiere autonoma a la instancia descentralizada, la desconcentracin es slo una delegacin de atribuciones y decisiones de una autoridad superior a un nivel subordinado de la misma entidad42. La desconcentracin se da dentro de un esquema de organizacin administrativa centralizada. Por las razones expuestas en la seccin anterior, lo coherente y adecuado debe ser optar por la descentralizacin en vez de la desconcentracin administrativa, lo que implica modificar la Ley en su tenor (Art. III.7, 17.e, 24). De este modo, el Consejo de Cuenca debe ser considerado como un ente descentralizado con autonoma funcional y persona jurdica propia y como tal desempear las funciones y competencias a ser asignadas por la Ley. Sin embargo, las funciones y competencias de los Consejos de Cuenca debern ser asumidas progresivamente y de acuerdo a un plan, en la medida que stos se implementen y operen convenientemente.
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En el Artculo 1 declara que el agua es un recurso estratgico para el desarrollo sostenible y la seguridad de la Nacin. En su Artculo 3 declara a la GIRH de inters nacional y necesidad pblica. 42 La Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Vice Rectorado Administrativo, define estos conceptos (En: http://www.unmsm.edu.pe/ogp/ARCHIVOS/Glosario/Inda.htm): Descentralizacin: La transferencia de facultades y competencias del Gobierno Central y de los recursos del Estado a Instancias Descentralizadas. Una instancia descentralizada es una persona jurdica de derecho pblico que ejerce competencias en determinado mbito territorial y funcional con la autonoma que le confiere la Constitucin y la Ley. Desconcentracin administrativa: Principio organizativo segn el cual se genera delegacin de atribuciones y decisiones, desde un nivel de autoridad superior hacia niveles de autoridad subordinados, de menor jerarqua funcional o territorial, dentro del mbito de la misma persona jurdica. La autoridad que tenga sigue siendo responsable y, consecuentemente, puede revocar la delegacin o revisar las decisiones.

Asimismo, la participacin de la sociedad civil y de los actores de la gestin de la demanda del agua no est muy tomada en cuenta por la Ley. Expresin de este enfoque es la composicin establecida para el Consejo Directivo de la ANA, con slo cuatro representantes (30% de los miembros) de las organizaciones de usuarios y la sociedad civil, siendo nueve representantes de entidades estatales. No se promueve en la Ley un equilibrio entre la gestin de la oferta y la demanda, ni se establece las instancias y procedimientos para una planificacin hdrica participativa. stas son evidencias de continuidad del enfoque estatal centralista tradicional y de la primaca del sesgo de la gestin de la oferta del agua en el Per, lo cual debe corregirse. Gestin y resolucin de conflictos:

Es asombroso que siendo el Per tan afectado por la incidencia, intensidad y frecuencia de los conflictos por el agua, como se expuso en la seccin 3, la Ley no haga en absoluto una mencin a los conflictos por el agua43. Se limita a establecer las instancias jerrquicas44 que resuelven a nivel administrativo las reclamaciones realizadas por los actores del agua y grupos de inters. Pareciera que se asume erradamente que va resoluciones administrativas se podrn resolver los conflictos, demostrando que en este aspecto no hay cambio alguno con respecto al enfoque desde el ao 1969. Se debe propone establecer en la Ley y/o en el Reglamento las instancias que desde el nivel local y de manera participativa debern intervenir de manera preventiva y propositiva para la gestin y resolucin de los conflictos por el agua, las cuales se propusieron en el acpite 4. Financiamiento de la gestin del agua:

Es sustancialmente incongruente que por un lado, se establezca en los encabezados de la Ley que el recurso hdrico es un recurso estratgico para el desarrollo sostenible y la seguridad de la Nacin, y que la gestin del agua sea de inters nacional y necesidad pblica; mientras que por otro lado (Art. 16), se espera que las funciones y actividades de la Autoridad Nacional del Agua y de toda su estructura orgnica, tengan como fuente de financiamiento los pagos que efectan los usuarios de agua por concepto de retribuciones econmicas por el uso de agua y por el vertimiento de aguas residuales. Esto significara continuar con la situacin generada por la anterior Ley General de Aguas, en donde los exiguos recursos presupuestales de la gestin pblica del agua dependan finalmente de las recaudaciones por canon por el uso del agua y las tarifas por uso no agrario del agua. Entre los diversos argumentos de sustento a observacin, se puede indicar: Las funciones y responsabilidades que tiene la Autoridad Nacional son de beneficio e inters de la nacin en su conjunto, por lo que no es coherente ni justo exigir que quienes tienen derechos de uso de agua sean los que asuman el peso del financiamiento de la gestin pblica del agua; No es aceptable que la administracin estatal se financie siquiera parcialmente con recaudaciones por el uso del recurso hdrico de la cuenca y por el vertimiento de aguas residuales en un cuerpo receptor. Por principio, destino del pago por estas contraprestaciones debe ser para solventar directamente la conservacin y proteccin del recurso del mismo medio natural (la cuenca) del cual se ha extrado el agua y al cual se est vertiendo aguas con carga residual; En el marco de la anterior Ley general de aguas, los agricultores regantes de Costa y Sierra consideraban que la tarifa y el canon de Agua era una suerte de tributo obligatorio que no beneficiaba al sistema hdrico, mayormente destinado a cubrir gastos de la burocracia administrativa, resistindose a pagarlo (Hendriks, 2006). Esa percepcin continuar ahora para la retribucin econmica (equivalente al anterior canon de agua).

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A pesar de no haber una definicin de conflicto, en la Ley General del Ambiente se hace una referencia a los medios de resolucin y gestin de conflictos ambientales, en los Artculos 151 y siguientes (Bocchio, 2008) 44 Desde la Autoridad local del Agua hasta un Tribunal Nacional de Resoluciones de Controversias Hdricas.

Las funciones y actividades de la Autoridad Nacional son bastante diversas y ambiciosas y requerirn fuertes importantes recursos presupuestales (humanos, materiales y financieros) para cumplirlas adecuadamente45; La situacin y nivel actual de la gestin pblica del agua y de la autoridad del agua es dbil y desprovista de los recursos humanos y materiales adecuados. Por lo que se requerir una fuerte inversin inicial para superar esto, que no puede provenir de los usuarios.

Si es que no se financia adecuadamente la implementacin de la Ley de Recursos Hdricos recientemente promulgada, no slo sera ineficaz e intil la Ley como instrumento de adaptacin al cambio climtico, sino tambin se pondra en grave riesgo la gobernabilidad y el desarrollo sostenible del pas. Por lo tanto, se propone las siguientes enmiendas a la Ley: Descartar que las retribuciones econmicas por el uso del agua y las retribuciones econmicas por el vertimiento de agua residual sean una fuente financiera de la Autoridad del Agua. Por lo tanto, eliminar el numeral 2 del Artculo 16 de la Ley. El financiamiento de las funciones y actividades planificadas para la Autoridad del Agua deber ser cubierto bsicamente por el Presupuesto de la Repblica (Tesoro Pblico). El destino para las recaudaciones por retribuciones econmicas por el uso del agua y las retribuciones econmicas por el vertimiento de agua residual, ser financiar los proyectos y actividades de conservacin y proteccin del agua y la gestin de riesgos de desastres con enfoque preventivo, en la misma cuenca en donde se colecta los recursos. Estos proyectos y actividades debern formar parte de los Planes de gestin de recursos hdricos en las cuencas. Los recursos del Presupuesto Pblico sern usados para complementar estos aportes financieros, priorizando las cuencas de menor solvencia econmica.

El Plan Nacional de los Recursos Hdricos, los planes de gestin de recursos hdricos de las cuencas y los planes de prevencin de desastres y adaptacin al cambio climtico (Art. 89, 99, 119) deben de tener prioridad de financiamiento con fondos del Presupuesto Pblico, lo cual debe ser asumido as por el Ministerio de Economa y Finanzas. Asimismo, gestionar ante la cooperacin internacional proyectos de cooperacin para adaptacin frente al cambio climtico. Sesgo Agrario:

Contina tambin el sesgo sectorial agrario acendrado en la gestin del agua, acaso porque el uso agrario del agua se adjudica ms del 80% del uso consuntivo nacional del agua. Bastante analizada, la figura de ser juez y parte es un problema histrico que ha sesgado las decisiones de la autoridad de aguas, debilitando su rol como autoridad, y restado visin para una gestin de multiusos del agua. En la Ley, la Jefatura de la Autoridad Nacional es designada unilateralmente por el Ministerio de Agricultura. Es sin embargo esperanzador ver que se deja una ventana abierta (Sexta disposicin complementaria final) para una eventual futura adscripcin de la Autoridad Nacional del Agua al flamante Ministerio del Ambiente, an en proceso de organizacin. Se propone que se tome la decisin poltica de adscribir en un plazo corto la Autoridad Nacional del Agua al Ministerio del Ambiente, lo cual implicara desarrollar las acciones de

Estas actividades incluyen: la administracin del otorgamiento derechos de uso del agua (superficial y subterrnea) y cumplimiento de obligaciones de los titulares, la administracin de las reclamaciones relativas al agua, la vigilancia y fiscalizacin de todos los cuerpos de agua, conducir los procedimientos sancionadores, velar pro por la conservacin y proteccin de fuentes, velar por el cumplimiento de las zonas de veda y las zonas de proteccin y de restriccin, evaluacin de impacto ambiental relacionados con el recurso hdrico, autorizacin de vertimiento de agua residual, autorizacin del reuso de agua residual, promocin del aprovechamiento eficiente del agua, aprobacin y supervisin del plan de adecuacin para el aprovechamiento eficiente de recursos hdricos, otorgamiento de reservas de recursos hdricos, aprobacin de obras de infraestructura hidrulica pblicas o privadas, el co-financiamiento del Plan Nacional de Recursos Hdricos, el co-financiamiento de planes y programas integrales de de control de avenidas y prevencin de desastres naturales, inventario y evaluacin de los recursos hdricos, anlisis de vulnerabilidad de los recursos hdricos frente al cambio climtico, entre otras.

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fortalecimiento institucional a dicho Ministerio. La cooperacin tcnica financiera internacional puede contribuir a operar esta decisin poltica. Integracin de la gestin de riesgos de desastres:

El vnculo entre la gestin de riesgos de desastres y los efectos del cambio climtico con la gestin integral de recursos hdricos en la cuenca es mnimamente abordado en la Ley (Artculos 89 y 119), a pesar que importancia e incidencia de la gestin de riesgos de desastres como parte de la gestin del agua en la realidad y situacin del Per. La relacin entre el ordenamiento territorial y los recursos hdricos no es tomada en cuenta. INDECI no es mencionado como parte del Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos. Tema crucial es que no explica cmo se va a financiar los planes y programas relativos a la adaptacin prevencin de desastres y la adaptacin frente al cambio climtico, a pesar del alto costo que esto conllevara si se requiere resultados significativos, en un contexto de cambio climtico. Esta integracin se va a lograr a travs del cumplimiento de las propuestas antes hechas sobre la descentralizacin de la gestin del agua y participacin de actores, as como para el financiamiento de la gestin del agua

6.

Conclusiones:

El calentamiento del sistema climtico mundial es un hecho innegable y un proceso en marcha acelerada, cuya evolucin y magnitud son relativamente impredecibles, as como sus consecuencias e impactos. Es sin duda la principal amenaza ambiental mundial que confrontan las naciones, y est comprometiendo las posibilidades de desarrollo sostenible de los pases del mundo y al Per en particular. En relacin a los recursos hdricos, el cambio climtico est ocasionando en el Per un incremento de la precipitacin anual y estacional en el Norte del pas aprox. a partir de los 11 LS con tendencia a aumento con la cercana al Ecuador. Al contrario, a partir de los Andes del Centro y del Sur, se observa una tendencia diminucin. Esta disminucin, sumada al aumento de temperatura conduce a un mayor dficit en el balance hdrico en las cuencas del Centro y Sur del Per. Asimismo, se observa un irreversible retroceso del rea de glaciares, proceso que causa preocupacin dada la importancia de los glaciares como reserva de agua slida. El impacto del cambio climtico debe ser motivo de mayor preocupacin, por su envergadura y crecimiento vertiginoso e inmanejable, es la incidencia de eventos hidro meteorolgicos extremos, exacerbado por las vulnerabilidades ambientales, sociales, econmicas e institucionales. Estos desastres pueden agigantarse y generar un inconmensurable dolor y prdidas de vidas humanas, gran estrago econmico para la sociedad peruana y en forma focalizada hacia las poblaciones y comunidades ms pobres. La mitigacin del cambio climtico mediante la reduccin de las emisiones de GEI requiere impostergablemente del compromiso poltico enrgico y responsable de parte de los principales pases emisores, lo cual no se est produciendo. Esto conllevara a que se genere en las distintas regiones del planeta severos impactos y efectos irreversibles en los recursos, ecosistemas y comunidades. Se trata de un problema tico de la mayor trascendencia. La adaptacin al cambio climtico consiste de la implementacin de iniciativas y medidas con el objeto de reducir la vulnerabilidad de los sistemas naturales y humanos a los efectos del cambio climtico. En el Per, los factores fsicos, sociales, econmicos y ambientales de la vulnerabilidad configuran una situacin bastante crtica que exige a una tomar accin eficaz de inmediato. Las polticas y estrategias para la gestin del agua -en su conjunto y de manera coherente, debe constituir una estrategia global de adaptacin al cambio climtico. El actor que ms ha incidido y ms responsabilidad tiene en configurar la problemtica de la gestin del agua en el Per es el Gobierno. Histricamente las polticas hdricas gubernamentales han demostrado ser desacertadas e inefectivas en relacin al logro de los

objetivos de desarrollo sostenible. Los problemas producidos han creado las condiciones que explican la ocurrencia e incidencia de conflictos sociales por el agua. Los conflictos por el agua ponen en evidencia problemas de gestin del agua subyacentes y la situacin de crisis de la gestin del agua. La incidencia de conflictos por el agua en el Per estn en franco aumento, no simplemente por la escasez de agua, sino fundamentalmente por la prevalencia de problemas estructurales en la gestin del agua y por la percepcin de los actores locales que sus valores y necesidades fundamentales estn amenazados. Para que la gestin del agua constituya un medio eficaz de adaptacin al cambio climtico, primero debe superarse la situacin de crisis en la que est inmersa. Se propone que la estrategia global de adaptacin a los efectos del cambio climtico sobre la disponibilidad y aprovechamiento de recursos hdricos, comprenda cinco aspectos centrales, que tienen como primer objetivo la superacin de la actual crisis de la gestin del agua en el Per. El fundamental entre stos es la implementacin del enfoque de gestin integrada de recursos hdricos. Los 5 aspectos son: i) implementacin del enfoque GIRH; ii) gestin de riesgos de desastres; iii) descentralizacin de la gestin del agua; iv) gestin y resolucin de conflictos por el agua; v) gestin de la demanda del agua. El marco legal tiene una gravitante importancia como herramienta de adaptacin al cambio climtico. La nueva Ley de Recursos Hdricos tiene atributos importantes y es un gran paso para la solucin de la problemtica de la gestin del agua en el Per, dejando atrs la obsoleta Ley General de Aguas. Sin embargo, en lo esencial se observa una falta de coherencia entre sus postulados fundamentales y el contenido y cuerpo de la Ley, que pudiera ser reflejo del estilo tradicional de gestin pblica del agua en el Per an prevaleciente. Se presenta varios aportes para el Reglamento de la Ley, pero hay varios otros para los que corresponde enmiendas a la Ley, lo que respetuosamente se recomienda canalizar va iniciativa legislativa.

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