José Del Tronco Reformas y Procesos de Política en LATAM - Revista CESOP

Aprobado para su publicacin en la Revista Legislativa de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (Num.
6 Juliodiciembre 2010)
Reformas, procesos de poltica y satisfaccin ciudadana en Amrica Latina Jos Del Tronco1 Resumen Ejecutivo
En Amrica Latina, las polticas pblicas han oscilado entre los cambios abruptos y las inercias estructurales. Por un lado, el modelo desarrollista2 vigente hasta la dcada de 1980- se ha transformado; no slo al ritmo de las propias necesidades sino fundamentalmente a la luz de las experiencias exitosas de otras regiones, dando paso a un esquema abierto y mercado-cntrico donde el Estado ha perdido su papel rector. Por el otro, los procesos de formulacin de polticas pblicas se mantuvieron casi inalterados, incapaces de adaptarse en muchas reas de poltica a los cambios operados en el entorno econmico y social. Estn relacionados ambos procesos? Es posible vincular el grado de profundidad con que fueron introducidas las reformas con la calidad de los procesos de formulacin de polticas en cada pas? Son los pases donde las reformas fueron ms exitosas aquellos donde las polticas pblicas son formuladas con menor calidad? A travs de un anlisis que vincula los resultados macro y microeconmicos con las dimensiones de la calidad de las polticas pblicas, y las actitudes de los ciudadanos latinoamericanos (a partir de las encuestas de Latinobarmetro), el presente trabajo postula que las reformas cumplieron con algunos de sus objetivos de poltica econmica, pero ello fue en buena medida- a costa de los resultados microeconmicos, de la calidad del proceso de formulacin de polticas, y finalmente de la satisfaccin de los ciudadanos con el funcionamiento de la democracia. Palabras clave: Reformas estructurales, procesos de formulacin de polticas, satisfaccin con la democracia, Amrica Latina
Introduccin En la actualidad, no menos que hace una dcada, las llamadas reformas estructurales estn en el centro del debate poltico. Las declaraciones a favor de su implementacin como la solucin que necesita el pas para salir de sus diversos atolladeros econmicos y sociales, as como la denostacin de las mismas a partir de las experiencias propias y ajenas a lo largo del continente, obligan a un anlisis todava ausente en la literatura de las polticas pblicas. El alcance de las llamadas reformas estructurales, si bien diverso a lo largo de la regin latinoamericana, fue en general- significativo, produciendo cambios espectaculares en el grado de intervencin estatal limitaciones en su campo de accin, reestructuracin de las cargas tributarias, privatizaciones masivas, disminucin del gasto
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Profesor Investigador y Coordinador de la Maestra en Polticas Pblicas Comparadas de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Mxico. jdeltronco@flacso.edu.mx 2 El modelo desarrollista se caracteriz por un Estado rector, interesado en el desarrollo de la produccin nacional a travs de subsidios, promociones y exenciones, que se orientaba al consumo interno. Este esquema disminuy la competitividad internacional dado que los altos niveles de barreras comerciales impedan la competencia y por tanto hacan innecesaria la innovacin y la mejora. En pocas de crisis, este esquema generaba altos niveles de dficit fiscal, que no alcanzaban a ser compensados por la recaudacin tributaria, dada la insuficiencia de inversin privada.
Aprobado para su publicacin en la Revista Legislativa de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (Num. 6 Juliodiciembre 2010)
pblico y de la inversin pblica muy notables que otorgaron mucho ms espacio a los agentes privados. Estos cambios fueron especialmente intensos y duraderos en las relaciones comerciales y financieras de los pases con el exterior (French Davis, 2001). Pese a ello, los procesos de diseo y formulacin de polticas pblicas no se modificaron sustancialmente. Ms all de los discursos favorables a la instrumentacin de un modelo de innovacin y mejora continua en las estructuras administrativas del sector pblico (Vergara y Garca de Alba, 2002), la realidad de la gestin se ha mantenido, en buena medida, sin grandes cambios. De hecho, las reformas estructurales partieron del supuesto de que todo cambio institucional per se modifica el comportamiento de los agentes va la transformacin de los esquemas de incentivos (Peters, 2003), pero la realidad mostr una pintura diferente. Las mismas reformas tuvieron distintos resultados en funcin del contexto en el que fueron implementadas. Este trabajo postula que las reformas estructurales implementadas a partir del llamado Consenso de Washington a lo largo de toda Amrica Latina, cumplieron con el primero de sus objetivos el aprendizaje y la adopcin, si bien no siempre adecuada, de buenas prcticas, fundamentalmente, en el mbito macroeconmico- pero no con el segundo y no menos fundamental: la consolidacin de procesos de formulacin de polticas (PFP) que faciliten una rpida adaptacin a los cambios en las condiciones externas, y hagan posible modificar el rumbo de las polticas cuando los resultados no son los esperados (Stein y otros, 2006). Cules son las consecuencias de esta asimetra? Si el combate a la pobreza y a la desigualdad (problemas centrales y urgentes de la realidad latinoamericana) requiere de polticas costo-efectivas (capaces de lograr cambios significativos a un bajo costo financiero y administrativo) cmo inciden los bajos niveles de calidad en los procesos
de formulacin de polticas? Qu impacto ha tenido sobre la opinin pblica la disociacin entre los resultados macroeconmicos por un lado, y los indicadores sociales por el otro? Este artculo explora y analiza las caractersticas de estos dilemas. En un primer apartado, se presentan los logros de las reformas, aquellos avances alcanzados como consecuencia de su implementacin. En un segundo momento, se echa luz sobre las agendas pendientes, aquellos problemas que las reformas no pudieron resolver o contribuyeron a profundizar. En una tercera seccin, se analiza, por un lado, la relacin existente entre la profundidad de las reformas y la calidad de las polticas, y por otro, se explora en qu medida las reformas estructurales han afectado la satisfaccin de los ciudadanos con el desempeo de la democracia en el continente 3. En la cuarta seccin, se presentan las conclusiones.
I. Las buenas noticias A partir de la implementacin de las polticas conocidas como Consenso de Washington, los pases de Amrica Latina experimentaron una serie de mejoras en el mbito de la poltica econmica fundamentalmente macroeconmica- que no se pueden desconocer. En primer lugar, los niveles de inflacin. Esta variable fue, por mucho tiempo, uno de los principales dolores de cabeza crnicos de los hacedores de poltica, empresarios y ciudadanos de la regin. Durante la vigencia del modelo desarrollista, la inflacin era un dato ms de la realidad. La expansin monetaria para financiar los proyectos de inversin en el mejor de los casos-, o los dficits pblicos la mayora de las veces- era una conducta tpica de los gobiernos. Sin embargo, esta prctica ha cesado en la mayora de los pases. Dado
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Este dato es de gran relevancia para cualquier gobierno democrtico, obligado a tomar en cuenta los humores ciudadanos como respuesta a sus propuestas de poltica pblica.
que las consecuencias de la inflacin son especialmente dainas para los ms pobres, estos cambios en la poltica econmica son una muy buena noticia para las desiguales sociedades latinoamericanas (BID, 1997).
Figura 1: Evolucin de la Tasa de Inflacin en Amrica Latina (1960-96)4

C.W.
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, 1997
Un segundo dato alentador fue la evolucin del dficit fiscal. Los balances presupuestarios y el ahorro fiscal han mejorado considerablemente (French Davis, 2001), equilibrando de manera significativa las cuentas pblicas de los pases. Sin embargo, este equilibrio no se logr por lo general- de forma virtuosa. Los gobiernos equilibraron sus cuentas a partir de enormes recortes al gasto pblico algunos de ellos justificados, otros incomprensibles- y no gracias al incremento en sus niveles de recaudacin (figura 2). Estos ltimos son histricamente bajos en todos los pases del continente pero especialmente preocupantes en pases como Mxico, dado el tamao de su economa, y su excesiva dependencia de los recursos provenientes del petrleo.
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CW Refiere al momento en que se produce el llamado Consenso de Washington
Figura 2: Cuentas Pblicas: Gastos e ingresos (1983-1996)
C.W.
Un tercer dato positivo fue la apertura de las economas a las seales del mercado externo. Tanto en trminos comerciales como financieros, dichas reformas reinsertaron a las economas latinoamericanas en el comercio internacional, pero particularmente en el mercado de capitales. Ello permiti un descenso en la volatilidad del tipo de cambio (figura 3), la apreciacin de las monedas nacionales y derivado de ello, un considerable aumento de la inversin extranjera directa. Un lunar de este proceso fueron los crecientes dficits de cuenta corriente, especialmente a partir de la mayor posibilidad de importar bienes de capital, necesarios para la modernizacin de aquellos sectores (agropecuarios, industriales y/o de servicios) que constituyen el soporte de las economas nacionales (tabla 1).
Figura 3: Volatilidad del tipo de cambio en AL (ltimas dcadas)
C.W.
Esta situacin se deriva de uno de los problemas histricos de las economas latinoamericanas: su extrema dependencia de los precios internacionales de las materias primas. Los dficits de industrializacin que el modelo desarrollista con muy pocas excepciones- no pudo erradicar, se profundizaron durante esta poca de apertura, dado la necesidad de los pases de concentrar su produccin en los sectores de mayores ventajas comparativas. Quizs con la sola excepcin de Brasil, el resto de las naciones del continente se mantienen en un esquema oscilante de mejora y desmejora de sus trminos de intercambio en funcin de los precios internacionales de sus materias primas as como de la disponibilidad de estas ltimas (BID, 1997), especialmente en pases cuyos presupuestos pblicos dependen de la extraccin de recursos no renovables (Mxico, Venezuela, Ecuador y Bolivia son, quizs, los casos ms emblemticos)5.
A este grupo podra incluirse Chile, por la importancia de sus exportaciones de cobre, pese a que la economa chilena ha experimentado en las ltimas dcadas una importante diversificacin que ha potenciado especialmente la industria agroalimentaria
Tabla 1: Saldo en Cuenta Corriente como % del PIB (1993-1996)
El dato positivo, en este caso, es el vigoroso crecimiento de las exportaciones en las distintas subregiones del continente (BID, 1997: 17), una de las metas planteadas por el Consenso de Washington, de cara al milagro asitico que sirvi de modelo6.
3. Las cuentas pendientes Con respecto al crecimiento de la inversin y del ingreso per cpita, los aos de las reformas estructurales significaron una mejora respecto de la dcada perdida de 1980, pero estuvieron lejos de igualar las tasas de crecimiento de los aos sesentas y setentas. En un nuevo contexto en el cual la inversin privada tendi a reemplazar a la estatal, en muchos pases el crecimiento estuvo vinculado a los procesos de privatizacin de empresas pblicas as como al crecimiento de la inversin extranjera, ya directa ya de portafolio.
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Segn French Davis, una de las paradojas de los dos ltimos decenios fue que una expansin muy dinmica del volumen de las exportaciones, estuvo acompaada de un aumento deficiente del PIB en los aos ochenta y mediocre en los noventa. Una variable explicativa de esa carencia est asociada a la calidad de las exportaciones. Se requiere que el xito exportador se refleje en el xito en el desarrollo productivo nacional (French Davies, 2001: 12)
Los resultados obtenidos hacia el final de la dcada arrojan datos menos alentadores a los esperados en un principio. Si bien muchos pases en especial aquellos con un mayor nivel de internacionalizacin de su economa- aprovecharon la apertura de la economa para aumentar sus tasas de crecimiento, en algunos otros (especialmente en los ms grandes) los perodos de crecimiento acelerado fueron cortos, pues se vieron truncados por graves crisis econmicas que, en todos los casos, indicaban claras insuficiencias de los modelos econmicos surgidos de las reformas. En el caso de Mxico, en 1994-95, el doble dficit fiscal y de cuenta corriente- y las expectativas pesimistas de los inversores nacionales y extranjeros- echaron por tierra cuatro aos de crecimiento sostenido (Clavijo y Valdiviezo, 1998). En Brasil y Chile, las crisis asitica y rusa de 1997 y 1998 respectivamente, provocaron shocks difciles de asimilar. Finalmente, en el caso de Argentina (2001-2002), la cada en los niveles de actividad, la rigidez de su esquema cambiario (que impeda un ajuste nominal a travs de la devaluacin), y la sangra fiscal que significaban las obligaciones de deuda pblica, significaron una bomba de tiempo que deriv en una crisis econmica y social sin precedentes en la historia de ese pas.
En trminos de empleo, la pintura es dispareja. En la mayor parte de los pases, el hecho de que la recuperacin de los aos noventa no lograra reducir el desempleo de manera significativa parece atribuible ms al ritmo relativamente lento de la recuperacin, y menos a las caractersticas especiales de la propia recuperacin, aunque en algunos pases tambin ha sido importante la naturaleza de las reformas7. De acuerdo con el BID
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El caso de Argentina durante los 90s es paradigmtico, ya que pese a ser uno de los pases con un mayor crecimiento promedio del Producto Interno Bruto, su tasa de desempleo creci de manera acelerada, hasta llegar a 18% en 1996, y estabilizarse en un 12% al final de la dcada. Ello indica que no slo importan las reformas como recetas mgicas aplicables en cualquier poca y lugar sino la orientacin y profundidad de las mismas, as como los contextos sociales e institucionales en que son implementadas.
(1997: 26), los pases que han logrado tasas ms rpidas de crecimiento econmico han tendido a experimentar una disminucin en la tasa de desempleo, requirindose una tasa de crecimiento superior al 3% o al 4% para lograr una reduccin en el desempleo
Figura 4: Crecimiento del PIB y niveles de desempleo en AL (1990-1996)
De cualquier manera, en materia laboral, las reformas han sido errticas, y han estado concentradas en moderar los costos de despido y facilitar la contratacin temporal de trabajadores. En ms de un pas, los proyectos de reforma enviados por el poder ejecutivo para su aprobacin en el Congreso, se vieron empantanados en la discusin parlamentaria y no pudieron ver la luz (BID, 1997). De hecho, slo seis pases han implementado reformas de alguna envergadura (Argentina, 1991 y 2000; Colombia, 1991; Guatemala, 1990; Panam, 1995; Per, 1991 y Venezuela, 1998)
En ausencia de sistemas universales de proteccin social en la mayora de los pases de la regin, las normas laborales buscaron garantizar la estabilidad laboral y proteger al 9
trabajador frente a los riesgos propios del desempleo, la enfermedad o la vejez, pero estos objetivos no siempre se han cumplido, debido a que tales restricciones han reducido la generacin de empleo y propiciado la informalizacin (Lora, 2001) Figura 5: Empleo informal no agrcola (Amrica Latina y el Caribe)
Fuente: Organizacin Mundial del Trabajo
Uno de los principales argumentos utilizados por los defensores de las reformas para explicar el fenmeno de la informalizacin laboral ha sido los elevados costos extrasalariales que se originan en las contribuciones a cargo de empresas y trabajadores para distintos programas de seguridad social en pensiones, salud, compensacin familiar y desempleo (Lora, 2001). Sin embargo, esta afirmacin puede ser refutada desde dos distintas perspectivas. En primer lugar, la experiencia de los pases desarrollados con respecto indica lo contrario. En un reciente estudio, an indito, Temkin (2009) muestra cmo la globalizacin si bien ha aumentado la precariedad laboral en el mundo en desarrollo, ha producido el efecto contrario sobre los pases industrializados, cuya poblacin econmicamente activa se ha beneficiado de mejores condiciones de contratacin. Por otro lado, el costo salarial que deben hacer frente las empresas ha
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bajado de manera dramtica desde los aos setenta (figura 6), hecho que por lo general no es tomado en cuenta por los partidarios de las reformas laborales.
Figura 6: Salario real en Amrica Latina (1987 = 100)
En esta misma lnea, y tal como lo indica un reciente estudio del Banco Interamericanos de Desarrollo (2007), en la actualidad el riesgo de tener un mal empleo -en Amrica Latina y en el Caribe- est mucho ms difundido que a principios de los aos noventa. Prueba de esto es que se ha reducido la diferencia en la incidencia de los empleos de baja remuneracin entre el grueso de la poblacin y aquellos grupos que tradicionalmente se han considerado vulnerables, como las mujeres, los jvenes y los trabajadores poco calificados (pag. 92)8.
Existen dos enfoques principales para definir qu es un mal empleo (vanse referencias en Mrquez y otros, 2007). El primero, centrado en las definiciones de empleo, hace hincapi en los trabajos que, por sus caractersticas, tienen bajos salarios. El segundo enfoque, ms habitual y centrado en las definiciones de trabajador, enfatiza las caractersticas de los trabajadores y tiene en cuenta el gnero, los niveles de educacin y los ingresos del hogar, entre otros factores. (BID, 2007: 93)
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Finalmente, las reformas estructurales tuvieron un impacto relativamente reducido sobre los niveles de pobreza. De hecho, las cifras relativas a la evolucin de la pobreza reflejan la debilidad de la recuperacin econmica de los aos noventa, ms all de la profundidad de los cambios institucionales experimentados por cada pas (BID, 1997).
Figura 7: Evolucin de la pobreza y la indigencia en AL (en millones de personas)
Fuente: CEPAL, 2007
Una posible explicacin del impacto insuficiente de las reformas sobre los niveles de pobreza en Amrica Latina se relaciona con los beneficiarios de las reformas. Tal como lo muestra la figura 8, las reformas (sus resultados) tuvieron un claro sesgo a favor de los segmentos ms ricos de las sociedades latinoamericanas.
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Figura 8: Efectos distributivos de la liberalizacin comercial
Quintil ms rico a ms pobre
Fuente: Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, 1997
Si tomamos en cuenta las consecuencias de la poltica de liberalizacin comercial, y de acuerdo con los distintos especialistas -Lora (2001), Escaith y Paunovic (2004)- sta ha sido una de los mbitos donde las reformas han tenido un impacto ms profundo y generalizado, no es descabellado afirmar que las reformas macroeconmicas han tenido un claro sesgo pro-riqueza en Amrica Latina.
3. Una propuesta de anlisis: Procesos de polticas y reformas Muchos trabajos han analizado la forma de hacer poltica de los gobiernos reformistas en Amrica latina. Por lo general, dichos estudios ofrecen evidencia sobre el carcter decisionista de los gobiernos -poca deliberacin, leyes de emergencia econmica, polticas pblicas definidas por decreto, etc.- (Camou, 1998; Dominguez, 1998; Torre, 1998; ODonnell, 1994; Haggard y Kauffman, 1992). Por ello, en buena medida las reformas fueron vistas por distintos actores como el resultado de una captura de la agenda pblica por sectores de poder, quienes modificaron las propuestas electorales de
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muchos de los gobiernos latinoamericanos, una vez que estos llegaron al poder (Stokes, 2002).
De acuerdo con Stein y otros (2006: 11) los abordajes tecnocrticos de los procesos de formulacin de polticas predominantes durante la poca de las reformas- parten de un supuesto errneo: las polticas pblicas ptimas pueden ser alcanzadas. Slo se trata de mejorar los aspectos tcnicos, ya que de esa forma los tomadores de decisin, dado su carcter benvolo, podrn dar con la (como si existiera slo una) solucin del problema.
Los resultados de las reformas en Amrica Latina muestran las debilidades de este enfoque. El proceso de discusin, formulacin e implementacin de las polticas consta de muchos actores, con visiones, intereses y capacidades diferentes, y cada uno tiene una mejor solucin para el problema de poltica en cuestin. Este proceso, asimismo, tiene una incidencia directa en la calidad de las polticas, entendida esta ltima como una combinacin de factores que abarcan su estabilidad, adaptabilidad, orientacin al pblico, la eficiencia de su ejecucin y la efectividad de sus resultados (Stein y otros, 2006).
Una segunda enseanza que las reformas estructurales han dejado a los decisores de la regin es que no existen recetas universales en el mbito de las polticas pblicas. La experiencia de la regin muestra cmo reformas con orientacin y contenido muy similares puede acarrear resultados muy diferentes. La historia, la cultura poltica predominante, la lgica de competencia de los actores y el contexto institucional son
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factores que orientan, refractan y transforman las decisiones de poltica tal y como fueron diseadas originalmente por el formulador (Stein y otros, 2006: 7).
Hasta aqu se han realizado distintos trabajos que han medido la profundidad de las reformas estructurales (Escaith y Paunovic, 2004; Lora, 2001; Morley, Machado y Pettinatto, 1999), y a partir de la propuesta de anlisis de Stein y otros, es posible analizar cul ha sido la calidad del proceso de formulacin de polticas pblicas en distintos pases del continente. Finalmente, y a partir de la informacin disponible en Latinobarmetro, se han presentado estudios que analizan la cohesin social en los pases de la regin a partir de la opinin de sus ciudadanos (CEPAL, 2007). Sin embargo, no se ha hecho una propuesta sistemtica de vincular ambos resultados, si bien ello parece estar implcito en las distintas propuestas arriba mencionadas (Stein y otros 2006, 2008).
Existe alguna relacin entre la calidad de las polticas pblicas y la profundidad de las reformas? Inciden estos fenmenos y su interrelacin en la satisfaccin de los ciudadanos con el desempeo de sus representantes en los pases de la regin? Para contestar estas preguntas se realiz un anlisis que permita vincular ambos procesos para los pases del Continente que cuentan con la informacin (figura 9).
A partir de los datos recogidos del anlisis de Stein y otros (2006) y de los ndices que miden la profundidad de las reformas en cada pas (Lora, 2001) se construy el cuadro precedente. Dado que los datos del primer estudio eran cualitativos, y los correspondientes a las reformas eran cuantitativos (ndices con valores entre 0 y 1, por pas, de 1985 a 1990) se ordenaron estos ltimos de mayor a menor, y se dividieron en
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las mismas categoras que los datos cualitativos de manera de hacer comparables ambos conjuntos de datos9.
Figura 9: Calidad del PFP y profundidad de las reformas en AL10
Fuente: Elaboracin Propia en base a Stein y otros (2006) y Lora (2001)
Un primer anlisis muestra cul es la relacin entre la profundidad de las reformas y la calidad de las polticas. En principio, y con la excepcin de Brasil, Bolivia y Per11 parece haber elementos para pensar que la relacin entre la calidad en el proceso de polticas y la profundidad de las reformas es inversa. Es decir, y de acuerdo al argumento de Stein y otros (2006, 2008), reformas muy profundas son poco factibles all donde los actores polticos buscan acuerdos de largo plazo. La cooperacin intertemporal requiere de acuerdos slidos y esto implica, por lo general, construir
Debe notarse aqu que la informacin correspondiente al estudio de Stein y otros est basada en dos fuentes subjetivas de informacin: una encuesta de opinin a ejecutivos correspondiente al Informe de Competitividad Mundial, y una encuesta de opinin realizada especficamente para dicho informe, en el cual se interrog tambin a expertos del sector pblico y privado (analistas de poltica pblica, ex funcionarios, empresarios, etc.). Por su parte, los datos presentados por Lora son clculos de 1985 a 1999 presentados por el autor. 10 Para calcular el ndice de reformas se rest el valor de 1999 al valor presentado por el pas en 1985, o en su defecto como en el caso de Chile o El Salvador en el ao de sus primeras elecciones democrticas luego de sus ltimas experiencias autoritarias. El nico caso ad-hoc de la muestra es Mxico, ya que en trminos estrictos, su primera eleccin libre y competida fue en 1997. 11 En el caso de Per, es importante recordar que buena parte de las reformas sino todas, fueron implementadas durante el gobierno de Alberto Fujimori, que luego del cierre del congreso (tambin llamado autogolpe) limit en buena medida la capacidad de veto del resto de los actores del sistema poltico.
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consensos sobre la base de polticas que sean aceptables para todos los actores de veto involucrados (Tsebelis, 2005).
Cmo se refleja esto en los niveles de satisfaccin de los ciudadanos con el desempeo del rgimen democrtico? La figura 13 muestra que la relacin entre profundidad de las reformas y satisfaccin tambin es inversa. A mayor intensidad de las reformas estructurales, menores son los niveles agregados de satisfaccin con la democracia en Amrica Latina. Figura 10: ndice de reformas y satisfaccin con la democracia en Amrica Latina12
0.80 0.70 Satisfaccin con la democracia (1998) 0.60 0.50 0.40 Chile 0.30 0.20 0.10 r = -.302 0.00 0.000 0.050 0.100 0.150 0.200 0.250 0.300 0.350 0.400 0.450 Mxico El Salvador Venezuela Brasil Bolivia Uruguay
Costa Rica
Per
Indice de reformas (1985-1998)
Fuente: Elaboracin Propia en base a Lora (2001) y Latinobarmetro (1998)
Si bien este es un anlisis agregado, dicha relacin tambin se verifica a nivel individual, pero no para todos los pases. La tabla 2 muestra en qu pases de la regin,
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La satisfaccin con la democracia es el % de ciudadanos que dicen estar satisfechos o muy satisfechos con el desarrollo de la democracia en cada pas (LB, 1998). El ndice de reformas es de Lora (2001).
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la profundidad de las reformas afecta la satisfaccin de los ciudadanos para con la democracia. Tabla 2: Relacin entre ndice de reformas y satisfaccin ciudadana en Amrica Latina (nivel individual)
Pas Argentina** Bolivia** Brasil** Chile** Colombia Ecuador El Salvador** Guatemala Mxico** Paraguay** Per Uruguay** Venezuela Correlacin ndice de reformas Alto Muy Alto Muy Alto Muy Bajo Alto Alto Bajo Alto Bajo Medio Muy alto Bajo Alto
-0.206 -0.211 -0.187 -0.201 -0.228 -0.249 -0.091 -0.105 -0.052 -0.056 -0.053 -0.076 -0.364 -0.366 -0.043 -0.062 -0.103 -0.123 -0.187 -0.191 -0.06 -0.061 -0.174 -0.187 -0.024 -0.024
** En estos casos, el grado de asociacin es significativo al .001
Fuente: Elaboracin propia en base a Latinobarmetro 2008 y Lora 2001
La tabla 2 muestra que la relacin entre la profundidad de las reformas y la satisfaccin de los ciudadanos es significativa para ocho de los 13 pases de la muestra, y en todos los casos es inversa; esto es que una mayor intensidad de las reformas est asociada a menores niveles de satisfaccin de los ciudadanos con las instituciones democrticas. Asimismo, debe destacarse que de los ochos pases donde (hasta 1998) dicha relacin se 18
hace manifiesta, sta es ms fuerte en los pases ms reformistas Argentina, Bolivia, Brasil y, en menor medida, Paraguay) y bastante ms moderada en los pases donde las reformas fueron menos intensas (Chile, Mxico y Uruguay), con la nica excepcin de El Salvador.
5. A modo de conclusin Los muy preliminares resultados aportados por este anlisis parecen confirmar algunas hiptesis: en primer lugar, que las reformas han sido polticas pblicas cuyos resultados son heterogneos, pero ms bien impopulares. En segundo trmino, que las deficiencias de las reformas parecen estar ligadas ms a sus modos de implementacin que a los objetivos definidos en su diseo. Ello reafirma la hiptesis de que tomar decisiones en democracia es mucho ms difcil que hacerlo en contextos autoritarios. La participacin de distintos actores, cada uno con sus intereses, hace posible decisiones incrementales que dispersen los objetivos a ser alcanzados, y provoquen cambios ms bien moderados en el status quo (Tsebelis, 2005). La experiencia chilena es paradigmtica puesto que la etapa ms profunda de las reformas estructurales se dieron durante los aos del gobierno dictatorial de Augusto Pinochet, mientras que una vez llegada la democracia, dichas reformas han sido significativamente ms moderadas. Este fenmeno, muchas veces obviado por la literatura especializada, resulta de gran importancia desde la perspectiva de las condiciones polticas (politics) de la implementacin de polticas (policies).13 Slo as resulta posible entender por qu las polticas pblicas en Chile son estables, cuentan con una mayor capacidad de adaptacin a los cambios y por lo general son efectivas para alcanzar los objetivos que se proponen. La explicacin de lo anterior elimina la tentacin de caer en el
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Tal como lo muestran Aninat y otros (2008), la administracin pblica chilena cuenta con una burocracia meritocrtica y relativamente independiente que favorece la calidad en la implementacin de las polticas, su eficiencia y su orientacin hacia el pblico.
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autoritarismo y hace hincapi en la necesidad de que las polticas pblicas se apoyen en mecanismos deliberativos, que acompaen la profesionalizacin de los funcionarios pblicos con un mayor desarrollo de capacidades de las organizaciones de la sociedad civil.
Asimismo, es importante destacar que la satisfaccin de los ciudadanos para con sus representantes no parece directamente relacionada con la calidad del proceso de polticas, sino con las manifestaciones de este ltimo. Por lo general, en los pases donde las reformas han sido ms profundas, los niveles de satisfaccin han bajado, pero es arriesgado atribuir estas tendencias, principalmente, a una evaluacin de la calidad en los procesos de poltica; sera ms lgico creer que la insatisfaccin de los ciudadanos se refiere a la orientacin de las polticas y especialmente a los (deficientes) resultados de stas en cuestiones nodales como el empleo, los niveles de pobreza o la desigualdad.
Pese a su carcter preliminar, este trabajo representa una apuesta por la mejora continua de los procesos de poltica, de cuya eficiencia, efectividad y orientacin a lo pblico depende la mejora lenta pero sin pausa de las condiciones de vida en nuestras desiguales y desencantadas comarcas latinoamericanas.
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José Del Tronco Reformas y Procesos de Política en LATAM - Revista CESOP

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Aprobado para su publicacin en la Revista Legislativa de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (Num.

Figura 1: Evolucin de la Tasa de Inflacin en Amrica Latina (1960-96)4

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, 1997

CW Refiere al momento en que se produce el llamado Consenso de Washington

Figura 2: Cuentas Pblicas: Gastos e ingresos (1983-1996)

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, 1997

Figura 3: Volatilidad del tipo de cambio en AL (ltimas dcadas)

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, 1997

Tabla 1: Saldo en Cuenta Corriente como % del PIB (1993-1996)

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, 1997

Figura 4: Crecimiento del PIB y niveles de desempleo en AL (1990-1996)

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, 1997

Fuente: Organizacin Mundial del Trabajo

Figura 6: Salario real en Amrica Latina (1987 = 100)

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, 1997

Figura 7: Evolucin de la pobreza y la indigencia en AL (en millones de personas)

Fuente: CEPAL, 2007

Figura 8: Efectos distributivos de la liberalizacin comercial

Quintil ms rico a ms pobre

Fuente: Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, 1997

Figura 9: Calidad del PFP y profundidad de las reformas en AL10

Fuente: Elaboracin Propia en base a Stein y otros (2006) y Lora (2001)

Indice de reformas (1985-1998)

Fuente: Elaboracin Propia en base a Lora (2001) y Latinobarmetro (1998)

** En estos casos, el grado de asociacin es significativo al .001

Fuente: Elaboracin propia en base a Latinobarmetro 2008 y Lora 2001

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