FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD PBLICA PANEL DE EXPERTOS PARA UNA EDUCACIN DE CALIDAD MARZO 2011

INTEGRANTES DEL PANEL : JULIA ALVARADO JOS PABLO ARELLANO MARIANA AYLWIN HARALD BEYER (COORDINADOR) JOS JOAQUN BRUNNER ANDREA KREBS PATRICIA MATTE SERGIO MOLINA JAIME PAVEZ PILAR ROMAGUERA PEDRO PABLO ROSSO PABLO ZALAQUETT

La prdida de matrcula que ha experimentado la educacin pblica deja en evidencia la insatisfaccin de quienes tradicionalmente han asistido a esa dependencia educativa, y la necesidad y urgencia de actuar sobre los factores que han influido en su desprestigio. Tambin producen alarma los bajos resultados que obtiene la educacin de gestin pblica en las mediciones nacionales.

Asimismo, genera preocupacin el hecho de que la educacin pblica pierda matrcula, sin que parezca tener la capacidad de reaccionar a esta tendencia, provocada, entre otros aspectos, por un fuerte dinamismo de la educacin de gestin privada, validada por la aceptacin de los padres y apoderados de esa educacin y por una importante cada en la poblacin en edad escolar.

No se puede descartar que la falta de inversin en esas competencias (tcnico pedaggicas) est influida por la falta de atribuciones planteadas por el Panel en su primer Informe que tienen los sostenedores de la educacin de gestin pblica. Ello refuerza la idea de que existen buenas razones para pensar en cambios institucionales que puedan ayudar a revertir ambas situaciones: la falta tanto de competencias tcnicopedaggicas como de atribuciones. Si no se avanza en esta direccin, la educacin pblica podra reducirse en los prximos aos a un nivel que resulte irrelevante.

El Panel estima que hay, por una parte, consideraciones de orden conceptual que justifican una preocupacin especial por la educacin de gestin pblica. Una, de particular importancia, dice relacin con su caracterstica de proveedor de ltima instancia .

Si el objetivo es el fortalecimiento de la educacin de gestin pblica, es relevante preguntarse si los esfuerzos al respecto deben centrarse en los sostenedores o directamente en los establecimientos. En los ltimos aos, en algunos pases, sobre todo en aquellos contextos donde hay metas nacionales de aprendizaje o estndares de desempeo precisos, un currculum nacional, polticas comunes y sistemas de supervisin, se ha avanzado en traspasar la autoridad y la responsabilidad sobre la operacin, al nivel de los propios establecimientos ( school-based management o gestin al nivel de la escuela). Inglaterra, Nueva Zelanda y Australia, particularmente la provincia de Victoria, son los lugares donde estas iniciativas se han implementado con ms sistematizacin, pero experiencias de este tipo tambin se encuentran en Estados Unidos, Canad, Hong Kong, Indonesia e incluso en la regin latinoamericana, habiendo casos de inters en Brasil en particular en el estado de Minas Gerais , El Salvador, Honduras, Mxico y Nicaragua .

Al depender el nombramiento de las autoridades de este nivel (central) exclusivamente del gobierno central, su contacto con las comunidades locales es menos fluido. Adems, su duracin en los cargos no suele ser particularmente prolongada, por lo que su capacidad para proyectar su gestin a plazos largos suele ser limitada. Tampoco hay en la institucionalidad chilena la experiencia con instituciones autnomas descentralizadas que pudiesen hacerse cargo de la educacin de gestin pblica, de modo de mantener una separacin razonable entre el diseo de la poltica, el control de desempeos y la gestin de la educacin propiamente tal. Ms an, si se considera que nuestro rgimen poltico es fuertemente centralizado, el resultado ms probable de un proceso que arranque a la educacin de gestin pblica de sus races locales, es la centralizacin de la misma. Ello no solo ira contra la experiencia internacional, sino que le restara efectividad al sistema escolar que se ha ido construyendo.

Esta tendencia es fuente de preocupacin, porque es difcil financiar establecimientos pequeos y, por tanto, se puede lesionar la capacidad de los mismos de entregar una educacin de calidad. La investigacin emprica disponible sugiere que hay economas de escala no despreciables al nivel de los establecimientos, de modo que los costos promedios de entregar una determinada calidad, aumentan con la cada de los alumnos. Aunque determinar exactamente el tamao mnimo que agota las economas de escala existentes no es fcil, el Panel ha tenido acceso a estimaciones que sitan este mnimo entre 700 y mil alumnos por establecimiento, para los niveles actuales de subvencin. Un gran nmero de establecimientos no alcanzan ese mnimo en Chile en las zonas urbanas. Un nmero ms pequeo de alumnos significa renunciar, para un estndar de desempeo dado, a equilibrar las finanzas del establecimiento o reducir su calidad al subinvertir en directivos, profesores o materiales educativos que son claves para lograr escuelas, liceos y colegios efectivos.

El Panel ha revisado las crticas que se hacen a la educacin en manos de los municipios. El Consejo Asesor Presidencial para una Educacin de Calidad (2006) resumi, con matices de sus integrantes, algunos de los factores que impediran que la educacin pblica que est en su mbito de competencia tuviese un adecuado desempeo. Por una parte, identific las caractersticas de los municipios que afectan su gestin, indicando, entre otras: el tamao reducido de gran parte de las comunas; la inexistencia de una diferenciacin clara de las funciones que debe realizar un municipio, a pesar de una enorme heterogeneidad en capacidades tcnicas y administrativas; las dificultades para conformar asociaciones municipales con personalidad jurdica propia para administrar tareas comunes; la alta heterogeneidad en la calidad de los servicios entregados que, muchas veces, descansa en liderazgos personales de las autoridades municipales, antes que en una institucionalidad apropiada; la alta dependencia de recursos financieros externos; polticas de recursos humanos altamente restringidas en trminos legales; responsabilidades administrativas separadas de las tcnico-pedaggicas; y la alta sensibilidad al ciclo poltico en las decisiones comunales. Parece importante reconocer que el proyecto en su estado actual no resuelve el dilema respecto de quin debe responsabilizarse de la gestin pedaggica, una de las tensiones que enfrentan los sostenedores de la educacin pblica.

Pero la creacin del Servicio Nacional de Educacin puede debilitar esa aspiracin. Su objetivo principal es prestar apoyo a los sostenedores pblicos y a la ejecucin de las polticas, planes y programas definidos por el Ministerio para los sostenedores que reciban subvencin o aportes del Estado, as como tambin prestarles asesora tcnico pedaggica de conformidad a la ley . Si no se define con ms claridad el rol de este servicio se pueden reproducir e incrementar los conflictos actuales entre sostenedores y Ministerio de Educacin (DEPROV en la actualidad, SNE en el futuro), no solo en lo que se refiere a gestin tcnico pedaggica, sino que podra extenderse a otras reas.

Estos ingredientes forman parte de cualquier cambio en la organizacin de la educacin pblica y el Ministerio de Educacin debe acomodarse a l y concentrar sus esfuerzos en el diseo de polticas y en la supervisin y fiscalizacin del proceso educativo.

En ese sentido, el Panel ha llegado a la conclusin de que es necesario buscar una solucin que no desvincule totalmente la educacin de gestin pblica con las comunas. Ello en contraste a los planteamientos que prefieren que la educacin de gestin pblica est en manos de un servicio especializado dependiente del Ministerio de Educacin que pudiese organizarse territorialmente en regiones (u otra rea geogrfica que se estimase pertinente).

En un esquema de esta naturaleza, a la autoridad central siempre le resulta complejo equilibrar su rol de diseador de las polticas y supervisor de los sostenedores y establecimientos educacionales, con su papel de proveedor de educacin. Este balance se puede complicar an ms si, como en Chile, existe la posibilidad de que las familias puedan elegir entre distintos proveedores de educacin. Para que esta posibilidad sea viable en el mediano y largo plazo, se requiere algn grado razonable de neutralidad en las polticas de financiamiento y de monitoreo de los distintos proveedores de educacin. Ese propsito se puede lograr mejor si el Estado central no est involucrado directamente en la gestin de establecimientos.

Con estas percepciones en mente, el Panel se ha inclinado por postular reformas que suponen cambios significativos aunque acotados a la actual institucionalidad de la educacin de gestin pblica y que, en su opinin, resuelven mejor sus problemas que construcciones alternativas, las que sern de ms difcil implementacin y pondrn en mayor tensin a la institucionalidad del pas, no existiendo garantas mnimas de que van a producir el impacto deseado.

Una segunda razn para mantener una vinculacin de la educacin de gestin pblica con sus races locales es la innegable interrelacin entre la gestin de la educacin y otras polticas pblicas cuya ejecucin est en manos de los gobiernos locales. En efecto, la comuna es, crecientemente, la plataforma a travs de la cual se articulan y ejecutan diversas polticas pblicas. En lnea con ello, la oferta de diversos programas sociales se articula a travs de los municipios. Esta tendencia no parece ir en retirada, sino que ms bien en aumento en lnea con gran parte de la experiencia internacional.

1. Tamao mnimo de los establecimientos: un nuevo requisito para la provisin de educacin financiada por el Estado. Por ello, una poltica prudencial al respecto hace recomendable exigir a todos los establecimientos subvencionados por el Estado un tamao mnimo para obtener el reconocimiento oficial.

2. Caractersticas de los sostenedores pblicos: Administraciones comunales o Corporaciones intercomunales El 78 por ciento de los alumnos se educa en 120 comunas que tienen una matrcula de al menos tres mil quinientos alumnos. En estos casos, el Panel cree que la matrcula es suficiente para lograr una red que provea educacin de calidad y, por lo tanto, ve pocas razones para forzar un rea de cobertura distinta a la comuna, a menos que estudios ms acabados demuestren otra cosa. Ello permitira hacer una transicin, para gran parte de los alumnos, a una forma distinta de organizacin de la educacin pblica, pero sin tensionar en demasa a la actual institucionalidad.

Bajo los criterios considerados por el Panel, en las restantes 226 comunas la solucin supone dejar la educacin de gestin pblica en sostenedores que abarquen a ms de una comuna. Pero no se puede olvidar que stas renen a solo el 22% de los alumnos y probablemente su peso relativo en la matrcula va a ir disminuyendo. En resumen, para definir a los sostenedores de la educacin de gestin pblica, el Panel propone: Los nuevos sostenedores de la educacin de gestin pblica se denominarn Agencias Locales de Educacin.

3. Organizacin y funcionamiento de la educacin de gestin pblica. Se postula que las Agencias Locales de Educacin (ALE) sean corporaciones de giro nico cuyo rgano superior, encargado ltimo de conducirlas y darles una visin de largo plazo, sea un Consejo Directivo. Estas agencias podrn delegar la provisin de educacin de los estudiantes que queden bajo su esfera. Sin embargo, tendrn la obligacin de asegurarse que la educacin les sea provista. Recibirn la subvencin por estudiante de acuerdo a la condicin social y localizacin geogrfica de este, pero podrn redirigir esos recursos a una ALE de una comuna aledaa o establecer convenios con otras ALE y fundaciones sin fines de lucro para asegurar una educacin de calidad a los estudiantes por los que debe velar. Por cierto, tambin podr proveer a travs de establecimientos de su dependencia la educacin requerida.

El Panel cree que, para satisfacer ese propsito, se requiere un seguimiento especial desde el Ministerio de Educacin. Para estos efectos el Panel no descarta que se cree una unidad especial que supervise y empuje este proceso. Esta unidad podra crearse por va presupuestaria y debera contar con las suficientes competencias para lidiar con los obstculos que inevitablemente surgen en estos procesos Tal como adelant el Panel en secciones anteriores, le parece oportuno promover, en algunos casos y a modo experimental, una devolucin hacia las comunidades.

En la educacin de gestin pblica existe una serie de liceos de tamao apropiado y aceptable calidad que representan experiencias interesantes para promover una mayor descentralizacin y autonoma. En estos casos habra que definir con precisin las atribuciones de los directores y sus responsabilidades.

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Sistema de Educacin de propiedad pblica de dependencia Estatal, descentralizada, con Consejos de Administracin Participativos. La Eleccin de Consejos y Direcciones no deben coincidir con ciclos electorales y permanecer en primera instancia ms de cinco aos en el cargo, responsables de un plan de mediano plazo.

Esta Propuesta considera un Ministerio de Educacin que posea en su seno el aseguramiento de la calidad y un Servicio Nacional de Educacin que se concentre en el apoyo educativo pedaggico, estrechamente vinculado a las universidades con formacin inicial docente. Ello Supone una estructura que funda las Seremias con las Direcciones Provinciales, en un solo ente educativo pedaggico, de aseguramiento de la calidad y desarrollo curricular. El Sistema contemplar en su estructura un Consejo Comunal constituido por Directores de Establecimientos, representante de docentes, padres y apoderados, asistentes de la educacin y estudiantes.

Esta propuesta s asegura el Giro nico y se vincula ms a una misin de Estado que de autoridad de turno. Finalmente los docentes de los Servicios Regionales continuarn siendo servidores pblicos, sujetos al Estatuto de la Profesin Docente y a la Carrera Profesional nica Docente para el sistema nacional de Provisin mixta financiado por el Estado. La puesta en marcha de la presente propuesta requerir de su implementacin gradual, para lo cual ser til recoger la experiencia de la Reforma Procesal Penal.