Proyecto de Código Tributario

Municipal
Análisis desde los principios de
autonomía y coordinación
Dr. Adrián Torrealba Navas
 Ámbito
• Tributos propuestos por las municipalidades y
autorizados por la Asamblea Legislativa (art. 121,13
Cpol.), que en realidad se limita a los “impuestos”, no a
tasas y contribuciones especiales.
• Tributos concedidos por el Estado para administración y
disposición (sumas recaudadas) de las Municipalidades:
hoy día son las tasas, contribuciones especiales (Código
Municipal), el impuesto de bienes inmuebles.
• Se excluye una práctica tradicional de tributos cuyas
sumas recaudadas sean los municipios.
 Reserva legal tributaria
• Al incluir una norma que establece que las normas regulatorias
de las materias establecidas en el art. 5 como propias de la
reserva de ley (creación, modificación, supresión de tributos,
hecho generador, sujeto pasivo, base imponible, monto del
tributo o alícuota aplicable, exenciones, beneficios, privilegios y
garantías, medios de extinción) no pueden ser suplidas por vía
de reglamentación, parece impedir el ejercicio de la autonomía
tributaria municipal, que exigiría dejar un espacio para la
integración de estos elementos al nivel municipal, en particular
de los tributos establecidos por el Estado para la administración
municipal. Pero como norma general que es, cedería ante
normas especiales de un tributo.
 Doble imposición
• Para evitar situaciones de doble imposición,
se autoriza para establecer un sistema de
convenios intermunicipales, regionales o
nacionales destinados a establecer las pautas
necesarias para gravar aquellas actividades
que se desarrollen en más de una jurisdicción
municipal o pueda crear problemas de
interpretación del origen de la fuente de los
recursos.
 Prescripción
• Frente a los plazos estatales (3 años y 5 en ausencia de declaración o cuando
hay comportamiento fraudulento), se elevan los plazos a 5 y 10 años
respectivamente.
• Sin embargo, para solicitar devolución o rectificar declaración, se concede
un plazo de 3 años, el mismo que a nivel estatal.
• Al igual que el Estado, prescribe tanto el cobro como la determinación, pero
se sanciona al funcionario que permita la prescripción. Esto presupone que
debe existir determinación de oficio en todos los casos, para todos los
sujetos pasivos y todos los períodos, lo cual obvia la naturaleza
necesariamente selectiva del control de la Administración Tributaria.
• Interrupción no es el inicio de la fiscalización o actos de comprobación de la
obligación tributaria material (Estado), sino el traslado de observaciones y
cargos, que es posterior.
 Intereses
• Se establece una norma similar a la del Estado,
basado en el promedio simple de las tasas activas de
los bancos estatales para créditos del sector
comercial y, en ningún caso puede exceder más de
10 puntos la tasa básica fijada por el Banco Central.
• Se prevé la suspensión de intereses cuando se
exceden plazos de resolución, pero se omite la
norma estatal relativa a que tal suspensión se
interrumpe cuando el sujeto pasivo aporta prueba
en forma extemporánea.
 Ilícitos tributarios
• Situación actual: el título III del Código
Tributario estatal, que regula las infracciones y
los delitos tributarios, no aplica a los
municipios, solo a los tributos administrados
por el Ministerio de Hacienda.
• Sin embargo, algunas leyes de iniciativa
municipal de impuestos de patente
(actividades económicas) sí establecen la
aplicación de este título.
 Ilícitos tributarios
• Proyecto Código Tributario Municipal establece un sistema
que excluye los delitos, limitándose a infracciones
administrativas.
• Se eleva la prescripción de sanciones a 5 años, lo cual es
contradictorio con la norma de prescripción material que
extiende el plazo a 10 años cuando hay conducta
fraudulenta, siendo que las infracciones fraudulentas,
únicas en materia municipal, prescriben a los 5 años.
• Se incluye, al igual que a nivel estatal, la autoliquidación de
sanciones, pero sin que esta tenga como consecuencia su
reducción, como sí sucede a nivel estatal.
 Ilícitos tributarios
• Sin distinguir entre las obligaciones tributarias nacidas
pero no determinadas y las obligaciones
determinadas, establece una sanción del 1% mensual
por el no pago, computable desde que debió
satisfacerse la obligación. Esto en el ordenamiento
estatal es para las determinadas, con un límite del
20%. Aquí no se establece límite
• Está ausente la sanción del ordenamiento estatal del
25% por no autoliquidar correctamente.
• Aplica a agentes de retención y percepción.
 Ilícitos tributarios
• Luego viene la sanción por “defraudación”, que se limita a una multa de
dos salarios base.
• Se establece con el propósito de ocultación o maniobra para perjudicar al
fisco municipal, con lo que está el requisito de dolo, pero puede ser
menor que la infracción negligente anterior, lo que viola la
proporcionalidad.
• No está claro si se añade a la anterior.
• Tratándose de agente de retención o percepción se aplica por no retener
o percibir y por no entregar lo retenido y percibido, previo requerimiento.
• Hay “causales de defraudación”, a manera de presunciones que en el
pasado fueron declaradas inconstitucionales. Entre ellas, las que se
refieren a la interpretación de la norma, aunque se dice que cuando ésta
es manifiestamente inapropiada.
 Ilícitos tributarios
• Cierre de negocios: sin plazo, hasta que se repare el
incumplimiento.
• Causales: no presentación de declaración; no pago de
prestaciones tributarias líquidas y exigibles.
• Así: al incumplimiento del deber formal de declarar, se
prevé multa de 1 salario base y cierre.
• Al no pago de obligaciones determinadas, el 1%
mensual más el cierre, pero no aplica cierre a la
autoliquidación incorrecta, que debería ser más grave.
 Ilícitos tributarios
• Sugerencias de mejora:
• Reproducir el sistema estatal:
• Mora del 1%
• Omisión o inexactitud en la autoliquidación: 25% y 75%
si hay maniobras fraudulentas.
• Omisión de presentación de declaración de inscripción,
declaración, facturación (1 salario base).
• Cierre de negocio: reincidencia en la no facturación; no
declaración o pago de lo retenido o percibido por el
agente de retención bajo apercibimiento previo.
 Administración Tributaria municipal
• Toda la Municipalidad es Administración Tributaria.
• Organización interna, aprobada por el Concejo, a propuesta del Alcalde.
• No se distingue entre servicio al contribuyente (uso de medios tecnológicos modernos, acceso
a la jurisprudencia tributaria, entre otros) y control tributario, ni, al interno de ésta, en formal y
material.
• Se le atribuye funciones de fiscalización, presuponiendo que la Ley se aprobaría por más de dos
terceras partes.
• No hay distinción entre liquidación previa-comprobación abreviada-formal, y liquidación
definitiva –comprobación con fiscalización. Por lo tanto, no se distingue entre control extensivo
material y fiscalización, avance innegable de la Administración Estatal.
• La potestad de información frente a terceros se incluye como potestad de fiscalización, no
como algo previo y externo a ésta, como en los arts. 105 y 106 del Código Estatal. Tema de la
información bancaria no se toca.
• Se permite intercambio de información con la administración tributaria estatal y local.
• Se prevé que la autoliquidación por declaración solo se puede hacer ante la Administración
Tributaria municipal, proscribiendo así el uso de los medios electrónicos y bancarios, lo cual es
un retroceso.
 Rectificaciones y determinación de oficio
• Se retrocede en cuanto a que la rectificación que reduce la
obligación requiere pronunciamiento de la Administración
Tributaria municipal, tema superado en la legislación estatal.
• Se debilitan los requisitos para aplicar el método de base
presunta.
• Se permite las determinaciones de oficio parciales que no hacen
cosa juzgada, en contra de la legislación estatal, en que basta que
la liquidación sea definitiva (con acceso a la contabilidad) para
que no pueda ser revisada aunque haya sido parcial. Se viola el
principio de unicidad.
• No se introduce la regularización como forma de liquidación de
oficio
 Sugerencia de mejora
• “La Municipalidad podrá realizar la determinación de oficio por
resolución con o sin fiscalización directa. En el primer caso, deberá
seguir un procedimiento fiscalizadora como paso previo al inicio del
procedimiento determinativo y la liquidación de oficio que
finalmente se produzca impedirá una nueva revisión del período
fiscal a que se refiera. En el segundo caso, la Municipalidad podrá
iniciar directamente el procedimiento determinativo con base en la
información que tenga en su poder producto del intercambio de
información con otras administraciones tributarias o de información
de terceros. En tal caso, la liquidación de oficio que finalmente se
produzca no impedirá la fiscalización posterior, dentro del período
de prescripción, del período fiscal a que se refiera.
 Recaudación
• Se reproduce la distinción estatal entre recaudación
voluntaria, administrativa y ejecutiva judicial.
• No se da el paso de que la ejecución sea
administrativa.
• Compensación puede ser contra pagos de
proveedores, lo que no se admite en el ámbito estatal.
• Se establece la condonación de accesorios a modo de
amnistías periódicas que se pueden establecer por
Reglamento.
 Procedimientos tributarios
• Prueba: se establece que la prueba estará a cargo
del administrado, lo que es un total absurdo, pues
entonces qué sentido tiene la fiscalización.
• Procedimientos:
– Consulta
– Petición
– Determinación de oficio (traslado inicia, plazo de 15 días
para impugnar traslado)
– Sancionatorio
-Cierre de negocios.
 Balance
• Casi toda la regulación es reiteración de lo ya normado
en el CNPT, planteando retrocesos en algunos temas.
• El sistema de ilícitos es incoherente y desproporcionado.
• No incluye los conceptos modernos de la Administración
Tributaria: principios del cumplimiento voluntario y
autoliquidación, de imparcialidad administrativa, servicio
al contribuyente, control tributario extensivo (formal y
material) e intensivo (material), ni una regulación
adecuada de los deberes de información.
 Balance
• Temas no abordados:
• Normas generales orientadas a evitar la exportación fiscal:
– No someter a gravamen bienes situados, actividades desarrolladas,
rendimientos originados ni gastos realizados fuera del territorio del
municipio.
– No gravar, como tales, negocios, actos o hechos celebrados o realizados
fuera del territorio del municipio, ni el ejercicio ni transmisión de
bienes, derechos u obligaciones que no hayan nacido ni hubieran de
cumplirse en dicho territorio.
– No implicar obstáculo alguno para la libre circulación de personas,
mercancías o servicios y capitales, ni afectar de manera efectiva a la
fijación de la residencia de las personas o a la ubicación de empresas y
capitales dentro del territorio costarricense.
 Balance
• Temas no abordados:
– Normas de colaboración entre la Administración del
Estado y otras Administraciones tributarias y las
municipalidades para la gestión, liquidación,
fiscalización y recaudación de los tributos locales:
• Facilitarse información, comunicación de hechos con
trascendencia tributaria que se pongan de manifiesto en
actuaciones de comprobación, actuaciones fuera del
municipio en relación con recaudación de tributos locales.
• Límites a los beneficios fiscales establecidos en leyes del
Estado sobre tributos locales.
 Balance
• Temas no abordados:
-Mejor regulación de las tasas (distinción con servicios públicos,
exclusión de servicios indivisibles y su adaptación como impuestos
asignativos, cuantificación de las tasas, devengo, aspectos
procedimentales.
-Regulación de las contribuciones especiales ( hecho generador, sujeto
pasivo, base imponible, cuota, devengo, colaboración ciudadana)
-Previsión de impuestos cedidos a los municipios, facultativos u
obligatorios.
-Regulación que resuelva de manera directa los problemas de
exportación fiscal y de ejercicio de actividades económicas en varios
municipios.
 Balance
• Temas no abordados:
– Regulación de la “Ordenanza fiscal” como norma
que pone en vigencia tasas, contribuciones
especiales, regula impuestos aprobados en la
propia Ley o Código.
 Balance
• Ejemplo de la LRH de España de remisiones:
• La gestión, liquidación y recaudación de los tributos locales se realizarán de
acuerdo con lo prevenido en la Ley General Tributaria y en las demás leyes del
Estado reguladoras de la materia, así como en las disposiciones dictadas para su
desarrollo (1).
• En relación con la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos
locales, la competencia para evaluar las consultas a que se refiere el artículo 107 de
la Ley General Tributaria, corresponde a la entidad que ejerza dichas funciones.
• Respecto de los procedimientos especiales de revisión de los actos dictados en
materia de gestión tributaria, se estará a lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de Bases de Régimen Local y en los apartados
siguientes.
• La devolución de ingresos indebidos y la rectificación de errores materiales y de
hecho en el ámbito de los tributos locales, se ajustarán a lo dispuesto en los
artículos 155 y 156 de la Ley General Tributaria.