Suelo de

Expansión

Suelo
Urbano

Suelo
Rural

Centros
Poblados

Suelo
Suburbano
Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial (LOOT) Ley 1454 de
2011
 ¿Que es una ley Orgánica?
La definición de leyes orgánicas se encuentra en el
artículo 151 de la constitución política de 1991, en que
establece que: “El Congreso expedirá leyes orgánicas a
las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa. Por medio de ellas se establecerán los
reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras,
las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan
general de desarrollo, y las relativas a la asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales.
Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la
mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y
otra Cámara.”
 ¿Que es una ley Orgánica?
La corte constitucional ha precisado el concepto de leyes
orgánicas, al afirmar que tienen características especiales, en
cuanto gozan de una prerrogativa especial por su posición
organizadora de un sistema legal que depende de ellas

Son estatutos reglamentadores de una materia que abarcan

plenamente y cuyo espacio se restringe a los asuntos señalados
expresamente en la constitución.

Así, son su normatividad las leyes orgánicas condicionan la

actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la
materia que tratan (Chávez, 2003).
 ¿Que es una ley Orgánica?

La corte ha definido que la ley orgánica es de

naturaleza superior a las demás leyes que versen
sobre el mismo contenido material, ya que estas
deben ajustarse a lo que organiza aquella

Tales leyes ocupan tanto desde el punto de vista material

como del formal una jerarquía superior respecto de las
leyes que tratan de la misma materia (Chávez, 2003).
 Pirámide de Kelsen

Leyes Especiales

Leyes Ordinarias

Reglamentos
En cuanto a la ley orgánica de ordenamiento territorial
(LOOT)
 En cuanto a la ley orgánica de
ordenamiento territorial (LOOT)
Artículo 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la
distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.

Concurrencia. La Nación y las entidades Coordinación. Las autoridades del orden

territoriales desarrollarán oportunamente
acciones conjuntas en busca de un objeto
común, cuando así esté establecido, con
respeto de su autonomía
nacional, regional y las entidades territoriales,
deberán garantizar que exista la debida armonía
y coherencia entre las actividades que realicen a
su interior y en relación con los demás instancias
territoriales

Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales apoyarán en forma

transitoria y parcial en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de
menor categoría fiscal, desarrollo económico y social, dentro del mismo
ámbito de la jurisdicción territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de
ejercer debidamente determinadas competencias.
¿Por qué es importante la LOOT?

Ante este vacío legal, las competencias se han venido

distribuyendo en leyes ordinarias de menor jerarquía y
estabilidad, creando un cuadro confuso, disperso e
insuficiente, que afecta asuntos tan importantes como la
promoción del desarrollo económico local, la atención de los
desplazados y poblaciones en extrema pobreza, la prevención
y atención de desastres, o la preservación del medio
ambiente (Maldonado, 2011).

Los estragos causados por las “olas invernales”, y la

incapacidad que reflejan las acciones estatales para atender
tan dramática situación, son un buen recordatorio de la
urgencia que requiere la definición de competencias y
responsabilidades tanto de entidades territoriales
subnacionales como del nivel central.
 Promover la descentralización

Promover la planeación

Finalidad de Promover la gestión y administración de

la LOOT sus propios intereses para las entidades

Promover la instancias de integración

territorial

Promover y fomentar el traslado de

competencias del gobierno en el orden
nacional hacia el nivel territorial
pertinente
Fuente: En base a. http://victormosqueramarin.blogsp ot.com/2011_08_01_archive.html
 Algunos otros artículos que nos hablan de la LOOT en la Constitución
del 1991
Artículo 297. El Congreso Nacional puede decretar la formación de nuevos
Departamentos, siempre que se cumplan los requisitos exigidos en la Ley Orgánica del
Ordenamiento Territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta
popular dispuestos por esta Constitución.

Artículo 306. Dos o más departamentos podrán constituirse en regiones

administrativas y de planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio
propio. Su objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo
territorio.

Artículo 307. La respectiva ley orgánica, previo concepto de la Comisión de

Ordenamiento Territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de
la región en entidad territorial. La decisión tomada por el Congreso se someterá en
cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados. La
misma ley establecerá las atribuciones, los órganos de administración, y los
recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos
provenientes del Fondo Nacional de Regalías. Igualmente definirá los principios
para la adopción del estatuto especial de cada región
 Artículo 319. Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas,
sociales y físicas, que den al conjunto características de un área
metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa
encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado
del territorio colocado bajo su autoridad; (…).

La ley de ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas

un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en
sus órganos de administración tengan adecuada participación las
respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de convocar y
realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los
municipios. (…).

Las áreas metropolitanas podrán convertirse en Distritos conforme a la ley.

Artículo 320. La ley podrá establecer categorías de municipios de acuerdo

con su población, recursos económica y situación geográfica, y señalar
distinto régimen para su organización, gobierno y administración.
Artículo 329. La conformación de las entidades
territoriales indígenas se hará con sujeción a lo
dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, y su se hará por el
delimitación Gobierno participación de los
Nacional, con de las comunidades indígenas,
representantes
previo concepto de la Comisión de
Ordenamiento Territorial(…)
La ley definirá las relaciones y la coordinación de
estas entidades con aquellas de las cuales
formen parte (…)
Contexto Histórico
Comisión de Ordenamiento
Territorial en el Congreso
para avanzar en el tema,
esperando la promulgación
Necesaria una de la LOOT para definir las
flexibilización del
territorio, directrices y principios en la
permitiendo el materia
surgimiento de
nuevos entes
territoriales

quienes buscaban
fortalecer los
departamentos y
municipios ya
existentes

Nunca existió consenso

dentro de la Asamblea
Nacional Constituyente
Que contiene la LOOT 1454 de 2011
 Esquemas Asociativos
Artículo 10. Esquemas
asociativos territoriales

Regiones Asociaciones de Regiones de Provincias

administrativas y Entidades planeación y administrativas y
de planificación Territoriales gestión de planificación

Municipios,
Región Administrativa
departamentos, Areás
y de Planificación
Metrópolitanas,
Especial (RAPE)
Distritos
COMPETENCIAS, ESCALAS E INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Artículo 11. Conformación de asociaciones de entidades territoriales. La
asociaciones de entidades territoriales se conformarán libremente por dos
o más entes territoriales para prestar conjuntamente servicios públicos,
funciones administrativas propias o asignadas al ente territorial por el nivel
nacional, obras de interés común o cumplir funciones
planificación,
ejecutar de para
como procurar el desarrollo integral de sus
así territorios.

Parágrafo. conformarse diversas asociaciones de

Podrán
territoriales como personas
entidades
jurídicas de derecho público bajo la dirección y
coordinación de la junta directiva u órgano de administración que
determinen las entidades territoriales interesadas, las cuales velarán por la
inclusión y participación de la comunidad en la toma de decisiones que
sobre el área se adopten.
 Contratos-Plan

Asociaciones de entidades
Suscritos por Gobernadores
Departamentos
autorizados por las asambleas

territoriales
Suscrito por Alcaldes Mayores,
Distritos autorizado por los Concejos y a
mediano plazo.

Suscribirá un convenio o contrato

Municipios plan por los Alcaldes, aprobado por
los Concejos Municipales

suscribirá convenio o contrato plan

a través de los directores de áreas
Areas Metropolitanas
metropolitanas con autorización de
las juntas metropolitanas
 El Contrato-Plan

Se estructura alrededor de una

Instrumento de planeación para el
visión compartida de desarrollo
desarrollo territorial
regional

Buscan la coordinación Buscan la coordinación

interinstitucional en pro del intergubernamental con los
desarrollo regional diferentes entes territoriales en
pro del desarrollo regional

Los Contratos-Plan sirven en la identificación de temas estratégicos para el

desarrollo integral y mancomunado de la población y el territorio con
enfoque de largo plazo
 Objetivos de los Contrato-Plan

La coordinación y coherencia entre las prioridades estratégicas del Gobierno

Nacional con las políticas regionales y locales formuladas en torno a una visión
de desarrollo

La ejecución concertada de programas y proyectos de inversión, la prestación

de servicios públicos y el ejercicio de competencias y funciones que de manera
conjunta realicen los territorios.
 Donde Vienen los Contrato-Plan

La creación de los Contratos-Plan tiene su origen en el Estado francés a

principios de los años 80

Una visión estratégica de mediano plazo sobre el ordenamiento territorial con

compromisos financieros relativamente estables para su ejecución

Diálogo estructurado entre el Estado y las regiones para hacer converger los
objetivos sobre los territorios
Artículo 18. Contratos o convenios plan. La
Nación podrá contratar o convenir con las
entidades territoriales, con las asociaciones de
entidades territoriales y con las áreas
metropolitanas, la ejecución asociada de
proyectos estratégicos de desarrollo territorial.
En los contratos plan que celebren las partes, se
establecerán los aportes que harán así como las
fuentes de financiación respectivas.
 Artículo 16. Provincias administrativas y de planificación

Dos o más municipios

Por solicitud de los alcaldes
geográficamente contiguos de un
municipales, los gobernadores o del
mismo departamento podrán
diez por ciento (10%) de los
constituirse mediante ordenanza en
ciudadanos que componen el censo
una provincia administrativa y de
electoral de los respectivos municipios
planificación

Con el propósito de organizar

conjuntamente la prestación de
servicios públicos, la ejecución de
obras de ámbito regional y la
ejecución de proyectos de desarrollo
integral, así como la gestión ambiental
Parágrafo. Corresponde a las
Asambleas Departamentales crear las
provincias, previa autorización de los
respectivos Concejos Municipales.

Parágrafo. Los municipios que

conformen la PAP deberán tener en
cuenta para su financiación y
funcionamiento los parámetros
establecidos en la Ley 617 de 2000 y 819
de 2003 para los municipios que la
conformen.
El financiamiento de las Provincias
Administrativas y de Planificación no
generará cargos ni al Presupuesto
General de la Nación, ni al SGP, ni al
SGR
 Artículo 17. Naturaleza y funcionamiento de los esquemas asociativos

Las asociaciones de departamentos, las provincias y las asociaciones de distritos y

de municipios son entidades administrativas de derecho público, con personería
jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman.

Las asociaciones de departamentos podrán constituirse en regiones

administrativas y de planificación, previa autorización de sus asambleas
departamentales

En ningún caso las entidades territoriales que se asocien podrán generar gastos
de funcionamiento adicionales con cargo a su presupuesto o al presupuesto
general de la Nación, ni incrementar la planta burocrática de las respectivas
entidades que las conformen
 Artículo 19. Regiones de Planeación y Gestión (RPG)

Se consideran RPG las instancias de asociación de entidades territoriales que permitan

promover y aplicar de manera armónica y sostenible los principios de
complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el desarrollo y ejecución de las
competencias asignadas a las entidades territoriales por la Constitución y la ley.

Las asociaciones entre entidades territoriales podrán conformar libremente entre sí

diversas RPG, podrán actuar como bancos de proyectos de inversión estratégicos de
impacto regional durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los mismos. Solo se
podrán asociar las entidades territoriales afines, de acuerdo con los principios
expuestos en la presente ley.

Las RPG serán los mecanismos encargados de planear y ejecutar la designación de los
recursos del Fondo de Desarrollo Regional.
 Artículo 30. Región Administrativa y de Planificación (RAP)

Son RAP las entidades conformadas por dos o más departamentos, con
personería jurídica, autonomía financiera y patrimonio propio, cuya finalidad
está orientada al desarrollo regional (…)

En ningún caso las RAP podrán constituir circunscripción electoral especial

dentro de la división político-administrativa territorial del país.

Previa autorización de sus respectivas asambleas, y previo concepto de la

COT de Senado, los gobernadores de dos o más departamentos podrán
constituir mediante convenio la RAP que consideren necesaria para
promover el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social
de sus habitantes

Entre los departamentos que conformen las RAP debe haber continuidad geográfica.
 Parágrafo Artículo 30 Región Administrativa y de Planificación Especial (RAPE)

RAPE entre entidades territoriales departamentales y el Distrito Capital

El Distrito Capital de Bogotá, el departamento de Cundinamarca y los departamentos

contiguos a este podrán asociarse en una RAPE, con personería jurídica, autonomía y
patrimonio propio cuyo objeto principal será el desarrollo económico y social de la
respectiva región

El acto de constitución de la RAPE podrá realizarse por convenio entre los mandatarios
seccionales, previa aprobación por parte de las corporaciones de las respectivas
entidades territoriales y su ejecución será incorporada en el respectivo plan de
desarrollo de la región mediante ordenanza y acuerdo distrital o municipal, en cada
caso, según corresponda.
 Otras Disposiciones para las RAP y las RAPE

Artículo 31. Consejo Regional Administrativo y de Planificación. Créase el

Consejo Regional Administrativo y de Planificación como instancia técnica y
asesora de las Regiones Administrativas y de Planificación.

Artículo 32. Financiación El funcionamiento de las RAP se financiará con

cargo a los recursos o aportes que las respectivas entidades territoriales que
la conformen destinen para ello y los incentivos que defina el Gobierno
Nacional.

Las RAP no generarán gasto del presupuesto general de la Nación, ni del Sistema
General de Participaciones, ni del Sistema General de Regalías.
 Otros Aspectos Importantes

Artículo 33. Fondo de Desarrollo Regional. El Fondo de Desarrollo Regional servirá

como un mecanismo de desarrollo para las entidades territoriales del país, el cual
tendrá como finalidad la financiación de proyectos regionales de desarrollo en los
términos que lo defina la ley.
finalidad la financiación de proyectos en las zonas de inversión especial para superar la
pobreza.

Artículo 36. De la Región Territorial. De conformidad con el artículo 307 de la

Constitución Política la Región Administrativa y de Planificación podrá transformarse en
Región Entidad Territorial, de acuerdo con las condiciones que fije la ley que para el
efecto expida el Congreso de la República
Nación:
• Establecer política de
ordenamiento al territorio en
asuntos nacionales
• Localizar grandes proyectos de
infraestructura
• Determinar áreas limitadas
• Lineamientos de procesos de
urbanización y sistemas de
ciudades
• Lineamientos para equitativa
distribución de cargas y
beneficios en temas de servicios
públicos e infraestructura
• Conservación y protección de
áreas de importancia histórica y
cultural
• Definir principios de economía y
buen gobierno mínimos que
den cumplir los entes
territoriales
Departamento:
• Establecer directrices y orientaciones para
ordenamiento de parte o la totalidad de su
territorio, en áreas de conurbación para
determinar usos y ocupación de espacio
publico
• Definir políticas de asentamientos
poblacionales y centros urbanos
• Orientar la ubicación de la infraestructura
física-social
• Integrar y orientar la ubicación espacial de
los planes sectoriales departamentales, de
los municipios y entidades territoriales
indígenas
• Articular sus políticas, directrices y
estrategias físico-territoriales con los planes,
programas, proyectos y actuaciones sobre el
territorio mediante la adopción de planes de
ordenamiento para totalidad o porciones
especificas de su territorio.
• Competencias para establecer directrices y
orientaciones especificas para el
ordenamiento del territorio en los
municipios que hacen parte de un Área
Metropolitana correspondiente a estas
• Podrán adoptar programas de protección
especial y recuperación del medio ambiente.
Distritos especiales:
• Dividir el territorio
distrital en localidades, de
acuerdo a ciertas
características
• Organizarse como Áreas
Metropolitanas, siempre
que existan relaciones
físicas, sociales,
económicas que den lugar
a actuar en conjunto.
• Dirigir las actividades que
le correspondan
• Municipio:
• Formular y adoptar los
planes de ordenamiento
del territorio
• Reglamentar de manera
especifica los usos del
suelo, en áreas urbanas,
de expansión y rurales.
• Optimizar los recursos de
las tierras disponibles y
coordinar planes
sectoriales, en armonía
con políticas nacionales y
planes departamentales y
metropolitanos.
 DECRETO 3680 DE 2011 por el cual se

Ley 1454 de 2011

reglamenta la Ley 1454 de 2011

DECRETO 819 DE 2012 por el cual se reglamenta

la elaboración e Implementación de los
CONTRATOS PLAN

LEY 1551 DE 2012 Por la cual se dictan normas

para modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios

Ley 1617 de 2013 Régimen para los Distritos

Especiales

Ley 1625 de 2013. Régimen para las Áreas

Metropolitanas
 Algunas Críticas
La ley 1454 no clarifica el significado de región, y deja intacta la estructura
departamental. Mirando más allá de la euforia gubernamental, la LOOT no
tuvo el alcance que se esperaba. La norma es frágil y apenas propone
alianzas y acuerdos voluntarios entre las entidades territoriales (González,
2011).

Adicionalmente, debe tenerse presente que la estructura fiscal de los

departamentos es muy débil. Las fuentes de recursos departamentales
(loterías, cigarrillos, alcohol, etc.) no son dinámicas. Los municipios, en
cambio, tienen potencialidades enormes, porque sus fuentes de ingresos
están asociadas a la gestión del suelo, al urbanismo, y a los impuestos de
industria y comercio. El futuro es de los municipios y de las regiones. En
este panorama el departamento queda completamente desdibujado. La
ley 1454 no acepta esta realidad e insiste en conservar, de manera muy
ambigua, la autonomía departamental. Por su afán de respetar a los
departamentos, la ley no fortalece los instrumentos que permitan la
articulación de los procesos entre los municipios cercanos (González,
2011).
La mayor parte de las acciones conjuntas entre los municipios propuestas
por la ley dependen de la buena voluntad de las partes. La norma invita a
la concertación entre la Nación y las entidades territoriales (art. 2),
promueve el establecimiento de Regiones de Planeación y Gestión, así
como administrativas y de planificación (art. 3, § 5, art. 19, art. 31), y
propicia la formación de asociaciones municipales (art. 3, § 13). Además
la ley crea, como instancia asesora, una Comisión de Ordenamiento
Territorial (COT) y diseña Comisiones Regionales (municipales y
departamentales) de Ordenamiento Territorial. Por último, la ley abre el
paso para la firma de convenios o “contratos-plan” entre entidades
territoriales (arts. 15 y 18) y permite crear provincias administrativas y de
planificación entre dos o más municipios “geográficamente contiguos de
un mismo departamento” (art. 16) (González, 2011).

El criterio general de la ley se refleja bien en el art. 9: “El Estado

promoverá procesos asociativos entre entidades territoriales para la libre
y voluntaria conformación de alianzas estratégicas que impulsen el
desarrollo autónomo y autosostenible de las comunidades” (art. 9,
subrayado mío). Las asociaciones, entonces, son “libres” y “voluntarias”.
Al permitir que las decisiones queden en manos de la voluntad de los
gobernantes, la norma termina siendo muy frágil (González, 2011).
Es una farsa puesto que no desarrolla ninguno de los temas
fundamentales que ordena la Constitución: la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales, la
regulación de regiones y provincias como entidades territoriales, la
conformación de las entidades territoriales indígenas (Maldonado,
2011).

Buena parte del articulado, además, se limita a repetir textos

constitucionales o textos existentes en otras leyes (Maldonado,
2011).

La ley no reglamenta la conversión de las regiones administrativas y

de planificación en regiones como entidades territoriales, ni
establece su régimen, ni lo referente a los estatutos especiales de
cada región, dado que se limita a transcribir en la ley lo que ya dice
la Constitución. Tampoco regula las entidades territoriales
indígenas (esto se hará en otra norma que deberá ser presentada
en diez meses al Congreso), ni adopta el estatuto básico de las
provincias (Maldonado, 2011).
De la exposición de motivos resulta claro que el Gobierno no tiene
interés alguno en modificar la actual organización territorial del país, lo
que implica que considera que los departamentos, distritos y
municipios son las formas convenientes y necesarias y que no se
justifica crear "mayores estructuras político administrativas que
redunden en burocracias ineficientes." (Maldonado, 2011).

Buena parte de la ley se dedica a definir las distintas formas de

asociación entre entidades territoriales y a establecer mecanismos de
cooperación entre la Nación y las entidades territoriales, como los
"convenios plan" (Maldonado, 2011).

La lectura del proyecto revela que era innecesaria una ley orgánica para
establecer que las entidades territoriales pueden asociarse entre
ellas.de hecho, figuras como las asociaciones de municipios ya están
reglamentadas en la ley 136 de 1994 (Maldonado, 2011).

Los convenios entre departamentos en el código de régimen

departamental, y los convenios entre todo tipo de entidades en la ley
489 de 1998 (Maldonado, 2011).
 Referencias Bibliográficas.

Maldonado Copello, Alberto (2011). La ley de ordenamiento territorial es una

farsa en http://razonpublica.com/index.php/politica-y-gobierno-temas-
27/2099-maldonado.html

González, Jorge Iván (2011). La frágil Ley de ordenamiento territorial en

http://redcpal.cinep.org.co/node/1281

Chávez Marín, Augusto Ramón (2003) La Ley Orgánica de Ordenamiento

Territorial en la Constitución de 1991. Elementos para su comparación con el
Derecho Español. Revista Estudios Socio-Jurídicos, Universidad del Rosario

Ley 1454 de 2011

DNP (2011) REFORMAS RECIENTES PARA EL DESARROLLO REGIONAL: Ley

Orgánica de Ordenamiento Territorial y Sistema General de Regalías