METODOLOGÍA DE CALIFICACIÓN

DE ENTES TERRITORIALES
1. Antecedentes
La evaluación de la capacidad de pago de un ente territorial para cumplir sus
obligaciones financieras (vigentes y futuras) se basa en el análisis de varios
elementos cualitativos y cuantitativos que afectan o pueden afectar el
cumplimiento de los compromisos financieros adquiridos tanto con el mercado
público de valores como con instituciones financieras.
3. Análisis financiero
La metodología de calificación analiza tres momentos de la ejecución
presupuestal de caja, por medio de los cuales se pretende hacer una
evaluación de la estabilidad de las políticas y del manejo de la entidad.
 Vigencia o Coyuntura Financiera
 Historia y tendencia de la estructura fiscal  
 Proyección Financiera.  
2. Análisis de Gestión
Este análisis tiene como objetivo central determinar:
 La priorización de objetivos de desarrollo por parte de la administración de
turno.
 Las estrategias definidas por la administración de turno para lograr dichos
objetivos.
 Las herramientas de seguimiento y evaluación de programas y proyectos con
las que cuenta la administración, su efectiva utilidad y efectiva implementación.
a. Priorización de Objetivos
Se tiene en cuenta que la misión del ente territorial es promover el desarrollo
local y mejorar la calidad de vida de los habitantes. Dentro de este contexto, y
teniendo en cuenta las características socio‐económicas del ente territorial, se
valora la presencia o ausencia de áreas prioritarias de gasto en el Plan de
Desarrollo.
Un buen indicador de la calidad del enfoque del plan municipal se puede
deducir estableciendo los niveles de coordinación o relaciones funcionales de
dicho plan con respecto a las estrategias, políticas y programas concebidos en el
Plan Nacional de Desarrollo que persiguen el logro de objetivos similares o
comunes
b. Ejecución de Estrategias

Se tienen en cuenta la estructura de gestión financiera y los

flujogramas de procesos del ente territorial.

c. Estructura de Gestión Pública

Se consideran fundamentalmente dos factores:  Estructura Orgánica: se estudia el
organigrama y funciones por dependencia de la administración, en especial las
relacionadas con los aspectos financieros y los sistemas y mecanismos de coordinación
entre dependencias. Se identifican las dependencias territoriales por medio de las
cuales se realiza la coordinación financiera, control y seguimiento del sector
descentralizado territorial, así como la coordinación financiera con el nivel nacional de
gobierno, con otras entidades territoriales y con organizaciones no 3 gubernamentales.
Igualmente se tiene en cuenta la experiencia de los administradores y las preferencias
de riesgo de las personas claves en el proceso de toma de decisiones.
Estructura de Gestión Pública

Métodos Financieros: se tienen en cuenta los parámetros bajo los cuales

el ente territorial elabora, ejecuta y actualiza el presupuesto; los criterios para
elaborar el Plan Anual de Caja; los criterios para elaborar el plan de inversiones;
los criterios que tiene la tesorería en cuanto a decisiones de pago y
constitución de reservas de caja; los informes que elabora la tesorería y su
periodicidad; la calidad de los métodos contables implementados; la
administración de la deuda y constitución de garantías.
a. Análisis financiero de la vigencia
Este análisis tiene como principal objetivo establecer la situación financiera
actual al 31 de diciembre de la vigencia anterior de la entidad territorial desde el
punto de vista presupuestal, de tesorería y contable, e identificar los factores
determinantes de la misma.
 Situación Presupuestal
Se establecen los determinantes del déficit o superávit y se evalúa la situación presupuestal del ente territorial
al finalizar la vigencia, a partir de:
   (a) Ingresos Corrientes: ingresos registrados y reconocidos por la respectiva contraloría de la entidad
territorial, como recaudos efectivos netos (ingresos a tesorería o bancos deducidas las devoluciones de los
ingresos tributarios y no tributarios). Incluye las transferencias corrientes del orden nacional, departamental o
municipal debidamente registradas, reconocidas y efectivas, presupuestadas durante la vigencia.
(b) Recursos de Capital  
 Crédito: Desembolsos de créditos de largo plazo presupuestados para la vigencia (con vencimientos mayores a
un año) realmente efectuados y los desembolsos programados para  el año siguiente de créditos ya contratados.
 Balance del Tesoro: Superávit del año anterior a la vigencia que se analiza, incorporando como recursos del
balance el presupuesto del respectivo año.
 Otros: Corresponde a ingresos reconocidos y efectivos presupuestados para la vigencia, correspondientes a
transferencias de capital, regalías o recursos de cofinanciación
Situación Presupuestal
(c) Pagos: Gastos efectuados con cargo al presupuesto de la vigencia registrados
y verificados por la contraloría departamental o municipal
(d) Cuentas por Pagar: Obligaciones constituidas al 31 de Diciembre de la
vigencia fiscal, que amparan los compromisos derivados de la entrega anticipada
de los bienes y servicios.
(e) Resultado o Situación Presupuestal: Se obtiene restando del total de
ingresos los gastos y cuentas por pagar. Si se presenta un superávit, se evalúa si
los ingresos fueron superiores a lo presupuestado, y si se presenta déficit, se
establece porqué la administración ordenó mayores gastos frente a la
expectativa de menores ingresos
b. Situación de Tesorería
Este análisis tiene como objetivo principal establecer la situación de tesorería a 31 de diciembre
de la vigencia anterior y evaluar los requerimientos de recursos a corto plazo con base en las
exigibilidades que deben ser cubiertas en la vigencia que se inicia. Para ello se tiene en cuenta:
a) Disponibilidades: Saldos a fin de año registrados en caja, bancos, inversiones temporales y
documentos por cobrar; es decir, los fondos disponibles o convertibles fácilmente en dinero.
b) Exigibilidades: Obligaciones de pago de la entidad territorial con vencimiento menor a un año
conformadas por la reserva de caja.
c) Resultado o Situación de Tesorería: Se obtiene restando del las Disponibilidades el total de
Exigibilidades. El análisis consiste en evaluar los factores que generan el déficit/superávit
conjuntamente con la situación presupuestal, obtenida en el numeral anterior, con el fin de
analizar desequilibrios o fortalezas.
c. Situación Contable
Con base en el Plan General de Contabilidad Pública (PGCP), se evalúa la uniformidad,
centralización y consolidación de la contabilidad pública, para atender las necesidades de
información en los procesos de gestión y de control.

d. Análisis histórico de la estructura

fiscal El análisis se hace sobre el histórico de las operaciones efectivas de caja del ente
territorial. Con este enfoque se pretende evaluar el impacto real que tienen los ingresos y gastos
en el ahorro operacional y en el déficit/superávit fiscal. Para esto, el análisis requerirá la
información de presupuesto y de ejecución de caja de los últimos 5 años. Para evaluar la
estructura fiscal, se toman en cuenta los siguientes indicadores cuantitativos:
e. Financiamiento

Se evalúan las fuentes de financiación a las cuales recurre la administración para cubrir su déficit total.
El análisis establece entre otras: el tipo de garantías otorgadas para la obtención de créditos; el saldo
de la deuda y el servicio que generará en el futuro; el tipo de entidades financieras a las que se ha
recurrido; cálculo del índice de servicio de la deuda/ahorro y utilización del mecanismo de
renegociación de la deuda. Para esta evaluación cuantitativa, se analizan dos factores de desempeño:

f. Capacidad de pago de la deuda

Dentro de este análisis es de gran importancia evaluar el nivel de solvencia y sostenibilidad para
atender el pago de la deuda, ya que permite establecer si con el ahorro generado por el ente territorial
se puede asumir el pago de su servicio de deuda (intereses + amortizaciones) y cubrir sus necesidades
de inversión. Para la evaluación de este factor se establecen los siguientes indicadores de desempeño.
f. Capacidad de pago de la deuda

 Intereses a Ahorro Operacional: Este indicador evalúa la capacidad del ente territorial de
responder cumplidamente al servicio de su deuda en un momento dado. Con el volumen de
ahorro generado, el ente territorial puede decidir entre pago del servicio de la deuda o
financiamiento de la inversión. Valores superiores al 30% o 40% significan que la entidad
enfrenta una situación de sobreendeudamiento, que de mantenerse puede afectar la solidez
financiera del ente territorial.
 Sostenibilidad de la Deuda: Este indicador evalúa la exposición del ente territorial a eventos en
los cuales ocurre una gran concentración de amortizaciones en un tiempo específico. Si el
indicador es superior al 70%‐80%, es necesario que el ente evalúe la necesidad de recomponer
su pasivo en cuanto a plazos y tasas de interés para reducir el riesgo de solvencia asociado con la
concentración de amortizaciones en un período dado.
g. Nivel de endeudamiento
   Establece del total recaudado por concepto de rentas cuánto fue el valor efectivamente
pignorado, para determinar el nivel real de maniobrabilidad que tiene la administración sobre
sus ingresos. Niveles altos en este indicador indican que la administración no ha desarrollado
una política eficiente de acceso a recursos de crédito, endeudándose de manera exagerada y
sacrificando parte de sus rentas al pignorarlas como garantía de pago.
ENDEUDAMIENTO
PÚBLICO.
FINANZAS PÚBLICAS
Normatividad.
El artículo 364 de la Constitución Política dispuso que
el endeudamiento de las entidades territoriales no
puede exceder su capacidad de pago. La Ley 358 de
1997 desarrolla este mandato constitucional y asocia
de manera directa la capacidad pago a la generación
de ahorro operacional.
Normatividad.
La incorporación del concepto de ahorro operacional obedece a la necesidad de medir
el potencial de recursos de que dispone una entidad territorial para cubrir el servicio de
la deuda y los proyectos de inversión, una vez financiados los gastos fijos
1 . Los indicadores previstos por la Ley para calcular el nivel de endeudamiento, son :
Interés Deuda / Ahorro Operacional y
Saldo de la deuda / Ingresos Corrientes.
La aplicación de estos conceptos permite determinar si el flujo del crédito compromete
o no la estabilidad financiera de la entidad deudora en el corto, mediano o largo plazo.
El primer indicador hace una evaluación de la liquidez con que cuenta una entidad para
responder por el compromiso financiero en el corto plazo; el segundo considera la
sostenibilidad de la deuda en un período de tiempo mayor a un año
Análisis de la capacidad de Endeudamiento
CONCEPTOS BASICOS:

1. Intereses de la deuda:
Los pagados durante la vigencia + los causados que van a ser pagados en el resto de la vigencia + los de los
créditos de corto plazo + los de sobregiros + los de mora + los del nuevo crédito que deban ser cancelados en la
vigencia.

2. Saldo de la deuda
Saldo de capital a 31 de diciembre de la vigencia anterior + desembolsos efectivamente realizados a la fecha de
cálculo + desembolsos por realizar en el resto de la vigencia, incluidos los del nuevo crédito - amortizaciones
efectivamente realizadas a la fecha de cálculo - amortizaciones por realizar en el resto de la vigencia, incluidas las
del nuevo crédito.
A. CONCEPTOS BASICOS:
Capacidad de Endeudamiento
3. Saldo de deuda de la vigencia anterior : Saldo de capital sobre los créditos vigentes a 31 de
diciembre del año anterior.

4. Ahorro Operacional : Es el resultado de restar de los ingresos corrientes, los gastos de

funcionamiento y las transferencias pagadas por las entidades territoriales . Sobre estos
conceptos es necesario hacer algunas precisiones :

◦ a) Ingresos Corrientes La información sobre ingresos corrientes corresponde a los ingresos

presupuestados y efectivamente recibidos por la entidad territorial en la vigencia fiscal
inmediatamente anterior, incluidos los ingresos por recuperación de cartera tributarios y no
tributarios. Para estos efectos, la Ley 358 considera ingresos corrientes
Conceptos Básicos –
Capacidad de Endeudamiento
4 : · Los tributarios
· Los no tributarios
· Las regalías
· Las compensaciones monetarias efectivamente recibidas
· Las transferencias nacionales
· Las participaciones en rentas de la nación
· Los rendimientos financieros
· Los recursos del balance
Conceptos Básicos-Capacidad de
Endeudamiento
Así mismo, para efectos del cálculo del ahorro operacional, no deben ser considerados como ingresos
corrientes:
· Los recursos de cofinanciación;
· El producto de las cuotas de fiscalización percibido por los órganos de control fiscal;
· Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal convencional, las entidades territoriales
estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;
· Los activos, inversiones y rentas titularizadas;
· El producto de los procesos de titularización;
· Los recursos del situado fiscal cuando los departamentos, distritos o municipios no hayan sido certificados
para administrarlos autónomamente;
· El producto de la venta de activos fijos; y
· Los excedentes financieros de las entidades descentralizadas que se transfieran a la administración central.
Conceptos Básicos- Capacidad de
endeudamiento.
◦ b) Gastos de Funcionamiento y Transferencias pagadas. La información sobre gastos de
funcionamiento comprende los gastos efectivamente pagados y los causados durante la
vigencia fiscal inmediatamente anterior. Tales gastos corresponden a los gastos de personal
(salarios, honorarios, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social), los gastos
generales y las transferencias que por todo concepto realice la entidad territorial, incluidos
aquellos que se encuentren presupuestados como gastos de inversión, esto es, los que se
conocen como inversión social : pagos de personal docente, de personal de la salud y
subsidios a la seguridad social y a servicios públicos.
B. EVALUACIÓN DE LA
CAPACIDAD DE PAGO
De conformidad con el artículo 6o. del Decreto 696, reglamentario de la ley 358
de 1997, para celebrar cada operación de crédito se deben calcular los dos
indicadores :

intereses/ahorro operacional,
saldo deuda/ingresos corrientes.
La evaluación de éstos lleva a la entidad territorial a ubicarse en una de las tres
instancias de endeudamiento que determina la Ley : autónoma, intermedia y de
endeudamiento crítico.
Evaluación de Capacidad de pago
1. Instancia de Endeudamiento Autónomo (semáforo verde)

Una entidad territorial tendrá capacidad de pago (semáforo verde), cuando los indicadores
dispuestos por la Ley incluido el nuevo crédito presenten los siguientes niveles: (Ver flujograma
No. 1 Formato General)
intereses deuda / ahorro operacional >=40% y,
saldo deuda / ingresos corrientes < 80%
En este evento, la entidad territorial podrá contratar el nuevo crédito autónomamente, es decir,
no requerirá autorizaciones distintas a las dispuestas en las leyes vigentes.
Evaluación de Capacidad de pago
2. Instancia intermedia (semáforo amarillo)
Una entidad territorial estará en la instancia intermedia (semáforo amarillo) cuando los
indicadores, incluido el nuevo crédito, presenten los siguientes niveles: (Ver flujogramas No. 2
Municipios No Capitales y 2A Departamentos, Municipios Capitales y Distritos )

40% < intereses deuda / ahorro operacional <= 60% y,

saldo deuda / ingresos corrientes < 80%
 2. Instancia intermedia (semáforo amarillo)
En este caso existen dos procedimientos posibles a seguir :
a) Si con el nuevo crédito el incremento del saldo de la deuda de la vigencia anterior no supera la
meta de inflación fijada por el Banco de la República para la vigencia actual, la entidad territorial podrá
contratar el crédito autónomamente, es decir, no requerirá autorizaciones distintas a las dispuestas en
las leyes vigentes.
(Saldo deuda de la vigencia anterior + Nuevo crédito a contratar) - 1 x 100 < D Meta de Inflación
Saldo deuda de la vigencia anterior
b) Si con el nuevo crédito el incremento del saldo de la deuda de la vigencia anterior supera la meta de
inflación fijada por el Banco de la República para la vigencia actual, la entidad territorial no podrá
celebrar la nueva operación de crédito público sino con autorización de endeudamiento, condicionada
a la adopción de un Plan de Desempeño tendiente a restablecer la solidez económica y la capacidad de
pago de la entidad.
 Evaluación de Capacidad de pago
3. Instancia de endeudamiento crítico (semáforo rojo). Finalmente, la entidad territorial presenta
un nivel de endeudamiento crítico (semáforo rojo), cuando los indicadores rebasan los siguientes
niveles: (Ver flujogramas No. 3 Todas Entidades Territoriales y 3A 2o. año período transición Ley
358/97)

intereses deuda / ahorro operacional > 60% o,

saldo deuda / ingresos corrientes > 80%
Nótese que cuando uno cualquiera de estos dos indicadores supera los porcentajes señalados la
entidad estará en nivel de endeudamiento crítico, independientemente del valor que presente el
otro indicador. En esta instancia todas las entidades están obligadas a solicitar autorización para
celebrar operaciones de crédito público, y, en consecuencia, comprometerse con el cumplimiento
de un Plan de Desempeño.
Planes de Desempeño
II. PLANES DE DESEMPEÑO Como se observa, los Planes de Desempeño se hacen
obligatorios para la contratación de nuevos créditos cuando los indicadores de
capacidad de pago superan los límites considerados como de endeudamiento
sostenible (semáforo verde) y tienen como propósito establecer los ajustes fiscales y
administrativos que deberá implantar la entidad territorial para garantizar a futuro su
solidez económica y financiera. La expedición de las autorizaciones de endeudamiento
dependerá de la consistencia y viabilidad de los planes de desempeño y el
incumplimiento de los compromisos adquiridos en ellos limitará las posibilidades
futuras de acceso al crédito, sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar.
Planes de Desempeño
II. PLANES DE DESEMPEÑO
Estos planes contendrán un diagnóstico financiero e institucional de la entidad
territorial, incluido el cálculo de los indicadores de capacidad de pago. Contendrán, así
mismo, las acciones, medidas y metas que las entidades territoriales se comprometen a
instaurar o lograr en un período determinado, con base en las capacidades,
instrumentos y restricciones con que cuentan. A continuación presentamos los
lineamientos generales para la elaboración de los Planes de Desempeño. Sin embargo,
es necesario precisar que el contenido del Plan de Desempeño para una entidad
territorial dependerá de su particular situación financiera e institucional y de las
proyecciones futuras de la misma, incluido el efecto del crédito solicitado. Ello significa
que el nivel de exigencia del Diagnóstico y del Plan de acciones, medidas y metas
deberá guardar consistencia con la situación financiera de la entidad.