A propósito del Decreto Legislativo Nº 1015:

Consideraciones para el análisis de su

viabilidad en la Gestión Socio Ambiental
de Proyectos Mineros

Clara Chávarri García

Lima, 18 de Junio 2008
Comunidades Campesinas
Comunidades Campesinas y Cultura

La UNESCO y la Comisión Mundial sobre Cultura y Desarrollo

Precisan(1):

“Cultura es un complejo total de figuras distintivas espirituales,

materiales, intelectuales y emocionales que caracterizan una
sociedad o un grupo social.”

“Incluye las expresiones creativas (la historia oral, lenguaje,

literatura y artes) prácticas comunales (métodos tradicionales
de curación, manejo tradicional de recursos naturales,
celebraciones y mecanismos de interacción social que
contribuyen a la riqueza e identidad del individuo y delgrupo),
y formas o construcciones materiales tales como lugares
históricos, construcciones, paisajes, arte y objetos.”

(1) En el Reporte Nuestra Diversidad Creativa (1995). Capítulo “Culture and Sustainable Development: A framework for
Action”
 Perspectiva Ecológica de la Cultura

• Bajo este enfoque la cultura es un medio de adaptación al

ambiente, las prácticas culturales de la gente están
necesariamente vinculadas a las presiones y oportunidades
del entorno donde viven.
• Sociedades diferentes adoptan soluciones diferentes ante
similares problemas ecológicos.
• El saber ecológico y las costumbres tradicionales indígenas
de gestión de los recursos naturales brindan soluciones
basadas en generaciones de experimentación y
observación, enraizadas en sistemas locales de valores y
significado.
• Se busca explicar la variación en las culturas humanas a
través del análisis de los elementos culturales en el contexto
del ambiente total en el cual existen.
 “La cultura es un método de adaptación por el
comportamiento y es potencialmente sensible a
las influencias del medio ambiente y capaz de
una rápida alteración. Estas características
promueven la formación de áreas culturales que,
por lo general, corresponden a las áreas
naturales” (2)

Los conceptos de “cultura” y “naturaleza” resultan

inseparables y diferenciables en referencia a la
presencia y accionar del ser humano.

(2) Betty Meggers, Aplicación del Modelo Biológico de Diversificación a las Distribuciones Culturales en las Tierras Tropicales Bajas de
Sudamérica - Smithsonian Institution.
Comunidades Campesinas

Tratamiento Legal

• Las comunidades campesinas son organizaciones sociales

reconocidas constitucionalmente en el Perú desde 1,920.
• Las Comunidades Campesinas y Nativas tienen existencia
legal y son personas jurídicas.
• Son organizaciones de interés público, integrados por
familias que habitan y controlan determinados territorios,
ligadas por vínculos ancestrales, sociales, económicos y
culturales, expresados en la propiedad comunal de la tierra,
el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno
democrático y el desarrollo de actividades multisectoriales,
cuyos fines se orientan a la realización plena de sus
miembros y del país.
• Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y
en el uso y libre disposición de sus tierras, así como en lo
económico y administrativo.
• El Estado garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra,
en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma
asociativa.
• La propiedad de tierras comunales es imprescriptible.
• La Ley de CC.CC también señala que el Estado garantiza la
integridad del derecho de propiedad del territorio de las
Comunidades Campesinas.
• El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades
Campesinas y Nativas
Tierras y Territorios Comunales

 “El territorio comunal está integrado por las tierras

originarias de la Comunidad, las tierras adquiridas
de acuerdo al derecho común y agrario y las
adjudicadas con fines de Reforma”.

 “La utilización del término Tierras (...)deberá incluir

el concepto de territorios, lo que cubre la
totalidad del hábitat de las regiones que los
pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna
otra manera”.
 Minería y Gestión Socioambiental

• La Gestión Ambiental y Socioambiental se entiende como

los procesos de diseño de políticas y toma de decisiones
corporativas, definidas al interior de las empresas del sector
minero-energético, en observancia de la normativa y
estándares nacionales e internacionales sobre medio
ambiente y relaciones comunitarias (3)
• La gestión socioambiental entendida como interrelación
entre las variables social y ambiental, aun está en proceso
de ser implementada adecuadamente en el país.

• La actividad minera metálica, se desarrolla principalmente

en el área rural andina; escenario donde se generarán,
gestionarán y mitigarán los impactos ambientales y sociales
(potenciales y/o reales) del proyecto minero.

(3 ) Pajares, Erick. Documento Inédito, 2006.

Propiedad Comunal: Política y Legislación

Política

• Visiones o lineamientos de corto, mediano y largo plazo,

orientadas a la consecución de un objetivo estratégico.
• Tienen como característica esencial el enfoque integral,
multidisciplinario del objeto o situación materia de análisis.
• Los lineamientos que nacen de estas políticas podrían
definirse como “soft law”: derecho que no es exigible, pero
que permite definir el marco o la ruta crítica para lograr el
objetivo.
• ¿Cuál es el objetivo de la regulación de propiedad
comunal?
Legislación (instrumentos de política o normas legales)

• Instrumento de política: mecanismo a partir del cual se

busca implementar u operativizar las políticas que nacen de
un objetivo específico.

• Constituye el “hard law”: el derecho vinculante,

consecuentemente aplicable y exigible.

• Los instrumentos de política responden a la pregunta:

¿Cómo lograr el objetivo pensado?
• El derecho es parte integrante de toda sociedad humana,
de toda cultura, así como lo es la organización política
(aunque no posea lo que nosotros llamamos Estado), por
esto el aforismo romano“ubi societas, ubi uis” (donde hay
sociedad hay derecho), está vigente.

• El derecho es un fenómeno de carácter social y cultural y

esto implica la costumbre.

• Prácticas consuetudinarias y regulación normativa: Adecuar

la realidad a la norma (imponer?) o a partir de la realidad,
diseñar la norma?
Política, Normas y Derecho

Siguiendo a Raúl Brañes, el término eficacia se

utiliza para designar el grado de aplicación de la
norma jurídica y el término eficiencia para
designar su grado de idoneidad.

¿Puede el derecho regular y aportar al

ordenamiento de la propiedad comunal y
mantener vigente la institución rural, a
partir de una política eficiente y legislación eficaz?
Decreto Legislativo Nº 1015

“Artículo 10.- Las Comunidades Campesinas y las

Comunidades Nativas deberán regularizar su
organización comunal de acuerdo con los preceptos
Constitucionales y la presente Ley.
Tratándose de tierras de propiedad de las
Comunidades Campesinas y Nativas, la regularización
del derecho de propiedad se regirá por las siguientes
normas:
a) Para la adquisición en propiedad por parte de
posesionarios comuneros sobre la tierra que poseen por
más de un año, el acuerdo de Asamblea General de la
Comunidad requerirá el voto a favor de no menos del
cincuenta por ciento de los comuneros posesionarios con
más de un año. Para los efectos de la adquisición por el
actual posesionario, la entrega de las parcelas se
acredita con el documento extendido por la Comunidad
a su favor.
b) Para la adquisición en propiedad por parte de
miembros de la comunidad no posesionarios o de
terceros así como para gravar, arrendar o ejercer
cualquier otro acto de disposición sobre las tierras
comunales, se requerirá el voto a favor de no menos del
cincuenta por ciento de los miembros asistentes a la
Asamblea instalada con el quórum correspondiente”.
Contexto de la Dación del Decreto Legislativo N° 1015

• El 1º de Enero entró en vigencia la ‘Ley que delega en el Poder

Ejecutivo la facultad de legislar sobre diversas materias
relacionadas con la implementación del Acuerdo de Promoción
Comercial Perú - Estados Unidos y con el apoyo a la
competitividad económica para su aprovechamiento’. Tiene un
plazo de 180 días calendario, que vence el 28 de Junio.

• El Poder Ejecutivo está autorizado a promulgar Decretos

Legislativos, al amparo de las siguientes materias delegadas:
facilitación del comercio; mejora del marco regulatorio,
fortalecimiento institucional, simplificación administrativa y
modernización del Estado; mejora de la administración de justicia
en materia comercial y contencioso administrativa; promoción
de la inversión privada; impulso a la innovación tecnológica,
mejora de la calidad y desarrollo de capacidades; promoción
del empleo y de las micro, pequeñas y medianas empresas;
fortalecimiento institucional de la gestión ambiental y mejora de
la competitividad de la producción agropecuaria.

• La amplitud de materias comprendidas en la Ley autoritativa ha

permitido se expidan normas vinculadas a la propiedad y uso de
territorio comunal.
Control de Facultades Legislativas Delegadas
al Poder Ejecutivo
Es necesario señalar que los Decretos Legislativos como el
1015 están sujetos al control del Poder Legislativo, según
señala el Reglamento del Congreso de la República:
Reglamento del Congreso de la República. Procedimiento de control sobre la legislación
delegada
Artículo 90°.- El Congreso ejerce control sobre los Decretos Legislativos que expide el Presidente
de la República en uso de las facultades legislativas a que se refiere el artículo 104° de la
Constitución Política, de acuerdo con las siguientes reglas:

a) El Presidente de la República debe dar cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente de

los decretos legislativos que dicta en uso de las facultades legislativas, dentro de los tres días
posteriores a su publicación.

b) Recibido el oficio y el expediente mediante el cual el Presidente de la República da cuenta

de la expedición del decreto legislativo y a más tardar el primer día útil siguiente, el Presidente
del Congreso envía el expediente a la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso o
a la que señale la ley autoritativa, para su estudio.

La Comisión informante presenta dictamen, obligatoriamente, en un plazo no mayor de 10 días.

En el caso que el o los decretos legislativos contravengan la Constitución Política o excedan el
marco de la delegación de facultades otorgado por el Congreso, recomienda su derogación o
su modificación para subsanar el exceso o la contravención, sin perjuicio de la responsabilidad
política de los miembros del Consejo de Ministros.
Problemática

 El objetivo esencial de la Ley de la inversión privada en el

desarrollo de las actividades económicas en las tierras del
territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas - Ley
Nº 26505 (18.07.1995), fue regular la propiedad rural en el país.

 Con la promulgación del DL N°1015, se fragiliza el marco legal de

protección de las tierras y territorios comunales, para su disposición
a terceros.

 La ‘tierra’ se incorpora como mercancía a la economía

Nacional, para ser comprada por el inversionista para el
desarrollo de su proyecto.

 Consideraciones referidas al valor cultural de la comunidad, y

económico de elementos de diversidad biológica (flora, fauna,
RRGG), no son evaluadas.
 Desafíos y tareas pendientes

 El diseño e implementación de programas de desarrollo

comunitario y conservación ambiental, debe contar con la
participación de los pueblos indígenas (Convenio 169 OIT).

 Está pendiente el establecimiento de un ordenamiento territorial

en el país; que posibilite el uso sostenible de los recursos naturales a
través de una adecuada política que incorpore características
socioculturales de los grupos humanos impactados directamente.

 Formas asociativas de desarrollar actividad minera. Las

Comunidades Campesinas tienen el derecho de ser socias de
empresas del sector privado que se constituyan como sociedades,
para el aprovechamiento de los recursos que se encuentran en el
terreno de su propiedad. El Reglamento del Régimen Económico
de las CC.CC añade que tendrán prioridad en el apoyo y
protección del Estado.
 Conclusiones
 A partir de lo expuesto, podemos concluir que desde la
toma de decisiones por parte del Gobierno, una norma
como el Decreto Legislativo N° 1015 resulta inadecuada o
poco prudente para atender los factores que posibiliten
mecanismos de promoción para una mayor inversión en
actividades extractivas, como son la promoción y
sostenibilidad de proyectos mineros.

 Desde el enfoque del titular minero y la responsabilidad

social corporativa, la adecuada gestión socioambiental es
imprescindible para la buena marcha de la operación. La
aplicabilidad del DL 1015 resultaría contraproducente para
la viabilidad de los proyectos mineros y puede significar un
incentivo perverso que aliente los conflictos
socioambientales.
 “Algunos presupuestos del derecho
positivo, tienen poca viabilidad en una
sociedad heterogénea y pluriétnica como
la peruana”. (Brandt, 1986)

Hans-Jurgen Brandt
“En Nombre de la Paz Comunal
Un Análisis de la Justicia de Paz en el Perú”
Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República
Fundación Friedrich Naumann
1990
GRACIAS