Proceso y tensiones en la

formación de políticas
Marco Moreno
Curso Planificación y Gestión Estratégica para las Políticas Públicas,
ILPES-AECID
Santa Cruz, Bolivia, 4-15 Mayo 2009
 Planificación y gestión estratégica para las políticas públicas

• Propuesta
Gestión del Desarrollo

Gestión del Estado

Políticas Públicas
Toma de
Decisiones
Estratégicas

Planificación
Gestión del Estado
¿Qué son las políticas
públicas?
 Usos del termino políticas públicas en
el sentido moderno
 Etiqueta para referirse a un ámbito de actividades.
 Expresión del propósito general o de la situación
deseable sobre determinados asuntos.
 Propuestas concretas.
 Decisiones gubernamentales.
 Autorización formal.
 Programa.
 Resultados.
 Impacto.
 Teoría o modelo.
 Proceso.
 Definiciones de política pública
 Heclo y Wildavsky (1974) “Acción gubernamental dirigida hacia
el logro de objetivos fuera de ella misma”

 Thoening y Meny (1992) “Resultado de una actividad de una

autoridad investida de poder público y autoridad
gubernamental”.

 Dye (1992) “Es todo aquello que los gobiernos deciden hacer o
no hacer”.

 Hogwood (1984) “Para que una política pueda ser considerada

como una política pública, es preciso que en un cierto grado
haya sido producida o por lo menos tratada al interior de un
marco de procedimientos, de influencias y de organizaciones
gubernamentales.”
 Elementos para identificar la
existencia de una política

1. Implicación del gobierno Una política pública existe

siempre y cuando instituciones
estatales asuman total o
2. Percepción de problemas parcialmente la tarea de alcanzar
objetivos estimados como
deseables o necesarios, por
medio de un proceso destinado
3. Definiciones de objetivos y, a cambiar un estado de las
cosas percibido como
problemático.
4. Proceso
Consideramos como elementos de
una política pública:

Acción: práctica, no sólo discurso

Un conjunto de decisiones: “decidir que existe un problema.
Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera
de proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc.” (Subirats:
1994, 41).

Utilización de la autoridad del Estado: genera obligaciones y

derechos

Respuesta a situaciones consideradas como problemas que

requieren intervención pública
Concepto de Políticas Públicas

Para fines operacionales, por políticas públicas

debería entenderse (1) un curso de acción estable
(2) definido por el gobierno (3) para resolver un
área relevante de asuntos de interés público (4) en
cuya definición en las actuales sociedades suelen
también participar actores de origen privado
(Tomassini, 2007).
Mapa Proceso de Políticas Públicas

Problema

Definición del
problema

Evaluación Identificación de
respuestas/solución
alternativas

Evaluación de
Implementación opciones

Selección de opciones de
política pública
El proceso de formación de
las políticas públicas
Proceso de formación de políticas (1)

 Noción de policy process. dispositivo analítico para

fines de modelación, ordenamiento y explicación
de una política.

 Distinción analítica en etapas o fases no se debe

confundir con una separación real.

 El método del paso a paso corre el riesgo de caer

en el supuesto que la formulación de las políticas
se lleva a cabo mediante un proceso ordenado,
racional, lineal.
Proceso de formación de políticas (2)
 Predilección por una fase o momento particular.
Se explica por el objeto instrumental teórico de
cada una de las disciplinas.

 Diferentes enfoques disciplinares han intentado

concentrar su investigación en tramos
específicos.

 Politólogos prefieren estudiar la formación de la

agenda del gobierno, los administradores públicos
la implementación y los economistas se han
dedicado a la construcción y selección de opciones
de políticas.
 Proceso de formación de políticas (3)
• Es necesario distinguir entre la formulación y la formación de
las políticas.

• La formación constituye un proceso más amplio que la

formulación ya que comienza antes y termina después que
aquel en que el gobierno las diseña, ya que comienza en la
calle y termina a lo largo de su aplicación en la sociedad que
las demanda.

• Para reconstruir el proceso de formación de las políticas

públicas es necesario tomar en cuenta tanto los organismos
que oficialmente están llamados a participar en el diseño de
las mismas como los demás actores que, formal o
informalmente, suelen intervenir en el proceso, sus intereses,
sus alianzas, su definición del problema, sus propuestas y los
escenarios desde los cuales es posible que ellos intervengan.
 Más allá del enfoque tecnocrático
de la formación de políticas
• En un enfoque tecnocrático, las políticas públicas son objeto
de elección por parte de los policymakers, que solo tienen que
adoptar aquellas políticas que conduzcan a los mejores
resultados.
• En la práctica, en la formulación de políticas interviene una
variedad de actores (políticos profesionales, técnicos,
miembros de la sociedad civil) que interactúan en diversas
arenas.
• Las políticas públicas emergen como resultado de
transacciones políticas entre dichos actores.
• IPES 2006 (BID): menos hincapié en el contenido de las
políticas y más en su proceso de formulación y en ciertas
características resultantes de las políticas.
 ¿Como enfrentar el Proceso?
Para comprender quien y como se elaboran las PP, se deben
considerar las características de los participantes, en que fases y
que roles juegan, de que autoridad u otro poder disponen, y como
se relacionan y controlan unos a otros.

– Los ciudadanos,
– El presidente y su gabinete
– La legislatura (y los legisladores),
– Partidos políticos y sistemas de partidos,
– Actores subnacionales
– Poder judicial y jueces,
– Burocracia y funcionarios,
– Expertos, técnicos y think tanks,
– Empresarios,
– Grupos de interés
– Sindicatos, movimientos sociales
Formación de políticas: proceso No Claro

 Es necesario discutir la forma tradicional en que se

elaboran las políticas públicas.

 Se debe estudiar la elaboración de las políticas

públicas como un proceso muy complejo, sin
principio y fin y, cuyos limites permanecen muy
inciertos.
 ¿Cómo entender la formación
de las políticas públicas?
Es necesario entender las políticas públicas como
un proceso (flujo de eventos)

 Flujo de interacciones entre sujetos involucrados

en la elaboración, implementación y evaluación de
las decisiones.

 Flujo de decisiones (sobre el problema, las

alternativas de solución, los mecanismos de
implementación, los juicios evaluativos)
Evolución de la noción del proceso
de “formación” de políticas

La ciencia política ha evolucionado en su

comprensión del proceso de desarrollo de las
políticas, desde un modelo lineal a un modelo
donde la argumentación, las oportunidades y las
coaliciones son centrales.
 Pluralismo y negociación Argumentación (Majone
(Lindblom 1991, Allison 1971, 1989, Hood y Jackson 1991)
Sabatier 1988)

Inestabilidad y oportunidades
Incrementalismo
(Baumgartner y Jones 1993,
(Lindblom 1959) Kingdon 1995)

Decisión Racional Implementación como

(Laswell 1962) diseño retrospectivo
(Elmore 1979)

¿Cómo entender el proceso de

elaboración de políticas?
 Una mirada al proceso de formación de las políticas

Produce
Formación de la Agenda de
agenda gobierno

Conduce a

Produce
Formulación y legitimación Las posiciones de la
de la política Política (fines, metas
(Programas) y medios de efectuación)

Conduce a

Produce
Implementación de la Acciones de la política
política
Conduce a

1. Efectos de la política
2. Evaluación de los efectos
3. Decisiones sobre el futuro de la
política (programas)
Formación de políticas como proceso
complejo y conflictivo
Formulación de alternativas

Identificación y definición
del problema e incorporación Proceso Adopción de alternativas
en la agenda
Conflictivo

Evaluación de los resultados Implantación de la alternativa

obtenidos seleccionada
 Relación entre actores, conflicto
y políticas
• La formación de políticas está condicionada no sólo por
variables del entorno, sino también por las “reglas del juego”
y los intereses de los actores en el proceso.
• Los movimientos tácticos y estratégicos que los actores
juegan en el proceso dan lugar a la estructuración de tipos de
acción a partir de las cuales éstos desarrollan sus discursos y
prácticas.
• Las acciones son el resultado de un proceso altamente
complejo de interacción estratégica entre quienes ponen en
marcha las políticas y sus respectivas adaptaciones.
• Este punto es particularmente relevante ya que los tipos de
acción posibilita la estructuración de discursos y prácticas
facilitadoras y/o obstaculizadoras por parte de los actores e
impactan sobre la decisión de política pública.
 Pluralidad de Actores = Conflicto

 Las políticas son resultado de la negociación entre

distintos actores que ajustan mutuamente sus intereses
divergentes.
 Las políticas son resultado de la interacción de
coaliciones de organizaciones y actores, cada una con
sus propios recursos y creencias sobre el problema.
Los actores enfrentan los problemas con diferentes
marcos conceptuales (racional, conducta organizacional,
negociación política) que orientan sus decisiones.
 Definición de problemas públicos

 La realidad muestra, que los problemas no existen

sino que son construidos, definidos subjetiva e
interesadamente por un observador.

 Actores distintos entenderán el problema

planteado de manera diferente, reflejado en sus
respectivas definiciones sus propios intereses y
valores
 Formulación de alternativas y toma
de decisión (1)
 Además del Estado en el proceso decisional intervienen un
gran número de actores.

 Actores diversos intentan influir sobre el proceso de decisión

a partir de sus intereses y recursos (materiales como
ideológicos).

 La multiplicidad de actores explica por que las decisiones no

son siempre las más racionales o las más coherentes, sino el
resultado de la confrontación entre actores.

 La decisión es el fruto de un largo y complejo proceso que

poco tiene que ver con el esquema clásico de la decisión
concebida como un acto lineal basado en los postulados de
libertad y racionalidad del decisor.
 Formulación de alternativas y toma
de decisión (2)
 Interactúan toda una serie de actores -políticos, pero también
administrativos y especialistas del lobbying en función del
grado de apertura o de permeabilidad del sistema político y
puede tener momentos de pausa, de retroceso o
desaceleración.
 No es un proceso ordenado y lineal.
 Para hacer frente a las presiones y exigencias de los actores
y limitar el riesgo de que las desiciones y las políticas caigan
en el empirismo, el subjetivismo y la incoherencia, el Estado
se esfuerza por racionalizar sus mecanismos y procesos de
elección y decisión lo que no estarán exentos de
conflictividad.
 Puesta en marcha de las políticas:
la fase de implementación (1)

 Los operadores involucrados tienen intereses,

valores y preferencias que orientan su desempeño.
 El conflicto durante la implementación puede
incrementarse cuando intervienen muchos actores
con intereses y visiones distintas.
 Los operadores tienen gran influencia en la
generación y entrega de servicios sociales.
 Implementación (2)
 Considerar el problema de la implementación como una
cuestión meramente técnica puede ser reduccionista y
simplificador al dejar de lado el carácter
intrínsicamente conflictivo del proceso y su
dimensión política.

 La sola aplicación de decisiones expresadas en

orientaciones, pautas y procedimientos por parte de
diferentes agencias y unidades en distintos lugares
implica que la implementación no es una sola, sino que
es bien un proceso plural.

 La implementación es en sí misma fuente de

problemas complejos que no pueden solucionarse
“ajustándose” mejor a lo planificado o exigiendo a los
diseñadores que revisen su tarea (Cortázar, 2007).
 Implementación (3)
 La implementación es más complicada y lenta conforme
participan mayor cantidad de actores y mayor es la
cantidad de decisiones que deben tomar.
 Tres factores influyen en la rapidez de los acuerdos,
facilitando u obstruyendo la cooperación entre los
participantes (Pressman y Wildavsky 1988).

 La dirección de su interés en el programa en cuestión

(¿está en pro o en contra del programa?).
 La intensidad de su interés (¿el programa le resulta muy
importante/ urgente o le es indiferente?).
 La magnitud de los recursos comprometidos en relación a
los recursos totales (¿está dispuesto a invertir mucho o
poco en el programa?).
 Etapa de evaluación
 La evaluación de políticas no es un simple instrumento
técnico, es también un mecanismo político de primer
orden.

 La justificación última de la evaluación es, el ejercicio de

la responsabilidad política y la búsqueda de lo que se ha
denominado la eficacia democrática.

 La meta de la evaluación es producir información que

sirva para orientar y valorar, las decisiones vinculadas al
diseño, la gestión y el futuro de las políticas públicas.
En síntesis…
 Proceso de formación de políticas
• Las políticas no implican una secuencia lineal y estable
de eventos bajo el comando de diseñadores
racionales: hay una gran inestabilidad y gran
cantidad de variables que no son controladas por un
solo tipo de actor
Las políticas se adaptan a un contexto cambiante
Hay procesos que se reiteran
• No son solamente un proceso de solución racional de
problemas, sino de interacción entre múltiples actores
con intereses, valores y visiones divergentes
 Interactúan gran cantidad de actores
• Son resultado de situaciones y oportunidades que
deben ser aprovechadas por actores que interesados
en impulsar sus propuestas de política y ponerlas en
marcha

La argumentación y la persuasión son

elementos centrales

Las capacidades gerenciales cumplen un rol

central: establecimiento de metas, negociación,
generación consensos, identificación escenarios,
etc.
Tensiones en el proceso de
formación de las políticas
 Tensiones en PFP
1. Los relativos a la lógica política de los procesos de
reforma (“voluntad declarada” v/s “voluntad real”) en
relación con las decisiones públicas y participación.

2. Los referidos al modo en que concibe la articulación de

lo técnico y lo político ( el espejismo de la etapa política
y de la etapa técnica).

3. Los relativos a las características organizacionales del

Estado (institucionalidad y masa critica para
implementar las reformas).

4. Los referidos a la estructura gubernamental que

obstaculizan la implementación de políticas.
Tensiones de la estructura gubernamental
que obstaculizan mejores políticas

a) La tensión oficialismo y oposición

b) La tensión Ejecutivo-Congreso

c) Tensiones dentro del Poder Ejecutivo

 Tensión oficialismo y oposición
 Se generaliza en periodo electorales: ¿habrá
continuidad de las políticas?, ¿podrá gobernar quien
resulte victorioso?.
 Preocupación sobre si es posible gobernar cuando un
Ejecutivo se encuentra enfrentado a un Congreso en
manos de un partido opositor.
 Incertidumbre sobre si la decisión gubernamental de hoy
será mantenida por quien este gobernando mañana.
 La calidad, eficiencia y eficacia de PP, no se juegan solo
en la decisión de llevarla adelante, sino también se
juegan en el horizonte temporal en el que se despliegan
su implementación e impacto.
 Resoluciones tensión
oficialismo/oposición
 Lucha política que apunta a redefinir la correlación de
fuerzas.
Estrategias implementadas por los partidos ya sea para
mantenerse o alcanzar el poder, ampliando su propio caudal
electoral o alcanzado apoyos mayoritarios por medio de alianzas
estratégicas o coyunturales con otros partidos.
 La decisión de remover ciertas decisiones del dominio de una
racionalidad político-partidaria para colocarla bajo una
racionalidad técnica.
Aislamiento de ciertas áreas de política de la influencia
político/electoral.
 Estructuración de Políticas de Estado.
Buscan identificar prioridades o temáticas que se desea o se
necesita aislar de la lucha partidaria a través de la construcción de
consensos.
 Tensión Ejecutivo-Congreso

Esta tensión tiene que ver con la relación Ejecutivo-

Congreso, pero no pensada como una tensión entre
oficialismo/oposición, sino pensada como una tensión ya
sea entre la Nación e intereses provinciales o entre
políticas nacionales y ciertos intereses sociales.
 Tensiones dentro del poder ejecutivo

 Choques, discrepancias, competencias y hasta

contradicciones dentro del propio poder Ejecutivo.
 Los análisis políticos hoy muestran que los problemas
de acción colectiva dentro del Ejecutivo no sólo son
estratégicos para la capacidad de gobierno, sino que
sus causas no admiten soluciones basadas en “estilos
de gestión” o relaciones personales.
 Si bien estos elementos juegan un papel, la
problemática de fondo es estructural y demanda
reformas institucionales.
Tres tensiones como un juego de juegos
 Las tensiones, estos tres problemas de acción colectiva
están “anidados” interactúan están interconectados.
 Los actores y gobierno coparticipan en los tres juegos
simultáneamente.
 ¿Cuál es el riesgo que enfrentan reformas que apunten
a fortalecer la capacidad de diseño e implementación de
políticas públicas?

El desafío es poder alcanzar un nivel de

coordinación como función de planificación, y de
alcanzar una recomposición de poder estatal
nacional, que asegure una generación de políticas y
gestión pública de mayor eficiencia.
Voluntad declarada v/s Voluntad real

Tensión entre una suerte de ‘voluntad declarada’ y la

‘voluntad real’ de los estilos gerenciales de la
tecnocracia tanto en el gobierno como en los actores y
mecanismos de transferencias de ideas para hacer
efectiva la apertura del ciclo de políticas.
 Articulación técnico/política
 Lo que parece necesitarse en la formulación y ejecución
de políticas es enraizamiento y autonomía.

 Claro que si no hay estructuras burocráticas saludables

se verán los efectos negativos del enraizamiento,
clientelismo y corrupción.

 La propuesta es, entonces autonomía enraizada y no

aislamiento. La estructura social depende de la acción
del Estado y éste no podrá alcanzar sus objetivos sin
ella. Las estructuras y estrategias del Estado requieren
como contrapartida un complemento social.
 Aprendizajes

1. La concepción limitada del proceso de políticas

públicas ha llevado a diseñar políticas en abstracto,
como si se tratara solamente de un ejercicio
intelectual, y a olvidar que la determinación acerca
de la relevancia y el interés público de un problema,
y su consecuente inclusión en el campo de las
políticas, es el resultado de un proceso complejo en
el que entran en competencia diversas
representaciones e intereses.
 Aprendizajes

2. Es necesario adoptar una perspectiva mucho más

amplia de la política pública que dé cuenta del
carácter dinámico y conflictivo del proceso mediante
el cual se configura una acción pública frente a una
situación social que se pretende transformar.
 Aprendizajes

3. El proceso debe estar orientado hacia la creación de

condiciones que garanticen la participación, la
confrontación y la negociación de las
representaciones e intereses de los actores
implicados en todas las etapas de gestión de la
política, más que en la imposición de la “política
correcta” por parte de algunos de los actores
implicados.

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