PROCEDIMIENTO Y

PROCESO

Funciones ordinarias o jurgenas

del Estado
Funcin legislativa: Creacin de normas jurdicas.
Funcin jurisdiccional: Solucin de controversias con
fuerza de verdad legal.
Funcin administrativa: Satisfaccin inmediata y directa
de las necesidades de la sociedad. Ej. Necesidades de
seguridad, de salud, de educacin, de previsin social, de
derechos laborales, que son atendidas por los distintos
Ministerios existentes, Etc. Es una funcin residual a las 2
anteriores.

Posiciones procesalistas sobre la distincin

entre Proceso y Procedimiento

Primera Posicin: El Proceso es un concepto teleolgico, pues

implica que el juzgador de una controversia sea un tercero imparcial;
en tanto que el Procedimiento es un concepto formal, ya que se agota
en la realizacin de una serie de actos que constituyen la
materializacin del Proceso.
Segunda Posicin: El Proceso y el Procedimiento son exactamente lo
mismo. El Proceso se halla en la realizacin de todas las funciones del
Estado (legislativa, jurisdiccional y administrativa).
Tercera Posicin: El Proceso constituye una serie de actos que se
llevan a cabo a fin de obtener la decisin de un rgano jurisdiccional,
en tanto que el Procedimiento busca el pronunciamiento de un rgano
pblico distinto al rgano jurisdiccional.

Posicin de la doctrina administrativista

La doctrina administrativista diferencia el Proceso del Procedimiento en
base a las funciones ordinarias o jurgenas del Estado (administrativa,
jurisdiccional y legislativa).
Proceso y Procedimiento constituyen los instrumentos a travs de los
cuales se realizan dichas funciones ordinarias, pero cada uno de ellos sirve
a la realizacin de una funcin en especial: el Proceso sirve a la
realizacin de la Funcin Jurisdiccional, mientras que el Procedimiento a
la realizacin de la Funcin Administrativa .

Proceso

------------)

Procedimiento --------)

Funcin Jurisdiccional
Funcin Administrativa

Las funciones ordinarias y las entidades

pblicas

1.

Las funciones legislativa y jurisdiccional son realizadas slo por

algunas de las entidades pblicas, mientras que la funcin
administrativa que es realizada por todas ellas. Ej.: El Poder Judicial,
el Tribunal Constitucional y el Poder Legislativo, realizan la funcin
jurisdiccional o legislativa que la Constitucin les encomienda,
paralelamente a su funcin administrativa.
Para el desarrollo de la funcin jurisdiccional o legislativa, utilizan
el proceso o procedimiento especialmente previsto para ello en la
ley, mientras que para el desenvolvimiento de la funcin
administrativa, hacen uso del procedimiento administrativo previsto
en la Ley 27444 y las normas especiales.
El Poder Judicial
Funcin jurisdiccional: solucin de controversias civiles, penales,
laborales, Etc. ----) va procedimental: El Proceso Jurisdiccional
contenido en los Cdigos Procesal Civil, Procesal Penal, Etc.
Funcin Administrativa: entrega de certificados, constancias,
adquisicin de bienes y servicios, Etc. ----) va procedimental:
Procedimiento Administrativo contenido en los Reglamentos
administrativos especiales, TUPA y la Ley 27444 (LPAG).

Las funciones ordinarias y las entidades

administrativas
2.

El Tribunal Constitucional
Funcin jurisdiccional: solucin de controversias en materia
constitucional. -----) va procedimental: Proceso Jurisdiccional
contenido en su Ley Orgnica, su Reglamento y el Cdigo Procesal
Constitucional.
Funcin Administrativa: entrega de certificados, constancias,
adquisicin de bienes y servicios, Etc. ------) va procedimental:
Procedimiento Administrativo contenido en Reglamentos especiales, su
TUPA y la Ley 27444.

3.

El Poder Legislativo
Funcin legislativa: produccin de normas ---) va procedimental:
Procedimiento Legislativo contenido en Constitucin y su Reglamento.
Funcin Administrativa: entrega de certificados, constancias,
adquisicin de bienes y servicios, Etc. ------) va procedimental:
Procedimiento Administrativo contenido en Reglamentos especiales, su

El Procedimiento Administrativo
Dr. Jos Bartra Cavero
El procedimiento administrativo est constitudo por una serie de actos
que se inician con una solicitud o escrito ante una entidad
(administrativa), con el propsito o inters de lograr su
pronunciamiento, que se materializa generalmente en una resolucin,
accediendo o desestimando lo solicitado por el ciudadano.
Jurisprudencia argentina:
El procedimiento administrativo es un conjunto de formalidades de
ndole procesal o rituaria, exigidas en la tramitacin de las actuaciones
propias de la va administrativa y que desde luego constituyen el cauce
jurdico necesario para garanta de los intereses de la Administracin y
de los particulares.

El Procedimiento Administrativo
Artculo 29 de la Ley 27444 (LPAG)
Se entiende por procedimiento administrativo el conjunto de actos y
diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisin de un
acto administrativo que produzca efectos jurdicos individuales o
individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los
administrados.
Que se debe entender por:
conjunto de actos y diligencia tramitados ante las entidades. El
conjunto de actos administrativos (decisiones) que emiten las
autoridades administrativas y actos procedimentales (trmites) que
realizan los administrados ante cualquiera de las entidades indicadas
en el Art. I del T.P. de la Ley 27444, con el objeto de preparar la
decisin final sobre un asunto que interesa al administrado.

El Procedimiento Administrativo
conducentes a la emisin de un acto administrativo. Como se ha
dicho, los actos administrativos y los actos procedimientales que se
realicen ante una entidad del Estado, tienen por finalidad la emisin de
un acto administrativo definitivo (una decisin final) sobre un asunto
de carcter administrativo, que interesa al administrado. Ejemplo:
Otorgamiento de una licencia, una pensin, Etc
que produzca efectos jurdicos individuales o individualizables
sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados. La
decisin final del procedimiento es un acto administrativo y, por ello,
produce efectos en la esfera jurdica del administrado, imponindole
deberes u otorgndole derechos. La decisin final no puede ser un Acto
de Administracin Interna (decisin con efectos jurdicos al interior de
la entidad) ni un reglamento administrativo (norma con administrativa
efectos generales).

Caracteres diferenciales entre Proceso y

Procedimiento Administrativo
Preclusin e Informalismo. El proceso se encuentra basado en el
principio de preclusin, apareciendo como etapas que una vez
cumplidas no pueden reabrirse, mientras que en el procedimiento
administrativo, prima el principio de informalismo como criterio rector
en la sustanciacin de los trmites procedimentales (numeral 1.6 del
Art. IV del T.P. Ley 27444 - Principio de Informalismo).
Cosa Juzgada y posibilidad de revocacin judicial. En el proceso la
institucin de la Cosa Juzgada atribuye a la sentencia una
inmutabilidad prcticamente absoluta, mientras que en el
procedimiento administrativo, ello como regla general no acontece,
pues la decisin final puede ser revocada por el rgano jurisdiccional
posteriormente (Art. 218 de la Ley 27444 Impugnacin de los actos
administrativos ante el Poder Judicial).

Caracteres diferenciales entre Proceso y

Procedimiento Administrativo
Administracin Pblica y juzgador independiente. El
procedimiento administrativo es dirigido y coordinado por una de las
partes intervinientes: la Administracin Pblica, mientras que en el
proceso, el juez constituye un rgano ajeno e independiente de las
partes involucradas en la controversia. (numerales 1.3 y 1.5 del Art. IV
del T.P. Ley 27444 (Principio de Impulso de Oficio y Principio de
Imparcialidad).

LEY DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO
GENERAL
- LEY 27444 -

Antecedentes
El Procedimiento Administrativo se encuentra regulado en la Ley
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Esta Ley fue
publicada el 11 de abril del 2001 y entr en vigencia el 11 de octubre
de ese ao.
La Ley 27444 ha derogado la antigua Ley de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos aprobada por D.S. N 02-94-JUS.
Ha dejado sin efecto la Ley N 25035, Ley de Simplificacin
Administrativa, de junio de 1989, y su reglamento, el D.S. 070-89PCM, modificado por el D.S. 002-90-PCM.
Ha derogado el Ttulo IV del Decreto Legislativo N 757, Ley Marco
para el Desarrollo de la Inversin Privada, de noviembre de 1991, y su
reglamento, el D.S. 094-92-PCM.

Contenido de la Ley
La Ley consta de un Ttulo Preliminar de 8 artculos, el cual establece
el mbito de aplicacin de la norma, los principios que rigen el
procedimiento y sus fuentes.
El ttulo I regula el rgimen de los actos administrativos: concepto,
modalidades, requisitos, nulidad y eficacia.
El ttulo II contiene las normas aplicables al procedimiento
administrativo general.
El ttulo III establece el rgimen de los mecanismos de revisin de los
actos administrativos.
El ttulo IV regula los procedimientos especiales: el procedimiento
trilateral y el procedimiento sancionador.
Finalmente, el ttulo V establece las normas aplicables a la
responsabilidad de la Administracin Pblica.

Ambito de aplicacin de la Ley

El Art. I del T.P. prescribe que la Ley deber aplicarse en todas las
entidades de la Administracin Pblica. No da una definicin de lo
que es Administracin Pblica, pero indica textualmente qu
entes deben ser considerados parte de la misma, a efectos de la
aplicacin de esta Ley. Entre stos tenemos:
El Poder Ejecutivo.
El Poder Legislativo y el Poder Judicial. Cuando no realizan
funciones legislativas o jurisdiccionales sino administrativas, como en
los temas de gestin de personal, gestin patrimonial y administrativa,
los procedimientos de licitacin, concursos o adjudicacin directa para
la contratacin de obras, Etc.
Los Gobiernos Regionales.
Los Gobiernos Locales.

Ambito de aplicacin de la Ley

Los Organismos a los que la Constitucin y las leyes confieren

autonoma:
La Superintendencia de Banca y Seguros
El Jurado Nacional de Elecciones
El Tribunal Constitucional (salvo cuando resuelve controversias en
materia constitucional).
La Contralora General de la Repblica
El Banco Central de Reserva
El Consejo Nacional de la Magistratura
El Ministerio Pblico
La Defensora del Pueblo
Las Universidades Nacionales

Ambito de aplicacin de la Ley

Entre los organismos que son autnomos por disposicin de la ley,

tenemos:
La Biblioteca Nacional del Per, de acuerdo a la Ley Orgnica del
Ministerio de Educacin, Ley N 25762
El Seguro Social de Salud (Essalud) segn la Ley de Creacin de
Essalud, Ley 27056
La Oficina de Normalizacin Provisional (ONP) de acuerdo a lo
dispuesto por su Estatuto D.S. 061-95-EF

Ambito de aplicacin de la Ley

Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del

Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades
administrativas, y por tanto se consideran sujetas a las normas
comunes del derecho pblico, salvo mandato expreso de ley que
las refiera a otro rgimen. Entre stos tenemos:
El Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural (PETT)
El Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA)
El Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y
Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS)
El Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA)
El Instituto Nacional de Bienestar Familiar (INABIF)

Ambito de aplicacin de la Ley

Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan

servicios pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de
concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la
normativa de la materia. Entre stas tenemos:
Concesionaria Vial del Peru S.A. COVI PERU S.A. (Red Vial N 6
Puente Pucusana - Cerro Azul - Ica)
Lima Airport Partners S.R.L. (Aeropuerto Jorge Chavez)
Terminal Internacional del Sur S.A. TISUR (Puerto de Matarani)
Vega Upaca S.A. Relima (Limpieza publica del Cercado de Lima)
Telefnica del Per (Telefona fija y movil)
Luz del Sur S.A.A. (Energa elctrica zona norte de Lima)
Transportadora de Gas del Peru S.A. TGP (Transporte del gas de
Camisea a Lima)

Ambito de aplicacin de la Ley

El artculo II del T.P., en concordancia con la Tercera
Disposicin Complementaria y Final de la Ley, dispone que
los procedimientos administrativos especiales (existentes o
que pudieran crearse posteriormente), se regirn
supletoriamente por las disposiciones contenidas en la Ley
27444, siempre y cuando su regulacin no la contradiga. En
caso contrario, es decir, si existe contradiccin entre el
procedimiento especial y la Ley 27444, se aplicar el
procedimiento especial.

Ambito de aplicacin de la Ley

Entre los procedimientos especiales a que hace referencia el Art. II del

T.P., tenemos:
Los procedimientos tributarios
Los procedimientos de contratacin pblica
Los procedimientos de concesiones mineras
Los procedimientos registrales
Los procedimientos de reclamacin por servicios pblicos de
telecomunicaciones, de saneamiento y de electricidad
Los procedimientos de libre competencia, proteccin al consumidor,
competencia desleal
Los procedimientos sobre saneamiento y titulacin de la propiedad
Entre otros.

Finalidad de la Ley
El Art. III del T.P. de la Ley, seala que la finalidad de la
norma es la de establecer el marco jurdico necesario para
que el accionar de la Administracin sirva al inters general,
garantizando dos cosas al mismo tiempo: el respeto a los
derechos e intereses de los administrados y la sujecin del
accionar de la Administracin al ordenamiento jurdico
vigente.

Finalidad de la Ley
El Art. III del T.P. consagra dos tipos de garanta: una Garanta
Administrativa, mediante la cual se busca que la
Administracin cumpla su labor sujetndose a las disposiciones
legales y constitucionales vigentes, y una Garanta Jurdica,
por medio de la cual se tiende a tutelar los derechos e intereses
de los administrados contra los actos de la Administracin
Pblica que pudieran resultar arbitrarios o poco reflexivos.

Fuentes del Procedimiento

Administrativo

El segundo prrafo del Art. V del T.P. de la Ley, indica cules deben
ser consideradas fuentes del Procedimiento Administrativo:
Las disposiciones constitucionales. La Constitucin es la principal
fuente del procedimiento administrativo, pues en ella se consagran los
procedimientos y las atribuciones generales de los rganos del Estado.
Por ejemplo:
Los artculos 94 y 96, en el caso del Congreso de la Repblica
El artculo 118, en el caso del Presidente de la Repblica
El Artculo 143, en el caso del Poder Judicial
El Artculo 154, en el caso del Consejo Nacional de la Magistratura
El Artculo 161, en el caso de la Defensora del Pueblo

Fuentes del Procedimiento

Administrativo
Los tratados y los convenios internacionales incorporados al
ordenamiento jurdico nacional. Un ejemplo de cmo los
tratados pueden constituir fuentes del procedimiento
administrativo, lo encontramos en el futuro Tratado de Libre
Comercio entre el Per y los Estados Unidos, en cuyo captulo
denominado Compras Pblicas, se establecen reglas aplicables
a los procedimientos de adquisiciones del Estado en los que
participen empresas de los pases firmantes, como son los
principios de transparencia, no discriminacin y debido proceso.

Fuentes del Procedimiento

Administrativo

Las leyes y disposiciones de jerarqua equivalente

Dentro de esta clasificacin se encuentran las leyes ordinarias, como la
Ley 27444, que regula el Procedimiento Administrativo General
Las leyes orgnicas, como la Ley Orgnica de la Defensora del
Pueblo, Ley 26520, la que establece como atribucin de la Defensora,
la posibilidad de iniciar o participar en cualquier procedimiento
administrativo de la Administracin Pblica
Los decretos legislativos, por ejemplo el Decreto Legislativo N 757,
Ley Marco para el Desarrollo de la Inversin Privada, cuyo derogado
Capitulo IV regulaba los TUPAs y el Silencio Administrativo
Por el contrario, no pueden ser considerados fuentes del
Procedimiento Administrativo los Decretos de Urgencia, por cuanto se
refieren nicamente a materia econmica y financiera.

Fuentes del Procedimiento

Administrativo

Los Decretos Supremos y dems normas reglamentarias de otros

poderes del Estado.
Por ejemplo, el D.S. 070-89-PCM, reglamento de la Ley N 25035,
derogada Ley de Simplificacin Administrativa.
En el caso del Poder Judicial, el Reglamento de Organizacin y
Funciones de la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA),
Resolucin Administrativa N 263-96-SE-TP-CME-PJ
En el caso del Congreso, el Reglamento del Congreso de la Repblica
Los dems reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y
reglamentos de las entidades, as como los de alcance institucional
o provenientes de los sistemas administrativos.
Las dems normas subordinadas a los reglamentos anteriores.

Fuentes del Procedimiento

Administrativo

La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales

que interpreten disposiciones administrativas. Las resoluciones que
los jueces y tribunales de la Repblica expidan dentro del proceso
Contencioso Administrativo o como consecuencia del ejercicio de las
Acciones de Garanta.
Las resoluciones emitidas por la Administracin a travs de sus
tribunales o consejos regidos por leyes especiales, estableciendo
criterios interpretativos de alcance general y debidamente
publicadas. Estas decisiones generan precedente administrativo,
agotan la va administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede.
Entre estas podemos encontrar:
Los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal Fiscal cuando
se interpretan normas sustantivas o de procedimiento en materia
tributaria

Fuentes del Procedimiento

Administrativo

Las resoluciones del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del

Estado cuando se interpretan normas sustantivas o de procedimiento
en materia de contratacin con el Estado
Las resoluciones del Tribunal Registral cuando se interpretan normas
sustantivas o de procedimiento en materia registral
Las resoluciones del Consejo de Minera cuando se interpretan normas
sustantivas o de procedimiento en materia minera
Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades
facultadas expresamente para absolver consultas sobre la
interpretacin de normas administrativas que apliquen en su
labor, debidamente difundidas.
Los principios generales del derecho administrativo.

Fuentes del Procedimiento

Administrativo
El tercer prrafo del Art. V del T.P. indica que la jurisprudencia, las
resoluciones administrativas, los pronunciamientos vinculantes y los
principios generales del Derecho Administrativo, servirn para
interpretar y delimitar el campo de aplicacin de las normas
administrativas a las que se refieren.
De acuerdo al Art. VI del T.P., tambin constituyen fuentes, los actos
administrativos emitidos por entidades distintas a los tribunales y a los
consejos indicados en el Art. V, cuando dichos actos interpreten de
modo expreso y con carcter general el sentido de la legislacin, y
sean publicados. Estos actos constituirn precedentes de observancia
obligatoria para la entidad, pero podrn ser modificados por la misma
entidad si se consideran equivocados o contrarios al inters general.

Fuentes del Procedimiento

Administrativo
El artculo VII del T.P., establece que si las fuentes listadas
en el Art. V no son suficientes para decidir la materia
analizada en un procedimiento administrativo, las
autoridades debern aplicar los principios del procedimiento
administrativo consagrados en el Art. IV, en su defecto, las
fuentes supletorias del Derecho Administrativo (principios,
doctrina, jurisprudencia) y, slo en ltimo caso, las normas
de otros ordenamientos que sean compatibles con su
naturaleza y finalidad (Proceso Civil).