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La Poltica

Tributaria en el
Per: Diagnstico y
Propuestas
Dr. Csar Pearanda Castaeda

IEDEP

Julio 2011

LA POLTICA TRIBUTARIA EN EL
PER: DIAGNSTICO Y PROPUESTA

El Diagnstico

Propuesta de Reforma Tributaria

IEDEP

Cinco Problemas Centrales

Por debajo del


promedio de AL

Puesto 86
de 183
pases en
materia
tributaria

Bajos niveles
de presin
tributaria

Gran
cantidad
de beneficios
tributarios

Sesgo
regresivo

Excesivas
formalidades y
Procesos engorrosos

Gasto
Tributario
2.04% del PBI

64% de los
ingresos
tributarios son
impuestos
indirectos

Alta
Informalidad
60.9% de la economa es
informal
3

Baja Presin Tributaria


Presin Tributaria** 2000-2006
(% PBI)

Ingresos Tributarios* (% PBI)

20.0

36.2

40.0

18.0

35.0

16.0

14.8

14.0

30.0
25.0
20.0

12.0

16.7

18.3

15.0

10.0

10.0
5.0

8.0

0.0

1970
71
72
73
74
75
76
77
78
79
1980
81
82
83
84
85
86
87
88
89
1990
91
92
93
94
95
96
97
98
99
2000
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10

6.0

* No incluye las contribuciones a la seguridad social.

Desde 1980 la presin tributaria en el


Per no supera el 18% del PBI.

Per 2010

Amrica Latina

OCDE

Baja capacidad recaudatoria.


** Incluye las contribuciones a la seguridad social.

Fuente: Perspectivas Econmicas de Amrica Latina OCDE 2009, BCRP


Elaboracin: IEDEP/CCL

Presin Tributaria del Primer Mundo


Tasa Total de Impuestos* a las
empresas 2009 (%)
65.8

Francia

Salud

Educacin

55.7

Japn
46.3
44.9

EE.UU
Alemania
Per

40.3
35.9

Reino Unido

35.0

Paraguay

34.9
31.9

Ecuador
Corea del
Dinamarca

1.9

6.5

3.8

5.6

PERU

OCDE

PERU

OCDE

Proteccin
social

Seguridad

29.2
27.8

Singapur

25.3

Chile
0.0

Gastos del Gobierno 2009 (% PBI)

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

Sin embargo, la presin tributaria en el


Per es muy alta si solo se considera al
sector formal. Similar a la de pases del
primer mundo
Fuente: Perspectivas Econmicas de Amrica Latina OCDE 2009
Elaboracin: IEDEP/CCL

1.2

1.6

0.8

PERU

OCDE

PERU

15.2
OCDE

pero estos pases otorgan a su


poblacin un mayor acceso a servicios
pblicos de calidad.
* Esta variable es una combinacin de impuestos a las
utilidades, impuestos laborales, contribucin social y otros
impuestos a las empresas.

La carga tributaria que soportan los


agentes econmicos es muy desigual
Contribuyentes Inscritos con RUC segn
tamao de contribuyente 2010
Total Contribuyentes
5,116,811

Medianos y
Pequeos
Contribuyentes
99.7%

sin embargo, este grupo explica


casi el 90% de lo recaudado por
concepto de IR en la ltima
dcada. Solo 249 empresas
explican
el
40%
de
la
recaudacin del IR.
Fuente: SUNAT
Elaboracin: IEDEP/CCL

Principales
Contribuyentes
0.3%

Menos del 1% de la base de


contribuyentes (14,402 empresas) en
el pas lo representan los principales
contribuyentes

Recaudacin del IR 3era Cat. 2001-2010


segn tamao de contribuyente
(% del total)
12,1%
Recaudacin Total IR
S/. 101,236 mills
87.9%

Principales contribuyentes

Medianos y pequeos contribuyentes

Alta informalidad: Per es la sexta economa


ms informal en el mundo, tercera en Amrica Latina*
Tamao de la Informalidad por Grupos de Pases (% PBI)

Asia
Emergente

OECD

Mayor

Europa Central
y del Este

Amrica
Latina

16.3

30.4

40.1

43.4

28.2

54.1

68.0

68.3

Grecia

Tailandia

Georgia

Bolivia
60.9

Menor

EE.UU

8.4

Fuente: Schneider 2005

Singapur

13.7
Elaboracin: IEDEP/CCL

Rep.
Checa

20.1

Chile

20.9
* Sobre una muestra de 145 pases.

Alto nivel de evasin


Evasin IVA en Amrica Latina
(% de la recaudacin potencial)
VENEZUELA (2004)

66%

PER (2008)

37%

ECUADOR (2005)

32%

COLOMBIA (2008)

22%

ARGENTINA (2007)

20%

MXICO (2006)

20%

CHILE (2009)

18%

URUGUAY (2009)

18%

La evasin del IGV le cuesta al Per 3.7%


Fuente: BCRP, INEI
de su PBI (S/.
13,712
mills).IEDEP/CCL
Estimados
2011-2035:

Estimacin Contrabando en el Per 2009

Agro, industria
y comercio son
los
ms
Puno y Zona afectados.

62%

Norte

25%
Tacna

US$ 480
Millones

3%

10%

Convenio Peruano
Colombiano

Otras Fuentes*
* Aduana martima y area

Fuente: CEPAL, DGI Uruguay, SUNAY

Elaboracin: IEDEP/CCL

Amplio margen para recaudacin potencial


Carga Tributaria Efectiva y Potencial en pases de Amrica Latina
(% PIB)
Carga
Tributaria
Efectiva

Carga
Tributaria
Potencial

Diferencia
en p.p

CHILE

21.1

24.8

-3.7

PER 2010

16.7

21.6

-4.9

COLOMBIA

15.6

21.1

-5.5

VENEZUELA

15.6

23.9

-8.3

ECUADOR

15.4

21.7

-6.3

PARAGUAY

13.2

18.8

-5.6

MXICO

9.8

24.4

-14.6

AMRICA
LATINA

18.3

21.1

-2.3

Diferentes
estudios
demuestran que el nivel de
recaudacin potencial de
los pases de la regin es
ms alto que la recaudacin
efectiva. Habra margen
para
aumentar
la
capacidad redistributiva
del Estado por potenciales
mayores recursos.

Fuente: CEPAL
Elaboracin: IEDEP/CCL

Sesgo regresivo de la estructura tributaria


Estructura de los Ingresos Tributarios en el Per* 2010
(% del total)

6%

3% 6%
36%

IR
IGV
ISC
Aranceles
Otros Ingresos

Nuestro
sistema
tributario mantiene un
sesgo hacia impuestos
indirectos
(64%),
fuertemente concentrado
en lo recaudado por
concepto de IGV (49%).

49%
* Monto neto de devoluciones
Fuente: BCRP, SUNAT

Elaboracin: IEDEP/CCL

10

Sesgo regresivo de la poltica tributaria


Per y OECD: Estructura Ingresos
Tributarios (%)

100
80

2.3

15.3

34.7
49.1

68%

y una baja
recaudacin del
IR concentrado
en empresas.

63.0
35.6

20
0

32%

PER

60
40

Recaudacin Impuesto a la Renta segn


Tipo de Contribuyente (% total)

OECD 2008
IR

Per 2010
IVA

31%

AMRICA
LATINA

31%

69%

69%

Persona Natural

Otros Impuestos

Persona Jurdica

En economas con alto nivel de


informalidad es muy comn encontrar sus
ingresos tributarios concentrados en
impuestos indirectos como el IVA
Fuente: CEPAL, SUNAT

30%

OECD

70%

Elaboracin: IEDEP/CCL

11
8

Importancia relativa de los aranceles


se diluye por apertura comercial
Recaudacin por Derechos Arancelarios
(% PBI)

Tasa Arancelaria Nominal 1980-2011 (%)

100

1.6

80

1.4

60

1.2
1.0

40

0.8
20

3.4

0.6
0.4

1.5
1.2 1.2 1.2 1.2
0.9
0.7
0.5

0.4 0.4

0.2
80 Jul
80 Dic
81 Dic
82 Dic
83 Dic
84 Dic
85 Jul
85 Dic
86 Dic
87 Dic
88 Dic
89 Dic
90 Jul
90 Dic
91 Dic
92 Dic
93 Dic
94 Dic
95 Dic
96 Dic
97 Dic
98 Dic
99 Dic
00 Dic
01-Dic
02-Dic
03-Dic
04-Dic
05-Dic
06-Dic
07-Dic
08-Dic
09-Dic
10-Dic
11-Ene

-20

Promedio

Prom + D.E.

Prom - D.E.

0.0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Debe continuarse con la reduccin arancelaria en pro de incrementar la competitividad de la


actividad productiva.
Fuente: MEF, BCRP
Elaboracin: IEDEP/CCL

12

Los ingreso fiscales son muy sensibles


a las condiciones externas
Recaudacin Tributaria y Cotizacin
Internacional de los Metales (Var %)

48.2

50

20

30

20.0

25

40
30

25.0

35

22.5 20

22.4

15

14.2

10

10

-10

Ingresos tributarios

Indice de precios de los metales

60

Ingresos del Gobierno General vinculado a


commodities* (% total de ingresos)

15.0

-19.2
-9.8

-30
2005

2006

2007

2008

Indice de precios de los metales

Fuente: MEF, SUNAT, FMI


Elaboracin: IEDEP/CCL

Elasticidad Ingresos
Fiscales

2009

22.7

19.6

13.7
5.0

-5

-20

20.3

10.0

-10
-15

17.5
13.4

8.9

7.3

0.0

2010

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

* Proveniente de las actividades mineras y de


hidrocarburos

Ingresos Tributarios

PBI

Precio
Minerales

Precio
Cobre

Precio
Zinc

Precio
Oro

1.09

1.99

10.8

9.0

3.4

Var. en p.p

Mills soles /ctv. US$

Mills soles /US$14

La actividad extractiva es la
segunda principal fuente de recursos para el fisco
Tributos Internos segn Actividad
Econmica 2010 (% total)
Servicios

38.9%

Minera e
Hidrocarburos

20.2%

Industria

19.4%

Comercio

14.5%

Construccin

5.4%

Pesca
Agropecuario

Fuente: SUNAT, BCRP

IR de 3ra categora* segn actividad


econmica 2010 (Mills S/.)

* Incluye regularizacin
del IR.

0.7%
0.9%

Elaboracin: IEDEP/CCL

Ratio de
carga
tributaria*
* 2010

Minera e
Hidrocarburos

Resto de
Sectores

2.55

0.65

** Un ratio mayor a uno significa que la contribucin tributaria del


sector es mayor a su participacin en el PBI.

14

Sector minero enfrenta alta carga tributaria


Tasa de carga efectiva
al inversionista por pases, 2010 (%)

Participacin de la Minera
en la Recaudacin Total* (% del total)

* Incluye impuestos a la renta


de tercera categora, otros
impuestos a la renta, las
regalas y el aporte voluntario.

En el Per la tasa de carga efectiva (que


incluye el impuesto a la renta, el impuesto a
los dividendos, la distribucin de utilidades a
los trabajadores, las regalas y el aporte
voluntario) puede ser hasta el 64% de la
renta minera.

... no obstante, las polticas favorables a la


nueva inversin minera permitieron que la
recaudacin proveniente del sector minero
se duplicara.
Fuente: IPE

Elaboracin: IEDEP/CCL

15

Las empresas agentes recaudadores?


Responsabilidad de la Recaudacin del IGV
(Mills S/.)
40,000
36,000
32,000
28,000
24,000
20,000
16,000
12,000
8,000
4,000
0

30%
27%

31%

29%
14%

19% 25%

27%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010


SUNAT

Tiempo requerido para declarar y pagar


Impuestos (horas por ao)
Brasil
Bolivia
Venezuela, RB
Argentina
Mxico
Amrica Latina
Per
Chile
Colombia
OECD
Estados Unidos
Reino Unido
Singapur
Irlanda
Emiratos Arabes Unidos

Sector Privado*

2,600
1,080
864
453
404
385
380
316
208
199
187
110
84
76
12

empero, mientras en
Per se invierte ms de
una hora por da en
atender
obligaciones
fiscales, en otros pases
es mucho menos. Las
trabas y complejidades
son significativas.

Puesto 86 de 183 pases en


el indicador de pago de
impuestos

Las empresas se crean para producir, bienes o servicios, generar empleo no para recaudar impuestos,
ello le corresponde a la SUNAT, adems de dar un adecuado servicio.
* A travs del sistema de pago adelantado del IGV (retenciones,
detracciones y percepciones).

Fuente: SUNAT, Doing Business 2011


Elaboracin: IEDEP/CCL

16

El problema actual no es insuficiencia


de ingresos fiscales
Presupuesto Pblico, Ingresos y Gastos
(Millones S/.)
2001

2010

Var %

Presupuesto**

35,712

81,857

129

0.2

Recaudacin

26,475

72,409

174

2011*

Resultado del SPNF: 2001-2011*


(% PBI)

Gastos Ctes.

28,409

56,357

98

6,262

27,850

345

3.0

-2.7

-2.2

-1.7

-1.1 -0.4

-1.6

2010

2009

2008

2.3

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2.3

-0.5

** El presupuesto de 2011 se increment en 8.0% respecto al 2010

Histricamente el Per fue un pas deficitario.


Entre el 2006 y 2008 se registr supervit fiscal.
En 2009 y 2010 el pas experiment nuevamente
dficit fiscal con tendencia decreciente.
Se proyecta que el 2011 cerrar con supervit de
0.2%.
* 2011: estimado

Gastos Capital

Fuente: BCRP, MEF

Elaboracin: IEDEP/CCL

Fondo de Estabilizacin Fiscal (FEF)


(Millones US$)

FEF

2001

2010

Var %

182

2,114

1,059

17

El problema es de eficiencia y eficacia en el gasto


Ejecucin de Inversiones en relacin
al Marco Presupuestal: Ao 2010
100.0

79.3

80.0

Con los mismos


recursos se pueden
hacer ms y mejores
gastos sociales y de
inversin.

75.0
57.1

60.0
40.0
20.0
0.0
Gbno.

Gbnos.

Gbnos. Locales

Nacional

Regionales
Marco

Nivel de

Presupuestal

Monto

Gobierno

de

Ejecutado

% Ejecutado

Inversiones
(Millones S/.)
Gbno. Nacional

12,166

9,649

79.3

Gbnos. Regionales

8,236

4,705

57.1

Gbnos. Locales

13,488

10,114

75.0

33,889

24,468

72.2

Total
Fuente: MEF,-SIAF

Elaboracin: IEDEP/CCL

Ejecucin de Inversiones en relacin


al Marco Presupuestal: Ao 2011*
40.0
35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0

% promedio:
28.2%

35.8

Gbno. Nacional

22.3

21.4

Gbnos.

Gbnos. Locales

Regionales
* Porcentaje de avance al I semestre 2011

18

La poltica tributaria no ha cumplido


su rol redistributivo
ndice Gini antes y despus de impuestos y
transferencias, 2008 (en puntos)

En Amrica Latina la poltica


tributaria y fiscal no ha sido
efectiva en trminos de
redistribucin de la renta
generada.

60
50

La inefectividad de la poltica
redistributiva
lo
explican
cuatro elementos:

40
30
20
Amrica

Unin Europea

Desigualdad antes de impuestos y transferencias

Reino Unido

Suecia

Portugal
Espaa

Holanda

Luxemburgo

Italia

Irlanda

Grecia

Francia
Alemania

Finlandia

Dinamarca

Blgica

Austria

Per

Colombia
Mxico

Chile

Brasil

Argentina

10

Baja presin
tributaria

Sistema tributario
regresivo

Alto nivel de
evasin
e
informalidad

Ineficiente, ineficaz e
inequitativo gasto
pblico

Desigualdad despus de impuestos y transferencias


Fuente: CEPAL
Elaboracin: IEDEP/CCL

19

Requerimos un Estado del primer mundo


Es imperativo para coadyuvar al crecimiento alto, sostenido e
inclusivo tener un Estado que cumpla las tres E:
Eficiente: Para optimizar el uso de los recursos y generar
excedentes para extender su accin y/o generar ahorro
para poltica anticclica.
Eficaz: Que se cumplan los objetivos y metas.
Equitativo: Para evitar sesgos y favorecer a los ms
necesitados.

Fuente: Csar Pearanda C. "Agenda Econmica para el Cambio

20

LA POLTICA TRIBUTARIA EN EL
PER: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

El Diagnstico

Propuesta de Reforma Tributaria

IEDEP

Sistema Tributario ptimo

De acuerdo con la teora econmica el sistema tributario debe cumplir con las
siguientes caractersticas:

Eficaz

Equitativo

Simple

De acuerdo con los principios tributarios que establece la Constitucin:

Legalidad

Igualdad

Capacidad contributiva

No confiscatoriedad

Respeto a los derechos de la persona

Las normas que no respeten los principios tributarios carecen de efecto desde
que fueron publicadas (sentencia del TC Exp. 033-2004-AI/TC Anticipo
Adicional).

22

Propuesta de Reforma Tributaria

Incrementar la
recaudacin tributaria

Ampliar la base
de contribuyentes

Reforma Tributaria
Integral: Objetivos
3

Corregir
sesgo
regresivo

Modernizar y
simplificar la
administracin
tributaria

Elaboracin: IEDEP/CCL

23

Polticas concretas: Impuestos


La Poltica Tributaria debe basarse en tres impuestos:

Renta
Debe constituirse en el impuesto ms relevante. Revisar las tasas, los
descuentos y su progresividad con base en estudio especfico (Curva de
Laffer).
IGV
Reducir progresivamente la tasa, analizando su impacto en la recaudacin
(Curva de Laffer).
ISC
Su tasa y aplicacin debe responder estrictamente al propsito de corregir
externalidades negativas en la actividad econmica.
Los ajustes de las tasas deben realizarse pari passu con la
reduccin de la informalidad para no afectar la recaudacin.
24

Causas de la informalidad econmica

Incremento de la Informalidad
Carencia de Ttulos
de Propiedad

Barreras Burocrticas

Causas

Costos

Marginados
de la
economa
formal

No sujetos
de crdito

Costos

Impacto en
costos
reales

Baja
productividad

Sistema Tributario
Inadecuado

Costos

Evasin
tributaria

Baja presin
tributaria

Rigidez Laboral

Costos

Alto
subempleo

Carencia de
beneficios
sociales

Elaboracin: IEDEP/CCL

25

Polticas concretas: Aranceles

El objetivo del arancel no es recaudatorio, sino

orientar la asignacin de recursos, la bsqueda de la


eficiencia en la actividad productiva.
Como tal, su nivel debe ser bajo, con mnima

dispersin.

Tendencia a cero por TLCs

26

Polticas concretas: Exoneraciones e


Impuestos Antitcnicos

Exoneraciones Tributarias
Definir la forma y el plazo para eliminar las exoneraciones
tributarias (actualmente estaran bordeando el 10% del
presupuesto nacional).
Precisar esquemas sustitutos en casos especficos (Amazona).

Impuestos Antitcnicos
Eliminar el Impuesto Temporal a los Activos Netos (ITAN) y el
Impuesto a las Transacciones Financieras.

27

Polticas concretas: La SUNAT

Administrativa Tributaria

Simplificar y modernizar los procesos y


desterrar los formalismos que prevalecen
sobre las cuestiones esenciales o de
fondo, haciendo intolerable el sistema
impositivo para el contribuyente formal.
Fundamental para reducir la informalidad.

El cdigo y las leyes tributarias deben ser


drsticas y ejemplares para con el evasor, el
contrabandista, y en general con todo el que
se desenvuelva al margen de la ley.
Es deber del contribuyente atender la carga
fiscal, pero sin abusos ni excesos que
afecten sus derechos constitucionales.
Deben
mejorarse
los
sistemas
de
informacin.

El incumplimiento de formalidades debe


sancionarse con multa y no con el
desconocimiento del derecho a deducir
gasto, costo o crdito fiscal.

Drstico con el evasor

Sistema de Pagos Adelantados del


IGV
Fijar fecha de eliminacin sin prorroga. En
el nterin debe revisarse las tasas aplicadas
por los sistemas de retencin, detraccin y
percepciones, y los costos administrativos
asociados, pues resultan cargas excesivas
para las empresas.
28

Polticas concretas: Impuesto Predial

Tributacin Municipal
La reforma tributaria debe comprender la revisin de la
tributacin municipal, concretamente lo pertinente al impuesto
predial. Examinar la base impositiva y las tasas.
Se deben respetar los lineamientos para el cobro de arbitrios en
funcin de los criterios expuestos por el TC y el INDECOPI.

29

Fuentes Potenciales de Ingresos tributarios


5.3%
ADICIONALES

Presin Tributaria*
(% PBI)

14.8%
20.1%
ACTUAL
Fuente: SUNAT, MEF, BCRP
Elaboracin: IEDEP/CCL

* No incluye las contribuciones a la seguridad social.

POTENCIAL

30

A MANERA DE CONCLUSIN

Se Requiere:

UNA REFORMA TRIBUTARIA INTEGRAL, NO AJUSTES


PARCIALES QUE PROFUNDIZAN LOS PROBLEMAS

DEBE OTORGARSE PRIORIDAD A LA REDUCCIN DE LA


INFORMALIDAD

ES INDISPENSABLE LA REFORMA DEL ESTADO

La Poltica
Tributaria en el
Per: Diagnstico y
Propuestas
Dr. Csar Pearanda Castaeda

IEDEP

Julio 2011