Gua Nacional de Ordenamiento Territorial (GUINOT)

INTRODUCCIN
La GUINOT es un documento de alcance Nacional publicado en Agosto del 2009 por el Ministerio del Ambiente (MINAM). Este documento esta organizado de la siguiente manera: Primer Capitulo: Se hace una descripcin general de los principios conceptuales, operativos y metodolgicos de la gua. Segundo Capitulo: Cada fase de la metodologa se desarrolla en captulos individuales.

DEFINICIN
Es una herramienta que orienta y facilita a las autoridades regionales la gestin territorial en forma concertada a partir de sus mltiples diversidades. La GUINOT tiene como misin plasmar las posibilidades de un ordenamiento territorial equilibrado, equitativo y sostenible.

OBJETIVOS
La GUINOT tiene por objetivos: a. Valoracin del territorio y sus recursos por las poblaciones (Identidad Nacional). b. Prevencin y manejo de los desastres (naturaleza y hombre). c. Contribuir a la organizacin y demarcacin del territorio (solucin de conflictos limtrofes).

OBJETIVOS
d. Articulacin sostenible de las actividades practicadas por los grupos sociales (corredores productivos, tursticos y cadenas de valor). e. Orientar los planes de inversin pblica y privada en el territorio. f. Detener, estabilizar y reorientar el crecimiento urbano descontrolado (enfrentar el desordenamiento territorial).

FASES PARA FORMULAR EL POT

FASE Preparatoria DESCRIPCIN

Ejecucin de operaciones que generarn las condiciones y acuerdos necesarios para la formulacin del POT, con eficiencia y eficacia.
Se obtiene la informacin y los conocimientos acerca del territorio cuyo anlisis y sntesis servirn para la generacin de escenarios y el anlisis estratgico*

PRODUCTOS Inicio de los dos soportes de la formulacin del POT oSistema de informacin oProceso de participacin ciudadana

Diagnstico integrado

Elaboracin de la ZEE oDiagnstico integrado: Anlisis de Cuencas, Riesgos y Vulnerabilidad, Sistemas Urbano*Considera factores tanto externos como internos que influyen o pueden incidir Rurales, etc. sobre la estructura, el funcionamiento y la identidad del pas. (U. del Valle, 2005) oModelo Actual del Territorio Diseo de futuros escenarios* y seleccin del posible. Luego se realiza el o Escenarios de futuro o Escenario Posible Seleccionado y formulacin de su Imagen Objetivo o Anlisis estratgico del territorio o Imagen objetivo del escenario posible. o Ejes y objetivos estratgicos o Polticas de ordenamiento territorial: de Usos y de Ocupacin o POT aprobado mediante Ordenanza Regional Procesos de gestin, inversin y administracin de los instrumentos del POT Sistema de monitoreo y evaluacin del cumplimiento e impacto del POT

Prospectiva*

*Conjunto de anlisis anlisis estratgico para hacer cambios e innovaciones que darn el POT, y estudios realizados propiamente. con el fin de predecir *Conjunto de circunstancias de un suceso. el futuro

Propositiva y de Aprobacin

A partir de resultados del diagnstico y de la prospeccin estratgica se generan las propuestas de (re) ordenamiento para plasmar el Escenario Posible. Luego se identifican los ejes y objetivos estratgicos* para alcanzarla, y son formulados con un mayor nivel de operacin, constituyndose en los instrumentos indispensables para la ejecucin del POT.
*Acciones que se emprendern para alcanzar los objetivos a largo plazo.

Luego de aprobadas el POT, las normas y los proyectos necesarios. Los Implementacin trmites tcnico burocrticos de inversin y gasto deben ser simplificados. Juntamente a la implementacin del Plan, se ejecutar el Sistema de Monitoreo y Monitoreo y Evaluacin de los avances y resultados, con carcter Evaluacin participativo.

CONDICIONES ESPECIALES
El POT deber, al igual que en el caso de los conflictos, ser una oportunidad para tomar conciencia del cambio climtico en las condiciones bsicas de vida y actuar proactivamente*.

*Es una actitud en la que el sujeto u organizacin asume el pleno control de su conducta de modo activo, lo que implica la

toma de iniciativa en el desarrollo de acciones creativas y audaces para generar mejoras, haciendo prevalecer la libertad de eleccin sobre las circunstancias del contexto. La proactividad no significa slo tomar la iniciativa, sino asumir la responsabilidad de hacer que las cosas sucedan; decidir en cada momento lo que queremos hacer y cmo lo vamos a hacer. (http://es.wikipedia.org/wiki/Proactividad)

Fase Preparatoria

Fase de Diagnstico

Fase Propositiva (Formulacin de polticas a considerar)

Formulacin de polticas: En el caso que las comunidades/pueblos indgenas opten por usos que puedan El territorio, ocupacin y Se desarrollar un establecer conflictos con usos circundantes, se formas de usos, en el vnculo entre la debe generar una zona de amortiguamiento marco de la cosmovisin* instancia poltica del entre los usos dentro / fuera de estos y modo de vida comunal mbito que ejecuta el territorios. campesina o nativa y POT y los representantes de los pueblos indgenas. Polticas de ocupacin: polticos y tcnicos de Los servicios debern considerar el grado de esas comunidades. ** Manera de ver el mundo. articulacin de estos territorios con los sistemas circundantes, cuidando la pertinencia cultural de los mismos.
Polticas de uso: Los usos normativos de acuerdo a las normas aplicables a las reas protegidas y la tendencia de uso establecida. Polticas de ocupacin: Los servicios debern considerar el grado de articulacin de estos territorios con los sistemas circundantes (infraestructura y equipamiento).

Territorios pertenecientes a reas Protegidas

Territorios de las Comunidades Campesinas y Nativas

Se establecern vnculos de labor coordinada con las instituciones que En la ZEE se tendr que estn actuando en el poner especial nfasis. interior de estos territorios.

MBITOS DE APLICACIN
Podra ser uno de los tipos que a continuacin se presentan o una combinacin. 1. Interdepartamental 2. Interprovincial

Interdepartamental En trminos operativos, la formulacin del POT requiere de un espacio de coordinacin tcnicopoltico entre los gobiernos regionales asociados hechas las consultas necesarias a las CCR (Consejo de Concertacin Regional) y los CCL (Consejo de coordinacin Local) y/u otras organizaciones

Interprovincial

El gobierno regional tendr que coordinar, para ese fin, con los gobiernos provinciales* de su mbito.

*Aparecieron en el texto de la Constitucin de 1979, fueron creadas en 1987 mediante Ley 24650 y disueltas en 1992. En 2002, se volvi a aadir las regiones al texto constitucional y se crearon Gobiernos Regionales para cada circunscripcin departamental (los veinticuatro departamentos ms la Provincia Constitucional del Callao), con el fin de que stas dirigiesen la conformacin de nuevas regiones mediante la fusin de departamentos a iniciativa de estos propios Gobiernos con aprobacin mediante referndum. (http://es.wikipedia.org/wiki/Regiones_y_departamentos_del_Per%C3%BA)

Fase Preparatoria
Decisin y orientacin poltica concertada del proceso El proceso de elaboracin concertada del Plan de O T requiere y genera, a su vez, un clima y una dinmica predominantemente polticosocial, que proviene del carcter eminentemente poltico de la gestin de los territorios.

El liderazgo democrtico de la autoridad poltica del mbito del Plan de OT promover el consenso poltico y social que requiere este proceso. Ello ser alcanzado a travs de diversas formas de participacin y concertacin con la institucionalidad estatal nacional., regional y local as como con las organizaciones privadas y comunitarias presentes en el mbito respectivo. De este modo, el proceso asegura el mayor conocimiento sobre las iniciativas y los proyectos en curso y elaboracin de los diversos actores involucrados.

Conformacin del Equipo Tcnico El equipo tcnico debe responder con suficiencia a las competencias y funciones que se requieren para formular el POT. Su composicin atender a las particulares caractersticas de cada mbito. Las funciones a cumplir son: Concepcin, y gestin del proceso de OT y la formulacin del plan de OT Concepcin y gestin del sistema de informacin Concepcin y gestin de la participacin ciudadana. Estudios biofsicos y socio econmicos Estudios de riesgos y vulnerabilidad Estudios de cuencas Anlisis de las dinmicas econmico-productivas y acceso a los mercados Anlisis de los sistemas urbano-rurales.

 Organizacin de la Participacin de los actores sociales y econmicos Impulsar y liderar la elaboracin del Plan de Ordenamiento Territorial no significa que solamente las autoridades polticas, los funcionarios y los profesionales asuman las responsabilidades y compromisos implicados y desencadenados por este proceso. Desde el estado se ha instalado diversos espacios y mecanismos participativos de diversos actores sociales en los asuntos pblicos (control o vigilancia ciudadana de programas sociales, rendicin de cuentas y revocatoria de autoridades elegidas, participacin en los planes de desarrollo y en los presupuestos regionales y locales).

Organizacin del Sistema de Informacin La informacin que dar soporte a la realizacin de cada una de las fases y a la toma de decisiones del Plan de Ordenamiento Territorial, ser resultado de un sistema que facilite y organice su recoleccin, almacenamiento, procesamiento y presentacin de la forma en que ella sea requerida. Los datos para las sucesivas fases del Plan de Ordenamiento Territorial son: Cuantitativos cualitativos y geoespaciales.

FASE DE DIAGNOSTICO INTEGRADO

comprende: a) diagnostico integral del territorio y su entorno b) identificacin de las tendencias positivas y negativas, que servirn para la construccin de un escenario futuro tendencial

 Diagnostico integral Zee : un proceso dinmico y flexible para la identificacin de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluacin de sus potencialidades y limitaciones con criterios fsicos, biolgicos, sociales, econmicos y culturales

Identificacion de condicionante de cuenca: El Plan de Cuenca ser el instrumento de gestin a concertar con el POT. Identificacin de oportunidades y fortalezas que ofrece la cuenca al mbito correspondiente.

 Caracterizacin de las dinmicas econmico-productivas y del acceso al mercado

Definir cuales osnlas demandas de los mercados y las posibilidades de los productos dentrod e ese mercado y que tan competitivos son. El producto de este analisis es la identificacionde las cadenas de valor

 Analisis de riesgo Amenazas o peligros propios del ambito y vulnerabilidad que afecta a servicios e infraestructuras Producto-- restricciones del uso del territorio segn ocupaciony uso del mismo

Analisis de sistema urbano rural Producto-dinamica de crecimiento urbano y zonas de expansion

SNTESIS DEL DIAGNSTICO Modelo Actual

Esta seccin se refiere a la presentacin sintetizada de los principales resultados del Diagnstico.
Esto con el fin de tener una idea de la Ocupacin actual y uso del territorio.

Construccin del Modelo de Territorio Actual

Elaborado a partir del Diagnostico Se caracteriza por presentar la informacin en forma descriptiva y explicativa a travs de estadsticas, grficos e imgenes, acompaada de la cartografa correspondiente (mapas temticos y de sntesis). En ese modelo, se identifican las tendencias positivas y negativas actuales.

Validacin de la Visin de Desarrollo Contando con los resultados del diagnstico integrado, se evala, actualiza y revalida la Visin de Desarrollo que debe provenir del Plan de Desarrollo Concertado. En el caso que este no exista o sea solo un documento de conocimiento o aceptacin restringida, la Visin consignada deber de ser revisada y validada de modo participativo. Esta visin es la que orienta la propuesta, constituye una apuesta colectiva por una situacin futura deseada, posible de ser alcanzada en el plazo consignado.

Fase Prospectiva
Este anlisis concilia el pronstico de la evolucin de la realidad, con la intencin planificada de implantar gradualmente un nuevo orden territorial con base a una visin compartida de futuro. Implica la construccin simulada de diversos escenarios futuros: Tendencial o Probable, Deseable y Posible. Contingentemente se formularn escenarios alternativos. La visin de futuro, como se indic, se recoge del Plan de Desarrollo Concertado regional, la cual se revisa y valida en talleres pblicos. Es la direccin poltica del desarrollo del territorio y gua la generacin de la propuesta del Plan de Ordenamiento Territorial

Construccin y anlisis de escenarios

Se procede a la construccin de los escenarios futuros, que debe concluir con el Escenario Posible, que tendr en el Plan de Ordenamiento Territorial su instrumento operador. Como se advirti, en el ejercicio laborioso de construccin de esos escenarios, el rol de los actores econmicos y sociales es decisivo. Sin embargo, se requiere de ellos la mayor capacidad e intencionalidad de concertacin en el diseo de objetivos comunes a partir de la diversidad y desigualdad de sus necesidades, intereses y expectativas. El equipo tcnico facilita esos acuerdos y negociaciones.

Construir y analizar el Escenario Tendencial

A partir del modelo territorial actual y de los anlisis efectuados en el diagnstico, se construye el escenario tendencial. En l se har referencia a las tendencias negativas y positivas inscritas en el territorio, que jugarn roles obstaculizadores o propiciadores, en cada caso, en la construccin del escenario deseable y finalmente del escenario posible.
Implica el anlisis de cmo esas tendencias pueden generar diversos escenarios alternativos futuros, algunos de mayor probabilidad que otros. Este escenario debe ser formulado tanto en forma descriptiva como grfica (mapas).

Construir y analizar el Escenario Deseable

El escenario deseable es el ordenamiento que se desprende directamente de la visin de futuro; el que rene las caractersticas ideales para que ella se plasme plenamente en el territorio. El escenario deseable debe ser descrito tanto de forma textual como grfica (mapas).

Construir y analizar el Escenario Posible

El escenario posible resulta del contraste entre el escenario deseable y el tendencial o probable. Para ello se toma en cuenta las tendencias positivas que favorezcan hacer realidad los componentes de mayor viabilidad y sostenibilidad del escenario deseable, configurando de esa manera parte del componente innovador del escenario posible. La construccin de este escenario se realiza por aproximaciones, a partir del anlisis estratgico del territorio y los nfasis o apuestas que el conjunto de actores y el equipo tcnico lleguen a concertar. El escenario posible debe ser consensuado y legitimado en diversos espacios y diversas modalidades, ya que este debe ser internalizado en el imaginario pblico, privado y comunitario, pues ser la hoja de ruta en que constituir el Plan de Ordenamiento Territorial para la ocupacin y uso del territorio

Anlisis estratgico del territorio para el Escenario Posible

Una vez construido el escenario posible, se aplicar al territorio un anlisis estratgico, para obtener un primer nivel de operatividad de la propuesta que conlleva el escenario posible. Se puede utilizar el analisis FODA. A partir del anlisis estratgico de las interrelaciones de esos factores se identifican los ejes estratgicos, entendidos como caminos que conducen al escenario posible, ya que tienen un anclaje territorial que demandan una intervencin compleja de diversos sectores, tanto pblicos, como privados y comunitarios.

Fase Propositiva y de Aprobacin

Lineamientos de la propuesta Este consiste en la generacin de los principios rectores que orientan y definen la propuesta. Redaccin de la Visin de Desarrollo Se recoge de 3.2.2 Validacin de la Visin de Desarrollo se traslada a este punto como inicio de la propuesta, dirigiendo el desarrollo de la misma Formulacin de los objetivos estratgicos por eje Se recoge de 4.2 Anlisis Estratgico del territorio para el escenario posible, los Ejes Estratgicos y Objetivos Estratgicos por Eje, el P09 se traslada a este punto como las actuaciones y situaciones deseadas pero posibles que dirigirn las propuestas y sus instrumentos. Definicin de las polticas Las polticas definen los cursos de accin para llegar a los objetivos, son una gua para la operativizacin del Plan de Ordenamiento Territorial, orientan el diseo y el uso de los instrumentos de intervencin en funcin de la imagen objetivo.

Formular las polticas del Uso del territorio Se define la forma de los diferentes usos del territorio, tomando en cuenta las condiciones y el modo en que ellos se distribuyen en el territorio as como las orientaciones y prioridades de cada eje y sus respectivos objetivos estratgicos. Para ello se establecern los criterios de priorizacin de usos. Formular las polticas de la Ocupacin del territorio Se define las formas en que se ordenarn las diferentes actividades humanas en el territorio, considerando las diversas modalidades de ocupacin por el sistema de establecimientos econmicos, asentamientos humanos (residencia, trnsito y recreacin), los servicios e infraestructura bsica y los de conectividad y transporte. Se definir cmo se ordenarn y articularn esas actividades y cules sern las prioridades en cuanto a territorio y sectores para su implementacin.

Instrumentacin del Plan de Ordenamiento Territorial

Para hacer efectivas las situaciones planteadas anteriormente se disean instrumentos que puedan efectivizar la propuesta. Para ello se generan normas, proyectos y acciones destinados a intervenir directamente generando el uso y ocupacin ordenada del territorio, de acuerdo a los lineamientos de la propuesta.
Formulacin de los instrumentos normativos En esta operacin se definirn las normas que deben ser generadas para plasmar las propuestas del Plan de Ordenamiento Territorial o reformas aquellas existentes que puedan dificultar esa labor.

Plan de Uso del Territorio

Es el resultado del anlisis de los productos del Diagnstico Integrado, sobre la base de la Zonificacin Ecolgico Econmica y como insumos los restantes productos del diagnstico integrado. El uso y ocupacin del territorio es la generacin de un instrumento tcnico-normativo de gestin que muestra los usos posibles en el territorio. Considera para su diseo las demandas poblacionales y sopesa los impactos en el ambiente, la economa y la sociedad.

Fase Propositiva y de Aprobacin

Formular las polticas del Uso del territorio

La forma de los diferentes usos del territorio, tomando en cuenta las condiciones y el modo en que ellos se distribuyen en el territorio as como las orientaciones y prioridades de cada eje y sus respectivos objetivos estratgicos. Para ello se establecern los criterios de priorizacin de usos.

Formular las polticas de la Ocupacin del territorio

Son las formas en que se ordenarn las diferentes actividades humanas en el territorio, considerando las diversas modalidades de ocupacin por el sistema de establecimientos econmicos, asentamientos humanos (residencia, trnsito y recreacin), los servicios e infraestructura bsica y los de conectividad y transporte. Se definir cmo se ordenarn y articularn esas actividades y cules sern las prioridades en cuanto a territorio y sectores para su implementacin.

Instrumentacin del Plan de Ordenamiento Territorial

Para hacer efectivas las situaciones planteadas anteriormente se disean instrumentos que puedan efectivizar la propuesta. Para ello se generan: normas proyectos y

acciones destinados a intervenir directamente .

generando el uso y ocupacin ordenada del territorio, de acuerdo a los lineamientos de la propuesta

Plan de Uso del Territorio

Es el resultado del anlisis de los productos del Diagnstico Integrado, sobre la base del ZEE y como insumos los restantes productos del diagnstico integrado.

Redactar el reglamento de uso y ocupacin del Territorio Establece los criterios y condiciones tanto para el uso como para la ocupacin del territorio. El reglamento ser aprobado por Ordenanza Regional. La implementacin, control y sancin estarn a cargo de los rganos regionales correspondientes.

Acerca de los incentivos Fiscales

El tema de incentivos fiscales y exoneracin tributarias debe ser una estrategia a ser considerada como invitacin a inversiones de capital que bien podra ser acoplada a determinados programas o proyectos como un valor agregado de incentivo. debern ser gestionadas a travs del gobierno central y toman algo de tiempo implementarlas.

Formulacin de los instrumentos de gestin

Es el diseo de actividades y procesos destinados a gestionar el POT. Para ello se disea un sistema de variables, indicadores y fuentes de informacin que permitan ir verificando los cambios generados en el territorio por la aplicacin del POT. El diseo del mismo debe ir aparejado al diseo del rgano encargado de hacer el seguimiento y debe considerar as mismo los procedimientos necesarios para el recojo de la informacin.

Aprobacin del Plan de Ordenamiento Territorial

Consulta de los resultados Estos sern consultados a la poblacin. Mediante mecanismo complementarios por un tiempo para asegurar que la poblacin este informada para que pueda conocer las propuestas Aprobacin del Plan de Ordenamiento Territorial El Plan de Ordenamiento Territorial es aprobado por Ordenanza Regional y promulgado por la Presidencia Regional como norma interna de carcter general para el territorio regional.

Fase de Implementacin
Aprobacin de normas Las propuestas normativas: los Planos de Uso y ocupacin del territorio y su reglamento son aprobados en la Ordenanza Regional que aprueba el POT, sin embargo, an faltara la modificacin del (TUPA) para incluir los procedimientos de consulta y aprobacin para el uso y ocupacin del territorio por las actividades econmicas ; as como la generacin de amonestaciones y sanciones a los usos y ocupaciones no reglamentarias Programacin de Inversiones Los programas y proyectos identificados en el Programa de Inversiones Territoriales sern asumidos por la unidad formuladora para la respectiva formulacin de los estudios de pre inversin; y luego registrados en el Banco de Proyectos por la (OPI) que es su responsabilidad y del organismo tcnico del gobierno regional, para la gestin del POT. Para que estos pueden ser incluidos en los presupuestos anuales del gobierno

Ejecucin de actividades de ordenamiento Territorial El organismo tcnico del gobierno regional encargado de la gestin del POT ser el encargado de monitorear la adecuada ejecucin de estas actividades y de la reprogramacin .

Fase de Monitoreo y Evaluacin

Monitoreo y evaluacin de la implementacin el Plan de Ordenamiento Territorial
El monitoreo y evaluacin pueden decir si funcionan o no las actividades del plan y cmo funcionan los que administradores tratan de demostrar con sus programas El monitoreo es una herramienta de gestin para controlar el avance de los planes de ordenamiento territorial y sus proyectos en ejecucin, segn la idea bsica de comparar su desempeo efectivo con los planes, y medir los resultados reales en funcin de lo previsto.

Implementacin de un espacio de intercambio y aprendizaje de las experiencias de Ordenamiento Territorial Es necesario las intervenciones de instituciones y proyectos que comprenda la gestin integrada de los espacios, cuyos recursos son usados por grupos productores , las autoridades y otros gestores, entre ellos, los responsables de hacer ordenamiento territorial.

Esta gestin se debe construir sobre la base de la participacin e interaccin de los diferentes usuarios y actores del territorio, como organizaciones de concertacin y negociacin para as fortalecer y rescatar conocimientos y experiencias que ayuden a mejorar o instaurar polticas en el manejo ambiental y de los recursos naturales, la gestin de agua, la conservacin de la agrobiodiversidad, la seguridad alimentaria, la incidencia en polticas, la construccin y el fortalecimiento de plataformas, el rescate del conocimiento tradicional y la articulacin a mercados.

El aprendizaje-incidencia ,es entendido como aquel tipo de aprendizaje orientado a la influencia o mejora en la toma de decisiones y la formulacin de polticas.
El carcter de recproco se refiere a que el aprendizajeincidencia entendido como aquel orientado a la influencia o mejora en la toma de decisiones y la formulacin de polticas, pueda efectivamente afectar polticas, no solo aquellas pblicas, sino tambin aquellas de tipo informal y incentivar las mejoras sostenibles en sistemas bioculturales. El carcter de intercultural alude a la interaccin entre distintas bioculturas que mejoren con estos procesos de aprendizaje-incidencia.

Alternativas de redes de evaluacin y aprendizaje

Los espacios de intercambio y aprendizaje de Plan de Ordenamiento Territorial en el sector pblico que se pueden generar deben tener dos niveles:
i) Espacio de generacin de polticas nacionales-regionales ii) Espacio de articulacin de polticas de Ordenamiento Territorial y aprendizaje interinstitucional. Por ello se propone en esta Gua que el MINAM, organice dos espacios de intercambio y aprendizaje del Ordenamiento Territorial, que incluya por un lado a los gobiernos regionales y autoridades de cuenca, y por el otro, municipalidades provinciales y distritales. De considerarlo conveniente, las entidades pblicas pueden incorporar organizaciones empresariales, ONGs o comunidades organizadas .

OBSERVACIONES
Los trmites tcnico burocrticos de inversin y gasto que deben ser simplificados, en la realidad no se hace as, pues estos trmites son los ms engorrosos y lo que finalmente hace que se retarden las operaciones. Los monitoreos, si no se hacen, son ineficientementes.

 Al trabajar con comunidades nativas o en reas protegidas, lo que se ve en la realidad es que no est habiendo buen acercamiento con estas poblacin, puesto que muchas veces los gestores del estas actividades terminan queriendo imponerse a stas cuando los intereses de ambos se ponen ms difciles.