Ingeniera de Sistemas I Municipios y regalas petroleras

MUNICIPIOS Y REGALAS PETROLERAS

1. ANTECEDENTES Hidrocarburos: una mirada crtica desde las ciencias sociales Los hidrocarburos, como objeto de estudio de los cientficos sociales, han sido abordados desde varias perspectivas, algunas aproximaciones al tema han sido de tipo histrico - poltico, otras han hecho nfasis en los aspectos econmicos, tambin se encuentran aquellas interpretaciones respecto a las formas jurdicas de los contratos, o las referidas a temticas medioambientales ante la contaminacin producida por la industria petrolera. Mas a pesar de esta variedad de enfoques, existe un tema que de manera recurrente recorre casi todas las investigaciones: la inevitable relacin de poder que se establece en torno a la explotacin de los hidrocarburos entre Estados y empresas, o entre compaas petroleras y grupos sociales de toda ndole o, todos ellos a la vez. En general, la bibliografa consultada nos muestra que algunos acadmicos han estudiado la industria petrolera bajo una orientacin economicista, refirindose a los costos y al movimiento de los precios en el mundo de la oferta y la demanda, enfoque que por lo dems, no ha podido responder a las duras crticas hechas en su contra por otros investigadores que han argumentado que los hidrocarburos no son mercancas comunes y, por lo tanto, no se pueden entender con el libre juego del mercado. Muchos autores opuestos a las interpretaciones exclusivamente economicistas sostienen que existe una gran debilidad en el anlisis al no vincular los aspectos polticos que rodean a la produccin y consumo de energa y de hidrocarburos en general. Los autores crticos aseguran que el petrleo y el gas no son mercancas corrientes, sino que se encuentran ntimamente ligados a los juegos de poder y a las relaciones internacionales. Al interior de este grupo, estn quienes han estudiado con particular nfasis la naturaleza imperialista de la industria petrolera y su carcter estratgico como fuente de energa y, por consiguiente, de poder y dominacin. Ellos arguyen que el desarrollo de la industria de los hidrocarburos ha respondido a los intereses de las compaas petroleras y economas de los pases ms ricos del mundo. Dentro este grupo, se encuentran los acadmicos que han trabajado desde una perspectiva histrica la conformacin y desarrollo de las empresas estatales de gas y petrleo en los pases productores, y, los intentos, de estos ltimos, de utilizar los excedentes derivados de la explotacin de hidrocarburos para beneficiar a sus magras economas, as como sus conflictos con las corporaciones privadas y Estados dominantes de los pases desarrollados (Yergin 1991, Sampson 1994). Tenemos el trabajo de Daniel Yergin, que desde el punto de vista histrico, muestra la emergencia de la industria petrolera desde los primeros perforistas del Siglo XIX, hasta la constitucin de grandes empresas petroleras privadas y las empresas estatales corporativas en el Siglo XX, y, finalmente, la creacin de la Organizacin de Pases Productores de Petrleo (OPEC). La aproximacin histrica y poltica donde aparece la relacin de Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y su destino vinculado al de la nacin y los conflictos sociales ha sido hecha por Mirko Orgaz, postulando que la vieja contradiccin planteada por Carlos Montenegro nacin antinacin contina vigente (Orgaz 2002).

Ingeniera de Sistemas I Municipios y regalas petroleras

En una perspectiva ms global, existe un trabajo que sostiene que la accin de los organismos internacionales en alianza con las elites locales ha reorganizado el Estado en Bolivia. Este nuevo Estado por el modo de operar del poder y por el andamiaje jurdico y poltico neoliberal ha sido fundamentalmente construido para beneficiar a la banca multilateral, banca privada corporativa y a las corporaciones transnacionales de hidrocarburos; en tanto que, descarga el mayor peso tributario sobre las espaldas de los consumidores y ciudadanos bolivianos. El Estado en Bolivia tendra caractersticas neocoloniales estructurado para favorecer dominantemente los intereses de los banqueros y compaas petroleras (Fernndez Tern 2003). Una visin crtica de los monopolios petroleros en Bolivia, ha centralizado su estudio en la introduccin de cambios tecnolgicos, organizacionales y de gestin de la fuerza de trabajo en las corporaciones, que han provocado una mayor intensidad de la explotacin de la fuerza de trabajo, es decir de los trabajadores cualificados y los no cualificados, incrementando por tanto, la produccin de plusvalor. Paralelamente, la reduccin significativa del nmero de trabajadores de planta en las tres empresas (PETROBRAS - EBR, Chaco y Andina) -entre un 60 % a un 80 % - en relacin a la que tena YPFB antes de la privatizacin, junto a la reduccin del salario directo (anulacin de curvas salariales y no pago de horas extras), y, del salario indirecto mediante el recorte de los servicios de salud y la eliminacin de subsidios alimenticios e, incluso de los salarios diferidos (prolongando la edad de jubilacin) son aspectos fenomnicos que nos revelan la nueva situacin de explotacin de los trabajadores petroleros (Aylln 2004). Sin desmerecer los trabajos anteriores que se caracterizan por estudiar aspectos globales, nuestra investigacin pretende relacionar el conjunto de las disposiciones legales, institucionales y de regulacin con las regalas e impuestos que pagan las empresas petroleras, en especial dos de ellas: Transredes y Repsol. Se trata de analizar el sistema de clculos tanto de regalas como de los impuestos relacionados con la actividad hidrocarburfera de las dos compaas sealadas y cuantificar sus aportes al tesoro general de la nacin desde 1996 hasta el presente. Es nuestra intencin realizar una investigacin cuantitativa como cualitativa, para mostrar el sistema de regulacin petrolero en funcionamiento, sealando objetivamente cul es el aporte de estas dos compaas y del sector de hidrocarburos en general. La tesis que desarrollamos a lo largo del trabajo confirma que las disposiciones legales para el sector de hidrocarburos jurdicas y tributarias tanto de la Ley de Hidrocarburos 1689 con su conjunto de reglamentos como la Ley Tributaria 843 y su respectivo cdigo han permitido la constitucin de un superpoder petrolero en Bolivia, que se ha estado beneficiando con la exportacin masiva de gas barato a sus filiales en los pases limtrofes, con las rebajas en los pagos de regalas y el impuesto a la remisin de utilidades, as como de la explotacin del mercado interno, favorecidas adems por las constantes alzas en los precios de los combustibles destinados al consumo de los bolivianos y que guardan relacin con la elevacin internacional del petrleo. Resulta ser una trgica irona que Bolivia que se encuentra entre los pases ms pobres de Sud Amrica, teniendo grandes reservas de hidrocarburos, tenga que pagar precios tan altos como los pases importadores del primer mundo. Este nuevo poder petrolero ha logrado construir un nuevo andamiaje burocrtico estatal, orientado en sus funciones y estructura a defender los intereses de las compaas petroleras, particularmente en los ministerios del rea econmica -Desarrollo Econmico, Desarrollo Sostenibleas como en la Superintendencia de Hidrocarburos e incluso en lo que se ha denominado YPFB residual. Este nuevo poder petrolero limita a propsito las funciones y atribuciones que tienen las instituciones estatales, en el propio estatuto orgnico de la administracin pblica. Estos nuevos ministerios, la 2

Ingeniera de Sistemas I Municipios y regalas petroleras

superintendencia de hidrocarburos y YPFB residual, encargadas de regular y fiscalizar a las empresas, en muchos casos, terminan financiando su funcionamiento institucional y los sueldos de personal con dineros de organismos multilaterales y de las corporaciones privadas que explotan hidrocarburos, quedando por lo tanto subordinados, en trminos presupuestarios, a las compaas petroleras. El rol del Banco Mundial y el ESMAP A fines de 1993, el Banco Mundial y el gobierno recin electo de Gonzalo Snchez de Lozada agilizaron su plan privatizador del gas y petrleo bolivianos. Se basaban para ello en un proyecto de Ley de Hidrocarburos trabajado previamente durante el gobierno de Jaime Paz Zamora financiado con recursos del propio Banco. En Febrero de 1994, una misin compuesta por varios funcionarios y consultores del Banco Mundial a cuya cabeza se encontraban Chakib Khelil y Adderrahmane Megateli con recursos provistos por el denominado Programa de Asistencia en la Gestin del Sector de Energa, (ESMAP) por sus siglas en Ingls, hicieron sus recomendaciones sobre el potencial de las reservas de gas y petrleo y sobre las inversiones necesarias para su explotacin, al igual que sobre los contratos entre YPFB y las compaas petroleras privadas favoreciendo ampliamente a las ltimas. Las recomendaciones sealaban qu reas y campos, con reservas probadas, deban quedarse con la nueva empresa capitalizada lase privatizada-- y qu otras deban entregarse a otras empresas, as como cules seran las implicaciones legales y operacionales desde la perspectiva del gobierno y las compaas. Todo este proceso se lo hizo en base a una consulta permanente de la misin ESMAP con las corporaciones petroleras transnacionales. La misin ESMAP y el equipo de consultores deban asumir, por instruccin expresa del Banco, que el borrador del proyecto de Ley de Hidrocarburos (elaborado en base a un proyecto anterior del organismo financiero internacional) sera el marco para elaborar su trabajo y sus recomendaciones. Un borrador de ley que no haba sido conocido y discutido todava por el parlamento boliviano, se asuma como el marco rector para el trabajo del equipo ESMAP. Tl era la seguridad del Banco de que su proyecto de hidrocarburos sera aprobado si n grandes reparos! Uno no puede menos que preguntarse en qu momento el Banco Mundial haba asumido un rol que desvirtuaba completamente la voluntad de los ciudadanos de Bolivia de producir leyes y normas autnomamente. La tarea de coordinacin con el Banco Mundial y las empresas petroleras se concret en varias reuniones para lograr el consentimiento de las compaas respecto al proyecto de ley de hidrocarburos que sustituir a la ley 1194 de 1990. Siguiendo dicha orientacin en Septiembre de 1995, el ministro del gobierno de Snchez de Lozada, Jaime Villalobos deca que la nueva ley de hidrocarburos debe ser analizada y concertada entre Gobierno y compaas petroleras. De igual modo, Carlos Miranda, Secretario de Energa e Hidrocarburos, a su retorno de Houston, el 24 de julio de 1994, declaraba ante la prensa -sin rubor y con aire triunfalista que las petroleras norteamericanas dieron el visto bueno al proyecto de ley de hidrocarburos. En consecuencia, despus de haber sido consensuado en Estados Unidos, este proyecto fue tratado en Consejo de Ministros, y, un par de aos despus, fue presentado al Parlamento boliviano para su consideracin. El Poder Legislativo aprob recin en 1996 la nueva Ley de Hidrocarburos 1689, y el Poder Ejecutivo encabezado por Snchez de Lozada la promulg sin mayores objeciones. La capacidad de los ciudadanos de Bolivia y del propio parlamento boliviano de dictar sus leyes autnomamente era de esta manera expropiada por un grupo de compaas petroleras y unos pocos funcionarios del gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada. 3

Ingeniera de Sistemas I Municipios y regalas petroleras

Segn los voceros del gobierno de entonces, con la vigencia de la nueva ley de hidrocarburos, la desregulacin del mercado se manifestara en forma inmediata, promoviendo un importante flujo de inversiones extranjeras. Asimismo, afirmaban que la nueva ley de hidrocarburos era el pasaporte para desterrar la elevacin constante del precio de los hidrocarburos en Bolivia. Los precios tanto del gas como del petrleo y sus derivados seran libremente pactados entre los oferentes y demandantes de acuerdo a los mecanismos del libre mercado. Este proyecto constitua la entrega de los activos y reservas de YPFB a los corporaciones petroleras a la par que desmantelaba y privaba de recursos econmicos a YPFB, a objeto de precipitar su crisis econmica y colocarla en situacin de bancarrota; vale decir, en situacin de venta, de obsequio o, eufemsticamente, de capitalizacin para consumar la privatizacin deseada. As, en el Presupuesto General de la Nacin de 1995, el gobierno le asign a YPFB un esmirriado presupuesto de 65 millones de dlares, cuando en realidad requera de 105 millones de dlares, para seguir operando como empresa pblica rentable. Adems, para facilitar este proceso de privatizacin, el gobierno empieza a aplicar otras recomendaciones impuestas por los organismos financieros internacionales como el despido de 2000 trabajadores de YPFB, reduciendo su personal a la mitad. Paradjicamente, esta poltica de desmantelamiento econmico y laboral de YPFB, no estaba acorde con el crecimiento econmico que estaba experimentando el sector de hidrocarburos en Bolivia en 1994, ya que se haba reportado un crecimiento de la produccin de petrleo del 15.6% y de gas del 7,7%. Para fines de 1995, como corolario de todo el proceso, el gobierno de Snchez de Lozada, con la mal llamada capitalizacin, entreg de manera gratuita las reservas probadas de gas y petrleo, valoradas en 10 mil millones de dlares a las empresas transnacionales. En segundo lugar, por la Ley de Hidrocarburos elaborada con la colaboracin del Banco Mundial, las compaas petroleras obtuvieron la rebaja de regalas petroleras del 50 % al 18 % para hidrocarburos nuevos y la rebaja en el impuesto a la remisin de utilidades, quedando slo 6 campos en explotacin, considerados hidrocarburos viejos o existentes con regalas de 50 %. Los otros 20 campos descubiertos por YPFB antes de la privatizacin pasaron a manos de las compaas Chaco, Transredes y Petrobras clasificados como hidrocarburos nuevos. Posteriormente, ms de 70 contratos de riesgo compartido fueron firmados por el rgimen de Snchez de Lozada y los gobiernos posteriores con las compaas para que cancelasen nicamente regalas del 18 %, aumentando de manera extraordinaria las ganancias de las ltimas a costa de una disminucin en los ingresos del Estado. Las reservas descubiertas por YPFB que se encontraban sin explotarse fueron reclasificadas como hidrocarburos nuevos. Como se puede ver en el Cuadro Nmero 1, el sistema tributario en el sector quedaba establecido de la siguiente manera:

Ingeniera de Sistemas I Municipios y regalas petroleras

En tercer lugar, el Estado perda el control del mecanismo de regulacin y fijacin de precios internos en Bolivia, determinando las empresas en funcin de los precios internacionales los precios domsticos. En cuarto lugar, El Estado producto del desmantelamiento y privatizacin de YPFB, perda la capacidad efectiva de fiscalizacin, al quedarse sin el personal y los medios que otrora posea en la empresa pblica de hidrocarburos. Finalmente, se dividi a Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos en tres partes que fueron entregadas bajo la figura de capitalizacin a la empresa Chaco (Amoco) con 11 campos existentes de hidrocarburos, Andina (YPF, Pluspetrol, Prez Compac) con otros 11 campos existentes y Transredes (Enron, Shell, British, Petrobrs) que se apropi del sistema de gaseoductos y oleoductos a cambio nicamente de promesas de inversin, sin pagar un solo centavo al Estado.

Ingeniera de Sistemas I Municipios y regalas petroleras

Cuadro N 2 Bolivia - Poblacin por departamentos y sexo

DESCRIPCIN BOLIVIA Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando N DE HABITANTES 8274325 531522 2350466 1455711 391870 709013 391226 2029471 362521 52525 HOMBRES MUJERES 4123850 4150475 260604 270918 1165129 1185337 719153 736558 195049 196821 345550 363463 195305 195921 1025222 1004249 188898 173623 28940 23585

Fuente: Elaboracin con base a datos obtenidos del instituto nacional de estadstica (INE)

2. Disgregacin Suprasistema El suprasistema a ser analizado es el territorio nacional Sistema Los sistemas a analizar sern los nueve departamentos, en todo el territorio nacional, es decir, Pando, Beni, La Paz, Cochabamba, Santa Cruz, Oruro, Sucre, Potos y Tarija. Subsistemas Los subsistemas a ser analizados sern las regiones productoras de hidrocarburos en nuestro territorio nacional, que se encuentran en los departamentos de Tarija, Santa Cruz, Sucre