LA ALTA REPRESENTANTE DE LA UNIN EUROPEA: LA PRIMERA MINISTRA INTEGRAL DE ACCIN EXTERIOR

1. INTRODUCCIN En una reunin informal, que tuvo lugar el 19 de noviembre de 2009, antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, los jefes de estado y de gobierno, de acuerdo con el presidente de la Comisin, decidieron nombrar a la baronesa Catherine Ashton como Alta Representante de asuntos exteriores y de la poltica de seguridad de la Unin Europea. La figura del Alto Representante se renueva completamente con el Tratado de Lisboa. Y aunque luego se entrar en el anlisis detallado de todos los cambios, se puede subrayar que deja de ser secretario general del Consejo y pasa a ser vicepresidente de la Comisin Europea, en un cambio transcendental en su naturaleza1. Hay una cifra que anticipa ya el calado de los cambios que se introducen en el rgimen jurdico del AR/VP. Se trata de la que cuantifica la cantidad de disposiciones de los tratados constitutivos en que encontramos referencias a esta figura. Son veinte artculos del Tratado de la Unin Europea (TUE)2 y trece del Tratado sobre el funcionamiento de la Unin Europea (TFUE)3, en contraste con las tres disposiciones del TUE4 y el nico precepto del Tratado de la Comunidad Europea (TCE)5 que se referan a la figura del AR/SG en el Tratado de Niza. La abundante presencia del AR/VP en los Tratados deriva de la asuncin por parte del mismo no slo de las funciones que venan siendo desempeadas por Javier Solana, como AR/SG, sino tambin de las que hasta el Tratado de Lisboa se haban encomendado al comisario de relaciones exteriores (hasta el momento en que entr en vigor el Tratado de Lisboa Benita Ferrero era la comisaria), as como de la asuncin de muchas de las tareas desempeadas con anterioridad por la presidencia rotatoria. En realidad se puede decir que la presidencia rotatoria ha cedido prcticamente todo el terreno en el rea de la accin exterior a la Alta representante.

A partir de este momento se utilizarn las siglas AR/SG en referencia al Alto Representante en la configuracin pre-Lisboa y las siglas AR/VP cuando la referencia sea a la figura del Alto Representante actual, tal y como queda configurada en el Tratado de Lisboa. 2 Artculos 15, 17, 18, 21, 22, 24, 26, 27, 30, 31, 32, 33, 34, 36, 38, 41, 42, 43, 44, 46. 3 Artculos 215, 218, 220, 221, 222, 234, 238, 243, 246, 328, 329, 331 y 354. 4 Artculos 18, 26 y 27D. 5 Artculo 207.

La conjuncin de todos estos poderes y funciones en la rbita de la Alta Representante configuran una agenda imposible. Desde luego lo ha sido en sus primeros meses de actividad, en los que se ha criticado frecuentemente a la Alta Representante por sus ausencias. Sin embargo, a medida que se vaya construyendo la estructura institucional que le dar apoyo, en la que una pieza fundamental es el Servicio europeo de accin exterior (SEAE), la Alta Representante estar en mejores condiciones para responder a los compromisos que tiene por delante. Creo, por tanto, que la decisin de la baronesa de dar prioridad a la creacin del SEAE es una decisin acertada. En espera de la entrada en funcionamiento del SEAE, la AR/VP se ha visto forzada a tratar de formalizar de manera ms sistemtica su relacin con los gobiernos nacionales, para delegar en los ministros algunos de sus compromisos. No obstante, lo cierto es que la delegacin en los ministros nacionales ha generado algunas crticas6. Ya la hiperactividad de Solana pareca sobrehumana, as que en todo caso el cumplir con la cantidad de compromisos que se marcan en la agenda de trabajo de la Alta Representante requerir engrasar la maquinaria de cooperacin con los gobiernos nacionales sin que ello vaya en detrimento de la coherencia de la accin exterior de la Unin y probablemente esa maquinara tendr que seguir funcionando incluso una vez que el SEAE est a pleno rendimiento. No quiero dejar de mencionar que con la designacin de Catherine Ashton como AR/VP se corrigi finalmente una trayectoria de subrepresentacin de las mujeres en el mbito institucional relacionado con la accin exterior de la UE. En efecto llamaba poderosamente la atencin que ninguna mujer hubiese sido nombrada representante especial de la UE en el marco de la poltica exterior y de seguridad comn (PESC). Hasta el da 11 de agosto de 2010, haba 11 hombres ocupando dichas posiciones. Esta situacin ha empezado a cambiar con la designacin de la AR/VP. Con posterioridad tambin se ha nombrado a la primera mujer como representante especial de la UE. Se trata de la diplomtica britnica Rosalind Marsden, que ser la representante para Sudn a partir del 1 de septiembre de 20107. Todos los representantes estn bajo la autoridad de la AR/VP. No se puede ignorar que el nombramiento de la Sra. Ashton suscit dudas, derivadas fundamentalmente de su falta de experiencia en el mbito de la poltica exterior. A este respecto, no obstante, me parece importante destacar que s haba tenido ocasin de demostrar, aunque brevemente, sus cualidades como negociadora internacional8, al frente de la cartera de comercio en la Comisin europea. Y no olvidemos que el dilogo y la negociacin son dos vas fundamentales por las que transcurre la accin exterior europea.

Especialmente criticada fue su ausencia en el Consejo informal de ministros de defensa, convocada en Mallorca durante la Presidencia espaola: EU Business, 25 de febrero de 2010: http://www.eubusiness.com/news-eu/defence-france.2vp. Sobre el bajo perfil mantenido en el caso de Hait, vase: El Tiempo.com, Seccin Internacional, 30 de enero de 2010: http://www.eltiempo.com/mundo/europa/ARTICULO-WEB-PLANTILLA_NOTA_INTERIOR7078627.html (visitadas ltima vez el 11 de noviembre de 2010. A partir de este momento cuando no se especifique la ltima fecha de visita se entender que sta es el 11 de noviembre de 2010). 7 Consejo de la Unin Europea, 11 de agosto de 2010: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/116132.pdf 8 The accidental diplomat /January-February - 2010/, en referencia a la Sra. Ashton deca: She describes herself as a negotiator, and as trade commissioner, her genteel style was a welcome change for interlocutors alienated by the more abrasive ways of her predecessor, Peter Mandelson. She is known as a hard-worker, serious and focused.

En este trabajo se pretende analizar la figura de la AR/VP, su naturaleza, sus funciones y la prctica desarrollada hasta el momento. Las disposiciones que en el Tratado de Lisboa se refieren a la Alta Representante disparan las expectativas con relacin al papel y al protagonismo que sta debera asumir. Un examen del marco jurdico en que deber actuar y de los primeros pasos de Catherine Ashton, as como de sus primeros resultados nos servir para determinar si Lisboa ha inaugurado una situacin lampedusiana o, por el contrario, se estn produciendo cambios reales en la accin exterior de la UE. De cualquier modo debemos todos ser conscientes de que probablemente ser necesario esperar un poco ms para sacar conclusiones definitivas. 2. Los poderes y las competencias de la AR/VP Tal y como se ha adelantado en la introduccin hay numerosas disposiciones en los tratados constitutivos en las que se va desgranando el marco jurdico en el que la AR/VP tendr que desarrollar su labor. Antes de analizar cules son los poderes y competencias que se le han atribuido me voy a referir a las condiciones de su nombramiento y cese. El nombramiento de la Alta Representante se decidi en el Consejo Europeo informal que tuvo lugar el 19 de noviembre de 20099. El procedimiento viene regulado en el artculo 18.1 del TUE: El Consejo Europeo nombrar por mayora cualificada, con la aprobacin del Presidente de la Comisin, al Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad. El Consejo Europeo podr poner fin a su mandato por el mismo procedimiento. As pues, sobre la base del Tratado, en el Consejo Europeo no es necesaria la unanimidad, ni el consenso, para nombrar a la Alta Representante, ni tampoco para cesarla. No obstante, en la prctica, la designacin de C. Ashton se produjo por consenso. Se puede dejar apuntada la cuestin de si en un futuro no sera recomendable incluir tambin la aprobacin del Consejo como condicin necesaria para nombrar a la AR/VP. No parece descabellado, de hecho hay propuestas ms audaces como la que sugiere fusionar los cargos de presidente de la Comisin y presidente del Consejo10. Es muy importante insistir de nuevo en que la Alta Representante es tambin vicepresidenta de la Comisin Europea, lo que brinda espacio al Parlamento Europeo (PE) para participar en su proceso de nombramiento11. No hay que olvidar que la Comisin en bloque se somete a la aceptacin de la institucin parlamentaria. Para obtener su apoyo, cada miembro de la Comisin comparece individualmente ante los europarlamentarios para explicar su programa. No se puede descartar, por tanto, que por desaprobar la idoneidad de la persona elegida como Alto Representante se llegara a denegar el preceptivo consentimiento parlamentario. Y conviene destacar que la fuerza del PE ha quedado demostrada ya. En la ltima renovacin de la Comisin Europea, fue precisamente su rechazo el que oblig a remplazar a la comisaria blgara que haba sido propuesta en primera instancia por Barroso12.
Vase la nota de prensa sobre lo decidido en la reunin informal de Jefes de Estado y de Gobierno, de 19 de noviembre de 2009, cuando se decidi nombrar a Catherine Ashton como Alta Representante: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/111343.pdf (ltima visita: 11 de noviembre de 2010). 10 EUObserver, 15 de abril de 2010, http://blogs.euobserver.com/mahony/2010/04/15/a-van-barroso/, visitada el: 18 de octubre de 2010. 11 Es, en concreto, Vicepresidenta primera de la Comisin. La comisaria Viviane Reding tambin ejerce de Vicepresidenta primera. 12 Parlamento europeo, artculo, 25 de enero de 2010: http://www.europarl.europa.eu/news/public/story_page/008-67382-018-01-04-901-20100115STO673689

La duracin del mandato de la AR se liga a la duracin del mandato de la Comisin. Es, por tanto, de cinco aos. No obstante, el Consejo europeo puede cesarla, por mayora cualificada, y siempre contando con la aprobacin del presidente de la Comisin. Otra posibilidad es la que viene especificada en el artculo 17.6 TUE, segn el cual la Alta Representante presentar su dimisin, con arreglo al procedimiento especificado en el 18.113, si se lo pide el presidente de la Comisin. Se presupone que la decisin de cese o la solicitud de dimisin debern estar convenientemente motivadas. Tambin cabe la posibilidad de una mocin de censura por parte del PE, que supondra la destitucin fulminante sin participacin del Consejo Europeo de la Alta Representante en lo que se refiere a las funciones que ejerce en el marco de la Comisin Europea (artculo 17.8 del TUE). Como no parece que las funciones del AR como Vicepresidente de la Comisin se puedan disociar fcilmente de sus responsabilidades como mandatario del Consejo, lo ms razonable es pensar que una mocin de censura del PE forzara una decisin de cese en el Consejo europeo. En esta situacin, la aprobacin de la mocin de censura sera suficiente para justificar la decisin de cese. Puesto que, como ha quedado acreditado, el PE puede acabar jugando un papel importante en el nombramiento y en el cese de la AR en su condicin de vicepresidenta de la Comisin, es importante que lady Ashton se tome en serio su compromiso de informar adecuadamente al PE sobre las distintas polticas que le tocar implementar y de recoger adecuadamente las peticiones que desde la institucin parlamentaria se le puedan dirigir. En lo que atae a las competencias, conviene destacar nuevamente que la AR/VP es mucho ms que una ministra europea de asuntos exteriores, pues no slo se ocupa de stos, sino tambin de las polticas de seguridad y defensa que tradicionalmente son asumidas por otros ministerios en los gobiernos nacionales. Y tambin tiene competencias en lo que se refiere a los aspectos externos del espacio de libertad, seguridad y justicia. En este sentido, es una estructura de gobernanza absolutamente novedosa, que respondera al enfoque whole-of-government (interagencia). Esta institucin, que conlleva una concentracin sin precedentes de funciones y competencias en una sola persona, no slo no funcionar adecuadamente, sino que ser claramente disfuncional, si no se ponen al servicio de la AR/VP las capacidades y los espacios necesarios para que pueda realizar sus funciones, que no se limitan a la coordinacin, sino que pasan por la formulacin de propuestas y el ejercicio de poderes ejecutivos.

2010-18-01-2010/default_es.htm El consentimiento se produjo finalmente en la sesin del 9 de febrero de 2010, tras aceptar Barroso sustituir a la comisaria blgara para cooperacin internacional, ayuda humanitaria y respuesta a crisis, propuesta en primera instancia por otra candidata de la misma nacionalidad, Kristalina Georgieva, que s obtuvo la aprobacin de los europarlamentarios. 13 Ser necesario que la peticin del Presidente de la Comisin venga apoyada por una mayora cualificada en el Consejo Europeo.

Propuesta y ejecucin de polticas: En el terreno de la poltica exterior, incluyendo las polticas de seguridad y defensa, la Alta Representante ser la cabeza visible, con poder de iniciativa y capacidad para ejecutar las polticas sobre la base del mandato del Consejo (artculo 27.1 del TUE). Es conveniente destacar que el poder de iniciativa de la AR se circunscribe a la PESC, pues en las dems reas de la accin exterior se otorga la capacidad para presentar propuestas a la Comisin. No obstante, cabe la posibilidad de que tanto la AR como la Comisin presenten propuestas conjuntas en cualquiera de las reas. Es ms, si nos atenemos al tenor literal del artculo 22.2 del TUE parecera que las propuestas deben elaborarse, en todo caso, conjuntamente, aunque se presenten, bien por la AR, bien por la Comisin, dependiendo del mbito de la accin exterior al que se refieran. As, por ejemplo, el artculo 22.2 del TUE establece que: El Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad, en el mbito de la poltica exterior y de seguridad comn, y la Comisin, en los dems mbitos de la accin exterior, podrn presentar propuestas conjuntas al Consejo. No obstante, en el artculo 30.1 del TUE se especifica que el poder de iniciativa, en el mbito de la PESC, recae en los Estados miembros y en el Alto Representante. ste, de acuerdo con este precepto, podra actuar en solitario o en conjunto con la Comisin Europea. De la lectura de estas disposiciones se deduce que en el mbito de la PESC, la AR podr presentar propuestas, haya o no actuado conjuntamente con la Comisin a la hora de elaborarlas. En el caso de las propuestas de la Comisin es ms difcil pensar en iniciativas que no hayan sido elaboradas conjuntamente con la AR, en su condicin de Vicepresidenta de la Comisin, pues esta ltima acta como rgano colegiado. En todo caso, sera recomendable que tambin las propuestas presentadas por la AR hubieran sido elaboradas conjuntamente con la Comisin, es decir, que la AR no se quitase el sombrero de vicepresidenta cuando se trate de presentar propuestas en el mbito de la PESC. Hay que especificar tambin que esto se puede aplicar tambin en el terreno particular de la poltica europea de seguridad y defensa (PESD), pues el artculo 42.4 del TUE establece que tambin aqu caben las propuestas conjuntas de la AR y de la Comisin. En el TFUE se recogen algunos ejemplos concretos de iniciativas conjuntas. As, se puede mencionar el artculo 215 del TFUE, en relacin con las medidas restrictivas (sanciones), que se adoptan por mayora cualificada en el Consejo, sobre la base de una propuesta conjunta de la Alta Representante y de la Comisin. Otro ejemplo, lo encontramos en el 222 TFUE en relacin con las modalidades de aplicacin de la clusula de solidaridad.

Igualmente destacable es el papel que se le asigna a la Alta Representante en el artculo 31 TUE y que tiene que ver con la facilitacin o impulso de la adopcin de decisiones PESC en el seno del Consejo. Tratar de que sea posible que la decisin se adopte en el Consejo y que no pase al Consejo Europeo en caso de que la adopcin de una decisin por mayora cualificada se vea paralizada por un Estado mediante alegacin de que la decisin afecta a motivos vitales de su poltica nacional. En este caso la Alta Representante deber tratar de hallar una solucin aceptable para el Estado en cuestin. En cualquier caso, si no consigue desbloquear la situacin, el Consejo puede aceptar por mayora cualificada que el asunto se traslade al Consejo Europeo que decidir por unanimidad. En lo que se refiere a la ejecucin de las polticas, la Alta Representante actuar como mandataria del Consejo y ejercer un poder compartido con los Estados miembros (artculos 24.1 y 26.3 TUE). La Alta Representante preside el Consejo de Asuntos Exteriores. Esta funcin la vena desempeando, hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la presidencia rotatoria. Una de las cuestiones todava abiertas es la de si la AR acabar presidiendo tambin un Consejo de Defensa, como una formacin adicional del Consejo de la Unin Europea, desgajada del Consejo de Asuntos Exteriores. Como bien explica Natividad Fernndez Sola14, esta haba sido una iniciativa promovida por Espaa desde la Presidencia de 2002. Se celebraban, desde entonces, reuniones informales de los ministros de defensa, en el seno del Consejo de Asuntos Exteriores, pero las decisiones eran adoptadas siempre por los ministros de asuntos exteriores. Lo que se ha conseguido, con la reciente presidencia espaola de 2010, es que los ministros de defensa puedan adoptar decisiones finales - como Consejo - en las reas de su competencia, sin que tenga que obtenerse adicionalmente el visto bueno de los ministros de asuntos exteriores15. La Alta Representante representa a la Unin en el rea de la PESC. Dirige el dilogo poltico con terceros16 y expresa la posicin de la Unin en las organizaciones internacionales y en las conferencias internacionales (artculo 27.2 TUE). Aqu es necesario delimitar funciones con el Presidente del Consejo Europeo (artculo 15.6 TUE). En la prctica, el Presidente del Consejo se ocupa de las relaciones con los Jefes de Estado y de Gobierno, mientras que C. Ashton est presente en el nivel ministerial.

Natividad Fernndez Sola, Un balance de la poltica comn de seguridad y defensa durante la Presidencia espaola en 2010, Real Instituto Elcano, ARI 129/2010, 6 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/ elcano_es/zonas_es/europa/ari129-2010 15 El 24 y 25 de febrero de 2010, durante la Presidencia espaola, se celebr el primer Consejo informal de ministros de defensa, en Palma de Mallorca. A pesar de ser una decisin apoyada por la Alta Representante, sta finalmente no pudo acudir a la cita por lo que este primer Consejo informal tuvo que ser presidido por la ministra espaola de defensa. 16 En el Consejo de Asuntos Exteriores, de 25 de octubre de 2010, se le acaba de encargar que explore las posibilidades de mejorar la relacin con Cuba. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/117367.pdf

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Se encarga a la Alta Representante la coordinacin de las posiciones de los Estados miembros (EM) en el seno de organizaciones internacionales (artculo 34.1 TUE). Cuando algunos EM participen en OOII en las que no estn representados los dems, mantendrn informados a la Alta Representante y a los Estados no representados. Se hace una referencia expresa al Consejo de Seguridad y se llega a establecer que si los Estados han llegado a un acuerdo sobre la necesidad de defender una posicin comn en el Consejo de Seguridad, los Estados miembros con representantes en el Consejo pedirn que la Alta Representante sea invitada a presentar esta posicin. No obstante, modificar las condiciones de representacin de la UE ante Naciones Unidas para hacerla coherente con la estructura institucional de la accin exterior establecida en el Tratado de Lisboa, se est manifestando como una tarea mucho ms complicada de lo que, en un principio, se esperaba. Desde el 1 de diciembre de 2009, la delegacin de la Comisin Europea ante Naciones Unidas se convirti en delegacin de la UE, que comparte en la actualidad la representacin de la Unin ante Naciones Unidas con la Misin Permanente del pas que ocupa la presidencia rotatoria del Consejo (Blgica en la actualidad). La UE ha solicitado, en septiembre de 2010, en la ltima reunin anual de la Asamblea General, que se permita a la AR/VP representar a los Estados miembros en la Asamblea General de Naciones Unidas, a nivel interministerial. Hasta ahora la UE goza nicamente del estatus de observador, lo que no le da derecho a sus representantes a tomar la palabra. La solicitud se ha encontrado con la oposicin de algunos pases, principalmente africanos, sudamericanos y caribeos, que consideran que tal reconocimiento debera hacerse tambin a favor de otras organizaciones como la Unin Africana o el CARICOM. La propuesta de la UE no fue aprobada y lo nico que se ha conseguido es el compromiso de seguir discutindola. En muchos medios, se ha presentado como un autntico fracaso diplomtico de la Unin, pues habr que esperar hasta la prxima reunin de la Asamblea General para ver si se acepta que Catherine Ashton o el propio Van Rompuy puedan tomar la palabra, en nombre de la UE, en el marco de la Asamblea General de Naciones Unidas17. En el Consejo de asuntos exteriores del 25 de octubre la Alta Representante ha informado a los Estados sobre la situacin en relacin con el tema del estatus de la UE en la Asamblea General de Naciones Unidas18. Lo cierto es que, en el momento actual, lo nico que puede hacer la Alta Representante es comunicarse informalmente con el Secretario General de Naciones Unidas- para hacerle llegar la posicin de la UE y para quejarse de que todava no se le haya reconocido el derecho a hablar ante la Asamblea General19.
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Vanse por ejemplo, las siguientes notas de prensa: EurActive, 15 de septiembre de 2010, http://www.euractiv.com/en/future-eu/ashtons-speaking-rights-un-face-delay-news-497787 ; Toby Vogel UN General Assembly postpones vote on special status for the EU, en: EuropeanVoice, 14 de septiembre de 2010, disponible en: http://www.europeanvoice.com/article/2010/09/un-postpones-vote-onspecial-status-for-eu/68858.aspx; Speronews, 22 de septiembre de 2010: http://www.speroforum.com/a/40232/Hand-To-Mouth
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Oficina de prensa del Consejo de Asuntos Exteriores, 22 de octubre de 2010, p. 4: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/117270.pdf .

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Declaracin de la AR/VP despus de llamada realizada a Ban Ki-moon, sobre Pakistn: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/10/380&type=HTML.

De acuerdo con lo establecido en el artculo 21.3, segundo prrafo, del TUE: La Unin velar por mantener la coherencia entre los distintos mbitos de su accin exterior y entre stos y sus dems polticas. El Consejo y la Comisin, asistidos por el Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad, garantizarn dicha coherencia y cooperarn a tal efecto. Es decir, la responsabilidad de mantener la coherencia recae sobre Consejo y Comisin, como instituciones, correspondiendo a la Alta Representante la funcin de asistirlas. Solana tena que coordinarse con la comisaria de relaciones exteriores y poltica de vecindad, adems de con los otros comisarios. La necesidad de coordinarse con otros actores de la accin exterior no ha desaparecido completamente pues, adems del Presidente del Consejo y de la Presidencia rotatoria, en algunas reas, sigue habiendo tambin comisarios que tienen competencias importantes en el rea de la accin exterior20. En realidad, si todo va bien, el incremento de la coherencia derivar de la propia estructura institucional sobre la que pasa a descansar la accin exterior de la UE. La propia AR/VP debe internalizar e integrar la lgica supranacional y la de cooperacin intergubernamental y el Servicio europeo de accin exterior ser el marco en el que se fundan unidades que venan trabajando en temas idnticos pero desde cada una de estas lgicas diferenciadas. Ya hay ejemplos, en la prctica, de los cambios que en la representacin exterior de la UE supone la integracin del modelo supranacional y de cooperacin intergubernamental. Por ejemplo, en Afganistn desde abril de 2010, el cargo de Jefe de la Delegacin de la UE y el del Representante Especial de la UE para Afganistn se han fusionado en uno solo21.

3. LA ALTA REPRESENTANTE Y LA VISIN ESTRATGICA DE LA UNIN EUROPEA: LA ESTRATEGIA EUROPEA DE SEGURIDAD, LAS ASOCIACIONES ESTRATGICAS Y LA SEGURIDAD GLOBAL La estrategia europea de seguridad y el informe sobre su implementacin, de diciembre de 2008, son dos piezas clave en torno a las que se articula la poltica de seguridad y defensa europea. Hasta 2003 la PESD haba avanzado a golpe de Consejo Europeo, sobre la base del precario consenso escenificado en Saint Mal, pero sin una visin estratgica. La EES trataba de llenar este vaco, aunque slo lo logr en parte. La PCSD se encuadra en un enfoque claramente multilateralista, pues se reconoce que la responsabilidad primordial en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales recae en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, aunque tambin se subraya que hay una necesidad urgente de reformas esta institucin. Multilateralismo, Prevencin y Enfoque Integral son principios que estructuran la EES22.
Por ejemplo, el comisario para el desarrollo Andris Piebelgs- represent a la UE en la Conferencia de Estambul sobre Somalia (21-23 de mayo de 2010 EU SEcurity and Defence News, issue 12, 28 May 2010). 21 Informe de la Alta Representante al PE sobre PESC 2009 Consejo de la UE 10659/10, de 8 de junio de 2010, p. 17 22 Se identifican, como amenazas o desafos para la UE, los siguientes: proliferacin de armas de destruccin masiva; terrorismo y crimen organizado; conflictos regionales; Estados fallidos; piratera
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Desde distintas instancias se ha sealado que la EES debera ir acompaada de subestrategias o polticas23. Y se ha venido proponiendo la elaboracin de una especie de libro blanco sobre la defensa, con propuestas concretas. Tenemos ya una estrategia de seguridad como documento marco que debera completarse con lo que podra considerarse el equivalente a la Directiva espaola de defensa nacional. En el Informe sobre la aplicacin de la EES (IAEES), se recogen como amenazas o desafos que ya haban sido ya identificados como tales en esta ltima: proliferacin de armas de destruccin masiva, terrorismo y delincuencia organizada. Hay dos que aparecan en sta y que no se mencionan dentro de la categora de amenazas en el Informe: conflictos regionales y debilitamiento de Estados, aunque s hay alguna referencia a lo largo del texto a los riesgos que se derivan del fracaso de los Estados. Se incorporan al grupo de amenazas o retos en el Informe, la ciberseguridad, la seguridad energtica y el cambio climtico. Las amenazas mencionadas se acercan bastante a lo que se podran denominar amenazas globales, por lo que lo cierto es que una estrategia para hacer frente a las mismas deber ser algo muy parecido a una estrategia de seguridad global. Un eventual proceso de revisin de la EES debera desarrollarse sobre la base de la asuncin de que la Unin Europea debe construir una estrategia con la que pueda realizar una considerable contribucin a la agenda global de seguridad. El concepto de seguridad europeo debe ser amplio y el consenso necesario slo se puede construir sobre la base de la necesidad de colaborar para hacer frente a amenazas y desafos globales que lo sern tambin, probablemente, para otros pases de la Comunidad internacional. En tiempos de seguridad humana parece coherente definir la seguridad en trminos globales. Humanidad slo hay una y si se habla de seguridad humana esta debe definirse en los mismos trminos para todos. Por lo tanto, en el diseo de una Estrategia Europea de Seguridad revisado, el gran objetivo debe ser contribuir a la seguridad global. La Unin Europea se merece una estrategia de seguridad en la que se pueda encontrar una relacin entre seguridad global y justicia global. Estos propsitos encajan perfectamente con la agenda de la Sra. Ashton para la que una de las prioridades es precisamente enfrentarse a los grandes desafos para la seguridad global.

martima; armas pequeas y ligeras, municiones racimo y minas terrestres; seguridad energtica; impacto del cambio climtico y de los desastres naturales; ciber-seguridad y pobreza. 23 Esta necesidad es destacada tambin por DE AYALA MARN, Jos Enrique Las capacidades militares en: La poltica europea de seguridad y defensa (PESD) tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, Cuaderno de estrategia n 145, Instituto Espaol de Estudios Estratgicos, Madrid, p. 16, quien considera que adems se podra tomar como punto de partida la Declaracin sobre el refuerzo de la PESD del Consejo Europeo de diciembre de 2008 (http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/08/st17/st17271re01.en08.pdf , ver especialmente nota 1 en p. 16, con las misiones que segn el Consejo Europeo, la UE debera estar en condiciones de desplegar. Se trata de una reivindicacin que tambin haba sido apuntada en el Libro Blanco sobre defensa y seguridad nacional francs (Dfense et scurit nationale. Le Livre blanc, Paris, 2008, Captulo 4, pp. 81-124.). Vase, en este sentido tambin: BISCOP, Sven, Permanent Structured Cooperation and the future of the ESDP: transformation and integration, 13 European Foreign Affairs Review, 2008, p. 446; y el Manual sobre la PCSD, editado por el Colegio Europeo de Defensa, p. 19 y 21 y ss. Algunas de estas subestrategias ya existen: por ejemplo, la Estrategia contra la proliferacin de armas de destruccin masiva (Consejo de la UE 15708/03, de 10 de diciembre de 2003: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/03/st15/st15708.en03.pdf ) o incluso la estrategia sobre seguridad interior.

Una vez identificadas las amenazas y los retos, en el IAEES se reconoce que la Unin Europea no les puede hacer frente sola. Hemos reforzado nuestra actividad de prevencin de conflictos y gestin de crisis, pero es menester que mejoremos las capacidades de anlisis y alerta rpida La UE no puede hacerlo sola. Ser fundamental la cooperacin internacionales con la ONU y con organizaciones regionales. En efecto, la cooperacin multilateral debera ser consustancial a una estrategia de seguridad regional o global. El llamamiento que se hace a la creacin de asociaciones estratgicas que contribuyan a la consolidacin de un multilateralismo eficaz aunque no es nuevo nos parece que debe ser subrayado como un elemento clave. Entre los pases concretos que se mencionan como socios estratgicos estn: Estados Unidos, China, Canad, Japn, Rusia, India, Brasil, Sudfrica, Noruega y Suiza. Posteriormente se ha aadido Mxico a la lista24. En el campo de las organizaciones se menciona la necesidad de reforzar la cooperacin con Naciones Unidas y la OTAN25. En relacin con las asociaciones estratgicas, aunque se pone buen cuidado en subrayar que deben servir para reforzar un multilateralismo eficaz, conviene plantearse si no suponen un cambio de paradigma, pues no se tratan ni de ejercicios multilaterales, ni interregionales que haba sido la frmula utilizada prioritariamente hasta ahora por la UE -, sino instrumentos puramente bilaterales con socios diferentes, algunos de los cuales ni siquiera comparten el concepto europeo de multilateralismo26. Unido a esto, hay que destacar que tambin en el mbito de la seguridad se empieza a solicitar el recurso al formato G27. En todo caso, el camino parece trazado y el Consejo de Europeo acaba de encargar a la Alta Representante que, en coordinacin con la Comisin y el Consejo de asuntos exteriores, evale las relaciones con todos los socios estratgicos, identificando nuestros intereses y las oportunidades para conseguir reforzarlos en el marco de estas asociaciones. La cuestin urge, pues se da de plazo hasta diciembre de este mismo ao para que la AR presente el primer informe sobre esta cuestin. El objetivo que se quiere conseguir es marcar una estrategia a medio plazo (hasta ahora vena condicionada por el ritmo que marcaba la rotacin de presidencias), que defina el contenido de las agendas en las relaciones estratgicas. Tambin se da mucha importancia a la sincronizacin de las agendas nacionales, por un lado, y de la propia de la UE, por otro, con el objetivo de potenciarlas mutuamente. Uno de los objetivos ms relevantes ser el establecimiento de zonas de libre cambio con algunos de nuestros socios estratgicos, pero no se olvidan otros que tambin deben aparecer en las agendas y deben prepararse adecuadamente: cambio climtico, poltica energtica, desarrollo, cooperacin en justicia e interior, inmigracin, asilo y poltica de visado, figuran entre los asuntos imprescindibles.

Informe 2009 sobre la PESC, presentado por la Alta Representante/VP al PE, (Consejo de la UE 10659/10, de 8 de junio de 2010, p. 55) 25 En el Consejo Europeo del 16 de septiembre de 2010 se encarg precisamente a la Alta Representante que presentase propuestas para mejorar las relaciones entre la UE y la OTAN. La cuestin urge y se pone fecha de entrega: diciembre de 2010. 26 VASCONCELOS, lvaro de, A strategy for EU foreign policty, ISS EU Report n 7, junio de 2010, p. 68, disponible en: http://www.iss.europa.eu/uploads/media/A_strategy_for_EU_foreign_policy.pdf . 27 VASCONCELOS, lvaro de; ZABOROWSKI, M. (Eds.) The Obama momento, European and American perspectives, p. 24. Disponible en: http://www.iss.europa.eu/uploads/media/The_Obama_Moment__web_A4.pdf .

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En el Consejo Europeo del 16 de septiembre pasado se constataba que las Cumbres se estn preparando con muy poca antelacin, las orientaciones se establecen con una anticipacin de semanas. Hay que mejorar, por tanto, en la precocidad con que se definen los objetivos estratgicos, los intereses y los asuntos que se ponen sobre la mesa en cada cumbre. La concentracin de cumbres es muy relevante. En el ltimo trimestre del ao la UE se encontrar con China, con la Repblica de Corea, con India, con Ucrania, con Rusia y por si fuera poco tambin con EEUU, nuestro socio irremplazable. Con alcance interregional se celebrarn las cumbres Asia-Europa (ASEM), UE/Africa y una nueva reunin de la Unin para el Mediterrneo. Adems, la UE tambin debe atender las reuniones de los Gs. Se acaba de celebrar la cumbre del G20 en Seul. Pues bien, para preparar adecuadamente y para dar contenido a todas estas reuniones y cumbres, la cooperacin de la Alta Representante ser primordial. Y sta slo podr dar una autntica profundidad estratgica a las asociaciones con todos estos pases y actores internacionales una vez que tenga la plena asistencia del SEAE. 4. LA AR/VP Y EL SERVICIO EUROPEO DE ACCIN EXTERIOR: LA SUPERMINISTRA Y SU MINISTERIO. En el artculo 27.3 TUE se establece la referencia al SEAE, y se dice que el Alto Representante se apoyar en un servicio europeo de accin exterior. En la nota de prensa sobre el nombramiento de Ashton, sin embargo, se habla ya de que la Alta Representante exercises authority over the EEAC ando ver the Union delegations in third countries and at international organisations. En la propuesta, en efecto, se asigna a la Alta Representante la direccin del SEAE. La Decisin por la que se crea el SEAE se adopt por el Consejo de Asuntos Exteriores, el 26 de julio de 201028. Catherine Ashton marcaba un objetivo we can now move forward to build a modern, effective and distinctly European service for the 21st Century. The reason is simple: Europe needs to shape up to defend better our interests and values in a world of growing complexity and fundamental power shifts29. En el Consejo de Asuntos Generales del 25 de octubre se acaba de anunciar la adopcin de los reglamentos financieros y de personal del SEAE30, por lo que ahora parece garantizado que ste podr estar funcionando en diciembre de este ao. El servicio europeo de accin exterior es mucho ms que un cuerpo diplomtico. En realidad se configurar como una autntica administracin, que servir de soporte a lo que se puede considerar como un ministerio integral de accin exterior. Esta estructura administrativa termina de perfilar la figura del Alto Representante como el primer ministro integrado, en lo que supone una aplicacin del comprehensive approach que resulta muy destacable.
Consejo de la Unin Europea, Decisin del Consejo estableciendo la organizacin y el funcionamiento del SEAE, 11665/1/10 REV 1, de 20 de julio de 2010, disponible en: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/10/st11/st11665-re01.en10.pdf 29 EU Security and Defence News, Issue 21, 30 de julio de 2010, disponible en: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/mailing/file901.PDF 30 Consejo de la UE, Asuntos Generales, nota de prensa: 15349/10 Press 285 PR CO 28, de 25 de octubre de 2010, disponible en: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/genaff/117366.pdf
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El servicio europeo de accin exterior est bajo la autoridad de la Alta Representante y tiene sus cuarteles generales en Bruselas. Es un organismo autnomo de la UE, separado de la Comisin y de la Secretara General del Consejo. Est compuesto por una administracin central y por las delegaciones de la Unin en el extranjero. La eleccin del Secretario General Ejecutivo, y de los dos vicesecretarios es muy importante. Cuando estaba cerrando la redaccin de este Informe, se ha anunciado que la Alta Representante ha nombrado ya al Secretario General Ejecutivo del SEAE y a los dos Vicesecretarios, el francs Pierre Vimont ha sido el elegido para ocupar el puesto de Secretario General31 y, bajo la direccin de la AR/VP ser el encargado de la gestin administrativa y financiera, as como de la coordinacin entre la estructura central y las Delegaciones en el exterior. Aunque el SEAE tambin debe asistir al Presidente del Consejo, al Presidente de la Comisin y la Comisin, en el ejercicio de sus respectivas funciones en el mbito de la accin exterior, lo cierto es que su principal misin ser apoyar a la AR en el cumplimiento de su mandato, lo que significa ayudarla para que pueda contribuir, con sus propuestas, al desarrollo no slo de la PESC, sino tambin de la PCSD y para asegurar la coherencia de la accin exterior; para darle apoyo en su funcin como presidenta del Consejo de asuntos exteriores; as como en su funcin de Vicepresidenta de la Comisin europea. El SEAE no trabajar aislado, sino que lo har en estrecha colaboracin con la Secretara General del Consejo, con los servicios diplomticos de los EM, as como con los servicios de la Comisin y otras instituciones y organismos, incluyendo el Parlamento europeo y agencias como la OLAF, a las que se hace referencia expresa en la Decisin del Consejo por la que se crea el SEAE. En esta decisin se matiza que de las consultas que el SEAE deber realizar con la Comisin se excluirn los asuntos relativos a la poltica comn de seguridad y defensa. Un tercio del personal del SEAE deber provenir de los servicios diplomticos de los EM y, como mnimo un 60% de los puestos deben ser cubiertos por funcionarios permanentes de la UE. Eso deja espacio (alrededor de un 6% de los puestos) para los expertos nacionales destacados, que pueden ocupar un puesto en el SEAE durante 8 aos, con una posible extensin de 2 aos adicionales. Como ya se ha dicho, el SEAE descansar sobre dos pilares: la administracin central y las Delegaciones de la UE. La administracin central estar organizada en Direcciones generales. En algunas se integrarn los desks geogrficos y temticos. Habr adems una para asuntos administrativos, presupuestarios, de seguridad, comunicacin y sistemas de informacin, encabezada por un Director General de Prespuestos y Administracin; y otra Direccin general en la que se integrarn el crisis management and planning directorate, la civilian planning and conduct capability, el Estado Mayor de la UE y el Centro de Situacin de la UE.

Consejo de asuntos generales de la UE, nota de prensa, 15349/10 PRESSE 285 PR CO 28, de 25 de octubre de 2010, p. 10, disponible en: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/genaff/117366.pdf.

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En la administracin central se incluirn tambin un Servicio Jurdico, y los Departamentos para relaciones inter-institucionales, diplomacia pblica e informacin, auditora interna y proteccin de datos personales. La otra pata del SEAE vendr conformada por las Delegaciones de la UE. La decisin de crear o cerrar una Delegacin se adopta por el AR, de acuerdo con el Consejo y la Comisin32. Hay toda una serie de departamentos de la Secretara General del Consejo, as como de la Comisin, incluyendo las Delegaciones, que se trasfieren en bloque al SEAE. Esto tendr una consecuencia inmediata en trminos de coherencia porque unidades que antes trabajaban por separado en funcin de su adscripcin a una institucin u otra, pasan a trabajar unidas y bajo la autoridad de una nica persona: la AR. As por ejemplo el personal adscrito a la Direccin General E, dentro de la Secretaria General del Consejo, y las personas que trabajaban en la direccin para Europa del Este y Asia central pasan a trabajar en la misma unidad en que lo harn tambin los funcionarios de la Comisin que estaban trabajando en la Direccin E de RELEX que se dedicaba a la misma rea geogrfica. Este cambio tendr consecuencias inmediatas y dar automticamente mayor coherencia y solidez a la poltica exterior de la UE. Un reto importante es el que se deriva del cambio de naturaleza de las Delegaciones, que ya no representan nicamente a la Comisin europea y, por tanto, a uno de los componentes de la accin exterior. Los funcionarios trabajando en las Delegaciones no se encargarn nicamente de ejecutar las polticas exteriores comunitarias, sino que tambin debern de ocuparse de la PESC e incluso de la PESD. Se est en fase de reclutar a expertos en estas reas para las Delegaciones y est abierta la discusin sobre si se incorporarn agregados militares a las mismas. Los departamentos vinculados a la PESC y a la Poltica comn de seguridad y defensa (PCSG) pasan a fusionarse con departamentos vinculados a las relaciones exteriores. Aunque la adopcin de decisiones sigue en manos del Consejo, cuando hablamos de PESC y de PCSG, y los procedimientos varan en funcin de que estemos en un rea o en otra, no se debe olvidar que la AR tiene un poder de propuesta que puede ser muy importante y que puede hacer que la creacin de esta superestructura administrativa en el rea de la accin exterior se pueda leer como una de las manifestaciones ms contundentes de la supresin de los pilares que ha operado el Tratado de Lisboa.

En la propuesta de la Sra. Ashton se diferenciaba entre la decisin de apertura y la de clausura. Mientras que para la apertura se estableca que la AR consultara con el Consejo y la Comisin, en relacin con la clausura se recoga la necesidad de actuar de acuerdo con estas dos instituciones. Vase art. 5 de la propuesta.

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La Alta Representante, junto con el SEAE a su servicio, conforman una estructura potente desde la que se administrar la accin exterior de la UE. El Tratado de Lisboa ha puesto las bases para que haya una verdadera integracin de la accin exterior, pero sta se debe producir de una manera respetuosa con la identidad europea y con su propio modelo. No se debe utilizar para impulsar una securitizacin de la accin exterior, sino para seguir humanizando ms la seguridad, ponindola en conexin de manera equilibrada con otras polticas que tambin se llevan a cabo en el mbito de la accin exterior de la UE33. Como ya he tenido ocasin de mencionar, el objetivo es que el SEAE est funcionando en diciembre de este ao. Se ha dejado, no obstante, sin regular una cuestin muy importante: la formacin de los diplomticos, omisin que ha sido reconocida por la propia AR/VP34. La formacin del personal del SEAE ha quedado como una asignatura pendiente y se establece un plazo para superarla: un ao. Se dice en la Decisin por la que se establece el SEAE que a la hora de disear el proceso de formacin se partir de las prcticas nacionales y de las estructuras existentes tanto en el mbito nacional como en el de la UE. Desde mi punto de vista la formacin, el contenido de los planes de formacin y los mtodos terminarn de definir la naturaleza del SEAE35. El PE ha propuesto la creacin de una escuela diplomtica europea36. Se podra recuperar tambin la propuesta de crear un Instituto Europeo para la Paz. Aqu me gustara ver a nuestro pas tomando la iniciativa para hacer del SEAE un actor para la paz. No podemos perder de vista que estamos ante algo que va ms all de un servicio diplomtico como ya se ha dicho. Otro de los problemas que tiene la configuracin actual del SEAE es que, a pesar de que existe en la UE un principio de apertura a la sociedad civil (artculo 11.2 del TUE y artculo 15.1 del TFUE37) y de que, en particular, en el terreno diplomtico hay organizaciones de la sociedad civil que estn realizando una labor muy importante en el terreno de la diplomacia privada, no se ha hecho ninguna referencia a la cooperacin entre el SEAE y estas organizaciones, a las que se debe dar un espacio tanto en el terreno de la accin como de la formacin38. Esta omisin no es coherente con la intencin de hacer del SEAE un servicio adecuado a las necesidades del siglo en que vivimos y tampoco es coherente con la importancia que desde la UE se da a la mediacin en lo que a gestin y prevencin de conflictos se refiere39.
En este sentido, ya he aludido a las crticas que desde las organizaciones de la sociedad civil se estn haciendo al modo en que se quiere integrar la Direccin General de planeamiento al SEAE, dndole ms peso al componente militar que al civil. 34 Discurso de la AR/VP en el deate del PE sobre la accin exterior de la UE, 19 de octubre de 2010, disponible en: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/10/567&format=HTML&aged=0&lan guage=EN&guiLanguage=en 35 Tambin resaltan la importancia de este aspecto: Sophie Vanhoonacker & Natasja Reslow, The European external action service: living forward by understanding backwards, EFAR, 15 2010, p. 13 36 (EP, Draft report on the institucional aspects of setting up the European External Action Service, Bruselas, 2009b) 37 Artculo 15.1 TFUE: A fin de fomentar una buena gobernanza y de garantizar la participacin de la sociedad civil, las instituciones, rganos y organismos de la Unin actuarn con el mayor respeto posible al principio de apertura. 38 CEBADA ROMERO, A. Hacia la construccin descentralizada de la paz: una oportunidad para la sociedad civil, para el Derecho internacional y para la Unin Europea, Revista de Derecho Comunitario Europeo, 2010, n. 35, pp. 1-44. 39 El Consejo y la Comisin adoptaron conjuntamente un concepto sobre reforzamiento de capacidades de mediacin y de dilogo, en noviembre de 2009.
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5. LA ALTA REPRESENTANTE Y LAS OPORTUNIDADES INTRODUCIDAS POR EL TRATADO DE LISBOA EN EL MBITO DE LA POLTICA COMN DE SEGURIDAD Y DEFENSA (PCSD). 5.1 DESARROLLO DE LA COOPERACIN ESTRUCTURADA PERMANENTE La cooperacin estructurada permanente (CEP) abre la puerta a una poltica comn de seguridad y defensa reforzada que no se aplique a todos los Estados miembros de la UE. En el protocolo 10 anejo al Tratado de Lisboa se establecen, a grandes rasgos, (artculos 1 y 2) las condiciones que deben cumplir los Estados para poder participar en una iniciativa de CEP. En el artculo 46 TUE se seala que la decisin de establecer la CEP se adopta por el Consejo, tras consultar con la Alta Representante, por mayora cualificada. El carcter inclusivo, queda garantizado en el prrafo 3 del artculo 46. Las decisiones en el marco del CEP se adoptarn por unanimidad de los Estados participantes. De acuerdo con el artculo 46 del TU los Estados interesados en participar en la CEP deben comunicar su intencin de participar en la misma al Consejo y a la AR/VP. El primero, tras consultar con la segunda, y en un plazo de 3 meses desde que reciba dicha comunicacin, decidir por mayora cualificada si se establece o no esa CEP. Una vez establecida, nuevos Estados pueden comunicar su intencin de sumarse al proceso. La decisin de admitirlos se adopta por el Consejo y se requiere la mayora cualificada de los Estados participantes. Si un Estado deja de cumplir los criterios establecidos de acuerdo con los artculos 1 y 2 del Protocolo, el Consejo puede decidir suspender su participacin en la CEP. Esta decisin se adopta por mayora cualificada de los Estados participantes. Tambin existe la posibilidad de que alguno de stos decida por voluntad propia abandonar la CEP. Una vez que se establezca la CEP, las decisiones en el marco de la misma se adoptan y aplican por el Consejo pero en una composicin restringida, limitada a los Estados participantes. Las decisiones se adoptarn por unanimidad de stos. Habr que concretar los requisitos precisos que se exigen para participar en la CEP. Sven Biscop anticipa tres posibles opciones, que van de un menor a un mayor nivel de ambicin: exigir el cumplimiento de los objetivos recogidos en el headline goal 2010, tratando de cubrir los dficits que han sido detectados; trabajar para incrementar la desplegabilidad; y la ms ambiciosa de todas que exigira la identificacin de nuevas capacidades en reas en las que la UE no ha actuado todava40. Probablemente los compromisos se referirn al incremento del ndice de desplegabilidad, al gasto en defensa medido en porcentaje del PIB (se podra exigir, como mnimo, que se mantuviese, lo que no es poco en el contexto actual de crisis41), a la participacin en los proyectos de la Agencia Europea de Defensa y a la participacin en las misiones42.

BISCOP, Sven. Permanent Structured Cooperation op. cit., p. 436-437. En 2008 el gasto medio en defensa en la UE fue del 1,63% del PIB. Vase: BISCOP, Sven; GALMONT, Jo. Permanent Structured Cooperation: in defence of the obvious ISSopinion, junio 2010, p. 1. 42 Ibidem.
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La Agencia Europea de Defensa, que est bajo la direccin de la Alta Representante, desempear un papel clave en el marco de la cooperacin estructurada permanente, pues puede contribuir a la definicin de las condiciones para la participacin, adaptndolas a las caractersticas de los Estados, evaluar el cumplimiento de los compromisos por parte de los Estados participantes y tratar de identificar posibilidades de reforzar la cooperacin entre los Estados participantes y las oportunidades para integrar capacidades. Los Estados tienen el poder de decisin, pero es destacable la aceptacin de un rgano de control. En el mbito de la CEP nada impide que no se creen lneas de accin especfica subproyectos en el que no tendran por qu participar todos y cada uno de los Estados que se han sumado a la CEP. En definitiva, la CEP supone crear un marco en el que nivel de ambicin poltica y de compromiso por parte de los Estados participantes se eleva y se hace explcito. Los Estados que se sumen a esta iniciativa debern tomarse en serio el compromiso con el aumento y la transformacin de sus capacidades43. Hasta el momento no parece haber mucho inters en lanzar la CEP. Habr que esperar y ver si alguno de los Estados grandes se anima y toma la iniciativa en este terreno. 5.2 PLENO DESARROLLO DEL ENFOQUE INTEGRAL EN SUS VERTIENTES INTERNA Y EXTERNA WHOLE OF STATE APPROACH El cambio de mayor calado, en este mbito, introducido por el Tratado de Lisboa es la creacin del puesto de AR/VP. Su carcter integrado, ya que tiene competencias en prcticamente todos los mbitos de la accin exterior, la oportunidad que tiene para impulsar el control democrtico de la PCSD, reforzando sus relaciones con el PE y con los Parlamentos nacionales, hacen de la AR/VP una institucin de gobernanza transnacional novedosa, que respondera al enfoque whole-of-government (Interagencia) y que incluso tiene el potencial para ir ms all, hacia el whole of state. No obstante, hay que constatar que desde el punto de vista presupuestario no hay integracin, pues los gastos operativos con repercusiones en el mbito militar y de la defensa no corren a cargo del presupuesto de la UE, sino que siguen siendo financiados por los EM. Una novedad relevante introducida por Lisboa es la creacin de un fondo inicial que se nutrir con aportaciones de los EM y que estar destinado a la preparacin de misiones militares o de defensa. Los gastos que corren a cargo de los presupuestos estatales se financian a travs del llamado mecanismo Athena, que viene funcionando desde 200444.
Sobre la cooperacin estructurada permanente vase URREA CORRES, Mariola. Los nuevos instrumentos jurdicos de la poltica comn de seguridad y defensa. En: La poltica europea de seguridad y defensa (PESD) tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, Cuaderno de Estrategia n 145, Instituto Espaol de Estudios Estratgicos, p. 87 y ss. 44 Actualmente regulado por la Decisin del Consejo 2008/975/PESC, de 18 de diciembre de 2008. Ver el sitio web del Consejo sobre Athena: http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1175&lang=en En el marco de Athena se prevn dos tipos de costes: COSTES COMUNES: financiados por Athena (que a su vez obtiene sus fondos de las contribuciones de los EEMM en funcin de su PIB); hay una lista preestablecida de estos costes para cada fase; estn limitados por el presupuesto; COSTES SUFRAGADOS POR LOS ESTADOS: en relacin
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El fondo inicial debera ponerse en funcionamiento lo ms pronto posible. Ese fondo se pondr a disposicin de la AR/VP para realizar actividades preparatorias de misiones, cuyos gastos no pueden cubrirse con referencia al presupuesto comunitario; lo que le dar mayor margen de maniobra. 5.3 CLUSULA DE LEGTIMA DEFENSA COLECTIVA: ARTCULO 42.7 Esta clusula no convierte a la UE en una alianza militar. Como subraya Alvaro de Vasconcelos45, disposiciones como el artculo 42.7 del Tratado de Lisboa, deberan ser vistas con normalidad y no como una manifestacin de la transformacin de la naturaleza de la Unin Europea. Es un compromiso articulado entre los EM, en el marco de la UE, pero no convierte la defensa territorial en un objetivo prioritario de la UE en cuanto tal. Se debe subrayar que se hace referencia al artculo 51 de la Carta de Naciones Unidas46, que se formula una subordinacin a la OTAN y que se habla de una reaccin en legtima defensa de los Estados miembros en caso de que uno de ellos haya sufrido una agresin armada en su territorio, no de una actuacin de la Unin Europea ( que s se prev en el caso de ataque terrorista o catstrofe natural o humana, en el marco de la clusula de solidaridad) y no se llega a proclamar que un ataque contra un Estado miembro ser considerado como un ataque contra todos o contra la UE cosa que s se hace en el artculo 5 del Tratado de Washington -. De manera que este precepto, tal y como Vasconcelos seala, no aade probablemente nada nuevo, pues antes de que existiese ya era inconcebible que los EM hubieran permanecido impasibles ante el ataque armado sufrido por uno de ellos. Considerando que un ataque terrorista se puede considerar una agresin armada, se puede establecer una conexin clara entre la clusula de legtima defensa y la clusula de solidaridad. En algunos casos en que se active la clusula de solidaridad tambin se podra activar al mismo tiempo la clusula de legtima defensa. En definitiva, hay una zona de interseccin entre ambos dispositivos que permiten una accin simultnea en los mbitos de seguridad interior y exterior. 5.4 CLUSULA DE SOLIDARIDAD. EN CASO DE ATAQUE TERRORISTA O DESASTRE NATURAL O CAUSADO POR EL HOMBRE Aqu en contraste con lo que ocurre en el caso de la clusula de defensa colectiva s se dice que la UE y sus EM actuarn y se especifica que la UE movilizar todos los medios de los que disponga, incluyendo los militares, puestos a disposicin por los EM.

con stos, Athena slo adelanta el dinero; los EEMM y los terceros Estados reembolsan en funcin del uso; el Comit especial aprueba una lista ad hoc para cada operacin con los costes que pueden entrar en esta categora; no hay lmite presupuestario. Los costes comunes sufragados por Athena slo representan el 10% del total de costes reales (ARTEAGA, Flix, La poltica europea de seguridad y defensa, en: La poltica europea de seguridad y defensa (PESD) tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, Cuaderno de Estrategia n 145, Instituto Espaol de Estudios Estratgicos, p. 58) 45 What ambitions for European defence in 2020? EUISS, noviembre 2009, p. 19. 46 Sobre la regulacin de la legtima defensa en derecho internacional, vase: GARCA RICO, Elena del Mar. La legtima defensa en el Derecho internacional: algo nuevo bajo el sol tras la Sentencia de la CIJ en el asunto de las plataformas petrolferas?, Revista espaola de Derecho internacional, vol. 55, n 2, 2003, pp. 819-838.

La clusula de solidaridad no pasa por el momento de ser una declaracin de voluntad poltica. Si se quiere poner en prctica, de manera efectiva, habr que regular los mecanismos de actuacin y los medios que se emplearn para hacer frente a un ataque terrorista o a una emergencia humanitaria causada por un desastre de causas naturales o humanas. Aunque en todo caso la actuacin en el territorio de un Estado miembro se llevar a cabo previa peticin de sus autoridades polticas, lo cierto es que la aplicacin de esta clusula exige aclaraciones importantes. Por ejemplo, cul debe ser el papel de las Fuerzas Armadas en este tipo de escenarios. El debate sobre estas cuestiones puede ser promovido por la AR. Se requiere tambin conectar la seguridad interior con la seguridad exterior (actuaciones y capacidades). El terrorismo, el crimen organizado son amenazas tanto para la seguridad exterior como para la interior, pero se plantea si los medios que se pueden utilizar para hacer frente a tales amenazas pueden ser los mismos o deben ser diferentes. A pesar de los problemas que puede plantear la aplicacin de la clusula de solidaridad, y que dependen del alcance que se le quiera dar en ltima instancia, lo cierto es que parece una buena idea. Y de hecho, ya hay quienes han reclamado la formulacin de una clusula anloga en el marco de las relaciones transatlnticas47. 5.5 Y DESPUS DE LISBOA, QU? PROPUESTAS PARA EL FUTURO Tras el tratado de Lisboa, los grandes desafos que tiene por delante la PCSD son, a mi juicio: En primer lugar garantizar la coherencia en la accin exterior, que se puede ver sensiblemente mejorada gracias a la actuacin de la AR/VP. En el mbito de la organizacin interna, se han lanzado propuestas que habr que ver si se concretan en el futuro, como la creacin de un autntico Consejo de Defensa. Otro de los retos para el futuro es regular las futuras actualizaciones de la estrategia europea de seguridad, as como culminar el desarrollo de la existente mediante la elaboracin de subestrategias, ente las que debe haber un libro blanco de defensa48. Tambin aqu y vistos los pasos dados por Javier Solana, a la AR le corresponde desempear un papel preponderante.

HAMILTON, Daniel S.;. BURWELL, Frances G, Shoulder to shoulder: forging a strategic US-EU parnership, Atlantic Council of the US, diciembre 2009, p. 14. 48 Por ejemplo, en materia de capacidades: el plan de desarrollo de capacidades al que me refiero ms adelante, la estrategia europea sobre tecnologa e investigacin en defensa; la estrategia europea sobre cooperacin en armamentos; la estrategia eruopea sobre la base industrial y tecnolgica de la defensa.

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Tambin habr que avanzar en el control democrtico de la poltica de seguridad y defensa. Esto es, si cabe, ms necesario pues desde la UE, se estn intentando exportar conceptos como el de la reforma del sector de la seguridad. Se plantea quines son los rganos que deben ejercer ese control democrtico. En el Informe Danjean se establece que son el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales, los que deben asumir la competencia para realizar la supervisin democrtica de la poltica de defensa europea. Y se pide la desaparicin de la Asamblea de la UEO, que estara usurpando esas funciones49. Sin embargo, lo cierto es que en el Protocolo n 11 del TUE se establece que se celebrarn acuerdos de colaboracin ms intensa entre la UE y la UEO. Alvaro de Vasconcelos ha propuesto la europeizacin de las comisiones parlamentarias de defensa, considerndola adems como una condicin necesaria para el xito de la PCSD50 Hasta el momento, la AR/VP se ha comprometido reiteradamente a mantener informado al PE y tener en cuenta sus opiniones. Tambin se ha incluido en las Conclusiones del Consejo de Asuntos Exteriores una seccin sobre relaciones con el PE. El Consejo Europeo ha encargado directamente a la AR que estudie y proponga medidas para mejorar las relaciones entre la UE y la OTAN, una cuestin muy relacionada con el futuro de la PCSD. Parece tambin esencial, de cara al futuro, reforzar la formacin comn y particular de las fuerzas armadas de los pases miembros de la UE. Para ello se debe seguir perfilando el papel del Colegio Europeo de Defensa, donde la AR desempea tambin un importante papel, y continuar con el desarrollo del programa ERASMUS militar. Para potenciar la dimensin civil de la poltica de seguridad y defensa, me parece interesante desarrollar la iniciativa de los Cuerpos Civiles de Paz y asociarlos tambin a la PCSD. En el mbito de la Unin Europea las organizaciones de la sociedad civil estn presionando para que se cree un cuerpo civil de paz europeo. Se solicita a la Unin Europea que elabore el marco legal, reconozca y conceda apoyo financiero a organizaciones que estn trabajando en este mbito, con la idea de que stas puedan con todas las garantas reclutar, entrenar y desplegar equipos de paz y expertos cuya misin sera apoyar y proteger a las sociedades civiles locales, tratando de promover el dilogo y la reconciliacin. La actuacin de estos cuerpos encaja perfectamente en el marco de las misiones de estabilizacin postconflicto. Tambin habr que pensar en cmo establecer incentivos para conseguir que el personal civil necesario para nutrir los componentes civiles de las misiones se ofrezca. En el mbito de las capacidades, se ha propuesto tambin la formacin de un Cuerpo humanitario europeo51 .

Vase tambin HOWORTH, Jolyon Implementing a grand strategy, en VASCONCELOS (ed.) What ambitions for European defence in 2020?, EUISS, 2009, p. 42. 50 Conclusiones de What ambitions. op. cit., p. 165. Flix ARTEAGA tambin apoya esta propuesta: La poltica comn de seguridad op. cit., p. 63. GNESOTTO, Nicole, The need for a more strategic EU, en: VASCONCELOS (ed.) What ambitions for European defence in 2020?, EUISS, 2009, p. 36.
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6. REFLEXIONES FINALES

La AR/VP pasar a la historia de la UE como la primera ministra integral de accin exterior. Es presidenta del Consejo de asuntos exteriores, vicepresidenta de la Comisin Europea y dirige la Agencia Europea de Defensa, el Centro de Satlites de la UE, preside el Instituto de la UE para estudios de Seguridad (en Pars) y dirige a todo un Servicio europeo de accin exterior, entre otros cargos52. Se puede percibir claramente que se ha convertido en una pieza esencial de la arquitectura institucional de la accin exterior europea. Tal y como se ha visto a lo largo de este documento, los poderes que se han puesto en sus manos son muy importantes y una vez que el SEAE est en funcionamiento la AR/VP ser capaz de ejercerlos de manera efectiva. Es de esperar que su adscripcin a la Comisin europea facilite la apertura de todos los componentes de la accin exterior, incluyendo la poltica comn de seguridad y defensa, a la sociedad civil. La Alta Representante no tuvo un buen comienzo. Inici su andadura con un sonoro fracaso: la cumbre de Copenhague sobre cambio climtico, del que se le atribuy parte de la responsabilidad. A partir de ah, y a pesar de los prejuicios y de las muchas crticas que sigue recibiendo, ha seguido caminando cada vez con paso ms firme. No lo tena fcil. El cargo en s mismo, supona un cambio radical en el modo en que las lgicas supranacional e intergubernamental permeaban el discurso y la accin exterior de la UE. Y acercar los rganos y las personas que actuaban guiados por una o por otra lgica, no se presentaba como una tarea sencilla. An as, ha conseguido impulsar con decisin el proceso de creacin del SEAE, ha marcado con claridad sus prioridades, ha sabido delegar y ha impuesto su ritmo de trabajo. Justo es reconocer el papel jugado por la Presidencia espaola que fue de una extremada generosidad hacia la AR/VP, proporcionndole el tiempo y el apoyo necesarios para que se fuera haciendo con el cargo, sin querer restarle protagonismo aprovechndose de las lgicas vacilaciones del que se estrena en un cargo completamente nuevo. Las prioridades de la Alta Representante son claras. En primer lugar quiere asegurar mayor estabilidad y seguridad en las regiones vecinas, promoviendo reformas econmicas y polticas; en segundo lugar, hacer frente a los actuales desafos a la seguridad global, lo que requiere en su opinin estrategias integrales, organizaciones internacionales potentes y desarrollo del Estado de Derecho; y en tercer lugar, la construccin o reforzamiento de relaciones estratgicas con organizaciones y pases clave en la sociedad internacional actual53. En el marco de alguna de estas prioridades se pueden encuadrar los encargos especficos que le ha ido haciendo el Consejo Europeo.

Por ejemplo, puede en situacin de crisis presidir el Comit Poltico y de Seguridad, que de todas formas acta bajo la responsabilidad del Consejo y de la AR (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/l_02720010130en00010003.pdf ); cuenta con el asesoramiento militar que le brinda el Estado Mayor de la UE, que ahora se integra en el SEAE, etc.
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http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/10/82&format=HTML&aged=0&lang uage=EN&guiLanguage=en

Tanto la AR/VP, como la propia accin exterior de la UE, necesitan de una visin ms a largo plazo que supere la miopa que resultaba de la rotacin de presidencias. El SEAE ser capaz de ofrecerle a la AR/VP esa visin, que es la que permitir dar profundidad estratgica a la accin exterior de la UE. En las semanas que quedan hasta diciembre, la AR/VP concentrar buena parte de sus energas en la seleccin de los miembros del Servicio europeo. Esperemos que nuestro pas juegue tambin un papel importante tanto en este proceso como en el diseo de los planes de formacin de los miembros del SEAE. Con el SEAE a pleno rendimiento la AR/VP estar en condiciones de afrontar los ambiciosos objetivos prioritarios que ella misma se ha marcado. Por el momento la lgica de funcionamiento del SEAE se puede aplicar ya al trabajo con los servicios de la Comisin y del Consejo que se integrarn en este ltimo. De este modo tendr que definir cmo dar mayor contenido a las relaciones con nuestros socios estratgicos, as como elaborar propuestas concretas sobre cmo mejorar las relaciones con la OTAN, por ejemplo, dos encargos concretos que le han sido encomendados por el Consejo europeo. Es fundamental que la Alta Representante impulse tambin el desarrollo de la PCSD, dentro de los nuevos modelos de seguridad, y con el objetivo no de seguritizar la accin exterior, sino de seguir contribuyendo a la humanizacin de la seguridad, una de las seas de identidad de la UE. La AR/VP tendr en unos meses no slo un conjunto nada desdeable de poderes, sino tambin los instrumentos para ejercerlos de manera efectiva. No obstante, el apoyo de los Estados seguir siendo una condicin necesaria. Ellos son los sujetos insustituibles del proceso de integracin europea. En cualquier caso, la creacin de este cargo es una oportunidad para fortalecer el papel de la Unin Europea como un actor internacional fiel a su propio modelo de accin exterior.

Alicia Cebada Romero Profesora Titular de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales Universidad Carlos III de Madrid Noviembre, 2010