ESTRATEGIAS DE DESARROLLO, POLTICAS PBLICAS Y SEGURIDAD ALIMENTARIA EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

(Versin preliminar para discusin)

Jos Graziano da Silva

Septiembre 2008

RESUMEN EJECUTIVO
Este documento presenta el estado de la seguridad alimentaria hasta el 2007, como una revisin histrica de las polticas de seguridad alimentaria en Amrica Latina y el Caribe en el contexto de las estrategias de desarrollo y finalmente una descripcin de la institucionalidad, polticas, planes y programas seguridad alimentaria en la Regin. Hasta el 2007 la regin vena presentando avances importantes, aunque heterogneos, crecimiento econmico, crecimiento de las exportaciones, reduccin de pobreza y hambre; sin embargo, en Centroamrica y algunos pases del Caribe han habido retrocesos o menores avances y los niveles de desnutricin crnica infantil siguen siendo altos. En el contexto histrico de las estrategias de desarrollo, la preocupacin y polticas de seguridad alimentaria se inicia en la etapa de industrializacin dirigida por el estado y se centr en programas de alimentacin y nutricin materno-infantil (50-60). Con la crisis del petrleo de los aos 70 se impulsan polticas al aumento de la produccin de alimentos y en los 80 (dcada perdida) y 90 (etapa reformas de mercado) y principios de los 00s se amplan hacia el tema de acceso. Sin embargo, a partir de mediados de los 90s las polticas de seguridad alimentaria empiezan a perder importancia relativa frente al tema de pobreza y no es sino hasta mediados de los 00s que, junto a al tema de nutricin, estas polticas empiezan a retornar a la agenda como polticas de seguridad alimentaria y nutricional. Es as como entre el 2002 y 2008 se aprobaron leyes de seguridad alimentaria y nutricional en cinco pases (Argentina, Brasil, Ecuador, Guatemala y Venezuela). Esta tendencia histrica no signific un abandono de acciones que directamente e indirectamente, explcita o implcitamente, impactaran en la seguridad alimentaria. La informacin disponible muestra muchas acciones que para fines de este documento se agrupan en cuatro reas: i) Pequea agricultura y desarrollo rural (fomento a la produccin a pequeos agricultores familiares, apoyos desde la demanda, y desarrollo rural); (ii) Proteccin social y alimentacin (programas de transferencia condicionadas, y acceso directo a los alimentos); (iii) Asistencia en salud nutricional (lactancia materna, recuperacin nutricional y suplementacin y fortificacin de alimentos; y (iv) Educacin y formacin en alimentacin y nutricin (atencin primaria en salud, capacitacin en la preparacin y consumo de alimentos y la introduccin de alimentacin y nutricin en los contenidos curriculares).

INDICE

RESUMEN EJECUTIVO INDICE 1. INTRODUCCIN ................................................................................................... 1 2. ESTADO DEL DESARROLLO Y DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL HASTA EL 2007 .. 2 3. BREVE REVISIN HISTRICA DE LAS POLTICAS DE DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL Y DE SEGURIDAD ALIMENTARIA ...................................................................................... 6 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 4.1. 4.2. La etapa del desarrollo hacia afuera (entre el siglo XVIII y mitad del siglo XX)............. 6 La etapa de la industrializacin dirigida por el estado (1950-finales70s) ..................... 7 La etapa de las reformas del mercado (1985-2000) ................................................... 9 La etapa de crecimiento con equidad y desarrollo institucional (2000 en adelante) ............ 10 Institucionalidad y acciones explcitas en seguridad alimentaria ................................... 12 Acciones especficas explcitas e implcitas en Seguridad Alimentaria y Nutricional ............ 13 rea de Poltica Pequea Agricultura y Desarrollo Rural ................................. 14 rea de Poltica Proteccin Social y Alimentacin ......................................... 15 rea de Poltica Asistencia en Salud Nutricional ............................................ 20 rea de Poltica Educacin y Formacin en Alimentacin y Nutricin ................. 21

4. REVISIN DE LAS POLTICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL......................... 12

4.2.1. 4.2.2. 4.2.3. 4.2.4.

BIBLIOGRAFA ........................................................................................................ 22

1. INTRODUCCIN
En general entre el siglo XVIII y fines del siglo XX se reconocen en Amrica Latina y el Caribe tres grandes etapas de desarrollo econmico: (i) etapa de exportaciones o desarrollo hacia afuera; (ii) etapa de la industrializacin dirigida por el estado, y (iii) etapa de reformas de mercado. Estas etapas caracterizaron el conflicto entre exportacin de materias primas versus industrializacin, entre la primaca del estado como motor del desarrollo versus el mercado, y las polticas comerciales y macroeconmicas como principales instrumentos de intervencin del estado (Ocampo, 2008). Una cuarta etapa de post-reforma se inici a principios del siglo XXI y que puede denominarse como de crecimiento con equidad y desarrollo institucional. La seguridad alimentaria tambin ha pasado por diferentes etapas de pensamiento y prctica y en general se agrupan en tres generaciones (Barrett, 2002): Primera (aos 70s): tiene su origen en la crisis del petrleo y alza de los precios de los alimentos de los aos 70. Se centra en resolver el problema de disponibilidad de alimentos, teniendo como diagnstico una produccin insuficiente e inestable a nivel mundial. Segunda (mediados 80s y principios 00s): en esta etapa se pasa de un problema de oferta a un problema de demanda, especficamente en el acceso de alimentos a nivel individual y del hogar. Tambin se promueven las ideas de derecho, riesgo y vulnerabilidad. Tercera (mediados 00s en adelante): Con el inicio del siglo XXI se inicia un marco ms amplio de reflexin sobre el comportamiento de las personas ante la incertidumbre, irreversibilidades y las restricciones sobre el proceso de eleccin. Surge con fuerza el concepto de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria.

No hay una delimitacin muy clara entre el inicio y fin de cada una de estas etapas debido a que los paradigmas de desarrollo en conflicto han coexistido en cada una de ellas y lo que ha ocurrido es un dominio relativo de una sobre la otra. En cada una de estas etapas ha habido un conjunto de polticas macro y sectoriales que directa o indirectamente han justificado o buscado como objetivo la seguridad alimentaria. Bajo ese contexto histrico de desarrollo y aplicacin de polticas, la Regin ha hecho grandes avances, pero tambin van quedando temas pendientes y heterogeneidad entre pases. Este documento se divide en tres partes. En la primera parte se presenta el estado de indicadores de desarrollo y seguridad alimentaria hasta el 2007, es decir previo a la crisis reciente de alza de precios de los alimentos. Para entender estos resultados, en la segunda parte se hace una revisin general de etapas de desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, las polticas de desarrollo econmico, las polticas sociales, las polticas agrcolas y desarrollo rural, y las polticas de seguridad alimentaria. Finalmente se describen las instituciones, polticas y programas que explcita o implcitamente influyen en seguridad alimentaria actualmente vigentes.

2. ESTADO DEL DESARROLLO Y DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL HASTA EL 20071

Comparados con el inicio de los aos 90s, y sobre todo despus de la crisis de fines de los 90s, la Regin present progresos importantes en trminos de desarrollo econmico y de desarrollo del sector agrcola, rural y alimentario (Cuadro 1): mayores tasas de crecimiento econmico y de las exportaciones, tanto general como del sector agroalimentario. Sin embargo, an cuando el rendimiento por hectrea de cereales (indicador de productividad de la tierra) y la produccin de alimentos haban aumentado, las tasas de crecimiento fueron menores. Cuadro 1: Indicadores seleccionados de desarrollo econmico y agroalimentario en Amrica Latina y el Caribe
Indicador PIB per cpita (US$ 2000) Crecimiento PIB per cpita (% anual) Crecimiento exportaciones bienes y servicios (% anual) Poblacin rural (% total) Valor agregado agricultura (% PIB) Crecimiento valor agregado agricultura (% anual) Valor agregado agricultura por trabajador (US$ 2000) Crecimiento valor agregado agricultura por trabajador (% anual) Crecimiento rendimiento por hectrea de cereales (% anual) ndice de produccin de alimentos (99-01=100) Crecimiento produccin de alimentos (% anual) Exportacin de alimentos (% exportacin de mercaderas) Crecimiento exportacin de alimentos (% anual) Fuente: World Development Indicators 2008 (World Bank) 90-92 3,427 1.04 6.65 28.54 8.54 1.41 2,151 1.67 12.05 74.4 2.7 21 -0.43 2000-02 3,871 -0.19 4.37 24.26 6.43 2.38 2,729 2.90 1.13 102.8 2.8 17 2.79 2004-06 4,169 4.10 9.27 22.66 6.64 3.24 3,107 3.31 1.47 113.8 1.9 16 4.39

En cuanto a la disponibilidad de alimentos, con excepcin de Hait, la regin presenta un supervit de energa alimentaria que viene creciendo desde el inicio de los aos 90, con excepcin de Centroamrica y algunos otros pases (Cuadro 2 y Grfico 1).

Esta seccin se basa en el documento Panorama del Hambre en Amrica Latina y el Caribe (FAO, 2008).

Cuadro 2: Oferta de energa alimentaria (kcal/persona/da)

Cambio (%) 6.44 5.53 6.67 2.26 -0.42 12.77 7.89 Crecimiento anual (%) 0.52 0.45 0.54 0.19 -0.03 1.01 0.64

Mundo Pases en desarrollo Amrica Latina y el Caribe Mxico Amrica Central Caribe Amrica del Sur Fuente: FAO (2008).

1990-92 2640 2530 2700 3100 2390 2350 2660

2002-04 2810 2670 2880 3170 2380 2650 2870

Grafico 1. ndice de oferta de energa alimentaria per cpita

Grfico 1. Indice de Oferta Energa Alimentaria per cpita

1.5
Cuba Mex

1.4

Bra

Bar Arg Dom

Periodo 2002-04

Guy

Gre Uru SV&Gr Chi Bel T&T CR Sur Jam SK&N Ecu Bah

1.2

1.3

Sluc Per

Col Esal Par

1.1

Bol Hai

Hon Ven Nic Pan RD Gua

.8

1.2 Periodo 1990-92

1.4

1.6

Fuente: Food Security Statistics, FAO

Los informes de FAO sobre el estado Mundial de la Seguridad Alimentaria en el Mundo muestran avances importantes de la Regin en la reduccin de la subnutricin a partir de los aos 90 (Cuadro 3). Sin embargo, Centroamrica (excluyendo Costa Rica) y algunos pases del Caribe presentan retrocesos. Hay que notar que los datos de subnutricin de FAO slo estn disponibles hasta el 2002/04, periodo post-crisis econmica de fines de los 90s en muchos pases de la regin. Seguramente datos ms actuales reflejaran una mejora en la subnutricin en muchos pases que lograron enfrentar esta crisis de inicio del siglo XXI.

Cuadro 3: Poblacin e Incidencia de la Subnutricin en el Mundo y Amrica Latina y el Caribe

Regin / Pas 1990-1992 Subnutridos % (millones) 823.1 20 59.4 13 4.6 5 5.0 17 7.7 27 42.0 14 2002-2004a Subnutridos % (millones) 861.6 14 830.0 17 52.1 10 5.3 5 7.5 19 6.8 21 32.5 9

Mundo Pases en Desarrollo Amrica Latina y el Caribe Amrica del Norte* Amrica Central Caribe Amrica del Sur */ Se refiere a Mxico. a/ Cifras preliminares para 2002-2004. Fuente: FAO (2008)

Existe tambin heterogeneidad de progreso entre pases y no todos han hecho avances para lograr el ODM 1 (Grfico 2). Grfico 2: Avances hacia el cumplimiento de las Metas de la CMA y el ODM 1, 1990 2008
200%

Avances en Ambas Metas

150%

Pe Ur Gy

Cambio % en Meta ODM1 (Tg2)

100%

Cl Br Ja Ht ALC Ec Su

50% Co Py Bo CR

TT

Ni Ho
-250% -200% -150% -100%

Sa Mx 0%
0% 50% 100% 150% 200% 250%

Pa Ar

RD

-50%

-50%

Gt
-100%

Vz Retrocesos en Ambas Metas

-150%

Cambio % en Meta CMA

Nota 1: 100% o ms representa el cumplimiento de cualquiera de las metas. Nota 2: Aunque no se presenta el dato de Cuba (por no existir una estimacin puntual sobre el nmero de personas subnutridas), la informacin disponible indicara que ha superado la meta. Fuente: Elaboracin propia con base a las Estadsticas sobre Seguridad Alimentaria (FAO, 2008).

Las cifras de CEPAL indican una importante reduccin de la pobreza y pobreza extrema en la Regin, pero recin se estn alcanzando los niveles de principio de los 80 (Grfico 3).

Grfico 3. Evolucin de la Pobreza e Indigencia en ALC (1980 2007)

Nota: Estimacin basada en 19 economas. Cifra estimada para 2007. Fuente: Elaboracin propia con base a datos de CEPAL STATS (CEPAL, 2008).

Finalmente, si bien han habido avances importantes en reducir la desnutricin global, los niveles de desnutricin crnica an siguen siendo altos en muchos pases (Grficos 4 y 5). Grfico 4: Incidencia de la desnutricin crnica infantil (%)
Guatemala (2002) Honduras (2001) Ecuador (1999) Bolivia (2003) Per (2000) San Vicente y G. (1996) Haiti (2000) Nicaragua (2001) El Salvador (2003) Mxico (1999)
Amrica Latina y el Caribe

Panam (2003) Colombia (2000) Venezuela, R.B.(2000) Argentina (1996) Paraguay (2001) Guyana (2000) Brasil (1996) Suriname (2000) Rep. Dominicana (2002) Uruguay (1995) Costa Rica (1996) Cuba (2000)
Trinidad y Tobago (2000)

Jamaica (1999) Chile (2003)

10

20

30

40

50

Fuente: CEPAL (2008), basado en: Banco Mundial, Departamento de Anlisis Econmico y Social de la ONU (DESA), MacroDemographic and Health Survey (DHS), UNICEF Multiple Indicators Cluster Surveys, UN Standing Committee on Nutrition e informes nacionales.

Grfico 5: Desnutricin crnica infantil (miles de personas)

Mxico (1999)

Brasil (1996) Guatemala (2002) Per (2000) Colombia (2000) Argentina (1996) Ecuador (1999)
Venezuela, R.B. (2000)

Bolivia (2003) Honduras (2001) Haiti (2000) El Salvador (2003) Nicaragua (2001) Paraguay (2001)
Rep. Dominicana (2002)

Panam (2003) Cuba (2000) Costa Rica (1996) Uruguay (1995) Chile (2003) Jamaica (1999) Guyana (2000) Suriname (2000)
Trinidad y Tobago (2000)

San Vicente y G. (1996)

500

1000

1500

2000

Fuente: CEPAL (2008), basado en: Banco Mundial, Departamento de Anlisis Econmico y Social de la ONU (DESA), MacroDemographic and Health Survey (DHS), UNICEF Multiple Indicators Cluster Surveys, UN Standing Committee on Nutrition e informes nacionales.

3. BREVE REVISIN HISTRICA DE LAS POLTICAS DE DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL Y DE SEGURIDAD ALIMENTARIA2
3.1. La etapa del desarrollo hacia afuera (entre el siglo XVIII y mitad del siglo XX)
Polticas de desarrollo econmico: El motor de desarrollo fueron las exportaciones de materias primas (agrcolas y mineras), combinando el liberalismo econmico con proteccin (altos aranceles). El papel del Estado se centr en resolver tres problemas principales de desarrollo: desarrollo de los transportes modernos, acceso de los sectores exportadores a los recursos naturales (tierra, y leyes mineras) y movilizacin de la mano de obra.

La descripcin general de las diferentes etapas de desarrollo se basan en Ocampo (2008) y varias referencias que se citan en el texto.

Polticas de desarrollo social: Hubo algn inters, pero en menor medida, en el desarrollo de servicios sociales como educacin y sistemas de sanidad pblica. El resultado de esta etapa fue una gran desigualdad que persiste en la Regin. Polticas de desarrollo agrcola y rural: En esta etapa la poltica de desarrollo agrcola estaba en plena correspondencia con las polticas de desarrollo econmico. Polticas de seguridad alimentaria: No existan polticas explcitas sobre seguridad alimentaria.

3.2. La etapa de la industrializacin dirigida por el estado (1950finales70s)

Polticas de desarrollo econmico: La crisis de los aos 30, que condujo al abandono del patrn oro, a una reduccin de las importaciones y a bajas en los precios de materias primas, condujo a los Estados a tomar un rol preponderante en el desarrollo: una poltica macroeconmica centrada en el manejo de la balanza de pagos para hacer frente a los choques externos y la promocin de la industrializacin a travs de la sustitucin de importaciones3. Adems de estos dos ejes principales de desarrollo en esta etapa tambin se foment el financiamiento y crdito, a travs de bancos pblicos, hacia sectores estratgicos, el desarrollo del sector agrcola, el desarrollo tributario, integracin nacional, el desarrollo de una infraestructura moderna y el desarrollo de una poltica social compleja. Se observaron dos grandes patrones de desarrollo: en los pases pequeos y medianos (Centroamrica, Ecuador, Bolivia y Per, por ejemplo) donde sigui predominando la exportacin de materias primas con poca industrializacin; en los pases grandes (Argentina, Brasil, Colombia y Mxico) donde se dio un modelo mixto: sustitucin de exportaciones, promocin de exportaciones e integracin regional. El crecimiento econmico y el avance social fue mucho ms generalizado que en la etapa anterior. Polticas de desarrollo social: La poltica social surge con fuerza durante esta etapa. El objetivo era crear una clase media con capacidad de compra de bienes producidos localmente (Franco, 1996). Esta se centr en el diseo e implementacin de sistemas pblicos de educacin bsica y de sanidad, y en la creacin de redes de seguridad social basadas en el empleo asalariado y la regulacin activa del mercado del trabajo, lo cual produjo estados de bienestar segmentados: amplios beneficios para los asalariados del sector formal y exclusin para los sectores informales urbanos y la mayora de la poblacin rural. Dentro del rea de salud generalmente se desarrollaron programas de alimentacin y nutricin materno-infantil relacionados con la suplementacin y fortificacin de alimentos. Dentro del rea de educacin tambin se

De acuerdo a Meir (2001) el rol de la industria como motor de desarrollo y del estado como su promotor fue la parte central de la primera generacin de economistas del desarrollo y estuvo muy influida por el modelo de crecimiento de acumulacin de capital de Harrod-Domar, el modelo de crecimiento de Solow, el modelo de Lewis, las etapas de crecimiento de Rostov, el gran empuje de Rosentein-Rodan y los trabajos de Prebisch-Myrdal-Singer. De especial importancia fue el trabajo de A. Lewis (1954) sobre abundancia de mano de obra en el sector tradicional y los trabajos de Prebisch y otros en la CEPAL.

iniciaron programas de alimentacin escolar cuyo objetivo era asistencia y retencin escolar. Polticas de desarrollo agrcola y rural: En esta etapa la visin tradicional de la economa del desarrollo era considerar a la agricultura como el sector retrasado de la economa, proveedor de alimentos baratos y de excedente de mano de obra, que necesariamente los pases deben superar para poder ser desarrollados4. En Amrica Latina se desarroll un complejo aparato en el sector pblico: Centros de investigacin y tecnologa agrcola, regulacin de precios, bancos de crdito, participacin en la comercializacin, desarrollo del riego y en varios pases la reforma agraria. Polticas de seguridad alimentaria: En esta etapa de desarrollo se identifican tres subetapas en las polticas de seguridad alimentaria, aunque es entre la segunda y tercera que se explicita la seguridad alimentaria propiamente tal. La primera (50-60), como se mencion anteriormente, se centr en la nutricin y su objetivo fue el desarrollo de la oferta de servicios universales para el combate de la desnutricin infantil como parte integral de las polticas de salud. La segunda (70 e inicios 80s), y que corresponde con la primera generacin del pensamiento sobre la seguridad alimentaria, se origin como respuesta a los altos precios de los alimentos debido a la crisis del petrleo de los aos 70 y su nfasis estuvo en la disponibilidad de alimentos a travs de una poltica alimentaria (Maxwell y Slater, 2003). La tercera sub-etapa (80s), corresponde al inicio de la segunda generacin del pensamiento sobre la seguridad alimentaria5. En esta sub-etapa los donantes empiezan a promover planes nacionales de seguridad alimentaria como proxy para reducir la pobreza (Maxwel, y Slater, 2003). Teniendo como preocupacin la seguridad alimentaria fue que en la etapa de industrializacin y la dcada perdida se implementaron un conjunto de polticas de comercio, produccin, alimentacin y nutricin. El informe del Banco Mundial sobre la Pobreza y el Hambre (1986) fue bastante crtico a estas polticas, indicando que muchas de ellas no eran eficaces en funcin de los costos y que en general ponan ms nfasis a la disponibilidad y menos al acceso. Este informe tambin indic la necesidad de caracterizar distintos grupos de poblacin (pobres urbanos, campesinos sin tierra y pequeos productores) y de diferenciar los dos tipos de seguridad alimentaria (crnica y transitoria) para el diseo e implementacin de polticas efectivas en funcin de los costos. Siguiendo este informe se pueden identificar las polticas promovidas durante esa poca: Polticas para reducir la inseguridad alimentaria crnica: o Aumento del suministro de alimentos: intervenciones al comercio, subsidios a la produccin. o Subsidios a los precios de los alimentos para los consumidores (manteniendo al mismo tiempo los precios al productor): dirigidas o globales

El trabajo de Johnston y Mellor (1961) provoc un giro favorable hacia la agricultura, de tal manera que a afines de los 60 y durante los 70 se promovieron los modelos de desarrollo agrcola basados en la difusin de tecnologa y en el uso de insumos de alto retorno o revolucin verde. 5 Etapa muy influida por el trabajo de A. Sen (1981) sobre el concepto de capacidad de acceso.

o Aumento de los ingresos: transferencias en especie o en efectivo, dirigidas o globales. Polticas para reducir la inseguridad alimentaria transitoria: o Estabilizacin de la oferta interna de alimentos: estabilizacin de la produccin interna, estabilizacin por medio de existencias reguladoras, estabilizacin a travs del comercio. o Estabilizacin de la demanda interna: fondo de equiparacin de precios, seguro de cosechas. o Proteccin de los grupos vulnerables.

3.3. La etapa de las reformas del mercado (1985-2000)

Polticas de desarrollo econmico: La crisis de la deuda y alta inflacin de los aos 80 (la dcada perdida), que tiene su origen en choques externos (crisis del petrleo de los aos 70, alza de las tasas de inters en los estados Unidos y derrumbe de los precios de las materias primas) y en polticas internas macroeconmicas riesgosas o poco responsables, llev al Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional a proponer e imponer en los pases de la regin, el paradigma llamado Consenso de Washington. El foco de este paradigma fue la liberalizacin de las fuerzas de mercado a travs de la estabilizacin econmica, desregulacin de los mercados, apertura comercial y privatizacin. Se desmantel la intervencin del estado en el desarrollo productivo industrial y agrcola y los temas sociales no ocuparon un lugar destacado en la agenda inicial de los reformadores. Los resultados de las reformas fueron heterogneos entre pases y dentro los pases, pero en general hubo una mayor estabilidad econmica, un mayor aumento de las exportaciones, pero un menor crecimiento, mayor pobreza y mayor desigualdad. La crisis asitica de 1997 y rusa de 1998, que en Amrica Latina y el Caribe provoc una media dcada perdida entre 1998-2003, puso en evidencia la necesidad de una nueva estrategia de desarrollo, que permita la superacin de los graves problemas de pobreza y desigualdad en la regin. Polticas de desarrollo social: Durante la dcada perdida y durante la etapa de las reformas del mercado hubo un deterioro en la poltica social y con ello un aumento de la pobreza y otros indicadores sociales. Pocos pases, como el caso de Chile, lograron mantener los principales servicios sociales de educacin, salud y nutricin. Ya iniciada la etapa de las reformas de mercado, el Banco Mundial difundi tres ideas principales para lo social: descentralizacin, focalizacin en los pobres y participacin de agentes privados en la provisin de servicios (World Bank, 2000). Es as como a mediados de los 90s y principalmente a partir del ao 2000 cobran fuerzas los fondos de inversin social y programas de combate a la pobreza, en especial los Programas de Transferencia Condicionada de Ingresos. Polticas de desarrollo agrcola y rural: En el marco de reformas de toda la economa, se realizaron varias reformas sectoriales6. De Janvry, Key y Sadoulet (1997)
6

Influenciado por el trabajo de Schultz (1964) sobre la importancia de los incentivos en la agricultura y el trabajo de Krueguer, Schif y Valds (1991) sobre la correccin de la poltica de precios agrcolas

10

presentan una revisin y anlisis de estas reformas polticas, los problemas transitorios que se presentaron y las nuevas polticas compatibles con el mercado en las reas principales: comercio, mercado de productos y factores, mercados financieros, mercado de la tierra, investigacin y extensin, y riego. En general, las reformas desmantelaron el complejo aparato de desarrollo agrcola de la etapa anterior. Las reformas fueron dirigidas por las polticas macroeconmicas, con poca preocupacin explcita en la agricultura, desarrollo rural y pobreza. El resultado fue un rpido crecimiento de las exportaciones agrcolas con impacto asimtrico en el bienestar: el modelo exportador agrcola tuvo un efecto negativo en la pequea agricultura debido a su caracterstica como sustituidora de importaciones, as como tambin un aumento en la pobreza rural. Al mismo tiempo las actividades econmicas no agrcolas empezaron a tomar mayor importancia en las reas rurales y los especialistas y organizaciones internacionales empezaron a promover un desarrollo ms all de lo agrcola, promovindose el desarrollo rural, desarrollo sostenible y ms recientemente el desarrollo territorial rural. Polticas de seguridad alimentaria: En esta etapa se continu con las polticas de seguridad alimentaria de segunda generacin hasta finales de los 90s y principios del 20007. Sin embargo los tomadores de decisiones empezaron a poner el inters en el combate a la pobreza, entendida esta como una falta de poder adquisitivo para acceder a alimentos y otros bienes bsicos, y en menor medida a la seguridad alimentaria8. En este contexto la FAO lanz en 1994 el Programa Especial de Seguridad Alimentaria (PESA), cuyo objetivo a partir de proyectos pilotos era contribuir al desarrollo de planes nacionales de seguridad alimentaria. En Amrica Latina y el Caribe los PESA se iniciaron a fines de los 90s en Hait, Ecuador, Colombia y Guatemala y entre el 2000 y 2006 se extendi al resto de pases (en total 27 pases), con excepcin de Costa Rica, Argentina, Chile, y Uruguay. Tambin se implementaron tres PESA subregionales en Centroamrica, el Caribe y pases Andinos. Los casos ms exitosos por su contribucin al desarrollo institucional y/o rural son los de Mxico, Guatemala, Nicaragua y Colombia: en Mxico y Nicaragua el PESA se ha integrado a las estrategias de desarrollo rural; en Guatemala y Colombia el PESA contribuy al desarrollo institucional de la seguridad alimentaria (leyes, polticas y consejo nacionales).

3.4. La etapa de crecimiento con equidad y desarrollo institucional (2000 en adelante)

Polticas de desarrollo econmico: Al iniciarse el siglo XXI se inicia una nueva etapa de desarrollo a nivel mundial motivada por las crisis de finales de los 90s (asitica y rusa) y por un gran optimismo por las oportunidades de la globalizacin. A nivel internacional Naciones Unidas impulsa los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y
7

Estas medidas fueron apoyadas internacionalmente en Conferencia Internacional sobre Nutricin (1992) y la Cumbre Mundial de la Alimentacin (1996), de donde se origina la definicin ampliamente difundida de seguridad alimentaria y sus cuatros dimensiones, as como tambin el Derecho a la Alimentacin, vulnerabilidad y riesgo. 8 El informe del Banco Mundial de 1986 sobre la Pobreza y el Hambre y el informe de desarrollo del Banco Mundial sobre pobreza en 1990 (World Bank, 1990) tuvieron repercusiones importantes.

11

cobra relevancia el desarrollo de instituciones como motor de desarrollo. En Amrica Latina y el Caribe en particular, influido por el pensamiento de CEPAL sobre transformacin productiva con equidad (CEPAL, 1990 y 2008), se promueve lo que podra llamarse una etapa de crecimiento econmico con equidad y desarrollo institucional, buscando un balance entre el rol del Estado, Mercado e Instituciones. Se promueven las ideas de innovacin, alianzas pblico-privadas y mejoramiento de la gestin pblica. Polticas de desarrollo social: La necesidad de mejorar la eficiencia del gasto pblico durante esta etapa, el incentivo a la demanda por estos servicios, el posicionamiento de la pobreza y el nfasis en el capital humano llev a pases como Mxico y Brasil a introducir innovaciones sociales, surgiendo los programas de transferencia condicionada, cuyo objetivo es aliviar la pobreza inmediata y romper el ciclo intergeneracional de la pobreza a travs de la inversin en capital humano en los nios (educacin, salud y nutricin). En esta etapa la inversin en capital humano pasa a ser el foco de la poltica social, amplindose y difundindose los programas de transferencia condicionadas de ingreso a la mayora de los pases de la Regin. La equidad y ltimamente la cohesin social toman un rol importante en la agenda social de la regin9. Polticas agrcolas y de desarrollo rural: La globalizacin y la transformacin del sistema alimentario mundial, caracterizado por el aumento de las importaciones por alimentos, la integracin vertical en la cadena alimentaria, el desarrollo de los supermercados y los cambios en los sistemas de produccin agrcola (Pingali, 2006; Reardon y Timmer, 2007), han aumentado la necesidad de una nueva estrategia de desarrollo agrcola y rural. Pese a los esfuerzos de los especialistas y organizaciones vinculadas al desarrollo agrcola y rural en Amrica Latina y el Caribe, el tema no ha estado entre las prioridades de la agenda de investigacin y de polticas de los pases y de organismos internacionales influyentes como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo. Las prioridades, como se mencion anteriormente, son crecimiento, pobreza, educacin, salud, infraestructura, mercado laboral y otros, pero a nivel nacional y no diferenciando lo rural de lo urbano. Sin embargo, la preocupacin por la persistencia de la pobreza rural, situacin desventajosa de la pequea agricultura y la transformacin del sistema alimentario mundial, han provocado a principios del ao 2000 un cambio en la agenda de prioridades de los organismos internacionales10. Polticas de seguridad alimentaria: Con la realizacin de la cumbre del Milenio (2000) y la Cumbre Mundial de la Alimentacin-cinco aos despus (2002) se inicia un marco ms amplio de reflexin sobre el comportamiento de las personas ante la incertidumbre, irreversibilidades y las restricciones sobre el proceso de eleccin. Surge con fuerza el concepto de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria. En la agenda internacional vuelve a la discusin el tema de la nutricin, debido a la
9

Ver Informe de Desarrollo Mundial de 1996 sobre equidad (World Bank, 1996) Ver el Proyecto Roles de la Agricultura que FAO realiz desde el ao 2000; el libro "Ms all de la Ciudad: la contribucin rural al desarrollo", publicado por el Banco Mundial en el 2005.; la publicacin del el Informe Mundial de Desarrollo (WDR) del 2008 sobre "Agricultura y Desarrollo".
10

12

persistencia de la desnutricin y el aumento de la obesidad11. En esta etapa la seguridad alimentaria y nutricin empiezan a tomar un mayor protagonismo y sin duda la estrategia hambre cero de Brasil motiva a varios pases a seguir esta va. Es as como en la regin se inician a promover polticas y programas que hacen explcito el concepto de nutricin amplindose a Seguridad Alimentaria y Nutricional.

4. REVISIN DE LAS POLTICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

En general, a lo largo de estos aos es posible identificar programas, componentes o instrumentos de polticas que contribuyen directa o indirectamente en la seguridad alimentaria. De acuerdo a la revisin histrica es posible afirmar que en los aos 70 y ms especialmente en los 80 y en menor medida en los 90, se implementaron polticas explcitamente orientadas a la seguridad alimentaria. Con las reformas estructurales y con el dominio de la pobreza como eje de desarrollo, la seguridad alimentaria perdi impulso y no es sino hasta mediados de la actual dcada en que empieza a tomar relevancia en conjunto con el tema de nutricin. En las secciones se describen las acciones generales explcitas posteriormente un conjunto de acciones, directas e indirectas. recientes y

4.1. Institucionalidad y acciones explcitas en seguridad alimentaria

Desde el 2003 se han hecho algunos avances en el desarrollo institucional. En el Cuadro 4 se presentan los cinco pases de la Regin donde ya se han aprobado Leyes de Seguridad Alimentaria y Nutricional y en el caso de Venezuela se explicita la soberana alimentaria. Cuadro 4: Leyes de Seguridad Alimentaria en Amrica Latina y el Caribe
Ley Ley de emergencia Programa de Nutricin y Alimentacin Nacional Brasil Ley de Seguridad Alimentaria Ecuador Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional Guatemala Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional Venezuela Ley de Seguridad y Soberana Agroalimentaria Fuente: Iniciativa Amrica Latina y el Caribe sin Hambre
11

Pas Argentina

Fecha de aprobacin 2002-2003 Septiembre del 2006 2006 2005 Agosto, 2008

El Banco Mundial publica el libro Reposicionamiento de la Nutricin como centro del desarrollo (WB, 2006); en el 2005 se lanza la Iniciativa Amrica latina y el Caribe sin Hambre, promovida por FAO; la estrategia de nutricin, salud y desarrollo de la Organizacin Panamericana de la Salud y la iniciativa de erradicacin de la desnutricin infantil promovida por el PMA.

13

Ms all de la existencia de marcos legales, es importante resaltar los casos de Brasil y Colombia, que han logrado desarrollar e implementar muchos instrumentos de seguridad alimentaria y nutricional. Colombia es un caso interesante, que aunque no tiene an una Ley, tiene polticas y programas de seguridad alimentaria y nutricional a tres niveles de gobierno: nacional, departamental y municipal.

4.2. Acciones especficas explcitas e implcitas en Seguridad Alimentaria y Nutricional

Si bien la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe no cuentan con una estrategia explcita en materia de seguridad alimentaria y nutricional, como ya fuera sealado, en todos ellos se realizan polticas y acciones pblicas que se orientan a atender alguno de los mltiples aspectos relacionados con la alimentacin y nutricin de la poblacin; algunas de ellas desde hace bastante tiempo, y otras como parte de estrategias ms recientes para la reduccin de la pobreza y cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Para dar una mnima cuenta acerca de lo que los pases de la regin estn realizando en esta materia, que es el objeto de esta seccin, se requiere establecer una delimitacin del objeto de estudio. Para ello partimos de la definicin oficial de SAN, introducida formalmente en la Conferencia Mundial de la Alimentacin de 1974, pero refinada en la Cumbre Mundial de la Alimentacin de 1996, que establece cuatro dimensiones que requieren ser satisfechas para que ninguna persona, nunca, padezca de hambre, a saber: disponibilidad, acceso, utilizacin y estabilidad. Cada una de esas dimensiones, por su parte, involucra un conjunto de polticas pblicas, servicios y acciones tendientes a resolver o asistir a las personas en un cierto aspecto de la problemtica. Desde el punto de vista del sector pblico, que es el foco de inters de este anlisis, esas polticas y acciones se vinculan a determinadas reas de polticas, que corresponden ms o menos a la estructura sectorial de los gobiernos (proteccin social, agricultura, economas, etc.). Sin embargo, dado que los pases en general con pocas excepciones, notablemente Brasil entre ellas no tienen agrupadas dichas polticas y acciones pblicas bajo un rtulo especfico que diga de seguridad alimentaria, corresponde al analista hacer la seleccin, lo que necesariamente significa un cierto grado de arbitrariedad. En esa perspectiva, se han seleccionado algunas de las principales reas de polticas gubernamentales que podemos considerar ms directamente vinculadas a la seguridad alimentaria y nutricional, para indagar en su interior las lneas de accin especficas que se estn realizando. Dichas reas son cuatro: (I) Pequea Agricultura y Desarrollo Rural; (II) Proteccin Social y Alimentacin; (III) Asistencia en Salud Nutricional; y (IV) Educacin y Formacin en Alimentacin y Nutricin.

14

Debe entenderse, finalmente, que las acciones que han sido identificadas, y que a continuacin se presentan, no es todo lo que realizan los gobiernos de la regin, sino tan slo aquellas que stos informan y difunden de manera ms amplia.

4.2.1. rea de Poltica Pequea Agricultura y Desarrollo Rural

Esta rea de polticas, que es bastante amplia y puede ser analizada desde diversos puntos de vista, se relaciona con la seguridad alimentaria en la medida que se oriente a los sectores de agricultura familiar y poblacin rural en general, en condiciones de alta vulnerabilidad respecto a la alimentacin y nutricin; las acciones de ese tipo, a travs de las cuales se busca aumentar la disponibilidad de alimentos y/o los ingresos monetarios a nivel del hogar y de las comunidades - y por lo tanto satisfacer la dimensin de acceso a los alimentos - representan, al menos potencialmente, una gran contribucin para mejorar la condicin alimentaria y nutricional de esas familias. Las acciones pblicas que se orientan a la pequea agricultura y el desarrollo rural tienen una larga trayectoria en la regin, si bien a partir de los procesos de ajuste estructural en los aos ochenta y noventa en muchos pases se vieron reducidas, especialmente por el desmantelamiento, al menos en parte, de la institucionalidad pblica especializada, que normalmente ha funcionado bajo el alero de los ministerios de agricultura. An cuando todos los pases de la regin cuentan actualmente con programas en este mbito, en muchos casos sus niveles de prioridad, presupuestos y coberturas se han visto muy reducidos respecto a lo que se realizaba en perodos anteriores. Al interior de esta rea de polticas, se pueden diferenciar tres tipos de acciones pblicas. La primera consiste en actividades de apoyo directo a la produccin agropecuaria, cuyos sujetos son los pequeos agricultores familiares; esas actividades de apoyo en general han sido, y siguen siendo, las mismas desde hace mucho tiempo, si bien se ha innovado en cuanto a sus metodologas y tcnicas. Programas de este tipo incluyen transferencia tecnolgica, crdito, capacitacin, subsidios a la inversin, apoyo a la comercializacin, etc. Su propsito suele ser de manera simultnea producir ms y mejor agricultura, dentro de las diversas limitaciones existentes, mejorar el acceso al mercado y aumentar, en la medida de lo posible, los ingresos monetarios de la unidad productiva. En el curso de la actual dcada han surgido lo que podemos considerar una modalidad distinta de este tipo de programas, que denominamos aqu como apoyo desde la demanda, todava poco difundidos, mucho menos numerosos que los anteriores, pero por lo mismo ms novedosos en la regin. En este tipo de programas, de los cuales han sido identificados cinco en la regin12, consiste en arreglos contractuales entre una agencia pblica y pequeos productores para la adquisicin de determinados productos, el cual es canalizado a programas pblicos de distribucin de alimentos o alimentacin directa, como por ejemplo desayunos escolares. Con este
12

Ellos son: Empresa de Apoyo a la Produccin de Alimentos, EMAPA, de Bolivia; Programa Adquisicin de Alimentos (PAA), de Brasil; Programa Nutriendo el Desarrollo, de Ecuador; Programa de Adquisicin de Leche Nacional, de Mxico, y la Empresa Nicaragense de Alimentos Bsicos, ENABAS, de Nicaragua.

15

tipo de acciones, adems de brindar los apoyos tcnico-financieros ms comunes, se busca evitar que el pequeo productor enfrente la incertidumbre sobre los volmenes o precios, lo que muchas veces inhibe su participacin en esos mercados, restringiendo sus posibilidades de generar ingresos. El tercer tipo corresponde a programas que podemos englobar bajo la categora de desarrollo rural, aunque para efectos de la SAN interesan particularmente aquellos que apoyan la generacin de ingresos no agrcolas en los hogares, ya sea a travs de pequeos emprendimientos y/o de la insercin en el mercado laboral. Los primeros han venido creciendo en presencia y cobertura en casi todos los pases, especialmente desde que se constat, a comienzos de la dcada, la importancia de los ingresos extra-agrcolas en los hogares rurales. Respecto a los segundos, relativos al mercado laboral, la mayor parte de las actividades se realizan a nivel de municipios, y consisten fundamentalmente en capacitacin para el empleo y/o empleos de emergencias, para zonas y perodos de alta desocupacin temporal. Desde el punto de vista de la seguridad alimentaria y nutricional de los hogares rurales, este tipo de programas debieran adquirir mucho mayor relieve que el que han tenido hasta ahora, dada la importancia del factor salarial en el acceso y la estabilidad de la alimentacin de las familias rurales.

4.2.2. rea de Poltica Proteccin Social y Alimentacin

Este amplio mbito de polticas rene aquellas acciones pblicas orientadas a mejorar el acceso a la alimentacin por parte de personas y familias en condicin de vulnerabilidad (dimensin acceso de la seguridad alimentaria), si bien las mismas pueden considerarse como parte de un rea de polticas ms amplia, como es la proteccin social. Se distinguen aqu dos sub-reas de poltica, con base en los medios utilizados: las que se orientan a transferir recursos monetarios a la poblacin focalizada, a travs de los cuales sta puede acceder a la alimentacin; y las que apuntan al establecimiento de sistemas de distribucin de alimentos, a travs de diversas modalidades. De las acciones del primer tipo se presentar a continuacin un breve panorama regional centrado, especficamente, en los llamados Programas de Transferencias Condicionadas, en tanto que del segundo tipo se abordarn tres lneas de trabajo diferenciadas, como son Alimentacin Escolar, Servicios de Alimentacin y Distribucin de Alimentos (raciones, canastas, etc.). Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) Los PTC consisten bsicamente en la entrega de recursos monetarios a familias en situacin de pobreza, condicionadas al cumplimiento de ciertas responsabilidades o metas en diversos mbitos de polticas pblicas, tales como educacin, salud, y nutricin. El apoyo material en este caso se utiliza como incentivo para que esas familias hagan uso de la oferta pblica de servicios, buscando as atacar las causas de la reproduccin de la pobreza.

16

Este tipo de programas comenz a difundirse en la regin hacia fines de la dcada de los noventa y con mayor fuerza durante los dos mil, tras la positiva evaluacin que recibi uno de las primeras experiencias de este gnero, el Programa Progresa (luego Oportunidades) en Mxico, iniciado en 1997. Al ao 2006, la modalidad de subsidios condicionados ya se haba implementado en diecisiete pases de la regin y en la actualidad puede considerarse como la modalidad ms difundida de intervencin en el mbito de la proteccin social en Amrica Latina y el Caribe.
Cuadro 5: Programas de Transferencias Condicionadas en Sudamrica Pas Programa Jefes y Jefas de Hogar Familias para la Inclusin Bono Juancito Pinto Bolsa Familia Valor mensual de la Transferencia 150 pesos ($EE.UU.50) Pblico Beneficiario Familias de baja renta sin empleo con hijos hasta 18 Nios en escuela para asegurar alimentacin Familias con renta per cpita bajo de R$120 Familias en situacin de indigencia y ancianos Condicionalidad Nios en la escuela y salud Asistencia a escuela Asistencia escolar, vacunacin Nios en la escuela, vacunacin, cursos de capacitacin para los padres Nios en la escuela y acompaamiento nutricional con cuidados de salud Educacin, salud y nutricin Educacin y salud Educacin, salud y alimentacin.

Argentina

Bolivia Brasil

$EE.UU.30 anuales R$50 a R$95 por familia 10.500 pesos al inicio por 6 meses y reduccin gradual hasta los 18 meses. Bolsa mensual hasta los 3 aos 14 mil pesos para cada hijo en enseanza bsica; 18 mil para la enseanza secundaria y 46,5 mil para cada hijo menor de 7 aos de edad $EE.UU.15 por familia (reciben las mujeres) Las mujeres reciben el bono $EE.UU.30 por familia

Chile

Chile Solidario

Colombia

Familias en Accin

400,000 familias en extrema pobreza con nios y adolescentes. 1,1 millones de familia necesitadas Familias en extrema pobreza con nios en rea rural Familias pobres con nios y adolescentes Familias pobres y con nios familias pobres en el mbito regional

Ecuador

Bono de Desarrollo Humano Tekopor y opytyvo Juntos Plan Alimentario Nacional Programa de Ingreso Solidario Bono de Alimentacin para

Paraguay

Per

Uruguay

Transferencias para la compra de alimentos Venta subsidiada o donacin de alimentos

n.d.

Venezuela

n.d.

17 trabajadores; Bolsa Bolivariana Fuente: Belik (2006) y Fonseca (2006)

Cuadro 6: Programas de Transferencias Condicionadas en Mxico, Centroamrica y Caribe

Pas Programa Valor mensual de la Transferencia $EE.UU.15-20 por familia, entregados a la mujer Pblico Beneficiario 12,000 Familias en extrema pobreza con nios menores de 15, mujeres embarazadas Familias necesitadas en un espacio geogrfico definido Condicionalidad Nios en la escuela, vacunacin, registro de cdula, programas de desarrollo comunitario Educacin, salud y nutricin

El Salvador

Programa Oportunidades y Red Solidaria

Honduras

PRAF II

LPS$80 por nio para familias hasta 3 nios por 10 meses 145 pesos bimensuales + Bolsas educativas 95-620 pesos + $EE.UU.25 mensual a adultos mayores y 300 a jvenes $EE.UU. 30 por familia n.d

Mxico

Oportunidades

Familias necesitadas, adultos mayores

Educacin, salud y alimentacin.

Nicaragua Panam

Red de Proteccin Social (Mi familia) Red de oportunidades Programa Solidaridad, Comer es Primero, Incentivo a Escolaridad y Nombre y Apellidos

Repblica Dominicana

$EE.UU.16 para alimento, 5 para asistencia escolar

Jamaica

PATH

$EE.UU.10 cada dos meses

22.500 familias en extrema pobreza 12,000 familias pobres Familia en extrema pobreza con nios de 6 a 16 aos. Tambin admite a hijos pequeos para el alimento Embarazadas, ancianos y otros pblicos en riesgo

Educacin, salud y alimentacin. Educacin y salud Nios en la escuela y registro de ciudadanos

Supervisin por administradores de parroquias

Fuente: Belik (2006) y Fonseca (2006)

Diversas evaluaciones de impacto realizadas hasta la fecha indican que estos programas en general estn bien focalizados en los segmentos ms pobres, y

18

constituyen mecanismos eficaces para aliviar la pobreza en el corto plazo, pero an no es clara su contribucin en el combate a la pobreza en el mediano y largo plazo. En lo que respecta a los efectos sobre la alimentacin y la nutricin, esas evaluaciones estiman que se ha conseguido mejorar la calidad de la dieta consumida y se ha incrementado el gasto en alimentos en los hogares participantes, aunque hasta ahora no se ha logrado establecer su efecto sobre la situacin nutricional de los nios(as) atendidos13. Acciones de acceso directo a los alimentos a. Alimentacin escolar Los programas de alimentacin escolar tienen ya una importante trayectoria en la regin. De acuerdo a estimaciones del ao 2005 (Infante, 2005) los nios que reciben al menos una racin alimentaria al da en los sistemas escolares en la regin se aproximan a los 57 millones, con coberturas que en promedio rondan el 50%. Segn la misma fuente, el tipo de racin ms frecuente en los establecimientos escolares es el desayuno y/o merienda, que se estima cubre entre 15 y 30% de las necesidades nutricionales de los nios. Cuadro 7: Cobertura de programas de alimentacin escolar en ALC
Pas 43,0 Argentina 76,0 Bolivia 90,6 Brasil 41,1 Colombia 68,6 Costa Rica 35,2 Chile 59,0 Ecuador 53,0 Guatemala 47,0 Honduras 29,7 Mxico 41,5 Nicaragua 100,0 Panam 34,0 Paraguay 51,5 Per 58,0 Uruguay 13,6 Venezuela (*) TOTAL Fuente: Infante, 2005 (*) Considera slo escuelas atendidas por el MINEDUC. Faltan convenios con gobernaciones y municipios Nmero (en miles) 1.978 1.274 35.980 2.612 457 1.004 1.293 1.434 863 5.500 389 441 471 2.322 237 737 56.992 %

Este tipo de programas tiene un doble efecto sobre la poblacin infantil a la que se orienta: nutricional y educacional. Respecto al primer efecto, basta sealar que en
13

CEPAL, 2007. Las Transferencias Condicionadas en Amrica Latina: Luces y Sombras. Documento de la CEPAL para el Seminario Internacional Evolucin y desafos de los programas de transferencias condicionadas, Brasilia, 20 y 21 de Noviembre de 2007.

19

muchos casos constituye el principal - y en ocasiones el nico - alimento que los nios consumen diariamente, lo que lo transforma en uno de los pilares en materia de SAN de la poblacin infantil. De ah que los especialistas de Amrica Latina y el Caribe concuerdan en la urgencia de ampliar la cobertura de este tipo de programas a sectores de la poblacin infantil de escasos recursos que an no gozan del beneficio. En relacin al efecto sobre el proceso formativo de los nios, el alimento recibido en la escuela ha sido reconocido como esencial para el aprendizaje, porque aumenta el rendimiento y evita la desercin escolar. Cabe advertir, sin embargo, que esta modalidad de alimentacin de ninguna manera logra abatir la desnutricin de los nios cuando sta proviene desde antes de su nacimiento y en sus primeros dos aos de vida14. b. Servicios de Alimentacin Bajo denominaciones tales como Restaurantes Populares, Comedores Sociales, Casas de Alimentacin o Albergues, estos programas procuran entregar alimentacin, al menos una vez al da, en sectores sociales focalizados. Las instituciones ejecutoras pueden contar con sus propias instalaciones, o externalizar el servicio a travs de un subsidio al proveedor, por ejemplo en el caso de comedores para trabajadores de empresas, como lo hace el Programa Alimentacin del Trabajador de Brasil. En esta lnea cabe destacar el programa Casas de Alimentacin, de Venezuela, en el que las operadoras son dueas de casa entrenadas y equipadas, que brindan los servicios de comida a sus vecinos (elegibles para el programa), una o dos veces al da, para lo cual reciben del organismo responsable, la Fundacin Programa de Alimentos Estratgicos, FUNDAPROAL, financiamiento y asesora; de acuerdo a cifras oficiales, la cobertura alcanza las 900.000 personas. c. Distribucin de alimentos Se trata de sistemas pblicos de distribucin de alimentos, para lo cual se utilizan principalmente los consultorios de atencin primaria, aunque a veces se hace uso tambin de otros tipos de establecimientos. Los alimentos pueden ser bajo la forma de raciones, por ejemplo leche u otros alimentos reforzados, de acuerdo a segmentos etarios (nios, mujeres embarazadas, adultos mayores, etc.) o cestas de alimentos variados para ser utilizados por unidades familiares en condicin de riesgo. En algunos pases estos programas se abastecen con productos provenientes de la pequea agricultura familiar, o en todo caso local, y en otros, como en Ecuador, las raciones alimenticias son diversificadas segn las regiones socio-culturales del pas.

d. Promocin de la produccin para el autoconsumo

14

Declaracin a la prensa de especialistas en alimentacin escolar de Amrica Latina reunidos en Cancn, Mxico, el ao 2006. Vase Rodrguez, R 2006

20

Si bien desde hace mucho tiempo se promueve en la regin la produccin domstica de alimentos en zonas rurales, como huertos caseros y escolares, crianza de animales menores, tcnicas de conservacin d alimentos, etc., a objeto de mejorar la disponibilidad de alimentos en el hogar, en el ltimo tiempo han comenzado a surgir diversos programas que se orientan a impulsar ese tipo de actividades a nivel urbano, especialmente en grandes ciudades, en lo que se conoce como agricultura urbana. Este tipo de actividades promueve la produccin de alimentos frescos, saludables y a bajo costo, de modo de mejorar los hbitos de consumo de la poblacin urbana, a travs del incremento en la variedad y disponibilidad de alimentos, y generar ahorros en el presupuesto familiar. Entre ese tipo de programas se pueden destacar los siguientes, de nivel nacional:

Colombia: Red Nacional de Seguridad Alimentaria ReSA Urbana Brasil: Programa Nacional de Agricultura Urbana (Fome Zero) Argentina: ProHuerta. Ministerio de Agricultura Cuba. Secretaria Nacional de Agricultura Urbana Venezuela: Programa Nacional de Agricultura Urbana, del Ministerio de Agricultura

Existen adems varios otros que se desarrollan a nivel de municipios, entre los que se destacan los de Bogot, Medelln, Lima, Buenos Aires, Belo Horizonte y El Alto.

4.2.3. rea de Poltica Asistencia en Salud Nutricional

Sobre esta rea de accin se dispone en general de escasa informacin, entre otras cosas porque muchas veces resulta difcil aislarla del mbito ms amplio de la salud materno-infantil. En prcticamente todos los pases existen unidades especializadas en salud nutricional que hacen parte de los sistemas de salud primaria, y las actividades de control de crecimiento y desarrollo, por ejemplo, son relativamente habituales en los consultorios. Se ignora sin embargo, los alcances y coberturas de este tipo de atencin para prcticamente todos los pases, y ms an en zonas rurales. Este tipo de actividades, que son permanentes y rutinarias, adems de las de atencin secundaria, donde se realizan tratamientos ms complejos a pacientes desnutridos, normalmente son escasamente difundidos. En ese contexto, las acciones en el rea nutricional que ms se divulgan son las campaas a favor de la lactancia materna, y las que se orientan a cubrir deficiencias nutricionales especficas. Respecto a las primeras, si bien no se dispone de un inventario de esas campaas en la regin, se reconoce fehacientemente sus positivos resultados: mientras que al inicio de la dcada la prevalencia promedio de la lactancia materna exclusiva alcanzaba tan solo al 25% de los nios menores de tres meses, hoy esa prevalencia alcanza por lo menos al 38%15.

15

CEPAL, UNICEF, SECIB. 2001. Construir Equidad desde la Infancia y la Adolescencia en Iberoamrica. Seccin I. Progresos en favor de la infancia y de la adolescencia durante los aos noventa. Disponible en Internet en: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/4/7904/lcg2144-E_cap1.pdf

21

En el caso de las deficiencias nutricionales, las acciones consisten en la distribucin de alimentos fortificados (leche, harinas etc.) y/o de suplementos vitamnicos, ferrosos, yodados o de otros micronutrientes, a veces dirigidos en forma amplia a toda la poblacin, y en otras adecuados a tipos especficos de destinatarios (nios, adultos mayores, mujeres embarazadas, en posparto, etc.). Programas de este tipo se implementan en Centroamrica, en especial El Salvador, Guatemala y Nicaragua, y en Sudamrica: Bolivia, Brasil y Chile.

4.2.4. rea de Poltica Educacin y Formacin en Alimentacin y Nutricin

La educacin y formacin en alimentacin y nutricin constituye un rea de accin que si bien se realiza desde hace mucho tiempo en algunos pases de la regin, puede considerarse en general de bajo perfil. Su importancia radica en que entrega herramientas a los grupos de riesgo, especialmente a nios en edad escolar, madres lactantes y personas en estado de inseguridad alimentaria grave, para mejorar el valor nutricional de la ingesta diaria. La mayora de las acciones en este mbito se implementan ya sea como parte de las actividades de atencin primaria en salud (va charlas y/o guas) o como oferta de actividades de educacin de adultos, por ejemplo promocin de huertos escolares y familiares, capacitacin en preparacin y consumo de alimentos, etc. Otra modalidad a la que comienza a brindarse atencin en algunos pases, si bien todava con escaso nivel de concrecin, es la incorporacin de la alimentacin y nutricin como contenidos curriculares de los sistemas escolares de la regin. Hasta ahora se han realizado algunos proyectos de tipo experimental, o se estn en fase de formulacin de esos contenidos.

22

BIBLIOGRAFA
Banco Mundial. 1986. La pobreza y el hambre: temas y opinions sobre la seguridad alimentaria en los pases en desarrollo. Estudios de poltica del Banco Mundial. Barrett, C. B. 2002. Food Security and Food Asistance Programs. Chapter 40, Volume 2B: Agriculture and Food Policy, Handbook of Agricultural Economics, Volume 2, Edited by B. Gardner and G. Rausser. Elsevier Science B.V. pp. 2103-2190. Belik, W. 2006. Polticas Pblicas, Pobreza Rural y Seguridad Alimentaria. Carta Social 4. Instituto de Economa, Unicamp, Campinas. CEPAL, UNICEF, SECIB. 2001. Construir Equidad desde la Infancia y la Adolescencia en Iberoamrica. Seccin I. Progresos en favor de la infancia y de la adolescencia durante los aos noventa. Disponible en Internet en: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/4/7904/lcg2144-E_cap1.pdf CEPAL. 1990. Transformacin productiva con equidad: La tarea prioritaria del desarrollo de Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa, (LC/G.1601-P), Santiago de Chile, marzo. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.90.II.G.6. CEPAL, 2007. Las Transferencias Condicionadas en Amrica Latina: Luces y Sombras. Documento de la CEPAL para el Seminario Internacional Evolucin y desafos de los programas de transferencias condicionadas, Brasilia, 20 y 21 de Noviembre de 2007 CEPAL. 2008a. Anuario Estadstico de Amrica Latina y El Caribe. (Disponible en: http://websie.eclac.cl/anuario_estadistico/anuario_2007) CEPAL. 2008b. La transformacin productiva 20 aos despus: viejos problemas, nuevas oportunidades. Trigsimo segundo perodo de sesiones de la CEPAL, Santo Domingo, Repblica Dominicana, 9 al 13 de junio de 2008. De Janvry, A., Key, N, and E. Sadoulet. 1997. Agricultural and Rural Development Policy in Latin America: new directions and new challenges. Working Paper No. 815. Department of Agricultural and Resource Economics, Division of Agriculture and Natural Resource, University of California at Bekeley. FAO. 2008. Estadsticas sobre Seguridad Alimentaria. (Disponible en: http://www.fao.org/es/ess/faostat/foodsecurity/index_es.htm) FAO. 2008. Panorama del Hambre en Amrica Latina y el Caribe. Observatorio del Hambre, Iniciativa Amrica Latina y el Caribe, Oficina Regional de FAO. Santiago, Chile, Septiembre, 2008 (por publicar).

23

Fonseca, A. (2006). Los sistemas de proteccin social en Amrica Latina: un anlisis de las transferencias monetarias condicionadas. Documento presentado en Seminario Internacional sobre Transferencia Condicionada de Ingresos y Seguridad Alimentaria. Oficina Regional de FAO, Santiago, 4-5 Diciembre 2006. (Disponible en: http://www.rlc.fao.org/prior/segalim/ingreso). Franco, R. 1996. Los paradigmas de la poltica social en Amrica Latina. CEPAL. Infante, A. 2005. Inventario de los Programas de Alimentacin Escolar en Amrica Latina. Proyecto SA/05/PDPF/042924. Informe Final. Diciembre 2005. Disponible en Internet en http://www.fepale.org/lechesalud/documentos/Informe-final-pma.pdf Johnston, B. F. y J. W. Mellor. 1961. The Role of Agriculture in Economic Development. The American Economic Review, Vol. 51(4): 566-593. Krueger, A., Schiff, M. y Valds A. (eds.) 1991. The political economy of agricultural pricing policy. Baltimore, Estados Unidos, Johns Hopkins University Press. Lewis, W.A. 1954. Economic Development with Unlimited Supplies of Labor. Manchester School 22 (may): 139-192. Maxwell, S. and R. Slater. 2003. Food Policy Old and New. Development Policy Review, 2003, 21 (5-6): 531-553. Meir, G.M. 2001. The old economist generation and the new. In Frontiers of Development Economics: the future in perspective. World bank and Oxford University Press. Ocampo, J.A. 2008. Los paradigmas del desarrollo en la historia latinoamericana. Ensayo presentado en Seminario Paradigmas y opciones de desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, realizado en CEPAL en junio de 2007. Pingali, P. 2006. Agricultural Growth and Economic Development: a view through the globalization lens. Presidential Addres to the 26th International Conference of Agricultural Economist, Gold Coast, Australia, 12-18th August, 2006. Reardon, T. and C. P. Timmer. 2007. Trnasformation of Markets for Agricultural Output in Developing Countries since 1950: how has thinking changed?. R. Evenson and P. Pingali, eds. Chapter 55. In Handbook of Agricultural Economics, Volume 3 Agricultural Dvelopments: farmers, farm production and farm markets. Rodrguez, R. 2006. Piden mayor cobertura en desayunos escolares. En El Universal, Mxico, mircoles 06 de septiembre de 2006. Disponible en Internet en http://www.eluniversal.com.mx/nacion/142563.html Schultz, T. W. 1964. Transforming Traditional Agriculture, New Haven: Yale University Press.

24

Sen, A. 1981. Poverty and Famines: An Essay on Entitlement and Deprivation (Oxford, Clarendon Press). World Bank. 1990. World Development Report 1990. Poverty. Washington, D.C. World Bank. 2000. World Development Report 2000/01. Opportunity, Empowerment, and Security. Washington, D.C. Attacking Poverty:

World Bank. 2006. Repositioning Nutrition as central to Developmen: A strategy for large-scale action. Directions in Development. World Bank. 2008. World Development Report 2008. Agriculture for development. Washington, D.C.