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de Carrera
en Mxico
Servicio Civil de Carrera en Mxico
Javier Salinas Narvez y Elseo Rosales valos (coordinadores)
Grupo Parlamentario del PRD
en la Cmara de Diputados
LIX Legislatura I Congreso de la Unin
Mxico, octubre de 2004
Cuidado de la edicin
Renata Soto-Elzaga
Diseo de interiores y formacin
Irma LeticiaValera Jaso
Correccin
AlbertoLaraCastillo
Renata Soto-Elzaga
Diseo de portada
Marade Lourdes AloarezLpez
Foto de portada
Mosaico t rostros de Jos Chavez Morado, 1981, tomado de La magia
de Chvez Morado / Noventa aos, publicado por la LVII Legislatura
de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, Mxico, 1999.
~ c e n t r o
de Produccin
EdilDrlal
El rexrode estelibro~ c disponibleen formatoPDP y puedeobtenerseen:
,,http://prd..diputad05.gQb.m:xIpublicacion<<.htm.
Seautoriza plenamente (yse agradra) su reproduccin. siempreycuandosecite lamente.
Servicio Civil
de Carrera
en Mxico
Javier SalinasNarvez
Eliseo Rosales Avalos
(Coordinadores)
~ Grupo Parlamentariodel PRD
~ Cmara deDiputados
,
~ Congresode la Unin
LlX Legislatura
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'RECIO $ .....GoIIpw"apo;u::-PARLAMENTARIO DEL PRO
CMARA DEDIPlITADOS I CoNGRESO DELA UNIN
UX LEGISLATIJRA
MESADIREcnYA
Pablo Gmez lvarez Coordinador general
RenArce Islas Vicecoordinador general
Adrin Chvez Ruiz Presidentede Debatesdel Pleno
Elpidio Tovar de la Cruz Vicecoordinador
de Administracin Interior
Inti Muoz Santini Vicecoordinador
de Comunicacin Social
Horacio Duarte Olivares Vicecoordinadorjurdico
Eduardo Espinoza Prez Vicecoordinador de Proceso
Legislativo
lnelvo Moreno lvarez Vicecoordinador de Desarrollo
Econmico
Mara del Rosario Herrera Vicecoordinadora de Desarrollo
Ascencio Rural y Medio Ambiente
Marbe//a Casanova Calam Vicecoordinadora de Equidad Social
Alfonso Ramrez Cu//ar Vicecoordinador de Finanzas
Pblicas
Emilio Zebada Gonzlez Vicecoordinador de Poltica
Interior y Reforma del Estado
Eliana Garca Laguna Vicecoordinadora de Seguridad.
Justicia y Derechos Humanos
Clara Brugada Malina Vicecoordinadora de Poltica Social
Juan Jos Garca Ochoa Vicecoordinador de Relaciones
Internacionales
Marcela Gonzlez Salas Vicepresidenta de la Cmara
de Diputados
NDICE
Presentacin 11
Prlogo 13
El destinatario de la ley: el servidor pblico
y sus caractersticas
Enrique Aveytua ate 19
La tica del servidor pblico
Eduardo Sdncbez Mejorada 43
Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin
Pblica Federal/Anlisis e impactos
EliseoRosales valos 61
Servicio profesional en la administracin pblica
en Mxico
JosMejia Lira 89
Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin
Pblica Federal: algunos problemas para la operacin
del modelo
Mario Alberto Fcil Ortega 109
Servicio profesional y la nueva gestin pblica en Mxico
Ricardo Uualle Berrones 137
La importancia de la capacitacin en el servidor pblico
Gerardo Pino Aznar 163
Profesionalizacin de la administracin pblica
Javier Salinas Narudez 189
Anexo
Decreto por el que se expide la Ley del Servicio Profesional
de Carrera en la Administracin Pblica Federal,
se reforma la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal y la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico Federal y se adiciona la Ley de Planeacin 199
--
A Rita, por ensearme todo loque soy.
A mi padre, dondequieraque est.
Eliseo Rosales valos
I PRESENTACIN
La Administracin Pblica, como ciencia de la sociedad -ms
que ciencia administrativa-, se debe al servicio de la comunidad;
por ello es importante el aporte y la visin de todos y cada uno de
nosotros para transformarla y mejorarla.
La cosa pblica y su administracin encuentran su equilibrio en
las ideas y los debates sobre la materia, y, fundamentalmente, en la
crtica constructiva, que se identifica con el mtodo de la ciencia,
eleva los valores y pretende transgredir los lmites, para el beneficio
social.
En 2003 se public la Ley del Servicio Profesional de Carrera
en la Administracin Pblica Federal. En esta obra, un grupo de
especialistas estudiosos de la materia escribieron algunas reflexio-
nes sobre dicha leyy sus repercusiones en la administracin pblica
mexicana. Participaron reconocidos acadmicos y administradores
pblicos expertos en la administracin de recursos humanos n el
sector pblico. Ellos han contribuido con sus ideas a la instalacin
del servicio civil de carrera en nuestro pas. El lector encontrar en
estas pginas, tambin, las reflexiones de una nueva generacin de
estudiosos de la administracin pblica, formados en el Doctorado
de Administracin Pblica de la Universidad Anhuac. sta es, sin
12 SERVICIO Crvu DE CARRERA EN MtxlcO
duda, una de las riquezas de la obra. Con este libro se abre un frente
de debate entre acadmicos y los nuevos estudiosos de la adminis-
tracin pblica; as mismo se muestra la pluralidad acadmica de la
Universidad Anhuac.
Muchas reflexiones podrn efectuarse con base en esta obra;
muchas crticas se podrn hacer a los articulistas; otras ms se ha-
rn a la ley: sean stas de provecho para mejorar la administracin
pblica mexicana.
El servicio civil de carrera en la administracin pblica se en-
cuentra en gestacin, y mucho habr de contribuir a la profesio-
nalizacin y a brindar el servicio de calidad que demandan los
ciudadanos.
Javier Salinas Narudez
IPRLOGO
La construccin de un sistema de servicio civil de carrera mo-
derno es un prerrequisito bsico para asegurar gobernabilidad de-
mocrtica y desarrollo humano. El servicio civil slo tiene sentido
si se inscribe en una agenda de buen gobierno que haga genuina la
reconstruccin de un Estado democrtico y republicano, es decir,
que contribuya a la mejor y ms efectiva gobernabilidad de nuestras
sociedades.
Las llamadas democracias emergentes se enfrentan a tremendos
desafos para consolidar simultneamente las instituciones republi-
canas y democrticas, profundizar y reorientar las reformas econ-
micas, y asegurar una creciente justicia social. Esa consolidacin
exige cambios sustanciales en la arquitectura institucional del Es-
tado pero tambin en los modos y estilos de gobierno.
Frente al agotamiento de las reformas derivadas del Consenso
de Washington, se viene proponiendo una segunda generacin de
reformas que apuntan, hasta ahora de manera poco articulada, a re-
construir el aparato conceptual y fortalecer las instituciones de g-
bernabilidad, a partir de una nueva concepcin del papel del Estado
en el proceso reformador. En el llamado nuevo Consenso de San-
tiago (1998) se afirm que "la debilidad institucional constituye un
14 SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN MxICO
cuello de botella", que el Estado debe ser fortalecido y que, entre las
reformas requeridas, se destaca claramente la del servicio civil. .
As, se recordar que en el conocido informe anual de 1997 del
Banco Mundial El Estado en un mundo cambiante se afirma:
"La segunda tarea clave de la reforma del Estado es vigorizar
la capacidad institucional del Estado proveyendo incentivos a los
funcionarios pblicos para que se desempeen mejor, mientras se
mantienen bajo vigilancia las acciones arbitrarias", ya que "un staff
motivado es la sangre vital de un Estado efectivo", pues se ha cons-
tatado que "la historia del desarrollo en Europa y Norteamrica en
el siglo XIX y la del Asia Oriental en el presente, ha mostrado las re-
compensas econmicas de constituir un efectivo sector pblico".
El Banco Mundial recomienda tres lneas de accin para un
sector pblico efectivo: a) fortalecer la capacidad para la formula-
cin y coordinacin de polticas pblicas, b) establecer sistemas ms
eficientes y efectivos de provisin de servicios exclusivos del sector
pblico, y e) alentar personal motivado y capaz.
Entre las contundentes conclusiones de este informe est la de-
mostracin emprica de la correlacin estrecha entre el ndice de me-
ritocracia pblica y el crecimiento socioecon6mico; y, en ese ndice,
la construccin de un sistema de servicio civil de carrera es, una vez
ms, el elemento clave.'
Desde una perspectiva regional, ya en 1998 el Centro Latinoame-
ricano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) expuso en su do-
cumento Una nueuagestinpblicaparaAmricaLatina la importancia
del servicio civil en la "reforma gerencial del Estado latinoamericano",
reforma "que ofrece las mejores respuestas a los desafos econmicos,
I La reforma del sistema judicial y de la administracin pblica viene identifi-
cada como dimensin esencial de la nueva agenda destinada a reforzar la go-
bernabilidad democrtica.
PRLOGO I 15
sociales y polticos que se presentan en Amrica Latina". Condicin
esencial es la "reconstruccin de la capacidad estatal" en la que "la im-
plementacin de la reforma gerencial es un aspecto fundamental".
La modernizacin administrativa no es slo para procurar un
funcionamiento ms efectivo del gobierno, sino para asegurar una
mejor capacidad de autonoma nacional, como capacidad de toda
la sociedad de asegutarse la debida regulacin de los asuntos colec-
tivos. No slo se trata de reinventar el gobierno, se trata de fortale-
cer la capacidad de autonoma y construir un marco de equidad y
solidaridad para el conjunto social. Por eso, la funcin pblica o el
servicio civil no es ni debe ser un asunto slo del gobierno. Es tam-
bin, y simultneamente, una cuestin del sistema poltico y de la
sociedad en su conjunto.
El Congreso de la Unin aprob la Ley del Servicio Profesional
de Carrera en la Administracin Pblica Federal, la cual se public
en el DiarioOficialde laFederacin el 10 de abril de 2003. Se trata
de un tema de trascendental importancia para el avance no slo de
la profesionalizacin y modernizacin del sector pblico federal,
sino tambin de la reforma del Estado, en la bsqueda de contar
en instituciones ms eficientes, transparentes y democrticas.
Otro aspecto que hay que destacar de esta ley es el grado de con-
senso que logr entre las fuerzas polticas. Esta leyes la segunda, junto
con la Ley Federal de Transparencia y Accesoa la Informacin Pblica
Gubernamental, que se obtiene con el acuerdo poltico de todos los
partidos, no slo debido a las bondades de la propia ley, sino principal-
mente a la manera en que se trabaj y buscaron las coincidencias.
La Ley entr en vigor en octubre de 2003, y se tendr un plazo
de tres aos para implementar en su totalidad el Sistema del Servi-
cio Profesional de Carrera. Los servidores pblicos de carrera sern
quienes ocupen puestos desde el nivel de jefe de oficina (llamado m-
lace en la Ley) hasta directores generales de todas las dependencias
16 SERVICIO Civu DE CARRERA EN MxICO
federales del sector centralizado y desconcentrado. No entran en el
Sistema del Servicio Civil los organismos descentralizados ni aquellas
dependencias que ya cuentan con un servicio de carrera legal, como
la Secretara de Relaciones Exteriores o la Procuradura General de la
Repblica, entre otros.
El Sistema del Servicio Profesional de Carrera cuenta con diver-
sos subsistemas como el de Planeacin de Recursos Humanos, que
tendr a su cargo, principalmente, vincular el desarrollo de la funcin
pblica con una visin de largo plazo de acuerdo con diagnsticos, ne-
cesidades y evaluaciones; el de Ingreso, basado fundamentalmente en
convocatorias pblicas que parten del principio de igualdad de opor-
tunidades; el de Desarrollo Profesional, cura tarea ser la de permitir
que cada servidor pblico de carrera pueda disear un plan personal
de trayectoria profesional en la funcin pblica de acuerdo con sus
mritos, capacitacin y desempeo; el de Capacitacin y Certificacin
de Capacidades, que es el pilar del Servicio, ya que permitir propor-
cionar la capacitacin necesaria de acuerdo con el perfil del puesto y
los requerimientos del servicio pblico; el de Evaluacin del Desem-
peo, que tiene como objeto calificar el desempeo de los servidores
de carrera, quienes tiene que pasar dichas evaluaciones para no que-
darse fuera del sistema y ser separados de su cargo; yel de Separacin,
que establece las condiciones en las que puede ser separado de su cargo
un servidor pblico, separacin que por ningn motivo podr ser dis-
crecional en trminos de cambios en el gobierno en turno.
El decreto tambin hace un cambio trascendental al convertir a
la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (Secodam)
en la Secretara de la Funcin Pblica. La idea es darle un nuevo
sentido a esta secretara, menos en el aspecto fiscalizador y ms en
la promocin de una gestin pblica moderna, de innovacin y ca-
lidad, orientada a procesos, indicadores y metas, con base en una
planeacin estratgica y organizacional del gobierno.
PRLOGO 17
El Servicio Profesional de Carrera debe servir fundamentalmente
para atraer a las mejores mujeres y hombres a la administracin pblica,
retenerlos y motivarlos, de tal manera que al ser seleccionados con base
en el mrito yen igualdad de oportunidades podamos atraer a esos ta-
lentos que seencuentran en nuestro pas, para incorporarlos y retenerlos
en el gobierno, con la mira puesta en ofrecer mejores servicios a la ciu-
dadana y generar las condiciones para una mejor calidad de vida.
El Servicio Profesional de Carrera debe ser uno de los ejes de
la innovacin en el gobierno, ya que tambin nos permitir formar
funcionarios que puedan adaptarse con rapidez a los cambios que
nos plantea el entorno de la globalizacin y la competencia.
En otras palabras, la globalizacin y la necesidad de ser altamente
competitivos implica tener un gobierno orientado a resultados. En
este sentido, se requieren equipos de alto desempeo, giles y muy
bien capacitados, que puedan enfrentar cualquier tarea con altos ni-
veles de desempeo y efectividad.
La transicin poltica en Mxico tiene diversas dimensiones. Las
restricciones que hemos tenido y tenemos en muchos aspectos de la
vida nacional son obstculos para que el pas crezca y abata los niveles
de pobreza y desigualdad; entre esas restricciones estn la laboral, la
energtica, la fiscal, la de justicia, la reeleccin de legisladores. La de-
mocracia electoral ya no es hoy una restriccin, pero de nada nos sirve
si no logramos acuerdos nacionales para las reformas constitucionales
y legales que nos hagan dar el salto al desarrollo del pas. La democra-
cia no es slo electoral, la democracia es un sistema de pesos y contra-
pesos, es un sistema de justicia expedita e imparcial y tambin es un
Estado y un gobierno que funcione eficaz y eficientemente.
Ramn Muoz Gutirrez
Jefe de la Oficina de la Presidencia
para la Innovacin Gubernamental
I EL DESTINATARIO DE LA LEY:
EL SERVIDOR PBLICO Y SUS CARACTERfsTICAS
EnriqueAveytua ate"
INTRODUCCIN
Los actores de la administracin pblica y los legisladores mexicanos
han confundido los trminos servidorpblico, burcrata, funcionario
pblico, empleado pblico y cargo pblico, y esta visin repercute en los
gobernados. Es necesario establecer con claridad que el funcionario p-
blico est subordinado a los actos polticos, ya que el Poder Ejecutivo y
la administracin pblica son dos funciones diferentes, a pesar de que,
en el sistema presidencialista que impera en Mxico, el presidente de la
repblica es jefe de Estado, jefe de gobierno, jefe de las Fuerzas Arma-
das y jefe de la administracin. Esta situacin tiene su origen en la
poca de Jurez y Daz, y desde entonces se ha hecho creer que el Poder
Ejecutivo es igual a administracin, porque a sta la dividieron poltica
y no jurdicamente, siguiendo una teora errnea de funciones materia-
les y formales, que se aparta por completo del punto de vista jurdico y
omite un principio general de derecho que enuncia lo siguiente: La au-
toridad nicamente puede hacer lo que dice la leyy el ciudadano puede
hacer todo lo que quiera, mientras no contravenga a la ley.
* Doctor en Administracin Pblica por la Universidad Anhuac. Investigador
acadmico de esta universidad y funcionario pblico del Estado de Mxico.
20 SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN MxICO
La administracin pblica administra la riqueza de la nacin;
las necesidades que tiene que cubrir son las de la comunidad.
Lo anterior da pauta para decir que el dueo de los bienes admi-
nistrados es el pueblo, representado por el presidente, quien manda
de acuerdo con las leyes, para hacer que los bienes produzcan y ge-
neren ganancias, las cuales sern aplicadas para satisfacer las nece-
sidades del bien comn.
Por ello, el presidente es poltico, es representante del pueblo y
toma decisiones, mismas que deben encaminarse a satisfacer las ne-
cesidades de la comunidad, mientras todo el personal que lo rodea y se
encuentra laborando en la administracin pblica, como son los secre-
tarios de Estado, subsecretarios, directores generales, directores de rea,
subdirectores, jefesde departamento, personal de enlace y apoyo, yope-
rativos, nicamente acta bajo acuerdo y siguiendo las indicaciones del
presidente, lo cual est perfectamente estipulado en los artculos 1,6,9,
11 Y12 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
BREVES ANTECEDENTES GENERALES
La problemtica de distinguir a las personas que presentan un servi-
cio subordinado al Estado-ha tenido diversos matices y ha generado
distintos puntos de vista a lo largo de la historia, por ello tenemos
que estudiarlo segn la ideologa, el tiempo, el lugar y, sobre todo,
la poltica que se dicte en un rea determinada.
En Atenas y Esparta, en la antigua Grecia, para tener acceso a
las funciones pblicas, era indispensable la condicin de ciudadano
-"hombre nacido en la ciudad"-, toda vez que dichas funciones
eran consideradas altamente honorfficas.'
I Miguel Acosta Romero, Derrcho Burocrdtico mexicano, Porra, Mxico, 1995, p. 27.
e:
El DESTINATARiO DE lA lEY: El SERVIDOR PlJBUCO Y SUS CARACTERfsTICAS 21
En la Edad Media, la funcin pblica vino a ser un derecho pri-
vado de quien supo obligar a otros a prestarla, ya que el rey, el prn-
cipey los seores feudalesobligaban a otros a prestar sus serviciospara
ellos, teniendo esta actividad un rasgo privado ms que pblico.
ANTECEDENTES NACIONALES
Situndonos en la poca colonial, las Leyes de Indias son las prime-
ras en citar a los servidores pblicos sin aportar definicin alguna,
concretndose nicamente a sealar algunas penas y ordenamientos
de cmo desempear dicha funcin.
En 1814 se sealaron algunos derechos de los servidores pbli-
cos, precisamente en el Decreto Constitucional para la Libertad de
la Amrica Mexicana, manifestando en el artculo 26 lo siguiente:
"Los empleados pblicos deben funcionar temporalmente, yel pue-
blo tiene derecho para hacer que vuelvan a la vida privada, prove-
yendo las vacantes por elecciones y nombramientos, conforme a la
Constitucin".
2
La Constitucin de 1824 citaba en su artculo 110 las atribu-
ciones del presidente de la repblica, entre las que destacamos las
siguientes fracciones:
IV. Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho.
VI. Nombrar a los jefes de las oficinas generales de Hacienda, los
de las comisaras generales, los enviados diplomticos y cnsules.
los coroneles y dems oficiales superiores del ejrcito permanente.
milicia activa y armada. con aprobacin del Senado y. en sus rece-
sos, del Consejo de Gobierno.
z Ibidem, p. 29.
22 SERVICIOCIVIL DECARRERAEN MtxlcO
XX. Suspender de sus empleos hasta por tres meses, y privar aun
de la mitad de sus sueldos por el mismo tiempo, a los empleados de la
Federacin, infractores de sus rdenes y decretos; y en los casos que
crea deberse formar causa a tales empleados, pasar los antecedentes
de la materia al tribunal respectivo.'
La Constitucin de 1836 estableci en el artculo 15 de la
Cuarta Ley Constitucional, entre las prerrogativas del presidente de
la repblica: "VI. Nombrar libremente a los secretarios del despa-
cho, y poderlos remover siempre que lo crea conveniente".
Por su parte, el artculo 85 de la Constitucin Federal de los Es-
tados Unidos Mexicanos, de 1857, estableci, entre las facultades y
obligaciones del presidente de la repblica:
11. Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, re-
mover a los agentes diplomticos y empleadossuperioresde Hacienda,
y nombrar y remover libremente a los dems empleados de la Unin,
cuyo nombramiento o remocin no estn determinados de otro modo
en la Constitucin o en las leyes."
Posteriormente, en 1896, se expidi la ley reglamentaria de los ar-
tculos 104 y 105 de la Constitucin de 1857,en la cual se establecieron
algunas penas como la destitucin del cargo y la inhabilitacin, y recom-
pensas como la inamovilidad y el otorgamiento de ascensos, haciendo
especial hincapi en la responsabilidad de los altos funcionarios.
En 1911 fue elaborado el Proyecto de Ley del Servicio Civil de
los Empleados Federales, que intentaba asegurar derechos y dar es-
tabilidad a los burcratas, mas no lleg a ser aprobado. En 1920 se
3 Ibdem, p. 30.
4 Ibdem, p. 31.
EL DESTINATARIO DE LA LEY: EL SERVIDOR PBLICO Y SUS CARACTERfsTICAS I 23
intent crear una Ley del Servicio Civil del Poder Legislativo, tam-
bin sin resultado.'
Aos ms tarde se expidi el Estatuto de los Trabajadores al
Servicio de los Poderes de la Unin, promulgado el 27 de septiem-
bre de 1938 y publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da
5 de diciembre de 1938, el cual defini al trabajador al servicio del
Estado como "toda persona que presta a los poderes Legislativo,
Ejecutivo o Judicial un servicio material, intelectual o de ambos
gneros, en virtud del nombramiento que fuere expedido, o por el
hecho de figurar en las listas de raya de los trabajadores tempora-
les". El artculo 3
11
estableca que la relacin jurdica de trabajo se
entiende establecida entre los poderes de la Unin o las autoridades
del Distrito Federal y los respectivos trabajadores; asimismo dividi
a los trabajadores como de base y de confianza,"
EL SERVIDOR PBLICO EN EL DERECHO COMPARADO
El maestro Miguel Acosta Romero menciona que el servicio pblico
de empleo apareci en el campo de la ciencia del Derecho en el ao
1944, despus de la creacin de la Organizacin Internacional del
Trabajo, trayendo esto consigo que los Estados buscaran una mayor
creacin de empleos, y la necesidad de legislar para regular lo con-
cerniente a estos nuevos trabajadores.
ALEMANIA
En este pas se consideran funcionarios los que ejercen permanente-
mente atribuciones que entraan la soberana del Estado o que, por
5 Ibidem, p. 32.
6 Ibidem, p. 35.
24 SERVICIO CiVIL DE CARRERA EN MXICO
razones de su seguridad o por motivos de inters de la vida pblica,
no pueden confiarse a personas sometidas a relaciones de trabajo
de derecho privado. Son funcionarios, por consiguiente, quienes
ejercen competencias de mando y coercin, as como de proteccin
ciudadana y civil, previsin social o educacin.
Existen cuatro clases de funcionarios en la Repblica Federal
Alemana: los de cargos superiores, los intermedios, los ordinarios
y los subalternos. Para los cargos superiores, los aspirantes deben
aprobar dos exmenes y cumplir un periodo comprobatorio de cua-
tro aos; despus de esto, pueden obtener el nombramiento, que es
vitalicio, y el ascenso se realiza automticamente por grados.
ESPAA
Acosta Romero enuncia que en Espaa, la administracin pblica,
se regula por la Ley 30 del 2 de agosto de 1984, la cual cita que el
personal al servicio de laadministracin pblica se divide en:
A) Administracin central:
a) Administracin civil y militar del Estado;
b) Administracin de justicia;
e) Administraciones de las comunidades autnomas; y
d) Organismos autnomos dependientes de las administracio-
nes del Estado.
B) Administraciones locales:
a) Diputaciones provinciales;
b) Ayuntamientos;
e) Entidades locales menores;
d) Agrupaciones forzosas de municipios; y
e) Mancomunidades voluntarias de municipios.
C) Administracin de la seguridad social:
a) Tesorera de la Seguridad Social;
b) Instituto Nacionalde la Seguridad Social;
EL DESTINATARIO DE LA LEY: ELSERVIDOR PlJBlICO Y SUS CARACHRlsTICAS 25
e) Instituto Nacional de Salud;
d) Instituto Nacional de Servicios Sociales; y
e) Institucin Social de la Marina.
Asimismo, el artculo primero de la ley antes citada menciona
que sta aplica:
a) Al personal de la administracin civil del Estado y sus orga-
nismos autnomos;
b) Al personal civil al servicio de la administracin militar y sus
organismos autnomos; y
e) Al personal funcionario de la administracin de la seguridad
social.
Todo el personal al servicio de la administracin del Estado, sus
cuerpos, escalas, categoras y clases, tendr dependencia orgnica
del Ministerio de la Presidencia, sin perjuicio de la que funcional-
mente tenga con cada departamento.
En la Direccin General de la Funcin Pblica existe un regis-
tro central en el que se inscribe a todo el personal al servicio de la
administracin del Estado, y en el que se anota preceptivamente to-
dos los actos que afecten a la vida administrativa del mismo.'
FRANCIA
El concepto de funcionario pblico en Francia, al igual que en otros
pases europeos, se limita al funcionario permanente, no incluyn-
dose a los auxiliares, al temporal, ni al que est a prueba. Por ese
motivo, la definicin de los autores franceses para funcionario es:
toda persona que ocupe un cargo permanente en los cuadros ad-
ministrativos. Aunado a ello, el sistema de administracin que se
aplica en Europa es el burocrtico o de carrera.
7 Ibitkm, p. 46.
16 StIlVK.lO Crvu Dt C"RMtR" tN M{xlco
INGLATERRA
Los funcionarios pblicos del Reino Unido reciben el nombre de
servidores de la Corona (The Crown Servants),
En Inglaterra se pueden identificar cuatro clases de personal en
la administracin pblica: la primera est integrada por funcionarios,
que son los encargados de dar los lineamientos de la poltica adrni-
nistrativa: la segunda es la ejecutiva, los encargados de las cuestiones
tcnicas; la tercera est conformada por los que materializan las deci-
siones de la primera y segunda clase; y la cuarta son los trabajadores
de escritorio."
CONCEPTO DE BUROCRACIA
La palabra burocracia proviene del francs bureaucratie. La etimolo-
ga de la voz se integra del francs bureau (oficina) y del helenismo
krdtos (poder. gobierno). Es un trmino que engloba las diversas
formas de organizacin administrativa, a travs de las cuales las de-
cisiones de un sistema poltico se convierten en accin."
Otra acepcin que se tiene de la voz burcrata es: "Persona que
pertenece a la burocracia. Empleado de la administracin pblica
que por su inoperancia y lentitud entorpece la administracin del
Estado"."
La palabra burocracia tambin es utilizada peyorativamente. Se
seala con ella. en ocasiones, a lo ms negativo de la administracin
lbUinrr. p. SO.
jurJic4 Maic4n4. voz Br4u/io Ritmlrn Rrynoso. I1J-UNAM I
Porra, Mxico. 2002. p. 576.
IQ Vctor de Santo (dir.), Diccioneritk Ciml'lJJurdiCAS. Po/itiCItS. SocUtks J t
EaUJmI. Ed. Unreersjdad, BuenosAires. 1999, p. 173.
EL Dt.SlIN"'''itK) [)t. 1A lt v: U PMlK() y SlJ\ l ARA! I 27
pblica; a lo caracterizado por las exigencias de detalle, la tramita-
cin lema, rutinaria y hasta superflua.
El docror Andrs Serra Rojas expresa sobre el particular que:
"En un sentido general la burocracia alude a la clase social que in-
tegran los funcionarios y empleados pblicos. Bajo otra acepcin la
burocracia alude a la influencia o dominio de los servidores del Es-
rada en la vida social."
I I
Por su parte, el abogado brasileo Osear Bueno Magno afirma
sobre el mismo concepro:
1.Jurocracia es el aparato mantenido por el Estado para el ejercicio de
sus actividades. Este aparato se compone de personas que se ligan a
la administracin de distintas maneras. a saber: a) Por vnculos po-
luicos (presidente, gobernadores, etctera); b) Por vnculos profesio-
nales (servidores y funcionarios pblicos); e) En virtud de requisicin
(reservistas. jurados. funcionarios electorales); d] Por causa de una
emergencia (servicios voluntarios. como la extincin de un incendio);
'! r) Sin relacin de dependencia. como es el caso de los contratados a
travs de solicitud civil de servicios."
De las funciones anteriores se confirma el contenido ms so-
ciolgico que jurdico del trmino burocracia. por lo que considero
que es incorrecto aplicar este trmino para referirse al personal que
presta servicios laborales al Estado. En los siguientes punros se ana-
liza los trminos funciommo pblico. empleado pblico. servidor p-
blico y cargopblico.
Andrs Serrra DnrchoA4mristraJivo. Porra, Mxico, 1988
1
\ p. 36i.
Varios alllOS, tk Poaa, Mxico, 1987, p. 336.
28 SERVICIO Crvu DE CARRERA EN MxICO
FUNCIONARIO PBLICO
El trmino funcionarios es utilizado en el lenguaje comn para ca-
racterizar a todos los empleados de la administracin pblica, pero
jurdicamente tiene un alcance ms restringido y no se aplica sino a
cierto tipo de servidores pblicos. Gran parte del personal adminis-
trativo se encuentra ocupado bajo un rgimen de derecho privado.
Los servidores incluidos en el rgimen de derecho pblico son quie-
nes tienen la calidad de funcionarios.
El funcionario pblico est normado por un rgimen de funcin
pblica bajo una ley especfica de derecho pblico o mediante dispo- .
siciones equivalentes, y asume actividades enmarcadas en los intereses
primordiales del Estado, desempea las funciones esenciales que le ata-
en al Estado, y que cada Estado extiende o restringe a su arbitrio.
Otro rasgo que debe ser resaltado es que su labor se realiza de
manera permanente a travs de una carrera administrativa; que di-
cha carrera exige su profesionalizacin; y que tal profesionalizacin
se basa en la formacin y el perfeccionamiento continuo.
Para Gabino Fraga, el funcionario pblico "supone un encargo
especial transmitido en principio por la ley, que crea una relacin
externa, que da al titular un carcter representativo'U?
Para el uruguayo Enrique Sayagus Laso, los funcionarios p-
blicos son las "personas fsicas que actan como titulares de los r-
ganos estatales","
De acuerdo con Jos Canasi, el funcionario pblico "representa
a la ley y comprende la voluntad del Estado de manera lcita"."
13 Gabino Fraga, DerechoAdministrativo, Porra, Mxico, 1986
26
, p. 130.
14 Enrique Sayagus Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Montevideo,
1953, p. 255.
15 Jos Canasi, DerechoAdministrasiuo, Depalrna, BuenosAires, 1981, p. 385.
EL DESTINATARIO DE LA LEY: EL SERVIDOR PBLICO Y SUSCARACTERlsTICAS I 29
Miguel Acosta Romero sostiene que el servidor pblico es aquel
que cubre un puesto oficial de trabajo en la administracin pblica,
no es empleado pblico, y asume un carcter de autoridad."
OIga Hernndez Espndola define al funcionario pblico como
"un servidor del Estado, designado por disposicin de la ley para ocu-
par grados superiores de la estructura orgnica de aqul y para asumir
funciones de representarivldad, iniciativa, decisin y mando","
El maestro Serra Rojas manifiesta que el funcionario pblico se
caracteriza por expresar y participar en la formacin y ejecucin de la
voluntad estatal, decidiendo y llevando a cabo sus determinaciones
por su carcter representativo, al participar en los actos pblicos, por
no recibir en algunas legislaciones una retribucin, y por ejecutar las
disposiciones legales especiales de su investidura."
Por ello, indica que este concepto posee las siguientes caracte-
rsticas:
1. Una designacin legal;
2. El carcter de permanencia;
3. El ejercicio de la funcin pblica que le da poderes propios;
4. Su carcter representativo.
Serra Rojas, al citar a Waline, dice que no se debe confundir la
nocin de funcionario, que es una nocin administrativa, con la de
agente, por oposicin al gobierno, que pertenece al mbito del dere-
cho constitucional, particularmente estudiada por .Duguir.
Dicha tesis sostiene que:
Los gobernantes detentan la fuerza, exteriorizan segn su propia vo-
luntad individual, ni en el Estado ni en la Nacin hay voluntad. En
16 Miguel Acosta Romero, op. cit., p. 105.
17 Varios autores, op. cit., p.
18 Andrs Serra Rojas, op. cit., p. 366.
30 SERVICIOCivu DE CARRERAEN MtxlcO
cambio los agentes obran acomodndose en sus funciones a los go-
bernantes y a la ley. La jerarqua en que se hallan enquistados arranca
de los gobernantes, por ello se debe entender por agente funcionario,
aquel que participa normal y permanentemente en el funcionamiento
del servicio pblico."
Esto se complementa diciendo que el funcionario es el indivi-
duo investido de un empleo o funcin permanente y que colabora
en el funcionamiento de un servicio pblico.
Olivera Toro hace hincapi en los elementos del funcionario,
dentro de los cuales considera:
a) Permanencia en el empleo;
b) Integracin en un cuadro, esto es, una categora de empleos fya-
dos por las leyesy reglamentos en forma jerarquizada, logrando
su integracin por la operacin jurdica de la titularizacin; y
e) Participacin de un servicio pblico.
Por su parte, la doctrina general italiana considera que el rango
de funcionario se determina por la relacin que guarda con el Es-
tado, ya sea formando la voluntad de ste o simplemente repre-
sentndolo, y los empleados se definen por la naturaleza de su
actividad, que implica la prestacin de sus servicios de un modo
permanente y para fines profesionales.
Por ello, podemos afirmar que funcionario es aquel que des-
empaa o ejecuta las decisiones en la administracin pblica, y que
carece de decisiones propias, ya que nicamente lleva a cabo las de-
cisiones del Ejecutivo.
Lo anterior se afirma con la doctrina administrativa francesa, ya
que para poder tomar decisiones se tiene que ser poltico y por ende
19 Jorge Olivera Toro, Manual de DerechoAdministrativo, Porra, Mxico,
1998, p. 326.
EL DESTINATARIO DE LA LEY: EL SERVIDOR PBLICO Y SUS CARACTERlsTICAS I
31
tener el poder, el cual, al estar radicado en el pueblo y ste elegir a
sus representantes por eleccin directa, se representa jurdicamente
en las figuras de representacin popular, ya sea de manera directa
o indirecta. Algunos ejemplos son los titulares del Poder Ejecutivo,
los representantes del Poder Legislativo, los presidentes de los pode-
res judiciales y los presidentes de los rganos autnomos.
Se afirma que es gobernante toda persona que participa en la
gestin de los asuntos pblicos, a consecuencia de una designacin
que le confiere o le supone una fuerza poltica, sea personal, sea re-
presentativa.
Por ello, se debe considerar que el rango de funcionario en el
sector central se inicia a partir del nivel de secretario de Estado y
abarca hasta el nivel de mando medio superior, o sea, jefes de depar-
tamento o sus equivalentes en la administracin pblica paraestatal,
toda vez que los nombrados en primer lugar actan bajo acuerdo
del presidente de la repblica, quien es el que toma las decisiones, y
ellos las ejecutan; as lo enuncian los artculos 1, 6, 9, 11 Y12 de la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, publicada en
el Diario Oficial de la Federacin el 29 de diciembre de 1976, cuya
ltima reforma fue realizada el 13 de marzo de 2002:
Artculo 1. La presente ley establece las bases de organizacin de la
administracin pblica federal, centralizada y paraestatal.
La Presidencia de la Repblica, las secretaras de Estado, los de-
partamentos administrativos, y la Consejera Jurdica del Ejecutivo
Federal, integran la administracin pblica centralizada.
Los organismos descentralizados, las empresas de participacin es-
tatal, las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones auxi-
liares nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros
y de fianzas y los fideicomisos componen la administracin pblica
paraesraral.
32 SERVICIO CrvuDE CARRERA EN M ~ X I C D
Articulo 6. Para los efectosdel artculo 29 de la Constitucin Poltica
de losEstadosUnidos Mexicanos, el presidentede la repblicaacordar
con todos los secretariosde Estado, los jefesde los departamentos ad-
ministrativos y el procurador general de la repblica.
Articulo 9. Lasdependencias y entidades de la administracin pblica
centralizada y paraestaral conducirn sus actividades en forma pro-
gramada, con base en las polticas que para el logro de los objetivos
y prioridades de la planeacin nacional del desarrollo establezca el
Ejecutivo Federal.
Articulo 11. Los titulares de las secretaras de Estado y de los depar-
tamentos administrativos ejercern las funciones de su competencia
por acuerdo del presidente de la repblica.
Articulo 12. Cada secretara de Estado o departamento administra-
tivo formular, respecto de los asuntos de su competencia, los proyec-
tos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, y rdenes del presidente
de la repblica.
En la legislacin mexicana encontramos una confusin termi-
nolgica para referirse a los personas que prestan sus servicios al Es-
tado, ya que la Constitucin hace referencia a funcionarios (art. 3,
fraccin VIII), funcionarios y empleados (art. 8), funcionarios fede-
rales (art. 124), funcionarios pblicos (art. 128), altos funcionarios
(art, 72, apartado j), empleados y servidores pblicos (arts, 89, 108,
109, 110, 112, 113 y 114), servidores pblicos (art. 123), y cargos
de confianza (art. 123), este ltimo que, interpretado a contraro
sensu, da origen a cargos de base. La Ley Federal de Responsabili-
dades de los Servidores Pblicos engloba en estos ltimos trminos
a los mencionados en los prrafos primero y tercero del artculo
108 constitucional. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio
del Estado divide a stos en trabajadores de base y de confianza,
as mismo, hace una enumeracin de ellos. La Ley del Instituto de
EL DESTINATARIO DE LA LEY: EL SERVIDOR PBLICO Y SUS CARACTERlsTICAS I
33
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado man-
tiene el concepto de trabajador.
EMPLEADO PBLICO
Debemos distinguir entre el concepto de funcionario y el de em-
pleado. El primero supone un cargo especial transmitido en prin-
cipio por la ley, que crea una relacin extrema que da al titular un
carcter representativo, mientras que el segundo slo concurre a la
formacin de la funcin pblica, de tal manera que, examinando
cada uno de los casos enumerativamente fijados por los preceptos a
que nos referimos en un principio, se encuentra que todos ellos tie-
nen ese carcter representativo que los coloca como intermediarios
entre el Estado y los particulares."
Por ese motivo, nos debemos remontar a lo preceptuado por
el ttulo cuarto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, que trata de las "responsabilidades de los servidores p-
blicos", y que sujeta a responsabilidades, sin distingos, a todas aque-
llas personas que participan en un empleo, cargo o comisin en la
administracin pblica centralizada, descentralizada, desconcen-
trada, organismos autnomos, y a los miembros de los poderes Le-
gislativoy Judicial.
De todos los conceptos apuntados podemos concluir que el
funcionario pblico es la persona fsica cuyo cargo y competencias
estn comprendidos en la ley o en el reglamento (generalmente in-
terno y orgnico) de la dependencia u rgano, lo cual le otorga un
carcter de representacin y cumplimiento de la voluntad estatal,
que alcanza actuando bajo acuerdo del gobernante con la finalidad
20 IbiJnn, p. 328.
34 SERVICIO CiVIl. DE CARRERA EN MxICO
de hacer cumplir sus decisiones, las cuales tienen que estar encami-
nadas al bien comn.
Debido a la problemtica y confusin que existe en nuestra le-
gislacin al ocupar varios conceptos para referirse a las personas que
prestan sus servicios al Estado, analizaremos los de empleado p-
blico, servidorpblicoy cargo pblico.
Para Acosta Romero, empleado pblico es: "aquel que presta un
servicio determinado de carcter permanente a un rgano pblico,
mediante salario, caracterizado por un vnculo laboral que tiene su
origen en la ley"."
Gabino Fraga afirma que la figura de empleado pblico supone
una vinculacin interna que hace que su titular slo concurra a la
formacin de la funcin pblica; no tiene facultades representativas
ni fuera ni dentro del organismo o dependencia; es, corno seala
Fraga, un recurso humano que entrega su voluntad a la direccin
del funcionario. 22
Serra Rojas indica que "el empleado pblico se caracteriza por
no tener atribucin especial designada en la ley...".23
De las definiciones anteriores, podemos concluir que el em-
pleado pblico recibe rdenes de su superior jerrquico, o sea, un
funcionario, quien le delega ciertas tareas, encontrndose en este
supuesto el personal de enlace y el operativo, los cuales no tienen
facultades concedidas por la ley o algn manual interno, slo atri-
buciones perfectamente descritas en los cuerpos normativos.
Acosta menciona que las caractersticas de los empleados p-
blicos son:
a) Denominacin especfica;
21 Miguel Acosta Serra, op. cit., p. 105.
22 Gabino Fraga, op. cit., p. 130.
23 Andrs Serra Rojas, op. cit., p. 359.
EL DESTINATARIO DE LA LEY: EL SERVIDOR PBLICO Y SUSCARACTERSTICAS 35
b) Atribuciones definidas y descritas en los cuerpos normativos;
e) Retribucin por salario;
d) De naturaleza permanente o de base; y
e) Creado por ley.
Por lo que concierne al trmino servidor pblico, el mismo
Acosta dice:
Es aquel ciudadano investido de un cargo, empleo o funcin p-
blica, ligado por un vnculo de rgimen jurdico, profesionalmerte,
por tanto, al cuadro de personal del poder pblico. Tal vinculacin
puede ser directa (servidor de la administracin pblica centralizada)
o indirecta (servidor de la administracin pblica paraestaral)."
El primer prrafo del artculo 108 constitucional cita:
...se reputarn como servidores pblicos a los representantes de elec-
cin popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder
Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en ge-
neral, a toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin
de cualquier naturaleza en la administracin pblica federal o en el
Distrito Federal, as como a los servidores del Instituto Federal Elec-
toral (... )
Podemos afirmar que el servidor pblico y el funcionario pblico
trabajan al servicio del gobernado, y la nica diferencia reside en un
aspecto interno de la administracin pblica, toda vez que las personas
que encuadran en las definiciones aportadas son sujetas de responsabi-
lidad administrativa, civil y penal, y slo el funcionario pblico repre-
senta ante los gobernados a la dependencia a la que est adscrito.
24 Miguel AcostaRomero, op. cit., p. 106.
36 SERVICIO Crvu DE CARRERA EN MxICO
CARCO PBLICO
Por ltimo, se analizar el concepto de cargo pblico, el cual es de-
finido por Acosta Romero de esta forma: "Es el lugar instituido en
la organizacin pblica, con denominacin propia, atribuciones es-
pecficas y presupuesto propio, para ser provisto y ejercido por un
titular en la forma establecida por la ley."2s
La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pbli-
cos, publicada en el Diario Oficialdela Federacin el 31 de diciem-
bre de 1982, considera que podrn ser sujetos de juicio poltico, en
expresa remisin al artculo 110 de la Constitucin General: los
senadores y diputados al Congreso de la Unin, los ministros de
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los secretarios de des-
pacho, los jefes de departamento administrativo, los diputados a
la Asamblea del Distrito Federal, el jefe de gobierno del Distrito
Federal, el procurador general de la repblica, el procurador ge-
neral de Justicia del Distrito Federal, los magistrados de Circuito
y jueces de Distrito, los magistrados y jueces del fuero comn del
Distrito Federal, los directores generales y sus equivalentes de los
organismos descentralizados, empresas de participacin estatal
mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a stas y fideico-
misos pblicos; as como, los gobernadores de los estados, los dipu-
tados locales y magistrados de los tribunales superiores de Justicia
locales; entre otros.
Los citados por dicho artculo son considerados como quienes
ocupan los cargos pblicos, mismos que son de niveles altos y con-
ceptualzados por la Ley Federal del Trabajo como empleados de
confianza, los cuales carecen de proteccin jurdica.
25 ldem.
EL DESTINATARIO DE LA LEY: EL SERVIDOR PBLICO Y SUS CARACTERlsTICAS 37
ESTABILIDAD EN EL EMPLEO
DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS
Una vez analizados los conceptos de funcionariopblico y cargo p-
blico, se analizar la problemtica que tienen estas personas con res-
pecto a la estabilidad en el empleo, toda vez que nuestra legislacin
laboral los contempla en la categora de empleados de confianza. El
artculo 9 de la Ley Federal del Trabajo cita:
La categora de trabajador de confianza depende de la naturaleza de las
funciones desempeadas y no de la designacin que se d al puesto.
Son funciones de confianza las de direccin, inspeccin, vigilan-
cia y fiscalizacin, cuando tengan carcter general, y las que se re-
lacionen con trabajos personales del patrn dentro de la empresa o
establecimiento.
Por tal motivo surge una confusin desde el punto de vista del
derecho laboral, toda vez que esta rama del derecho hace una distin-
cin clara y precisa en el artculo 123, apartado B, de la Constitucin,
yen su ley reglamentaria, que es la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado, la cual cita en su artculo 4: "los trabajadores se
dividen en dos grupos: de confianza y de base".
El artculo 5 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado cita quines son trabajadores de confianza en el gobierno fede-
ral, determinando posteriormente por exclusin, en el artculo 6, a los
trabajadores de base. As, dicha ley dispone:
Artculo 5. Son trabajadores de confianza:
1. Los que integran la planta de la Presidencia de la Repblica y
aquellos cuyo nombramiento o ejercicio requiera la aprobacin ex-
presa del presidente de la repblica;
38 SERVICIO Ctvu DE CARRERA EN M ~ x l c O
II. En el Poder Ejecutivo, los de las dependencias y los de las enti-
dades comprendidas dentro del rgimen del apartado B del artculo
123 constitucional, que desempean funciones que conforme a los
catlogos a que alude el artculo 20 de dicha ley sean de:
a) Direccin, como consecuencia del ejercicio de sus atribuciones
legales, que de manera permanente y general le confieren la repre-
sentatividad e implican poder de decisin en el ejercicio del mando a
nivel directores generales, directores de rea, adjuntos, subdirectores
y jefes de departamento.
b) Inspeccin, vigilancia y fiscalizacin: exclusivamente a nivel de
las jefaturas y subjeaturas, cuando estn considerados en el presu-
puesto de la dependencia o entidad de que se trate, as como el perso-
nal tcnico que en forma exclusiva y permanente est desempeando
tales funciones, ocupando puestos que a la fecha son de confianza.
e) Manejo de fondos o valores, cuando se implique la facultad le-
gal de disponer de stos, determinando su aplicacin o destino. El
personal de apoyo queda excluido.
d) Auditora: a nivel de auditores y subauditores generales, as
como el personal tcnico que en forma exclusiva y permanente des-
empee tales funciones, siempre que presupuestalrnente dependa de
las contraloras o de las reas de auditora.
e) Control directo de adquisiciones: cuando tengan la represen-
tacin de la dependencia o entidad de que se trate, con facultades
para tomar decisiones sobre las adquisiciones y compras, as como el
personal encargado de apoyar con elementos tcnicos estas decisiones
y que ocupe puestos presupuestalmenre considerados en estas reas de
las dependencias y entidades con tales caractersticas.
f) En almacenes e inventarios, el responsable deautorizar el ingreso
o salida de bienes o valores y su destino o la baja y alta en inventarios.
g} Investigacin Cientfica, siempre que implique facultades parade-
terminar el sentido y laforma dela investigacin q ~ e se lleve a cabo.
EL Dt:SlINA1ARIO UE LA U::Y: S/<VIDORPBLICO y SUS CARACTERSTICAS 39
h) Asesora o consultora, nicamente cuando se proporcione a
los siguientes servidores pblicos superiores: secretario, subsecre-
tara, oficial mayor, coordinador general y director general en las
dependencias del gobierno federal o sus equivalentes en las enti-
dades.
i) El personal adscrito presupuestalrnente a las secretaras particu-
lares o ayudantas.
j) Los secretarios particulares de: secretario, subsecretario, oficial
mayor y director general de las dependencias del Ejecutivo Federal o
sus equivalentes las entidades, as como los destinados
talmente al servicio de los funcionarios a que se refiere la fraccin 1
de este artculo.
k) Los agentes del Ministerio Pblico Federal y del Distrito.
/) Los agentes de las policas judiciales y los miembros de las poli-
cas preventivas.
(. ..)
(...)
III. En el Poder Legislativo; en la Cmara de Diputados: el oficial
mayor, el director general de departamentos y oficinas, el tesorero
general, los cajeros de la Tesorera, el director general de Adminis-
tracin, el oficial mayor de la Gran Comisin, el director industrial
de la imprenta y encuadernacin y el director de la Biblioteca del
Congreso.
En la Contadura Mayor de Hacienda: el contador y el subcon-
tador mayor, los directores y subdirectores, los jefes de departamento,
los auditores: los asesores y los secretarios particulares de los funcio-
narios mencionados.
En la Cmarade Senadores: oficial mayor, tesorero y subtesorero,
IV: En el Poder Judicial: los secretarios de los ministros de la Su-
prema Corte de Justiciadeja Nacin y, en elTrib\inaL4e Justicia del
Distrito Federal, los secretari9s del Tribunal Plenoydelas salas.
40 SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN MxICO
Como se observa, tres son los criterios para considerar a los tra-
bajadores como de confianza:
a) Porque su nombramiento sea hecho directamente por el pre-
sidente de la repblica o porque su nombramiento o ejercicio
requieran la aprobacin expresa del mismo;
b) Por la naturaleza de sus funciones; y
e) Por el rgano al cual se encuentran adscritos.
Las personas que se encuentran en los supuestos enurtciados son
tratadas de manera especial por la legislacin laboral, presentando
diversas problemticas, tales como:
Carencia de derecho a la estabilidad en el empleo.
No tienen derecho a recibir indemnizacin laboral cuando
son separadas del puesto, cargo o comisin ni el derecho a la
reinstalacin obligatoria.
Al no tener este derecho a la inamovilidad o estabilidad en el
empleo, se propicia el abuso del cargo, lo que a su vez genera
actos de corrupcin. .
Las disposiciones legalesque las regulan son ambiguas y com-
plejas, por lo que en muchos casos su interpretacin obliga a
un rgimen de suplencias.
El vnculo de trabajo se establece a travs de un acto adminis-
trativo como es el nombramiento y no a travs de un acto de
naturaleza laboral como sera un contrato individual de tra-
bajo. En consecuencia, los efectos del nombramiento pueden
darse por terminados unilateralmente en cualquier momento
y por cualquier circunstancia.
No tiene un horario fijo, ni derecho a pagos de tiempo extra.
En virtud de que la m a y o ~ a de las disposiciones que las re-
gulan son de carcter administrativo, no tienen rango de ley,
stas pueden ser modificadas en cualquier momento en per-
juicio del trabajador de confianza.
EL DESTINATARIO DE LA LEV: EL SERVIDOR PLJBUCO V SUSCARACTERlsTICAS 41
Dicho lo anterior, se puede concluir que los trabajadores de con-
fianza al servicio del Estado, o sea, los funcionarios pblicos y los
que ocupan cargos pblicos, no cuentan con una estabilidad y tran-
quilidad en el empleo, ya que pueden ser removidos en el momento
en que as lo decida el superior jerrquico inmediato o mediato, lo
que puede ocasionar distraccin, preocupacin y corrupcin.
Esto es reforzado con el criterio de la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin, que enuncia lo siguiente:
Tesis 316: TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. DE CONFIANZA.
NO ESTN PROTEGIDOS POR EL APARTADO B DEL ART. 123 EN CUANTO
A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO. El Tribunal Federal de Concilia-
cin y Arbitraje no incurre en violacin de garantas si absuelve del
pago de indemnizacin constitucional y salarios cados, reclamados
por un trabajador de confianza que alega un despido injustificado, si
en autos se acredita tal carcter, porque los trabajadores de confianza
no estn protegidos por el artculo 123 de la Constitucin, apartado
B, sino en lo relativo a la percepcin de sus salarios y las prestaciones
del rgimen de seguridad social que les corresponde, pero no [en] lo
referente a la estabilidad en el empleo.
SIBL/OGRAFiA
ACOSTA Romero, Miguel: Derecho Burocrtico mexicano, Porra,
Mxico, 1995.
CUEVA, Mario de la: El nuevo Derecho mexicano del Trabajo, Porra,
Mxico, 1984
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Mejores servicios
y mejores polticas pblicas
Precisamente, un sistema de servicio civil debe partir de una fi-
losofa y valores que recojan el sentir de una sociedad y un cdigo
de tica valedero para una actuacin pblica responsable, transpa-
rente, eficaz y eficiente. Este marco de referencia permeara todo
el sistema y dara contenido a su misin y visin. No puede insti-
tuirse un sistema de servicio profesional sin contar con un servidor
pblico cuya tica de actuacin sea intachable. Esto tiene relacin
con un trabajo social amplio y una conciencia de todos los que la-
boran en el espacio pblico. Requiere, adems, la vinculacin entre
estructuras ocupacionales, sistemas de actuacin, recursos de todo
tipo y, sobre todo, no desvincularse del fin ltimo: contar con las
94 I SERVICIO Civn DE CARRERAEN MXICO
mejores mujeres y los mejores hombres para generar respuestas exi-
tosas a la sociedad.
Tambin es menester apoyar el sistema con grupos conocedores
del tema, con una direccin adecuada y con grupos de apoyo que
instrumenten los distintos sistemas que conformarn el serviciopro-
fesional, apoyndose de la tcnica y disponiendo de los recursos ma-
teriales para su funcionamiento.
En la medida en que se logre integrar todos y cada uno de los
elementos expuestos, sin perder de vista el propsito fundamen-
tal del servicio profesional, se lograr responder mejor a las situa-
ciones socialmente problematizadas de nuestra sociedad, bajo un
desarrollo constante y sostenido y produciendo beneficios para los
servidores pblicos, las reas responsables de poltica pblica y en
consecuencia para la sociedad en conjunto.
Para el caso de Mxico, se ha puesto el acento en la profesiona-
lizacin, lo cual significa un sistema de servicio civil preocupado
por contar con profesionales en los puestos pblicos, desarrollarlos
y permitir su ascenso gracias a su calidad y formacin constante.
La profesionalizacin es una etapa del cambio institucional cuya
finalidad es que las capacidades.de gobierno se nutran de servidores
pblicos competentes, altamente calificados y con la mejor aptitud
y actitud para ejercer la funcin pblica en contexto de alta vincu-
lacin ciudadano-gobierno.
Como bien seala Ricardo Uvalle, la profesionalizacin es con-
sustancial a la vida democrtica porqu responde a los valores de
la equidad, la competencia y la lealtad institucional. Con la profe-
sionalizacin, tanto el gobierno como la administracin adquieren
otro perfil institucional.
2
2 RicardoUvalleBerrones, InstitucionaJiJaJy proftsitmitl:4ciMt Jetsn11;f:tI JI-
blico m Mlxico/ Retosy UNAMI Plaza y VakUs. Mbico. 2000.
SERVICIO PROFESIONALEN LA ADMINISTRACiN PBLICA EN M!xICO I
9S
SITUACIN ACTUAL DE LOS SISTEMAS DE SERVICIO CIVIL
EN AMRICA LATINA y EL CARIBE
La situacin actual de los sistemas de servicio civil en Amrica es di-
versay no tiene un mismo sentido, ni los mismos componentes. Pre-
sentamos a travsde algunos elementos las diferenciasms comunes.'
MAGNITUD DEL SERVICIO CIVIL
En Amrica Latina y el Caribe no existe una relacin previsible
entre el tamao del servicio civil y la poblacin total. Esta despro-
porcin resulta tanto de tradiciones diferentes respecto al papel del
Estado como, ms (recientemente, de importantes procesos de re-
forma que han derivado, entre otros resultados, en significativas
reducciones del aparato estatal central y, por consiguiente, del servi-
cio civil. Las ms drsticas reducciones en la plantilla de personal se
han produ cido a partir del establecimiento de programas de retiro
voluntario o jubilaciones anticipadas en todo el mbito de la admi-
nistracin central. La eliminacin de plazas de personal contratado
o personal no permanente termin a menudo por ser contrarrestada
por recontrataciones e, incluso, mediante la conversin del personal
transitorio a permanente. De manera similar, el frecuente recurso
de congelamiento de vacantes se vio compensado con innumerables
excepciones por razones de servicio, que en muchos casos lo han
tornado en letra muerta. Las mayores reducciones de personal se
han llevado a cabo en Bolivia yArgentina.
En Mxico, es interesante encontrar que justo cuando se pro-
mulga la leyde profesionalizacin estvigente un programa agresivo de
3 Para esta parte nos basamos en eldocumento elaborado por Osear Ozlak, El ser-
vicio civilenAmlricaLatinay el Caribe: situaciny retosfuturos, documento de
trabajo, Baneo Interamericano deDesarrollo, Washington, abril de2001.
96 SERVICIOCIVil DE CARRERAENMxICO
separacin voluntaria que comprende por primera ocasin la desin-
corporacin de mandos intermedios; habr que analizar el impacto
final y los reacomodos subsecuentes.
LA UNIDAD o LA FRAGMENTACIN DEL SERVICIOCIVIL
Es cada vez menor la inclinacin de los gobiernos a establecer siste-
mas de servicio civil nicos para la administracin pblica. Las ten-
dencias a la diferenciacin estructural y la especializacin funcional,
as como la bsqueda de flexibilidad en cuanto al ofrecimiento de
condiciones de empleo que permitan atraer y retener a personas al-
tamente calificadas, han conducido a una marcada fragmentacin
del sistema, al no utilizar las mismas consideraciones para el total de
los servidores pblicos.
En todo caso, se ha buscado mejorar el perfil y desempeo de
los servidores pblicos. Se puede identificar al menos cuatro siste-
mas a travs de los cuales se ha intentado introducir cambios para
mejorar la calidad de las administraciones pblicas: 1) Limitacin
del nmero de posiciones clave; 2) Creacin de un cuerpo de lite;
3) Existencia de un sistema amplio de servicio civil; 4) Constitu-
cin de una red paralela de consultores financiados por agencias
internacionales.
El primer sistema busca mejorar el desempeo de la gestin p-
blica, basado en el papel crtico que puede jugar un reducido estrato
de gerentes pblicos (que, por lo general, no excede de cinco por
ciento del total de personal de la administracin central), y asignn-
dolos a posiciones tcnicas y gerenciales clave. De algn modo, el
sistema es similar al Senior Executive Service creado en los Estados
Unidos. Se trata de servidores pblicos bien preparados y con altas
remuneraciones.
La opcin del cuerpo lite, inspirado en el modelo francs de
la Escuela Nacional de Administracin, slo ha sido adoptado en
SERVICIO PROFESIONALEN LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MxICO 1 97
Argentina. Miembros de este cuerpo son reclutados a travs de un
sistema muy estricto y competitivo, seguido de un proceso de se-
leccin complejo y un programa de formacin especializado. Los
llamados administradores gubernamentales mantienen una doble
dependencia con la Secretara de la Funcin Pblica y el funcionario
a cargo de la unidad a la cual es asignado el administrador. Este sis-
tema presupone una capacidad divisoria muy adecuada yorientacio-
nes claras a la implementacin debida a las capacidades de las lites.
La existencia de un sistema extendido de servicio civil ha resul-
tado cada vez ms costoso y difcil de implementar. Requiere una
reduccin radical en el volumen de personal y contar con herra-
mientas gerenciales complejas para operar a partir de nuevas reglas
y procedimientos establecidos por un sistema basado en el mrito.
El reto es conformar un sistema basado en el desempeo, que per-
mita el ascenso y la obtencin de recompensas. Esto exige examen,
analistas y recursos.
Finalmente, muchos gobiernos de Amrica Latina han intro-
ducido, en mayor o menor medida, un mecanismo de empleo de
especialistas de nivel alto y medio a travs de un sistema paralelo
de contrataciones por parte de fundaciones u organismos financie-
ros internacionales.
Tras el anlisis de estos sistemas se pueden tener las siguientes
conclusiones. La experiencia de los regmenes basados en un nmero
limitado de cargos ejecutivos o puestos clave muestra, al menos, dos
mecanismos que han atentado contra las bondades esperadas de su
implantacin: por una parte no se han respetado los criterios para
decidir cundo o por qu un puesto es clave, dando lugar a que,
para cubrir ciertas posiciones carentes de incentivos salariales, se les
ha otorgado tal carcter para inducir la aceptacin de su ocupante;
por otra, no siempre se han respetado los requisitos de realizacin de
concursos o la objetividad y transparencia de stos.
96 I SERVICIOCIVIL DECARRERAEN MtxlcO
El sistema de administradores gubernamentales ha cumplido
un papel relevante en cuanto a la posibilidad de formar y poner a
disposicin de la administracin pblica un cuerpo de profesiona-
les idneos y competentes. Los problemas que presenta el sistema se
vinculan ms con: los conflictos que acarrea la doble dependencia
jerrquica y funcional; su reducido tamao y su consecuente bajo
impacto sobre la gestin pblica; su concentracin en funciones
asesoras, ms que ejecutivas, que era el propsito inicial; la falta de
un sistema de evaluacin e incentivos que discrimine mejor las ca-
pacidades relativas de los integrantes del cuerpo.
El mayor problema que presenta el establecimiento de un sis-
tema de servicio civil generalizado deriva de la dificultad que su-
pone el paso de un sistema existentea uno nuevo (reclasificacin
de puestos, reubicaciones, capacitacin para nivelacin, etctera), la
resistencia al cambio, y los mayores incentivos materiales que exige
tal sistema.
MARCO JURrDICO y RESPONSABILIDAD
Adems de los aspectos mencionados, se puede identificar regmenes
jurdicos diferentes, con dos clarastendencias: 1) Un rgimen jur-
dico bsico, que maneja un sistema escalafonario general y nico, y
2) Una multiplicidad de regmenes de personal, en gran parte deter-
minados por la bsqueda de condiciones ms favorables de algunos
grupos.
Las responsabilidades de fijar polticas generales y directivas se
encuentran con instancias diversas, pudiendo existir un rgano cen-
tral, con o sin unidad descentralizada, o bien darse la inexistencia
del rgano central. Generalmente este ltimo sistema se presenta en
pases de pequea dimensin, corno Honduras.
Debido a la diversidad de asuntos por atender, cuya naturaleza es
a su vez'diversa, se ha tendido a diferenciar los sistemas, pero esto ha
SERVICIO PROFESIONALEN LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MtxlcO I 99
creado desigualdades y violentado el principio de desarrollo global
integral, favoreciendo incluso la desmotivacin del servidor pblico.
En la actual ley mexicana se establecen comits tcnicos de Profe-
sionalizacin y Seleccin por parte de cada secretara, que, dada su
constitucin, resultarn inoperantes, pues las labores son amplias.
Los criterios de clasificacin de puestos varan, pero prevalece
la priorizacin de tareas, condiciones y requisitos, asignando auto-
ridad y responsabilidad a las unidades organizativas con base en las
funciones y no segn resultados. El control se limita a establecer si
las funciones encomendadas se cumplieron segn normas y pro-
cedimientos. En una administracin eficiente y sobre todo eficaz,
los esfuerzos deben orientarse a los resultados y a la satisfaccin del
cliente. En este sentido, el sistema debiera definir resultados espera-
dos, ms que procedimientos exigidos.
SITUACIN ACTUAL DE LA ADMINISTRACIN
DE RECURSOS HUMANOS EN MxICO
Actualmente la administracin de recursos humanos en nuestro
pas no ha logrado encontrar un punto de referencia normativo y
referencial adecuado que permita contar con las mejores mujeres
y los mejores hombres en las funciones pblicas.
La jerarqua de los instrumentos jurdicos que rigen los sistemas
de profesionalizacin es diversa. En cinco instituciones existe una
ley especfica con su respectivo reglamento (Secretara de Relacio-
nes Exteriores, Procuradura General de la Repblica, Procuradura
General de Justicia del Distrito Federal, Consejo de la Judicatura y
la carrera militar); en el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa
e Informtica y en el Sistema de Ahorro para el Retiro se emiti un
acuerdo; y en otras dos (Instituto Federal Electoral y Procuradura
100 I SERVICIOCivu,DECARRERAEN M ~ x l c O
Agraria) hay decretos presidenciales como fundamento. Es evidente
que existe mayor vulnerabilidad cuando no se dispone de una ley.
La concepcin misma del servidor pblico debe ser claramente
definida y se necesita delimitar otros trminos con los cuales se
denomina al personal del mbito pblico. Tanto el apartado B del
artculo 123, como su ley reglamentaria, la Ley Federal de los Tra-
bajadores al Servicio del Estado, hacen referencia a funcionarios p-
blicos, trabajadores al servicio del Estado, trabajadores del Estado,
o bien a servidores de la nacin, de manera prcticamente equiva-
lente. No contamos con una clara distincin entre funcionarios y
empleados pblicos. El artculo 128 constitucional establece que
todo funcionario pblico, sin excepcn. antes de tomar posesin de
su cargo, protestar guardar la Constitucin y las leyes que de ella
emanen, situacin que se cumple mnimamente.
Contamos con una fragmentacin de disposiciones legales' de
diversos tipos que dificultan en gran medida la administracin del
personal pblico, la cual se caracteriza por la coexistencia de traba-
jadores pblicos regulados por el apartado A del artculo 123 cons-
titucional y trabajadores sujetos al apartado B de dicho artculo.
Adems, no se dispone de una regulacin propia para el denomi-
nado personal deconfianza. Aunado a lo anterior, se suele encontrar
regulaciones internas que en parte dificultan el ejercicio de la admi-
nistracin de personal.
4 A los servidores pblicos se les aplica la legislacin siguiente: Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal; Ley Federal del Trabajo; Ley Federal de los Tra-
bajadores al Servicio del Estado; Ley Federal de Responsabilidades de los Servi-
dores Pblicos; Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal (con
su respectivo reglamento); Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles;
Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro; Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; LeyFederal de Procedimiento
Administrativo; y en algunos casos la Leydel Seguro Social.
SERVlqO PROFESIONAL EN LA ADMINISTRACiN PBLICAEN MtxlcO I 101
Gracias a la nueva ley de profesionalizacin, algunos puntos
podrn subsanarse e incluso inhibir la generacin de normas par-
ticulares," y se podr disponer de una regulacin particular para el
llamado personal de confianza.
En la actualidad se carece de un estudio integral sobre las con-
diciones de trabajo de los burcratas, sus niveles de escolaridad y
sus aptitudes, as como del impacto en su desempeo que tienen la
capacitacin que reciben y su participacin en la definicin de los
programas de trabajo de las instituciones. Esta situacin deber ser
resuelta para poder cumplir con los nuevos lineamientos que esta-
blece la ley de profesionalizacin.
Por ltimo hemos de sealar el anquilosamiento de las organiza-
ciones sindicales, pues stas se han quedado a la zaga de los cambios
que ha vivido nuestro pas. Muchos sindicatos siguen siendo instan-
cias que luchan por obtener prebendas y por la uniformidad y ge-
neralizacin de las polticas de personal. No proponen mecanismos
para elevar la productividad, no se preocupan por la medicin del
desempeo y se acogen a la inmovilidad que les otorga la Ley Federal
de los Trabajadores al Servicio del Estado en su artculo 6
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