derecho a la alimentacin

Gua
para legislar
en materia del

 Elpresentedocumentoesunatraduccinnooficial realizadaenlaOficinaRegionaldelaFAOparaAmricaLatinayelCaribe deldocumentooriginaleningls Guideonlegislatingfortherighttofood ORGANIZACINDELASNACIONESUNIDAS PARALAAGRICULTURAYLAALIMENTACIN IniciativaAmricaLatinayelCaribesinHambre OficinaRegionaldelaFAOparaAmricaLatinayelCaribe Av.DagHammarskjold3241Vitacura(Santiago,Chile) www.rlc.fao.orgwww.rlc.fao.org/iniciativa RLCComunicacion@fao.org

ndice
P R E F A C I O ................................................................................................................................... 1 AGRADECIMIENTOS ........................................................................................................................ 3 LISTADESIGLASUSADASENLAGUIA ........................................................................................... 5
PRIMERAPARTE ANTECEDENTES:ELDERECHOALAALIMENTACINENELDERECHOINTERNACIONAL ........... 15

1.1. 1.2. 1.3.

Contenidonormativodelderechoalaalimentacin ..........................................19 LasobligacionesdelEstado................................................................................. 24 Elderechoalaalimentacinconrelacinaotrosderechoshumanos............. 32

SEGUNDAPARTE RECONOCIMIENTOCONSTITUCIONAL .................................................................................................... 35

2.1 2.2 2.3 2.4

Reconocimientoexplcito .................................................................................... 37 ElreconocimientocomoprincipiorectordelaspolticasdeEstado ................ 39 Elreconocimientoindirectoatravsdeunainterpretacinmsampliade otrosderechoshumanos..................................................................................... 43 Recomendaciones................................................................................................ 45

TERCERAPARTE LEYMARCO................................................................................................................................................ 49

3.3

3.4

3.5

3.1 Adopcindeunaleymarco ................................................................................. 50 3.1.1. Determinacindelaformaycarcterjurdicodelasleyesmarco.....................51 3.1.2. Evaluacindelcontextodelderechoalaalimentacin..................................... 53 3.1.3. Eldiseodeunprocesoparticipativoparalaformulacindeleyes ................. 55 3.1.4. Evaluacindeimpacto ......................................................................................... 58 3.2 Disposicionesgeneralesdelaley ........................................................................ 59 3.2.1. Prembulo ............................................................................................................60 3.2.2. Ttuloyobjetivos ..................................................................................................60 3.2.3. Alcance...................................................................................................................61 3.2.4. Definiciones ..........................................................................................................64 3.2.5. Principios............................................................................................................... 72 Disposicionessustantivasqueestablecenelderechoalaalimentacin........................ 77 3.3.1. Derechoaunaalimentacinadecuada............................................................... 77 3.3.2. Elderechofundamentalaestarprotegidocontraelhambre ...........................80 3.3.3. Disposicionessobrelaslimitacionesalderechoalaalimentacin ...................81 Disposicionesenmateriadelderechoalanodiscriminacin......................................... 83 3.4.1. Clusulageneraldenodiscriminacin................................................................ 83 3.4.2. Clusulaqueprohbeladiscriminacincontralamujer..................................... 85 3.4.3. Medidasespecialesparasubsanarlasconsecuenciasdeladiscriminacin .....86 Disposicionessobrelasobligacionesdelgobierno ......................................................... 87 3.5.1. Laobligacinderespetar ....................................................................................90 3.5.2. Laobligacindeproteger.....................................................................................91 3.5.3. Laobligacindecumplir(facilitar)...................................................................... 93 3.5.4. Laobligacindecumplir(proveer) .....................................................................94

Disposicionessobrelaevaluacindeimpacto .............................................................. 106 Disposicionessobrelainformacin ............................................................................... 109 Disposicionessobrelaeducacinysensibilizacin ....................................................... 112 Disposicionessobreemergencias................................................................................... 114 Disposicionessobrelacooperacininternacional ........................................................ 118 Disposicionessobrelaautoridadnacionalparaelderechoalaalimentacin ............ 119 3.11.1. Estructuradelaautoridadparaelderechoalaalimentacin ......................... 123 3.12 Disposicionessobreelsistemadevigilancia ................................................................. 132 3.12.1.Vigilanciatcnicayvigilanciadelosderechoshumanos.................................... 132 3.12.2. Tipificacinocreacindelrganoencargadodelavigilancia .........................136 a)Laautoridadnacionalparaelderechoalaalimentacin,siyahasidocreada o,encasocontrario,unaentidadinterministerialdecoordinacincon caractersticassimilaresalasdeunacomisinnacionaloconsejoparala seguridadalimentariaynutricional....................................................................137 b)Unrganoespecializadoautnomooinstitucinnacionaldederecho humanos. .............................................................................................................137 3.13 Disposicionessobrelarepresentacinyparticipacindelasociedadcivil.................. 139 3.13.1.mbitosdeparticipacindelasociedadcivil ..................................................... 141 3.13.2.Mecanismosinstitucionalesyformasderepresentacindelasociedadcivil..142 3.13.3.Criteriosdeseleccinyrepresentacin............................................................. 144 3.14 Disposicionesenmateriaderecursos ............................................................................ 146 3.14.1.Recursosadministrativos....................................................................................147 3.14.2.Recursosjudiciales .............................................................................................. 148 3.14.3.Recursoscuasijudiciales...................................................................................... 151 3.15 Disposicionessobrelaimplementacin......................................................................... 154 3.16 Disposicionesfinancieras................................................................................................ 156 3.17.Comentariosfinales............................................................................................................ 158
CUARTAPARTE REVISINDECOMPATIBILIDAD...............................................................................................................161

3.6 3.7 3.8 3.9 3.10 3.11

4.1.Planificacindelarevisin................................................................................................... 162 4.1.1.Contextoyalcance .................................................................................................162 4.1.2.Responsabilidadinstitucional............................................................................... 164 4.1.3.Procesosparticipativos .........................................................................................165 4.2.Metodologa......................................................................................................................... 166 4.2.1.Seleccindelossectoresaserrevisados............................................................ 166 4.2.2.Evaluacindelalegislacindesdelaperspectivadelderechoalaalimentacin167 4.2.3.SeguimientoalarevisinPresentacindeinformesydesarrollodeunplande accin ...................................................................................................................173 4.3reassectorialesyasuntosseleccionadosparalarevisindecompatibilidad ................. 174 4.3.1.Latierra...................................................................................................................175 a)Caractersticasdelosderechosalatierra ..................................................... 177 b)Interrelacindelasleyesestatutariasconlasleyesconsuetudinarias .......182 c)Administracindelastierras ......................................................................... 184 d)Regulacindelasactividadeseconmicas ...................................................185 4.3.2.ElAgua .................................................................................................................. 188

a)Sistemasdedistribucinysuministrodeagua ............................................ 189 b)Laparticipacinygestinintegradadelagua ..............................................192 4.3.3.Lapesca .................................................................................................................193 a)Gestindelapesca .........................................................................................195 b)Acuiculturaprcticasycomercioposcosecha .......................................... 198 c)Medidasespecialesparagruposensituacindedesventaja...................... 199 4.3.4.Recursosgenticosparalaalimentacinylaagricultura..................................200 a)Accesoarecursosylaparticipacindelosbeneficiosderivadosdesuuso203 b)Comercializacindesemillas.........................................................................206 c)Losderechosdepropiedadintelectualenelsectoragrcola...................... 207 4.3.5.Elcomerciodeproductosagrcolas ....................................................................209 a)Apoyointernoparalaproduccinlocaldealimentos ...................................211 b)Regulacindeprecios .................................................................................... 213 c)Proteccindelasfronterasyaccesoamercados .........................................214 4.3.6.Eltrabajo................................................................................................................ 215 a)Tasassalarialesyremuneracin.....................................................................216 b)Mujerestrabajadorasytrabajadoresdelsectorinformal ............................219 c)Obraspblicas ................................................................................................ 220 4.3.7.Seguridadsocial.....................................................................................................222 a)Garantajurdica ..............................................................................................223 b)Focalizacinyformulacindelasprestaciones........................................... 224 4.3.8.Nutricin,seguridadalimentariayproteccinalconsumidor .......................... 228 a)Normasdeseguridadalimentaria ................................................................. 229 b)Estndaresdenutricin................................................................................. 233 c)Rotulacin,publicidadycomercializacindealimentos ............................. 236 C O N C L U S I N ........................................................................................................................ 241 A N E X O ...................................................................................................................................... 243 Listadeverificacinparaunaleymarcoparaelderechoalaalimentacin ........................... 243 R E F E R E N C I A S ....................................................................................................................... 247 LISTADETABLAS Tabla1.Principalentidadcoordinadoraresponsableysuposicinenlaestructura administrativadelgobierno.Ejemplosdeprcticasnacionalesenelmbitodela seguridadalimentariaynutricional Tabla2:CoordinacinverticaldelaseguridadalimentariaynutricionalEjemplosde prcticasnacionales Tabla3:Evaluacindelasdisposicionesjurdicasenfuncindeloscomponentesdelderecho alaalimentacin Tabla4.Evaluacindelalegislacinenrelacinalosprincipiosdederechoshumanos LISTADEFIGURAS Figura1:Modelodecoordinacindedospartes Figura2:Modelodecoordinacindetrespartes

Figura3.Evaluacindeunadisposicinjurdicaquepodrapotencialmentelimitarelderecho alaalimentacin LISTADECUADROS Cuadro1.Instrumentosinternacionalesvinculantesynovinculantes Cuadro2.Directricessobreelderechoalaalimentacin Cuadro3.ElPactoInternacionaldeDerechosEconmicos,SocialesyCulturales(PIDESC) Cuadro4.Laseguridadalimentariayelderechoalaalimentacin Cuadro5.LaConvencinsobrelaEliminacindetodaslasFormasdeDiscriminacincontra laMujer(CEDAW) Cuadro6.Medidasespecialesylapromocindelaigualdadenlospactosinternacionalesde derechoshumanos Cuadro7.Ladiscriminacinyelpapelquejueganlosestereotipos,prejuiciosyprcticas culturales Cuadro8.ReconocimientodirectodelderechoalaalimentacinEjemplosdeprcticas nacionales Cuadro9.Elderechoalaalimentacincomopartedelderechoaunestndardevida/calidad devidaadecuadoEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro10.Elderechoalaalimentacincomopartedelderechoaunsalariomnimo Ejemplosdeprcticasnacionales Cuadro11.ElderechoalaalimentacinenelcontextodelderechoaldesarrolloEjemplosde prcticasnacionales Cuadro12.LosderechoshumanosyelTribunalConstitucionalElejemplodeSudfrica Cuadro13.ElreconocimientocomoprincipiorectordelaspolticasdeEstadoEjemplosde prcticasnacionales Cuadro14.UsodelosprincipiosrectoresdelaspolticasdeEstadoparainterpretarel derechoalavidaelejemplodelaIndia Cuadro15.ReconocimientoimplcitoEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro16.InterpretacinestrechadelosderechoscivilesconsagradosEjemplodeCanad Cuadro17.OrganizacindelprocesoparticipativodeformulacindeleyesEjemplosde prcticasnacionales Cuadro18.ObjetivodelaleymarcoEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro19.ObjetivosespecficosdelaleymarcoEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro20.DefinicindealimentoenelplanonacionalEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro21.VulnerabilidadEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro22.LaautoridadpblicaEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro23.PrincipiosEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro24.ElprincipiodeparticipacinEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro25.ElprincipioderendicindecuentasEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro26.ElprincipiodenodiscriminacinEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro27.ElprincipiodetransparenciaEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro28.ElprincipioderespetodeladignidadhumanaEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro29.Establecimientodelderechoalaalimentacinydefinicinsucontenido Ejemplosdeprcticasnacionales Cuadro30.ProhibicindeladiscriminacinEjemplosdeprcticasnacionales

Cuadro31.MedidasespecialesparagruposdiscriminadosElejemplodelaIndia Cuadro32.Disposicionesjurdicassobrelasobligacionesgeneralesdelgobiernorespectodel derechoalaalimentacinElejemplodeBrasil Cuadro33.DisposicionesjurdicassobrelasobligacionesdelEstadoenmateriadelderechoa laalimentacinEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro34.LaobligacindefacilitarEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro35.Laobligacindeproveerencumplimientodelderechoalaalimentacindelos niosElejemplodelaIndia Cuadro36.Descentralizacindelaimplementacindelosderechosreglamentariosde accesoaalimentosEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro37.DefinicindelacanastadealimentosmnimosElejemplodeBelars Cuadro38.SeleccindelosbeneficiariosdeprogramassocialesEjemplosdeprcticas nacionales Cuadro39.Garantizarlarendicindecuentasdelosrganosencargadosdedistribuirlos alimentosEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro40.Medidasdeasistenciaparalapoblacinensituacindemayorvulnerabilidad Ejemplosdeprcticasnacionales Cuadro41.Laobligacindedarprioridadalapoblacinensituacindemayorvulnerabilidad Ejemplosdeprcticasnacionales Cuadro42.Realizacindeevaluacionesdeimpacto:Ejemplosdeotrosmbitos Cuadro43.EvaluacindeimpactoElejemplodeUganda Cuadro44.Laimportanciadelainformacinparalarealizacindelderechoalaalimentacin ElejemplodelaIndia Cuadro45.LaeducacinenmateriadelderechoalaalimentacinEjemplosdeprcticas nacionales Cuadro46.ReservasparalaseguridadalimentariaEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro47.FormularyrevisarlalegislacinsobregestindeemergenciasElejemplodelas IslasSalomn Cuadro48.PromocindelacooperacininternacionalElejemplodeBrasil Cuadro49.Modelosdeorganizacinycoordinacinnacionalparalaseguridadalimentaria ynutricionalEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro50.Composicindelosrganosnacionalesdecoordinacindelaseguridad alimentariaynutricionalEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro51.Elpapelquedesempeanlasorganizacionesdelasociedadcivilenlavigilancia Ejemplosdeprcticasnacionales Cuadro52.ElpapelquedesempeanlasinstitucionesdederechoshumanosEjemplosde prcticasnacionales Cuadro53.Representacindelasociedadcivilenlosrganosdecoordinacinnacional Ejemplosdeprcticasnacionales Cuadro54.SeleccinderepresentantesdelasociedadcivilEjemplosdeprcticas nacionales Cuadro55.Recursosadministrativosparahacercumplirelderechoalaalimentacin Ejemplosdeprcticasnacionales Cuadro56.RecursosjudicialesencasosdeviolacionesalderechoalaalimentacinEl ejemplodeHonduras

Cuadro57.rdenesprovisoriasdelTribunalSupremoenelcasocaratuladoconPUCLcontra laIndiaysuimplicanciaparalarealizacindelderechoalaalimentacinenla India Cuadro58.Institucionesnacionalesdederechoshumanosconatribucionescuasijudiciales Ejemplosdeprcticasnacionales Cuadro59.RecursoscuasijudicialesdeproteccindelderechoalaalimentacinEjemplos deprcticasnacionales Cuadro60.DisposicionessobrelaimplementacindelalegislacinmarcoEjemplosde prcticasnacionales Cuadro61.DisposicionessobrelapresentacindeinformesEjemplosdeprcticas nacionales Cuadro62.DisposicionesfinancierasEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro63.Elaccesoalatierraenlosinstrumentosinternacionales Cuadro64.CaractersticasdelosderechosalatierraEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro65.ConsolidacindelosderechosdetierradelasmujeresElejemplodeTanzana Cuadro66.Resolucindeproblemasrelacionadosconlainterrelacindelasleyes estatutariasconlasleyesconsuetudinariasElejemplodeSudfrica Cuadro67AdquisicindederechosdetierrasydeadministracindetierrasEjemplosde prcticasnacionales Cuadro68.ExpropiacionesymedidascompensatoriasElejemplodeSudfrica Cuadro69.Elderechoalaguaenelderechointernacional Cuadro70.AccesoalsuministrodeunacantidadmnimadeaguaEjemplosdeprcticas nacionales Cuadro71.Instrumentosinternacionalesenmateriadepesca Cuadro72.Losinstrumentosjurdicosinternacionalesenmateriaderecursosgenticos vegetales Cuadro73.LaaplicacindelosderechosdelagricultorEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro74.LasleyesdesemillasElejemplodelaIndia Cuadro75.MedidasdeayudainternaEjemplosdeprcticasnacionales Cuadro76.Elderechohumanoaltrabajoylasnormaslaboralesinternacionales Cuadro77.Elsalariomnimoenlalegislacininterna Cuadro78.Garantasdeempleoenelsectorpblicoyprogramasdealimentoportrabajo Ejemplosdeprcticasnacionales Cuadro79.Elderechohumanoalaseguridadsocial Cuadro80.Creacindelmarcojurdicoparaelestablecimientoderedesdeseguridad alimentariaenArgentina Cuadro81.Normasinternacionalesparalosalimentos Cuadro82.Prosycontrasdelaaplicacindenormasestrictasenmateriadeinocuidad Ejemplosdeprcticasnacionales Cuadro83.RegulacindeproductosalimenticiosconcidosgrasostransEjemplosde prcticasnacionales Cuadro84.Regulacindelarotulacindealimentosydeclaracionesdenutrientesy propiedadessaludablesnormasinternacionalesyregionales Cuadro85.Legislacinenmateriadecomercializacinypublicidaddirigidaalosnios Cuadro86.LosPrincipiosdeSydneysobrelapublicidaddeproductosinfantiles Cuadro87.ElCdigoInternacionaldeComercializacindeSucedneosdelaLecheMaterna

PREFACIO
Elderechoalaalimentacinhasidoestablecidoyrefrendadomsyconmayorunanimidady urgenciaquelamayoradelosdemsderechoshumanos.Fueen1948,cuandolaAsamblea de las Naciones Unidas aprob la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, que el derechoalaalimentacinfuereconocidoformalmentecomounderechohumano(Art.25.1). Apartirdeentonces,elderechoalaalimentacinociertosaspectosdeestederechoseha ido incorporando a una serie de instrumentos internacionales vinculantes y no vinculantes de derechos humanos. Uno de ellos es el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (el Pacto), el instrumento internacional que aborda este derecho humanofundamentaldelmodomsexhaustivo. El derecho a la alimentacin es jurdicamente vinculante para los 159 Estados Partes del Pacto. El Artculo 2 obliga a los Estados Partes a adoptar las medidas necesarias, y en particular medidas legislativas, para garantizar la realizacin progresiva de los derechos enumeradosenelPacto. Elderechoaunaalimentacinadecuadayelderechofundamentalaestarprotegidocontra el hambrefueron reafirmados enla CumbreMundial sobre la Alimentacin de 1996 que tambin llam a encontrar mejores formas de aplicacin de los derechos en materia de alimentacinyexhortatodoslosEstadosaratificarelPacto. En la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin: cinco aos despus se tom la decisin de establecer un Grupo de Trabajo Intergubernamental con el fin de elaborar un conjunto de Directrices Voluntarias en apoyo de la Realizacin Progresiva del Derecho a una Alimentacin Adecuada en el Contexto de la Seguridad Alimentaria Nacional. En 2004, el ConsejodelaFAOaprobporconsensolasDirectricessobreelDerechoalaAlimentacin, las que consisten en un conjunto de recomendaciones para la aplicacin de medidas constitucionalesylegislativas,ascomomarcosinstitucionalescoordinados,paraabordarlas dimensionesmultisectorialesdelderechoalaalimentacin. La Unidad para el Derecho a la Alimentacin fue establecida por la Organizacin de las NacionesUnidasparalaAgriculturaylaAlimentacin(FAO)en2006paradarseguimientoa las Directrices y ofrecer apoyo a los pases en el desarrollo de unmarco legislativo para la seguridad alimentaria con un enfoque basado en los derechos humanos. Las iniciativas legislativas constituyen parte fundamental de dicho enfoque y es con este objetivo que diversos pases han hecho enmiendas a sus constituciones o han aprobado nuevas leyes marcoparadarefectividadalderechoalaalimentacin.Sinembargo,anexisteunabase limitadadeconocimientosyexperienciaenestembito. LaFAOpresentaconorgulloestaGuaparaLegislarenMateriadelDerechoalaAlimentacin, la cual ofrece a legisladores y revisores especialistas directrices especficas para la elaboracin de disposiciones legislativas y relativas a la coordinacin institucional. La Gua est dirigida principalmente a los Estados Partes del Pacto, sin embargo tambin ofrece pautasigualmentevlidasparalosEstadosquenolohanratificado,conelfindeapoyarlos

en sus esfuerzos para poner en prctica este derecho humano fundamental. La Gua presentaunabrevereseadelderechoalaalimentacinenderechointernacionalyluego examina los tres niveles legislativos en los que puede incorporarse el derecho a la alimentacinenelplanonacional,esdecir:elreconocimientoconstitucional,laadopcinde leyes marco para el derecho a la alimentacin y la revisin de la compatibilidad de la legislacininternacorrespondienteconelderechoalaalimentacin. EstaGuasepresentaenelmomentoprecisopuesyaexisteungrannmerodepasesque sehanembarcadoenprocesosdereformasconstitucionalesyelaboracindenuevasleyes con miras a reafirmar el derecho a la alimentacin. La Gua, a objeto de apoyar estas acciones,ofreceinformacinconcisayejemplosdeiniciativasemprendidasenotrospases. Ciertamente surgirn nuevas versiones de esta Gua a futuro y a medida que se tome conocimiento de los avances alcanzados en el creciente nmero de pases que han emprendidoiniciativaslegislativasparadarplenaefectividadalderechoalaalimentacin.

AGRADECIMIENTOS
EstaGuafueelaboradaporDubravkaBojicBultrinibajolasupervisindeMargretVidarcon el apoyo invaluable de Lidija Knuth. Isabella Rae tambin contribuy a su elaboracin con susvaliososaportes. LosmiembrosdelaUnidadparaelDerechoalaAlimentacindelaFAOcontribuyeroncon comentarioseinapreciablesaportesalasversionespreliminaresdelaGua:BarbaraEkwall, CeciliaLunaLopezyFrankMischler.OtroscolegasdelaFAOtambinrevisaronlasdiversas versiones preliminares y presentaron sus sugerencias para mejorar la Gua: Janice Albert, Ezzeddine Boutrif, Renata Clarke, Tom Heilandt, Maskeliunas Jeronimas, Ellen Mhlhoff y Kazuaki Miyagishima de la Direccin de Nutricin y Proteccin del Consumidor; Richard China y Laura Sciannimonaco de la Direccin de Operaciones de Emergencia y Rehabilitacin; Benjamin Davis, Aira Htenas de la Direccin de Economa Agrcola y del Desarrollo;OlivierDuboisdelaDireccindeCambioClimticoyBioenerga;AmbraGobena, Victor Mosoti, Anniken Skonhoft y Jessica Vapnek del Departamento Jurdico; AliArslan Grkan de la Direccin de Comercio y Mercados; Dan Leskien y Alvaro Toledo de la SecretaradelaComisindeRecursosGenticosparalaAgriculturaylaAlimentacin;Yianna Lambrou de la Direccin de Gnero, Equidad y Empleo Rural; y Shakeel Bhatti y Kent NnadoziedelaDireccindeProduccinyProteccinVegetal. La FAO tambin agradece a las siguientes personas e instituciones que contribuyeron con suscomentariosyaportesenlasdiversasversionespreliminares:JosefinaFernndezBajas, Theo van Banning, Vincent Calderhead, Fons Coomans, Lorenzo Cotula (Instituto InternacionaldelMedioAmbienteyDesarrollo);ChristianCourtis(ComisinInternacionalde Juristas); Federica Donati (Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos); Christophe Golay, Asako Hattori (Organizacin Mundial de la Salud), Otto Hospes, Florie Huck (Comisin Andina de Juristas); Sibonile Khoza, Gabriele Khler, Kerstin Mechlem, BerndvanderMeulen,KarunaNundy,MartinOelz(OrganizacinInternacionaldelTrabajo); Ana Flvia Rocha (Accin Brasilera para la Nutricin y los DerechosHumanos); Andrew M. Rosemarine, Aruna Sharma (Comisin de Derechos Humanos de la India); Sigrun Skogly, Abdoulaye Soma, AnaMaria SuarezFranco (FIAN, Informacin y red de accin para el derechoaalimentarse)yMarianaStirbu. LaFAOtambinagradecelacontribucindelassiguientespersonasqueparticiparonenlos talleres y debates llevados a cabo en el marco de la elaboracin de esta Gua: Satish B. Anginotri,GuillermoArana,MiriamVillamilBalestro,RadhaHollaBhar,KiranBhatty,Nathan Byamukama,VincentCalderhead,M.C.LizaCovantesTorres,AquilesDvalos,SanjayDubey, DaisyEresu,CarmeloGallardo,LuisGarca,MiguelGarca,ColinGonsalves,IvanGuillen,Arun Gupta, Florie Huck, Bayardo Izaba Sols, Cameroon Jacobs, Pablo Jacome, AK Jain, Rajiv Jainswal, Roselyn Karugonjo, Anita Kaul, Joseph Kayuza, Sibonile Khoza, Diogenes Lucio, CeciliaLunaLpez,TaniaMalepn,MarcelinoMartnez,GaryMathieu,KerstinMechlem,Jos MaraMedina,SantoshMehrotra,SarahMitanda,LuisEnriqueMonterroso,MauraMorales, Lucy Morren, Tom Mugisa, Benard Mujuni, Edson Musopole, Anganile Willie Mwenifumbo, JosephNsereko,JoelAliroOmara,ShrutiPandey,BirajPatnaik,ReinaEstherPineda,Isabella Rae, Mangala Rai, Amrita Rangasami, Ashok Rao, Ana Flavia Rocha, Iskra Rodrguez,

FernandoRosero,GeorginaRuiz,BhagwanSahai,JulioSnchez,LzarodosSantos,Naresh C. Saxena, Jules Seitz, Alok Shukla, Aruna Sharma, Kumar Sharma, Chrispine Gwalawala Sibande,PaulSimo,DevikaSingh,AkhilaSivadas,ShanthaSniga,MarioSols,XanthisSuarez, T. Sundaraman, Gerald Tushabe, Eduardo Vallecillo, Jessica Vapnek, Ervin Vargas, K.R. Venugopal,JosLuisVivero,YadaHashimWilliams,LourdesXitumulyDoraZeledon. ExtendemosunagradecimientoespecialaJessicaVapnekdelDepartamentoJurdicodela FAOporsuextensacontribucineditorialenlosaspectossustantivosdelaGua.

LISTADESIGLASUSADASENLAGUIA

ACNUDH CDESC CDH CDN CEDAW CERD CIJ CONASAN CONASSAN CONSEA DESC DOV DPI DUDH ECE FAO FIAN FIDA GCIAI IFPRI MPC OCDE OIE OIT OMC OSC PCM PIDCP PIDESC PMA RFAA RGAA SCV SESAN SICIAV SINASSAN SISAN SPS AltoComisionadodelasNacionesUnidasparalosDerechosHumanos ComitdeDerechosEconmicos,SocialesyCulturales ComitdeDerechosHumanos Convencinsobrelosderechosdelnio Convencinsobrelaeliminacindetodaslasformasdediscriminacin contralamujer Convencininternacionalsobrelaeliminacindetodaslasformasde discriminacinracial CorteInternacionaldeJusticia ConsejoNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricional(Ecuador, Guatemala) ConsejoNacionaldeSoberanaySeguridadAlimentariayNutricional (Nicaragua) ConsejoNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricional(Brasil) Derechoseconmicos,socialesyculturales Derechosdeobtentorvegetal Derechosdeproteccinintelectual DeclaracinUniversaldelosDerechosHumanos Empresascomercialesestatales OrganizacindelasNacionesUnidasparalaAgriculturaylaAlimentacin FoodFirstInformationandActionNetwork FondoInternacionaldeDesarrolloAgrcola GrupoConsultivosobreInvestigacinAgrcolaInternacional InstitutoInternacionaldeInvestigacionessobrePolticasAlimentarias Mximopermitidodecapturas OrganizacinparalaCooperacinyelDesarrolloEconmicos OrganizacinMundialdeSanidadAnimal OrganizacinInternacionaldelTrabajo OrganizacinMundialdeComercio OrganizacionesdelaSociedadCivil PresidenciadelConsejodeMinistros(Per) PactoInternacionaldeDerechosCivilesyPolticos PactoInternacionaldeDerechosEconmicos,SocialesyCulturales ProgramaMundialdeAlimentosdelasNacionesUnidas RecursosFitogenticosparalaAlimentacinylaAgricultura Recursosgenticosparalaalimentacinylaagricultura Seguimiento,controlyvigilancia SecretaradeSeguridadAlimentariayNutricional(Guatemala) SistemasdeInformacinyCartografasobrelaInseguridadAlimentariay laVulnerabilidad SistemaNacionaldeSoberanaySeguridadAlimentariayNutricional (Nicaragua) SistemaNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricional(Brasil) AcuerdosobrelaAplicacindeMedidasSanitariasyFitosanitarias

TBT TIRFAA TRIPS UNCLOS ZEE

AcuerdosobreObstculosTcnicosalComercio TratadoInternacionalsobrelosRecursosFitogenticosparala AlimentacinylaAgricultura AcuerdosobrelosAspectosdelosDerechosdePropiedadIntelectual relacionadosconelComercio(ADPIC) ConvencindelasNacionesUnidassobreelDerechodelMar ZonaEconmicaExclusiva

Introduccin

propsito de

esta Gua

Elpapeldelaleyenlaaplicacindelderechoalaalimentacin
Laafirmacindequeesinaceptablequeelhambresigaextendindoseporelmundoyque laspersonastienenelderechoaestarprotegidascontraelhambreyladesnutricinhasido acogida y reafirmada en diversos instrumentos internacionales y por organismos intergubernamentales,entreelloslaOrganizacindelasNacionesUnidasparalaAgricultura y la Alimentacin (FAO), el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrcola (FIDA) y el Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA). A partir de la Segunda GuerraMundial,elmundocentrsusesfuerzosenlaerradicacindelhambreyengarantizar la seguridad alimentaria mundial, sin embargo estas iniciativas no fueron abordadas en el marcodelosprincipiosdelosderechoshumanos. La Cumbre Mundial sobre la Alimentacin de 1996 y el seguimiento de los acuerdos han impulsadoprofundos cambios. La labor del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para losDerechosHumanos(ACNUDH),elComitdeDerechosEconmicos,SocialesyCulturales (CDESC)ylaFAOhapermitoprecisarelcontenidodelderechoalaalimentacin.Entanto,la aplicacinmsefectivadelderechohasidoposibleengranmedidagraciasalasDirectrices Voluntariasenapoyodelarealizacinprogresivadelderechoaunaalimentacinadecuada enelcontextodelaseguridadalimentaria(Directricessobreelderechoalaalimentacin). Hoy en da, esforzarse por garantizar que toda persona tenga acceso regular a una alimentacin adecuada es considerado no slo un imperativo moral y una inversin que reporta enormes beneficios econmicos, sino que la realizacin misma de un derecho humanobsico.1 Elderechoalaalimentacinesunaobligacinjurdicamentevinculanteparalos159Estados Partes del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) adoptadoporlaAsambleaGeneraldelasNacionesUnidasen1966yqueentrenvigoren 1976.Comoeselcasoparatododerechohumano,elprincipaldesafoinherentealderechoa la alimentacin es determinar la forma ms efectiva de aplicarlo, es decir, de qu manera puede darse efectividad concreta en el plano nacional y cmo proceder para obligar a las autoridades pblicas a rendir cuentas de su desempeo o falta de cumplimiento de sus deberes. Segn el Artculo 2.1 del PIDESC, cada uno de los Estados Partes tiene la obligacin de adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperacin internacionales, especialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los recursos de quedisponga,paralograrprogresivamente,portodoslosmediosapropiados,inclusiveen particularlaadopcindemedidaslegislativas(nfasisagregado),laplenaefectividaddelos derechos aqu reconocidos. El derecho internacional en materia de derechos humanos obligaformalmentealosEstadosPartesaincorporar,deformaliteral,lasdisposicionesdel
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J.Diouf,2005.Prlogo.DirectricesvoluntariasdelaFAOenapoyodelarealizacinprogresivadelderechoa unaalimentacinadecuadaenelcontextodelaseguridadalimentarianacional.Roma,FAO.

Pactoensusleyesinternas.AcadaunodelosEstadosParteslecorresponderdeterminarla mejorformadeimplementarjurdicamenteelderechoalaalimentacinenelcontextodela normativajurdicainternadelpas. Dependiendo del sistema jurdico y constitucional del pas, las disposiciones del Tratado pueden convertirse en ley del pas ya sea a travs de la incorporacin automtica, mediante la cual tendrn fuerza de ley de manera directa e inmediata2, o a travs de la incorporacin legislativa mediante la cual las disposiciones del tratado internacional no tendrn fuerza de ley a menos que sean aplicadas a travs de la legislacin interna.3 En ciertosEstados,laaplicacindeltratadointernacionalsellevaacaboatravsdelmtodode la transformacin, o sea, enmendando las leyes internas correspondientes para que stas concuerden con las obligaciones del tratado.4 Algunos pases tambin aplican un enfoque dualista/monistacombinado(porej.,Alemania).SegnelCDESC,ensuObservacinGeneral 3(OG3),enmuchoscasosesaltamentedeseablecontarconlegislacinenlamateriay,en ciertasocasiones,podrallegaraserindispensableparagarantizarlarealizacinplenade losderechosconsagradosenelPacto(prrafo3). En cuanto a las disposiciones pertinentes de los tratados internacionales en materia del derecho a la alimentacin, ciertamente, la mayora de las obligaciones que prev este derechonotienenefectoinmediato.Osea,nopuedenaplicarsesincontarconlalegislacin correspondiente para ello. Asimismo, la naturaleza transversal y compleja del derecho a la alimentacin y su interrelacin con otros derechos humanos requiere de medidas legislativas, aun cuando el PIDESC y otros tratados de derechos humanos pertinentes puedanseraplicadosdemaneradirectaenelordenamientojurdicointerno.Estosedebeal hechodequelaincorporacindelderechoalaalimentacinenelsistemajurdicointernoa travsdemedidaslegislativaspuedeofrecerunaltogradodeproteccinparaestederecho humano.Porlotanto,cualquierpersonaqueconsiderequesehacometidoalgunaviolacin a su derecho a la alimentacin en trminos de su componente de accesibilidad, disponibilidad, estabilidad o adecuacin podr acogerse a dicha disposicin jurdica y presentar un recurso o exigir la debida reparacin ante las autoridades administrativas o judicialescorrespondientes. Enelplanointerno,laestrategiajurdicaqueseconsidereadecuadaparaaplicarelderechoa laalimentacindependerdelacoyunturadelpasyelconjuntodepolticas,institucionesy marcos jurdicos especficos existentes. En algunos pases, las actuales disposiciones constitucionales junto con la legislacin sectorial vigente podran ser suficientes para garantizarelejercicioefectivodelderechoalaalimentacindetodapersonadentrodesu
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El as llamado sistema monista que se aplica, por ejemplo, en Suiza, los Pases Bajos, Finlandia, los Estados Unidos de Amrica y muchos pases latinoamericanos. Sin embargo, incluso en los pasesen que se aplica el sistema monista, algunas disposiciones de los tratados internacionales (es decir, las disposiciones sin efecto inmediato) o ciertos aspectos de las disposiciones de los tratados podran requerir de la adopcin previa de leyesorgnicasparaquelostribunalesdelpaspuedanaplicarlas. 3 El as llamado sistema dualista que se aplica, por ejemplo, en Canad, Croacia, Francia, Islandia, Italia y el ReinoUnido.VaseSteiner,H.J.,Alston,P.,Internationalhumanrightsincontext,Segundaedicin,Oxford, 2000,p.999. 4 Esteeselcaso,porejemplo,enSuecia.

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jurisdiccin.Enotrospases,entanto,podrasernecesarioelaborarunaleymarcoespecial paraelderechoalaalimentacinantesdeincorporarelderechoalaalimentacinalasleyes pertinentes en materia de este derecho. En otros pases en los cuales los tratados de derechoshumanosadquierenfuerzadeleyautomticamenteelderechoalaalimentacin podr aplicarse directamente en el plano nacional y ser de carcter obligatorio para las autoridades del Estado y los tribunales nacionales, por lo que no ser necesario adoptar medidasjurdicasadicionales.Noobstante,defenderuncasoexclusivamentesobrelabase del texto del PIDESC ante tribunales que ignoran o tienen poco conocimiento de las leyes internacionalesdederechoshumanospodraresultaraltamenteriesgoso.5 Se hace evidente que, si bien es indispensable llevar a cabo alguna accin legislativa para aplicarelderechoalaalimentacin(ytodoslosderechoshumanos)enelplanonacional,los recursosjurdicosporssolosnobastanparalograrsuplenarealizacin.Elejercicioplenode underechoeconmicoysocialaunsiendoreconocidoconstitucionaloestatutariamente no ser posible sin un seguimiento efectivo de las polticas y programas. Por lo tanto, tambin podra ser necesario utilizar otros medios que engloban una amplia gama de medidas sociales, econmicas y polticas. Sin embargo, el anlisis de los otros medios pertinentes(PIDESC,Art.11.1)paraaplicarelderechoalaalimentacinenelplanointerno va ms all de lo que propone esta Gua, que se centrar exclusivamente en los medios legislativos.

Determinacindelaestrategiajurdicaadecuada
Enelplanonacionalexistentresnivelescomplementariosdeaccinlegislativaparaaplicarel derechoalaalimentacin:(1)laincorporacindelderechoalaConstitucinnacional;(2)la adopcindeunaleymarcoparaelderechoalaalimentacin;(3)larevisinintegraldetodas lasleyessectorialesquepuedantenerinjerenciaenelejerciciodelderechoalaalimentacin, paradeterminarsucompatibilidadconestederechohumano. 1. IncorporacindelderechoalaalimentacinenlaConstitucinnacional Elejerciciodelosderechosylibertadesfundamentalesenunpasdeterminadoestregido en principio y fundamentalmente por la Constitucin del Estado. La proteccin de los derechos humanos a travs de la Constitucin es la forma ms efectiva de proteccin jurdicadadoquelaConstitucinesconsideradaleyfundamentalosupremadelpas.6

Courtis, C. 2008. The right to food as a justiciable right: challenges and strategies. Max Planck, Yearbook of UnitedNationsLaw,Vol.11,pp.317337. 6 MuchospasesdeEuropaCentralydelEsteydefricacomenzaronaaprobarnuevasconstitucioneseincluso Cartas de Derechos a partir de los aos 90. Sudfrica es citada frecuentemente como uno de los pases que cuentaconlasdisposicionesconstitucionalesmsprogresistasenmateriadederechoshumanos.

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2. Adopcindeunaleymarcoparaelderechoalaalimentacin Lasdisposicionesconstitucionalesseexpresanentrminosbastanteampliosmientrasque una ley marco para el derecho a la alimentacin puede profundizar en aspectos ms especficosdeestederechoyhacerloefectivoentrminosprcticos.Eltrminoleymarco serefiereaunmecanismolegislativoempleadoparaabordarcuestionesmultisectoriales;la legislacin marco establece los principios y obligaciones generales y delega en las leyes orgnicas y las autoridades del ramo la funcin de definir las medidas especficas que se adoptarn para dar plena efectividad a dichas obligaciones, generalmente dentro de un determinado perodo de tiempo. Una ley marco para el derecho a la alimentacin puede ofrecerunadefinicinprecisadelalcanceycontenidodeestederechohumanoyestablecer lasobligacionesdelasautoridadesdelEstadoyelsectorprivado,ascomolosmecanismos institucionales necesarios y proporcionar las bases jurdicas para la legislacin complementariayotrasmedidasnecesariasquedebernadoptarlasautoridadesdelramo. 3. Revisin de leyes sectoriales pertinentes para determinar su compatibilidad con el derechoalaalimentacin La aplicacin jurdica del derecho a la alimentacin mediante su incorporacin al ordenamiento jurdico interno vigente requiere de una revisin integral de todas las leyes sectorialespertinentesquepuedanteneralgunainjerenciaenladisponibilidad,accesibilidad yadecuacindelosalimentos.Dicharevisindebeserlosuficientementeampliacomopara abarcar todas las reas pertinentes, pero ser lo suficientemente acotada para ser factible. Lasleyescorrespondientesdebernsermodificadasoenmendadas,segncorresponda,yla nuevalegislacinaprobadadebesercompatibleconelderechoalaalimentacinyfavorecer elejercicioplenodeestederechohumano. La revisin sectorial reviste particular importancia ya que, en trminos prcticos, la plena efectividaddelderechoalaalimentacindependedemuchosfactoreseinvolucramuchos sectores.Lasleyespertinentesquetieneninjerenciaenelejerciciodeestederechopodran, por ende, abarcar desde la produccin y comercializacin de alimentos, el etiquetado de productos y la proteccin al consumidor, la inocuidad de los alimentos, la educacin, la seguridadsocialyelempleo,hastalacomercializacinylosrecursosnaturales.Estasleyes fueron elaboradas para fines determinados y con objetivos sectoriales especficos, generalmentesintomarenconsideracinlaposibleperspectivadelosderechoshumanos. Enconsecuencia,algunasdesusdisposicionespodranysuelenserunobstculoalejercicio pleno del derecho a la alimentacin. Por lo tanto, aun en pases donde este derecho fundamentalesaplicadojurdicamenteatravsdedisposicionesconstitucionalesounaley marco(oambas),parecerasernecesarioydeseablellevaracabounarevisindelasleyes sectoriales ms relevantes para determinar su compatibilidad con el derecho a la alimentacinylaplenaefectividaddeestederecho. Como reitera el CDESC, cualquiera que sea la metodologa empleada para la aplicacin legislativa del derecho a la alimentacin en un Estado determinado, existen ciertos principiosquedebenobservarse:entreotros,losmedioselegidosparadarcumplimientoal

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Pacto deben garantizar el cumplimiento de las obligaciones en materia del derecho a la alimentacin,yhadetenerseencuentaqumedioshanresultadomseficacesenelpasde quesetrateparagarantizarlaproteccindeotrosderechoshumanos(OG9,prrafo7).

ObjetivodeestaGua
Variospaseshancomenzadoaelaborarleyesenlosltimosaosconmirasagarantizaro promoverlaplenaefectividaddelderechoalaalimentacin,entreellos,Argentina,Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala, Honduras, Indonesia, Malawi, Mali, Mxico, Mozambique, Nicaragua, Per, Sudfrica, Uganda y la Repblica Bolivariana de Venezuela. Otros pases tambin han emprendido iniciativas en materia de la realizacin del derecho a la alimentacin, sin embargo no han impulsando hasta el momento iniciativas legislativas especficasconestosfines. El anlisis comparativo de estas iniciativas indicara que las disposiciones en materia de alimentacin en cuanto derecho se encuentran en proceso de ser incorporadas principalmentealalegislacinenelmbitodelaseguridadalimentariaynutricional7,aleyes dirigidasespecialmentehaciasectoresespecficosdelapoblacinyaleyesmsgeneralesen materia de soberana y seguridad alimentaria. Los marcos jurdicos que han surgido representan el primer paso hacia la adopcin de un enfoque de la seguridad alimentaria basadoenlosderechoshumanos,elcualsereiteraenlaObservacinGeneral12(OG12)8y enlasDirectricessobreelDerechoalaAlimentacin.9Tambinexisteunnmerocadavez mayordepasesqueestparticipandoenprocesosdeconsultassobrelaadopcindeleyes especialesenmateriadelderechoalaalimentacin. Hasta ahora no exista ninguna orientacin integral que ayudara a los gobiernos a emprenderiniciativaslegislativasnacionalesenmateriadelderechoalaalimentacin.Esta Gua pretende cerrar esta brecha. La Gua tiene como propsito proporcionar informacin prctica y directrices para los legisladores nacionales con miras al establecimiento o fortalecimientodelmarcojurdicointerno(einstitucional)paraelderechoalaalimentacin, enconformidadconelPIDESCyotrasnormaspertinentesdelderechointernacional. EstaGuareconocequelecorrespondeacadaunodelosEstadosdecidirsegnsuspropias circunstanciashistricas,econmicasysociales,entreotraslamejorformadeimplementar
A pesar de que algunos pases tambin cuentan con leyes nacionales para la seguridad alimentaria y nutricional,estaGuaslocitalegislacinquehacereferenciaespecficaalderechoalaalimentacinodefinela seguridad alimentaria en trminos de derechos dentro de los objetivos, propsitos o disposiciones sustantivasdelaley. 8 ElCDESCen1999adoptlaObservacinGeneral(OG12)sobreelderechoaalimentacinadecuada.EstaOG establecequeelderechoaunaalimentacinadecuadaseejercecuandotodohombre,mujeronio,yasea slooencomnconotros,tieneaccesofsicoyeconmico,entodomomento,aunaalimentacinadecuadao amediosparaobtenerla. 9 ElConsejodelaFAOaproblasDirectricesVoluntariasenapoyodelarealizacinprogresivadelderechoa unaalimentacinadecuadaenelcontextodelaseguridadalimentarianacionalen 2004(Directricessobreel DerechoalaAlimentacin).Vaselaprimeraparte,Cuadro2.
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jurdicamenteelderechoalaalimentacinenelcontextodelanormativajurdicainternadel pas.10 La primera parte de la Gua contiene una breve introduccin al derecho internacional y el derechohumanoalaalimentacin. Lasegundaparteexaminahastaqunivelhasidoincorporadoelderechoalaalimentacin enlasconstitucionesnacionalesyabordalaefectividaddelasdiversasformasenlasqueha sidoreconocidoestederechoconstitucionalmente. La tercera parte presenta un breve anlisis de las posibles formas y el carcter jurdico de una ley marco para el derecho a la alimentacin. Tambin examina en detalle la posible estructuradedichaley.Noseplanteaunmodelodeleycomotalyaquelasprioridadesy estrategias dependern de la propia historia, contexto socioeconmico y poltico, tradiciones, sistema jurdico y obligaciones internacionales del pas. Sin embargo, en la tercera parte se examinan en detalle los componentes clave a considerar al momento de elaborar una ley marco para el derecho a la alimentacin. Tambin se incluye una lista de verificacinenelAnexoconunresumendedichoscomponentes. CabenotarquecadapartedelaGuapuedeserexaminadademaneraindependiente,segn lasituacinynecesidadesespecficasdelpas. La Gua complementa las diversas alternativas examinadas con informacin contextual pertinente y ejemplos extrados de la legislacin de diversos pases a objeto de mostrar cmoloslegisladoresdeestospaseshanabordadolosdiversospuntosbajoconsideracin. Se considerarn en esta Gua leyes vigentes y proyectos de ley que se encuentran a disposicindelpblico.11LosejemplosincluidosenlosCuadrosdeleyesinternasvigenteso proyectos de ley se ofrecen slo para fines ilustrativos y no tienen la intencin de representaralgunaterminologaoredaccinsugerida.EsperamosquelaGuaseadeutilidad para todos quienes, tanto de organismos gubernamentales como de otros, pretenden implementarelderechohumanoalaalimentacinpormediodemecanismoslegislativos.

Segn el CDESC, cualquiera que sea la metodologa preferida, los medios elegidos por el Estado para dar cumplimientoalPactodebenserlosadecuadosparagarantizarelcumplimientodelasobligacionesderivadas delderechoalaalimentacincomoloestableceelPIDESC(vaseCDESC,OG9,sobrelaaplicacindelPactoen elplanonacional,prrafo7). 11 Seincluyenprincipalmenteejemplosdepaseslatinoamericanosyaquesonlosnicosquehanincorporadoel derechoalaalimentacinalasleyesestatutarias.

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Primera parte

ANTECEDENTES:

Elderechoala alimentacinenel derechointernacional

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omo corolario de la Segunda Guerra Mundial y la adopcin de la Carta de las Naciones Unidas en 1945 y, especficamente, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (DUDH) en 1948, la afirmacin de que las personas pueden exigir el respeto de ciertos derechos por parte del Estado dentro de cuya jurisdiccin se encuentran,abrielcaminoparalaplasmacindelaleyinternacionaldederechoshumanos enlaqueformanpartemedularlaspersonasylaproteccindesusderechosylibertades. Los tratados de derechos humanos constituyen una categora especial de acuerdo jurdico internacional. Los derechos humanos se centran en la dignidad inherente de todo ser humano y la igualdad de todos. Otra de las caractersticas especiales de los tratados de derechoshumanosesquelaspersonas(ynootrosEstados)sontitularesdeesosderechos,y sonlosEstadosPartesdeesostratadoslosquetienenlaobligacinderespetarlos. La DUDH fue el primer instrumento internacional en reconocer formalmente el derecho humano a la alimentacin en el marco del derecho a un nivel de vida adecuado (Artculo 25)12.Apartirdeah,fueincorporndoseelderechoalaalimentacinoalgunosaspectosde este derecho a diversos instrumentos de derechos humanos vinculantes y no vinculantes, tanto a nivel internacional como regional. El Cuadro 1 explica la diferencia entre los instrumentosvinculantesynovinculantes.
Cuadro1.Instrumentosinternacionalesvinculantesynovinculantes
Los instrumentos internacionales vinculantes tratados, pactos, convenciones confieren las obligacionesjurdicasdelosEstadosqueloshanratificado.Porlotanto,obliganalosEstados Partesagarantizarsuaplicacinefectivaanivelnacional. Los instrumentos internacionales no vinculantes declaraciones, recomendaciones, resolucionesentreganlasdirectricesyprincipioseimponenobligacionesmoralesalosEstados. Apesardequenoestnobligadosjurdicamenteacumplirsusdisposiciones,losEstadosporlo generalseesfuerzanporrespetar,enlamedidadeloposible,losinstrumentosnovinculantes que se han comprometido a implementar. De hecho, los instrumentos internacionales no vinculanteshancontribuidosignificativamentealdesarrollodeleyespblicasinternacionalesy, ms especficamente, leyes en materia de derechos humanos. Asimismo, los instrumentos no vinculantesoalgunasdesusdisposicionespodranalcanzarunvalorvinculanteeneltiempo producto de prcticas nacionales y la admisin jurdica de dichas prcticas (opinio juris). Esta situacinsedaconalgunasdisposicionesdelaDUDHquehansidotanampliamenteaceptadas que, hoy en da, forman parte de la ley consuetudinaria internacional y, por ende, son vinculantesparatodoslosEstados.

La Declaracin Universal de los Derechos Humanos, junto con el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos forman lo que se conocecomolaCartaInternacionaldelosDerechosHumanos.

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El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) es el instrumento que aborda el derecho humano a la alimentacin de manera ms integral. El PIDESC,querepresentaunacodificacindelanormapreviaimplcitaenlaDUDH,entren vigencia diez aos despus de que fuera ratificado, en el ao 1976. Desde septiembre de 2008, 159 Estados13 lo han ratificado y estn obligados jurdicamente a cumplir sus disposiciones. Existen otros instrumentos internacionales aplicables al derecho a la alimentacin, entre ellos algunos tratados internacionales de derechos humanos que abordan losderechos de ciertas categoras de personas (por ej., nios14, mujeres15, refugiados16 y personas con discapacidades17) y situaciones especficas como los conflictos armados18. Asimismo, diversos instrumentos regionales de derechos humanos19 as como diversas declaraciones internacionales y resoluciones de la ONU hacen referencia al derecho a la alimentacin.20 Numerosos autores tambin sugieren que el derecho a la alimentacin, o al menos el derecho a estar protegido contra el hambre, es inherente al derecho internacional consuetudinario.Sinembargo,esteasuntonoserabordadoyaquevamsalldelobjetivo deestaGua. Los instrumentos internacionales vinculantes mencionados anteriormente han sido complementados con algunos instrumentos no vinculantes; stos han contribuido de manera significativa a una mejor comprensin e interpretacin de lo que constituye el derecho a la alimentacin y las obligaciones a las que estn sujetoslos Estados. Este es el caso en particular de los instrumentos desarrollados por la FAO, la Comisin de Derechos Humanos de la ONU (conocida desde 2006 como el Consejo de Derechos Humanos de la ONU21)yelCDESC.

ltimaactualizacin:agostode2008.Informacindisponibleen: http://www2.ohchr.org/english/bodies/ratification/3.htm 14 ConvencinsobrelosDerechosdelNio(CDN)de1989. 15 Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW)de1979. 16 ConvencinsobreelEstatutodelosRefugiados(de1951)ylosprotocolosafines(de1967). 17 ConvencinsobreelDerechodelasPersonasconDiscapacidad.LaConvencinentrenvigorenmayode 2008. 18 La Convencin de 1949 sobre la Proteccin de la Poblacin Civil en Tiempos de Guerra, el Artculo 54 del ProtocoloadicionaldelPactodeGinebraaplicablesparalosconflictosarmadosinternacionalesylosArtculos 69y70delProtocoloadicionaldelPactodeGinebraaplicablesparalosconflictosarmadosnointernacionales. 19 ElPactoAmericanodeDerechosHumanos(de1978)ysuProtocoloadicionalenelmbitodelosderechos econmicos,socialesyculturalesconocidocomoelProtocolodeSanSalvador(de1999),elPactoAfricano deDerechosHumanosydelosPueblos(de1986),laDirectivadelaUninEuropeaquefijalasnormasmnimas paralaacogidadeasilados. 20 Vase por ejemplo, la Declaracin Universal sobre la Erradicacin del Hambrey la Malnutricin de 1974, la DeclaracinMundialsobrelaNutricin,aprobadaenlaConferenciaInternacionalsobrelaNutricinen1992,la Declaracin de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial de 1966, la Resolucin 2004/19 de la Asamblea GeneraldelaONUde2004ylasDirectricesVoluntariasdelaFAO. 21 LaComisinfuereemplazadaen2006porelConsejodeDerechosHumanos,creadoapartirdelaResolucin 60/251delaAsambleaGeneraldelaONU(vaseA/RES/60/251del15demarzode2006).

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ElCDESCadoptlaObservacinGeneral12 sobreelderechoaunaalimentacinadecuada (OG12)en1999.LaOG12afirmaqueelderechoaunaalimentacinadecuadasematerializa cuandotodohombre,mujeronio,yaseasolooencomnconotros,tieneaccesofsicoy econmico,entodomomento,alaalimentacinadecuadaoamediosparaobtenerla.La OG12tambinpresentaunareseaexplicativadelcontenidonormativodeestederecho,las obligacionesdelosEstadosysuaplicacinanivelnacional.ApesardequelasObservaciones Generales del CDESC no son obligatorias jurdicamente, presentan una interpretacin altamente perentoria de los derechos contenidos en el PIDESC y, por lo general, son acatadasyrespetadasporlosEstadosPartes22. LaComisindeDerechosHumanosdelaONUnombrunRelatorEspecialparaelderechoa la alimentacin en 2000.23 Basndose en la OG 12, el Relator Especial ha centrado su quehacerenesclarecerelcontenidodelderechoalaalimentacinenmayorprofundidady darsentidoalasobligacionesdelosgobiernosrespectoaestederecho.24
Cuadro2.DirectricessobreelDerechoalaAlimentacin
El valor de las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin radica en que han permitido una aplicacinmenostericaymsprcticadelconceptoentrminosdeofrecerapoyoalosgobiernos enlaaplicacindeestederecho.LasDirectrices: LasDirectricespuedenayudaralosgobiernosaesbozarpolticas,estrategiasyleyesadecuadas.A pesar de su naturaleza intrnsecamente voluntaria, pueden llegar a ejercer una gran influencia sobrelaspolticasdeEstadodadoquesurgendeunconsensoentrelosEstadosPartesdelaFAO. LasDirectrices5,7,17y18entreganalosEstadosrecomendacionesprcticasparalacreacindeun marcoinstitucionalyjurdicoeficazquecontribuyaalarealizacindelderechoaunaalimentacin adecuadayparacrearlosmecanismosdevigilanciaindependientesquegaranticenlaaplicacinde estasDirectricesenprodelarealizacindeestederecho. cubrentodosloselementosnecesariosdeunaestrategiayprocesolegtimodeseguridad alimentaria; promuevenunmarcodecoordinacinmultisectorialtransversaldelasacciones emprendidasporlasentidadesgubernamentalespertinentes; traducenlosprincipiosdelosderechoshumanosarecomendacionesdeaccin;y establecenunabaseparalapromocindepolticasyprogramasmsequitativos.

SubcomisindelaONUparalaPromocinyProteccindelosDerechosHumanos.1999,Updatedstudyon the right to food (estudio actualizado sobre el derecho a la alimentacin), presentado por A. Eide, UN doc. E/CN.4/Sub.2/1999/12, 28 junio; Villan Duran, C. 2000. The right to food and drinking water, International Law: NewDevelopments,LiberAmicorumdelProfesorAntonioAugustoCanadoTrinidade. 23 El Relator Especial forma parte de los mecanismos de procedimientos especiales establecidos por la Comisin que constan de grupos de trabajo, relatores especiales, representantes o especialistas nombrados por la Comisin para investigar y abordar cualquier violacin cometida en un pas en determinadas reas temticas de los derechos humanos. Para ms informacin sobre los procedimientos especiales, vase http://www2.ohchr.org/english/bodies/chr/special/index.htm 24 LosinformesdelRelatorEspecialpuedenconsultarseen: http://www2.ohchr.org/english/issues/food/index.htm
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En2004,elConsejodelaFAOaproblasDirectricesVoluntariasenapoyodelarealizacin progresiva del derecho a una alimentacin adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional (las llamadas Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin). Las Directrices ofrecen recomendaciones de iniciativas que deben adoptarse en el plano nacional para la creacin de un entorno favorable que permita a las personas alimentarse condignidad,yparaelestablecimientoderedesdeseguridadparaaquellaspersonasqueno tienen la capacidad de hacerlo. Las Directrices invitan a los Estados a incorporarlas en sus leyes internas, estrategias, polticas y programas a objeto de dar plena efectividad al derechoalaalimentacinenelplanonacional(vaseelCuadro2). 1.1. Contenidonormativodelderechoalaalimentacin Los titulares del derecho a la alimentacin son los individuos. En la prctica, esto significa que toda persona mujer, hombre, nia o nio puede acogerse a este derecho humano fundamental.Elderechoalaalimentacinenglobadosnormasdistintascontenidasenel Artculo11delPDESC(vaseelCuadro3).Laprimera,establecidaenelprimerprrafo,nace delderechodetodapersonaaunniveldevidaadecuado,inclusoalimentacinadecuada quepuededenominarseelderechoaalimentacinadecuada.Lasegunda,proclamadaen elsegundoprrafodelmismoartculo,eselderechofundamentaldetodapersonaaestar protegidacontraelhambre. Existeunadiferenciasustancialentrelasdosnormas.Elderechoaestarprotegidocontrael hambre es el nico derecho calificado como fundamental en el PIDESC. Es considerada una norma absoluta: el nivel mnimo que debe garantizarse para todos, independientemente del nivel de desarrollo alcanzado por el Estado.25 El derecho a estar protegido contra el hambre est ntimamente vinculado al derecho a la vida. El Comit de DerechosHumanos(CDH),laentidadcuyaresponsabilidadesvigilarlaaplicacindelPacto deDerechosCivilesyPolticos,ensuOG6sobreelderechoalavidaseextiendemssobre ladimensinsocialdelderechoalavida.ElCDHdeclarquelaproteccindelderechoa la vida exige a los Estados adoptar medidas positivas y consider que los Estados deben adoptar todas las medidas posibles encaminadas a disminuir la mortalidad infantil y aumentarlaesperanzadevida,enespecialadoptandomedidasparaeliminarlamalnutricin ylasepidemias.26Noobstante,elderechoaunaalimentacinadecuadaabarcamuchoms ya que conlleva la necesidad de constituir un entorno econmico, poltico y social que permitaalaspersonasalcanzarlaseguridadalimentariaporsuspropiosmedios.

SegnelCDESCunEstadoParteenelqueunnmeroimportantedeindividuosestprivadodealimentos esenciales,primafacie,noestcumpliendosusobligacionesenvirtuddelPacto.SielPactosehadeinterpretar detalmaneraquenoestablezcaunaobligacinmnima,careceraengranmedidadesurazndeser(GC3, prrafo10).Lanocindeuncontenidomnimoesencial(minimumcore)dederechosfundamentalesarticula laideadequeelEstadodebedarprioridadalasnecesidadesmsurgentesdelosindividuos. 26 VaselaOG6,prrafo5,delComitdeDerechosHumanos(nfasisagregado).

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Cuadro3.ElPactoInternacionaldeDerechosEconmicos,SocialesyCulturales(PIDESC)
Artculo2 1.CadaunodelosEstadosPartesenelpresentePactosecomprometenaadoptarmedidas,tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperacin internacionales, especialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente,portodoslosmediosapropiados,inclusiveenparticularlaadopcindemedidas legislativas,laplenaefectividaddelosderechosaqureconocidos. 2.LosEstadosPartesenelpresentePactosecomprometenagarantizarelejerciciodelosderechos queenlseenuncian,sindiscriminacinalgunapormotivosderaza,color,sexo,idioma,religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquierotracondicinsocial. Artculo11 1.LosEstadosPartesenelpresentePactoreconocenelderechodetodapersonaaunniveldevida adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarn medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperacininternacionalfundadaenellibreconsentimiento. 2.LosEstadosPartesenelpresentePacto,reconociendoelderechofundamentaldetodapersonaa estar protegida contra el hambre, adoptarn, individualmente y mediante la cooperacin internacional,lasmedidas,incluidoslosprogramasconcretos,quesenecesitanpara: (a)Mejorarlosmtodosdeproduccin,conservacinydistribucindealimentosmediantelaplena utilizacindelosconocimientostcnicosycientficos,ladivulgacindeprincipiossobrenutriciny elperfeccionamientoolareformadelosregmenesagrariosdemodoqueselogrenlaexplotaciny lautilizacinmseficacesdelasriquezasnaturales. (b)Asegurarunadistribucinequitativadelosalimentosmundialesenrelacinconlasnecesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los pases que importan productos alimenticioscomoalosquelosexportan.

Elreconocimientodelderechoalaalimentacinenelcontextodeunniveldevidaadecuado yelderechoaestarprotegidocontraelhambreimplica,asuvez,reconocerqueelhambrey ladesnutricinocurrennosloproductodelafaltadealimentossinoprincipalmentedela pobreza, las desigualdades en los ingresos y la falta de acceso a atencin de salud, educacin,aguapuraycondicionessanitariasdevida.Tambinapuntaalfuertevnculoque existe entre el derecho a la alimentacin y otros derechos humanos. Las implicancias prcticas de esta perspectiva son enormes. Considerando que el concepto de estar protegido contra el hambre implica que el Estado debe proveer alimentos a quienes no puedensatisfacersusnecesidadesalimentariasporrazonesfueradesucontrol(como,por ejemplo, edad, discapacidad, recesin econmica, hambruna, catstrofe o discriminacin), para poder ejercer el derecho a la alimentacin, las condiciones de vida deben mejorar de manera progresiva hasta conseguir un acceso regular e igualitario a recursos y oportunidadesparaquetodapersonapuedasatisfacersuspropiasnecesidades. Bajocircunstanciasnormales,lamayoradelaspersonasejercesuderechoalaalimentacin principalmente por sus propios medios, ya sea produciendo o adquiriendo alimentos. La capacidad de ejercer el derecho a la alimentacin depende, por lo tanto, del acceso a la tierra,aguayotrosrecursosproductivos,ademsdelaccesoaempleoremuneradouotros medios para adquirir los alimentos (por ej., la seguridad social). De hecho, el hambre y la

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desnutricin generalizada en muchos pases del mundo no estn relacionadas a la disponibilidad de alimentos sino adesigualdades en la distribucin de recursosy el acceso fsicooeconmicodelaspersonasalosalimentos.SegnelRelatorEspecialparaelderecho alaalimentacinesevidentequereducirelhambrenosignificaaumentarlaproduccinde alimentos... sino, ms bien, encontrar formas de aumentar el acceso de los pobres a los recursos...27 La discriminacin usualmente est enraizada en estas desigualdades. El derecho a la alimentacin es, por ende, un asunto multidimensional y complejo y est entrecruzado con otros derechos humanos, y la capacidad de la persona de ejercer este derecholibrementeestcircunscritaalfuncionamientoadecuadodediversasinstitucionesy actores diferentes, tanto a nivel gubernamental como no gubernamental. El ejercicio del derecho puede verse afectado de manera adversa por problemas en la produccin, distribucin, precios e informacin, as como por falta de acceso a la tierra y recursos productivos, prcticas discriminatorias del Estado o de actores externos, ausencia o insuficiencia de atencin de salud y educacin, sistemas sanitarios inadecuados, o por la pobreza generalizada u otros factores como recesin econmica, cambio climtico y catstrofes naturales o provocadas por el hombre. Cualquiera de estos u otros factores pueden afectar la capacidad del individuo de acceder a alimentos o podran llevar a su desnutricin,oapadecerhambre,vulnerandoassuderechoalaalimentacin. LanaturalezamultidimensionaldelderechoalaalimentacinfueesclarecidaporelCDESC ensuOG12sobreelderechoalaalimentacin.SegnelCDESC,elderechoalaalimentacin no debe interpretarse simplemente como un conjunto de caloras, protenas y otros nutrientes especficos necesarios para estar protegido contra el hambre y la desnutricin (OG12,prrafo6),sino,msbienentraa: ...el derecho a tener acceso de manera regular, permanente y libre, directamente o mediante su adquisicin en el comercio, a una alimentacin cuantitativa y cualitativamenteadecuadaysuficiente,quecorrespondaalastradicionesculturalesde lapoblacinalaquepertenecelapersonaquelaconsume,ygaranticeunavidasquica yfsicaindividualycolectivalibredeangustias,satisfactoriaydigna.28 Estaconceptualizacindelcontenidodelderechoalaalimentacinsebasaenladefinicin deseguridadalimentariadelPlandeAccindelaCumbreMundialsobrelaAlimentacinen 1996,peroadoptaunenfoquelevementediferente(vaseelCuadro4).Elfocoprincipaldel derecho a la alimentacin es el ser humano, lo que complementa la lucha contra la inseguridad alimentaria y el hambre con otros derechos humanos y principios, en otras palabras,conladignidad,latransparencia,elempoderamientoylaparticipacin.29
UNSR. 2003. El derecho a la alimentacin. Informe del Relator Especial, Sr. Jean Ziegler, presentado en conformidadconlaresolucin2002/25delaComisindeDerechosHumanos.Doc.ONUE/CN.4/2003/54,10de enero. 28 VaseUNSR.2001.Elderechoalaalimentacin.InformedelRelatorEspecial,Sr.JeanZiegler,presentadode conformidadconlaresolucin2000/10delaComisindeDerechosHumanos.Doc.ONUE/CN.4/2001/53,7de febrero,p.7. 29 Mechlem,K.2004.FoodsecurityandtherighttofoodinthediscourseoftheUN,EuropeanLawJournal10(5): 631.
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Cuadro4.Laseguridadalimentariayelderechoalaalimentacin
Laseguridadalimentariacomoconceptocomenzaabordarseenladcadadel60y70,perodoenel cual estaba enfocada (y an se centra bajo ciertas circunstancias) en los problemas que afectan la disponibilidaddealimentosdeasegurarladisponibilidady,enciertamedida,laestabilidaddeprecios de alimentos bsicos a nivel internacional y nacional. La seguridad alimentaria se defini como la disponibilidad mundial de alimentos bsicos adecuados y en todo momento...que permita sustentar unaexpansincontinuadelconsumodealimentos...ycontrarrestarlasfluctuacionesenlaproduccin o precio. Sin embargo, la Declaracin Universal para la Erradicacin del Hambre y la Malnutricin aprobada en la Conferencia Mundial sobre la Alimentacin (1974) describi la crisis alimentaria que afectabaalaspersonasenlospasesenvasdedesarrollocomouncrecientedesequilibrioque...no slo tiene graves consecuencias econmicas y sociales, sino que compromete gravemente la realizacin de los principios y valores ms fundamentales asociados con el derecho a la vida y la dignidad humana, incorporados en la Declaracin Universal de Derechos Humanos. Se haba establecido un vnculo entre la seguridad alimentaria y los derechos humanos, pero an faltaba desarrollarlo. En el transcurso de los aos, el enfoque gir de la disponibilidad de alimentos a las dificultades asociadasalaccesofsicoyeconmicoalosalimentos.Estaevolucinestuvomarcadaporlosdiversos estudios que indicaban quealgunas de las peores hambrunas se haban producido en el contexto de una abundante disponibilidad de alimentos y fueron provocadas por la falta de derechos reglamentarios o titularidades (entitlements) de las personas para acceder a los alimentos disponibles (Drze y Sen, 1991). A mediados de los 90, surgi una nueva definicin de seguridad alimentariabasadaencincopuntosquedebanabordarse:i)quinesdeberanrecibirlosalimentos;ii) cundo;iii)cmo;iv)qucantidad,yv)qutipodealimentos.Ennoviembrede1996,elPlandeAccin delaCumbreMundialdeAlimentosdeclarqueLaseguridadalimentaria,anivelindividual,familiar, regional y mundial, se alcanza cuando toda persona, en todo momento, tiene acceso fsico y econmicoaalimentossuficientes,inocuosynutritivosparasatisfacersusnecesidadesalimenticiasy sus preferencias alimentarias para tener una vida activa y saludable. Esta definicin establece los cuatroindicadoresdelaseguridadalimentaria:disponibilidad;accesibilidad;estabilidad,yutilizacinde losalimentos. Laseguridadalimentariaesunconceptopolticoestableceunametaaseralcanzada(porej.,reducira lamitadelnmerodepersonasquepadecenhambreantesdelao2015).Elconceptoestbasadoen necesidadesyorientadohaciaprogramas.Elderechoalaalimentacinesunconceptojurdico;esun derechohumanoreconocidointernacionalmentequeotorgaalaspersonaselderechoalajusticiaya unareparacinadecuadaencasodeviolacindeestederecho.30 Ladiferenciaentrelosdosconceptossepuedeesclarecerrecurriendoalejemplodeunapersonaque recibe alimentos regularmente gracias a ayuda humanitaria: a pesar de que podra creerse que esta persona se encuentra en situacin de seguridad alimentaria, su derecho a la alimentacin no ha sido ejercidodebidoaquesudependenciadeayudaexternaalargoplazoesincompatibleconsudignidad humana(yaquelapersonanoesconsideradatitulardelderechosinoobjetodedichaayuda)yesto,a la postre, no le permitir ser autosuficiente, en otras palabras, no podr alimentarse por suspropios medios.

Segn el CDESC, el contenido normativo del derecho a la alimentacin implicara: la disponibilidaddealimentosencantidadycalidadsuficientesparasatisfacerlasnecesidades

Ibidem. Vase tambin Eide, W.B. 2001. Breaking conceptual and methodological ground: Promoting the humanrighttoadequatefoodandnutrition.Anexampleofactivismwithanacademicbase.EcologyofFoodand Nutrition,40(6):57195.
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alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada;[y]laaccesibilidaddeesosalimentosenformasqueseansosteniblesyqueno dificulten el goce de otros derechos humanos. Los Estados Partes deben centrar sus accionesenmejorarlascondicionesdevidadesupuebloynoensatisfacerlasnecesidades bsicasmnimasentrminosdealimentos. En trminos de cantidad disponible, el concepto de alimentos se sobreentiende como una cantidad de alimentos suficiente que permita a una persona gozar de una vida normal y activa.Ladisponibilidadentraalaposibilidadyaseadealimentarsedirectamentedeloque producelatierrauotrosrecursosnaturales,oatravsdeunsistemaeficazdedistribucin, procesamiento y comercializacin que permita trasladar los alimentos desde el lugar de produccinhastadondesearequerido,segnlademanda.Paraesto,tambinesnecesario contar con una estabilidad en trminos de la oferta de alimentos. La estabilidad se refiere tantoaladisponibilidadcomoalaaccesibilidaddelosalimentos.Enefecto,elderechoala alimentacinimplicaquelosindividuoscuentanconaccesoaalimentosadecuados,tantoen trminos econmicos como fsicos (OG 12, prrafos 8 y 13). Tanto la disponibilidad de alimentos como el acceso sostenible vienen determinados por las condiciones de sostenibilidad ambiental que se aseguran si existe una gestin pblica y comunitaria prudente de los recursos que permite garantizar la disponibilidad de alimentos suficientes para las generaciones actuales y futuras. En las palabras del CDESC, la nocin de sustentabilidadestintrnsecamentevinculadaalconceptodealimentosadecuados(OG12, prrafo7). El concepto de adecuacin reviste especial importancia para el derecho a la alimentacin puestoquesirveparaponerenrelieveunaseriedefactoresquedebencontemplarsepara determinar si puede considerarse que ciertas formas de alimentos o regmenes de alimentacin disponibles son los ms adecuados bajo determinadas circunstancias. Por ende, la cantidad y calidad de los alimentos disponibles deben ser suficientes para satisfacerlasnecesidadesalimentariasdelosindividuos,sinsustanciasnocivas,yaceptables paraunaculturadeterminada(OG12,prrafo7).Encuantoalcomponentedecalidad,los alimentos obtenidos deben cumplir ciertas normas mnimas de inocuidad, para evitar cualquier tipo de contaminacin debido a la adulteracin, mala higiene ambiental o manipulacin incorrecta en las diversas etapas de la cadena alimentaria (OG 12, para. 10). Asimismo, la norma de adecuacin va ms all de la proteccin contra el hambre o los alimentos inocuos: entraa la aceptacin cultural de los alimentos. En las palabras del CDESC, la definicin precisa de adecuacin viene determinada, en gran medida, por las condiciones sociales, econmicas, culturales, climticas, ecolgicas y de otro tipo imperantes en el momento (OG 12, prrafo 11). Por lo tanto, hace hincapi en que los alimentosdebenseraceptablesparaunaculturaoconsumidoresdeterminadosyquedeben tomarseencuentalosvaloresnorelacionadosconlanutricinqueseasocianalosalimentos y el consumo de alimentos, as como las preocupaciones fundamentadas de los consumidoresacercadelanaturalezadelosalimentosdisponibles(OG12,prrafo11).

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Esta nocin recalca la interdependencia de todos los derechos humanos y la relacin intrnseca del derecho a la alimentacin con una nutricin y cuidados adecuados. En este sentido, la dimensin de utilizacin de la seguridad alimentaria31 (es decir, insumos no alimenticios) no suele considerarse un componente del derecho a la alimentacin, sin embargo debiera considerarse implcitamente parte del componente de adecuacin del derecho a la alimentacin. Dichos insumos revisten especial importancia para las madres embarazadas, los lactantes y los nios. Los mecanismos internacionales de derechos humanos efectivamente hacen hincapi en la necesidad de garantizar la nutricin y los cuidadosadecuadosdemujeresembarazadas,lactantesynios.32 1.2. LasobligacionesdelEstado Cada uno de los derechos individuales trae consigo obligaciones que otros deben cumplir. Conforme al derecho internacional, las obligaciones en materia de derechos humanos han desercumplidasprincipalmenteporlosEstados. En virtud de los trminos de los Artculos 2 y 11 del PIDESC, la principal obligacin de los EstadosPartesesadoptarlasmedidasnecesarias(hastaelmximodelosrecursosdeque disponga) para el ejercicio progresivo y pleno del derecho de toda persona bajo su jurisdiccin a la alimentacin. Asimismo, en conformidad con el principio establecido en derechointernacionallosEstadosPartespuedenampliarlaproteccinexistentedelderecho a la alimentacin; por el contrario reducir el nivel de proteccin ya alcanzado equivale, generalmente,aunaviolacindeestederecho(osea,elprincipiodenoretrogresin).33 EstasobligacionesgeneraleshansidointerpretadasenmayordetalleporelCDESCenlaOG 3 (sobre la naturaleza de las obligaciones de los Estados Partes) y en la OG 12 (sobre el derecho a la alimentacin en general). Cada componente de estas obligaciones ser examinadoenmayorprofundidadenlassiguientestressecciones.

El componente de utilizacin resalta la importancia de los factores no asociados a los alimentos de la seguridad alimentaria: se refiere a la utilizacin de alimentos a travs de un rgimen alimenticio adecuado, agualimpia,saneamientoyatencindesaludparaalcanzarunestadodebienestarnutricionalenelquetodas lasnecesidadesfisiolgicassonsatisfechas. 32 VaseelArtculo12.2delCEDAWyelArtculo24delaCDN. 33 El CDESC en su OG 3 afirma que cualquier medida de carcter deliberadamente retroactivo requerir la consideracin ms cuidadosa y deber justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del mximo de los recursos de que se disponga(vaseelprrafo9).

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1.2.1. La obligacin de adoptar las medidas necesarias, hasta el mximo de los recursos de que disponga, para el ejercicio progresivo y pleno del derecho a la alimentacin Adopcindemedidas Si bien la plena realizacin del derecho a la alimentacin puede lograrse de manera paulatina, los Estados Partes tienen la obligacin de adoptar las medidas tendientes a lograresteobjetivodentrodeunplazorazonablementebrevetraslaentradaenvigordel PIDESC.ParaelCDESC,estasmedidasdebenserdeliberadas,concretasyorientadashaciala satisfaccin de dichas obligaciones (OG 3, prrafo 2). Estas pueden incluir la adopcin de legislacin o la aplicacin de reformas administrativas, econmicas, financieras, educacionalesosociales.CadaunodelosEstadosPartesdeberdeterminarculessernlas medidas idneas para garantizar el ejercicio del derecho a la alimentacin de las personas dentro de su jurisdiccin. Esta flexibilidad atiende las diversas diferencias culturales, histricas, jurdicas y econmicas que existen entre los Estados Partes con las mismas obligacionesjurdicas.Noobstante,cabenotarqueelPIDESChadadoespecialnfasisala adopcindemedidaslegislativas(Art.2.1). Hastaelmximodelosrecursosdequesedisponga El ejercicio pleno del derecho a la alimentacin al igual que muchos otros derechos requiere de una inversin de recursos por parte del gobierno. El Artculo 2.1 del PIDESC afirmaquelosEstadosPartesdebernadoptarlasmedidasnecesariasparalograrlaplena aplicacindelderechoalaalimentacindelapoblacinhastaelmximodelosrecursosde quedisponga. Consiguientemente,losEstadosPartesconrecursoslimitadosnoestnobligadosaocupar todos sus recursos o gastar recursos que no tienen para satisfacer el derecho a la alimentacin.Noobstante,debenasignaralgunosrecursosparagarantizarlarealizacinde este derecho humano. El CDESC, en su OG 3, recalca que aunque se demuestre que los recursosdisponiblessoninsuficientes,sigueenpielaobligacindequeelEstadoPartese empee en asegurar el disfrute ms amplio posible de los derechos pertinentes dadas las circunstancias reinantes. Por ejemplo, el CDESC considera que de ninguna manera se eliminancomoresultadodelaslimitacionesderecursos,lasobligacionesdevigilarlamedida de la realizacin, o ms especialmente de la no realizacin, de los derechos econmicos, sociales y culturales y de elaborar estrategias y programas para su promocin (OG 12, prrafo11). En la prctica, los Estados Partes deben asegurar que los recursos que s pueden ser invertidosenalimentosnoseandesviadoshaciaotrasreasoquedesaparezcanacausade la corrupcin. El ejercicio del derecho a la alimentacin (as como los otros derechos econmicos, sociales y culturales) puede lograrse incluso con recursos limitados, siempre queelgobiernocumplaunafuncinidneaenlaasignacinderecursos.

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Paraelejercicioprogresivoyplenodelderechoalaalimentacin Alobligaralosgobiernosagarantizarelderechoalaalimentacindemaneraprogresiva,el PIDESC reconoce que el ejercicio pleno de este derecho humano puede demorar. Esto significaquelosEstadosPartesdeberntomarmedidasdemaneramsinmediata,mientras queotrasmedidassernamayorplazo.LosEstadosPartestienenlaobligacindeproceder lo ms expedita y eficazmente posible (OG 3, prrafo 9) con miras a lograr la plena efectividaddelderechoalaalimentacinparatodos. Existen varias disposiciones que deben ser realizadas de manera inmediata34 que no dependendelosrecursosdisponibles.Elconceptoderealizacinprogresivanoessuficiente para justificar la falta de accin por parte del gobierno aduciendo que el Estado no ha alcanzadoundeterminadoniveldedesarrolloeconmico.Laobligacindenodiscriminares deaplicacininmediataynoestsupeditadaalanormadelejercicioprogresivo.35 Asimismo, corresponde a cada Estado Parte una obligacin mnima de asegurar la satisfaccindeporlomenosnivelesesencialesdecadaunodelosderechosconsagradosen elPIDESC(OG3,para.10).Estaobligacintambinesdeaplicacininmediata.Estenivelde obligacin mnima, en trminos del derecho a la alimentacin, es la proteccin contra el hambre; en trminos prcticos, esto conlleva la obligacin de proporcionar los recursos bsicos mnimos necesarios para que las personas estn protegidas contra cualquier amenaza a su supervivencia.36 Las consecuencias jurdicas que puede llegar a tener este enfoque se fundamentan en el hecho de que si un Estado Parte no toma las medidas necesariasparaabordarelhambreyladesnutricin,estoconstituiranoslounaviolacin desusobligacionesrespectoalderechoalaalimentacin(PIDESC)sinounaviolacindesus obligacionesrespectoalderechoalavida(PIDCP).Porlotanto,elEstadoestobligadoano negar el acceso a la alimentacin a las personas dentro de su jurisdiccin y, al menos, asegurar que no padezcan hambre37 y proveer alimento a quienes estn en riesgo de inanicin.
Vase la OG 12, prrafo 16. Vase tambin Los Principios de Limburg sobre la Aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, UN ECCOR. Res. de la Comisin de Derechos Humanos,43aSesin,Artculo8,Doc.E/CN4./1987/17delaONU,Anexo(1987),principio21.LosPrincipios de Limburg fueron aprobados en 1996 por un grupo de distinguidos expertos en derecho internacional convocadosporlaComisinInternacionaldeJuristas,laFacultaddeDerechodelaUniversidaddeLimburgyel InstitutodeDerechosHumanosUrbanMorgan,UniversidaddeCincinnati(Ohio,EEUU). 35 ElCDESCconsideraqueelEstadoqueaduzcaqueesincapazdecumplirestaobligacin,tienelaobligacin dedemostrarquehahechotodoslosesfuerzosposiblesporutilizartodoslosrecursosdequedisponeconel findecumplir,concarcterprioritario,esasobligacionesmnimas(OG12,prrafo17). 36 LaCDRconsideraqueelnocumplimientodelEstadodelaobligacindetomarlasmedidasadecuadaspara abordarelhambreylamalnutricinnosloconstituiraunaviolacindelaobligacinenunciadaenelPIDESC (el derecho a la alimentacin) sino de las obligaciones enunciadas en el PIDCP (el derecho a la vida). Esto porquelaproteccindelderechoalavidaexigequelosEstadosadoptentodaslasmedidasnecesariaspara disminuirlamortalidadinfantilyaumentarlaesperanzadevida,enespecialadoptandomedidasparaeliminar lamalnutricinylasepidemias.Vaseelprrafo5enlaOG6delaCDR. 37 Adems del derecho internacional en materia de derechos humanos, estas obligaciones tambin son de responsabilidad de los Estados conforme lo estipula la ley internacional humanitaria (la rama del derecho
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1.2.2. Laobligacindenodiscriminar Elcarcteruniversaldelosderechoshumanossignificaquesonaplicablesatodasycadauna delaspersonasdentrodelEstado.Nopodrexistircondicinalguna(deraza,color,sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social) asociada al derecho de toda persona a ejercer libremente su derecho a la alimentacin (Artculo 2.2 del PIDESC). Este principio de no discriminacin es uno de los elementos fundamentales del derecho internacionalenmateriadederechoshumanos.Estosedebeaqueexistenciertaspersonas ygruposqueenfrentanmayoresdificultadesparaejercersusderechoshumanos. Adems de la garanta general contra la discriminacin estipulada en el Artculo 2.2, el PIDESCrecalca,porseparado,lanecesidaddegarantizarahombresymujereslaigualdaden elgocedetodoslosderechosenunciadosenelPIDESC(Art.3).Ladiscriminacincontrala mujer sigue siendo una realidad en toda sociedad, ya sean desarrolladas o en vas de desarrollo.Ladiseminacindeestecompromisoylavoluntaddecombatirestassituaciones hallevadoalaadopcindeunpactointernacionalaparteparagarantizarlaproteccindelos derechosdelamujer(vaseelCuadro5).
Cuadro5.LaConvencinsobrelaEliminacindetodaslasFormasdeDiscriminacincontra laMujer(CEDAW)
LaConvencinsobrelaEliminacindetodaslasFormasdeDiscriminacincontralaMujer(CEDAW)fue adoptadaporlaAsambleaGeneraldelasNacionesUnidasen1979parareafirmarlasdisposicionesde losinstrumentosinternacionalesdelapocaelaboradosconelobjetivodecombatirladiscriminacin persistentecontralamujer.LaConvencinidentificalasdiversasesferasenloscualessediscriminaala mujerporejemplo,entrminosdesusderechospolticosyenelcontextodelmatrimonio,lafamiliay elempleo.LaConvencinestablece,paraesteyotrosmbitos,metasymedidasexplcitasquedebern ser adoptadas con miras a facilitar la creacin de una sociedad global en la cual la mujer est en condicionesdeigualdadfrentealhombrey,consiguientemente,puedaejercerygozarplenamentede susderechoshumanos. La Convencin, a objeto de suprimir la discriminacin de gnero, obliga a los Estados Partes a reconocerelgranaporteeconmicoysocialdelasmujeresalafamiliayalasociedadengeneral.La Convencin subraya que la discriminacin afectar el crecimiento y bienestar econmico. Tambin reconoce de manera explcita la necesidad de modificar los patrones de conducta tanto de hombres comomujeresatravsdelaeducacinconmirasaalcanzarlaeliminacindelosprejuiciosyprcticas basadosenfuncionesestereotipadas.Recalcandolapreocupacindequeensituacionesdepobrezala mujertieneunaccesomnimoalaalimentacinylosrecursos,laConvencinestableceelderechode todamujeraunanutricinadecuadaduranteelembarazoylalactancia(Art.12)yobligaalosEstados Partesaadoptarlasmedidasapropiadasparagarantizarquelasmujeres,especialmenteenlaszonas rurales,tenganaccesoarecursos,serviciosyoportunidadeseconmicas(Art.14). OtroaspectoimportantedelaConvencineselreconocimientoexplcitodelametadealcanzaruna efectivaigualdad,ademsdelaigualdadentrminosjurdicos,ydelanecesidaddeadoptarmedidas provisoriasespecialesparaalcanzardichameta.

internacionalaplicablealosconflictosarmadosyotrassituacionesconexas)queprohbeexpresamentehacer padecerhambrealapoblacincivilcomomtododeguerra.VaseelConveniodeGinebrade1949.

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LasDirectricessobreelDerechoalaAlimentacinhacenhincapienlanecesidaddeeliminar todas las formas de discriminacin contra la mujer. Las Directrices invitan a los Estados a promoverlaparticipacinplenayencondicionesdeigualdaddelamujerenlaeconomay conestefinintroducir,dondenoexistan,yaplicarleyessensiblesalproblemadelaigualdad entre los sexos que otorguen a las mujeres el derecho a heredar y poseer tierra y otros bienes. Los Estados deberan asimismo proporcionar a las mujeres acceso seguro y equitativo a los recursos productivos, como el crdito, la tierra, el agua y las tecnologas apropiadas, y el control sobre ellos, para que puedan recibir los beneficios que deriven de dichosrecursos(Directriz8.6). As como la obligacin de garantizar la proteccin contra el hambre, la obligacin de no discriminardeberentrarenvigenciadeformainmediata.Paraesto,elniveldeproteccin del derecho a la alimentacin debe ser garantizado a toda persona de manera objetiva y razonablemente igualitaria, independientemente de su raza, color, sexo, etc. La lista de motivosdediscriminacinenumeradasenelArtculo2.2noesexhaustiva,comoloindican laspalabrasodeotrandole.38
Cuadro6.Medidasespecialesylapromocindelaigualdadenlospactosinternacionalesde derechoshumanos
SegnelArtculo4delaCEDAW,LaadopcinporlosEstadosPartesdemedidasespecialesdecarcter temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerar discriminacin en la forma definida en la presente Convencin, pero de ningn modo entraar, como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o separadas; estas medidas cesarn cuando se hayanalcanzadolosobjetivosdeigualdaddeoportunidadytrato. La Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial (CERD) obliga a los Estados Partes cuando las circunstancias lo aconsejen, [tomar] medidas especiales y concretas, en las esferas social, econmica, cultural y en otras esferas, para asegurar el adecuado desenvolvimiento y proteccin de ciertos grupos raciales o de personas pertenecientes a estos grupos, conelfindegarantizarencondicionesdeigualdadelplenodisfrutepordichaspersonasdelosderechos humanosydelaslibertadesfundamentales(Art.2.2). LaCDH,ensuOGsobrelanodiscriminacin,reconocequeNotodadiferenciacindetratoconstituir unadiscriminacin,siloscriteriosparataldiferenciacinsonrazonablesyobjetivosysiloquesepersigue es lograr un propsito legtimo en virtud del Pacto (OG 18, prrafo 13). Por lo tanto, si dicha diferenciacindetratoconstituyediscriminacinonodependerdelascircunstanciasespecficasencada caso.

El PIDESC hace referencia al ejercicio de los derechos sin discriminacin alguna, sin embargo, no toda diferenciacin de trato constituye discriminacin si los criterios para tal diferenciadetratosonobjetivosyrazonables,ysielobjetivoeslograrunfinlegtimo39.Enel plano internacional, existen dos tratados de derechos humanos que dicen relacin con la
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Porejemplo,pormotivodeedad,discapacidad,VIH/SIDAuotro. Vase la Observacin General 18 del Comit de Derechos Humanos, un rgano supervisor del Pacto InternacionaldeDerechosCivilesyPolticosquetambinesaplicable,mutatismutandis,paralainterpretacin delArtculo2.2delPIDESC.

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prohibicindeladiscriminacin,quereconocendemaneraexplcitalanecesidaddeadoptar ciertasmedidasparaerradicartodoactodediscriminacinygarantizarqueundeterminado derechohumanoseaejercidoplenamenteporlaspersonasogruposdiscriminados(vaseel Cuadro6).Dichasmedidasespecialesnopodrnconsiderarsediscriminatoriasendesmedro de otras personas que pudieran estar enfrentando dificultades en el ejercicio pleno de su derechoalaalimentacin. EnestesentidoelCDESC,altratareltemadelasdiscapacidades,considerquedebidoaque han de adoptarse ciertas medidas para remediar la discriminacin que existe y crear oportunidadesequitativasparalaspersonascondiscapacidad,dichasmedidasnodeberan considerarse discriminatorias en tanto estn fundamentadas en el principio de igualdad y sean aplicadas exclusivamente con miras a cumplir ese principio40. Por lo tanto, para garantizar el ejercicio pleno del derecho a la alimentacin, los gobiernos pueden hacer diferenciaciones para conseguir un objetivo legtimo, por ejemplo, subsanando una discriminacin de facto o eliminando las condiciones que generan o perpetan la discriminacin. El proceso de eliminacin de la discriminacin y de promocin de la igualdad de toda personaaejercerelderechoalaalimentacinentraamuchomsqueunaafirmacindela igualdad de derechos y el establecimiento de obligaciones a las que estn sujetos los gobiernosatravsdelalegislacin.EnmuchosEstados,lasconductasestereotipadasylos prejuicios sociales, las prcticas consuetudinarias y culturales, las tradiciones, actitudes y creencias religiosas constituyen obstculos constantes para ciertas categoras de personas para el desarrollo de las capacidades necesarias que les permitan alimentarse por sus propios medios. Las leyes y prcticas consuetudinarias pueden jugar un papel aun ms significativoenlospasesenvasdedesarrolloyaquesueleninfluenciarlavidaycostumbres cotidianas de manera ms significativa. Para eliminar la discriminacin de facto ser necesario cambiar los patrones de comportamiento que atentan contra estos derechos,41 conforme lo estipula el derecho internacional que los gobiernos tienen la obligacin de cumplir(vaseelCuadro7). 1.2.3.Laobligacinderespetar,protegerycumplir Aobjetodedilucidarelcontenidoespecficodelasobligacionesenmateriadelderechoala alimentacinyparaayudaralosEstadosPartesaincorporarlasasuordenamientojurdico interno,elCDESCensuOG12afirmaqueelderechoalaalimentacin,comocualquierotro derecho humano, impone tres tipos de obligaciones: i) la obligacin de respetar, ii) la obligacindeprotegeryiii)laobligacindecumplirelderechoalaalimentacin.

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ObservacinGeneral5delCDESCsobrepersonascondiscapacidades,prrafo18. Landgren, K. 2005. The protective environment: development support for child protection. Human Rights Quarterly,27:233.

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Cuadro 7. La discriminacin y el papel que juegan los estereotipos, prejuicios y prcticas culturales
La CEDAW reconoce manifiestamente que los abusos y las exclusiones a las que son sometidas las mujeres y nias estn arraigados en las estructuras sociales; por lo tanto, los Estados Partes tienen la obligacin de tomar todas las medidas apropiadas para modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, con miras a alcanzar la eliminacin de los prejuicios y las prcticas consuetudinariasydecualquierotrandolequeestnbasadosenlaideadelainferioridadosuperioridad decualquieradelossexosoenfuncionesestereotipadasdehombresymujeres(Art.5). ElprimerprotocolodelaCartaAfricanadeDerechosHumanosydelosPueblossobrelosDerechosdela Mujer en frica tambin hace referencia explcita a este tema. La Carta obliga a los Estados Partes a asumir el compromiso de modificar los patrones sociales y culturales de las mujeres y los hombres a travs de la educacin pblica, la informacin y las estrategias educacionales y comunicacionales con mirasaeliminarlasprcticasculturalesytradicionalesperjudiciales.42 La CDN llama a los Estados Partes a adoptar todas las medidas eficaces y apropiadas posibles para abolirlasprcticastradicionalesqueseanperjudicialesparalasaluddelosnios (Art.24.3)yelComit deDerechosdelNioreafirmalaimportanciademodificarlasprcticasypatronesdelasociedadcon mirasaalcanzarestosobjetivos.43

LatipologadelasobligacionesdelosEstadosPartesponederelievequeelcumplimiento delderechoalaalimentacinaligualquecualquierotroderechohumanorequieredela adopcindemedidasquevandesdelanointerferenciapasivaalainterferenciaactivacon miras a garantizar que sean satisfechas las necesidades individuales, dependiendo de las circunstanciasespecficas. La obligacin de respetar requiere que los Estados Partes no adopten medidas ya sea a travsdelasaccionesofaltadeaccindesuspropiasagenciasoautoridadespblicasque tengan como resultado impedir o privar a las personas o grupos de la posibilidad de alimentarseporsuspropiosmedios.Laobligacindeprotegerrequieredelaadopcinde medidaslegislativasespecficasuotrasqueregulenlasactividadesdetercerosaobjetode asegurarquenoproduzcanunimpactonegativoenelejerciciodelderechodelaspersonas a la alimentacin. La obligacin de cumplir implica que los Estados Partes deben adoptar medidaspositivasparafacilitaryhacerefectivoelejerciciodelosderechosdelaspersonas. Facilitarelejerciciodelderechoalaalimentacinexigelaadopcinporpartedelgobierno demedidasdemayorenvergaduraenelsentidodeidentificaralaspersonasvulnerablesy aplicar polticas y programas que les permitan acceder ms fcilmente a los alimentos y mejorar su capacidad para alimentarse. La obligacin de hacer efectivo el derecho a la alimentacin proveyendo alimentos directamente slo se aplicar en caso de que las personasogruposnopuedanalimentarseporsuspropiosmedios.Laobligacindeproveer tambinincluyelaobligacindegarantizar,comomnimo,quenadiepadezcahambreenel pas. El CDESC, en algunas de sus ltimas Observaciones Generales, consider que la
ElProtocolofueadoptadoel11dejuliode2003yentrenvigenciael25denoviembrede2005. Vase por ej., Observaciones finales del Comit de los Derechos del Nio: Bhutan, consideracin de los informespresentadosporlosEstadosPartesenvirtuddelartculo44delaConvencin,ONUCDN,27Perodo desesiones,prrafo31(citadoenLandgren,2005,cit.nota37,p.233).
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obligacin de realizar tambin incorpora la obligacin de promover.44 El Estado debe promoverelconocimientoplenodelosderechoshumanostantoentresuspropiosagentes como en el sector privado. En los ltimos aos, se ha hecho cada vez ms necesario esclarecerlasobligacionesyresponsabilidadesporlasaccionesdelEstadoemprendidaspor sucuentaoporotrosactoresfueradesuterritorio. 1.2.4. Laobligacindecooperaryprestarasistenciainternacional A la luz de las enormes diferencias que existen entre los pases en trminos de poder econmico, la cooperacin y la ayuda internacional son fundamentales para la realizacin del derecho de toda persona a la alimentacin.45 Tanto el Artculo 2.1 como el Artculo 11 hacenreferenciaalacooperacinyayudainternacionalcomomecanismosparaelejercicio pleno del derecho a la alimentacin. El PDESC, en su OG 12, pone en relieve el papel fundamentalquecumplelacooperacininternacionalparaalcanzarlarealizacinplenadel derechoalaalimentacin(prrafo36). LaobligacindecooperartambinexigequelosEstadosPartesprohbanoevitenllevara caboactividadesdentrodesujurisdiccinqueseanincompatiblesconlosderechosdeotros Estados.LosEstadosPartesdebenabstenersedeimponermedidasquepuedannegaraotro Estadolaposibilidadderealizarelderechoalaalimentacindesushabitantes.Entrminos generales,laobligacindecooperartambinimplicaeldeberdelosEstadosPartesdeevitar adoptar medidas unilaterales que sean incompatibles con el derecho internacional. Dichas medidasincluyenutilizarlosalimentoscomounmecanismodepresinpoltica,condicionar la ayuda en alimentos a ciertas cuestiones econmicas o polticas, establecer bloqueos comercialesqueimpidenqueelalimentollegueaotropasylaimposicindesancionesque afectanelabastecimientodealimentosparalapoblacin(OG12,prrafo37).46Laobligacin de cooperar tambin exige a estos pases, cuyos recursos son extremadamente limitados, solicitar asistencia internacional cuando sea preciso para evitar que se produzca una situacindehambrunageneral(OG12,prrafo17). SegnelCDESC,laobligacindeprestarasistenciainternacionalexigealosEstadosPartes, sujeto a los recursos disponibles, facilitar la realizacin del derecho a la alimentacin en otros pases, por ejemplo, por medio de la asistencia financiera y tcnica, y proporcionar ayuda en caso de catstrofes y ayuda humanitaria en tiempos de emergencia, incluyendo
VaselaOG14sobreelderechoalasaludolaOG15sobreelderechoalagua. Alaluzde(1)lasdisposicionespertinentesdelaCartadelasNacionesUnidas(principalmentelosArtculos1, 55 y 56); (2) el nmero considerable de tratados bilaterales, regionales o multilaterales que afirma en sus conclusioneselobjetivoespecficodeestableceryreforzarlacooperacinentrelosEstadosafectados,y(3)la cantidad aun ms significativa de instrumentos jurdicos no vinculantes que establecen la obligacin de cooperar,puedeconcluirsequelacooperacinentodoslosmbitosy,porconsiguiente,incluidoelderecho humanoalaalimentacinentrminosgeneralesrepresentaunaverdaderaopiniojurisuniversal(Dupuy,P.M. 2000.Theplaceandroleofunilateralismincontemporaryinternationallaw,EJIL,11(1):23).Porlotanto,envirtud delderechointernacional,constituyeunaobligacinineludibledetodoEstado. 46 OG 12, prrafo 37. Para ms informacin sobre el tema, vase Donati, F., Vidar, M., International Legal DimensionsoftheRighttoFood,enKent,G.(ed.),GlobalObligationsfortheRighttoFood,porpublicarse.
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ayuda a los refugiados y desplazados internos (OG 12, prrafo 38). Naturalmente, la asistenciadebeofrecersedeacuerdoalasnormasdelPIDESCydeotrasnormasjurdicasde derechoshumanosyparalaayudahumanitaria.47 Soncadavezmslosexpertosenderechoseconmicos,socialesyculturalesquemantienen quelostrestiposdeobligacionestambinsonaplicablesalasobligacionesinternacionales de los Estados Partes.48 Esto implica que, en casos en que las acciones del Estado en otro pas atentan directamente contra la capacidad de la poblacin de dicho pas de ejercer su derechoalaalimentacin(elnocumplimientodelaobligacinderespetar)ocuandolano regulacin de las actividades de los actores internos tiene como resultado la violacin del derechoalaalimentacinenotrospases(elnocumplimientodelaobligacindeproteger), sonlosEstadosParteslosquetienenlaobligacinderendircuentas.49 1.3. Elderechoalaalimentacinconrelacinaotrosderechoshumanos Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y estn relacionados entre s.50 Muchos consideran que el derecho a la alimentacin debe estar firmemente asegurado antes de darse el lujo de preocuparse del derecho a voto o el privilegio de la libertad de expresin, sin embargo, actualmente todos los gobiernos aceptan,entrminosgenerales,laideadequeningnderechotieneprioridadsobreotro.51 Todos los derechos humanos se refuerzan mutuamente: una mejor nutricin, salud y educacin tendrn como resultado mayores libertades civiles y polticas y el estado de derecho. Asimismo, la libertad de expresin y de asociacin permitir que se tomen las mejoresdecisionesparaprotegerelderechoalaalimentacin,lasaludylaeducacin. Comofueraindicadoanteriormente,laplenarealizacindelderechoalaalimentacinenel plano nacional requiere que no slo se aborden los factores que promueven la seguridad alimentaria integral del pas (es decir, garantizar la disponibilidad y accesibilidad a los alimentos, y la planificacin en caso de escasez, emergencias y problemas en su distribucin),sinotambinasegurarelejercicioprogresivodelosdemsderechoshumanos, entre ellos: los derechos a la tierra y la propiedad, la salud, la educacin y el empleo; los derechos relativos a la participacin en los procesos de toma de decisiones; la libertad de asociacin y la libertad de expresin e informacin, as como la eliminacin de las desigualdades y el mejoramiento de las condiciones subyacentes de vida que pudieran
VaseCotula,L.,Vidar,M.,2003.Therighttoadequatefoodinemergencies.LegislativeStudyNo.77,Roma, FAO. 48 Vase Coomans, F. 2004. Some remarks on the extraterritorial application of the ICESCR. En Coomans & Kamminga, eds. Extraterritorial application of human rights treaties, Intersentia,; para ms informacin sobre lasdimensionesjurdicasinternacionalesdelderechoalaalimentacin,vaseDonati,&Vidar,2008,cit.,note 46, pp. 4789; Skogly, S. & Gibney, M. 2002. Transnational human rights obligations. Human Rights Quarterly, 24(3):78198. 49 UNSR. 2004. El derecho a la alimentacin. Informe del Relator Especial, Sr. Jean Ziegler, presentado de conformidadconlaresolucin2003/25delaComisindeDerechosHumanos.DocONUE/CN.4/2004/10,9de febrero. 50 DeclaracindeVienadelaConferenciaMundialdeDerechosHumanos,1993. 51 VaseClapham,A.2007.Humanrights.Averyshortintroduction,OxfordUniversityPress,p.119.
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incidirenlaseguridadalimentaria.52Entenderqueestosderechosestnrelacionadosentre s puede ayudar tanto a los gobiernos con recursos limitados a definir sus prioridades en trminos de las iniciativas que han de emprender como contribuir a que cada individuo promuevaelderechoalaalimentacinyotrosderechoshumanos.53 Lainterrelacinqueexisteentreelderechoalaalimentacinylosdemsderechoshumanos tambinconstituyelabasedeconsensointernacionalrespectodelaobligacinquetienen los Estados de asegurar que los procesos de toma de decisiones (desde la elaboracin de polticas y la aprobacin de leyes hasta las medidas administrativas a ser adoptadas) que permitan aplicar el derecho a la alimentacin y sus resultados cumplan los principios de derechoshumanosdeparticipacin,rendicindecuentas,nodiscriminacin,transparencia, dignidadhumana,empoderamientoyestadodederecho(basadoenelmarcoPANTHER, desarrolladoporlaUnidaddelDerechoalaAlimentacindelaFAO,siglaeninglsderivada de las palabras Participation, Accountability, Nondiscrimination, Transparency, Human dignity,EmpowermentyRuleoflaw). Laparticipacinactiva,libreysignificativaesunderechohumanoyesunaformaprcticade lograr consensos. La participacin efectiva permite a las personas y grupos participar de manerasignificativaenaquellasdecisionesquerepercutenensusvidasyenlacapacidadde alimentarse por sus propios medios; tambin promueve la transparencia y rendicin de cuentasdelasdecisionestomadas.Elprincipioderendicindecuentashacehincapienla necesidad de que el gobierno y todas las autoridades rindan cuentas a sus superiores y a quienesestnobligadosaservir.Laspersonasdebentenerlaposibilidaddeimpugnartanto el proceso como la esencia de las decisiones que afectan sus medios de vida. La no discriminacin, como fuera indicado anteriormente, podra hacer necesario tratar a ciertas personasygruposdemaneradiferentealresto,dependiendodelascircunstancias. Latransparenciaestntimamenterelacionadaconelderechoalalibertaddeinformacin. Elgobiernodebegarantizarquelainformacinsobrelasactividadesrealizadasysobrelas polticas, leyes y presupuestos elaborados en el marco del derecho a la alimentacin sea publicadaenunlenguajequecualquieraquelanecesitepuedaentenderfcilmente,yquese difunda a travs de medios apropiados. El principio de dignidad humana obliga a las autoridades pblicas a garantizar que las medidas que tienen injerencia en los medios de vidadelaspersonasysucapacidaddeejercerelderechoalaalimentacinseanadoptadas de manera tal que respete a las personas y su dignidad. El empoderamiento implica un cambio en las relaciones de poder dentro de la sociedad y entre el gobierno y el pueblo; obligaalasautoridadesofreceralaspersonaslaposibilidaddeelegirydeejercerinfluencia ycontrolsobrelasdecisionesqueafectansusmediosdevida. Finalmente,respetarelestadodederechoimplicaquetodoslosmiembrosdelasociedad, incluidosquienestomanlasdecisiones,debenrespetarlaley.Elestadodederechoseejerce
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Para un anlisis de la interrelacin que existe entre los diversos derechos humanos y el derecho a la alimentacin,vaseVidar,M.2005.Theinterrelationshipsbetweentherighttofoodandotherhumanrights.En W.B.Eide&U.Kracht,eds.Foodandhumanrightsindevelopment:volumeI.AntwerpOxford.Intersentia. 53 Ibidem,p.142.

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fundamentalyprincipalmentecuandoelgobiernoimponesuautoridaddemaneralegtimay en estricta conformidad con leyes escritas y divulgadas pblicamente que han sido aprobadas y aplicadas en estricta conformidad con los procedimientos establecidos, denominado comnmente como debido proceso. La rendicin de cuentas y el acceso a la justicia (a travs de los tribunales, organismos de derechos humanos u otros medios de resolucindeconflictos)sonfundamentalesparasostenerelestadodederecho.54 La aplicacin del derecho a la alimentacin en el marco del ordenamiento jurdico interno deberbasarseenestosprincipiosyajustarseaellos(vaselaSeccin3.2.5). EnlaSegundaylaCuartaPartedeestaGuaseexaminarcadaunadelastresestrategias legislativasparaincorporarelderechoalaalimentacinalanormativajurdicainterna.

PesealeternodebatesobrelajusticiabilidaddelosderechosESC,esaceptadocomnmentequecualquier hecho que constituya una violacin a estos derechos puede ser denunciado ante las autoridades jurdicas nacionaleseinternacionales(vaselaSeccin3.14).

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Segunda parte

Reconocimiento constitucional

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l PIDESC hace referencia en trminos generales a medidas legislativas para aplicar los derechos humanos consagrados en el Pacto, en tanto las Directrices sobreelDerechoalaAlimentacinhacenmencinespecficaalasConstituciones nacionales.55 Las Constituciones generalmente incluyen una declaracin de derechos humanosfundamentaleseindispensablesparalaconduccindelquehacergubernamentaly paradelimitartantosuaccionarcomolosmbitosquenolecompeten.Lasupremacadela Constitucin emana del hecho de que todas las leyes internas deben ajustarse a las disposicionesconstitucionalesy,encasodeconflicto,invariablementeimperarnlasnormas constitucionales.Porlotanto,lainclusindelderechoalaalimentacinenlaConstitucinle otorga a este derecho la ms slida de las bases. El reconocimiento constitucional del derecho a la alimentacin tambin ofrece salvaguardias contra la revocacin de este derechofundamentalporconvenienciapoltica;enlamayoradelospases,adiferenciade las leyes ordinarias, modificar la Constitucin requiere de procedimientos especiales para garantizarunamayorpermanencia.56 CabealPoderJudicialinterpretarlalegalidadylegitimidaddelaaccinofaltadeaccindel gobiernoenmateriadederechosfundamentales.57Muchasconstituciones,particularmente aquellas que han sido ratificadas o enmendadas recientemente, estipulan el derecho a reivindicarlosderechosconsagradosatravsdeunprocesojudicial,incluidaslasdemandas constitucionales individuales ante los Tribunales Constitucionales.58 Muchas Constituciones tambin estipulan la creacin de instituciones autnomas como comisiones nacionales de
A los Estados se les invita a ...incorporar disposiciones en sus leyes internas, que pueden incluir sus constituciones, declaraciones de derechos o legislacin, a objeto de aplicar directamente la realizacin progresivadelderechoaunaalimentacinadecuada(Directriz7.2.,nfasisagregado). 56 Vase Liebenberg S., 2001. En Eide, A., Krause, K. & Rosas, A. eds. Economic, social and cultural rights: a textbook,Segundaedicincorregida.LaHaya,KluwerLawInternational. 57 Steiner&Alston,2000,cit.,nota52,p.990. 58 Porejemplo,lospaseslatinoamericanoscuentanconelrecursodeamparooprocedimientossimilares,lo que implica que toda persona puede recurrir a los rganos judiciales pertinentes, incluido el Tribunal Constitucional,yexigirlaadopcindemedidasurgentesparaimpediroprevenirlacomisindeunactoilegalo subsanar de manera inmediata las consecuencias de un acto de esta naturaleza cometido por cualquier autoridad pblica que constituye una violacin de cualquier derecho constitucional y que pudiera provocar dao inminente, grave o irreparable (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, la Repblica Boliviariana de Venezuela).EnColombialaAccindeTutela,enChilelaAccindeProteccinyenBrasillaAcodeSegurana tambincumplenlamismafuncinquelaAccindeAmparo.Algunasdelasclusulasdeamparosloestipulan la justiciabilidad de derechos fundamentales, mientras que en otras, como las constituciones de Guatemala, Ecuador o Venezuela, tambin se incorpora la justiciabilidad de derechos humanos reconocida en tratados jurdicos internacionales. Existe un mecanismo similar en otros Estados (Belars, Bulgaria, Eritrea, Mozambique, Uzbekistn). Asimismo, las constituciones de la mayora de los pases de Europa Central y del Este, y algunos de frica y Asia, estipulan el derecho a presentar demandas constitucionales individuales, lo queimplicaquetodapersonatienederechoarecursoanteelTribunalConstitucionalolaCorteSupremapor presunta violacin de algn derecho y de las libertadas consagrados en la Constitucin (Azerbaiyn, Benin, Croacia, India, Nepal, Eslovenia, Sudfrica). En Nepal, Pakistn y las Islas Turcas y Caicos tambin existe la posibilidaddeentablarunademandajudicialdeinterspblicoypermiteelaccesodirectoalajusticiaparala proteccin de derechos consagrados. En la India, esto se ha ido llevando a la prctica caso a caso en los tribunales.
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derechos humanos o defensores del pueblo, cuya misin es vigilar y hacer cumplir los derechoshumanosylibertadesconsagradosenlaConstitucin. Muchas Constituciones hacen referencia al derecho a la alimentacin o a algunos de sus componentes.Elreconocimientodeestederechogeneralmenteseexpresaenvirtuddelas siguientescategoras:i)atravsdelreconocimientoexplcito,comoderechohumanoenso enelcontextodeotrosderechoshumanosmsgenerales;ii)atravsdesureconocimiento comoprincipiorectordelaspolticasdeEstado;yiii)elreconocimientoimplcitopormedio deunainterpretacinampliadeotrosderechoshumanos.
Cuadro 8. Reconocimiento directo del derecho a la alimentacin Ejemplos de prcticas nacionales
...detodos Bolivia Artculo 16. Toda persona tiene derecho al agua y a la alimentacin. El Estado tiene la obligacin de garantizarlaseguridadalimentariaatravsdeunaalimentacinsana,adecuadaysuficienteparatodala poblacin.59

Ecuador Artculo 13. El derecho a la alimentacin incluye el acceso libre y permanente a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para una alimentacin sana, de calidad, de acuerdo con la cultura, tradiciones y costumbres de los pueblos. El Estado ecuatoriano reconocer y garantizar el derecho a la soberana alimentaria. Sudfrica Artculo 27.1. Todos tienen derecho a [...] b. alimento y agua suficientes; y c. seguridad social as como asistenciasocialadecuada,sielindividuonocuentaconlosmediosdesubsistenciaparasysufamilia.2. ElEstadodebeadoptarlasmedidaslegislativascorrespondientesyotrasdisposiciones,conlosrecursos disponibles,paralograrlaprogresivarealizacindecadaunodeestosderechos.

...delosnios

Colombia Artculo44.Losniostienenelderechofundamentala:lavida,laintegridadfsica,lasaludylaseguridad social,alimentacinadecuada.

2.1 Reconocimientoexplcito Las Constituciones por lo general no incluyen en el texto principal un reconocimiento explcitodelderechoalaalimentacincomounderechohumanoindividualdetodos60ode

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LanuevaConstitucindeBolivia,juntoconsusreformas,fueaprobadaendiciembrede2007ysersometida aplebiscitonacionaleneltranscursodelao2008.

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categoras especficas de la poblacin como los nios,61 sin embargo existen algunos ejemploscomolosqueseenumeranenelCuadro8. Las disposiciones constitucionales en materia del derecho a la alimentacin suelen incluir clusulasmsexplcitas,entreellas: Elderechohumanoaunestndardevidaocalidaddevidaadecuadoqueincluyela alimentacinentresuscomponentes(vaseelCuadro9).62
Cuadro9.Elderechoalaalimentacincomopartedelderechoaunestndardevida/calidad devidaadecuadoEjemplosdeprcticasnacionales
Belars Artculo 21.2. Todo individuo podr ejercer el derecho a un estndar de vida digno, incluyendo alimentacin, ropa y vivienda apropiadas, as como la mejora constante de las condiciones de vida necesarias. Moldavia Artculo 47.1 El Estado tiene la obligacin de adoptar las medidas necesarias para garantizar que toda persona cuente con un estndar de vida digno, por medio del cual la salud y el bienestar estn asegurados para esa persona y su familia en base a la disponibilidad de alimento, vestimenta, abrigo, asistenciamdicayserviciossociales.

El derecho a un salario mnimo, suficiente para satisfacer las necesidades bsicas de subsistencia,principalmenteelalimento(vaseelCuadro10)63
Cuadro 10. El derecho a la alimentacin como parte del derecho a un salario mnimo Ejemplosdeprcticasnacionales
Brasil Artculo7.Sonderechosdelostrabajadoresurbanosyrurales,ademsdeotrosquetiendanalamejora desucondicinsocial:... IV el salario mnimo, fijado en ley y unificado para toda la nacin, capaz de atender sus necesidades vitales bsicas y las de su familia como vivienda, alimentacin, educacin, salud, descanso, vestido, higiene,transporteyseguridadsocial,conreajustesperidicosquepreservenelpoderadquisitivo.

Bolivia(Art.16),Guyana(Art.40),Hait(Art.22),Sudfrica(Art.27.1).LaConstitucindeNicaragua(Art.63) estipulaelderechodetodapersonaaestarprotegidocontraelhambre. 61 Brasil(Art.227),Colombia(Art.44),Cuba(Art.9),Guatemala(Art.51),Honduras(Art.123),Panam(Art.52), Paraguay (Art. 54), y ms especficamente, nios indgenas: Mxico (Art. 4) y Costa Rica (Art. 82), Sudfrica (Art.28.1.c)yprisionerosydetenidos:Sudfrica(Art.35.2.e). 62 Congo(Art.34.1),Moldova(Art.47.1),Ucrania(Art.48). 63 Brasil(Artculo7),Suriname(Artculo24).

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Elderechoaldesarrollo,incluidoelaccesoalaalimentacin(vaseelCuadro11).
Cuadro11.ElderechoalaalimentacinenelcontextodelderechoaldesarrolloEjemplosde prcticasnacionales
Malawi Artculo 30.2. El Estado adoptar las medidas necesarias para la realizacin del derecho al desarrollo. Dichas medidas incluirn, entre otras, la igualdad de oportunidades de todos para acceder a recursos bsicos,educacin,serviciosdesalud,alimentos,abrigo,empleoeinfraestructura.

Como fuera indicado anteriormente, la supremaca de la Constitucin y las implicaciones jurdicas de esto sobre el ordenamiento jurdico interno conlleva la conciliacin de normativas legislativas o sublegislativas; en caso de producirse un conflicto entre una disposicin constitucional y la ley, prevalecer la disposicin constitucional. El reconocimiento explcito del derecho a la alimentacin en la parte sustantiva de la ConstitucinentraaconsecuenciasdegranalcanceparatodaslasinstitucionesdelEstado (losPoderesEjecutivo,LegislativoyJudicial). La administracin de los servicios pblicos y el trato que se debe dar a los sectores ms vulnerablesdelasociedadpuedemantenersefirmerespectoalasnormassuperioressise permitealapoblacinconungradomenordeatribucionesinherentesexigiralgobiernoque respondaporcualquieractoqueviolesuderechoalaalimentacinyentablarunademanda judicial. En el Cuadro 12 se presenta el ejemplo de una demanda judicial ante el Tribunal ConstitucionaldeSudfricaparadirimirsilasmedidasadoptadasporelEstadocumplansu obligacinderealizarelderechoconsagradoenlaConstitucinaunaviviendaadecuada. El reconocimiento del derecho a la alimentacin en la parte sustantiva de la Constitucin garantizar(porlomenosenteora)queelderechoalaalimentacinsetengaencuentaen todos los mbitos del quehacer del Estado que tienen injerencia en el ejercicio de este derecho humano fundamental, siempre y cuando las autoridades pblicas y los tribunales del pas cuenten con un conocimiento cabal de las disposiciones constitucionales y las apliquenensuquehacercotidiano. 2.2 ElreconocimientocomoprincipiorectordelaspolticasdeEstado LasConstitucionesdemuchospasesnohacenreferenciaexplcitaalaalimentacinenlas disposicionessustantivasodeclaracionesdederechos,noobstante,ssehacereferenciaala alimentacin o la seguridad alimentaria, o el mejoramiento de los niveles de nutricin y el nivel de vida, en las disposiciones que definen las metas o principios de las polticas de Estado64(vaseelCuadro13).Losprincipiosrectoressondeclaracionesdeprincipio.Suelen
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Bangladesh(Arts.15and18),Etiopa(Art.90),India(Art.47),Irn(Arts.3.12y43),Malawi(Art.13.10),Nepal (Art.33.h),Nigeria(Art.16.2d),Pakistn(Art.38),Panam(Art.110.1),SierraLeona(Art.8.3a),SriLanka(Art. 22,27.c),Uganda(Art.14.2).

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representarlosvaloresalosqueaspiralasociedad,sibienalmomentodeserredactados podran no reflejar fielmente la realidad de la sociedad en trminos generales. Estas disposiciones constitucionales, por lo general, sirven de lineamientos para el accionar del gobierno,particularmenteenelmbitosocioeconmico.
Cuadro12.LosderechoshumanosyelTribunalConstitucionalElejemplodeSudfrica
La demandante, la Sra. Grootboom, miembro de un grupo de 390 adultos y 510 nios, viva en condiciones inhumanas en un asentamiento informal. El terreno en el cual se emplazaba era de propiedad privada y estaba destinado a la construccin de viviendas populares para los pobres en el marcodelprogramadeviviendagubernamental.ElEstadodesalojalacomunidadsinofrecervivienda alternativa,dejndoladesamparada.LaSra.Grootboom,amparndoseenlaConstitucindeSudfrica, present una demanda judicial ante la Alta Corte del Cabo a objeto de hacer cumplir su derecho a viviendaadecuada.Eltribunalfallasufavoryordenalgobiernodisponerdeviviendasbsicaspara dichogrupo. La decisin fue apelada y el Tribunal Constitucional consider en su decisin que las medidas emprendidasparapromoverviviendasdebajocosto(yenesesentido,larealizacindelderechoala vivienda)violabanelderechoconstitucionaldelaspersonasquehabanocupadoelterreno,sibiende manerailegal,yquefuerondesalojadasporlafuerzaconmirasaimplementarelprogramadevivienda. Apesardequeestaspersonasnotenanningnderecholegalsobreelterreno,elprogramadevivienda no logr satisfacer las necesidades de quienes requeran de manera inmediata y desesperada de abrigo.65 En otro caso reciente, el Sr. Khoza junto a un grupo de personas, todos residentes permanentes de Sudfrica, presentaron una demanda en contra de las disposiciones legislativas que limitaban el derechoabeneficiossocialesparalaterceraedadaciudadanossudafricanos,negndolealoshijosde ciudadanosnacidosfueradeSudfricaenlamismasituacinlaposibilidaddeaccederasubsidiospara guardera infantil ofrecidos a nios sudafricanos (sin importar si los hijos eran o no ciudadanos). El TribunalConstitucionaldeterminquelaexclusinderesidentespermanentesquenosonciudadanos sudafricanosalosbeneficiosdelbienestarsocialconstituaunainterferenciaexcesivaeinjustificableal derecho constitucional a la seguridad social al que "todos" tienen derecho bajo la seccin 27 de la Constitucin.EstoestabaestrechamenteasociadoalagarantadeigualdadqueestipulalaSeccin9de laConstitucin.Considerandoquelosresidentespermanentesseencontrabanencondicionesengran medidaanlogasaladelosciudadanossudafricanos,yqueincluirestapoblacinentrelosbeneficiarios deestederechonoproduciraningnimpactosignificativoenelpresupuesto,laCortedeterminque dicha restriccin a sus derechos, que incide en su dignidad e igualdad en trminos materiales, no se justificaba.66 ElCentrodeRecursosJurdicos(LegalResourcesCentre)querepresentlacausa,calcul queeldictamenbeneficiaraunas250.000personasenSudfrica.Eldictamenhasidosancionadoporel Estado; la legislacin impugnada en el caso Khosa fuerevocada y reemplazadapor el Decreto Ley de AsistenciaSocialde2004. Fuente:InternationalNetworkforESCRights(ESCRnet),quesepuedeconsultaren: www.escrnet.org/caselaw/

65

CasocaratuladocomoelGobiernodeSudfricacontraGrootboom,CCT38/00,Dictamendel21deseptiembre de2000,prrafo23. 66 KhosayotroscontraelMinisteriodeDesarrolloSocial,CCT53/03,Dictamendel1deoctubrede2004.

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Hastaqupuntoseaplicanlosprincipiosrectoresvariardeunpasaotro.EnAlemania,los denominados principios institucionales bsicos han sido empleados para interpretar las garantasconstitucionalesyparalimitarciertosderechosaobjetodealcanzarlosobjetivos del Estado social.67 La Corte Constitucional Federal alemana y los Tribunales AdministrativosFederaleshaninterpretadolaclusuladelEstadosocialcomoelderecho a un mnimo social y al deber correlativo del Estado a proporcionarlo, lo que incluye obligacionesenmateriadealimentacin.68
Cuadro13.ElreconocimientocomoprincipiorectordelaspolticasdeEstadoEjemplosde prcticasnacionales
SriLanka Artculo 27.1 El Estado se compromete a establecer una sociedad democrtica socialista en Sri Lanka, dentrodecuyosobjetivosseincluyen (a)elejercicioplenodelosderechosylibertadesfundamentalesdetodaslaspersonas;

/.../
(c)elderechodetodoslosciudadanosadisfrutardeunniveldevidaadecuadoparaellosysusfamilias, que incluye alimentacin, vestimenta y vivienda adecuadas, la mejora continua de las condiciones de vidayelgoceplenodeltiempolibreylasoportunidadessocialesyculturalesdequedispongan. Nigeria 16.(2)ElEstadocentrarsuspolticasenfuncinde: /.../ (d)proveeratodoslosciudadanosabrigoapropiadoyadecuado,alimentoapropiadoyadecuado,un salarionacionalmnimorazonable,atencindesaludypensinenlavejezysubsidiosdecesanta,salud ybienestarparalosdiscapacitados.

Del mismo modo, en la India, a pesar de que los principios rectores partieron como directrices sin fuerza ejecutoria, gracias a la insistencia del Tribunal Supremo, se transformaron en disposiciones y herramientas constitucionales eficaces para alcanzar las metassocioeconmicas.Envarioscasos,elTribunalSupremodelaIndia,basndoseenlas disposiciones constitucionales para los principios rectores de las polticas de Estado, consider que el derecho a la vida tambin comprende el derecho a la alimentacin. El Cuadro14presentaunabrevereseadealgunoscasos. En contraposicin, en Irlanda se ha hecho muy poca referencia en trminos jurdicos a los principiosrectores.SegnlaComisinIrlandesadeDerechosHumanos,elnocumplimiento de estas disposiciones, incluso al punto de no aplicar el Artculo 45 sobre los principios rectores para las polticas sociales para interpretar otros derechos humanos, ha llevado a
La Corte Constitucional Alemana resolvi que el propsito de la clusula "social" era permitir al Estado adoptar las medidas necesarias para proteger a los dbiles y enfermos (BVerfGE 5, 10), permitir y alentar al Estado a adoptar medidasdirigidas a la lucha contra la cesanta, proveer beneficios sociales a la poblacin y contrarrestarlasdesigualdadessocialesengeneral(BVerfGE1). 68 VaseCourtis,2008,cit.,nota1.
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queesteapartadodelaConstitucinnohayapodidoadecuarseyenmendarsedebidamente alolargodetodasestasdcadas.69
Cuadro 14. Uso de los principios rectores de las polticas de Estado para interpretar el derechoalavidaElejemplodelaIndia
Producto de la hambruna que azot el estado de Rajasthan en 2001 y las muertes que provoc, la UninPopularparalasLibertadesCiviles(PUCL)presentunademandaanteelTribunalSupremopara exigir la ejecucin de diversos programas alimentarios y la aplicacin del Cdigo de Hambruna (que permitelaliberacindeexistenciasdegranosenperodosdehambruna).Basaronsudemandaenel derechoalaalimentacinquederivadelderechoalavidaconsagradoenlaConstitucin. Eltribunaldecretvariasresolucionesinterinasalolargodesieteaos;elTribunalSupremo,enbasea estasresoluciones,interpretelderechoconstitucionalalavidaalaluzdelosprincipiosrectoresyel deberdelEstadodeelevarelnivelnutricionalyelestndardevidadesupueblo.Considerandoquela prevencin del hambre y la hambruna constituye una de las principales responsabilidades del gobiernoyaseaanivelcentraloestatal,elTribunalSupremoordenalosgobiernoscentralesyde varios estados adoptar una serie de medidas que llevaran a la realizacin del derecho a la alimentacin. La corte orden, entre otras medidas, que se aplicara el Cdigo de Hambruna por un perodo de tres meses; que se duplicara la asignacin de granos para el programa Alimentos por Trabajoyqueaumentaraelpresupuestoparaestosprogramas;quelospermisosdefuncionamiento delastiendasdistribuidorasderacionessemantuvieranvigentesyquelasfamiliasqueseencontraban pordebajodelalneadelapobrezarecibierangranosaunpreciopreestablecido;queserealizarauna campaadedifusinsobreelderechodeestasfamiliasalosgranos;quetodapersonaquenocontara conlosmediosdeapoyo(personasmayores,viudas,adultosdiscapacitados)recibieraunatarjetade raciones Antyodaya Anna Yozana para obtener granos sin costo; que los gobiernos estatales introdujeran el programa de almuerzos calientes en las escuelas y sugiri, asimismo, modificar los programasnacionalesdebeneficiosmaternales.Lacortedecretvariasresolucionesanexasen2006, 2007yenenerode2008.70 Enotrocaso,caratuladocomoJaincontraelEstadodeKarnataka,lacortedeterminademsqueel derecho a la vida comprende el derecho a vivir con dignidad y todo lo que esto envuelve, principalmentelasnecesidadesbsicasdesubsistenciacomoloeslanutricinadecuada...71Yenotro caso, la corte reafirm su veredicto de que el derecho a la vida comprende el derecho a la alimentacin, agua, un medioambiente adecuado, atencin mdica y abrigo. Segn la corte, Estos son derechos humanos bsicos reconocidos por cualquier sociedad civilizada. Ningn derecho civil, poltico,socialoculturalpodrejercersesinestosderechoshumanosbsicos.72

Las repercusiones que conlleva la incorporacin del derecho a la alimentacin o ciertos aspectos de este derecho a las disposiciones constitucionales en materia de polticas de Estado (en vez de incorporarlo a la seccin sobre derechos fundamentales) podran, consiguientemente, estar sujetas a la voluntad de los jueces a construir derechos ms
ComisinIrlandesadeDerechosHumanos.2005.Discussiondocumentoneconomic,socialandculturalrights. ElaboradoparalaConferenciaInternacionalsobreDESC,910diciembrede2005,p.77. 70 VaselaResolucin(Civil)No.196de2001;eltextocompletodelaresolucininterinadelaCorteSuprema puede ser consultado en el sitio web de la Right to Food Campaign India (Campaa por el derecho a la alimentacinenlaIndia):www.righttofoodindia.org. 71 VaseJainv.StateofKarnataka,AIR(1992)S.C.C.1858. 72 VaseChamelliSingh&Ors.StateofU.P.&Anr.,(1996)2S.C.C.549.
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ampliosenbaseaellos.Laposturadelgobiernofrentealosderechoseconmicosysociales engeneraltambinpodrajugarunpapelsignificativo;enloscasosenquesonconsideradas metas a ser alcanzadas, su postura se ve debilitada. Cuando son considerados derechos individuales que deben ser respetados y cuando existen condiciones favorables para entablar demandas en materia de derechos humanos, los tribunales podran cumplir una funcinmsactiva. 2.3 Elreconocimientoindirectoatravsdeunainterpretacinmsampliadeotros derechoshumanos En muchos pases, la Constitucin no hace referencia explcita a la alimentacin o la nutricin pero s consagra otros derechos humanos que comprenden implcitamente el derecho a la alimentacin.73 Estos incluyen el derecho a un nivel de vida adecuado o aceptable 74oalbienestar;75elderechoalosmediosnecesariosparavivirdignamente;76el derechoaunniveldevidaquenoestpordebajodelniveldesubsistencia;77yelderechoa unsalariomnimoquepermitavivirdignamente.78Tambinexisteelderechoalaseguridady asistencia social para los desposedos o asistencia y proteccin especial a los nios (hurfanos);79 las madres (que trabajan fuera del hogar) antes y despus del parto, los discapacitados y los ancianos. Algunas constituciones incluso estipulan la proteccin especialencasodemuertedelsostnprincipaldelafamilia.80 Porlotanto,elhechodequeelderechoalaalimentacinnoestreconocidoexplcitamente enlaConstitucinnacionalnoimplicanecesariamentequeelderechoalaalimentacinno estgarantizadodemodoalgunoenelpas.Dependiendodelatradicinjurdicadelpas,el derecho a la alimentacin puede interpretarse como parte inherente a otros derechos humanos.Podrasersuficienteintegrarotrasdisposicionesconstitucionalesalcompromiso poltico general del Estado o los principios rectores para impulsar la aplicacin de este derecho. Por ejemplo, podran existir polticas de Estado para promover el bienestar, el
EnalgunospasesquenotienenunaConstitucindederechosinodehecho(comoeselcasodeAustralia, Israel,NuevaZelandiayelReinoUnido)algunosdeestosderechoseconmicosysociales,comoelderechoa unsalariomnimoyasubsidiosdeseguridadsocial,sonreconocidosenlalegislacinnacionalyatravsdela jurisprudencia. 74 Armenia (Art. 34), Bolivia (Art. 158), Camboya (Art. 63), Costa Rica (Art. 50), Repblica Checa (Art. 30), Etiopa (Art. 89), Guatemala (Art. 119), Pakistn (Art. 38a), Rumania (Art. 47(1), Turqua (Art. 61: donde este derechoselimitaalasviudas,hurfanosdevctimasdelaguerra,losdiscapacitadosylosveteranosdeguerra). 75 Azerbaiyn(Art.16),ElSalvador(Art.1),Eritrea(Art.21.7),GuineaEcuatorial(Art.25),Guinea(Art.15),Per (Art.2). 76 Blgica (Art. 23), Chipre (Art. 9), El Salvador (Art. 101), Finlandia (Art. 19), Ghana (Art. 36), Suiza (Art. 12), Tailandia(Art.79),Rep.BolivarianadeVenezuela(Art.299). 77 (Art.1,20,28),Georgia(Art.32),Kirguistn(Art.27),losPasesBajos(Art.20(1)). 78 Andorra(Art29),Argentina(Art.14bis1),Belars(Art.42),Bolivia(Art.7.e),CostaRica(Art.57),Croacia(Art. 55),Cuba(Art.9),Ecuador(Art.35),ElSalvador(Art.70.2),Honduras(Art.128.5),Italia(Art.36),Lesotho(Art. 30),Madagascar(Art.29),Mxico(Art.123),Nigeria(Art.16d),Paraguay(Art.92),Per(Art.24),Portugal(Art. 59),Rumania(Art.43),Eslovaquia(Art.35),Espaa(Art.35),Rep.BolivarianadeVenezuela(Art.91). 79 Porej.,Moldova(Art.50.2),Espaa(Art.39.2). 80 Porej.,Kazakstn(Art.28(1)),laFederacinRusa(Art.39(1)),Eslovaquia(Art.39(1)).
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derechoaunempleoyelderechoalaseguridadsocial(encasodecesantaoincapacidad para trabajar). Como fuera indicado previamente, en la India, el derecho fundamental a la vidahasidointerpretadodemaneramsampliaporlostribunaleshaciendoreferenciaalos principiosrectores.Estoestableceunarelacindinmicaentrelosderechosfundamentales ylosprincipiosrectoresdelaConstitucin,yabreelcaminoparaelcumplimientodeestos principioscomoderechosindividuales(vaseelCuadro14). Enotroscasos,lostribunalespuedeninterpretarlosderechosciviles(noslolosderechos econmicosysociales)demaneramsamplia,algunosdestosgarantizadosampliamente enlalegislacinnacionalcomoeselcasodelderechoalavida,elderechoanosersometido a tortura o tratos crueles o inhumanos y el derecho a la dignidad humana, sin hacer referenciaalosprincipiosrectoresdelaspolticasdeEstado.EnelCuadro15sepresentan algunosejemplosdeestetipodeinterpretacinamplia.
Cuadro15.ReconocimientoimplcitoEjemplosdeprcticasnacionales
Elderechoalavida

EnlacausajudicialcaratuladacomoGcontraAnBordUchtlaqueseventilantelacortedeIrlanda, losjueceshicieronreferenciaalderechoalavidaentrminosdequenecesariamentetienequeestar asociadoalderechoanacer,elderechoapreservarydefenderlavidayqueesavidaseapreservaday defendida, as como el derecho a que la vida se desarrolle en condiciones humanas adecuadas en trminosdealimentacin,vestimentayvivienda.81 Prohibicindetratodegradanteoinhumano

Segn una Corte de Apelaciones de los Estados Unidos de Amrica, el alimento entregado a prisioneros que sea insuficiente en cantidad, descompuestoo nutricionalmente inadecuado viola la OctavaEnmiendadelaConstitucinqueprohbeelcastigocrueleinusualalosprisioneros.82 En un caso reciente que involucra a presos cuyas raciones haban sido reducidas como forma de castigoporhaberseescapado,laCorteSupremadeFijiserefirialArtculo11.1delPIDESC,yconsider queesetratoequivaleauntratodegradanteeinhumano,prohibidobajolaConstitucindelEstado.La CortedictaminqueCualquierreduccindelasraciones...contrariandolosesfuerzosdelaRepblica de Fiji por proporcionar a su pueblo alimento adecuado... (y) reducir las raciones carcelarias como formadecastigo...transgredelaseccin25(1)delaConstitucinyaqueequivaleatratodegradantee inhumano.83 En Europa, en un fallo reciente sobre el acceso de los asilados a subsidios de bienestar social, la Cmara de los Lores del Reino Unido consider que la ley que condiciona el acceso de ellos a los servicios bsicos, como los alimentos y abrigo, a una solicitud formal de asilo en un tiempo razonablementebrevedespusdeentraralReinoUnidoconformeloestablecelalegislacinnacional, podraconstituirtratoinhumanoydegradante,prohibidoconformeloestableceelArtculo3dela ConvencinEuropeadeDerechosHumanos.84
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Vase[1980],IR32,citadoenComisinIrlandesadeDerechosHumanos.2005,cit.nota72,p.107. Vase Antonelli contra Sheahan, 81 F.3d 1422, 1432 (7th Cir. 1996) respecto de la presunta distribucin de comida rancia y de proporcionar alimentos deficientes en nutrientes; Strope contra Sebelius, Corte de ApelacionesdelosEstadosUnidosdeAmrica,063144(D.C.No.05CV3284SAC),10aCir.2006respectodelas presuntasrepresaliasdelosgendarmescontrapresosquereclamabanporlamalacalidaddelosalimentosy

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La experiencia de varios pases ha demostrado que efectivamente se puede exigir a los gobiernosgarantizarelejercicioefectivodelderechoalaalimentacinenconformidadcon las disposiciones constitucionales para otros derechos humanos. Pero, hasta qu punto la invocacin indirecta de otros derechos humanos (derechos civiles y polticos u otros derechos econmicos y sociales) podr llevar a la proteccin efectiva del derecho a la alimentacinenelplanonacionalestarsujeto,endefinitiva,alainterpretacinjurdicaque sehagadelaConstitucinysiunderechohumanoenparticular(porej.,elderechoalavida) esinterpretadoagrossomodoparaincluirelderechoalaalimentacin.Estenosiempreser elcaso(vaseelCuadro16).
Cuadro 16. Interpretacin estrecha de los derechos civiles consagrados Ejemplo de Canad
EnunademandaentabladaantelaCorteSupremadeCanad,laSra.GosselinadujoquelaNormativa de Quebec sobre la asistencia social que reduca el monto de las prestaciones sociales pagadas a adultossanosmenoresde30aos,enciertascircunstancias,violabasuderechoconstitucionalala vida y seguridad de su persona. En el largamente esperado fallo, la Corte Suprema de Canad no quisoaceptarquedenegarlaasistencianecesariaparacubrirlasnecesidadesbsicasdeseguridady dignidad constitua una violacin al derecho a la vida consagrado en la Carta Constitucional de Derechos y Libertadas de Canad. Segn el veredicto del Presidente de la Corte Suprema, la disposicin constitucional pertinente no puede ser considerada como fundamento para obligar al Estadoagarantizarunniveldevidaadecuado.Tambinestableciquelostribunalesnopueden delegarsusatribucionesenmateriasocialyeconmicaalosrganoslegislativos.Noobstante,en una decisin casi unnime (8 de 9 votos), la corte dej abierta la posibilidad de que en otro caso podra comprender la obligacin efectiva de mantener la vida, la libertad y la seguridad de las personasbajocircunstanciasespeciales.85

2.4 Recomendaciones La repercusin que puedan tener las garantas constitucionales sobre el derecho a la alimentacinenunpasdeterminadodependerdediversosfactores:i)lamaneraenquese expresa el derecho; ii) la descripcin del derecho y cmo est reconocido; iii) el conocimiento que tienen las autoridades del Estado y los tribunales del derecho, y, finalmenteiv)lavoluntaddedichasautoridadesdehacercumplirelderecho.

porserstosinsuficientes.VasetambinCoopercontraSheriff,LubbockCounty,929F.2d1078,1083(5aCir. 1991)respectodelapresuntanegativadelosoficialesdealimentaralospresosdurante12dasconsecutivos. 83 VaseRaraseacontraelEstado,ApelacinNo.HAA0027.2000del12demayode2000. 84 Vase Regina contra el Secretario de Estado del Ministerio del Interior ex parte Adam, Regina contra el SecretariodeEstadodelMinisteriodelMinisteriodelInteriorexparteLimbuela,yReginacontraelSecretario de Estado del Ministerio del Ministerio del Interior ex parte Tesema (apelaciones conjuntas), Cmara de los Lores,[2005]UKHL66. 85 Gosselin contra Quebec (Fiscal General),[2002] 4 S.C.R. 429. Params informacin sobreestecaso, vase Schafer,C.2003.Gosselindecisionforewarnsofrighttowelfare,FraserForum,GovernmentPrograms,febrero: 223.

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A pesar de que es posible acogerse a los principios constitucionales de las polticas de Estadoolaproteccindelderechoalaalimentacinatravsdeunainterpretacinamplia de otros derechos humanos para reforzar su aplicacin en el plano nacional, no existen garantasdequeestederechohumanofundamentalsertomadoenconsideracinefectiva y sistemticamente por las autoridades de gobierno en su quehacer o acciones. Desde el punto de vista individual, la posibilidad de recibir proteccin y alguna reparacin por la violacin a su derecho a la alimentacin depender de la voluntad de los jueces de hacer cumplir este derecho humano y tambin de la capacidad de las personas, armadas con un estatutoconstitucionaly/olegislativo,deexigiralgunareparacinalosdiversosnivelesde gobierno.Unodelosfactoresquepuedecontribuiraunaposturamsabiertadelosjueces es el grado de detalle en la descripcin de un determinado derecho humano. En algunas constituciones,losderechosconsideradosparticularmenteimportantesseredactanconun mayorgradodedetalle.86 Elreconocimientoconstitucionalexplcitoyclarodelderechoalaalimentacinserviracomo una especie de vara mtrica para medir la accin o falta de accin de las autoridades del gobierno.Podra,porende,facilitarlarendicindecuentasdelasautoridadespblicasen cuestiones fundamentales para la vida de la mayora de los ciudadanos; y sorteara la incertidumbre asociada a las decisiones judiciales, contribuyendo de manera prctica a la proteccin de los derechos de las personas ms marginadas y desvalidas en una sociedad desigual.Tambinofrecerasalvaguardiascontralarevocacindeestederecho.Incorporar el derecho a la alimentacin al texto principal de la Constitucin de manera categrica (toda persona tiene el derecho a...) tendra la ventaja de afirmar claramente que constituyeunderechofundamentaly,porende,actacomouna barreracategricapara los ciudadanos contra la influencia ejercida por los grupos dominantes dentro del sistema poltico.87 Elreconocimientoexplcitodelderechoalaalimentacintambinpermitircontarconuna basejurdicaclaraparalaadopcindeunaleymarcoparaelderechoalaalimentacin.Enun mbitomultisectorialcomolaalimentacin,elejercicioefectivodelosderechoshumanosse facilitara si las atribuciones y responsabilidades respecto de su aplicacin, as como los recursosfinancierosespecficos,fueranestablecidasporley.
LaConstitucindePortugalincluyedisposicionesespecficasenmateriadederechoseconmicos,socialesy culturales: por ejemplo, el Artculo 63 sobre derechos y deberes sociales estipula 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social. 2. El Estado tiene el deber de organizar, coordinar y subsidiar un sistema de seguridad social nico y descentralizado, con la participacin de los sindicatos y otras asociaciones representativas de los trabajadores y asociaciones que representan a los beneficiarios. 3. El sistema de seguridad social ofrece proteccin a ciudadanos enfermos, ancianos o discapacitados, viudas, hurfanos, cesantesoqueseencuentranenotrassituacionesquehanresultadoenlaprdidaodeteriorodelosmedios de subsistencia o su capacidad de trabajar. 4. Se tomarn en consideracin todos los perodos de empleo, independientemente del sector en que se desempea, para efectos del clculo del monto de la pensin de vejezydiscapacidad,conformeloestipulalaley.5.ElEstadoapoyarysupervisar,enconformidadconlaley, lasactividadesyfuncionamientodelasinstitucionesprivadasdesolidaridadsocialyotrosorganismossinfines delucrodereconocidointerspblicoquetrabajanenprodelosobjetivosdeseguridadsocialestipuladosen este Artculo /.../ (vase COE, 2004. Constitutions of Europe. Texts collected by the Council of Europe Venice Commission,VolumeII,LaHaya,MartinusNijhoffPublishers). 87 ComisinIrlandesadeDerechosHumanos.2005,cit.,nota72,Captulo4.3.1.
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Tercera parte

Leymarco

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aseaqueelderechoalaalimentacinhayarecibidoreconocimientoexplcitoenla Constitucin nacional o pueda derivarse de manera implcita de otros derechos humanos reconocidos constitucionalmente, las leyes marco constituyen medidas tilesparaarticularelderechoalaalimentacindemaneramsprecisayparacontarconlos mediosparaqueseaobservadoaniveladministrativo,judicialycuasijudicial.Porejemplo, endiversospases,losderechosylibertadesdelasminorashansidoestablecidosatravs deleyesmarcoespecficas.88Enotros,existeunatendenciaagarantizarciertosbeneficiosy servicios a travs de leyes marco, en calidad de derechos individuales, en reas como la seguridadsocial,lasaludylaeducacin.89 Lasdisposicionesconstitucionalesseenumeranentrminosbastanteamplios,sinembargo, unaleymarcoparaelderechoalaalimentacinpuedeesclarecerelalcanceycontenidode este derecho, definir las obligaciones de las autoridades del Estado, establecer los mecanismos institucionales necesarios y proporcionar las bases jurdicas para las leyes subsidiarias y cualquier otra medida necesaria que deba ser adoptada por las autoridades competentes. De esta manera, una ley marco puede ofrecer un alto grado de proteccin paraelderechohumanoalaalimentacinenelpasyfacilitarsuaplicacinefectiva. Al esclarecer el contenido normativo del derecho a la alimentacin, la ley marco tambin estableceraelderechoreglamentarioquelaspersonaspuedenexigirseacumplidoporlas autoridades administrativas y judiciales. De esta manera, tambin sirve de base para fortalecer el papel que cumple el Poder Judicial en la aplicacin del derecho a la alimentacinenelpas.Enlaprctica,enmuchospases,losjuecesestnmsdispuestosa aplicar las disposiciones de una ley que a basar sus decisiones en disposiciones constitucionales. Por lo dems, contar con disposiciones jurdicas claras respecto del derechoalaalimentacinfacultaralostitularesdeestederechoyalasociedadcivilpara exigir que el gobierno adopte ciertas medidas y para rendir cuentas de las acciones emprendidasofaltadecumplimientodesusdeberes. Eltrminoexigibilidad(oexigibilidade enportugus)seestempleandocadadamsenAmricaLatinaparadesignarlosmediosy mecanismosparaexigiralasautoridadespblicascompetentesadministrativas,polticaso judiciales que se cumplan sus derechos y para obligarlos a tomar accin. Este concepto encierra, pero no se limita a, acciones judiciales. Entre las diversas formas de exigibilidad social y poltica existentes se incluyen las marchas polticas y protestas y otras formas de participacin poltica como plebiscitos, iniciativas legislativas populares, consultas populares, audiencias pblicas, etc., a travs de las cuales el pueblo puede exigir y ejercer presinparaquesellevenacaboloscambiosnecesariosenlaspolticasyleyes.Elconcepto
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EsteeselcasoprincipalmenteenlospasesdeEuropaCentralyEuropadelEste(porej.,Croacia,Hungra, Lituania,RumaniayUcrania). 89 Principalmente en pases nrdicos europeos. En Finlandia, por ejemplo, el derecho a asistencia social y el derecho a ciertos servicios para personas con discapacidad severa han sido definidos en decretos parlamentarioscomoderechosindividuales(vaseScheinin,M.1995.Economicandsocialrightsaslegalrights. EnEide,A.,Krause,K.&Rosas,A.Economic,socialandculturalrights.Atextbook.Dordrecht.MartinusNijhoff, pp.601).

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deexigibilidadtambinincluyeelderechoaunarespuestaoportunayadecuada,ademsde la accin concomitante de las autoridades pblicas competentes. En lo que respecta a la exigibilidadjudicial,tambincomprendelareparacincorrespondienteencasodequehaya sidoestablecidaunaviolacindeunderechohumanoreconocido. La aplicacin del derecho a la alimentacin a travs de una ley marco tambin tiene otras ventajas,entreellaslarendicinmsefectivadecuentasdelasaccionesemprendidasporel gobiernoofaltadeaccinquetieneninjerenciaenelejerciciodelderechoalaalimentacin (dado que la ley marco establece claramente las obligaciones de los diversos rganos gubernamentales). Si cuentan con conocimientos suficientes en la materia, la ley marco tambinpermitiralasautoridadespblicasevitarcualquierposibleviolacinalderechoala alimentacin. La ley marco tambin puede establecer o proporcionar las bases necesarias paralacreacindelainstitucinencargadadecoordinarsuejecucin.Esteorganismopuede jugarunpapelclaveenladefinicindelacantidadmnimadealimentosquecadapersona tienederechoarecibiryqueelEstadoestobligadoaproporcionardemanerainmediata. Adems, la ley marco puede ofrecer las bases jurdicas para la adopcin de medidas especiales necesarias para corregir las actuales desigualdades sociales en trminos del acceso a la alimentacin o los medios para obtenerla. Finalmente, leyes especficas para aplicar el derecho a la alimentacin pueden establecer los mecanismos financieros necesariosparasupuestaenprctica. El contenido de la ley depender de las caractersticas de las barreras existentes en un determinadoEstado,eirncambiandoalcorrereltiempo.Sinembargo,losEstadosPartes handedesarrollarunaagendalegislativaparaabordarlosactualesproblemasensupropio pas, dentro de un perodo determinado, con miras a garantizar el acceso de todos a alimentosadecuados.90 Varios pases han comenzado a formular leyes que tienen como objetivo promover la realizacin del derecho a la alimentacin, entre ellos, Argentina, Brasil, Bolivia, Ecuador, Guatemala,Honduras,Indonesia,Mxico,Malawi,Mal,Nicaragua,Per,Sudfrica,Uganda y la Repblica Bolivariana de Venezuela. Otros pases tambin han emprendido iniciativas relacionadas con el ejercicio del derecho a la alimentacin, sin embargo, al parecer no cuentan an con legislacin especfica para estos fines. Un anlisis comparativo de estas iniciativas indicara que se estn incorporando disposiciones que hacen referencia a la alimentacin en trminos de derecho propiamente tal, principalmente en las leyes de seguridadalimentariaynutricional,91lasleyesespecficasenfocadashaciaciertosgruposde lapoblacinylasleyesmsgeneralesdesoberanayseguridadalimentaria.Granpartedela legislacinexaminada,apesardeafirmarcomoprincipalobjetivolarealizacindelderecho a la alimentacin o los medios para obtener alimentos, se centra en la creacin de
Eide,A.2002.Therightinfood:fromvisiontosubstance.InM.Borghi&L.PostiglioneBlommestein,eds.For aneffectiverighttoadequatefood,Fribourg,UniversityPressofFribourg,p.31. 91 Algunos pases cuentan con leyes internas en materia de seguridad alimentaria y nutricional, sin embargo, para efectos de esta Gua, slo se han tomado en consideracin las leyes que hacen referencia especfica al derechoalaalimentacinoquedefinenlaseguridadalimentariaentrminosdederechos,yaseaensus objetivosopropsito,oensusdisposicionessustantivas.
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instituciones encargadas de adoptar o implementar las polticas de Estado en materia de seguridad alimentaria y nutricional o estipulan los medios para crearlas. Las leyes examinadas no incluyen una definicin clara de la obligacin del Estado de respetar, proteger y cumplir el derecho a la alimentacin y tampoco estipulan explcitamente los recursos judiciales a los que se puede recurrir en caso de una presunta violacin de este derecho. Despusdeexaminarlanecesidaddeotorgarciertorangojurdicoalaleymarcoyexaminar el proceso de adopcin, las siguientes secciones entregarn una resea de los elementos quedebecontenerunaleymarcomsglobal.Evidentemente,ciertospasespodranoptar por abordar e incluir todos o algunos de estos elementos, o incluir otros que reflejan las necesidadesycircunstanciasespecficasdelpas.Enlosrecuadrosseincluirnejemplosde leyes vigentes o proyectos de ley cuando proceda y sea pertinente. Estos ejemplos se ofrecen exclusivamente para efectos ilustrativos y no representan terminologa alguna o redaccinsugerida. 3.1 Adopcindeunaleymarco Seguramentenoexisteningnpasdelmundoquepuedaafirmarquetodapersonabajosu jurisdiccin ha gozado plenamente su derecho a la alimentacin. Las ltimas estimaciones delaFAOsobreelestadodelhambreenelmundosonalarmantes.Asimismo,losdatosdela OMS y la FAO muestran que el nmero de personas con sobrepeso u obesas est aumentandoprogresivamente. Comohemosvisto,elderechoalaalimentacinestconsagradodemaneraimplcitaenla Constitucin de muchos pases. En otros, el derecho a la alimentacin es reconocido en el contexto de otros derechos humanos. En algunos pases, el derecho a contar con las necesidadesbsicasestgarantizadoenvirtuddelalegislacinestatutaria,principalmente pormediodelegislacinenmateriadeseguridadsocialquedefineelderechoentrminos de condiciones de vida adecuadas. En estos casos, las autoridades pblicas tienen ciertas obligacionesenvirtuddelalegislacinysuaccionarofaltadeaccinestsujetoarevisin judicial.Otrospasescuentanconunsistemajudicialconunaltogradodeconocimientosen materia de derechos humanos y del derecho a la alimentacin y que ha exigido a las autoridadespblicasquerespondanporcualquierviolacinadichosderechos.Sinembargo, ciertos aspectos del derecho a la alimentacin, como la adecuacin de los alimentos (especialmente en trminos de su aceptabilidad cultural) podran no estar recibiendo la proteccinsuficienteopodransimplementenoestarprotegidos. Otros pases, que son partes en el PIDESC, no han incorporado el derecho humano a la alimentacinalaConstitucinoleyesestatutariasy/ocuentancontribunalesquenotienen lavoluntaddeinterpretarlosderechoshumanosconsagradosdeformamsamplia.Estova en contra de la recomendacin del CDESC que establece que los derechos y libertades consagradosenelPactodebenincorporarsealasleyesnacionales(OG3).

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Portodosestosmotivos,existepocadiscordanciarespectodelaventajaquesupondrapara lamayoradelospases,tantodesarrolladoscomoenvasdedesarrollo,lapromulgacinde una ley marco para el derecho a la alimentacin. La forma que se le d a la ley marco, su condicin jurdica y sustanciacin variarn de un pas a otros, aunque se ofrecen ciertas recomendacionesgenerales.Cadaunodeestosaspectosserexaminadoenlassiguientes secciones. 3.1.1. Determinacindelaformaycarcterjurdicodelasleyesmarco ElCDESC,ensuOG12,invitaalosEstadosPartesaadoptarlaleymarcocomoprincipal instrumento para la aplicacin del derecho a la alimentacin. El trmino ley marco se refiere a un mecanismo tcnico usado generalmente para legislar en materias multisectorialesyquepermiteabordarlasdemaneramsconsistente,coordinadaeintegral. Lalegislacinmarco,apesardequedefineelmarcoglobaldeaccin,nodescribeengran detallelasreasqueregula.Fija,msbien,losprincipiosyobligacionesgenerales,perodeja su implementacin en manos de la legislacin ejecutoria y delega en las autoridades correspondientes la definicin de medidas especficas que debern adoptarse para cumplirlas, generalmente dentro de un plazo determinado. Dichas medidas incluyen los instrumentos subsidiarios, las normas y decisiones administrativas, los cambios en las polticas de Estado y los mecanismos de financiamiento. Al definir dichas medidas, las autoridadesdebenactuarenconformidadconlosprincipiosycondicionesestipuladasenla leymarco. Sin embargo, podran existir pases que no conocen o no emplean comnmente este mecanismolegislativo.Estospasespodranoptarporformularunaleyespecialenmateria delderechoalaalimentacinquecontengadisposicionesmspormenorizadassobretodos losaspectosydimensionespertinentesdesucontenidoointroduciresteconceptoinditoy, al mismo tiempo, formular la legislacin o normativa subsidiaria para implementarlas. Aun enestoscasos,lainformacinqueofreceestaGuapodraresultartil,enelsentidodeque ofreceorientacinrespectodeloselementoscentralesquecualquierlegislacininternaen materiadelderechoalaalimentacindebeabordar. Laleymarco,debidoaqueestformuladaparaabarcarestareatemticaintegralmentey consagrarelderechohumanoalaalimentacin,servirdenormadereferenciaparaelpas enmateriasrelativasalaalimentacin.Porlotanto,ellugarqueocupelaleymarcodentro del ordenamiento jurdico interno es esencial para su eventual interpretacin y cumplimientodebidoasuinterrelacinconlasdemsleyessectorialesquetieneninjerencia en el ejercicio de este derecho. En un ordenamiento jurdico interno con una jerarqua de leyesqueubicaciertasleyesporsobrelasleyesordinarias,92laleymarcoparaelderechoala
En algunos pasesexistenciertas diferencias entre las diversas categoras de leyes por lo queciertas leyes tienenprimacasobrelasleyesordinarias(porej.,lasleyesconstitucionalesuorgnicas).Comnmentese optaporestaformapararecalcarlatrascendenciasocialdelamateriaquedeberserregulada.Laadopciny posteriores modificaciones de una ley superior de esta naturaleza generalmente requiere de una amplia mayoraenelCongreso,loqueaseguraunamayorestabilidadaestetipodelegislacin.Enciertospases,las
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alimentacindeberagozardeunrangosuperior.Estogarantizarque,encasodeconflicto conladisposicindealgunaotraleyquepodraserinclusomsespecfica,lasdisposiciones de la ley marco tendrn prevalencia. Por ejemplo, la imposicin de normas regulatorias extemporneas en relacin a emisiones de gas (provocando una grave contaminacin ambiental y, por ende, una menor disponibilidad de alimentos) o la imposicin de normas ms estrictas para la pesca de bacalao en ciertas zonas (resultando en la imposicin de cuotas o limitando el nmero de licencias de pesca y, por ende, reduciendo el acceso a recursospesqueros)podraafectarlacapacidaddelaspersonasdeejercersuderechoala alimentacin. En otras palabras, la existencia de una ley marco facilitara la difcil tarea de establecer un equilibrio justo entre los distintos intereses al momento de tomar las decisiones: por ejemplo, entre intereses ambientales globales y el ejercicio efectivo de la poblacindesuderechohumanoalaalimentacin.Enambosejemplos,silaleymarcopara el derecho a la alimentacin tiene primaca, las personas afectadas podrn valerse de ella paraexigirquelasautoridadespblicascumplansuobligacindegarantizarquesuaccionar ofaltadeaccinnointerfieraensuderechoalaalimentacin,yquesetomenlasmedidas necesarias para garantizar que no sea violado este derecho. Esto sera posible independiente de si el accionar o falta de accin de las autoridades pblicas se ajusta plenamentealasdisposicionesjurdicaspertinentes. Si la Constitucin reconoce el derecho a la alimentacin, las limitaciones estipuladas en la legislacinsectorialpodranserimpugnadasenvirtuddelasdisposicionesconstitucionales pertinentes.Elresultadodeunaimpugnacindeestanaturalezaestarsujeto,sinembargo, a la interpretacin que haga el juez a cargo de la causa. La ley marco para el derecho a la alimentacinservirdedirectrizparaeljuezyaque,ciertamente,estarmsllanoaaplicar disposicionesclarasdeunaleyquealgnprincipioconstitucional,siempreycuandoalaley marcoseleotorgueunrangosuperiorenelordenamientojurdicointerno. El rango jurdico de la ley marco en los Estados federales y en ciertos Estados descentralizados podra suscitar cierta preocupacin debido al conflicto que se puede producir con el gobierno central: si las autoridades subnacionales (estatales/provinciales/regionales)tienenjurisdiccinsobreelderechoalaalimentacin(por ej., Canad) y el gobierno central adopta una ley marco nacional para el derecho a la alimentacin, esto podra considerarse un acto ultra vires, extendindose ms all de la jurisdiccin del poder federal/nacional.93 Por otro lado, si determinadas autoridades subnacionalesadoptanleyesdemaneraautnomaanivelsubnacional(conlaprobabilidad dequealgunasnoadoptenningunaleyalrespecto)existirlaposibilidaddecreardiferentes

leyes que reglamentan los derechos humanos individuales y las leyes de adhesin a un pacto internacional tienenprimaca.Enalgunasconstituciones,losderechoshumanossonreconocidosyestndotadosdelmismo rango jurdico que la Constitucin o de una jerarqua supraconstitucional (por ej., Ecuador, Colombia, Guatemala,ylaRepblicaBolivarianadeVenezuela). 93 Porejemplo,enCanad,lasautoridadesprovincialestienenjurisdiccinsobreelderechoalaalimentacin;la adopcindeunaleymarconacionalparaelderechoalaalimentacinseconsiderara,porende,unactoultra viresdelPoderJudicial(comentariodeVincentCalderheadNovaScotiaLegalAidhechoaunadelasversiones preliminaresdeestaGua)

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nivelesdeproteccindelderechoalaalimentacinenelpas.94Sinembargo,alfinal,elnivel de proteccin tendr que medirse en funcin de las obligaciones internacionales a la que estsujetoelpas. En aquellos pases en que el gobierno federal/nacional no tiene las atribuciones para incorporarlostratadosinternacionalesdemaneraindependiente,sernecesariocontarcon algnmtodoparallegaraacuerdosconlosgobiernosregionalesyparaquestosacten debidamente. Desde la perspectiva del derecho internacional en general, las divisiones internas de poder dentro de un Estado no pueden justificar la no aplicacin de un tratado internacionalqueyahasidoratificado.95Enloquerespectaalosderechosconsagradosenel PIDCP, la CDH estim que los Estados federales tienen el deber de estatuir la cooperacin federalregionalylosmecanismosdeaplicacinvigilancianecesariosparadarcumplimento asusobligacionesinternacionalesenmateriadederechoshumanos.96Podraalegarseque estorigedeigualformaparalasobligacionesemanadasdelPIDESCdadalaindivisibilidade interdependenciadetodoslosderechoshumanos(vaselaPrimeraParte). 3.1.2. Evaluacindelcontextodelderechoalaalimentacin Antes de comenzar el proceso de formulacin de la ley marco para el derecho a la alimentacin,seraconvenienteidentificaryevaluarelentornonacionalactualenelquese implementar la ley. Esto implica, entre otras cosas, examinar los compromisos internacionalesasumidosporelpas,susinstitucionesylalegislacinvigente.97 Idealmente, este proceso comenzar con una evaluacin general del derecho a la alimentacin,oseaunaevaluacindelestadoenqueseencuentraelejerciciodelderechoa la alimentacin en el pas. Esta evaluacin implica identificar y tipificar las personas y los grupos vulnerables y que padecen inseguridad alimentaria que no estn ejerciendo su derecho a la alimentacin, as como las razones subyacentes. La Gua para Realizar una Evaluacin del Derecho a una Alimentacin98, elaborada por la Unidad del Derecho a la Alimentacin de la FAO, se centra fundamentalmente en los cuatro elementos principales necesariospararealizarunaevaluacintpicadelderechoalaalimentacin:
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ComentariodeVincentCalderheadNovaScotiaLegalAidhechoaunadelasversionespreliminaresdeesta Gua. 95 VaseelArt.27delaConveniodeVienasobreelDerechodelosTratados. 96 Vase,porej.,CDH.2004.ObservacionesfinalesdelComitdeDerechosHumanos:Alemania,04/05/2004, Doc.ONU.CCPR/CO/80/DEU,prr.12:SerecuerdaalEstadoPartesusresponsabilidadesenvirtuddelartculo 50 del Pacto (clusula sobre los Estados federales); debera establecer los mecanismos adecuados entre los nivelesfederalyprovincialparagarantizarlaplenaaplicabilidaddelPacto. 97 Idealmente,lapolticanacionalsobreelderechoalaalimentacin,queestarplasmadaenlalegislaciny tutelar la aplicacin de la ley, debe ser definida antes de que la legislacin comience a ser elaborada. Sin embargo, en la prctica, esto raramente es as ya que la formulacin de polticas y elaboracin de leyes generalmentesedesarrollaconjuntamente. 98 FAO.2008.Guapararealizarunaevaluacindelderechoalaalimentacin.FAO.Roma.Disponibleenelsitio webdelaUnidaddelDerechoalaAlimentacindelaFAOen:www.fao.org/righttofood

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Identificacinycaracterizacindelosgruposquesufrendeinseguridadalimentariay se encuentran en un estado de vulnerabilidad y marginalizacin tal que no les permite ejercer el derecho a una alimentacin adecuada (y probablemente otros derechoseconmicos,socialesyculturales). 2 Comprensin de las razones subyacentes que llevan a que estos grupos sufran de inseguridad alimentaria y se encuentren en estado de vulnerabilidad y/o marginalizacin. 3 Comprensindelentornojurdicoeinstitucionalenelcualdebenimplementarselas polticasyprogramas,ylosposiblesriesgosquepodrancomprometerlapromocin delderechoaunaalimentacinadecuada. 4 Comprensin de los procesos e impactos de la implementacin de los actuales (o futuros)programasypolticasylanecesidadderedisearlosaobjetodefacilitarel ejerciciodelderechoaunaalimentacinadecuada.99 Acontinuacin,laevaluacindeberidentificarlasobligacionesinternacionalesdelpas,es decir,loscompromisosemanadosdelaratificacindetratadosinternacionales.Estoresulta pertinentedebidoaquelaleymarcodeberformularseenfuncindeestoscompromisos internacionales.Dependiendodelpas,losinstrumentosinternacionalesquedebentomarse enconsideracindeberanincluirtratadosdederechoshumanoscomoelPIDESC,elPIDCP, laCEDAW,laCDN,lasconvencionesdelaOrganizacinInternacionaldelTrabajo(OIT)olos tratadosregionalesdederechoshumanos.Otrosinstrumentosinternacionales,incluidoslos novinculantes,tambinpodranserpertinentes.Estosincluyenlosinstrumentosaprobados por los organismos internacionales a los que el pas est asociado (por ej., las Directrices sobreelDerechoalaAlimentacindelaFAO,elCodexAlimentariusoelCdigodeConducta para la Pesca Responsable, la Estrategia Mundial para la Alimentacin del Lactante y del NioPequeodelaOMSyelCdigoInternacionaldeComercializacindeSucedneosdela LecheMaterna). La evaluacin continuara con una evaluacin de las diversas normas jurdicas pertinentes que tienen injerencia en el ejercicio pleno del derecho a la alimentacin en el pas. Esto permitir contar con una visin global del contexto jurdico en el que ser incorporada la nueva ley.100 La visin general de las disposiciones legales vigentes relacionadas con el derecho a la alimentacin deber cubrir la Constitucin del pas y las leyes ordinarias sectoriales,ascomolasleyesconsuetudinariasysupraxis,sicorresponde. Tanimportantecomoestoseridentificarlasinstitucionesquepodranverseafectadaspor lanuevaleymarco.Lasinstitucionesdederechoshumanos,siefectivamenteexistenenel pas,cumplenunafuncinimportantedeapoyoenelejerciciodelosderechoshumanosy seguramente cumplirn una funcin significativa en cualquier ley marco. Por lo tanto, resultara til averiguar qu tipo de instituciones de derechos humanos han sido
La Gua se encuentra disponible a travs de la Unidad del Derecho a la Alimentacin de la FAO en: www.fao.org/righttofood 100 Tambin entrega una visin general de las reas que necesitan modificarse para apoyar la realizacin del derecho a la alimentacin. Estas reas se examinarn en mayor profundidad durante la revisin de compatibilidad(vaselaCuartaParte).
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establecidas (defensores del pueblo, comisiones de derechos humanos, etc.), si sus atribuciones engloban el derecho a la alimentacin, y sus tareas y facultades (por ej., si presentan informes amicus curiae en los procesos judiciales, etc.). Las instituciones que tienenjurisdiccinsobrelosalimentos,elcomercio,laseguridadsocial,etc.tambinpodran serpertinentes. 3.1.3. Eldiseodeunprocesoparticipativoparalaformulacindeleyes Dependiendo del sistema constitucional y jurdico del pas, el proyecto de ley puede tener diversosorgenes.Enlamayoradelospases,losproyectosdeleysonpresentadosporel GobiernoparaaprobacindelCongreso,sinembargotambinpuedenserpresentadospor el mismo Congreso, algn comit legislativo, una comisin de reformas jurdicas, organizacionesnogubernamentalesogruposdeciudadanosyelJefedeEstado.Cualquiera que haya sido el origen del proyecto de ley marco, el proceso de formulacin debe necesariamente incluir dos elementos para que pueda ser implementada: primero, la ley marco para el derecho a la alimentacin debe contar con el amplio apoyo de todos los sectoresdelasociedadinvolucrados,incluidoelgobierno,elpblicoengeneralyelsector privado y, segundo, debe contar con el apoyo de instituciones que tengan la capacidad suficienteparaasegurarquelaleyseacumplida. En cuanto a la formulacin misma de la ley, en algunos pases el Ministerio de Justicia, el FiscalGeneraloelredactorlegislativocumpleestafuncin,mientrasqueenotrospaseses un comit nombrado por el Congreso. El ministerio del ramo o uno de sus consejos o comisiones tambin podra realizar esta tarea. Otros pases podran tener una comisin legislativaurganosimilarquecumpladichafuncin.Enalgunospases,lasorganizaciones de la sociedad civil tambin pueden formular y presentar propuestas al gobierno y al Congreso. Lomsimportantenoeselrganoqueinicieoredactelalegislacinsinomsbienquela propuesta consiga el mayor apoyo posible. Una forma de garantizar esto es permitir la mayor participacin posible de las partes interesadas en el proceso de formulacin. Esto fomentaelsentidodepertenenciayaumentalaaceptacindelanuevalegislacinporparte delasociedadtantodequienessevernafectadoscomodequienestendrnquevelarpor su cumplimiento. En el Cuadro 17 se incluyen dos ejemplos de procesos participacin de formulacindeleyes. Contarconunaampliabasedeconocimientosgarantizarqueelproyectodeleyseacabal, global y adecuado, es decir, tomar en consideracin todos los intereses pertinentes e incluirdisposicionesquereflejenlasituacinrealanivellocal.101Lacomposicindelrgano

Vase tambin OMS. 2005. Manual de Recursos de la OMS sobre Salud Mental, Derechos Humanos y Legislacin, Ginebra, OMS, que examina en bastante profundidad algunas estrategias tiles para facilitar la elaboracin, adopcin e implementacin de leyes en materia de salud mental. A pesar de que no guarda relacin con el derecho a la alimentacin o sus componentes, el texto incluye datos tiles en trminos de

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queformularlaleydebe,porlotanto,representarlosdiversosinteresesqueseguramente se vern afectados por la implementacin de la ley. Esto incluye todos los ministerios y agenciasgubernamentalespertinentes,entreelloslosMinisteriosdeAgricultura,Desarrollo Social, Salud, Empleo, Educacin, Comercio y Economa, Hacienda y Proteccin Ambiental, ascomoelsectorprivadoygruposdeconsumidores.
Cuadro 17. Organizacin del proceso participativo de formulacin de leyes Ejemplos de prcticasnacionales
En 1997, en Nicaragua se dio curso a una mocin presentada por un grupo de congresistas para la adopcindelegislacinenmateriadeseguridadalimentariaynutricionalenlaformadeunProyectode LeydeSeguridadAlimentariayNutricionalparadarrespuestaintegralalproblemaenelpas.Enelao 2000sepresentunasegundapropuestaalPlenariodelCongresojuntoconunestudiopormenorizado delasituacindelaseguridadalimentariaynutricionalyloscompromisosinternacionalesenlamateria adquiridosporNicaragua.En2006,unacomisinespecialdelCongresoelaborunnuevoProyectode LeydeSoberanaySeguridadAlimentariayNutricional.ElProyectodeLeyhaconcitadograndebate quehacontadoconlaparticipacinactivadevariasONGdelmbitodelaseguridadalimentariaylos derechos humanos y agrupaciones de base, as como diversos expertos nacionales e internacionales, incluidalaFAO.LaltimaversindelproyectodeleyfueenviadaaPlenarioenoctubrede2008. En Brasil, la aprobacin en 2006 de la Ley que crea el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional102 es el resultado de un movimiento alimentado fuertemente por la presin de la opinin pblica e iniciativas emprendidas a nivel de base. A partir del 2003, el hambre se transform en prioridad para el gobierno federal. El Presidente Lula da Silva, al asumir el poder, introdujo el Programa Hambre Cero; esto permiti articular varias iniciativas gubernamentales y no gubernamentales a objeto de promover el derecho humano a la alimentacin. Ese mismo ao, se restablecielConsejoNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricional(CONSEA)cuyaresponsabilidad principal es asesorar al Presidente de la Repblica en materia del derecho a la alimentacin. Las recomendaciones de la segunda Conferencia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, organizadaporelCONSEAen2004,encomendalConsejolatareadeelaborarunaleymarcoparael derechoalaalimentacin.LapropuestadeleyfueenviadaalCongresoenoctubrede2005encalidad de urgente. La ley fue aprobada en un ao, despus de intensas negociaciones entre el gobierno y diversosgruposdelasociedadcivil. Fuente: Informacin proporcionada por el Senador Zeledn durante el Taller sobre el derecho a la alimentacinrealizadoenNicaraguaenenerode2008;FAO.2007.DerechoalaAlimentacinLecciones aprendidasenBrasil,Roma,FAO.

Laparticipacinactivadetodaslasrganosgubernamentalesquepudieranverseafectados porlafuturaleymarcopermitiridentificarlainstitucinquedeberaencabezarlaaplicacin de la ley marco. Las consultas previas entre los rganos gubernamentales que se vern afectados tambin permitirn identificar cualquier posible problema en las etapas preliminaresdelaformulacindelproyectodeleyeidentificarlosgruposyorganizaciones
cuestiones relacionadas al procedimiento de elaboracin de leyes marco. Disponible en www.who.int/mental_health/policy/en/ 102 Estaeslatraduccinalespaoldelttulodelaley.Elttulooriginal(enportugus)eselsiguiente:Leicriao Sistema nacional de Segurana Alimentar e Nutricional SISAN com vistas em assegurar o direito humano alimentaoadequadaedoutrasprovidncias.

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extra gubernamentales que deberan participar en el proceso. Tambin sensibilizar a las autoridadesdegobiernoquedebernvelarporsucumplimiento. Debe existir un equilibrio entre los rganos gubernamentales involucrados y los representantes del sector privado que participarn activamente en el proceso de formulacin de la ley. Una ley para el derecho a la alimentacin puede afectar varias y diversascomunidades.Unaparticipacinampliagarantizarqueelproyectodeleytomeen consideracin una amplia gama de intereses e inquietudes relacionados con la realizacin del derecho a la alimentacin. Permite a los legisladores y quienes formulan las polticas identificartodaslasposiblesconsecuenciaseimpactosquepuedagenerarelcumplimento de la ley marco. Tambin permite identificar las debilidades, brechas y conflictos de la legislacin vigente y otros posibles obstculos a la realizacin plena del derecho a la alimentacin. Un proceso consultivo bien diseado e implementado tambin puede contribuir a dar mayor credibilidad y legitimidad a la accin gubernamental, conseguir el apoyodelosgruposqueparticipanenelprocesodetomadedecisionesylograrungrado mayordeaceptacinentrelapoblacinafectada. Lalistadeposiblescopartcipesvariardeunpasaotro,peropodraincluirseentreellos: poblacin afectada (por ej., mujeres, pueblos indgenas y comunidades locales, nios, discapacitados, portadores de VIH/SIDA); grupos afectados (asociaciones de campesinos, sindicatos); organizaciones no gubernamentales (ONG) y de la sociedad civil (OSC); sector privado (por ej., empresas agrcolas u otras del mbito de la agrobiodiversidad); y representantes de la comunidad acadmica. Si existen instituciones de derechos humanos (o sea, los defensores del pueblo y la comisiones de derechos humanos) deben participar activamente en el proceso ya que servirn de fuente de informacin exclusiva y asesora especializada.Determinarelenfoquemsadecuadoparareuniryregistrarloscomentarios de los copartcipes ser fundamental para que estos puntos de vista se vean reflejados. Existenvariosenfoquesquepuedenemplearseenelprocesodeconsultayparareunirlas opiniones de los copartcipes, entre ellos: organismos asesores ministeriales, documentos para discusin, negociaciones con las diversas partes interesadas, encuestas, audiencias pblicas (con suficiente aviso previo y publicidad), debates con grupos objetivo, mesas redondas, talleres, actividades sociodramticas y estudios comunitarios. Los mecanismos msdeliberativosylasconsultasoralesengeneralpodransermsefectivosyfacilitaranla formacin e intercambio de opiniones. Estas consultas orales tambin ofreceran la oportunidad de reconocer y confrontar los prejuicios, la discriminacin existente o ciertas actitudes que hacen que ciertas personas sean incapaces de ejercer su derecho a la alimentacin. Las consultas orales tambin permitiran a los legisladores explicar el contenidodelaleymarco. El enfoque que se adopte depender del sistema jurdico e institucional del pas y las caractersticasdelapoblacinaserconsultada,ascomolosrecursosytiempodisponibles parallevaracabolaconsulta.Cualquieraseaelenfoqueempleado,laconsultadebebasarse enlosprincipiosdefranqueza,transparencia,integridadyrespetomutuo.Estoimplicaque, antes de que se realice la consulta, las personas y entidades que sern consultadas deben recibirtodalainformacinpertinenteynecesariaparaentenderlostemasasondearsepara poderparticiparplenayefectivamenteenelproceso.Alapoblacinconsultadaseledebe

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permitirtenerinjerenciaefectivaenlaformulacindepolticas,ydebecontarconeltiempo suficiente para presentar sus comentarios. Igualmente importante, especialmente en los pasesconpoblacinindgena,esquelosparticipantespuedanemplearsupropialengua. Tambinpodraresultartilconsultaroinvitaraexpertosextranjerosy/ointernacionalesa participarenelprocesoyaportarsusconocimientossobrelaexperienciadeotrospasesy lasnormasinternacionales,incluyendolajurisprudenciadelosmecanismosinternacionales de derechos humanos (por ej., la Comisin Africana, la Corte Europea de Derechos Humanos,laCorteInteramericana,laComisinInteramericana,etc.). Una coalicin amplia de la sociedad civil podra crearse de forma paralela al proceso de planificacin oficial, a fin de garantizar la aprobacin poltica y de la sociedad en su conjuntodelosobjetivosalosquesedeberaaspiraryquedebernseralcanzadosatravs delaleymarco.FoodFirstInformationandActionNetwork(FIAN),unaONGconsolidadaenel mbito del derecho a la alimentacin, propone cuatro fases para la participacin de la sociedadcivilenelprocesodeconsulta: 1 Sensibilizar a la opinin pblica en materia del derecho a la alimentacin y temas relevantesatravsdeextensascampaasdesensibilizacineinformacin. 2 Inventariar todos los grupos sociales que tengan algn inters en que se aplique el derechoalaalimentacin,paraevaluarcmoseestejerciendoestederechoenelpas enrelacinalasobligacionestripartitasdelEstado. 3 El proceso legislativo: aqu nuevamente, todos los involucrados deben opinar y presentarsusobservacionesrespectodelasversionespreliminaresdelaley. 4 Una vez que haya sido aprobada la ley, le corresponder a la sociedad civil vigilar su aplicacin.103 3.1.4. Evaluacindeimpacto Elsiguientepasoseranticiparlosposiblesimpactospresupuestarios,econmicos,sociales y administrativos de la nueva ley para que puedan aumentar las probabilidades de que efectivamente sea aplicada.104 La efectividad de la ley marco podra verse debilitada si las autoridades de gobierno o las instituciones encargadas de su implementacin no cuentan conlosrecursosovoluntadnecesariosparaimplementarla.Enalgunoscasosefectivamente podradeberseaunafaltadecapacidad,sinembargo,enotrospodradeberseaunafaltade voluntad poltica (a nivel gubernamental y no gubernamental), por lo que su participacin amplia en el proceso de formulacin de la nueva ley contribuir de manera significativa a entenderlatrascendenciaquetieney,porconsiguiente,aceptarycumplirla.

Kunneman, R. 2002. From legislative framework to framework legislation, FoodFirst Information and Action Network(FIAN)Internationalworkingpaper. 104 EstaseccinsebasaenlasseccionespertinentesenVapnek,J.&Spreij,M.2005.Perspectivesandguidelines onfoodlegislation,withanewmodelfoodlaw.LegislativeStudyNo.87,Roma,FAO,pp.1605.

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Idealmente deberan cuantificarse los costos y beneficios. Sin embargo, no siempre es posiblehacerunanlisiscuantitativo,yaseaporelaltocostoytiempoqueimplicacalcular estosvaloresoporquealgunoscostos,yenparticularciertosbeneficiosrelacionadosconel derecho humano a la alimentacin, son intrnsecamente incuantificables. Por ejemplo, la sensacindeseguridadquegeneralacapacidaddeobteneralimentossuficientesadiariono puede medirse. Por otro lado, por ms inadecuado que sea este mecanismo, calcular los costosdelalegislacinsehatransformadoenprcticacomnenSudfricayBrasilyseha comenzadoaaplicarenotrospasesenelcontextodelasMetasdeDesarrollodelMilenio. Entrelasventajasdeesteenfoqueseincluye:lagarantizadaparticipacingubernamentaly legislativaenlasetapasiniciales,loqueaseguraunaadecuadaasignacinpresupuestaria;la realizacin de anlisis realistas de la viabilidad de un derecho y lo que se requiere para su plenaefectividad,yunadefinicinmsclaradelasmetasyelfinanciamientoinstitucional, subsidios,etc.necesariosparaalcanzarlas.Parapoderhacerfrentealproblemaderecursos limitados en el pas, una posible solucin sera aunar los recursos de todos los sectores responsables de la implementacin de las diversas dimensiones que abarcar la futura ley (por ej., agricultura, empleo, educacin, justicia). De hecho, como fuera reiterado anteriormente, diversos rganos del Estado tendrn que asumir alguna responsabilidad sobre ciertos aspectos de la implementacin del derecho a la alimentacin, ya sea la accesibilidad,ladisponibilidad,laestabilidad,laadecuacinolautilizacindealimentos.Las ventajasquepuedentenerlacooperacin,lacoordinacinylaintegracinsonevidentes. Unadelascuestionesimportantesesdeterminarelgradodeprioridadqueseleotorgara cualquierposiblecambio.Aunenuncontextomenosqueideal,esposiblelograrresultados bastante promisorios, siempre que se aplique un enfoque realista en la formulacin de la nuevalegislacinylasnuevasestructurasinstitucionales.Porotrolado,esimportantetener presente siempre que en la mayora de los pases el ejercicio pleno del derecho a la alimentacin se lograr de manera progresiva. Esto se debe ver reflejado en las disposicionesdelaleymarco.

3.2 Disposicionesgeneralesdelaley
SegnlaOG12,unaleymarcoparaelderechoalaalimentacindebeincluirdisposiciones sobreelfinpretendido;lasmetasuobjetivosquedebenlograrseyelmarcotemporalquese fijar para lograr estos objetivos; los medios mediante los cuales podra conseguirse el fin buscadoentrminosgenerales,enespeciallacolaboracindeseadaconlasociedadcivilyel sector privado y con organizaciones internacionales; la responsabilidad institucional del proceso; y los mecanismos nacionales para vigilar el proceso, as como los posibles procedimientos de recurso (OG 12, prrafo 29). Estos son slo algunos de los elementos que debe abordar la ley marco ya que sta tendr que ajustarse a las circunstancias especficas del pas y su sistema jurdico, y puede incluir disposiciones que cubren otras mltiplesreas.Algunasdeestasseexaminarnenlassiguientessecciones.Losejemplosde leyes nacionales vigentes o proyectos de ley se incluyen exclusivamente para efectos ilustrativosynorepresentanterminologaalgunaoredaccinrecomendada.

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3.2.1. Prembulo El prembulo de la ley marco establecera el contexto en el cual se aplicar la ley y presentarunareseadelasrazonesdetrsdeladeterminacingubernamentaldeformular la ley. El prembulo podra hacer referencia a los instrumentos internacionales en materia del derecho a la alimentacin como el PIDESC, la CDN, la CEDAW y, posiblemente, las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin. Por ejemplo, tanto la Ley de Seguridad AlimentariayNutricionaldelEcuadorcomolaLeydeSeguridadAlimentariayNutricionalde Guatemala hacen referencia, en sus respectivos Prembulos, a la Declaracin Universal de DerechosHumanos,elPIDESC(Ecuador,Guatemala)ylaOG12(Guatemala). 3.2.2. Ttuloyobjetivos Paradiferenciarlaleymarcodeotrasleyesenmateriadealimentacin,talescomolasleyes sobreseguridadalimentariaocalidaddelosalimentos,sesugieredenominarlaLeysobreel DerechoalaAlimentacinoemplearuntrminosimilar.Noesnecesarioincluireltrmino marco,siemprequesucontenidoyestructuraseajusteaestemecanismolegislativoen particular. La mayora de las actuales leyes y proyectos de ley no contienen derecho a la alimentacin en el ttulo sino seguridad alimentaria, que tambin es considerado un trminoidneo. Elobjetivoopropsitodefinidoenlaleyorientaelaccionardelasautoridadesdelramopara la aplicacin de la ley y ayuda a interpretar sus disposiciones. El objetivo de cualquier ley marcoparaelderechoalaalimentacindebeserelejercicioplenodelderechohumano a una alimentacin adecuada. Es de suponer que un Estado no podr alcanzar los mismos niveles nutricionales para la poblacin que un Estado que comienza el proceso a un nivel ms alto, no obstante, cada uno de ellos est obligado a adoptar las medidas necesarias para mejorar el estado de realizacin del derecho a la alimentacin de la poblacin. Este objetivo ha sido incluido en la mayora de las leyes internas adoptadas recientemente, aunque no siempre se hace referencia a este objetivo en los mismo trminos (vase el Cuadro18). Adems del objetivo general de la ley, tambin podran formularse algunos objetivos especficosqueestablezcanlasmetasdelaspolticasparaelderechoalaalimentacinaser adoptadasenvirtuddeleymarco.Dichosobjetivosreflejarnlasconclusionesdelosanlisis delderechoalaalimentacinyculesdebenserlasprioridadesdelpasentrminosdeeste derecho. Por ejemplo, si se ha identificado entre las principales barreras al ejercicio del derechoalaalimentacinenelpaslaexistenciadealgnimpedimentoparaaccederalos recursosnaturalesy/oprcticasaltamentediscriminatorias,laleymarcopodraestipularla realizacindeunareformaagraria,laeliminacinyprevencindeladiscriminacin(esdecir, identificar a las personas, comunidades y grupos que sufren discriminacin y adoptar las medidasespecialescorrespondientes)oelevarelniveldeeducacin,capacitacinyaccesoa oportunidadesparalapoblacinmsvulnerable.

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Cuadro18.ObjetivodelaleymarcoEjemplosdeprcticasnacionales
ArgentinaaproblaleyquecreaelProgramaNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricionalen2003 encumplimientodeldeberindelegabledelEstadodegarantizarelderechoalaalimentacindetodala ciudadana(Art.1). La Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Brasil, aprobada en 2006 establece las definiciones, principios, directrices, objetivos y composicin del Sistema Nacional de de Seguridad Alimentaria y Nutricional por medio del cual el poder pblico, con la participacin de la sociedadcivilorganizada,formulareimplementarpolticas,planes,programasyaccionesconvistasa asegurarelderechohumanoaunaalimentacinadecuada(Artculo1). La Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Ecuador establece como poltica de Estado y accin prioritariadelGobiernolaseguridadalimentariaynutricional,comprendidacomounderechohumano que garantiza la capacidad de abastecimiento con garanta de acceso fsico y econmico de todos los habitantes a alimentos sanos, nutritivos, suficientes, inocuos, de buena calidad y concordantes con la cultura,preferenciasycostumbresdelapoblacin,paraunavidasanayactiva(Artculo1). El proyecto de Ley de Soberana Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Mxico incluye entre sus objetivos el establecimiento de polticas de Estado que garanticen el derecho humano de todosaunaalimentacinynutricinadecuadas.(Artculo2). En Nicaragua, el objetivo del proyecto de Ley de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional es garantizar el derecho de todo nicaragense a contar con alimentos suficientes, inocuos y nutritivos acorde a sus necesidades vitales y que estos sean accesibles fsica,econmica y socialmente de forma permanente y adecuada, a travs de desarrollo y rectora por parte del Estado de polticas pblicas vinculadasalasoberanayseguridadalimentariaynutricional,parasuaplicacin(Artculo1). LaPropuestaLegislativaparaelDerechoaunaAlimentacinAdecuadadelPerestablececomoobjetivo Establecerunmarcoparaelejerciciodelderechoaunaalimentacinadecuada,comopartedelos derechosfundamentalesdelapersona,reconocidosenlaConstitucinPolticaylostratados internacionalratificadosporelEstado(Artculo1).

El Proyecto de Ley de Alimentacin y Nutricin de Uganda (septiembre de 2008) establece como objetivohacerposibleelejercicioplenodelderechoalaalimentacin/.../(Prembulo).

Si la situacin es especialmente complicada, la erradicacin del hambre y la desnutricin podra establecerse como un objetivo especfico prioritario, o asegurar que la situacin de emergenciaqueamenazaelaccesomasivoalosalimentosseaprevista,mitigadayabordada conequidadyceleridad(vaseelCuadro19). 3.2.3. Alcance Laleymarcodeberprecisarelalcancequetendr,esdeciraquinaplicalaleyyculesson lasactividadesymbitosqueabarca. LosEstados,envirtuddelderechointernacionalenmateriadederechoshumanos,sonlos garantesdelcumplimientodelderechoalaalimentacin(ascomodelosdemsderechos humanos).DentrodelEstado,lasobligacionesderivadasdelderechoalaalimentacinson

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vinculantesparatodoslosrganosdelEstadoEjecutivo,LegislativoyJudicialylasdems autoridadespblicasogubernamentales,acualquiernivel(nacional,regionalolocal)105.En Estados con una estructura federal, los derechos humanos reconocidos por el Estado generalmente se extienden a todos los estamentos. Por lo tanto, la ley marco regir para todaslasautoridadesdelEstadoenelcontextodelasactividadesquerealizanyquetienen injerenciaenladisponibilidaddealimentos,laestabilidadenelsuministrodealimentos,el accesoalosalimentos,elaccesoalosmediosparaadquirirlosylaadecuacinyaceptacin culturaldelosalimentosdisponiblesyaccesibles.
Cuadro19.ObjetivosespecficosdelaleymarcoEjemplosdeprcticasnacionales
LosobjetivosdelaLeydeSeguridadAlimentariayNutricionaldeGuatemalasonerradicarladesnutricin, implementar acciones de disponibilidad de productos bsicos de la alimentacin a los sectores ms vulnerablesdelapoblacinylapromocindeldesarrollosocioeconmicodelpas. El proyectode Ley de Soberana Alimentaria y Seguridad Alimentaria yNutricional de Mxico enumera, entre sus objetivos, el establecimiento de polticas de Estado que garanticen el derecho humano de todosalaalimentacin,lograrlasoberanaalimentaria,yestableceryapoyarunareddeseguridadtecno econmicaparalosproductoresnacionaleseincentivoseintervencionesestratgicasparaaumentarla produccin,procesamientoydistribucindealimentosnacionales. ElproyectodeLeyNacionaldeSeguridadAlimentariadeSudfricaincluyeentresusobjetivosproveer... laadquisicin,acopioymantenimientodealimentosdeemergencia...,asegurarlagobernabilidaddela seguridad alimentaria cooperativa.., establecer las instituciones que promovern la gobernabilidad cooperativaylosprocedimientosparacoordinarlastareasrelacionadasconlaseguridadalimentariade losorganismosdeEstado[y]garantizarunentornoylacapacidadnecesariaparagarantizarlacreaciny mantencindeunsistemadecomerciohonestoyresponsabledealimentos... El Proyecto de ley de Alimentacin y Nutricin de Uganda enumera entre sus objetivos a) reconocer, promover, proteger y cumplir el derecho a la alimentacin como derecho humano fundamental; /.../ c) planificar,presupuestareimplementarlaPolticadeAlimentacinyNutricindeUgandaempleandoun enfoque basado en los derechos y garantizar la participacin de los titulares de los derechos y la rendicindecuentasdelasautoridadesresponsables;d)asegurarquelosalimentosseantratadoscomo unrecursoestratgiconacional;/.../

Las obligaciones derivadas del derecho internacional en materia de derechos humanos, como tal, no son vinculantes para otros actores no vinculados al Estado. No obstante, la obligacindeprotegerlosderechoshumanosqueelEstadosehacomprometidoacumplir le exige adoptar las medidas necesarias para garantizar que las actividades del sector privadonovulnerenelejerciciodelderechodelaspersonasalaalimentacin.Dehecho,los organismos internacionales de aplicacin de los tratados de derechos humanos generalmente han reafirmado que la adopcin de legislacin adecuada para prevenir y combatir abusos a los derechos humanos cometidos por terceros cae, en virtud de estos

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En la prctica, el derecho a la alimentacin slo puede garantizarse si todos los rganos de gobierno adoptanlasmedidasnecesariasdentrodesumbitodecompetencia.

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tratados,dentrodelasobligacionesmnimasdelEstadoparacumplireldeberdeproteger.106 La ley marco debe exigir a las autoridades estatales pertinentes adoptar la legislacin necesaria o aplicar la normativa correspondiente para regular las actividades corporativas dentro de su mbito de competencia. Tambin podra derechamente imponer deberes especficos para el sector privado, ya sean individuos o entidades, para impedir que obstaculicenelejerciciodelderechodeotrosalaalimentacin. Lostitularesdelderechoalaalimentacinsonpersonasfsicas.Engeneral,loslineamientos de los derechos fundamentales de la persona humana son obligaciones universales,107 es decir, son inherentes a todo individuo, independientemente de su nacionalidad o de su situacin aptrida; esto incluye a las personas en busca de asilo, los refugiados, los trabajadoresmigrantesyotraspersonasqueseencuentrenenelterritorioosometidosala jurisdiccindelEstadoencuestin.108Estodebeestarestipuladodemaneraexplcitaenla leymarco. Habitualmenteseconsideraqueelalcancedelosderechoshumanossehaceextensivoslo alaspersonasqueseencuentrenenelterritoriooestnsujetosalajurisdiccindelEstado. A pesar de que as lo afirma explcitamente el Artculo 2.1 del PIDCP, esta nocin se ha traspasadotambinalmbitodelosderechoseconmicos,socialesyculturales,aunqueel PIDESCnohacemencindeterritorioojurisdiccincomocriteriodelimitantedelalcancey aplicacindeltratado.109En2004,laCDHafirmquelosderechosreconocidosenelPIDCP pueden aplicarse extraterritorialmente, es decir, a individuos fuera de las fronteras del Estado.110 La postura de la CDH fue avalada en parte por la Corte Internacional de Justicia (CIJ)111entrminosdelaaplicacinestablecidaenelPIDESC.TrasadvertirqueelArtculo2 del PIDESC no incluye una disposicin que restringe el alcance de las obligaciones de los EstadosPartes,laCIJdeterminquenopuedeeximirsedesuaplicacinalaszonassobre loscualesunEstadoejercejurisdiccinterritorial.112ElCDESChasidomsespecficoenesta materia; en su OG 15 sobre el derecho al agua, afirma que Los Estados Partes deben
Vase Ruggie, J.G. 2007. State responsibilities to regulate and adjudicate corporate activities under the UN coreHumanRightsTreaties,ReportpreparedforthemandateoftheSpecialRepresentativeoftheUNSecretary General on the issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises, Kennedy SchoolofGovernmentandHarvardLawSchool,12defebrero,prr.41. 107 La Carta de las Naciones Unidas incluye la obligacin de promover el respeto universal a los derechos humanosyalaslibertadesfundamentalesdetodos. 108 VaselaOG31delComitdeDerechosHumanos,prrafos9y10. 109 Skogly&Gibney,2002,cit.,note48. 110 La CDH afirm que un Estado Parte debe respetar y garantizar los derechos establecidos en el Pacto a cualquierpersonasometidaalpoderoalcontrolefectivodeeseEstadoParte,inclusosinoseencuentraenel territorio del Estado Parte. (OG 31 sobre la ndole de la obligacin jurdica general impuesta a los Estados Partes,prr.10,2004). 111 Consecuencias jurdicas de la construccin de un muro en el territorio palestino ocupado. CIJ Opinin consultiva, 9 de julio de 2004, 43, International Legal Materials: 1009. En este caso, la CIJ consider que la construccindelmuroporelgobiernoisraeltuvocomoconsecuencia,entreotras,ladestruccindelastierras agrcolas y los medios de subsistencia de la poblacin palestina y que esto constitua una infraccin a las obligacionesdeIsraelenvirtuddelPIDESC,particularmenteelderechoaunniveldevidaadecuado,incluyendo alimentosadecuados,elderechoaltrabajo,elderechoalasaludyelderechoalaeducacin. 112 Ibidem.
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adoptarmedidasparaimpedirquesuspropiosciudadanosyempresasviolenelderechoal aguapotabledelaspersonasycomunidadesdeotrospases(prrafo33).Sinembargo,a pesardeesto,elalcancedelPIDESC,entrminosgeogrficos,anestemadedebate. En lo que respecta a las entidades privadas o empresas estatales, pese a que no puede afirmarse an que existe un deber explcito de ejercer jurisdiccin extraterritorial sobre estos actores, se invita a los Estados Partes a regular las actividades corporativas tanto dentro de su territorio como fuera de sus fronteras.113 Dicha accin del Estado parece ser msapremianteenlaactualidad,enunmundocadavezmsglobalizadoeinterdependiente enelquelosEstadosmspobresqueejercenmenospoderpodrannotenerlacapacidadde adoptar las medidas necesarias para proteger a su propio pueblo de las actividades de terceros, especialmente las empresas privadas y las corporaciones transnacionales con sedesenotrospases.Tantodesdeelpuntodevistamoralcomoprctico,todoslospases deben asegurarse de que sus polticas no contribuyan a violaciones al derecho a la alimentacin en otros pases. Esto tambin puede considerarse una exigencia mnima o contenidomnimodelacooperacininternacional.114 Sielpasqueestformulandooadoptandounaleymarcoparaelderechoalaalimentacin est procurando abordar esta cuestin y, a su vez, regular las actividades que se llevan a caboenelextranjero,incluidaslasemprendidasporelsectorprivado,estodeberareflejarse enlasdisposicionesenmateriadelalcancedelaleyascomoenlasdisposicionessustantivas relativas a las obligaciones del Estado. Sin embargo, este asunto no ser examinado en mayorprofundidadyaqueestaGuasecentraenlaaplicacindelderechoalaalimentacin dentrodelterritorionacional. 3.2.4. Definiciones Laseccindedefinicionespermitegarantizarlaconcordanciaycoherenciadelostrminos contenidos en el texto de la ley. La lista de definiciones en la ley marco no constituye un glosario de trminos relacionados con los derechos humanos o la alimentacin sino ms bienexplicasloaquellostrminosqueseincluyenenlaley.Laseccindedefinicionessirve fundamentalmente de referencia para la terminologa que podra ser objeto de dudas al momento de aplicar la ley. Por otro lado, algunas definiciones no sern necesarias si en el pasexisteunaLeydeInterpretacinquesirveparadefinirtrminoscontenidosentodala legislacindelpasdemanerauniforme.115 Enmuchoscasosnosernecesarioquequienesformulenlaleyinventennuevostrminoso definiciones; la legislacin marco puede basarse en una serie de instrumentos internacionales en materia de derechos humanos (tales como el PIDESC o las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin) o en definiciones propuestas por las agencias internacionales del mbito de la alimentacin, tales como la FAO, la OMS, el Programa
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VaseRuggie,2007,cit.,nota105,prr.87. Donati&Vidar,2008,cit.,nota46,pp.5960. 115 Vapnek&Spreij,2005,cit.,nota103,p.167.

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Mundial de Alimentos (PMA) o los Sistemas de Informacin y Cartografa sobre la Inseguridad Alimentaria y la Vulnerabilidad (SICIAV). Tambin se puede recurrir a la legislacindeotrosEstados.Elusodelaterminologaycategorasdelosderechoshumanos contenidaenlasnormasinternacionalesparaelderechoalaalimentacinpermitemantener una coherencia entre la ley y estas normas internacionales y evitar cualquier confusin conceptual.Delamismaforma,puedeayudaraaquellosjuecesquedebeninterpretarlaley sistemticamente o aplicarla en casos especficos de violaciones del derecho a la alimentacin. Lostrminosqueserndefinidosenlaleydependern,evidentemente,delascircunstancias y requerimientos del pas. Esta seccin examina slo los trminos ms importantes que podran incluirse en la seccin de definiciones: alimentacin, seguridad alimentaria, vulnerabilidadogruposvulnerables,hambreydesnutricinyautoridadpblica.Estaseccin no propone definiciones para estos trminos; slo indica las diversas dimensiones que tienenestostrminosyquedebentomarseencuentaalmomentodedefinirse.

Otros trminos, como el derecho a alimentos adecuados, tienen implicaciones sustantivas significantes para la ley marco y sern, por lo tanto, examinadas ms adelante en este Captuloynoenlaseccindedefiniciones.
Cuadro20.DefinicindealimentoenelplanonacionalEjemplosdeprcticasnacionales
SegnelProyectodeLeydeSeguridadAlimentariaNacionaldeSudfrica,alimentacinsignificatodo lo que proviene de fuentes orgnicas y el agua, ya sea procesado o no, que se califique como comestibleybebestibleparaconsumohumano,incluidoelmaterialaditivoalimenticio,materiaprima alimenticiayotrosmaterialesutilizadosenelprocesodeelaboracinyprocesamientoy/oenelproceso parahacerloscomestiblesobebestibles(Artculo1).

SegnelProyectodeLeydeAlimentacinyNutricindeUganda,losalimentosincluyennutrientes lquidos y parcialmente lquidos y agua potable, y todo lo que se origina de fuentes biolgicas o hdricas, procesadas o no, que se califique como comestible o bebestible para consumo humano, incluyendoaditivosalimenticios,materiaprimaalimenticiayotrosmaterialesusadosenelprocesode preparacin,procesamientoy/oelaboracindecomestiblesobebidas(Artculo2.1).

a) Alimentacin Ladefinicindeltrminoalimentacinnaturalmenterevisteparticularimportanciaparala aplicacin de la ley marco. A pesar de que el CDESC aborda el tema del acceso al agua potable como un derecho humano en s (OG 15) un enfoque que tambin es compartido por muchos en la comunidad de derechos humanos segn el Relator Especial de la ONU sobre el Derecho a la Alimentacin, el concepto de alimentacin tambin debe incluir alimentoslquidosyparcialmentelquidos,ascomoaguapotable116yaqueelaguapotable estanimportanteparalarealizacindelderechoalaalimentacindelaspersonascomoel
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UNSR.2001,cit.,nota24,prrafo11.

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alimentoslido.ElCuadro20presentaejemplosdedefinicionesdeltrminoalimentacin. Sinembargo,puedequealgunospasesnodeseenincluirelaguapotableenladefinicinde alimentacindadoquepodranyacontarconlegislacinqueestipulaquecadamiembro delafamiliatengaaccesosincostoalgunoaciertascantidadesdeagua. b)Seguridadalimentaria Laseguridadalimentariaesotrotrminoquedebeserdefinidoenlaleymarco.Aldefinir este trmino, los Estados deben hacer referencia a la definicin aprobada en la Cumbre MundialsobrelaAlimentacinen1996yreafirmadaenlasDirectricessobreelDerechoala Alimentacin que establecen que Existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso fsico y econmico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimentarias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana.117 La seguridad alimentaria tendra cuatro componentes: 1 Disponibilidad: La disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes, obtenidos a travs de la produccin nacional o productos importados (incluyendo la ayudaalimentaria). 2 Accesibilidad: El acceso de toda persona (derechos reglamentarios o titularidades, trminoadaptadodelinglsentitlements)arecursosadecuadosquelepermitaadquirir alimentos adecuados para un rgimen alimentario nutritivo. Los derechos reglamentarios o titularidades se definen como el conjunto de todos los bienes tangibles(commodities)sobreloscualeslapersonapuedeejercercontrolatravsde medios jurdicos, polticos, econmicos y sociales dispuestos por la comunidad en la cualreside(incluidoslosderechostradicionalescomoelaccesoarecursoscomunales). 3 Utilizacin: La utilizacin de alimentos a travs de un rgimen alimentario adecuado, agua limpia, saneamiento y atencin de salud para alcanzar un estado de bienestar nutricionalenelquetodaslasnecesidadesfisiolgicassonsatisfechas. 4 Estabilidad: Para alcanzar la seguridad alimentaria, la poblacin, familia o individuo debenteneraccesoentodomomentoaalimentosadecuados.Nodeberaexistirriesgo de perder el acceso a alimentos por causa de algn acontecimiento repentino o sorpresivo (por ej., una crisis econmica o climtica) o evento cclico (por ej., inseguridad alimentaria estacional). El concepto de estabilidad puede estar relacionado, por lo tanto, ya sea a la dimensin de seguridad alimentaria de disponibilidadcomoaladeaccesibilidad.
Esta definicin deriva de una definicin contenida en la Declaracin de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacinen1996.Paramayoresinformaciones,incluidaunadefinicindeloscuatropilaresdelaseguridad alimentaria,vaseporejemplo:ftp://ftp.fao.org/es/ESA/policybriefs/pb_02.pdf
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c)Seguridadnutricional La seguridad nutricional no slo implica el consumo de alimentos saludables. Engloba tambin otras cuestiones que deben ser garantizadas y que no estn relacionadas a los alimentos, como la salud y los cuidados. Para hacer un uso eficiente de los nutrientes, las personas deben estar bien cuidadas y relativamente libres de enfermedades. La seguridad nutricional depende, entre otros factores, de la seguridad alimentaria, la prevencin y el controldeenfermedades,laatencindesaludyloscuidadosadecuadosanivelindividual, familiar y comunitario. La seguridad nutricional se ve reflejada en el componente de utilizacin de la seguridad alimentaria, que destaca la importancia de sus insumos no alimenticios. Varios pases que han incorporado el enfoque de los derechos humanos en la seguridad alimentariaalasleyespertinentesoqueestnestudiandolaposibilidaddehacerloemplean el trmino seguridad alimentaria y nutricional118. Esto puede entenderse como una interpretacin amplia del derecho a la alimentacin, o sea, que incluye tambin el componente de nutricin. Idealmente, debe garantizarse la seguridad alimentaria y nutricionalparaquelapersonapuedaejercerplenamentesuderechoalaalimentacin,por lotantoseraconvenientequelaleymarcodefinieralosdostrminosporseparado.Eneste sentido, tambin sera pertinente, en caso de que se incluya el componente de seguridad nutricional,evaluardetenidamentelasposiblesimplicanciasenelalcancedelaleymarco. d)Adecuacin Como fuera indicado anteriormente, esta Gua recomienda que se incluya una disposicin sustantiva sobre el derecho a alimentos adecuados que se explique por s misma. No obstante,seraconvenienteincluirelconceptodeadecuacinenlaseccindedefiniciones delaleymarco.Elconceptodeadecuacinesuncomponentedelcontenidonormativodel derecho a la alimentacin y se superpone al componente de utilizacin de la seguridad alimentaria. El concepto reviste particular importancia en relacin al derecho a la alimentacin debido a que pone de relieve una serie de factores que deben tomarse en consideracin para determinar si ciertos alimentos o regmenes alimenticios a los cuales tienen acceso las personas pueden ser considerados los ms apropiados en determinadas circunstancias y para realizar el derecho a la alimentacin. El significado preciso de adecuacinvienedeterminado,enbuenamedida,porlascondicionessociales,econmicas, culturales,climticas,ecolgicasydeotrotipoimperantesenelmomento(OG12,prrafo 7).Losalimentossonconsideradosadecuadosentrminosdediversasvariables,entreellas, lainocuidad,lacalidadnutricional,lacantidadylaaceptacinculturaldelalimento.

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Brasil,Ecuador,GuatemalayNicaragua.

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e)Vulnerabilidadogruposvulnerables Apesardequelarealizacinplenadelderechoalaalimentacinserunprocesodelargo alcance, los gobiernos deben tomar medidas de manera inmediata con miras a asegurar que aquellas personas que se encuentran en situacin de mayor desventaja puedan tener accesoaalimentosoalosmediosparaproduciroadquirirlos.Estasmedidasseguramente tendrnqueextenderseporelperododetiempoenquedichasituacindevulnerabilidad subsista(cuandohasidoporcausasnaturalescomosequasoterremotos)oinclusoporun perodomayor. La ley marco puede enumerar los grupos vulnerables en la misma ley o incluir una definicin de vulnerabilidad. Enumerar los grupos vulnerables en la ley marco podra no serlaalternativamsadecuadayaqueexisteelriesgodeomitiraciertaspersonasogrupos quepudieraneventualmenteencontrarseendichasituacin.Ciertosgruposseencuentran permanentementeenestasituacin(porej.,pueblosindgenas,minorastnicas,lingsticas o religiosas, personas discapacitadas, personas que viven con VIH/SIDA, refugiados y desplazados internos y las mujeres y nios), mientras que la situacin de otros puede cambiar(porej.,lospobresenzonasurbanas,lossintierraocampesinos,lostrabajadores informales en zonas urbanas, los vendedores ambulantes, los trabajadores rurales temporeros, los agricultores de subsistencia que cuentan con menos de una hectrea de tierramontaosa,etc.).Encambio,laventajadeenumerarlosgruposvulnerablesradicaen el hecho de que obligara al Estado a definir los derechos reglamentarios de cada una de estascategorasyformularlalegislacinsubsidiariacorrespondiente.Tambinobligaraala sociedadcivilahacerfrenteasusituacinparticulardevulnerabilidad. Otraposibilidadseradefinirvulnerabilidadhaciendoreferenciaalosfactoresquecolocan a la poblacin en situacin de riesgo de inseguridad alimentaria. Las personas vulnerables (ya sea a causa de factores externos, por ej., a causa de la cesanta, del deterioro de la calidad de las tierras, el VIH/SIDA, etc. o por el alto riesgo de factores externos, por ej., sequas,inundaciones,ladevaluacindelamoneda,etc.),porlogeneralseencuentranen una situacin de alto riesgo de sufrir inseguridad alimentaria y, por lo tanto, de no poder ejercersuderechoalaalimentacin.Laspersonasenriesgodesufririnseguridadalimentaria son aquellas que ya no pueden cubrir sus necesidades alimentarias mnimas. Para que las iniciativas de largo plazo para erradicar el hambre y realizar el derecho de todos a la alimentacin surtan efecto, ser fundamental abordar aquellos factores que provocan la vulnerabilidad.EsteeselenfoqueadoptadoporelprogramadeSistemasdeInformaciny Cartografa sobre la Inseguridad Alimentaria y la Vulnerabilidad (SICIAV) que tambin ha desarrollado una metodologa de evaluacin de la vulnerabilidad. En el Cuadro 21 se presentanalgunosejemplosdeestosdosenfoques. ParaefectosdelSICIAV,lavulnerabilidadserefiereatodalagamadefactoresquehacen que las personas queden expuestas a inseguridad alimentaria. Estos factores pueden ser externosointernos.Losfactoresexternosincluyen:tendenciascomolasobreexplotacinde losrecursosnaturalesdeloscualesdependelapoblacinparasusubsistencia;ladegradacin ambiental o aumento de precios de los alimentos; eventos imprevistos como desastres naturalesyconflictos,ylaestacionalidaddelaproduccinopreciodelosalimentos.Entrelos

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factores internos que determinan la capacidad de las personas de hacer frente a las dificultadesseincluyelanaturalezamismadelaspersonas;elentornogeneralenelqueviven y la dinmica familiar. El grado de vulnerabilidad de las personas, familias o grupos de personasestdeterminadoporsuexposicinalosfactoresderiesgoysucapacidaddehacer frenteosobrellevarsituacionesestresantes.
Cuadro21.VulnerabilidadEjemplosdeprcticasnacionales
En Guatemala, la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (de 2006) define la vulnerabilidadalainseguridadalimentariacomolaprobabilidaddeunadisminucinagudaalaccesoa alimentos o de los niveles de consumo, debido a riesgos ambientales o sociales y a una reducida capacidadderespuesta. ElDecretoSupremoPeruano(de2002)quecrealaComisinMultisectorialparalaSeguridadAlimentaria define vulnerabilidad o riego de inseguridad alimentaria como un Conjunto de factores que determinan la propensin a sufrir una inadecuada nutricin o a que el suministro de alimentos se interrumpaalproducirseunafallaenelsistemadeprovisin. Segn el Proyecto de Ley de Alimentacin y Nutricin de Uganda, la poblacin vulnerable incluye bebs, nios, escolares, mujeres embarazadas y lactantes, ancianos, refugiados, desplazados internos, discapacitados, personas que sufren enfermedades crnicas como VIH/SIDA, vctimas de conflictos, poblacin rural que vive en condiciones precarias, poblacin marginada en zonas urbanas, grupos en riesgodemarginacinsocialydiscriminacinycualquierotrogrupoquepuedaidentificarsedetiempoen tiempo.

ElSICIAVtambindefinelainseguridadalimentariacomolasituacinqueexistecuandola poblacin carece de un acceso seguro a una cantidad suficiente de alimentos inocuos y nutritivosparaundesarrollonormalquelespermitallevarunavidaactivaysaludable.Puede obedecer a la falta de disponibilidad de alimentos, a un poder adquisitivo insuficiente, la distribucin inadecuada de alimentos o la utilizacin incorrecta de alimentos en el seno familiar.Lasprincipalescausasdeunmalniveldenutricinsonlainseguridadalimentariay las malas condiciones sanitarias y de higiene, as como la conservacin inadecuada de alimentosyprcticasalimentariasincorrectas.Lainseguridadalimentariapuedesercrnica, estacionalotransitoria.119 f)Hambreysubnutricin Entender el mapa del hambre del pas y los factores determinantes en trminos de quinespadecenhambreydesnutricin,ascomolasdiversasmanifestacionesqueafectan losdistintosgruposdepersonasylascausassubyacentes,esvitalparaeldiseodemedidas eficacesparalarealizacindelderechoalaalimentacin.
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www.fivims.net

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No existe una definicin especfica para hambre reconocida internacionalmente. Para muchos, las palabras hambre, inanicin y hambruna son sinnimos. Sin embargo, actualmenteexisteunamplioconsensodequeelhambrevamsalldeunnivelmnimode calorasconsumidasparaevitarlamuerteporinanicin.Eltrminoinanicindicerelacin conlaformamsextremadehambre;lamuerteporinanicineslaconsecuenciafinaldeun perodo largo y severo de hambre crnico. Es la evidencia ms extrema de una violacin constante al derecho a la alimentacin. Para los organismos del mbito de la nutricin, el trmino hambre incluye el hambre oculto o no contar con cantidades suficientes de micronutrientes en el cuerpo, o sea, deficiencias de yodo, fierro, zinc, vitamina A, etc. y el accesoaunadietasaludableybalanceadaparaconseguirunestadoptimonutricional. El hambre abarca un amplio espectro de situaciones, desde la inanicin, que significa no contarconalimentossuficientesdeningntipoparaingerir,hastaladesnutricin,esdecir, contar con alimentos suficientes pero de calidad inadecuada.120 Similarmente, el Instituto Internacional de Investigacin sobre Polticas Alimentarias (IFPRI, por su sigla en ingls) elabor el ndice Global del Hambre para plasmar las diversas dimensiones del hambre, definida como: la disponibilidad insuficiente de alimentos, los dficits nutricionales y la mortalidadprematuracausadadirectaoindirectamenteporladesnutricin. El hambre, en el sentido de la no disponibilidad de alimentos suficientes o alimentos adecuados insuficientes provocar la desnutricin al cabo de un perodo de tiempo extendido, y suele ocurrir a consecuencia de una situacin extrema de inseguridad alimentaria.121Ladesnutricinesuntrminoglobalparaindicarlafaltadealgunootodoslos elementos nutricionales esenciales para la salud humana. Dice relacin no slo con la cantidadycalidaddelosalimentos(teneralimentosinsuficientesoalimentosinapropiados), sinotambinconlareaccindelorganismoaunaampliagamadeinfeccionesquehacenque losnutrientesseanmalabsorbidosoladificultadparaaprovecharlosnutrientesdemanera adecuadaparaprotegerlasalud.ElProgramaMundialdeAlimentos122defineladesnutricin como el estado que impide a una persona mantener adecuadamente las funciones orgnicas, como son el crecimiento, el embarazo, la lactancia, el trabajo fsico, la funcin cognitivaylaresistenciaaenfermedadesylarecuperacindelasmismas.Lasvctimasms evidentesdeladesnutricinsonlosnios. Es de vital importancia incluir una definicin de hambre y desnutricin en la ley marco, particularmente para la aplicacin del derecho a una cantidad mnima de alimentos que tienenlaspersonasenvirtuddelderechohumanoalaalimentacin,yqueelEstadotienela obligacindeproporcionardemanerainmediata(vaselaseccin3.5.4.a).
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Comit Permanente de la ONU sobre la Nutricin (SCN). 2005. Preguntas y respuestas. 32 Perodo de sesiones. 121 Kennedy, E. 2003. Qualitative measures of food insecurity and hunger. En Proceedings Measurement and Assessment of Food Deprivation and Undernutrition. International Scientific Symposium, Roma, junio de 2002. FAO,pp.16580. 122 Fuentes: http://www.wfp.org/aboutwfp/introduction/hunger_what.asp?section=1&sub_section=1 Vasetambin:http://www.unicef.org/progressforchildren/2006n4/yhttp://www.worldhunger.org

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g)Laautoridadpblica Algunasresponsabilidadesespecficasenrelacinconlaaplicacindelaleymarcorecaern sobre ciertas autoridades pblicas, sin embargo todas las autoridades del Estado que cumplen tareas que pueden tener alguna injerencia en el ejercicio del derecho a la alimentacindelapoblacindebernactuarenconformidadconlaleymarcoyvelarpor que se tome en cuenta el derecho a la alimentacin en sus labores cotidianas (as como otrosderechoshumanosprotegidosenelsistemajurdicointerno).Estodeberavalertanto para los funcionarios que prestan algn servicio pblico directo (por ej., educacin, salud, proteccin social, etc.) como para quienes estn formulando nuevas polticas o procedimientos(porej.,agricultura,propiedad,mercados,comercio,etc.)quepuedantener injerenciaenladisponibilidad,accesibilidadoadecuacindelosalimentos.Todaautoridad pblica tiene la obligacin de no violar el derecho a la alimentacin. Por lo tanto, sera convenientequelaleymarcoincluyeraunadefinicindeautoridadpblica. Enderechointernacional,laconductadecualquierrganodelEstadoconstituyeunactode Estado, siempre que haya actuado en calidad oficial, independientemente de su posicin jerrquica, ya sea superior o subalterna.123 A la luz de la tendencia observada en diversos pases hacia la tercerizacin de las actividades gubernamentales al sector privado, la definicin debe establecer claramente si una autoridad pblica es necesariamente un empleado del gobierno o si el trmino tambin abarca los actores privados que cumplen funcionesparaelEstado.ElCuadro22incluyetresejemplosdedefinicionesparaautoridad pblicaendistintospases.
Cuadro22.LaautoridadpblicaEjemplosdeprcticasnacionales
Segn el Decreto Ley de Derechos Humanos de 1998 del Reino Unido e Irlanda del Norte, las autoridadespblicasincluyen(a)lacorteotribunaly(b)cualquierpersonacuyafuncinescumplir funcionesdecarcterpblico(Art.6). Segn el Decreto Ley de Derecho a la Informacin de la India, las autoridades pblicas incluyen cualquier entidad controlada por o financiada considerablemente con fondos provenientes ya sea directa o indirectamente del gobierno correspondiente. Esto incluye no slo entidades bajo la jurisdiccin y control del Estado, sino tambin las ONG que reciben financiamiento considerable del gobierno.

SegnelProyectodeleyparalaAlimentacinyNutricindeUganda,laautoridadpblicapuedeser unministerio,secretara,oficialdegobiernolocalopblicoquecumplefuncionesdecontrologestin enasuntosrelacionadosconlaalimentacinonutricinconferidasporley.

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Vase,porej.,ComitInternacionaldelaCruzRoja(CICR),ComentariodelosProtocolosadicionalesalos Convenios de Ginebra de 1949, relativos a la proteccin de las vctimas de los conflictos armados internacionales(ProtocoloI),8dejuniode1977,ParteV,Artculo91Responsabilidad:3660.

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3.2.5. Principios Laleymarcodeberaincluirunaseccinrelativaalosprincipiosfundamentalesqueregirn las acciones de todas las entidades gubernamentales, especificando sus obligaciones en materiadelderechoalaalimentacin.Porejemplo,laleypodraobligar: a todas las autoridades pblicas, en el ejercicio de sus funciones, a aplicar los principiosestablecidos,y aquetodaslasleyesymedidascomplementariasseanformuladasenconformidad conlosprincipiosestablecidos. Lasdisposicionesparatalesefectosyahansidoincluidasenalgunasleyesvigentes(vaseel Cuadro 23). En las subsecciones siguientes se examinarn algunos de los principios ms importantesenmayordetallebasadosenelmarcoPANTHER(vaselaseccin1.3).
Cuadro23.PrincipiosEjemplosdeprcticasnacionales
Segn la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Brasil, dicho sistema se basar en los siguientes principios: universalidad y equidad en el acceso a alimentos adecuados sin discriminacindetipoalguno;preservacindelaautonomaydignidaddelaspersonas;participacin social en la formulacin, ejecucin, seguimiento, monitoreo y control de las polticas y planes de seguridadalimentariaynutricionalentodaslasesferasdegobierno;transparenciadelosprogramas, accionesyrecursospblicosyprivados,ascomoloscriteriosparasuconcesin(Art.8). La Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala establece los principiosbsicosqueorientanalasdiversasinstitucioneseneldesempeodelasaccionesenprodela seguridad alimentaria y nutricional de la poblacin. Estos son los principios de solidaridad, transparencia, proteccin, equidad, integridad, sostenibilidad, soberana alimentaria, precaucin, descentralizacinyparticipacinciudadana. El Proyecto de Ley de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nicaragua, en sus disposicionessobrelosprincipiosrectoresparasuaplicacin,menciona,entreotros,losprincipiosde participacin, eficiencia, no discriminacin, solidaridad, transparencia, equidad, integridad, sostenibilidadydescentralizacin(Art.3).

a)Participacin El principio de participacin significa que las personas deben poder determinar su propio bienestar y participar en la planificacin, formulacin, vigilancia y evaluacin de las decisiones que les afectan. Las personas deben poder participar en el desempeo de las actividades pblicas, incluyendo la adopcin y puesta en prctica de las polticas de Estado.124 Dicha participacin debera ser activa, libre y significativa sin importar si es
El derecho a la participacin est consagrado en diversos instrumentos internacionales en materia de derechoshumanos.Vase,porej,elArtculo25delPactoInternacionaldeDerechosCivilesyPolticos(Todos los ciudadanos gozarn... de los siguientes derechos y oportunidades participar en la direccin de los
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ejercida de manera directa o a travs de organizaciones intermediarias que representan intereses especficos. La participacin tambin debe sustentarse en el desarrollo de capacidades, si fuera necesario. Ms adelante en esta Gua se examinar el tema de la participacindelasociedadcivilenlasinstitucionesquefiscalizanlarealizacindelderecho alaalimentacinenelpas(vaselaSeccin3.12). Enelcontextodelaadministracindelaleymarcoparaelderechoalaalimentacin,este principioexigeatodaslasautoridadespblicasy,enespecial,aquellasencargadasdereas especficas (por ej., garantas de cantidad mnima de alimentos, medidas especiales para gruposensituacindedesventaja,vaselaseccin3.5.4)adoptarlasmedidasymecanismos correspondientesquepermitanalasociedadcivilyatodalapoblacininteresadaparticipar demaneraactivaenelprocesodetomadedecisionesquepudieranteneralgunainjerencia ensuderechoalaalimentacinyensuimplementacin(vaseelCuadro24).
Cuadro24.ElprincipiodeparticipacinEjemplosdeprcticasnacionales
La Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala exige al Estado (promover)laparticipacinarticuladadelapoblacinenlaformulacin,ejecucinyseguimientodela PolticaNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricionalylaspolticassectorialesquedeellasederiven (Art. 4.j). Ms especficamente, el Gobierno promover un proceso de consulta con la sociedad civil organizada para proponer soluciones y definir estrategias orientadas a garantizar la Seguridad AlimentariayNutricional(SAN)(Art.5). LapropuestadeLeydeDerechoaunaAlimentacinAdecuadadelPerexigealEstadogarantizarla participacinciudadanaenlaformulacin,ejecucinyseguimientodelaspolticasdeEstadoafavorde larealizacindelderechoaunaalimentacinadecuada(Art.IX).

b)Rendicindecuentas La rendicin de cuentas es uno de los principios bsicos de un gobierno democrtico e implica que las autoridades pblicas deben rendir cuentas de sus acciones tanto a sus superiorescomoalapoblacinqueellosestnllamadosaservir.Laaplicacindelprincipio derendicindecuentasenelcontextodelaleymarcorequieredeunaclaradesignacinde responsabilidadesyfuncionesdelasautoridadespblicasparaimplementarlaleymarcoy las respectivas medidas que debern adoptarse posteriormente. Asimismo, deben enumerarse claramente los resultados previstos y definirse los procedimientos correspondientes(vaseelCuadro25)

asuntospblicos...[Estoincluye]todoslosaspectosdelaadministracinpblicaylaformulacinyaplicacin delaspolticas).

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Cuadro25.ElprincipioderendicindecuentasEjemplosdeprcticasnacionales
La propuesta de Ley de Derecho a una Alimentacin Adecuada del Per estipula que el Estado garantizar la transparencia y la rendicin de cuentas en las polticas dirigidas a la realizacin del derechoaunaalimentacinadecuada(Art.XI). La Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala estipula que las intervenciones estn basadas en informacin y mtodos objetivos, cuentan con mecanismo de monitoreo y evaluacin permanentes, fomentando la transparencia en el gasto pblico, la auditora socialytomanencuentalasnecesidadesdelapoblacin(Art.4).

c)Nodiscriminacin El principio de no discriminacin es uno de los elementos internacionales fundamentales sobrederechoshumanos.Esteprincipioexigequeelniveldeproteccindeundeterminado derecho humano sea objetiva y razonablemente igual para todos, independientemente de sexo,edad,raza,color,religinocualquierotromotivo.Ademsdeprohibirexpresamente la discriminacin de cualquier ndole, este principio requiere de la adopcin de medidas especficasconmirasacorregircualquierdiscriminacindefactooeliminarlascondiciones queprovocanoayudanaperpetuarladiscriminacin,ascomomedidaspara promoverla igualdad(vaselaseccin3.4msadelante).Enelcontextodelaleymarco,estoimplicar prestar especial atencin a aquellos grupos que no pueden ejercer su derecho tan plenamentecomolosdems(vaseelCuadro26).
Cuadro26.ElprincipiodenodiscriminacinEjemplosdeprcticasnacionales

La propuesta de Ley de Derecho a una Alimentacin Adecuada del Per establece que el Estado respeta,protegeyrealizaelderechoaunaalimentacinadecuadasindiscriminacinalguna(Art.IV). TambinestipulaqueelEstadoprotegeespecialmentealosgruposdepersonasensituacindemayor vulnerabilidadfrentealejerciciodesuderechoaunaalimentacinadecuada(Art.V).

EnBrasil,laLeyquecreaelSistemaNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricional(SISAN)estipulaque el sistema se regir por el principio de la universalidad y equidad en el acceso a la alimentacin adecuada,sincualquierformadediscriminacin(Art.8.I).

d)Transparencia La transparencia guarda relacin con el libre acceso del pblico a informacin oportuna y confiable sobre las decisiones y desempeode las autoridades pblicas. Quienes ostentan un cargo pblico deben estar llanos a informar sobre todas las decisiones y acciones emprendidas que puedan tener alguna injerencia en el libre ejercicio del derecho a la alimentacin(vaseelCuadro27)

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Cuadro27.ElprincipiodetransparenciaEjemplosdeprcticasnacionales
LaLeyquecreaelSistemaNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricional(SISAN)enBrasilestipulaque el sistema establecido en la ley se regir por el principio de transparencia de los programas, de las accionesydelosrecursospblicosyprivadosydeloscriteriosparasuconcesin(Art.8.IV). La Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala estipula que Las intervenciones estn basadas en informacin y mtodos objetivos, cuentan con mecanismos de monitoreo y evaluacin permanentes, fomentando la transparencia en el gasto pblico, la auditora socialytomanencuentalasnecesidadesdelapoblacin(Art.4.b)

Aplicarelprincipiodetransparenciaenelcontextodelaleymarcoimplicaquelostitulares del derecho debern recibir toda la informacin esencial sobre el proceso de toma de decisionesysobrequinesdebenrendircuentasysonlosencargadosdequmateria(vase la seccin 3.7). Los titulares del derecho tambin podran tener atribuciones para exigir la entrega de informacin sobre los procesos que contribuyen a la realizacin de un determinado derecho; esto constituira un mtodo fcil y de bajo costo de verificacin correctivadeunamalagestin. e)Dignidadhumana Ladignidadhumanaguardarelacinconelvalorabsolutoeinherentedelapersonaporel simplehechodeserhumano,noenvirtuddesucondicinsocialoatribucionesespeciales. La ley marco debe reconocer, de manera inequvoca, el derecho de toda persona a la alimentacin. Para hacer efectivo este principio en la implementacin de la ley marco, el Estado, a travs de sus autoridades pblicas, debe tratar a todos de manera igualitaria y respetarsuvalorhumanoysudignidad(vaseelCuadro28).
Cuadro28.ElprincipioderespetodeladignidadhumanaEjemplosdeprcticasnacionales

LaLeyquecreaelSistemaNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricional(SISAN)enBrasilestablece queelSistemasedeberegirporelprincipiodepreservacindelaautonomayrespetodeladignidad delaspersonas(Art.8.II). SegnlaLeydelSistemaNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricionaldeGuatemala,Lasacciones encaminadasalaseguridadalimentariaynutricionaldebenpriorizarladignidaddelosguatemaltecos (Art.4.a).

f)Empoderamiento Elprincipiodeempoderamientoimplicaquelaspersonasdebencontarconlasatribuciones, habilidad,capacidadyaccesonecesariosparacambiarsuspropiasvidas,incluidalafacultad

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de exigir al Estado reparaciones por las violaciones a sus derechos humanos. En cierta manera,esteprincipioeselcorolariolgicodetodoslosanterioresprincipios. En el contexto de la ley marco, el principio de empoderamiento implicara incluir disposiciones especficas en materia de sensibilizacin, fortalecimiento de capacidades y educacinenelderechoalaalimentacin. g)Elestadodederechoyelaccesoalajusticia El estado de derecho implica que el Estado ejerce su autoridad de manera legtima exclusivamente en conformidad con leyes escritas, divulgadas pblicamente y accesibles quehansidoadoptadasysecumplenenconformidadconprocedimientosestablecidos.El principioactacomosalvaguardiacontraelusoarbitrariodelaautoridaddelEstadoyactos ilegalescometidostantoporentidadescomoindividuos.Enelcontextodelderechohumano a la alimentacin, el principio del estado de derecho implica que la ley marco en s y cualquierleysubsidiariaqueseadopteparagarantizarsuaplicacindebeserclara,justay accesible. Elestadodederechotambinimplicaqueningunapersonaoentidadpuedeinfringirlaleyy quedar impune. Por lo tanto, el acceso a la justicia reviste particular importancia si ha de cumplirseelderechoalaalimentacin.Elaccesoalajusticiaincluyeelderechoarecurso efectivodetodapersonacuyosderechoshumanoshayansidoviolados,yaldebidoproceso paratodacausapresentadaantelostribunales.125Laleymarcopodraestablecerunproceso derecursoespecialyreafirmarelderechodetodapersonacuyosderechoshansidoviolados aexigiralostribunalesunareparacin.Establecerunprocesoderecursoespecialpodraser particularmentetilenpasesenloscualessehacedifcilaccederalajusticia(especialmente para los pobres, la mujer, las minoras y otros que sufren discriminacin) y los jueces no estn capacitados para resolver causas de derechos humanos. Para esto podran establecerse las estructuras correspondientes (por ej., un tribunal o jueces especiales para resolver causas de derechos humanos) e implementarse procedimientos para los diversos estamentosdelEstado,especialmenteanivellocal(porej.,anivelmunicipalodistrital).

Vase,porej.,elArtculo8delaDUDH,elArtculo2.3delPIDCPylosArtculos6y13delPactoEuropeode Derechos Humanos (PEDH) El CDESC ha establecido claramente que este importante principio del derecho internacionalenmateriadederechoshumanostambintutelalosderechoseconmicos,socialesyculturales. ElCDESC,ensuOG9sobrelaaplicacininternadelPacto,recalcalanecesidaddeasegurarlajusticiabilidad... paradeterminarculeslamejorformadedareficaciajurdicaalosderechosreconocidosenelPacto(prrafo 7). Tambin consider que la adopcin de una clasificacin rgida de los derechos econmicos, sociales y culturales que los site, por definicin, fuera del mbito de los tribunales sera, por lo tanto, arbitraria e incompatibleconelprincipiodequelosdosgruposdederechossonindivisibleseinterdependientes(prrafo 10).

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3.3

Disposicionessustantivasqueestablecenelderechoalaalimentacin

Una norma explcita para el derecho a la alimentacin constituye la base necesaria para elaborar su contenido, exigir su realizacin y vigilar su cumplimiento. Como fuera indicado anteriormente, el derecho a la alimentacin es un derecho complejo; implica el derecho a que las necesidades bsicas para sobrevivir sean satisfechas, as como el derecho reglamentarioaunaalimentacininocua,balanceadayadecuadaqueconstituyeelelemento central para llevar una vida sana y activa. En la prctica, la magnitud y el contenido de los derechos reglamentarios especficos individuales en virtud de este derecho variarn dependiendo de las circunstancias especficas de la persona y el grado de desarrollo econmico del pas, sin embargo nunca debern ser inferiores al derecho reglamentario a unacantidadmnimadealimentosenconcordanciaconelimperativodeladignidadhumana. Para que el derecho a la alimentacin sea efectivamente aplicado, las disposiciones sustantivas de cualquier ley marco deben estructurar la norma sobre el derecho a la alimentacin en funcin de su dos planos de realizacin el derecho a una alimentacin adecuada y el derecho a estar protegido contra el hambre y aclarar su contenido y componentesprincipales.Unanormantegrasobreelderechoaunaalimentacinadecuada exigequeseidentifiquentodaslasdimensionesycomponentesdelderechoyquestosse veanreflejadosenlasdisposicionesdelaley.Elnivelmnimoderealizacindelderechoala alimentacinlaproteccincontraelhambreexigequelamismaleymarcoestablezcala norma mnima de satisfaccin de los requerimientos nutricionales. De esta manera, los gobiernos podrn reafirmar jurdicamente su compromiso de realizar progresiva y plenamente este derecho fundamental y se establecern las condiciones que permitan accederalosalimentosquetodapersonarequiereparaestarprotegidacontraelhambre.En lassiguientesseccionesseentregarnalgunasorientacionesalrespecto.

3.3.1. Derechoaunaalimentacinadecuada Laleymarco,basndoseenelderechointernacionalenmateriadederechoshumanos,debe afirmarenprimerlugaryenformainequvocaque: Todapersonatienederechoaunaalimentacinadecuada. No obstante, este reconocimiento podra no ser suficiente en s. Como fuera indicado anteriormente, sera conveniente que la ley marco incluyera una descripcin ms pormenorizada de las dimensiones de este derecho. Esto facilitara la labor de las autoridades administrativas y judiciales al momento de aplicar, interpretar y hacer cumplir este derecho humano. Tambin permitira a las personas entender mejor sus derechos reglamentariosenvirtuddeestederechoyexigirlosencasodequehayansidonegados. Diversas leyes y proyectos de ley aprobados recientemente en materia de seguridad alimentaria basados en los principios de derechos humanos apuntan en esta direccin, aunque este derecho en particular no haya sido definido como el derecho a la alimentacin sino, ms bien, como el derecho a la seguridad alimentaria y nutricional (vase el Cuadro 29). La terminologa que se emplee en la ley marco no tiene tanta

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importancia como lo es asegurar que el reconocimiento del derecho, su contenido y sus principalescomponentesseajustenalasnormasinternacionalespertinentes.
Cuadro 29. Establecimiento del derecho a la alimentacin y definicin de su contenido Ejemplosdeprcticasnacionales

La Ley que crea el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SISAN) en Brasil seala que la seguridad alimentaria y nutricional consiste en la realizacin del derecho de todos al acceso regular y permanente a alimentos de calidad, en cantidad suficiente, sin comprometer el acceso a otras necesidades esenciales, teniendo como base prcticas alimentarias promotoras de salud que respeten la diversidad cultural y que sean ambiental, cultural, econmica y socialmentesostenibles (Art.3).

LaLeydeSeguridadAlimentariayNutricionaldeEcuadordeterminacomopolticadeEstadoyaccin prioritariadelGobiernoNacionallaseguridadalimentariaynutricional,comprendidacomounderecho humanoquegarantizalacapacidaddeabastecimientocongarantadeaccesofsicoyeconmicode todos los habitantes a alimentos sanos, nutritivos, suficientes, inocuos, de buena calidad y concordantesconlacultura,preferenciasycostumbresdelapoblacin,paraunavidasanayactiva (Art.1). EnGuatemala,laLeydelSistemaNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricionalestablececomola seguridad alimentaria y nutricional el derecho de toda persona a tener acceso fsico, econmico y social, oportuna y permanentemente, a una alimentacin adecuada en cantidad y calidad, con pertinencia cultural, preferiblemente de origen nacional, as como a su adecuado aprovechamiento biolgico,paramantenerunavidasaludableyactiva(Art.1). Segn el proyecto de Ley del Derecho a una Alimentacin Adecuada del Per: El derecho a una alimentacinadecuadaeselderechohumanodelaspersonas,seaenformaindividualocolectiva,de tener acceso fsico y econmico en todo momento a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos con pertinencia cultural, de manera que puedan ser utilizados adecuadamente para satisfacer sus necesidades nutricionales, mantener una vida sana y lograr un desarrollo integral. Este derecho humano comprende la accesibilidad, disponibilidad, uso y estabilidad en el suministro de alimentos adecuados(Art.2). ElProyectodeLeydeSeguridadAlimentariayNutricionaldeUgandareconocedemaneraexplcitael derechodetodapersonaaalimentosyelderechoaestarprotegidocontraelhambreyladesnutricin (Art.5.1)

Laleymarcopodra,porejemplo,estipularque: Todapersonatieneelderechoavivirencondicionesquelepermitan: a) ya sea alimentarse por sus propios medios directamente de lo que le proporcionalatierrauotrosrecursosnaturalesocontarconsistemas dedistribucin,procesamientoycomercializacineficientes,oambos; b) tener la capacidad financiera no slo para adquirir una cantidad suficientedealimentosdecalidad,sinotambinparapodersatisfacer susnecesidadesbsicas;

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c)

estarprotegidocontraelriesgodeperderelaccesoaalimentoscomo consecuencia de acontecimientos imprevisibles (por ej., crisis econmicas o climticas) o cclicos (por ej., inseguridad alimentaria estacional); tenerlaoportunidaddeutilizaralimentosadecuadamenteatravsdel accesoaunadietaadecuada,agualimpia,saneamientoyatencinde saludparaalcanzarunestadodebienestarnutricionalenelcualtodas lasnecesidadesfisiolgicasseencuentransatisfechas:y acceder a alimentos o dietas que sean los ms apropiados bajo circunstancias particulares en trminos de su valor nutricional y aceptacincultural.

d)

e)

Lasmujeresembarazadasylactantes,ascomolosniospequeos,sonquienessevenms afectados por la desnutricin y malnutricin. El consumo inadecuado de alimentos en trminos de cantidad y calidad, junto con otros factores determinantes como la salud, el saneamiento y la educacin, plantean desafos para el pleno ejercicio del derecho a la alimentacin.ComofueraindicadoanteriormenteenestaGua,elcomponentedeutilizacin delaseguridadalimentaria,oseaagualimpia,saneamientoyatencindesalud,esdevital importanciaparaestosdosgruposdelapoblacin(vaselaseccin1.1).Esteeselcasode los pases que han ratificado el CEDAW y la CDN en especial; estas disposiciones tambin contribuiranaaplicarmseficazmentelostratadosinternacionalesdederechoshumanos. Porlotanto,laleymarcotambindeberaincluirunadisposicinespecialafirmandoque: Todoniooniatienederechoaalimentosynutrientessuficientesyadecuadosasu edadquelepermitancrecerydesarrollarse. Todamujertienederechoaalimentosynutrientesadecuadosduranteelperodode embarazoylactancia. Elreconocimientodelderechoalaalimentacinenelsentidoamplioyunaacotacinacerca de sus diversas dimensiones a travs de una ley marco tiene implicaciones sustanciales. Primero, porque deja en claro que no se puede dar plena efectividad al derecho a la alimentacin a travs de polticas y programas formulados para proveer una cantidad mnimadiariadealimentos(esdecir,atravsdediversasredesdeseguridadalimentaria).Es el equilibrio de nutrientes en la dieta, la capacidad del cuerpo de absorberlos, las condiciones de vida, las caractersticas de la actividad laboral y el gnero de la persona, entreotrosfactores,loquedeterminalasnecesidadesdelapersonaenloqueserefiereal derecho a la alimentacin. Por lo tanto, los Estados deben tomar las medidas necesarias para crear las condiciones que permitan a las personas ya sea producir alimentos o adquirirlos.Estascondicionesslopuedencrearsesiseadoptanmedidasdemayoralcance paraacabarconlascausasdelhambreylapobreza,eliminarlasdesigualdadesyfacilitarel acceso a los conocimientos, recursos, capacidades y oportunidades que permitan a la persona alimentarse por sus propios medios. En segundo lugar, conllevan obligaciones

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propiasdelasautoridadesdelEstado,quesernexaminadasenmayordetalleenlaseccin 3.5 En tercer lugar, dichas disposiciones legislativas tambin facilitaran la aplicacin y el cumplimiento de este derecho humano fundamental al garantizar que las decisiones, acciones o falta de accin del gobierno sean valoradas desde la perspectiva subjetiva del demandantedelderecho.Porejemplo,elderechoalaalimentacinnoimplicaunderecho reglamentarioaunpedazodetierraquepermitaaunindividuoalimentarseporsuspropios medios, no obstante, la falta de accin del Estado para facilitar el acceso a la tierra o una medidaquetengacomoresultadolimitarelaccesoaellapuede,bajociertascircunstancias especficasyparaciertascategorasdepersonas,constituirunaviolacinasuderechoala alimentacin. 3.3.2. Elderechofundamentalaestarprotegidocontraelhambre Elderechoalaalimentacinenglobaelderechoaestarprotegidocontraelhambre,porlo tanto, la ley marco tambin debe afirmar explcitamente el derecho fundamental de toda personaaestarprotegidacontraelhambre. En virtud de este derecho, las autoridades de Estado tendrn que garantizar no slo que nadie sea privado de alimentos intencionadamente producto de acciones u omisiones cometidas por funcionarios pblicos, sino que tendr la obligacin tambin de adoptar cualquier medida necesaria para proteger a las personas en riesgo de padecer o que padecenhambre.Erradicarelhambreesunaobligacininmediata,porlotanto,laleymarco debeestipularquecadapersonatienederechoaunacantidadmnimadealimentosqueel Estadoestobligadoaproveer. El CdigoPenal de la mayora delos pases incluye disposiciones sobre la proteccin de la vida y la seguridad de la persona. La privacin intencionada de alimentos generalmente entrara dentro de dichas disposiciones. De ser as, sera conveniente no repetir estas disposiciones en la ley marco ya que podran contribuir a una menor y no mayor responsabilidad. Parasustentarestadisposicin,sernecesarioprecisarclaramenteelcontenidodelderecho a estar protegido contra el hambre. Como fuera indicado anteriormente, a pesar del uso reiterado del trmino hambre, no se ha logrado entender claramente este concepto y tampoco se ha llegado a consenso respecto de su definicin. El trmino suele emplearse para describir situaciones extremas de carencia de alimentos y para describir diversas formasdedesnutricin,incluyendolaescasezdealimentosodecomponentesesencialesde alimentos nutricionalmente necesarios y las consecuencias adversas de esto en las capacidades fsicas o mentales de la persona (vase la seccin 3.2.4.f). Esto explicara por qu no se ha logrado un acuerdo general a nivel internacional sobre lo que constituye la proteccincontraelhambreentrminosjurdicos.Asimismo,actualmenteexisteamplio consenso de que va ms all de un conjunto de caloras mnimas necesarias para evitar la muerte por inanicin. Establecer una norma para determinar el nivel de inanicin sera

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claramente contrario a la dignidad humana. Del mismo modo, debido a que el hambre prolongada por lo general tiene como consecuencia la desnutricin, que es un concepto menos ambiguo, el derecho reglamentario a una cantidad mnima de alimentos debe definirse en trminos de la proteccin contra el hambre y la desnutricin. La escasez temporal y breve de alimentos no se caracterizara como hambre, sin embargo, si sta se prolonga por un tiempo suficiente para inducir debilidad fsica o mental, o retardar el crecimientodeunnio,enestecasoconstituirahambre.126 Porlotanto,laleymarcodeberaafirmarque: Todapersonatieneelderechoaestarprotegidocontraelhambre. Toda persona que padece hambre o desnutricin, o se encuentra en situacin de riesgo, tiene el derecho reglamentario a recibir una cantidad mnima de alimentos necesariosconformeasuedad,sexo,condicindesaludyocupacin. ElProyectodeLeydeAlimentosyNutricindeUgandaofreceunejemploenestesentido: estipulaexpresamentequeencasodedeclararseunapersonacomovulnerableenvirtud deesteDecreto,ysistapadeceoseencuentraensituacinderiesgodepadecerhambreo desnutricin, el Estado proveer a dicha persona una cantidad mnima de alimentos (Art. 5.4). Para dar plena efectividad al derecho a estar protegido contra el hambre a travs de la legislacinejecutoriasobreelderechoreglamentarioaunacantidadmnimadealimentos, sera conveniente establecer explcitamente el contenido especfico de la cantidad mnima dealimentos.Enlaseccin3.5seexaminanalgunasposiblesdisposicionesmarcosobrelas obligacionesdelgobiernodeproveerunacantidadmnimadealimentos. 3.3.3. Disposicionessobrelaslimitacionesalderechoalaalimentacin ElEstado,pordiversasrazones,podraverseenlaobligacindetomardecisionesoaplicar leyesynormativasquepudieraninterferirconelderechoalaalimentacindelaspersonas en aras de un inters comn superior. En el PIDESC figura una clusula general de limitacionesqueestipulaquelosEstadosPartes,enejerciciodelosderechosgarantizados en virtud del Pacto, podrn someter tales derechos nicamente a limitaciones determinadas por ley, slo en la medida compatible con la naturaleza de esos derechos y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrtica (Art.4).Porlotanto,seraconvenientequelaleymarcoestipularaexpresamenteque:

Eide,A.2008.AnoteonthecontentoffreedomfromhungerenICESCRArtculo11,mayo,Unidadparael DerechoalaAlimentacin,FAO.ActadelareuninorganizadaporlaFAOyFIAN:ClarifyingtheRighttobeFree fromHunger,20denoviembre,2007.

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Slosepodrnimponerlimitacionesalejerciciodelderechoalaalimentacinsiaslo estipulalaleyyestmotivadoporuninterscomnsuperiordebidamentejustificado, ysiescompatibleconlanaturalezadelderechoalaalimentacin. Esta ltima frase compatible con la naturaleza del derecho a la alimentacin es fundamental: implica establecer un equilibrio entre los intereses de la comunidad en su conjunto(elbienestargeneraldelpas)yelejercicioefectivodelderechodetodapersonaa laalimentacin.Estosignificaqueunamedidaqueafecteellibreejerciciodelderechoala alimentacin de cualquier persona o grupo debe compensarse con medidas complementarias dirigidas a prevenir o mitigar la interferencia en la capacidad de las personas de alimentarse por sus propios medios y esfuerzo. Igualmente importante es asegurarquedichasmedidashayansidoestablecidasatravsdeunprocesotransparentey participativo. Un ejemplo de interferencia del Estado, citado frecuentemente en la literatura, sera la decisindedesalojaraunciertonmerodepersonasdetierrasqueusanparaagriculturade subsistencia (privndolos, de esta manera, de su medio de subsistencia) a objeto de construir un camino o para extraer recursos naturales bajo pretexto de que mejorara el bienestar general del pas. En un pas democrtico, la legislacin regulatoria que se aplica paralosdesalojosoexpulsionesporlogeneralestipula,entreotrascosas,indemnizaciones adecuadas o el reasentamiento de la poblacin afectada en tierras o un territorio de igual valorycalidad.Cuandounaautoridadpblicadesalojaaunapersonaogrupodepersonasde lastierrasqueusanparaagriculturadesubsistenciayseniegaaofrecerunaindemnizacin adecuada en la forma de un terreno equivalente, desde la perspectiva de los derechos humanos,nosloconstituiraunaviolacindelderechodelaspersonasalapropiedadoala tierrayunainfraccindelasleyesdelpas,sinoqueconstituiraunaviolacindesuderecho a la alimentacin (en virtud del componente de accesibilidad), aun si se ejecuta de conformidadconlasleyesenmateriadeexpropiaciones. Otro escenario sera el de un proyecto de explotacin forestal en tierras usadas tradicionalmenteporlacomunidadlocalcomofuentedealimento.Unadecisintomadapor unaautoridadpblicaencargadadeautorizarlaejecucindeunaactividaddeextraccinde recursosylaincapacidaddetomarlasmedidasnecesariasparamitigarelefectoquetendr enladisponibilidaddealimentosparalapoblacinlocalafectadapodranegarlaposibilidad dedichapoblacindealimentarseadecuadamentey,porende,constituiraunaviolacina suderechoalaalimentacin. Los Estados pueden restringir el libre ejercicio de los derechos humanos siempre que se cumplanciertascondiciones,sinembargo,lasautoridadespblicasestnobligadasacumplir el"principiodenoretroceso".Estosignificaqueelgobiernopuedellevarlaproteccinms alldeloexigidoenlasnormasinternacionales,laConstitucinolasleyes,peronopuede reducirdichaproteccinunavezqueestinstaurada.ElCDESCafirmaquecualquiermedida deliberadamenteregresivaenmateriadealgnderechohumanoconsagradorequeriraser considerada concienzudamente y ser justificada plenamente haciendo referencia a la totalidaddelosderechosestipuladosenelPactoyenelcontextodelautilizacinplena y mximadelosrecursosdisponibles(OG3,prrafo9).

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3.4

Disposicionesenmateriadelderechoalanodiscriminacin

Elderechoalaalimentacindeberealizarsesindiscriminacinalgunapormotivosderaza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social (Art. 2 del PIDESC). Las causas y consecuencias de la discriminacin varan de un pas a otro, sin embargo, la discriminacincontralamujeresgeneralizadaysistemtica.Porlotanto,laleymarcodebe incluir una clusula general de no discriminacin (vase la subseccin 3.4.1) as como una clusulaespecficaprohibiendoladiscriminacincontralamujer(vaselasubseccin3.4.2) en lo que respecta a la realizacin del derecho a la alimentacin en el pas. Tambin es importante incluir disposiciones que posibiliten la igualdad sustantiva de grupos y no meramente la igualdad ante la ley; por lo tanto, la ley marco tambin debe incluir disposiciones sobre las acciones positivas que permitan compensar las consecuencias de actos discriminatorios cometidos en el pasado y para establecer una efectiva igualdad (vaselasubseccin3.4.3). 3.4.1. Clusulageneraldenodiscriminacin En muchos pases, las constituciones nacionales ya contienen disposiciones generales prohibiendo la discriminacin en base a una larga lista de motivos (suelen basarse en los lineamientos del Artculo 2 del PIDESC).127 Sin embargo, en la prctica, las desigualdades persisten.Esteproblemaesespecialmenteevidenteenreascomoelaccesoycontroldela tierraylosrecursosnaturales;elaccesoaoportunidadesdeempleoyatencindesalud;el niveldeingresos;elaccesoalaeducacinyoportunidadesparaparticiparenlavidapoltica y econmica del pas. En algunos casos, estas desigualdades se deben al hecho de que ciertostiposdediscriminacinnopuedensersometidosarecursojurdico,locualimplicara una especie de discriminacin legalizada (un tpico ejemplo de esto son las restricciones impuestasalasmujeresenrelacinconelderechodepropiedadolaspocasprobabilidades delospueblosindgenasdetenerdominiosobrelastierrasqueocupan).Ladiscriminacin tambinseoriginaenelhechodequelasConstitucionesgeneralmentelimitanlaprohibicin deladiscriminacinaactoscometidosporrganosdelEstado,dejandoalsectorprivadoen una posicin de clara e incuestionable desigualdad.128 Incluir una clusula general de no discriminacinenlaleymarcoqueabordacuestionesqueafectanlarealizacindelderecho alaalimentacinenelpastambinfacilitaralaaplicacindeesteprincipiofundamentalen esosmbitos. La discriminacin puede manifestarse de manera directa o indirecta, y ambas deben prohibirse.Ladiscriminacindirectaexistecuandounapersonaes,hasidooseratratadade formamenosfavorablequeotra,bajosituacionescomparables,sobrelabasedecualquiera de los motivos descritos anteriormente (por ej., sexo, edad, religin), mientras que la
127

LosEstadosPartesenelpresentePactosecomprometenagarantizarelejerciciodelosderechosqueenl seenuncian,sindiscriminacinalgunapormotivosderaza,color,sexo,idioma,religin,opininpolticaode otrandole,origennacionalosocial,posicineconmica,nacimientoocualquierotracondicinsocial. 128 VaseTomaevski,K.Women,1995.EnEide,Krause&Rosas,eds.,cit.,nota89.p.258.

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discriminacin indirecta existe cuando una disposicin, criterio o prctica aparentemente imparcial coloca a una persona que profesa una religin o creencia particular, que tiene algunadiscapacidadparticular,unadeterminadaedadocualquierotracondicinparticular enunasituacindedesventajafrentealosdems.Unejemplodediscriminacinindirectaes exigir que toda persona que postule a un empleo especfico d un examen en un determinado idioma aun cuando el conocimiento de ese idioma no sea requisito para ese empleo (dejando fuera de cualquier posibilidad de empleo a personas o grupos que no hablanotienenlimitadosconocimientosdelidioma).Lalistademotivosdediscriminacina incluirseenlaleydebedejarseabiertaparaevitarenumerartodoslosposiblesmotivosde discriminacin. Esto puede lograrse no incluyendo motivos o incluyendo el trmino por cualquiermotivooagregandoocualquierotracondicindespusdeenumeraralgunos. Porlotanto,laleymarcodeberaafirmarque: Cualquier distincin, exclusin o restriccin impuesta sobre la base de raza, color, sexo, edad, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, propiedad, nacimiento u otra condicin que tiene como consecuencia u objetivoobstaculizarorestringirelejerciciodecualquierindividuodesuderechoala alimentacin,serconsideradounactoilegalyestarsujetoasancionesconformelo disponelaley. Dichasdisposicionesdebenincorporarsealtextoprincipaldelaleymarco,aunsielprincipio de no discriminacin ha sido incorporado a los principios jurdicos fundamentales que encauzarnelcumplimientodelaley(vaselaseccin3.2.5).Estodebidoaqueelprincipio de no discriminacin debe ser cumplido y respetado en todo proceso o resultado relacionadoalaaplicacindelderechoalaalimentacinylaleymarcoensy,sobretodo, debe establecerse como una disposicin jurdica independiente cuya infraccin podra ser considerada una violacin al derecho a la alimentacin y estar sujeta a las sanciones correspondientes. En el Cuadro 30 se incluyen dos ejemplos de este tipo de disposiciones jurdicas.
Cuadro30.ProhibicindeladiscriminacinEjemplosdeprcticasnacionales
ElArtculo2delaLeydelSistemaNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricionaldeGuatemalaestipula que:Ladiscriminacinenelaccesoalosalimentos,ascomoalosmediosyderechosparaobtenerlos, por motivo de raza, etnia, color, sexo, idioma, edad, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacionalosocial,posicineconmica,nacimientoocualquierotracondicinsocial,conelfinoefecto de anular u obstaculizar la igualdad en el disfrute o ejercicio del derecho a la SAN, constituye una violacinalapresenteLey. SegnlapropuestadeLeydelDerechoaunaAlimentacinAdecuadadelPer,Ladiscriminacinenel accesoalosalimentos,ascomoalosmediosyderechosparaobtenerlos,pormotivosdeetnia,color, sexo, idioma, edad, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen social, posicin econmica, nacimientoocualquierotracondicinsocial,conelfinoefectodeanularuobstaculizarlaigualdadenel disfrutedelderechoaunaalimentacinadecuada,constituyeunaviolacindeestederecho,loquees exigibleantelasinstanciasjudicialesyadministrativas,porlasvasprevistasenlalegislacin(Art.3).

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Laprohibicindeladiscriminacindeberegirparatodaslasautoridadespblicas,ascomo paratodapersonanaturalojurdicaenelsectorpblico(vaselaseccin3.2.4.g).Enloque respecta al sector privado, debe estipular que los actores privados estn sujetos a la disposicin que prohbe la discriminacin en, a lo menos, ciertos mbitos, entre ellos el empleo,elaccesoalugareseinstalacionespblicos,yelsuministrodebienesyservicios.Por lotanto,laleymarcotambindeberaestipularlaobligacindelasautoridadesdelEstado de: Aplicartodaslasmedidascorrespondientesynecesariasparaasegurarquelosactores privados no adopten prcticas discriminatorias en sus actividades en determinadas reas. Laaplicacinefectivadeestaclusulaexigirlarealizacindeunarevisindecompatibilidad de la legislacin pertinente en reas como las leyes laborales, leyes de inocuidad de alimentos,leyesdeetiquetadoycomercializacindealimentos,etc.(vaselaCuartaParte delaGua). 3.4.2. Clusulaqueprohbeladiscriminacincontralamujer Lasmujeresentodoslospasesdelmundoseencuentranenunasituacindesignificativoy, a veces, dramtico desmedro en relacin a los hombres en prcticamente todos los indicadoresdebienestarycondicinsocial.129Estasituacinseproducenosloporquese discriminaalamujerpormotivosdesexo;seextiendealmatrimonio,elembarazoyposible embarazo, la maternidad o cuidado de los hijos y los roles estereotipados de hombres y mujeresenlasociedad.Ladiscriminacincontralamujerenmuchassociedadesllevaaque lasituacinsocioeconmicayelniveleducacionaldelasmujeresestpordebajodelresto de la poblacin, y que tengan poca autoridad en las decisiones familiares. Una de las consecuencias de esto es que el alimento sea mal distribuido entre los miembros de la familia,loqueresultaenladesnutricindelasmujeresehijas. Porlotanto,laleymarcodeberaobligarespecficamentealasautoridadespblicasa: Eliminaryprevenirtodaslasformasdediscriminacincontralamujerenrelacinal derechoconsagradoalaalimentacin,incluyendoeltratomenosfavorablehacialas mujeres por motivos de embarazo o maternidad, y a promover la igualdad de oportunidadesentrehombresymujeres. De ms est decir que esta obligacin tambin debe abarcar las prcticas discriminatorias ejercidasporpersonasnaturalesojurdicas,entodoslosmbitos,quepudieranteneralguna injerenciaenellibreejerciciodelderechoalaalimentacin.

129

Steiner&Alston,2000,cit.,nota3,p.163.

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3.4.3. Medidasespecialesparasubsanarlasconsecuenciasdeladiscriminacin En muchos casos, la incapacidad de las personas de alimentarse por sus propios medioso esfuerzosesunaconsecuenciadelasdesigualdadesenelaccesoalasoportunidadesquele permiten hacerlo. En la prctica, la igualdad plena en el acceso a oportunidades podr lograrse slo si se adoptan medidas especiales (a travs de leyes, programas o iniciativas especficas) que permitan eliminar las condiciones que perpetan las dificultades que enfrentan las personas para ejercer su derecho a la alimentacin debido a prcticas discriminatorias.Comofueraindicadoanteriormente(seccin1.2.2),envirtuddelasnormas internacionales de derechos humanos pertinentes, estas medidas especiales no deben ser consideradas discriminatorias con respecto a otras personas que podran enfrentar dificultades para ejercer plenamente su derecho a la alimentacin, si han sido adoptadas para eliminar la discriminacin existente y establecer oportunidades equitativas. Por lo tanto, la ley marco debera incluir disposiciones especficas en este sentido y estipular explcitamenteque: La prohibicin de la discriminacin no debe interpretarse de manera que incluya alguna accin del gobierno para subsanar las secuelas de actos discriminatorios cometidos en el pasado contra determinados individuos o grupos y promover la igualdaddeoportunidadesenloquerespectaalderechoalaalimentacin. Ser necesario adoptar medidas dirigidasespecialmente a aquellas personas o grupos que son objeto de discriminacin ms frecuentemente: mujeres, pueblos indgenas y minoras, nios, inmigrantes, trabajadores migrantes y refugiados. En algunos pases, podra ser necesario ofrecer mayor proteccin a quienes pertenecen a ciertas comunidades como la comunidad Dalit en la India o que viven en ciertas zonas geogrficas. En el Cuadro 31 se incluyeunejemplodeestetipodemedidasespeciales. Lasmedidasespecialessernadoptadasatravsdelalegislacinonormativasubsidiaria,sin embargo,laleymarcoensdeberaestipularquelasautoridadespblicasdelramo: adopten normativas para las medidas especiales o presenten ante el Congreso una propuesta de legislacin para prevenir prcticas discriminatorias u otorgar compensacin por las desventajas devenidas en el ejercicio del derecho a la alimentacindegruposopersonasespecficos; garanticen que dichas medidas especiales no entraen la mantencin de normas desigualesoseparadasyquecesarnunavezcumplidoslosobjetivos. Laleymarcodebeincluirunlistadodelaspersonasygruposquedebencubrirdemanera prioritariaodesignarelrganodelEstadoquedeberelaborardicholistado.

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Cuadro31.MedidasespecialesparagruposdiscriminadosElejemplodelaIndia
LosServiciosIntegradosparaelDesarrollodelNio(IntegratedChildDevelopmentServicesoICDS) delaIndiaeselprincipalprogramanacionaldeasistenciainfantilparaniosdehastaseisaosde edad.Suobjetivoesofrecerunagamadeserviciosintegradoscomoalimentacincomplementaria, serviciosdesaludyeducacinpreescolar.Dadoquelasnecesidadesdesaludyalimenticiasdelnio nopuedentratarsedemaneraaisladadelamadre,elprogramatambinofreceserviciosamadres adolescentes y mujeres embarazadas y lactantes. El proyecto comenz en 1975, sin embargo su implementacinnohasidototalmentesatisfactoria.ElcasodelitigiopblicoconocidocomoPUCL contralaUnindelaIndia(vaseelCuadro14)sebasenunaacusacindefalenciasenlaejecucin delprogramaICDS.ElTribunalSuperiordelaIndia,atravsdelasrdenesprovisoriasdecretadas por el tribunal, instruy al gobierno no slo a implementar el esquema por completo sino a universalizar el programa para que toda aldea cuente con un centro ICDS operativo (conocidos tambin como Anganwadi) y que todo nio menor de seis aos, toda mujer embarazada y lactante,ytodamadreadolescentetengaaccesoalatotalidaddelosserviciosqueofrecenlosICDS. Noobstante,enconsideracindeltiemporequeridoparaimplementarelprogramaenlaprcticay para garantizar su aplicacin universal, el Tribunal Supremo decret una orden provisoria el 13 de diciembrede2006,instruyendoalgobiernoadarprioridadalaconstruccindenuevoscentrosICDS en las aldeas o localidades en las que habitan las comunidades ms discriminadas, a saber, las denominadasScheduledCastesyScheduledTribes(castasytribusdesfavorecidasregistradas). Fuente:SecretariatoftheRighttoFoodCampaign.2006.Universalizationwithquality.Actionfor ICDS.

3.5 Disposicionessobrelasobligacionesdelgobierno
El principal objetivo de un enfoque para la seguridad alimentaria basado en los derechos humanosesabordarcuestionesrelacionadasconlarendicindecuentasdelEstadodesus accionesoelincumplimientodesudeber.130Losderechossiemprevienenacompaadosde susrespectivasobligaciones.Porlotanto,laleymarcotambindeberdefinirendetallelas obligacionescorrespondientesdelgobierno.Comofueraindicadoanteriormente,envirtud delderechointernacionalenmateriadederechoshumanos,losEstadosPartesdelPIDESC deben adoptar las medidas, al mximo que lo permitan los recursos disponibles, que permitanrealizarprogresivamenteelderechoalaalimentacin,osea,garantizarquetoda personapuedaalimentarsecondignidad. Comoseindicaraanteriormente,elEstadotienetresobligaciones:i)respetarelderechoala alimentacin;ii)protegerestederechoyiii)cumplirlo.131Laobligacindecumplirelderecho
Eide,A.,2002,cit.,nota90,p.30. La as llamada tipologa tripartita de obligaciones (respetar, proteger y cumplir) ha sido empleada a nivel internacionalparapermitirunamejorcomprensindelasobligacionesdelEstadoenrelacinconelderechoa la alimentacin (y otros derechos econmicos, sociales y culturales). Al momento de aplicarlos en el plano nacional, generalmente se hace ms difcil hacer una distincin entre los distintos niveles. Por eso, la misma medidaadoptadaendospasesdistintos(porej.,garantizarelderechoaunacantidadmnimadealimentos) puedeserdescritademaneradistinta,dependiendodelascircunstanciasparticularesdelpas.UnEstadoque yahayahechocumplirelderechoauna cantidadmnimadealimentosatravsdeleyesdeseguridadsocial,
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a la alimentacin engloba otras dos obligaciones secundarias: la obligacin de facilitar y la obligacin de proveer (vase la Primera Parte). La ley marco debe especificar todos estos niveles de obligaciones. Existen dos maneras de hacerlo. La primera es que la ley marco simplemente afirme que el gobierno tiene la obligacin de respetar, proteger y cumplir el derecho a la alimentacin. Este es el caso, por ejemplo, en Brasil donde recientemente se aproblegislacinenlamateria(vaseelCuadro32).
Cuadro32.Disposicionesjurdicassobrelasobligacionesgeneralesdelgobiernorespectodel derechoalaalimentacinElejemplodeBrasil
EnBrasil,laLeyquecreaelSistemaNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricional(SISAN),establece expresamente que Es un deber del poder pblico respetar, proteger, promover, proveer, informar, monitorear,fiscalizaryevaluarlarealizacindelderechohumanoalaalimentacinadecuada,ascomo garantizarlosmecanismosparasuexigibilidad(Art.2.2).

Elcontenidomsprecisodeestasobligacionesestaradefinidoenlasleyessubsidiariasyla interpretacin de las disposiciones de la ley en una amplia gama de situaciones prcticas seradadaporlascortesytribunalesdelpas. La segunda manera es que la ley marco defina las implicancias de cada una de estas obligaciones para las autoridades pblicas encargadas de aplicar el derecho a la alimentacin. Estas disposiciones deben mantenerse bastante generales, sin embargo, el pas podra definir, de forma ms precisa, las obligaciones de las autoridades pblicas del ramoquetieneninjerenciaenlarealizacindelderechoalaalimentacinenvirtuddecada obligacingeneral(respetar,protegerycumplir).EnelCuadro33seincluyeunejemplode disposicionesjurdicasmsespecficas. Algunasdelasposiblesdisposicionesdelaleymarcorespectodelaobligacindelgobierno de respetar, proteger y cumplir se examinarn en mayor detalle en las siguientes subsecciones de la Gua. La obligacin de cumplir no slo debe considerarse anloga a la obligacindeproveeralimentos(oeldineroparaadquirirlos)directamente.Tambinincluye asistiralaspersonasparaqueellasmismaspuedenadquirirlosalimentosporsmismos(o sea,tomarmedidasquefacilitarnsuaccesoaalimentossuficientesyadecuados).Estasdos dimensionesdelaobligacindecumplirseexaminarnendossubseccionesseparadas.

deberseguirrespetndolo,mientrasqueunEstadoquenolohayahechotendrquetomarlasprovidencias pararealizarlo(osea,aplicarlaobligacindecumplir).VaseKoch,E.2005.Dichotomies,trichotomiesorwaves ofduties?HumanRightsLawReview,5(81):6.

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Cuadro33.DisposicionesjurdicassobrelasobligacionesdelEstadoenmateriadelderechoa laalimentacinEjemplosdeprcticasnacionales
SegnelArtculo4delProyectodeLeydelDerechoaunaAlimentacinAdecuadadelPer: 1. El Estado respetar el derecho a una alimentacin adecuada y se abstendr de tomar medidas quetengancomoresultadoimpedirellibreejerciciodeestederecho. 2. El Estado protegerel derecho a una alimentacin adecuada mediante la adopcin de medidas paraqueningunapersonaoempresarestrinjaoimpidaellibreejerciciodeestederecho. 3. ElEstadorealizarprogresivamenteelderechoaunaalimentacinadecuada,favorecerycrear condicionesparaelprogresosocialyeconmicoytomarmedidasespecficasinmediataspara: a. Erradicar la desnutricin crnica, la anemia y otras enfermedades vinculadas a la malnutricinylainseguridadalimentariaynutricional,entodalapoblacinsegnciclode viday,enespecial,durantelagestacinylosdosprimerosaosdevida. b. Promover una cultura alimentaria y nutricional que revalore los conocimientos locales y permitadesarrollarbuenasprcticasalimentariasydehigiene. c. Mejorar la disponibilidad de alimentos preferentemente mediante el fomento de la competitividadysostenibilidaddelaofertadealimentosdeorigennacional. d. Fortalecer el acceso econmico a alimentos nutritivos, inocuos y en cantidad suficiente paralaspoblacionesenriesgodepadecerinseguridadalimentariaynutricional. e. Crear espacios propicios para el establecimiento de mercados locales y regionales de alimentosespecialmenteenlaszonasurbanasyruralespobres. 4. La asistencia alimentaria que brinda el Estado busca el logro de la seguridad alimentaria y nutricional,enlaperspectivadellibreejerciciodelderechoalaalimentacin.Enesamedida,estemporal yseimplementademaneraplanificada,contandoconobjetivos,resultadosesperadoseindicadoresque muestrenobjetivamentelosavancesanualesdirigidosallogrodelaseguridadalimentariaynutricional encadazonadeintervencin. 5. Para el cumplimiento de sus obligaciones, el Estado aprobar una estrategia nacional que garanticelaseguridadalimentariaynutricional,sobrelabasedelderechoaunaalimentacinadecuaday formularlaspolticascorrespondientesenlosmbitosnacional,regionalylocal. SegnelArtculo5(3)delProyectodeLeydeAlimentacinyNutricindeUganda: ElEstado,paradarplenaefectividadalderechoalaalimentacin,debegarantizar: a) el respeto de las autoridades al derecho a la alimentacin y la abstencin de cualquier accin quepuedaobstaculizarelaccesoalosalimentos; b) la disponibilidad, accesibilidad y asequibilidad de los alimentos para toda la poblacin en Uganda adoptando las medidas necesarias que permitan acceder a recursos de produccin, ingresos y apoyo, y mantener un entorno propicio que permita a cada familia alcanzar la seguridadalimentariaporsuspropiosmedios; c) el abastecimiento y mantencin de sistemas sostenibles de alimentos y la proteccin del derechoalaalimentacin,evitandoabusosdecualquierautoridadpblicaopersona.

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3.5.1. Laobligacinderespetar La ley marco podra, en primer lugar, definir la obligacin de respetar el derecho a la alimentacin.Generalmente,laobligacinderespetarlosderechoshumanosexigealEstado respetar la dignidad humana y valor de la poblacin bajo su jurisdiccin y, por ende, no interferiromenoscabarsusderechos.Laobligacinderespetarsueledescribirsecomoun deber no intervencionista para que no agrave la situacin del individuo al impedirle ejercer un determinado derecho.132 Las disposiciones de la ley marco podran estipular explcitamenteque: Constituye un acto ilcito de la autoridad pblica133 privar a cualquier persona de alimentosolosmediosparaadquirirlos. Constituyeunactoilcitodelaautoridadpblicaaplicarleyesynormasquepuedan tener como consecuencia impedir o vulnerar el ejercicio del derecho humano a la alimentacinomantenerpolticasoprcticasquecontribuyanaesto. Constituye un acto ilcito revocar o suspender formalmente cualquier legislacin necesariaparaelejerciciopermanentedelderechoalaalimentacin. Comofueraindicadoenlaseccin3.3.2,adoptarmedidasqueprivandeliberadamenteauna persona de todo acceso a la alimentacin podra constituir una violacin del derecho a la vidayseguridaddelapersonay,porende,entraradentrodelmbitodelasdisposiciones delcdigopenaldelpas.Estadisposicinnotendracomopropsitoreemplazarodisminuir la proteccin del derecho penal, sino abarcar casos que podran no entrar dentro de este mbito. Naturalmente, cualquier referencia a leyes, normas, polticas o prcticas incluira todas aquellas que tienen injerencia en la disponibilidad, estabilidad, accesibilidad fsica o econmica y adecuacin de los alimentos. Esto implica la legislacin y las normativas que regulanlaproduccinydistribucindealimentos;sucalidadeinocuidad;elcontrolyusode latierra,elaguaylosrecursosbiolgicos;yelempleoylaeducacin,entreotros.Porende, por ejemplo, en un pas en el que se practica ampliamente la aparcera agrcola134 y esto contribuyealejerciciodelapoblacindelderechoalaalimentacin,prohibirloporleypodra constituirunaviolacindelderechodelosagricultoresafectadosalaalimentacin(envirtud del componente de accesibilidad). Otro ejemplo sera que el gobierno modificara la legislacinopolticasquegarantizanpreciosmnimosparaciertostiposdeproductosopara ciertascategorasdeagricultores,yaqueincidiraenelejerciciopermanentedelderechoala alimentacin(OG12,prrafo19).
Steiner&Alston,cit.,nota3,p.182. Comofueraindicadoanteriormente,debeincluirseunadefinicindeautoridadpblicaquecomprendano slofuncionariosdelEstado(funcionariosentodoslosnivelesdegobierno,tantocentralcomolocal;lapolica; maestrosdeescuela;etc.)sinoacualquierpersonajurdicaquecumplafuncionesdecarcterpblico. 134 Laaparceraagrcola(sharecroppingeningls)esunaprcticaenlacuallosterratenienteslepermitenalos campesinosquenoposeentierrastrabajarpartedesustierrasacambiodeunporcentajedelacosecha.
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La realizacin del derecho a la alimentacin, en algunos casos, implicar establecer un equilibrioentrelosdiversosinteresesyderechos.Estepodraserelcaso,porejemplo,enel mbitodelaseguridadalimentaria.Actualmente,enmuchospases,laventadecomidaenla calleestantounmediodesubsistenciacomounafuentedealimentosaccesibleyeconmica paramuchaspersonas.Arazdelascondicionesdehigieneenlasqueestosalimentosson preparados y vendidos, muchos pases han comenzado a promulgar leyes o normas especiales para garantizar que se respeten las exigencias de inocuidad. Estas normas son necesariaspararegularlacalidadeinocuidaddelosalimentosvendidos,sinembargo,silas exigencias son demasiado estrictas, esto podra privar a muchas personas de una fuente asequible de alimentos y circunscribir el medio de subsistencia de algunos vendedores, lo queimplicara,asuvez,unaviolacinasuderechoalaalimentacin. Esto implica que, al momento de tomar decisiones o elaborar normas, las autoridades competentes debern no slo considerar los requerimientos necesarios para cumplir el objetivo de la norma sino que debern evaluar si la aplicacin de la normativa o decisin afectar el derecho humano a la alimentacin de alguna persona. Entre los criterios pertinentessedebeconsiderarlaimportanciadelderechoencuestinylasprobabilidadesy profundidaddelperjuicio.Siseocasionareprobableperjuicio(osea,privaraalguiendeuna fuentedealimentoseconmicaodesumediodesustento),lasleyesdederechoshumanos exigenqueserespeteelprincipiodeproporcionalidad.Enotraspalabras,laautoridaddebe tenercertezadequelamedidaquepudieraincidirenelderechodelindividuoesnecesaria enarasdelbiendelacomunidadosociedadensuconjunto,yenproporcinadichointers (vaselaseccin3.3.3). Como fuera indicado anteriormente, ms all de esta obligacin general de respetar el derecho a la alimentacin, el paspodra considerar incluir disposiciones ms precisas para las dems obligaciones de las autoridades pblicas, con miras a preservar el derecho a la alimentacin. Por ejemplo, la ley marco podra exigir explcitamente que las autoridades pblicascompetentesreconozcanlosderechosconsuetudinariosdelospueblosindgenaso tribalesalatierraatravsdelalegislacin,aobjetodereconocerelderechodelaspersonas a contar con un ingreso obtenido a travs de un trabajo que ste ha elegido libremente y quelepermitesatisfacersusnecesidadesalimenticiasyotrasnecesidades,oabstenersede participar en actividades que pudieran restringir el acceso que ya tienen a los alimentos o mediosparaadquirirlos.135 3.5.2. Laobligacindeproteger Encuantoalosderechoshumanos,quehoysereconocenampliamentecomounaexpresin devaloresobjetivos,elEstadotambincumplelafuncindeprotector.Consecuentemente, elmbitodeinfluenciadelEstadonoselimitaalaesferadelarelacinqueexisteentreel individuo y el Estado; tambin abarca la relacin entre individuos, o entre ellos y las
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Eide, A. 2007. State obligations revisited. En Eide, W.B. & Kracht, U., eds. Food and human rights in development.VolumeII.AntwerpOxford,Intersentia,p.150.

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entidades privadas.136 Por lo tanto, la obligacin de respetar los derechos humanos, como hemosvisto,garantizalaproteccindelindividuofrentealEstado,sinembargolaobligacin de proteger los derechos humanos est concebida para garantizar la proteccin del individuofrenteaamenazasoriesgosquepuedenemanardeactoresprivadosofuerzasde lasociedadqueelEstadopuedecontrolar. ElpapeldeprotectorquecumpleelEstadoabarcatodaslasactividadesquepuedantener algunainjerenciaenelejerciciodelderechoalaalimentacindelapoblacin(porejemplo, reducir la disponibilidad o abastecimiento de alimentos, prevenir el acceso a alimentos o alterarlacalidadeinocuidaddelosalimentos).Entrelasactividadesquerequierendemayor vigilancia,debidoalriesgoquerepresentanparaelejerciciodelderechoalaalimentacin,se encuentranlaminera,laexplotacinforestalodeotrosrecursosbiolgicos,laconstruccin, elmanejoderesiduosolacomercializacindealimentos.Lacomercializacindealimentos para nios es una de las actividades que requiere accin urgente del Estado (por ej., las autoridades estatales competentes deben cerciorar que se encuentre en vigencia la legislacincorrespondienteparaquelosproductossucedneosdelalechematernanosean promocionados sino, ms bien, fuertemente regulados yque las normas establecidas sean efectivamente respetadas). Esta obligacin de proteger conlleva otras dimensiones tales como la regulacin de precios y subsidios aplicados a los alimentos, y el racionamiento de alimentos esenciales, asegurando, a su vez, un precio justo para los productores.137 La principalformadecumplirlaobligacindeprotegerespormediodeunaregulacineficazy recursospordeterminadasinfracciones. Laleymarcopodra,porlotanto,exigiralasautoridadespblicascompetentes: Penalizar la privacin deliberada de alimentos introduciendo las enmiendas correspondientesalcdigopenal. Tomar las medidas preventivas necesarias para proteger a aquellas personas que corren el riesgo de perder la capacidad de acceder a alimentos suficientes o adecuados,olosmediosparaadquirirlos,debidoaactosdeterceros. Revisarelmarcoadministrativoylegislativopertinenteconmirasaasegurarquelas actividades de actores privados dentro de su jurisdiccin no infrinjan el derecho a la alimentacindelosdems. Adoptar el marco administrativo y legislativo correspondiente para regular las actividadesannoreguladasquepudieranincidirdealgunamaneraenelejerciciodel derechoalaalimentacin. La ley marco podra designar a la autoridad responsable de enumerar las actividades que deben ser revisadas o reguladas de forma prioritaria. Una autoridad para el derecho a la
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Grimm, D. 2005. The protective function of the state. En Nolte, G., ed. European and US Constitutionalism. CambridgeUniversityPress/CouncilofEurope,p.149. 137 Eide,A.2002,cit.,nota90,p.38.

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alimentacinseralaentidadmsidneaparaestalabor(vaselaSeccin3.11).Bajociertas circunstancias,laincapacidaddelpoderpblicoderegularadecuadamenteunadeterminada actividad del sector privado podra ser considerada una violacin al derecho a la alimentacindelaspersonasafectadas,noobstantesernlasmismasautoridadespblicas las que determinarn cmo ser regulada. Por ejemplo, en el mbito de la extraccin de recursos mineros, las autoridades podran establecer un determinado plazo para que el pblicopresentesusobservacionesprevioalainiciacindeactividades,elaborarnormasy criterios que imponen ciertas restricciones antes de conceder las licencias (tales como restriccionesgeogrficasoelusodeciertosmtodosytecnologas)oestablecerpautaspara la produccin, etiquetado y venta de alimentos (para garantizar que los alimentos disponibles sean adecuados). El marco legislativo o regulatorio pertinente debe estipular tambinlassancionescorrespondientesencasodequenosecumplanestasnormas.Todas estasmedidasestndiseadasparaprotegeralapoblacinafectadaygarantizarsuderecho alaalimentacin(vaselaseccin4.3). Laobligacindeprotegervamsalldeldeberdeadoptardisposicionesadministrativaso legislativas efectivas. Las autoridades pblicas competentes tambin deben verificar peridicamentesielsectorprivadoefectivamenteestrespetandoycumpliendolasnormas establecidasensusactividadesregulares.Estoimplicaunavigilanciaycontrolpermanente, documentar las actividades y, en casos de incumplimiento, aplicar las sanciones correspondienteconformealaley. 3.5.3. Laobligacindecumplir(facilitar) La obligacin de cumplir el derecho a la alimentacin puede cumplirse a travs de la adopcin de medidas para su facilitacin es decir, asegurando condiciones de vida que permitan a la poblacin alimentarse por sus propios medios. Por lo tanto, facilitar la realizacin del derecho a la alimentacin exige al Estado adoptar medidas mucho ms contundentesconmirasafortalecerelaccesodelaspersonasalosrecursosysuutilizacin, as como los medios para asegurar su subsistencia, incluida la seguridad alimentaria. Las medidas especficas que debern adoptarse estn sujetas a la realidad del pas. El Artculo 11.2delPIDESCofrececiertaorientacinalrespecto:elPactoexigealosEstadosmejorarlos mtodos de produccin, conservacin y distribucin de alimentos mediante la plena utilizacin de los conocimientos tcnicos y cientficos, y el perfeccionamiento o la reforma delosregmenesagrarios.Lareformaagrariatambinpodraconsiderarseentrelasmedidas posiblesascomootrasformasdemejorarelaccesoalosrecursosnaturales,comolosque serecomiendanenlaDirectrizsobreelDerechoalaAlimentacinN8. Laleymarcodeberaobligaralasautoridadespblicasa: Tomaraccin,loqueincluyeadoptaroaplicarlaspolticasymedidasadecuadasque fomentenypromuevanelderechohumanoalaalimentacin,ycrearymantenerlas condicionesquepermitanatodapersonaejercerlibreypermanentementesuderecho alaalimentacin.

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Esta obligacin general podra complementarse con obligaciones ms especficas para ciertas autoridades pblicas. La ley marco puede, por ejemplo, exigir a las autoridades pblicascompetentesmanteneryaumentarlaproduccindealimentosenelpas,fortalecer la produccin de alimentos saludables y nutritivos, organizar programas de capacitacin y educacinsobrelasventajaseimportanciadediversificarladieta,yexigirquelosalimentos distribuidosalaspersonasensituacindemayorriesgoatravsdeprogramasdeasistencia social del gobierno slo sean adquiridos localmente. Otras posibles obligaciones podran incluirlacreacindeincentivosparainstitucionesqueofrecenmicrocrditosolaadopcin demedidasenapoyodelaproduccindeciertostiposdecultivos(vaseelCuadro34).
Cuadro34.LaobligacindefacilitarEjemplosdeprcticasnacionales
SegnelArtculo13delaPropuestadeLeyporunaAlimentacinAdecuadadeHonduras,ElEstado garantizaralapoblacinelaccesofsicoyeconmicoaalimentosinocuosynutritivos,medianteel control del proceso productivo de manera autnoma, con la promocin y recuperacin de las prcticas y tecnologas tradicionales y otras, que aseguren la conservacin de la biodiversidad, la proteccindelaproduccinlocalynacional,garantizandoelaccesoalagua,alatierrayamercados justos y equitativos. La Propuesta establece asimismo que Cuando un individuo o un grupo sea incapaz, por razones que escapan a su control, de disfrutar del derecho a una alimentacin adecuada por los medios a su alcance, el Estado tiene la obligacin de hacerlo efectivo directamente(Art.18).

ElArtculo4.3delapropuestadeLeydelDerechoaunaAlimentacinAdecuadadelPerestablece que: El Estado realizar progresivamente el derecho a una alimentacin adecuada, favorecer y crear condiciones para el progreso social y econmico y tomar medidas especficas inmediatas para: ...b) promover una cultura alimentaria y nutricional que revalore los conocimientos locales y permita desarrollar buenas prcticas alimentarias y de higiene; c) mejorar la disponibilidad de alimentospreferentementemedianteelfomentodelacompetitividadysostenibilidaddelaoferta dealimentosdeorigennacional;d)fortalecerelaccesoeconmicoaalimentosnutritivos,inocuosy en cantidad suficiente para las poblaciones en riesgo de padecer inseguridad alimentaria y nutricional;e)crearespaciospropiciosparaelestablecimientodemercadoslocalesyregionalesde alimentosespecialmenteenlaszonasurbanasyruralespobres.

3.5.4. Laobligacindecumplir(proveer) Ante situaciones en las que la poblacin no puede alimentarse por sus propios medios, ya sea porque ha perdido su fuente de seguridad alimentaria con la que contaba hasta ese momento debido a algn evento imprevisto, o porque no pueden asegurar su seguridad alimentariadebidoaalgunaenfermedad,discapacidaduotromotivofueradesucontrol,las autoridadespblicastienenlaobligacindeatenderalapoblacindirectamente.Antetales hechos,elEstadodebeproveeralimentosdecalidadsuficientesparagarantizarlaseguridad alimentariaynutricional.Comomnimo,elEstadosiempretienelaobligacindeproveeruna cantidadsuficientedealimentosqueprotejaalapoblacindelhambre. La obligacin de proveer abarca diversos tipos de asistencia que dependern fundamentalmente del grado de vulnerabilidad (frente a la inseguridad alimentaria) de la

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poblacin; abarca situaciones de escasez de alimentos o alimentos insuficientes, as como una falta de alimentos adecuados en trminos de los requerimientos nutritivos y de seguridad. En el Cuadro 35 se incluyen ejemplos de medidas adoptadas respecto de la obligacin de proveer.
Cuadro35.Laobligacindeproveerencumplimientodelderechoalaalimentacinde losniosElejemplodelaIndia
No existe una ley especfica en la India, ya sea aprobada o en discusin, para el derecho a la alimentacin. Sin embargo, el Tribunal Supremo de la India, en virtud de las disposiciones constitucionales pertinentes, emiti diversas rdenes provisorias exigiendo al gobierno adoptar medidasespecficasconmirasacumplirsusobligacionesenmateriadelderechoalaalimentacin delapoblacin. El Tribunal Supremo afirm que Todo nio que asiste a una escuela primaria subsidiada por el gobiernodeberecibirunalmuerzocalientequecontengaalomenos300calorasy8a12gramos de protenas al da por jornada escolar, por un perodo mnimo de 200 das al ao (Orden provisoriade2001).Enunaordenprovisoriaposterior,elTribunalSupremodeclarquesedeben hacer esfuerzos para mejorar la infraestructura y las instalaciones (agua potable segura, etc.), aumentarlavigilancia(inspeccionesregulares,etc.)yotrassalvaguardiasentrminosdemejorar lacalidaddelosalmuerzosaobjetodeproporcionaralosalumnosdeeducacinprimariacomida nutritiva (nfasis agregado). Tambin exigi que los almuerzos sean ofrecidos sin costo. En cuanto a los costos de implementacin de este programa, se encomend al Gobierno Central destinarfondosparacubrirloscostosdeconvertirlosgranosenalmuerzospreparados. EstasrdenessedictaronenelmarcodelcasocaratuladocomoPUCLcontralaUnindelaIndiay otros presentado en 2001. El caso surgi de una demanda contra los diversos programas gubernamentalesdeproteccinsocial,incluidoelProgramaNacionaldeApoyoNutricionalparala Educacin Primaria, conocido tambin como el programa de almuerzos. Como resultado de estas rdenes, los alumnos de las escuelas que participan en el programa o sus padres pueden exigirestosalmuerzoscomoderechoreglamentarioyelgobiernopodraserresponsabilizadosi noloproporciona.Estasrdenesyacontribuyeronalaintroduccindeunalmuerzocalienteen las escuelas de la India, no obstante, sera conveniente que la iniciativa quedara formalizada en unaley.

Laleymarcodebera,porlotanto,obligaralaautoridadpblicaa: Adoptar y poner en prctica las medidas necesarias para proveer de alimentos o los mediosparaadquirirlosaquienesseanincapacesdesatisfacersuspropiasnecesidades por motivos fuera de su control, especialmente los hijos de padres fallecidos o desaparecidos,opadresquenocuentanconlosmediosparacuidardeellos. Ademsdeestadisposicindendolegeneralsobrelaobligacindeproveer,especialmente en pases con recursos financieros limitados, sera conveniente que la ley marco incluyera disposicionesparalaadopcindeciertasmedidasprioritariasqueasegurenlaprovisinde unacantidadmnimadealimentosparatodapersonaquepadecehambreodesnutricin,y darmayorprioridadaquienesseencuentranensituacindemayorvulnerabilidad.

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Estasdisposicionesseexaminarnenlassiguientessubsecciones. a)Laobligacindeproveerunacantidadmnimadealimentos La ley marco debe definir la cantidad mnima de alimentos que el Estado est obligado a proveerparadarplenaefectividadalderechodetodapersonaaestarprotegidacontrael hambre(vaselaseccin3.3.2).Dadoquelaleymarconoentrarendetalles,elcontenido precisodelacantidadmnimadealimentosylospormenoresrespectodelosrequisitosa cumplir y procedimientos para distribuirlos debern estar delineados en los instrumentos, legislacinonormativasubsidiarios.Especificarestoenlanormativasubsidiariapodraserla mejor alternativa ya que, a diferencia de las leyes aprobadas a nivel legislativo, las normativas pueden actualizarse o cambiarse fcilmente. Sin embargo, en cualquier caso, sera conveniente quela leymarco tambindefiniera los elementos subyacentes centrales delacantidadmnimadealimentosquedebeserproporcionada,ascomolascondiciones bsicasparaponerlaenprctica. Enprimerlugar,laleymarcodebera: designarlaautoridadpblicacompetente; establecerlaresponsabilidadjurdicadeentregarregular,estableyoportunamentela cantidad mnima de alimentos a cualquier persona que padezca hambre o desnutricinoseencuentraensituacinderiesgo; exigiralaautoridadpblicacompetentequepresenteanteelpoderlegislativouna propuesta de legislacin subsidiaria o normativa para la cantidad mnima de alimentos,dentrodeunplazodeterminado. En casi todos los pases existen instituciones gubernamentales encargadas de abordar temas sociales, el desarrollo social o la lucha contra la pobreza, aunque con diferentes gradosdeatribucionesycompetencia.Ladecisinrespectodeculdestasserdesignada revisteparticularimportancia,especialmenteparapasesfederalesoconfuerteautonoma regional. Una alternativa sera descentralizar la responsabilidad de proveer esta cantidad mnimadealimentos.Laideadedescentralizarlaresponsabilidadparatemassocialeshaido ganandoadeptosenlosltimosaos(vaseelCuadro36). Esta tendencia hacia la descentralizacin se origina no slo en la tendencia hacia una autonomalocalsinotambinenlapremisadequesonlasautoridadeslocaleslasqueestn ms cercanas a la poblacin y, por ende, estn mejor capacitadas para evaluar sus necesidades y preferencias. Las autoridades locales y miembros de los consejos locales participan en amplias redes locales de interaccin social. Esto permite focalizar los beneficios correspondientes y mejorar la rendicin de cuentas ya que estas personas son conocidas en la comunidad.138 En efecto, en pases como Argentina, Blgica, Canad,
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Conning,J.&Kevane,M.2000.Mecanismosdeseleccinparalasredesdeseguridadsocialbasadosenla comunidad,Washington,BancoMundial.

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Colombia,Dinamarca,Francia,Alemania,Corea,SueciayelReinoUnido,sonlasautoridades localesynolascentraleslasquedeterminany/oevalanlaelegibilidaddelosbeneficiariose implementan la entrega de la asistencia social (aunque la cantidad a ser entregada generalmenteestsujetaaloquedetermineelgobiernocentralquefinanciaelprograma, yaseaenparteoporcompleto).
Cuadro36.Descentralizacindelaimplementacindelosderechosreglamentariosdeacceso aalimentosEjemplosdeprcticasnacionales
La Ley del Programa de Nutricin y Alimentacin Nacional de Argentina promueve la ejecucin descentralizadaatravsdelacreacindeunmarcoinstitucionalnacionalquerigeparalasprovinciasen virtuddeunpacto.ElArtculo8delaLeyestablecelasfuncionesquedebencumplirlasmunicipalidades como agencias encargadas de la gestin e implementacin de los mecanismos de distribucin de alimentos,promoverlaparticipacinygarantizarquelosbeneficiariosseinscribanenunregistrocreado porelgobiernoprovincial.ElArtculo5estipulaque,tantoanivelcentralcomoprovincial,lasagencias encargadasdesuejecucinfijarnlosmecanismosdecontrolquepermitanunaevaluacinpermanente delamarchadelprogramayquegaranticequeestdirigidoalapoblacinmsnecesitada. En Colombia, la Constitucin estableci la descentralizacin del gasto social, asignndolo a los departamentosymunicipalidades,destinandoaproximadamenteel60%delosrecursosdeparticipacin enproporcindirectaalnmerodehabitantesconnecesidadesbsicasinsatisfechas(Art.357).Unaley posterior modific la frmula de distribucin a ser aplicada. Los departamentos y, en especial, las municipalidadesquerecibenungranporcentajedeltotaldelastransferenciassocialesenproporcinal nmerodepersonasensituacindepobrezadentrodesujurisdiccin,tienenlaobligacindeidentificar ylocalizaralapoblacinobjetivoquerecibirestosfondos. En la India, la puesta en marcha del Sistema de Distribucin Pblico establecido en la Ley de Bienes Esenciales(1955)esasumidaporlosEstados.SegnlaOrdenanzade2004paraelsistemadedistribucin pblico de Chhattisgarh, el gobierno estatal deber establecer las directrices para efectos de la identificacin de las familias que cumplen los requisitos para recibir tarjetas de racin alimentaria, en tanto son las entidades gubernamentales locales las encargadas de ultimar las listas de beneficiarios residentesensusrespectivasjurisdicciones,ascomoderevisardichaslistas.

Laimplementacindelosderechosreglamentariosdeaccesoaalimentosenelplanolocal tambinconllevaciertosdesafos:enalgunoscasos,lacausaquedaorigenalaprivacinde alimentosestprofundamentearraigadaenlasdivisionessocialesqueexistenlocalmentey en la manera en que se desenvuelve la comunidad. Por lo tanto, delegar toda la responsabilidadalasautoridadeslocalespodramotivaralasliteslocalesamonopolizarlos beneficios y provocar cierto grado de corrupcin ya que ser mucho ms difcil para el gobierno central vigilar su implementacin.139 Si se adopta el modelo descentralizado, se debe prestar especial atencin a las tareas a ser descentralizadas: por ejemplo, a las autoridades locales se les podra dar la responsabilidad exclusiva de identificar a los beneficiarios(evaluandosuelegibilidadyencargndosedelosregistros)otambinentregar
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Alderman, H. 1997. Social assistance in Albania: decentralization and targeted transfers. World Bank Living StandardsMeasurementStudyWorkingPaperNo.134,WashingtonDC,BancoMundial.

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la ayuda. Tambin podra otorgrseles facultades para establecer los criterios a emplearse paraevaluarlaadmisibilidadyelgradodeasistenciaaserotorgada.Unaclaradivisindelas atribuciones y una descripcin pormenorizada de los procedimientos para implementar el programayparavigilaryevaluarlasactividades,contribuiralarendicindecuentasdelos rganos gubernamentales pertinentes sobreel cumplimiento de las normas establecidas y paraquelacantidadmnimadealimentosseaefectivamenteprovista. Ensegundolugar,laleymarcodebeespecificarelalcancedelosderechosreglamentariosa acceder a una cantidad mnima de alimentos. Como fuera indicado anteriormente, la asignacindeunacantidadmnimadealimentosdebedefinirseentrminosdelaproteccin contra el hambre y la desnutricin (vase la seccin 3.3.2). Esto implica que la cantidad mnimadealimentosdebecubrirlosrequerimientosalimentariosmnimosquepermitaal individuovivircondignidad,protegidocontraelhambreyladesnutricin.Enestesentido, resultaratildefinirclaramenteenlalegislacinoenlasnormasparasuaplicacinquelos requerimientosalimentariossonaquellosquepermitenalapersonamantenerlasfunciones orgnicas y cognitivas y resistir enfermedades de manera normal, y a que el nio pueda desarrollarse de manera normal. Cuando el acceso a y la composicin de los alimentos no cumple estos requerimientos, existe el hambre. La cantidad mnima de alimentos tambin podraincluirunadeterminadacantidaddeagua.140 Unavezquehayasidodeterminadoelalcance,elEstadodeberdeterminarsilacantidad mnima de alimentos se proveer en especie (o sea, productos alimenticios), a travs de instrumentos con caractersticas de efectivo (vales o cupones para alimentos) o transferenciasmonetarias141.Cualquieraseaelmedioqueseelija,debesereladecuadopara proteger a las personas del hambre y la desnutricin. Por lo tanto, antes de tomar la decisin,elpasdebetomarencuentatodoslosfactoresquetendrnalgunainjerenciaenla efectividad de la aplicacin de este derecho. La bibliografa especializada sobre redes de seguridad alimentaria ofrece informacin til sobre las ventajas y desventajas de las transferenciasenespecieomonetariasoconcaractersticasdeefectivo142. La cantidad mnima de alimentos debe definirse en base a necesidades individuales; esto implicaquelosbeneficiarioscorrespondenamiembrosindividualesdelacomunidad,ynoa familias en su conjunto, o al jefe de familia. La cantidad mnima de alimentos debe establecerse en base a la edad, condicin de salud y ocupacin del individuo. Puede ser entregada en especie, en un valor monetario equivalente, en forma de cupones o puede incluir otras prestaciones. La legislacin o normativa ejecutoria de la ley definir el
Anseencuentraendiscusinqucantidaddeaguaconstituyeunanecesidadhumanabsica;laOMS,el BancoMundialyUSAIDrecomiendanalrededorde20a40litrosdeaguaaldaporpersonaesoincluyeagua paracocinar,baarseyaseobsicoquedebeestarlocalizadaaunadistanciarazonable(osea,amenosde 200 metros de la vivienda). Vase UNESCO, 2006. Los retos de la gobernabilidad del agua, 2o Informe de la ONUsobreelDesarrollodelosRecursosHdricosenelMundo,Captulo2,p63. 141 Parainformacinmsdetallada,vaseFAO.2006.RedesdeseguridadyelDerechoalaalimentacin.EnLas DirectricessobreelDerechoalaAlimentacin:Documentosinformativosyestudiosdecasos.Roma.FAO. 142 Vase por ejemplo, FAO. 2006a. El estado de la alimentacin y la agricultura: la ayuda alimentaria en el contextodelaseguridadalimentaria,Roma;Coady,D.,Grosh,M.&Hoddinott,J.2004.Targetingoftransfersin developingcountry:reviewoflessonsandexperience.WashingtonDC,BancoMundial.
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procedimientocorrespondienteyloscriteriosparadeterminarelcontenidoespecficodela cantidadmnimadealimentos,sinembargo,laleymarcodeberaestipularque: La legislacin o normativa subsidiaria que establece el nivel mnimo de alimentos determinar la cantidad precisa de caloras, protenas y micronutrientes correspondientesalaedad,sexo,condicindesaludyocupacindelapersona. Deben establecerse valores para cada una de las categoras de personas enumeradas, en funcindelasituacinespecficadelpas.Estascategoraspodranincluir,especficamente, nios(segngrupoetreohastalosseismesesdeedad;entreseismesesytresaosde edad: entre tres y seis aos; nios de edad escolar), adolescentes (nios/nias), adultos (hombres/mujeres), mujeres embarazadas y lactantes, personas con discapacidades, personasquesufrenalgunaenfermedad,etc. Otra alternativa, especialmente para efectos de transferencias monetarias cuando la cantidad mnima de alimentos ha de ser entregada en dinero, es definir una canasta de alimentosparalasdiversascategorasdepersonas,enbasealacualsecalcularelmonto correspondiente(vaseelCuadro37).
Cuadro37.DefinicindelacanastadealimentosmnimosElejemplodeBelars
En Belars, la Ley del Mnimo para la Subsistencia y su norma ejecutoria (No. 1016) estipulan que la cantidadmnimamediaparalasubsistenciaseaentregadaenlaformadeunaprestacinmonetaria. Este mnimo para la subsistencia es calculado para un individuo y para ciertos grupos sociodemogrficos(poblacinempleable,jubiladosynios)sobrelabasedelpreciodelltimomesde cada trimestre para una determinada canasta de alimentos. Adems, la Normativa No. 1477 de 1999 reconoce el derecho de las familias con hijos (durante los primeros dos aos de vida) a recibir productosalimenticiossincostobajociertascondicionesrelacionadasalasituacinfinancieradelos potencialesbeneficiarios.

Tambin debera estipularse la obligacin de realizar una revisin peridica de la cantidad mnimadealimentosquetienenderechoarecibirlosbeneficiariosbasadaenlasnormasy metodologasinternacionalesdesarrolladasparaestosfines. En tercer lugar, la ley marco debe estipular si se aplicar o no un procedimiento para solicitar los alimentos mnimos necesarios y, de ser as, cmo deben establecerse los criterios de seleccin. Una alternativa es entregar los alimentos mnimos a travs de un procesodepreseleccindebeneficiarios,enelquelapoblacinqueconsideraquecumple los requisitos para recibir las prestaciones deber acreditar su situacin financiera o su incapacidadparacubrirsuspropiasnecesidades.Tambindebeestablecerseunadisposicin para no dejar al arbitrio de la autoridad administrativa la decisin final respecto de si se entregar o no el beneficio; para que las prestaciones sean entregadas de manera automticaatodapersonaquecumplaloscriterios,sindiscriminacindeningntipo.

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Enalgunospasesconaltosndicesdepoblacinensituacindepobrezaoquevivedebajo de la lnea de pobreza, sera poco realista obligar a las personas a postular para recibir el mnimo esencial necesario para estar protegido contra el hambre. Adems, por motivos culturales, en muchos pases puede existir una fuerte resistencia, incluso entre los ms pobres,ahablaryreconocerquepadecenhambreodesnutricin.Podra,porlotanto,ser msconvenienteparaalgunospasesproporcionarelnivelmnimodealimentosexoficio,o sea,poriniciativadelasautoridadesdelramo.Enestoscasos,lalegislacinpodraexigira las autoridades locales crear y actualizar los registros de beneficiarios que residen en su jurisdiccin,enumerandoloscriteriossocioeconmicosylascondicionesdenutricinysalud de la poblacin. En el Cuadro 38 se incluyen dos ejemplos de mtodos empleados para seleccionar beneficiarios de programas de asistencia alimentaria en base a registros establecidosporelgobierno.
Cuadro 38. Seleccin de los beneficiarios de programas sociales Ejemplos de prcticas nacionales
EnColombia,lalegislacinaprobadaen1993establecemecanismostcnicos,objetivos,equitativosy uniformesparalaseleccindelosbeneficiariosdeprogramassociales.Elsistemaestdiseadopara ser aplicado en todas las esferas de gobierno e incluye un conjunto de normas y procedimientos establecidos a nivel central y ejecutado a nivel municipal, para reunir la informacin necesaria para calcularelndicedebienestaryseleccionarlosbeneficiariosdelosdiversosprogramassociales.143

EnlaIndia,elDecretoparaelSistemaPblicodeDistribucindeChhattisgarhde2004estipulaquelos gobiernosestatalessernlosencargadosdeformularlasdirectricescorrespondientesparaefectosde identificar a las familias que se encuentran debajo de la lnea de pobreza, incluidas las familias Antyodaya(lasmspobresidentificadasporelgobiernoestatal).Lasfamiliasbeneficiariashandeser identificadas por los rganos locales. El gobierno estatal tendr la responsabilidad de entregar las tarjetasderacionesalasfamiliasbeneficiarias.Lastarjetasderacionessernemitidasanombredel hombreydelamujerdemayoredaddelafamilia.

Es igualmente importante que el procedimiento de postulacin sea justo, simple y fcilmenteaccesibleparatodos.Enmuchospasesycomunidades,losbeneficiariospodran ser personas poco calificadas (en trminos de alfabetizacin o escolaridad) que viven en zonas aisladas o remotas y, por lo general, no tienen la posibilidad de postular a los beneficiosqueseofrecen.Lalegislacindebeobligaralasautoridadesaentregarayudae informacin a toda persona que postule a los beneficiosestablecidos. Adems, el proceso depostulacindelospotencialesbeneficiariosdebesergratuito. Por lo tanto, la ley marco debera estipular que la legislacin o normativa secundaria establecer: unprocedimientodepostulacinocertificacinsimpleyaccesibley criteriosdeelegibilidadocertificacintransparentes,justosynodiscriminatorios.
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VaseCastaneda,T.2003.Targetingsocialspendingtothepoorwithproxymeanstesting:ColombiasSISBEN system,InformepreparadoparaelBancoMundial.

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La legislacin subsidiaria sobre la cantidad mnima de alimentos debe indicar quin debe recibirestebeneficioy,posiblemente,quindebepostular.Envariospases,losprogramas detransferenciasbasadosenalimentosdirigidosafamiliasperoque,enefecto,entreganlas prestaciones a un adulto determinado, ha tenido como resultado una distribucin muy desigual dentro de la familia.144 Esto gener la necesidad de designar a una mujer de la familiacomoresponsablededistribuirlasprestaciones,enbasealaevidenciaempricade quelamujergastalosingresosdemaneradiferentealhombre:lamujertiendeagastarel ingresoenalimentosylasaluddelosnios.145 Encuartolugar,laleymarcodeberaestipularquelalegislacinsubsidiaria: establezcaprocedimientosjustos,independientesyaccesiblesparapresentarrecursos y para las reparaciones correspondientes en caso de que haya sido establecida una violacindelderechoalaalimentacin; estipulelosmecanismosdevigilanciayevaluacincorrespondientesylaobligacinde la autoridad del ramo responsable de presentar informes peridicamente a la autoridadnacionalparaelderechoalaalimentaciny exija al Ministro de Hacienda o de Finanzas Pblicas que incluya en el presupuesto nacionalunalneapresupuestariaasignandolosrecursosnecesariosparaimplementar estederechofundamental. Dichas disposiciones deberan contribuir a garantizar la rendicin de cuentas de las autoridadesencargadasdeproveerlacantidadmnimadealimentosalosbeneficiarios.Los mecanismos y procedimientos para presentar recursos deben establecerse en todos los estamentos administrativos y la poblacin ms marginada y aislada debe tener acceso a ellos. Las decisiones administrativas en relacin a la cantidad mnima de alimentos a ser entregada deben someterse a revisin judicial ante los tribunales competentes o algn rganoindependienteequivalente(vaseelCuadro39). Los mecanismos de vigilancia y evaluacin (ya sean jurdicos o administrativos) son igualmente importantes para garantizar la distribucin permanente y oportuna de una determinadaprestacin,ascomoparaevitarirregularidades,especialmenteenelproceso decertificacinopostulacin.

VaseFAO.2006.ElEstadodelaAlimentacinylaAgricultura:Permitelaayudaalimentariaconseguirla seguridad?ColeccinFAO:AgriculturaNo.37.Roma,FAO,p.27. 145 VaseHaddad,L.,HoddinottJ.,&Alderman,H.,eds.1997.Intrahouseholdresourceallocationindeveloping countries;methods,modelsandpolicy.Baltimore,MD,JohnsHopkinsUniversityPressandWashington,DC,IFPRI.

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Cuadro 39. Garantizar la rendicin de cuentas de los rganos encargados de distribuir los alimentosEjemplosdeprcticasnacionales

ElFoodStampAct(DecretoLeydevalesdealimentos)delosEstadosUnidosdeAmricaestipulaque elrganodeEstadoasumirlaresponsabilidaddecertificarlaelegibilidaddelasfamiliaspostulantes ydistribuirlosvalesenlosestadosqueparticipanenelprograma...Semantendrnlosregistrosque sean necesarios para verificar que el programa se est llevando a cabo en conformidad con las disposiciones de esta Ley y las normas decretadas en virtud de esta Ley. Estos registros podrn ser revisadosyauditadosencualquiermomento... EnlaIndia,segnelDecretoparaelSistemaPblicodeDistribucinde2004,encasodequesehaya establecidocualquierirregularidadenlaidentificacindelosbeneficiariosylaentregadetarjetasde racionesalimenticiasosehadeterminadomarginaraciertaspersonasdeundeterminadoesquema,se tomarnlasmedidasjudicialescorrespondientesenvirtuddelEssentialCommoditiesAct(DecretoLey deproductosbsicosesenciales).

Enloquerespectaaloscostosdeimplementacindelderechoreglamentarioaalimentos mnimos, estos dependern de las prestaciones que los alimentos mnimos esenciales reemplazarn, si efectivamente ser ste el caso. Muchos pases con altos ndices de pobreza extrema y hambre han implementado programas de seguridad basados en los alimentosparalaentregadeproductosalimenticiosoinstrumentosconcaractersticasde efectivo que pueden usarse para adquirir alimentos y que estn dirigidos a grupos especficos de la poblacin que se consideran en situacin de mayor vulnerabilidad.146 La cantidad mnima de alimentos tendr que ser determinada en funcin de las dems prestacionesqueproporcionaelgobiernoatravsdesusdiversosprogramas.Enaquellos Estados que no cuentan con los recursos necesarios para cubrir el costo total de implementacin del derecho universal a un mnimo esencial de alimentos, ste podr implementarse de forma gradual: el programa debe comenzar con los grupos ms vulnerables de la poblacin (quienes padecen hambre y desnutricin) e ir amplindose progresivamenteparaincluiralapoblacinenriesgodepadecerhambreydesnutricin. Algunos de los otros componentes que deber abordar la legislacin subsidiaria en mayor profundidad incluyen: cmo calcular el alimento mnimo que necesita una persona para estarprotegidacontraelhambreyladesnutricin;silasorganizacionescomunitariasono gubernamentalesdebenonoparticiparenelprocesodeidentificacindelosbeneficiariosy enquformaparticiparn;elprocedimientoquedebernemplearlasautoridadesdelramo para identificar y notificar a los beneficiarios, as como para educar al pblico sobre los beneficios a los que pueden acceder; cmo sern entregados los alimentos (en especie, a travs de instrumentos con caractersticas de efectivo o transferencias monetarias) y por cuntotiemposedebeproveerelalimentomnimo.
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Otros ejemplos de los diversos tipos de redes de seguridad alimentaria se encuentran en, por ej., FAO. 2006a. Redes de seguridad y el Derecho a la alimentacin. En Las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin:Documentosinformativosyestudiosdecasos.Roma.FAO,pp.14153.

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b) Disposiciones para dar prioridad a personas y grupos en situacin de mayor vulnerabilidad Los Estados, en virtud del derecho internacional en materia de derechos humanos, si cuentan con recursos limitados, tienen la obligacin de dar prioridad a las personas en situacindemayorvulnerabilidad.Adoptarmedidasespecialesparaevitarladiscriminacin o reparar las consecuencias de actos discriminatorios cometidos en el pasado podr ser efectivoenalgunoscasos,sinembargo,enotrosenlosquelaspersonasseencuentranen situacin de desventaja debido a otros motivos o circunstancias ser necesario adoptar medidas alternativas de asistencia. Como fuera indicado anteriormente, es necesario focalizar estas medidas especialmente hacia (a) la poblacin fisiolgicamente vulnerable, por ejemplo, personas con VIH/SID y sus familias, nios, mujeres embarazadas y lactantes, personas con discapacidad, personas enfermas o ancianos, (b) la poblacin en desventaja por razonas geogrficas, por ejemplo, personas que viven en zonas remotas y aisladas, de extrema pobreza o subdesarrolladas y (c) la poblacin vulnerable econmicamente, por ejemplo, los sin tierra, los nios de la calle, los pobres que residen en zonas urbanas o las personas cesantes. Cabe mencionar que dichas medidas deben formularse y aplicarse primeroanivelnacional. Porlotanto,losEstadosdebencentrarlaatencinenidentificaraestaspersonasygrupos; las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin invitan a los Estados a establecer sistemas de informacin y cartografa sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad (SICIAV), a fin de identificar los grupos y los hogares especialmente vulnerables a la inseguridad alimentaria y las razones de ello. Por lo tanto, deben realizar sistemticamenteanlisisdesglosadossobrelainseguridadalimentaria,lavulnerabilidadyla situacin nutricional de distintos grupos de la sociedad, prestando particular atencin a la medicin de cualquier tipo de discriminacin que pueda manifestarse en forma de una mayor inseguridad alimentaria y vulnerabilidad a ella, o en una mayor prevalencia de la malnutricinentregruposespecficosdelapoblacin,oambascosas,convistasaeliminary prevenir dichas causas de inseguridad alimentaria o de malnutricin. Las Directrices tambin invitan a los Estados a formular y encontrar medidas correctivas de aplicacin inmediataoprogresivaparaproporcionaraccesoaunaalimentacinadecuada(Directrices 13.1y13.2). Laidentificacinprecisadelapoblacinensituacindemayorvulnerabilidadquinesson, dnde estn localizados y las causas especficas que llevaron a esa situacin ser de vital importancia para poder formular e implementar las medidas de asistencia adecuadas para subsanar esas situaciones y asegurar que la poblacin pueda ejercer su derecho a la alimentacin. En la mayora de los pases, existen instituciones encargadas de esta labor, como por ejemplo los servicios nacionales de estadsticas, entidades gubernamentales especialesdedicadasavigilarlaseguridadalimentariaoagenciasdealertatemprana(vase laseccin3.12).

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Cuadro 40. Medidas de asistencia para la poblacin en situacin de mayor vulnerabilidad Ejemplosdeprcticasnacionales

AsentamientosagrcolasparalossintierraEnlasFilipinas,elDecretodelaRepblicaNo.6657de 1988paralareformaagrariaestipulaladistribucindetierrasapersonascalificadascomosintierra. LaSeccin40.2estipulaqueseevaluarnlastierrasagrcolasdedominiopbliconoocupadaspara serproclamadasytrabajadascomoasentamientosagrcolasparalapoblacinsintierraquerenalas condiciones,enbaseaunprogramaorganizadoparagarantizarsudesarrolloordenadoyanticipado.

UnacomidabalanceadaparatrabajadoresdebajosingresosEnVenezuela(RepblicaBolivarianade), la Ley del Programa de Alimentacin para los Trabajadores (2004) estipula el derecho a una comida balanceada(cuyorgimendietticoserdeterminadoporelInstitutoNacionaldeNutricin)completa o parcial durante la jornada laboral, para todos los trabajadores del sector pblico o privado cuyo salarionormalnoexcedadossalariosmnimosurbanosyquetrabajenparaunempleadorqueemplea a50mstrabajadores(Artculo2).

CiendasdeempleogarantizadoparafamiliasruralespobresEnlaIndia,laLeyNacionaldeEmpleo Rural(NREGA,2005)aprobadarecientemente,esconsideradaunadelasherramientasmseficacesen laluchaporasegurarelderechoalaalimentacin.LaNREGAgarantizaelderechoaunmnimode100 dasdeempleoalao,conunsalariomnimoestablecidoporleyparacadafamiliaenlaszonasrurales del pas cuyos miembros adultos realicen trabajo manual no cualificado de manera voluntaria (Seccin 3). Cualquier adulto que postule a un empleo tiene derecho a ser contratado de manera inmediata;sielpostulantenoescontratado,sterecibirunsubsidiodiariodecesanta(Seccin7).

Accesopreferencialalosrecursosdelatierraparamujeres,jvenesygruposvulnerablesEnMal,la Ley de Polticas Agrarias prohbe la discriminacin en el acceso a los recursos de la tierra. En el segundoprrafo,elArtculo83especificaquesefavorecerenladistribucindeparcelasdetierras de dominio pblico a las mujeres, los jvenes y los grupos declarados vulnerables. Los criterios de distribucindedichasparcelasyparalacertificacindelacondicindevulnerabilidadseenumerarn enlanormaespecfica(Artculo83.3).

Proteccin y promocin de la lactancia materna El estado de Illinois (EE.UU.) promulg el Decreto Ley de lactancia materna en el empleo (NMWA, por su sigla en ingls) en vigencia desde 2001. El NMWAobligaalosempleadoresaproporcionarunperododedescansopagadocadadaparaextraer la leche materna, salvo que dicho tiempo de descanso "perjudique excesivamente las operaciones del empleador". El perodo de descanso puede tomarse inmediatamente previo o posterior al perodo regular de descanso de la empleada. Asimismo, los empleadores deben hacer esfuerzos por proporcionar a las madres lactantes una habitacin privada; el NWMA seala explcitamente que el baonoesconsideradoaceptableparaestosefectos.

EnUruguay,lastrabajadorasdelsectorpblicopuedentrabajarmediajornadaparaamamantaralos hijosdurantelosprimerosseismesesdevida.

ElprogramanacionaldelactanciamaternadeBrasilestableciuncomitparaevaluarlasituacinde las mujeres y la lactancia materna en el empleo. El comit examin la legislacin vigente y concluy quenoexistennormasuniformesanivelfederal,estatalymunicipal.Tambindesarrollunprograma paraensearalasmadresaextraerlalechematernaaobjetodeaprovecharalmximolosdescansos paraamamantamiento.

En Mxico tambin se han visto ejemplos de negociaciones entre los trabajadores y sus empleados paraincluirdisposicionessobrecuidadosinfantilesenloscontratos.

Fuentes:VanEsterikP.1992.Women,workandbreastfeeding.CornellInternationalNutritionMonograph,23.Ithaca, NY,CornellUniversityPress.UN.1995.FoodandNutritionBulletin,UNUniversityPress,16(4),diciembre.

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Nuevamente,lasmedidasdeasistenciadirigidasaaquellaspersonasygruposconsiderados ensituacindemayorvulnerabilidadtambintendrnqueserreguladaseimplementadasa travsdelalegislacinonormativassubsidiarias.Algunosejemplosdemedidasquedeben adoptarse,conjuntamenteconlosprogramasdetransferenciasfocalizadas,podranincluir: establecercondicionesmsfavorablesparaquelasmujerespuedanaccederamicrocrditos; asegurardequeexistanlugaresaptosparaamamantaraobjetodefacilitarelaccesodela mujer al empleo; fijar un tope de precio para ciertos productos alimenticios o para ciertos segmentos de la poblacin; implementar programas de empleo en zonas donde el mismo entornoexponepermanentementealaspersonasalainseguridadalimentaria,yobligaral gobierno a adquirir los productos localmente o en regiones en situacin de desventaja. El Cuadro40presentaalgunosejemplosdeprcticasnacionalesactuales. Laleymarcodeberaestipular,porlotanto,que: lasautoridadespblicasencargadasdeaplicarlasmedidasdeasistenciaestablezcan las reas prioritarias de accin, lo que incluye enumerar las categoras de personas ms vulnerables en base la informacin entregada por las instituciones tcnicas de vigilanciadelramo; laautoridadparaelderechoalaalimentacin(oelrganocoordinadorequivalente) tenga la facultad de evaluar las medidas de apoyo propuestas y, en caso necesario, entregar algunas orientaciones para asegurar que todos los grupos sean atendidos debidamente; las autoridades pblicas del ramo formulen y adopten, dentro de un plazo determinado,lasmedidasespecficasnecesariasdeapoyoparaevitarocompensarlas desventajas que impiden a las personas o grupos identificados como vulnerables ejercerplenamentesuderechoalaalimentacin. En el Cuadro 41 se incluyen dos ejemplos de disposiciones jurdicas relacionadas con la obligacindelEstadodedarprioridadalaspersonasensituacindemayorvulnerabilidad. La ley marco tambin podra enumerar, de la forma ms exhaustiva posible, los grupos vulnerables beneficiarios de las medidas de asistencia que deben ser atendidos de forma prioritaria. Por ejemplo, en la poblacin infantil se podra incluir especficamente a los niosdelacalle,nioseninstitucionespenales,niosquetrabajanenindustriaspeligrosas, niosensituacionesdeconflicto,hijosderefugiados,niosconenfermedadesdebilitadoras, hijos de padres enfermos, etc. La ventaja de contar con un listado pormenorizado es que tambin obligara a las autoridades competentes del Estado a considerar la posibilidad de incorporarotrasprestacionesmsespecficasparacadaunadeestascategoras. Esdeparticularimportanciaquelasleyesonormativassubsidiariasestipulenlaadopcinde medidas de asistencia para las personas o grupos de la poblacin ms vulnerables en conformidad con las normas del derecho a la alimentacin y los principios de derechos humanos(vaselaseccin3.2.5).

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Cuadro41.Laobligacindedarprioridadalapoblacinensituacindemayorvulnerabilidad Ejemplosdeprcticasnacionales
Segn el Proyecto de Ley del Derecho a una Alimentacin Adecuada del Per, La asistencia alimentaria que brinda el Estado busca el logro de la seguridad alimentaria y nutricional, en la perspectiva del libre ejercicio del derecho a la alimentacin. En esta medida, es temporal y se implementa de manera planificada, contando con objetivos, resultados esperados e indicadores que muestrenobjetivamentelosavancesanualesdirigidosallogrodelaseguridadalimentariaynutricional encadazonadeintervencin(Art.4.4). LaLeyMarcosobrelaAlimentacinenHondurasestipulaqueElEstadoasegurarprioritariamenteel derechoalaalimentacinalapoblacinmsvulnerable,conformealsiguienteesquema. a) Poblacin bajo la lnea de indigencia: principalmente embarazadas, nias y nios de cero (0) a cinco(5)aos,adultosmayoresapartirdesesenta(60)aos,sincoberturasocialypoblacin condesnutricingrado1,2y3; b)Poblacinbajolalneadepobreza:principalmentelasylosniosdecero(0)acatorce(14)aos, laspersonasdiscapacitadas,lasembarazadas,lasnodrizasylosadultosmayoresdesetenta(70) aossincoberturasocial. ContalfinseconsiderapertinenteladefinicindelneadepobrezaqueformulaelInstitutoNacional deEstadstica(INE)(Art.19). EnUganda,elProyectodeLeydeAlimentacinyNutricinincluyedisposicionessobrelaproteccin especialdemadresynios.ElArtculo34estipulaqueelMinisteriodeSaluddeber: a)adoptarlasmedidasnecesariasparagarantizarquelasnecesidadesnutricionalesespecialesde lasmujeresembarazadasylactantesseansatisfechasyasistiralasmadresparaquecuentencon cuidadosinfantilesadecuados; b)promoveryprotegerelderechodelosniosalalechematernayalimentosadecuadosparael desteteapartirdelosseismesesdeedadyadoptarlasmedidasnecesariasparagarantizarel ejerciciodelderechoalaalimentacindetodoniohastaloscincoaosdeedad; c)adoptarlasmedidasnecesariasparasatisfacerlasnecesidadesalimentariasynutricionalesdelos hurfanosyniosensituacindevulnerabilidad.

3.6 Disposicionessobrelaevaluacindeimpacto
Examinar y evaluar con anterioridad los posibles impactos que puedan tener la ley, las polticas,losprogramasolosproyectosenladisponibilidad,accesibilidadoadecuacinde losalimentospodraevitarcualquierinterferenciaalejerciciodelderechoalaalimentacin de la poblacin en cuestin. La legislacin o normativa para su aplicacin tambin podra estipular la obligacin de las autoridades de Estado del ramo, as como de los actores no gubernamentales, de realizar una evaluacin de impacto en relacin con el derecho a la alimentacin. IncluirdichaobligacinenlaleymarcopermitiraponerenprcticalaDirectriz17.2sobreel Derecho a la Alimentacin que invita a los Estados a llevar a cabo evaluaciones de los

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efectosenrelacinconelderechoalaalimentacinafindedeterminarlasrepercusionesde los proyectos, programas y polticas nacionales en la realizacin del derecho a la alimentacin.Entrminosgenerales,laevaluacindeimpactoesunprocesoquepermite identificar,predecir,evaluarymitigarlosefectosdeunaley,poltica,proyectooprograma entrminoseconmicosy/osocialesantesdetomardecisionesyadoptarcompromisos.El objetivo de las evaluaciones de impacto es garantizar que todas las consideraciones relevantes sean abordadas de manera explcita e incorporadas al proceso de toma de decisiones,paraanticiparyevitar,oalmenosmitigar,losefectosadversosdelaspropuestas yasegurardequeexistaunequilibrioentrelosdiversosinteresesopuestosinvolucrados.La evaluacin de impacto naci del mbito de la proteccin ambiental y esta herramienta ha sido desarrollada tambin en el mbito de la proteccin de la salud, la lucha contra la pobrezaylosderechoshumanos(vaseelCuadro42).
Cuadro42.Realizacindeevaluacionesdeimpacto:Ejemplosdeotrosmbitos
LaOMS,elBancoMundial,laOCDEylaAsociacinInternacionalparalaEvaluacindelImpacto(IAIA) hanexaminadoyformuladoprincipiosparalarealizacindeevaluacionesdeimpacto:OMS:Evaluacin deimpactoensalud;BancoMundial:AnlisisdelaPobrezaeImpactoSocial;OCDE:Principiosparala evaluacindelaasistenciaparaeldesarrollo;IAIA:PrinciplesofEnvironmentalImpactAssessmentBest Practice(mejoresprcticasparalosprincipiosparalaevaluacindeimpactoambiental). Las Partes Contratantes del Convenio sobre la Diversidad Biolgica han elaborado Directrices Voluntarias para evaluaciones de impacto cultural, ambiental y social en relacin con desarrollos que hayanderealizarseenlugaressagradosoentierrasoaguasocupadasoutilizadastradicionalmentepor lascomunidadesindgenasylocales(DirectricesAkw:Kon,2004).LasDirectricesdeberancumplirel papel de proporcionar informacin sobre los posibles impactos en los proyectos de desarrollo y, as, mitigarlasposiblesconsecuenciasadversasenlascondicionesdevidadelascomunidadesindgenasy localesafectadas. EnelcontextodeEuropa,laGuaEuropeaparalaEvaluacindeImpactodePolticasenSaludtambin ofrece informacin relevante sobre los procesos de evaluacin de impacto en salud (vase IMPACT. 2004,EuropeanPolicyHealthImpactAssessment.AGuide,Liverpool,mayo).

En el contexto del derecho a la alimentacin, las disposiciones sobre las evaluaciones de impacto sern de gran utilidad para actividades como la minera, la industria forestal y la explotacin de otros recursos, o para adoptar las medidas de apoyo necesarias para el desarrollodebiocombustiblesquepuedentenerposiblesconsecuenciasenladisponibilidad oaccesibilidaddealimentosadecuados. Lastresgrandesventajasderealizarunaevaluacinpreviadelospotencialesimpactosde las polticas, programas y proyectos en el ejercicio del derecho a la alimentacin son: i) permite formular medidas adecuadas en consonancia con el derecho a la alimentacin; ii) puede evitar cualquier violacin al acceso actual a los alimentos o los medios para adquirirlos; iii) permite contar con un procedimiento de evaluacin de impacto que puede servirdemecanismodisuasivodebidoaquequienesdebentomarlasdecisionessabrnque tendrnqueformularproyectosypolticasquetenganlasmenoresconsecuenciasadversas

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sobre el derecho a la alimentacin ya que existira una mayor probabilidad de pasar un anlisisminucioso.147 Entrelasprincipalesetapasdelprocesodeevaluacindeimpacto,seincluyen: diagnstico (identificar las propuestas que debern someterse a la evaluacin de impactoydeterminarlaprofundidaddedichaevaluacin); determinacindelalcance(osea,identificarlosasuntoseimpactosqueseguramente incidirnenelejercicioefectivodeundeterminadoderecho); revisin de alternativas (determinar si existen otras alternativas que permitan alcanzarlosmismosobjetivosqueenumeralapropuesta); anlisis de impacto (o sea, identificar y predecir los posibles efectos sociales, econmicosyotrosdelapropuesta); mitigacin y gestin de impactos (o sea, determinar cules son las medidas necesarias para evitar o mitigar los impactos adversos previstos e incorporarlos al planpropuestodeimplementacin); informe o declaracin de impacto, incluido un resumen simplificado para discusin pblica; consultaspblicas; revisin del informe de evaluacin de impacto del derecho a la alimentacin (determinarsielinformeidentificatodalainformacinpertinentesobrelosposibles impactosenelejerciciodelderechoalaalimentacin,sitomaenconsideracintodos los posibles efectos sociales y econmicos de la propuesta, y si incluye las inquietudes y comentarios de la poblacin que podra verse afectada y toda la informacinnecesariaparalatomadedecisiones);y toma de decisiones (mejorar o rechazar la propuesta y definir los trminos y condicionesparasuaplicacin,yevaluacinyseguimiento).148 Definirculessernlosprocedimientosparalarealizacindelaevaluacindeimpactoenel derecho a la alimentacin requerir una considerable cantidad de recursos financieros y humanosquealgunospasesnoestnencondicionesdecubrir.Adems,enmuchospases yasehanestablecidootrosprocedimientospararealizarevaluacionesdeimpacto(porej., para evaluaciones de impacto ambiental, social, en salud, en derechos humanos, etc.). En estos casos, la obligacin de evaluar los posibles impactos de las polticas, proyectos y programas en la disponibilidad, accesibilidad, estabilidad, utilizacin y adecuacin de los alimentosdelapoblacinafectadapodraincorporarsedentrodelmarcodeunprocesode evaluacin de impacto existente. El ms adecuado sera el procedimiento empleado para una evaluacin de impacto en derechos humanos o, si no existe, para una evaluacin de impactosocial.

147

AdaptadodeDeSchutter,O.2006/05.Theroleofnationalhumanrightsinstitutionsinhumanrightsproofing oflegislation,CRIDHOWorkingPaper. 148 AdaptadodeIAIAPrinciplesofEnvironmentalImpactAssessmentBestPractice.

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Porconsiguiente,dependiendodelascircunstanciasespecficasdeundeterminadoEstado, laleymarcopodra: EstipularlaobligacindelEstadoolosactoresnoestatalesderealizarunaevaluacin previadeimpactoenelderechoalaalimentacin,yaseaenlaformadeunproceso independiente o incorporado a los actuales procedimientos para evaluaciones de impacto. Lalegislacinonormativapertinenteparalosprocesosdeevaluacindeimpactodebeestar basadaenydeconformidadconlasnormasdelderechoalaalimentacinylosprincipiosde derechoshumanos(vaselaPrimeraPartedelaGua).EnelCuadro43seincluyeunejemplo dedisposicioneslegislativasparaevaluacionesdeimpacto.
Cuadro43.EvaluacindeimpactoElejemplodeUganda
ElProyectodeLeydeAlimentacinyNutricindeUgandaestipulaque: 1)Antesdetomarcualquierdecisinsubstancial,laautoridadpblicapertinenteolapersonaafectada realizar una evaluacin de impacto para identificar, predecir, evaluar y mitigar las consecuencias econmicas,socialesuotras,ascomodelaspolticas,programasyproyectosnacionalesquepudieran tenerinjerenciaenelderechoalaalimentacin. 2) El Consejo adoptar lasmedidas necesarias para la realizacin de una evaluacin de impacto anual para determinar el impacto de las polticas, programas y proyectos nacionales en el derecho a la alimentacin.

3.7

Disposicionessobrelainformacin

LasDirectricessobreelDerechoalaAlimentacinincluyenvariasrecomendacionessobreel tratamientodelainformacin;porejemplo,invitanalosEstadosquehayanestablecidoel derecho a una alimentacin adecuada en sus sistemas legales (a) informar al pblico en general de todos los derechos y vas de recurso disponibles que puedan invocar (Directriz 7.3),divulgarinformacinsobrelainocuidaddelosalimentosylaproteccinalconsumidor (Directriz9.6),losalimentoscomercializados(Directriz9.7)ascomosobrelaalimentacin de los lactantes y los nios pequeos que sea coherente y est en consonancia con los conocimientos cientficos ms avanzados (Directriz 10.6). La informacin149 es de vital importanciayaquepermitealaspersonasejercersusderechosohacerelmejorusodesus derechos reglamentarios; tomar decisiones informadas en relacin con los alimentos que compranyconsumen;evitarcualquierriesgoalasaludproductodeunadietanobalanceada oinadecuadaodealimentoscontaminadosconproductosqumicosopesticidas;preparar
Eltrminoinformacindebeentenderseaquensusentidoamplio,esdecir,queabarcanoslotodala informacintcnicarelacionadaconladisponibilidad,accesibilidadyadecuacindelosalimentos,sinotodas lasactividadesymedidasquedebenadoptarse,incluidaslasleyes,normas,polticas,programasyproyectos quetenganopudieranteneralgunainjerenciaenelejercicioefectivodelderechoalaalimentacin.
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alimentos infantiles nutritivos y balanceados, y exigir reparacin en caso de alguna infraccin,incluidoelfraude(vaseelCuadro44).Lainformacinesigualmenteimportante para las autoridades gubernamentales ya que les permite tomar medidas sin violar el derechohumanodetodapersonaalaalimentacin.
Cuadro44.Laimportanciadelainformacinparalarealizacindelderechoalaalimentacin ElejemplodelaIndia
ElDecretoLeysobreelDerechoalaInformacindelaIndia(No.22,2005)facultaatodociudadanopara solicitar informacin del Gobierno. La Ley abarca los gobiernos central, estatales y locales y todos los organismos bajo la jurisdiccin o control del gobierno o que reciben financiamiento gubernamental sustancial,ascomolasorganizacionesnogubernamentalesquerecibenfinanciamientodelGobierno,ya sea directa o indirectamente (Seccin 2.h). Tambin abarca los poderes Ejecutivo, Judicial y Legislativo (Seccin2.e). LapoblacindelalocalidadruraldeKarnatakaseamparenelderechoalainformacinparaejercersu derecho a recibir raciones de arroz a un precio fijo y, de esta manera, exigir el cumplimiento de su derecho a la alimentacin. Los lugareos participaron en auditorias sociales y audiencias pblicas para exigir un precio justo para las raciones alimenticias que se distribuyen. Antes de esto, las raciones mensualesnoseentregabandemaneraregular,peronadiesehabaquejadodeestasituacindebidoa quenocontabanconinformacinsobreelnmerodeprogramasqueexistaolacantidaddealimentos quetenanderechoapedir.LasaudienciaspblicasenKarnatakallevaronaquelapoblacinexigierael alimentoquelescorrespondayaquemejorarlacalidaddelosgranosalimentarios.

La informacin tambin puede referirse a las medidas especiales para personas o grupos discriminados,medidasasistencialesparapersonasensituacindedesventaja,incluidoslos programas formulados para dicha poblacin, a los cambios en los regmenes de tierra y agua,alosesquemasdecrditosyalosprogramasdealimentacinescolar. El derecho a la informacin ya podra estar reconocido en el contexto nacional (en la Constitucinolegislacinvigente),sinembargo,laleymarcodeberareafirmarestederecho haciendo referencia a la ley, cuando sea pertinente, y dar ms detalles respecto del papel quecumplenlasautoridadespblicas150paradarefectividadalderechoalainformacinen elcontextoespecficodelderechoalaalimentacin.

Enprimerlugar,laleymarcodeberaobligaralasautoridadespblicascompetentes,atodo nivel,a: Informar a la poblacin sobre los derechos establecidos en la ley marco, de la legislacin ejecutoria y subsidiaria adoptada apenas haya entrado en vigencia, as comolasmedidasadoptadasparafacilitarypromoverlarealizacindelderechoala alimentacin Emplearlasformasymtodosmsadecuadosparadifundirlainformacin,incluidas las formas orales (por ej., a travs de radios rurales) y en el o los idiomas locales,
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Respectodelsignificadodeltrminoautoridadespblicas,vaselaseccin3.2.4.g.

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especialmenteenlaszonasmsremotasyentrelapoblacinconndicesmsaltosde analfabetismo. La obligacin de proporcionar la informacin de manera tal que sea clara y fcilmente accesible para todos reviste particular importancia: por ejemplo, instalar paneles con informacin escrita sobre los nuevos derechos reglamentarios a una cantidad mnima de alimentosenunaaldeaconaltosndicesdeanalfabetismoatentacontraladignidadhumana delapoblacinafectada. En segundo lugar, la ley marco tambin debera reafirmar el derecho al acceso a la informacin y el deber correspondiente de las autoridades pblicas de proporcionar la informacin solicitada. Estos estn establecidos en el derecho internacional en materia de derechos humanos y se considera implcito en la libertad de expresin 151 en muchos Estados.152 Porejemplo,laleymarcopodraexigiralasautoridadespblicaspertinentes: establecer un procedimiento simple, justo y accesible que permita a las personas recabarlainformacinderelevanciaparaelejerciciodelderechoalaalimentaciny exigir a las autoridades pblicas pertinentes proporcionar la informacin solicitada dentrodeunbreveydeterminadoplazo. Lainformacinpertinenteparaelejerciciodelderechoalaalimentacindebeincluirtodala informacinqueseencuentraenmanosdedeterminadasautoridadespblicasrelacionada al mbito de su quehacer. Por ejemplo, si la solicitud de informacin tiene relacin con alguna actividad basada en recursos proyectada, las personas afectadas deberan tener el derecho a contar con toda la informacin relacionada con dicha actividad, incluyendo la informacin sobre los permisos o la concesin, as como las condiciones y exigencias para llevaracabodichaactividad.

En el derecho internacional en materia de derechos humanos, se considera que el derecho de acceso a la informacinestimplcitoenlalibertaddeexpresin.Enelcontinenteamericano,laComisinInteramericana ha reconocido en su jurisprudencia ciertos aspectos de las obligaciones de los Estados de proporcionar informacin.Recientemente,laCorteInteramericana,enelcasoM.C.ReyesyotroscontraChile,declarque todapersonatieneelderechoaaccederalainformacinquemantieneelgobierno(Fallodel19/09/2006).En Europa,laCorteEuropeadeDerechosHumanoshareconocidoelderechoalainformacinencircunstanciasen que la negativa de entregar informacin pudiera afectar el ejercicio de otros derechos consagrados en la Convencin,comoelderechoarespetarlavidaprivadayfamiliar(vaseGuerrayotroscontraItalia,fallodel 19/02/1998)yelderechoalavida(vaseOneryildizcontraTurqua,fallodel30/11/2004).LaComisinAfricana tambinadoptunaposturasimilarensurecienteDeclaracindePrincipiosyLibertaddeExpresinenfrica (aprobadaenla32aSesinordinaria,octubre1722,2002,Banjul,Gambia). Vase:www.freedominfo.org/countries/index.htm. 152 Ms de 40 pases han incorporado este derecho a sus Cartas de Derechos Constitucionales, en tanto, alrededorde60paseshanadoptadoleyesenmateriadelibertaddeinformacinqueestipulanelaccesoala informacinquemantieneelgobierno;vasewww.freedominfo.org/countries/index.htm.

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El derecho al acceso a informacin no constituye un derecho absoluto; pueden existir situacionesenquelasautoridadesdelEstadosevernenlaobligacindetomardecisiones o adoptar medidas que podran interferir o restringir el derecho a la informacin (por ej., paraprotegerlosderechosdeotros,lasaludpblicayencasosdeemergenciasenunazona en conflicto). Las restricciones impuestas por el gobierno slo se consideran vlidas en cuanto estn estipuladas por ley, son necesarias para el inters pblico general y son proporcionalesadichointers.Lasrestriccionesslodebenaplicarseencasosenqueexiste unriesgodeperjuiciosustancialalintersprotegidoycuandoeseperjuicioesmayorqueel interspblicogeneraldeaccederalainformacin(vaselaseccin3.3.3).153

3.8 Disposicionessobrelaeducacinysensibilizacin
Laeducacin,aligualquelainformacin,esunodeloselementoscentralesparaelejercicio plenodelderechoalaalimentacin.Estaesunadelascondicionesnecesariasparaquelas personas puedan entender la informacin y ejercer algn derecho reglamentario y los dems derechos. El derecho a la educacin constituye tanto un derecho humano en s154 comounmedioindispensableparaejercerotrosderechoshumanos,incluidoelderechoala alimentacin.155 Las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin reconocen el papel fundamental que cumplen la educacin y la sensibilizacin para dar plena efectividad al derecho a la alimentacin; instan a los Estados a reforzar y ampliar las oportunidades de recibir enseanza bsica, especialmente para las nias, las mujeres y otros grupos de poblacin desfavorecidos (Directriz 11.2), a fomentar la educacin sobre agricultura y medio ambiente en la enseanza bsica y secundaria (Directriz 11.3) y a adoptar medidas educacionales para mejorar los medios para la preparacin de alimentos... especialmente enlasfamiliasrurales(Directriz11.6)yapromoverointegrarenlosprogramasescolaresla educacinsobrelosderechoshumanos(Directriz11.7). La ley marco puede jugar un papel fundamental en el fortalecimiento del vnculo entre el derecho a la educacin y el derecho a la alimentacin e incluir disposiciones sobre la educacin tanto de nios como adultos. En el contexto particular de la realizacin del derecho a la alimentacin, la educacin permite a los nios adquirir las capacidades necesariasyconocimientosquecontribuirnasudesarrollopersonalyquelesayudarna convertirse en adultos autosuficientes capaces de alimentarse por sus propios medios. En tanto,losniosquepresentandeficienciasnutricionalesensudietaodesnutricinproteico energtica no tienen el mismo potencial de aprendizaje que los nios sanos y bien
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Vase, por ej., Mecanismos internacionales para la promocin de la libertad de expresin, Declaracin conjuntadelRelatorEspecialdeNacionesUnidasparalaLibertaddeOpininyExpresin,elRepresentantede laOrganizacinparalaSeguridadyCooperacinenEuropaparalalibertaddelosMediosdeComunicacin,el RelatorEspecialdelaOrganizacindeEstadosAmericanosparalaLibertaddeExpresin. 154 DesdequelaDeclaracinUniversaldelosDerechosHumanosreconocielderechoalaeducacin(Art.26), estederechohasidoreafirmadoenvariosotrosinstrumentoscomoelPIDESC(Art.13.1),laConvencincontra todas las formas de discriminacin racial (Art. 5.e.v), la CEDAW (Arts 10 y 14.2.d) y la Convencin sobre los DerechosdelNio(CDN)(Art.28) 155 Vidar,2005,cit.,nota48,p.146.

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alimentados. Este vnculo entre la educacin y la alimentacin fue reconocido tempranamente, especialmente por los Estados desarrollados que introdujeron la disposicin de proveer una comida caliente en muchas escuelas a objeto de aumentar el nmero de matrculas y reducir la tasa de abandono escolar.156 Esto reviste particular importanciaparalasniasdadoquelaeducacindelamujertieneunimpactosignificativo enlaalimentacininfantily,porconsiguiente,enlastasasdemortalidadinfantilymaternay enlapromocindelasaludyseguridadalimentaria.157Laeducacintambinesfundamental paralosadultosyaquelespermiteparticiparactivamenteenactividadessocialesypolticas y tomar decisiones que afectarn su subsistencia. El desarrollo de capacidades y la comprensindelosderechossonigualmentepertinentesynecesariosparalosfuncionarios pblicos ya que les permite ejercer sus obligaciones y responsabilidades derivadas del derechoalaalimentacinylaleymarcodemaneraefectiva.Enconsecuencia,laleymarco podra exigir a las autoridades pblicas competentes (por ej., el Ministerio de Educacin) queasegurenque: elplandeestudiosescolarincluyamaterialrelacionadoconlaeducacinalimentaria ynutricional,elderechoalaalimentacinylosprincipiosdederechoshumanos; laeducacindeadultosylosprogramasdecapacitacin,siprocede,incluyamaterial relacionado con la alimentacin y nutricin, el derecho a la alimentacin y los principiosdederechoshumanos. El componente nutricional de la educacin reviste particular importancia. Debido a que la educacinennutricinpuedetenerinjerenciaenelcomportamientoyhbitosalimenticios delaspersonas,puedellegaratenergrandesrepercusionesenelejerciciodelderechoala alimentacin.Laeducacinennutricintambinessumamenteimportanteparalosnios; comunicar a las madres el valor de la lactancia materna exclusiva durante los primeros meses de vida del beb, la importancia de alimentos infantiles de alto valor energtico y formasenquepuedereducirselacontaminacinyriesgosasociadosalosalimentospuede mejorarconsiderablementelasaluddelosniosysuderechoalaalimentacin. En el Cuadro 45 se incluyen algunos ejemplos de disposiciones jurdicas en materia de educacinrelacionadasconlarealizacindelderechoalaalimentacin. Elmaterialeducacionalydesensibilizacinrelacionadoconlaalimentacinynutricinylos principios de derechos humanos podra ser incorporado al plan de estudios escolar y universitario,enelmaterialeducacionalparagruposvulnerablesdelapoblacinyzonasms marginadas del pas, en los programas de capacitacin y desarrollo de capacidades para personasogruposquetrabajanenreasquetieneninjerenciaenlarealizacindelderechoa la alimentacin tanto dentro del gobierno como fuera de l (funcionarios pblicos, abogados,jueces,OSCyONG,campesinos,elsectorprivado,etc.).
Por ejemplo, en Escocia, la provisin de una comida caliente en muchas escuelas ya haba sido adoptada juntoconlaeducacinobligatoriaen1872. 157 MinisterioFederaldeAlimentos,AgriculturayProteccinalConsumidordeAlemania,GTZyFIAN,Polticas contraelHambreIV.TallerInternacional:1416dejunio2005,Berln,Alemania,pp.389.
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Cuadro 45. La educacin en materia del derecho a la alimentacin Ejemplos de prcticas nacionales
EnEcuador,segnlaLeydeSeguridadAlimentariayNutricional(2006)laresponsabilidadde[disear los] programas de estudio en educacin alimentaria y nutricional, de aplicacin obligatoria en los establecimientos de educacin fiscales, privados, municipales y fisocomisionales (Art. 16), en coordinacinconlosorganismoscompetentes,recaeenelConsejoNacionaldeSeguridadAlimentaria. EnMxico,laNormaOficialNOM043SSA22005tienecomoobjetivomejorarelestadodenutricindela poblacin y prevenir problemas de salud relacionados con la alimentacin. La normativa tambin estableceloscriteriosparabrindarorientacinparalaspersonasqueejercenactividadesenmateriade orientacinalimentaria,delossectorespblico,socialyprivado.

3.9 Disposicionessobreemergencias
El derecho a la alimentacin, como derecho humano fundamental, debe ser aplicado siempre y bajo cualquier circunstancia: en tiempos de paz as como en situaciones de conflicto armado, en perodos normales y en situaciones de emergencia.158 Esto debe ser reafirmadoclaramenteenlaleymarcoquedebeincluirlasdisposicionescorrespondientes sobre los sistemas de alerta temprana y respuesta en alimentos. Resultara especialmente tilsilasdisposicionespertinentesdelaleymarcoabordaranlosaspectosrelacionadoscon una emergencia alimentaria: preparacin contra emergencias (es decir, procedimientos y medidas de alerta temprana y preparativos) y reaccin ante emergencias (es decir, la organizacinygestindelarespuestaadecuadaenalimentos). Las emergencias pueden ser causadas por fenmenos naturales (sequas, inundaciones, tormentas, terremotos, cosechas daadas por plagas o enfermedades) o por el hombre (conflicto armado interno o internacional). En los casos de emergencias causadas por el hombre,seaplicanosloelderechointernacionalenmateriadederechoshumanossinoel derechointernacionalhumanitario.Estaramadelderechointernacionalserigepornormas queregulanelcomportamientodelaspartesinvolucradasenunconflictoarmado:159enlo
Ensituacionesdeemergenciapblica,losEstadospuedenderogarciertosderechoshumanos,envirtudde las disposiciones y condiciones pertinentes estipuladas en el tratado internacional de derechos humanos pertinente. Respecto del derecho a la alimentacin, el PIDESC slo contiene una clusula general de condiciones (vase la seccin 3.3.3) y ninguna disposicin relativa a derogaciones. Sin embargo, en su contenidomnimoesencial,osea,laproteccincontraelhambre,elderechoalaalimentacinserelacionacon elderechoinherentealaviday,porende,nopuedeserderogadosiquieraensituacionesdeemergencia.Vase Cotula&Vidar,2003,cit.,nota47. 159 LosprincipalesacuerdosenmateriadederechointernacionalhumanitariosonloscuatroPactosdeGinebra de 1949 y los dos Protocolos Adicionales de 1977. A raz de la ratificacin casi universal de los Pactos de Ginebra,se ha aceptadoampliamenteque las disposiciones deestos tratados han alcanzadola condicinde derecho internacional consuetudinario y, por lo tanto, son obligatorias para todos los Estados, independientemente de que hayan sido ratificados. Por otro lado, la ratificacin de los dos Protocolos Adicionales es menos universal y deber evaluarse caso a caso si sus previsiones constituyen normas de derechoconsuetudinario.
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que respecta a la alimentacin, prohbe ciertas prcticas como privar a los civiles de alimentos como mtodo de guerra y regula las actividades de asistencia humanitaria, incluidoslosprogramasdealimentosorelacionadosconlosalimentos. Ensituacionesdeemergencia,lacapacidaddelapoblacindeproduciroadquiriralimentos yotrosartculosdeprimeranecesidadsevedrsticamentereducida.Porlotanto,elEstado deber estar preparado para responder adecuadamente ante dichas situaciones; la intervencin temprana puede evitar ms miseria, sufrimiento y violaciones al derecho a la alimentacin. Para esto, el pas debe tener la capacidad de garantizar una adecuada vigilancia,evaluacinderiesgo,alertatempranaypreparacinparaeventualessituaciones decrisis.Lamayoradelospasescuentaconalgntipodesistemadeintervencinqueles permite reaccionar ante situaciones de emergencia alimentaria (generalmente a travs de reservas de alimentos), sin embargo, muchos no han adoptado medidas adecuadas de preparacinparaemergencias(vaseelCuadro46).
Cuadro46.ReservasparalaseguridadalimentariaEjemplosdeprcticasnacionales
La mayora de los pases propensos a situaciones de emergencia alimentaria han creado reservas de alimentosestratgicosparapoderhacerfrenteacualquieremergenciaysistemasdealertatemprana pararecabarinformacinrelacionadaconlasituacinalimentariaactualyproyectadadelpas(porej., Etiopa,Indonesia,Tanzana,Ucrania,Zambia). LaNormativaparalaSeguridadAlimentariadeIndonesiaestipulaquelareservanacionaldealimentos consiste en las reservas gubernamentales y reservas pblicas de alimentos. Las reservas gubernamentalesdealimentoshandesercreadasentodoslosplanosdegobierno:central,provincial, regencia/alcalda y aldea (Art. 5). Las reservas pblicas de alimentos sern creadas de manera independiente y conforme la capacidad de la sociedad (Art. 8). (Vase la Normativa gubernamental No.68/2002del30/12/2002). ElDecretoLeydeSeguridadAlimentariadelaRepblicaUnidadeTanzana(1991)abordalagestindela reserva nacional de alimentos para la seguridad alimentaria. La reserva es administrada por el Departamento de Seguridad Alimentaria del Ministerio de Agricultura. El gobierno no cuenta con atribucionesparainterveniryestabilizarlosprecios,sinembargo,losalimentosadquiridosprovienende regionesmarginadasenlasqueloscomerciantesprivadosnosontanactivos. Tambinsehanestablecidovariasiniciativasregionalesparahacerfrenteaemergenciasalimentarias, entreellas,laReservadeAlimentosdelospasesdelfricadelSurydelEste(www.sadc.int),laReserva de Emergencia de Arroz de Asia del Este (http://www.eaerr.com/links.html ) y la Reserva para la SeguridadAlimentariadeAsiadelSur(www.saarcsec.org).

El suministro directo de alimentos ser el principal medio para asegurar el derecho a la alimentacin,sinembargosernecesarioadoptarotrasmedidasfacilitadorasparareforzar elestadodepreparacindelEstadoparaabordaremergencias,ascomolacapacidaddela poblacin para hacer frente a ellas. Estas medidas incluyen el establecimiento de procedimientosparareforzarlasreservasdealimentos(vaseelCuadro44)ylossistemas deemergencias,ascomomedidasparaacelerarlaproduccinydistribucindealimentos, reformar las estructuras comerciales, proporcionar servicios de comercializacin, aplicar procedimientoparalagestinderiesgos,proporcionarcrditosyfertilizantesyrevisarlas

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polticas de fijacin de precios.160 Por lo tanto, la respuesta ms adecuada en casos de emergenciasrequerirdeunacombinacindemedidasdeabastecimientoyfacilitacin. Las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin de la FAO invitan a los Estados a implantarmecanismosadecuadosyeficacesdealertaparapreveniromitigarlosefectosde las emergencias de origen natural o provocadas por el hombre (Directriz 16.7) y a establecer mecanismos para evaluar los efectos nutricionales y conocer mejor las estrategiasdesupervivenciadelasfamiliasafectadasenelcasodecatstrofesnaturaleso provocadas por el hombre. Este informacin debera servir de base para la orientacin, aplicacin y evaluacin de los programas de socorro, recuperacin y aumento de la capacidadderesiliencia(Directriz16.8).Dichosmecanismosyprocedimientosdebenestar estipuladosenlalegislacinpertinente.Noobstante,enmuchospases,estenoserelcaso. Enalgunospasessloexistendeclaracionesgeneralesdepolticas,mientrasqueenotros,la legislacinvigentenoessuficienteoapropiadaynoestipulalasgarantasnecesariasparala gestin y prevencin en materia de seguridad alimentaria y para asegurar un sistema apropiado de respuesta a emergencias compatible con los principios del derecho a la alimentacin y de los derechos humanos. La ley marco podra contribuir a subsanar esta situacin. Asimismo, debera existir una autoridad encargada de coordinar la respuesta ante una emergenciaenelpas,sinembargo,dichaautoridadnopodrsercreadaatravsdelaley marco para el derecho a la alimentacin. No obstante, la ley marco puede contribuir a la creacin o fortalecimiento de las instituciones que realizan actividades en el mbito especficodelarespuestaenalimentosalcontarconlasbasesjurdicasnecesariasparaqueel Estadopuedaactuardemaneraorganizadayexpedita.Tambinresultaratilsilaleymarco incluyera disposiciones sobre la gestin de la respuesta a emergencias (alimentos) que recibaatravsdelaayudainternacional. Porlotanto,laleymarcopodraincluirdisposicionespara: Exigir a las autoridades pblicas competentes revisar el marco legislativo e institucionalpertinentequeregulalasemergenciasalimentariasafindegarantizarde queabarquenlaalertatempranayelestadodepreparacinantesituacionesdecrisis de conformidad con las normas para el derecho a la alimentacin y dems normas internacionalespertinentes. Establecer o fortalecer la institucin nacional encargada de coordinar la respuesta a emergencias y asegurar que sus atribuciones y funciones sean compatibles con el derechoalaalimentacinylasnormasinternacionalesqueregulanlasemergencias161.
Vase ChiaradiaBousquet, J.P. & MorelChevillet, L. 1996. The legal framework for food security. Estudio legislativoNo.59,Roma,FAO.VasetambinFAO.2002.Empresasestatalesdecomercioagrcolaypasesen desarrollo: algunas cuestiones en el contexto de las negociaciones de la OMC. En Seleccin de Temas RelacionadosconlasNegociacionesdelaOMCsobrelaAgricultura,Roma. 161 En2005,enlaConferenciaMundialsobrelaReduccindelosDesastres,168gobiernosaprobaronelMarco de Accin de Hyogo para 20052015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los
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Designar a la autoridad pblica encargada de dar curso a la solicitud de ayuda internacional, en caso necesario, y de supervisar y coordinar la distribucin de los alimentosrecibidos. Lalegislacinsubsidiariaonormativacorrespondientepodradefinirlasresponsabilidadesy tareasespecficasdetodosloscopartcipespblicosyprivadosenlasdiversasetapasdela evaluacinygestinderiesgos,ascomolosprocedimientosymecanismosdecoordinacin pertinentes. Esto incluira, entre otras tareas, organizar la vigilancia, definir los procedimientosparalasevaluacionesderiesgo,establecerunsistemadealertatemprana(a nivel local, regional y nacional) que involucre activamente a quienes estn en situacin de riesgo,identificarlasestructurasdegestinderespuestas,especificarlasresponsabilidades de las distintas agencias y organismos en la entrega de ayuda de emergencia, crear o mantenerreservasdealimentosyfondosdeayuda,yorganizarlacapacitacinyeducacin, intercambiodeinformacinycoordinacinentretodoslossectoresinvolucrados(vaseel Cuadro47).
Cuadro47.FormularyrevisarlalegislacinsobregestindeemergenciasElejemplodelas IslasSalomn
LasIslasSalomnformularonsuprimeraleyparacatstrofesnacionalesen1989.En2005,envirtuddel Proyecto de Fortalecimiento Institucional para la Gestin de Riesgos de Catstrofes, el gobierno instaurunprogramaqueinvolucradiversasetapaspararevisarlalegislacinylosplanesenmateriade catstrofes. El objetivo del programa refleja las ltimas tendencias internacionales para abordar emergenciasqueindicanqueelimpactodelascatstrofespuedemitigarseconlaaccinhumanayse centra en la interseccin entre los riesgos y peligros identificados y su gestin en trminos de la educacin, evaluacin, capacitacin, intercambio de informacin y cooperacin en la organizacin social. La revisin legislativa es considerada parte integral de la actualizacin y fortalecimiento de las capacidades del Centro Nacional de Catstrofes y su rama ejecutiva, para manejar catstrofes. La integracin plena de la gestin de riesgo de catstrofes a travs de la legislacin es considerada una salvaguardia integral para la gestin de riesgo y los preparativos necesarios para hacer frente a catstrofes. El proceso de revisin legislativa incluye diversas etapas que comienzan con un anlisis generaldelalegislacinparacalibrarelestadoactualdelagestinderiesgodecatstrofesdelasIslas Salomn. Fuente: Kessler, N. 2006. Moving beyond quagmire: Solomon Islands DRM Legislation Project. Australian JournalofEmergencyManagement,21(4).

En lo que respecta a la gestin y coordinacin de la ayuda internacional en alimentos, debera estar estipulada la obligacin, que podra recaer en la autoridad nacional para el derechoalaalimentacin,depresentarinformessobrelaayudarecibida(datossobreeltipo
desastres.UnodelosobjetivosestratgicosesLacreacinyelfortalecimientodeinstituciones,mecanismos y medios atodo nivel, en particular a nivel de la comunidad, quepuedan contribuir de manerasistemtica a aumentar la resiliencia ante las amenazas. Vase tambin FAO, 2007a. FAOs role and effectiveness in emergencies.ReferenceHandbook,septiembre,Roma,FAO.

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deasistenciarecibidaydistribuida,sobrelosproblemasquehuboqueenfrentar,etc.)yde publicarperidicamentelosdatosmsrelevantes.162Entrelasdemsdisposicionesdelaley marcoolalegislacinsubsidiaria,sepodravincularlaayudaenalimentosalaadquisicinde alimentos local y regionalmente, y la obligacin de respetar las costumbres y cultura alimentariadelospueblosylasnormasinternacionalesparalaayudainternacional.163

3.10 Disposicionessobrelacooperacininternacional
Como fuera indicado anteriormente, los Artculos 2.1 y 11 del PIDESC hacen referencia a la cooperacinyayudainternacionalcomomediosparalograrlaplenaefectividaddelderecho a la alimentacin. El CDESC observa que la frase "hasta el mximo de los recursos de que disponga"tenalaintencin,segnlosredactoresdelPacto,dereferirsetantoalosrecursos existentes dentro de un Estado como a los que pone a su disposicin la comunidad internacionalmediantelacooperacinylaasistenciainternacionales(OG3,prrafo13).La plenaefectividaddelderechoalaalimentacinenelplanonacionalseverareforzadasilas iniciativasnacionalescontaranconunentornointernacionalfacilitador. El CDESC, en su OG 12, destaca el papel fundamental de la cooperacin internacional para lograr el ejercicio pleno del derecho a la alimentacin. Los Estados Partes, al aplicar sus compromisos, deben adoptar medidas para respetar el disfrute del derecho a la alimentacin en otros pases, proteger este derecho, facilitar el acceso a la alimentacin y prestar la necesaria asistencia cuando sea preciso. (prrafo 36). Al mismo tiempo, los Estadostienenlaresponsabilidadconjuntaeindividualdecooperarparaprestarsocorroen casos de desastre y asistencia humanitaria en casos de emergencia, incluida asistencia a refugiadosypersonasdesplazadasinternamente.CadaEstadodebecontribuiraestatarea de conformidad con sus capacidades (prrafo 38). El CDESC ha dado seguimiento a su observacinsolicitandoalospasesmsricosinformacinperidicamentesobrelamanera enqueprestancooperacininternacional,incluyendolosmontosentregadosenasistencia paraeldesarrolloenultramar.164 El Relator Especial de la ONU para el Derecho a la Alimentacin ha considerado que los Estadosdebenrespetar,protegerycontribuiralcumplimientodelderechoalaalimentacin de las personas que viven en otros territorios, a objeto de cumplir sus obligaciones plenamenteenvirtuddelderechoalaalimentacin(nfasisagregado).165 Apesardeesto,noexisteunclaroconsensoentrelosEstadosrespectodelacooperacin internacional como obligacin jurdica internacional, o respecto de las obligaciones
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Vase Ministerio Federal de Alimentos, Agricultura y Proteccin al Consumidor de Alemania, GTZ y FIAN, 2005,cit.,nota154,p.43. 163 VaseCotula&Vidar,2003,cit.,nota42,Captulo3.8.VasetambinlasDirectricessobreelDerechoala Alimentacin15y16. 164 VaseDonati&Vidar,2008,cit.,nota41. 165 UNSR. 2006. El derecho a la alimentacin. Informe del Relator Especial, Sr. Jean Ziegler. Doc ONU E/CN.4/2006/44,prrafo34.

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extraterritoriales.166 No obstante, un Estado puede tomar la determinacin, a travs de su propia normativa jurdica interna, de establecer normas para la cooperacin internacional queproporcionaryhastaqupuntodebeaplicarseextraterritorialmentelaobligacinde respetar,protegeryhacerefectivoelderechoalaalimentacin. En lo que respecta a la respuesta internacional en alimentos ms especficamente, las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin exhortan a los Estados que proporcionan asistencia internacional en forma de ayuda alimentaria a examinar peridicamente sus polticas pertinentes y, de ser necesario, revisarlas a fin de apoyar los esfuerzos de los Estados beneficiarios para realizar progresivamente el derecho a una alimentacin adecuada(Directriz13). La ley marco puede contribuir a reforzar las acciones del Estado en el mbito de la cooperacininternacional;porlotanto,resultaratilincluirdisposicionesenestesentido. Porejemplo,podraexigiralasautoridadespblicascompetentes: Asegurarquelasactividadesquesellevenacaboenotrospases,inclusoporelsector privado, no infrinjan el ejercicio del derecho a la alimentacin de las personas en aquellospases. Promover la cooperacin internacional y proporcionar la asistencia necesaria para asegurarlarealizacindelderechoalaalimentacinenotrospases,siseencuentra encondicionesdehacerlo.
Cuadro48.PromocindelacooperacininternacionalElejemplodeBrasil
SegnlaLeyquecreaelSistemaNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricionaldeBrasil,ElEstado brasileo debe empearse en la promocin de la cooperacin tcnica con pases extranjeros, contribuyendo de ese modo a la realizacin del derecho humano a la alimentacin adecuada en el marcointernacional(Art.6).

Por lo tanto, la obligacin establecida de cooperar tambin incluira la dimensin extraterritorial de las obligaciones del Estado, es decir, la obligacin de contribuir hacia la realizacin del derecho a la alimentacin en otros pases, siempre y cuando est en condicionesdehacerlo.

3.11 Disposicionessobrelaautoridadnacionalparaelderechoala alimentacin

La aplicacin correcta del derecho a la alimentacin no ser posible si no existe una colaboracin interdisciplinaria entre los diversos sectores, instituciones y actores tanto pblicos como privados que pudieran tener alguna injerencia en la disponibilidad,
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VaseDonati&Vidar,2008,cit.,nota41;CotulaandVidar,2003,cit.,nota42.

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accesibilidadyadecuacindelosalimentosenelpas.LasDirectricessobreelDerechoala AlimentacinestablecenquelosEstadosdebernvelarporlacoordinacindeesfuerzosde losministerios,organismosyoficinaspblicospertinentes(Directriz5.2,nfasisagregado). Paraefectosdelaleymarcoparaelderechoalaalimentacin,lacoordinacinrequerirade unmecanismodecoordinacinfuertequecuenteconlacapacidadtcnicaypresupuestaria suficiente y las atribuciones correspondientes para articular y organizar los diversos elementos con miras a cumplir los objetivos afirmados para realizar el derecho a la alimentacin. Estemecanismodecoordinacinpodraestarconformadoporunasolaentidad(laautoridad nacional para el derecho a la alimentacin) integrado por varios rganos encargados de tareas especficas (instancia de toma de decisiones, instancia tcnica ejecutiva, entidades consultivas). Siseoptaporelmodeloqueconsisteenconstituirunaautoridadnacionalparaelderechoa laalimentacin,laleymarcodebera,porlotanto: Establecer o estipular la creacin de una autoridad nacional para el derecho a la alimentacinparaquecumplalafuncinderganocentraldecoordinacinparala implementacindelderechoenelplanonacional. La ley tambin debera establecer que la autoridad nacional para el derecho a la alimentacin,enelejerciciodesusfuncionesyatribuciones: aplique los principios de derechos humanos establecidos en la ley marco (vase la seccin3.2.5); trabaje estrechamente con los representantes de la sociedad civil y tome en consideracinsusopiniones; utilice, en la mxima medida posible, los servicios, estructura e informacin (incluidos los datos estadsticos) de los rganos pblicos y las entidades privadas pertinentesaobjetodeevitarcualquierduplicacindeesfuerzosygastos. La ley marco en s no necesariamente tendr que incluir detalles respecto del funcionamiento de las entidades coordinadoras; esta informacin debera aparecer en la legislacinejecutoriarespectivaaseraprobadadentrodelosplazosestablecidosenlaley principal. Sin embargo, las atribuciones, composicin y principales funciones, as como las disposiciones para garantizar que las instituciones creadas con este fin cuenten con los recursosfinancierosyhumanosnecesariosparacumplirsumisin,debenestarestipuladas enlamismaleymarco. Enlassiguientesseccionesseexaminarnlasrecomendacionesrespectodelasprincipales caractersticasdelaautoridadnacionalparalaalimentacinynutricinydelrganotcnico. Estas recomendaciones son de carcter general ya que la condicin jurdica, atribuciones, funciones y composicin de estas instituciones variar entre un pas y otro, conforme sus

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tradicionesjurdicas,polticasyotrascaractersticasparticulares.ElCuadro49presentauna brevereseadealgunosmodelosdecoordinacindeseguridadalimentariaynutricionalen lasleyesvigentesoenprocesodediscusinmsrelevantes.

Cuadro49.Modelosdeorganizacinycoordinacinnacionalparalaseguridadalimentariay nutricionalEjemplosdeprcticasnacionales

En toda la regin de Amrica Latina, la coordinacin de las polticas de seguridad alimentaria y nutricional generalmente est basadaenun modelo de sistema deseguridad alimentaria y nutricional abiertoalaparticipacindeinstitucionesyrganosgubernamentalesynogubernamentales(comoes elcasodeBrasil,Ecuador,GuatemalayNicaragua).Lacondicinjurdica,composicinyfuncionesdelos diversosrganosqueintegranelsistemavarandeunpasaotro. En 2006, Brasil aprob la Ley que crea el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SISAN)aobjetodeasegurarelderechohumanoalaalimentacinadecuada(LeyNo.11.346del15de septiembre de 2006). El SISAN est integrado por un conjunto de rganos de distintos niveles de gobierno, y por instituciones privadas, con o sin fines lucrativos, relacionadas con la seguridad alimentariaynutricionalyquemanifiestenintersenintegrarelsistema.Losrganosresponsablesde implementar la seguridad alimentaria y nutricional son los siguientes: a) la Conferencia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, instancia responsable de la indicacin al Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSEA) de las directivas y prioridades de la Poltica y el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria, as como la evaluacin del SISAN; b) CONSEA, el rgano de asesoramiento inmediato al Presidente de la Repblica en materias de seguridad alimentaria y nutricional;yc)laCmaraInterministerialdeSeguridadAlimentariayNutricional,elrganoresponsable deelaborar,apartirdelasdirectricesemanadasdelCONSEA,laPolticayelPlanNacionaldeSeguridad Alimentaria y Nutricional, coordinar su ejecucin y articular las polticas y planes de sus congneres estadualesydelDistritoFederal,quesecrearpordecretodelPoderEjecutivoFederal.Laparticipacin delosdiversosrganoseinstitucionesenelSISANsedefinirapartirdecriteriosestablecidosporel CONSEAyporlaCmaraInterministerialdeSeguridadAlimentariayNutricional. EcuadoraproblaLeydeSeguridadAlimentariayNutricionalen2006(Leydel27deabrilde2006).La ley crea el sistema nacional de seguridad alimentaria y nutricional con el propsito de coordinar esfuerzos, impulsar acciones y canalizar recursos, para que las actividades relacionadas con la produccin,distribucin,disponibilidad,estabilidaddelsuministro,accesoyconsumodealimentospara la poblacin ecuatoriana se realicen de manera coordinada y adecuada en los niveles nacional, provincial, cantonal, parroquial y comunitaria, e incorporen el enfoque intercultural y de gnero. El sistema est conformado por dos entidades: a) el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional(CONASAN),lainstanciamximadetomadedecisionesyb)laDireccinEjecutiva,elrgano tcnicoadministrativodelCONASAN. EnGuatemalaseaproblaLeydelSistemaNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricional(SISAN)en 2005 (Decreto No. 322005). El SISAN est integrado por diversas instancias gubernamentales y no gubernamentales.Estconformadoportresnivelesdeaccin:a)niveldedireccinydecisinpoltica, porelConsejoNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricional(CONASAN);b)niveldecoordinaciny planificacin tcnica, constituido por la Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la PresidenciadelaRepblica;yc)niveldeejecucin,conformadoporlasinstitucionesresponsablesdela ejecucindirectadelasaccionesenseguridadalimentariaynutricionalentodoslosniveles.ElSISAN,en tanto, est integrado adems por dos rganos: una instancia de consulta y participacin social y un grupo de instituciones de apoyo que no son miembros formales del CONASAN y las agencias de cooperacininternacionalqueproporcionanapoyotcnico,financieroyoperacional.
Cont./

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En Nicaragua, el Decreto No. 032007 estableci la Comisin Nacional de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional presidida por el Presidente de la Repblica, la instancia mxima de toma de decisiones y coordinacin intergubernamental dentro del marco de las estrategias de reduccin de la pobreza, el hambre y la desnutricin. La Propuesta de ley de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional de julio de 2008 estipula la creacin de un Sistema Nacional de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional (SINASSAN) para promover, proteger y cumplir el derecho a la alimentacin comounderechohumanofundamentalinherentealadignidadhumana.ElSINASSANesintegradopor el conjunto de instituciones pblicas, privadas y organismos no gubernamentales nacionales con competencia e incidencia en la soberana y seguridad alimentaria y nutricional de Nicaragua. La PropuestadeleyestipulaquelaestructuradelSINASSANserorganizadaenseisniveles:a)laComisin Nacional de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASSAN), como instancia mxima de tomadedecisiones;b)laSecretaraEjecutivadeSoberanaySeguridadAlimentariayNutricional,una entidad tcnica ejecutiva encargada de llevar a efecto la coordinacin intersectorial, as como la articulacindelosprogramasyproyectosdelasdistintasinstitucionesnacionaleseinternacionales;c) losConsejosTcnicosSectorialesparalaSoberanaylaSeguridadAlimentariayNutricional,conformado por rganos consultivos cientficos y tcnicos cuya funcin es coordinar con los representantes regionales,departamentalesymunicipales,elestablecimientoeimplementacindelsistema,ascomo prestarles apoyo; d) las Comisiones Regionales en las Regiones Autnomas del Atlntico Norte y Sur para la Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional; e) las Comisiones Departamentales para la SoberanaySeguridadAlimentariayNutricional;yf)lasComisionesMunicipalesparalaSoberanayla SeguridadAlimentariayNutricional. Honduras,PeryUgandasonejemplosdesistemasdetresnivelesparalaautoridadnacionalencargada delaseguridadalimentariaynutricional. LaLeymarcosobrelaAlimentacinenHonduras(de2007)estipulalacreacindelaComisinNacional delDerechoalaAlimentacincomoentidadrectora.LaComisincontarconelapoyodeunaunidad tcnica cuyasfunciones especficas y conformacin sern definidasen el correspondiente reglamento deestaley. El Decreto Supremo 1182002PCM (del 13 de noviembre de 2002) del Per crea la Comisin MultisectorialdeSeguridadAlimentariapresididaporelPresidentedelConsejodeMinistros(PCM).La Comisinestencargadadecoordinar,evaluarypriorizarlaspolticasymedidassectorialesorientadas a garantizar la seguridad alimentaria de la poblacin. El Comit Tcnico es el rgano operativo y de tomadedecisionesdelaComisinMultisectorialyespresididoporlaSecretaraTcnicadelaComisin InterministerialdeAsuntosSocialesdelaPresidenciadelConsejodeMinistros.ElProyectodeLeydel DerechoaunaAlimentacinAdecuada(de2007)noestipulalacreacindenuevasinstituciones:reitera laresponsabilidaddelPCMdeimplementarlaEstrategiaNacionaldeSeguridadAlimentariayestipulala reestructuracin de un grupo tcnico multisectorial para la seguridad alimentaria, bajo una nueva dinmicaestructuralaobjetodeaumentarsuefectividad. ElProyectodeLeydeAlimentacinyNutricindeUganda(deagostode2008)estipulalacreacindel Consejo Nacional de Alimentacin y Nutricional como entidad coordinadora, consultiva y de vigilancia en materia de seguridad alimentaria y nutricional. Contar con el apoyo de la Secretara, cuya conformacinserdefinidaporelPrimerMinistrooMinistro(aserdefinido).

Algunos de los sistemas establecidos para coordinar la seguridad alimentaria nutricional mencionados en el Cuadro 49 involucran una diversidad de instituciones y son bastante complicados;laparticipacindetantasinstitucionespuedellevaraciertosolapamientode responsabilidadesyaexcesivaburocraciaquepodraminarlatransparenciadelsistemaen la prctica. Esta podra ser la alternativa ms adecuada para ciertos pases, sin embargo, establecerunasolaentidad,compuestadedosotresrganosacargodetareasespecficas

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(comolomuestranlosejemplosdemodelosdedospartesdelCuadro),podraserlamejor alternativaparamuchospases. Acontinuacinseexaminanlaestructura,atribucionesyfuncionesdeunaentidaddeestas caractersticas. 3.11.1. Estructuradelaautoridadparaelderechoalaalimentacin Laautoridadparaelderechoalaalimentacinpuedeestarestructuradadedosmaneras: puede crearse bajo el alero de un determinado ministerio o como una autoridad independienteyautnomaalmsaltoniveldegobierno. LosmecanismosinstitucionalesnecesariosparacoordinarlasiniciativasdelEstadoparala aplicacindelderechoalaalimentacinpuedenadquirirdosformas:delegarlastareasde coordinacin a un ministerio o delegarlas a una autoridad autnoma establecida al ms altoniveldegobierno. En la mayora de los pases, ya se han creado consejos o comisiones nacionales para abordarasuntosrelacionadosala seguridadalimentariaynutricional.Sinembargo,enla prctica, muchas de estas instituciones son bastante ineficaces producto de mandatos pococlaros,divergenciasenlasprioridades,larigidezdelsistema,lafaltadecomunicacin entre los diversos sectores de gobierno involucrados, la falta de seguimiento o simplemente por falta de recursos humanos y financieros suficientes. Asimismo, dichas institucionesgeneralmenteestnanexadasaalgnministeriodelramo(generalmenteel MinisteriodeAgricultura,sino,elMinisteriodeDesarrolloSocialodeSalud). Mejorarlacoordinacindentrodelaactualestructurapodraserlanicaalternativaviable en el contexto nacional y podra contribuir a ciertas mejoras. Esto sera posible si las funciones de las diversas entidades estn bien definidas y si se han establecido mecanismos para mejorar la coordinacin. No obstante, una autoridad nacional para el derecho a la alimentacin anexada a algn ministerio del ramo podra agudizar los problemasdefragmentacinyduplicacindeactividadesgubernamentalesrelacionadasal derechoalaalimentacinyaquelasprioridadesyfondosasignadospodrandesviarse.Ylo msgraveesque,debidoaqueestanexadoaunministeriodelramo,elmecanismode coordinacin no contara con las atribuciones polticas necesarias para garantizar la colaboracinactivadelosdemsactores. Por estas razones, crear una autoridad nacional autnoma para el derecho a la alimentacin o la seguridad alimentaria al ms alto nivel de gobierno, o convertir las actualesestructurasenunaautoridaddeestetipo(aniveldelaPresidenciaoGabinetedel PrimerMinistro)esunamejorestrategiaaaplicarparagarantizarlatransversalidadentre los Ministerios y Subsecretaras y para que cuente con las facultades necesarias para conseguir la colaboracin efectiva de todos los actores gubernamentales y extragubernamentales pertinentes. Su alto rango dentro de la jerarqua del Estado y su mandato centrado exclusivamente en la realizacin del derecho a la alimentacin

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asegurar que este derecho o sus componentes relevantes sean considerados sistemticamente en las decisiones del Estado en materia de polticas econmicas, sociales, fiscales, agrcolas, comerciales u otras. Adems, ubicara la realizacin del derechoalaalimentacinylacoordinacinefectivadentrodelostemasprioritariosde laagendapoltica. Existeciertadificultadparaestablecerunaagenciagubernamentalnicacuyomandatoes garantizar la coordinacin transectorial, sin embargo varios pases han adoptado esta estrategiaenelmbitodelaseguridadalimentariaynutricional(vaseelCuadro49)ysta debe seguir considerndose la meta ideal. Lo ms fcil es aprovechar las actuales estructuras institucionales. Podra reforzarse una comisin o consejo para la seguridad alimentaria y nutricional que ya existe: podra separarse del ministerio del ramo y sus atribuciones,funcionesycomposicinpodranrevisarseyajustarsealaleymarco.Entales casos,esdevitalimportanciaqueseintegreporcompletoalanuevaautoridad. Un mecanismo de coordinacin para el derecho a la alimentacin de estas caractersticas podra estar estructurado en dos niveles de coordinacin compuesto por un rgano de coordinacin y toma de decisiones y un rgano tcnico ejecutivo (vase la figura 1). Evidentemente, el rgano tcnico ejecutivo sera subalterno al rgano de coordinacin y tomadedecisiones. Autoridad para el derecho a la alimentacin Modelo de coordinacin de dos niveles
rgano de coordinacin y toma de decisiones rgano tcnico ejecutivo

Figura1:Modelodecoordinacindedospartes a) rganodecoordinacinytomadedecisiones El rgano de coordinacin y toma de decisiones deber ser creado al ms alto nivel de gobierno (en el Gabinete de la Presidencia o Primer Ministro). Este ha sido el enfoque adoptado en varios pases que han promulgado o estn en proceso de formulacin de legislacinenmateriadelderechoalaalimentacinbasadaenlosderechoshumanos(vase latabla1).

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Tabla1:Principalentidadcoordinadoraresponsableysuposicinenlaestructuraadministrativadel gobierno.Ejemplosdeprcticasnacionalesenelmbitodelaseguridadalimentariaynutricional

Pas Brasil Ecuador Honduras Guatemala rganodecoordinacinytomadedecisiones CmaraInterministerialparalaSeguridad AlimentariayNutricional ConsejoNacionaldeSeguridadAlimentariay Nutricional(CONASAN) ComisinNacionaldelDerechoalaAlimentacin ConsejoNacionaldeSeguridadAlimentariay Nutricional(CONASAN) Posicinenlaestructura administrativadelgobierno Aestablecerseatravsdeun DecretodelEjecutivoFederal. MinisteriodeSaludPblica. PresidenciadelaRepblica PresidenciadelaRepblica; GabineteGeneral,Gabinete SocialyGabinetedeDesarrollo Rural. PresidenciadelaRepblica (Art.1.4.DecretoNo.032007). PresidenciadelaRepblica (Art.12.delaPropuestadeLey deSoberanaySeguridad AlimentariayNutricional). PresidenciadelConsejode Ministros(DecretoSupremo 1182002PCMdel13de noviembrede2002). PresidenciadelConsejode Ministros(ProyectodeLeysobre elderechoaunaalimentacin adecuada,2007). PrimerMinistroyMinistrode Agricultura(anestpor determinarseculdelasdos alternativasseadoptar)

Nicaragua

ComisinNacionaldeSoberanaySeguridad AlimentariayNutricional(CONASSAN)

Per

ComisinMultisectorialdeSeguridadAlimentaria ComisinInterministerialdelosAsuntosSociales

Uganda

ConsejodeAlimentacinyNutricindeUganda

b) rganotcnicoejecutivo La segunda parte de la autoridad nacional para el derecho a la alimentacin debe estar representada por una unidad ejecutiva integrada por tcnicos y profesionales. Sus funciones deben incluir la elaboracin y presentacin de una propuesta de estrategia nacional para el derecho a la alimentacin, coordinar la vigilancia tcnica de la seguridad alimentariaeintercambiarinformacin,asistiendoalosintegrantesdelaautoridadnacional para el derecho a la alimentacin en el cumplimiento de sus funciones y apoyando y facilitandolasactividadesdelaautoridad.Variospasesquerecientementehanpromulgado legislacin en materia de seguridad alimentaria y nutricional basada en los derechos humanos, han otorgado al rgano tcnico ejecutivo la facultad de formular y presentar propuestas de polticas nacionales sobre el derecho a la alimentacin (por ej., en Brasil, EcuadoryGuatemala).

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El rgano tcnico ejecutivo podra cumplir una funcin aun ms importante: la responsabilidad de coordinar la aplicacin da a da de la estrategia para el derecho a la alimentacinylaleymarco,dejandolasdecisionesestratgicasypolticasenmanosdela autoridadnacionalparaelderechoalaalimentacin. Elrganotcnicodeberaestarintegradoporprofesionalesnombradosporsuexperienciay capacidadendiversosmbitosrelacionadosconlarealizacindelderechoalaalimentacin. Debido a la complejidad de este derecho y su implementacin, dicha entidad tambin debera poder consultar y recurrir a organismos expertos independientes (instituciones, universidadeseinclusoagenciasyorganizacionesinternacionales),encasonecesario. 3.11.2.Atribucionesyfunciones Las atribuciones y funciones a ser delegadas a la autoridad nacional para el derecho a la alimentacin a travs de la ley marco estarn sujetas a las circunstancias propias del pas, peroalgunasdelasprincipalesfuncionesseguramentesernlasmismas. La principal tarea de esta autoridad ser asesorar al gobierno y coordinar las diversas actividades en materia del derecho a la alimentacin en el plano nacional. Esto implica encargarsedelacoordinacindelasdiversasagenciasyactorescuyasactividadestengan injerencia en la realizacin del derecho a la alimentacin. La autoridad se encargar y deberrealizarrevisionesregularesdelaspolticasnacionalesenmateriadelderechoala alimentacinparacerciorarsedequeestnfundamentadasenevidencia.Estoimplicaque laspolticasdebenestardebidamentefundamentadasentodalainformacinpertinentey disponible sobre el estado de realizacin del derecho a la alimentacin en el pas y ajustarseplenamentealasnecesidadesydemandasefectivasdelapoblacinafectada. Otradelastareasquepodraserasignadaalaautoridadparaelderechoalaalimentacin seraladeasesoramientoparala homologacindelaspolticassectorialespertinentesen materia del derecho a la alimentacin. Para cumplir este objetivo, deber asegurar que el derecho a la alimentacin y todos los elementos que lo componen sean tomados en considerados de manera sistemtica al momento de tomar cualquier decisin sobre las polticasdeEstadoenelmbitoeconmico,social,fiscal,agrcolaocomercial,entreotros. La autoridad debe, por lo tanto, contar con las atribuciones necesarias para exigir y recopilar los datos pertinentes de las diversas entidades gubernamentales y no gubernamentales.Lainformacinoportunayprecisaesfundamentalenelprocesodetoma dedecisiones.Mientrasmejorsealacalidaddelainformacin,mejoressernladecisiones quesetomen.Lainformacinreunida,sihadeteneralgnimpactoenlaaplicacindelaley marco y el derecho a la alimentacin en general, debe ser compartida y difundida a nivel gubernamental(anivelcentral,localyregional)yfueradelgobierno(entreotrasentidades delEstadocomoelpoderlegislativo,lasociedadcivilylosmediosdecomunicacin). Lafuncindeentidadmediadoratambinpodrarecaerenlaautoridadparaelderechoala alimentacin para resolver, entre otras materias, diferencias de opinin y posturas contrapuestas respecto de ciertas polticas (por ej., uso de tierras y recursos biolgicos,

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responsabilidades instituciones, etc.). Las recomendaciones ofrecidas a los ministerios del ramoyotrasentidadesgubernamentalesdebenbasarseendatoseinformacinrecabadade los rganos pertinentes responsables de monitorear el progreso de la realizacin del derecho a la alimentacin (vase la seccin 3.12). Considerando la relacin compleja que existeentreestederechoylosrecursosnecesariosyladiversidaddemediosatravsdelos cualessepondrenmarcha,laautoridadtambindeberatenerlaresponsabilidaddedefinir parmetrosdereferenciaobenchmarksquepermitanmedirlosavancesenlaaplicacinde laleymarcoylarealizacindelderechoalaalimentacin167(vaselaseccin3.11.2). Larealizacinplenadelderechoalaalimentacinrequieretiempoyrecursos.Alaautoridad nacional se le deber otorgar las facultades necesarias para asegurar que las prioridades establecidasseanlascorrectas,queseasignenlosrecursosfinancieroscorrespondientesy questosseanempleadoscorrectamente.Esteesunelementofundamentalparadarplena efectividadalaleymarco. Otradelasfuncionesimportantesdelaautoridadnacionalparaelderechoalaalimentacin ser formular propuestas para hacer enmiendas a las leyes, normativas o polticas que tieneninjerenciaenlarealizacindelderechoalaalimentacin,ypresentarlasalministerio delramo.Asimismo,laautoridaddebecontarconlasatribucionescorrespondientesquele permitanrecomendaralasagenciasdeEstadoqueseadoptenomodifiquenlaspolticaso medidaspertinentesenmateriadelderechoalaalimentacinounodesuscomponentes (accesibilidad, disponibilidad y adecuacin de los alimentos). La ley marco o la normativa parasuaplicacintambindebeestipularlaobligacincorrespondientedelosrganosque reciben esta informacin de responder dentro de un determinado perodo de tiempo o justificar por escrito las razones de su accionar o incumplimiento del requerimiento o recomendacionesdelaautoridadnacional. La autoridad nacional para el derecho a la alimentacin debe presentar informes al Congresoperidicamentesobreelestadodeaplicacindelderechoalaalimentacinyde lamismaleymarco.Elinformedebeincluirunaevaluacindesupropiofuncionamientoy desempeo institucional a objeto de informar sobre las dificultades que ha debido enfrentar.Estetipodeinformescontribuiraalarendicindecuentasdelosintegrantesdel rganodecoordinacin.Debidoaqueincluirtodosolamayoradelossectoresquetienen mayorinjerenciaenlarealizacindelderechoalaalimentacinenelpas(vaselaseccin 3.11.3),laautoridadnacionaltambinpodraconsiderarselainstitucinidneapararevisary entregarsuscomentariosrespectodelasobservacionesdelosorganismosinternacionales de derechos humanos pertinentes sobre el desempeo del Estado en la aplicacin del derecho a la alimentacin en el plano nacional. Tambin se podra otorgar facultades a la
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El CDESC reafirma la importancia de proporcionar una base sobre la cual el propio Estado Parte... pueda evaluardemaneraefectivalamedidaenquesehanhechoprogresoshaciaelcumplimientodelasobligaciones contenidas en el Pacto (Vase la OG 1, prrafo 6). Los parmetros de referencia deben ser establecidos en relacinacadaunadelasobligacionesenmateriadelderechoalaalimentacinalasqueestsujetounEstado determinado.Elnivelalquesernestablecidoslosparmetrosdereferenciaparaelderechoalaalimentacin reviste particular importancia; stos debern ser reajustados continuamente, especialmente si fueron establecidosaunniveldemasiadoaltoobajo.

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autoridadnacionalparaprepararypresentarinformesdedichasobservacionesalCongreso Nacional. A la luz de lo anterior, la ley marco debera incluir entre las principales funciones de la autoridadparaelderechoalaalimentacin: Asesoraralgobiernoycoordinarlasdiversasactividadesyactoresinvolucradosenlas diversas etapas de la realizacin del derecho a la alimentacin en el plano nacional, regionalylocal. Formular,negociar,adoptaryrevisarlaspolticasnacionalesenmateriadelderechoa la alimentacin para garantizar que aborden adecuadamente las cambiantes necesidadeseinquietudesdelapoblacin. Determinarlosindicadoresadecuadosparamedirelprogresoenlaaplicacindelaley marcoyelejerciciodelderechoalaalimentacin.Losindicadoresestablecidosdeben serespecficos,comprobablesycubrirundeterminadoperododetiempo. Reunir la informacin en materia de la realizacin del derecho a la alimentacin y asegurardequeseacompartidaydifundidaentretodoslosactorespertinentes,enel formatocorrecto,yquesucontenidoseaadecuadoparadiversosusuarios. Presentar sugerencias que permitan armonizar las polticas sectoriales pertinentes para el ejercicio del derecho a la alimentacin y recomendaciones para los cambios requeridos en base a los datos obtenidos en el proceso de vigilancia tcnica y de los derechoshumanos. Establecer las prioridades y coordinar la asignacin de recursos en conformidad con dichasprioridades. Presentar al Ministerio del ramo o los rganos del Estado correspondientes propuestas de enmiendas a la ley, la normativa vigente o las polticas, o para formular nueva legislacin, normativas o polticas relativas al derecho a la alimentacin o uno de sus componentes (accesibilidad, disponibilidad y adecuacin delosalimentos). Presentar informes al Congreso sobre el estado de aplicacin de la ley marco y del derecho a la alimentacin, as como las observaciones finales de los rganos de vigilanciadelostratadosinternacionalesquehanevaluadoeldesempeodelpasen materiadelderechoalaalimentacin.

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3.11.3Composicin El rgano de coordinacin y toma de decisiones debe estar integrado por personas que reflejen el carcter multisectorial del derecho a la alimentacin. Idealmente, los nombramientosdebengarantizarlarepresentacindetodoslossectoresyfuerzassociales involucrados en la realizacin del derecho humano a la alimentacin: representantes gubernamentalesydeotrasentidadesestatales(institutosdeinvestigacinyestadsticas, universidadespblicas)ascomorepresentantesdelasociedadcivilydelsectorprivadoy acadmico. Esto garantizar la participacin y contribucin de todas las contrapartes y aumentarlaprobabilidaddequelasleyes,polticasyprogramasaplicadosporlaautoridad nacional para el derecho a la alimentacin se ajusten a las verdaderas necesidades de la poblacinaquejadaporelhambre,ladesnutricinylainseguridadalimentaria. La ley marco debe estipular que los representantes gubernamentales sean funcionarios al msaltoniveldegobierno(MinistrosoSubsecretarios)aobjetodeasegurarqueelderecho alaalimentacinrecibalaprioridadcorrespondienteensusectoryquetenganlacapacidad de motivar a sus unidades ministeriales. La autoridad para el derecho a la alimentacin podra ser presidida por el Presidente o Primer Ministro del pas. La alternativa que un ministro presida el rgano plantea ciertos riesgos ya que podra generar conflictos interministeriales.Lossectoresrepresentadosantelaautoridadnacionalparaelderechoala alimentacin deben reflejar la naturaleza multisectorial y compleja del derecho a la alimentacin. Por lo tanto, adems de los ministerios y rganos encargados tradicionalmentedecuestionesdelreadelaalimentacinylaagricultura,sedebenincluir tambinlosMinistrosdeFinanzas,Educacin,JusticiaySalud. Enloquerespectaalaparticipacindelosrepresentantesdelasociedadcivil,laleymarco debe especificar si contarn con derecho a voz y voto o slo integrarn el rgano en calidaddeobservadores.Estoesdevitalimportanciaparaefectosdesuparticipacin. Asimismo, la ley marco no slo debe estipular el nmero de representantes sino los procedimientosparagarantizarsuplenaparticipacintambin.Estosdebenincluircriterios de seleccin transparentes y no discriminatorios, procesos claros de consulta y mtodos reconocidos de trabajo (vase la seccin 3.12.3). El Cuadro 50 incluye algunos ejemplos anlogosdelacomposicindeestetipodergano(estoes,institucionesquetrabajanenel mbitodelaseguridadalimentariaynutricional)endiversospases. La ley marco tambin debe estipular claramente la necesidad de nombrar personas que actuarncomopuntosfocalesdentrodecadaministerioqueintegraelrganodetomade decisiones, cuya responsabilidad ser asegurar el seguimiento de las acciones y recomendacionesdelaautoridadnacional.Lospuntosfocalespuedenserseleccionadospor elMinistroqueintegraelrganodecoordinacinentrelasmximasautoridades.

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Cuadro 50. Composicin de los rganos nacionales de coordinacin de la seguridad alimentariaynutricionalEjemplosdeprcticasnacionales

La Ley que crea el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Brasil estipula que la legislacin subsidiaria establecer los criterios de participacin en el Consejo Nacional de Seguridad AlimentariayNutricional(CONSEA)ylaCmaraInterministerialdeSeguridadAlimentariayNutricional. La Ley exige, no obstante, que un tercio de los miembros del CONSEA sean representantes gubernamentalesydosterciosrepresentantesdelasociedadcivil.Enloquerespectaalacomposicin de la Cmara Interministerial, sta estar integrada por Ministros de Estado y Secretarios Especiales responsables de los temas relacionadas con la consecucin de la seguridad alimentaria y nutricional (Art.11.III).Noexistedisposicinalguna enlaLeyrespectodelarepresentacindirectadelasociedad civiloelsectorprivadoenlaCmara. EnEcuador,elConsejoNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricional(CONASAN)estintegradoporel Ministro de Salud (que presidir el Consejo), elMinistro de Agricultura (Vicepresidente),elMinistro de EducacinyCultura,elMinistrodeBienestarSocialyelPresidentedelInstitutodePropiedadIntelectual del Ecuador. La ley tambin estipula la participacin de un representante de las organizaciones nacionales de consumidores, un delegado de la Defensora del Pueblo y un representante de la FederacinNacionaldeCmarasdelaProduccin. EnGuatemala,elConsejoNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricional(CONASAN)estintegradopor representantes de los siguientes ministerios: Agricultura, Economa, Educacin, Ambiente y Recursos Naturales, Finanzas Pblicas, Salud, y Trabajo y Previsin Social. Adems de los representantes del gobierno,elConsejoestintegradopordosrepresentantesdelsectorprivadoycincodelasociedadcivil. La Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN), en tanto, est integrada por personal tcnico de los sectores con representacin ante el Consejo, tcnicos de la instancia de consulta y participacinsocialydelgrupodeinstitucionesdeapoyo,cuandolessearequeridoporSESAN. EnUganda,elConsejodeAlimentacinyNutricinestintegradoporelPresidente(unapersonaidnea conunaltogradodeexperienciaenmateriadealimentacinynutricin)y16miembrosquerepresentan lassiguientesinstituciones:elGabinetedelPrimerMinistro,losMinisteriosdeAgricultura,Salud,Asuntos de Gnero, Planificacin, Emergencias, Educacin y Secretario General de Gobernacin, as como el DirectordelaSecretaradePlanificacindeModernizacinAgraria.Incluir,asimismo,representantesde universidades e instituciones terciarias, un representante de la Comisin de Derechos Humanos de Uganda,elDirectordelaOficinaNacionaldeNormasdeUganda,unrepresentantedelasorganizaciones delasociedadcivilquetrabajanenelreadelaseguridadalimentariaynutricional,unrepresentantede lasasociacionesdeagricultores,yunrepresentantedelaindustriadeprocesamientodealimentos.

3.11.4.Coordinacinvertical La autoridad no slo deber coordinar las actividades de los diversos sectores horizontalmente (transversalmente), sino verticalmente tambin, es decir, entre los diversos estamentos gubernamentales. Esto reviste particular importancia para los Estados federales y altamente descentralizados. En los Estados federales, seguramente serinevitablelareplicacindemecanismosdecoordinacin,mientrasqueenlosEstados descentralizados,lacoordinacinpodragarantizarseconlacreacindeoficinasycomits de coordinacin en los distritos o municipalidades. Si las entidades locales cumplen la funcindeaplicarpolticasnacionales,sernecesariocontarconunaentidadnacionalque coordine sus actividades. En estos casos, deber asegurarse la participacin activa de

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representantes de gobiernos locales en la autoridad de coordinacin nacional (vase la Tabla2).

Tabla 2: Coordinacin vertical de la seguridad alimentaria y nutricional Ejemplos de prcticas nacionales

Brasil LaCmaraInterministerialdeSeguridad AlimentariayNutricionalincluir: representantesdelosrganosyentidadesde seguridadalimentariaynutricionaldelaUnin, delosEstados,delDistritoFederalydelos Municipios(Art.IV). ElConsejoNacionalparalaSeguridadAlimentaria yNutricional(CONASAN)incluirentresus miembros: unrepresentantedelaAsociacinde Municipalidades; unrepresentantedelconsorciodeconsejos provincialesyunodelosconsejosparroquiales ruralesnacionales(Art.9). ElConsejoNacionalparalaSeguridadAlimentaria yNutricional(CONASAN)incluirentresus miembros: elPresidentedelaAsociacinNacionalde Municipalidades(Art.13). LaComisinNacionaldelDerechoala Alimentacinincluirentresusmiembros: elPresidentedelaAsociacindeMunicipios deHonduras(AMHON). ElConsejoparalaSeguridadylaSoberana Alimentaria(CONASSAN)incluirentresus miembros: elPresidentedelaAsociacinde MunicipalidadesenNicaraguaen representacindelosgobiernosmunicipales; unrepresentantedelosgobiernosregionales delasRegionesAutnomasdelAtlntico NorteySur(Art.13). LaComisinInterministerialdelosAsuntos SocialesconformarypresidirelGrupoTcnico Multisectorialparalaseguridadalimentaria.La SecretaraTcnicaestarintegradapor: unrepresentantedelaAsambleaNacionalde GobiernosRegionales; unrepresentantedelaAsociacinde MunicipalidadesdelPer. Representacinantelosrganosdecoordinacin rganosindependientes enelplanosubnacional LaConferenciaNacionalde SeguridadAlimentariay Nutricionalserprecedidade conferenciasestaduales, distritalymunicipalesenlas queseelegirnlosdelegados alaConferenciaNacional(Art. V.1). Consejosparalaseguridad alimentariaynutricional establecidosanivelprovincial, distritalyparroquial(Art.7).

Ecuador

Guatemala

Honduras

Enlosmbitosdepartamental, municipalycomunitario,los ConsejosdeDesarrollo UrbanoyRuralconformarn comisionesespecficasdeSAN (Art.34).

Nicaragua (Proyectode Leyde Seguridad Alimentariay Nutricional, 2008)

Secrearncomisionesenlas RegionesAutnomasdel AtlnticoNorteySur(Art.21). Tambinsecrearn ComisionesDepartamentales (Art.2324)ymunicipales(Art. 2526).

Per (Proyectode Leydel Derechoauna Alimentacin Adecuada, 2007)

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3.12 Disposicionessobreelsistemadevigilancia
La vigilancia es vital para garantizar el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia del derecho a la alimentacin y, por ende, la realizacin de este derecho humano fundamental.EstotambinhasidoestipuladoporelCDESCyencadaunodelostratadosde derechoshumanospertinentesquehancreadocomitsdevigilanciayexigenalosEstados presentarinformesperidicamenteaestoscomitssobrelosavancesenlaaplicacindelos derechosylibertadesconsagrados.LasDirectricessobreelDerechoalaAlimentacininvitan especficamentealosEstadosaestablecermecanismosparavigilarlarealizacindelderechoa laalimentacin(Directriz17). En trminos generales, la vigilancia consiste en un proceso de seguimiento y evaluacin sistemticodeldesempeodelEstadoenfuncindeparmetrosreferencialesymetas.La UnidadparaelDerechoalaAlimentacindelaFAOdesarrollundefinicinprcticaparala vigilanciaqueconsisteenunprocesoderecopilacinperidica,elanlisiseinterpretaciny ladifusindelainformacinpertinenteconmirasaevaluarlamarchadelarealizacindel derechoaunaalimentacinadecuadaentretodoslosmiembrosdelassociedad,ysiguarda relacin con los principios y enfoques pertinentes de derechos humanos.168 Dado que la vigilancia mide una situacin en serie cronolgica, deben presentarse informes peridicamente. Laleymarcopuedeayudaraesclarecerlasdiferenciasqueexistenentrelavigilanciatcnica ylavigilanciadelosderechoshumanos,ycrearunsistemadevigilanciaintegradoenelpas (subseccin 3.12.1), incluso a travs del nombramiento de una institucin que dirija el procesodevigilancia(subseccin3.12.2). 3.12.1.Vigilanciatcnicayvigilanciadelosderechoshumanos Enelcontextodelderechoalaalimentacin,existendosnivelesbsicosdevigilancia: 1 La vigilancia del cumplimiento por parte del gobierno de las obligaciones necesariasparalarealizacindelderechoalaalimentacin. Enestenivel,sevigilalavoluntadyesfuerzodelgobierno(queseexpresanpormediodela adopcindelegislacinprimariaysecundaria,normas,polticas,programas,proyectos,etc.) paraimplementarlaleymarco.
El documento Mtodos de Vigilancia del Derecho Humano a una Alimentacin Adecuada, 2008, fue elaboradoporlaUnidaddelDerechoalaAlimentacindelaFAOencooperacinconelProyectoInternacional sobre el Derecho a la Alimentacin en el Desarrollo (IPRFD) y publicado en dos tomos. La Gua proporciona informacin metodolgica y operacional pertinente y actualizada en relacin a la vigilancia basada en los derechos.Tambinofreceresmenesdelainformacinrelativaamtodosespecficosyreferenciasafuentes dedocumentostcnicosymetodolgicos.Disponibleen:www.righttofood.fao.org
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Lavigilanciadelprogresoenlarealizacindelderechoalaalimentacin.

En este nivel, se vigila el grado de realizacin del derecho a la alimentacin que efectivamente ha alcanzado la poblacin y los impactos de las medidas adoptadas en el planonacional,localycomunitarioconcebidasparacontribuiralarealizacindelderechoa laalimentacin. Anivelnacional,existendistintasinstitucionesencargadasdelavigilanciatcnica(osea, de recopilar datos sobre asuntos relativos a la seguridad alimentaria) y de los derechos humanos(osea,evaluarlarealizacindelosderechoshumanos).Elprimergrupoincluye organismos gubernamentales y pblicos. Los servicios nacionales de estadsticas realizan censos y encuestas peridicamente mientras que los Ministerios del ramo entre ellos los encargadosdeagricultura,salud,educacin,empleo,industria,comercio,medioambientey haciendamantienenbasesdedatosdelrearespectivaconinformacinrelacionadaconla implementacindesuspolticasyprogramas.Algunospasestambinhancreadounidades o agencias de informacin gubernamentales dedicadas especficamente a evaluar la situacindelaseguridadalimentaria,dealertatempranaoparavigilarelestadodesaludy nutricionaldelapoblacin. La informacin de la vigilancia obtenida de informes preparados por estas instituciones, aunquenonecesariamenteestrelacionadadirectamenteconelderechoalaalimentacin, generalmenteserefiereadiversoscomponentesdelderechoalaalimentacinenelpas:la disponibilidad, estabilidad del suministro, accesibilidad, uso y adecuacin de los alimentos. Estos informes contienen datos sobre la cantidad de tierra cultivable per cpita o la disponibilidad de agua per cpita; la cantidad de caloras y protenas diarias ingeridas per cpita;latasadepoblacinquepadecehambreodesnutricin;latasademortalidadinfantil; la produccin de alimentos per cpita; el gasto pblico per cpita en educacin, salud y nutricin; las tasas de cesanta; y la cobertura de los programas de seguridad social, entre otros,todosloscualessernrelevantesalmomentodeevaluarlaaplicacindelderechoala alimentacin en el plano nacional.169 Adems de las entidades gubernamentales, existen otras instituciones, como universidades, institutos de investigacin y organizaciones no gubernamentales, que cuentan con bases de datos y sistemas de informacin para sus respectivos mbitos de accin o inters. La caracterstica principal de estas instituciones tcnicas es que la vigilancia que llevan a cabo no se realiza desde la perspectiva de los derechoshumanos:novigilanelgradodeejerciciodelderechoalaalimentacinsino,ms bien,elestadodelafinalidaddeestederecho,osea,laseguridadalimentaria.170Adems,los datosglobalesquedemuestranalgnprogresoenlaseguridadalimentariadelapoblacin noreflejanelgradoderealizacindelderechoalaalimentacinanivelindividual(yaqueno

Losdatosdeloscensosnacionales,siexisten,puedenserunafuentedeinformacinparticularmentetil, especialmente si los censos han sido diseados y llevados a cabo de manera tal que permita desagregar los datosporcondicindelgrupomarginado,porejemplo,mujeresopueblosindgenas,oporregingeogrficay zonasurbanasyrurales. 170 Vidar, M. & Immink, M. por publicarse. Monitoring the human right to food at the country level. En G. Alfredsson,J.Grimheden,B.Ramcharan&A.deZayas,eds.Nationalhumanrightsmonitoringmechanisms.

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muestran las desigualdades y omiten ciertos patrones culturales y las diferencias y preferenciasindividuales). Las instituciones encargadas de vigilar los derechos humanos, en tanto, incluyen organismos independientes e instituciones de derechos humanos cuyo deber es evaluar la aplicacin prctica de la legislacin desde la perspectiva de los derechos humanos. Por ejemplo,unacomisinparaladiscriminacin,unacomisinparalaproteccindedatosouna comisin para el VIH/SIDA, si ha sido creada, evaluara las actividades y programas gubernamentales en el mbito especfico de su incumbencia. En cambio, las instituciones nacionalesdederechoshumanos,comolascomisionesdederechoshumanosoelDefensor del Pueblo, cumplen la funcin de vigilar y promover la realizacin de los derechos humanos.171 Las instituciones de derechos humanos, para vigilar el cumplimiento de las obligacionesgubernamentalesysudesempeoenlarealizacindelosderechoshumanos, dependendelainformacinemanadadelosrganostcnicosdevigilanciamencionados anteriormente, entre otras fuentes. No obstante, vigilar el progreso alcanzado en la realizacindelosderechoshumanostambinrequieredeunanlisisdeotrostiposdedatos quepuedenincluirdatosbasadoseneventos,datosbasadosenlasopinionesdeexpertosy datosdepercepcindelasfamilias.Losdatosbasadoseneventosserefierenaloshechos reportadosdeabusoscometidosporagentesdelEstadouotroscontrapersonasogrupos. Dichosdatosgeneralmenteproporcionaninformacinacercadelactouomisinquederiv enlaviolacin,quinesfueronosonlasvctimasyquincometielabuso.Estainformacin complementalainformacinobtenidadeotrasfuentes.Losdatosbasadosenlaopininde expertos involucran el uso de diversas fuentes de informacin, incluyendo la prensa, informes gubernamentales e informes de expertos independientes de organismos no gubernamentales(gruposdedefensadelosderechoshumanos,investigadoresacadmicos) a quienes se les solicita evaluar el desempeo del Estado. Estos datos se utilizan generalmente para producir ndices transnacionales y para estudios temporales comparativosatravsdeltiempo.172Ademslosorganismosgubernamentales,lasentidades nogubernamentales,entreellasONGeinstitucionesacadmicas,tambindesempeanun papel activo en la vigilancia del cumplimiento del Estado de las normas de derechos humanosyeldesempeodelgobiernoenlarealizacindeestosderechos(vaseelCuadro 51).

La mayora de las instituciones de derechos humanos comenzaron a crearse en los aos noventa, precisamenteenrespuestaalreconocimientocadavezmayordelaimportanciadelosderechoshumanosenla construccindesociedadesdemocrticas.En1990existansloochoinstitucionesdederechoshumanosenel mundo,mientrasqueenelao2002existan55yactualmente123(M.Kjaerum.2003.Nationalhumanrights institutions implementing human rights, Denmark, Danish Institute for Human Rights, Dinamarca, p. 1). La lista completadeinstitucionesdederechoshumanospuedeconsultarseen: http://www.demotemp360.nic.in/NationaldataList.asp 172 Paramsinformacinsobrelosdiversosmtodosdevigilanciadelosderechoshumanos,vase,entreotros, PNUD.2006.Indicadoresdelosenfoquesdeldesarrollobasadosenlosderechoshumanosenlaprogramacin del PNUD. Gua para Usuarios, marzo, Nueva York, PNUD. Vase tambin Malhotra, R. & Fasel, N. 2005. Quantitativehumanrightsindicators:asurveyofmajorinitiatives,draftfordiscussion.

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Cuadro51.Elpapelquedesempeanlasorganizacionesdelasociedadcivilenlavigilancia Ejemplosdeprcticasnacionales

En Brasil, una red de ONG y asociaciones e instituciones sociales conocida como Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional, realiza investigaciones y trabajo de campo para generar y analizar informacinrelacionadaconlaseguridadalimentariaynutricional.Losdatossuministradosporlaredy porcadaunodesusmiembrosseutilizanparaelaborarpolticasypropuestasprogramticasyparala vigilancia. OtrainiciativainteresanteentrminosdelavigilanciadelderechoalaalimentacinenBrasilhasidola creacindelRelatorNacionalparaelDerechoHumanoalaAlimentacin,elAguaylaTierraRuralen 2002, coordinado por la Plataforma de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, una red de organizacionesdelasociedadcivil. Fuente: Valente, F.L.S. & Beghin, N. 2006. Realization of the Human Right to Adequate Food and the Brazilian Experience: Inputs for Replicability, FAO, Unidad del Derecho a la Alimentacin, septiembre. Vasetambin,EstudiodeCasosobreelDerechoalaAlimentacin:Brasil(IGWGRTFG/INF4/APP.1).

En la mayora de los pases existen instituciones encargadas de generar informacin de vigilanciaydevigilarelprogresoalcanzadoenmateriadeseguridadalimentaria,ascomode larealizacindelosderechoshumanosreconocidosenlasleyesnacionales.Sinembargo,en la mayora de los casos, falta un enfoque integrado de vigilancia basado en los derechos humanos caracterizado por: i) el acceso e intercambio de informacin entre los diversos organismos gubernamentales y en todos los niveles del gobierno, y entre las instituciones gubernamentales y no gubernamentales; ii) un anlisis multisectorial de los datos e informacin disponibles; iii) la utilizacin de indicadores del derecho a la alimentacin; iv) una interpretacin y anlisis global de la informacin desde la perspectiva de los derechos humanos; v) una difusin amplia entre el sector pblico y privado y la sociedad civil del caudaldeinformacinobtenidadelavigilanciayvi)garantasdequeelgobiernoutilizarla informacindelavigilanciaparaformulareimplementarlaspolticasenmateriadelderecho alaalimentacin. Laleymarcopuedecontribuiralestablecimientodeunsistemadevigilanciaintegradoycon estas caractersticas si estipula como deber de las autoridades y entidades pertinentes en todoslosniveles: Recopilar datos relacionados con la seguridad alimentaria y nutricional empleando metodologas y procesos de vigilancia que se ajusten a los principios de derechos humanosestablecidosporley(vaselaseccin3.2.5). Desagregarlosdatosacopiadosporedad,sexo,situacinygrupo. Vigilarelprogresoalcanzadoenlarealizacindelderechoalaalimentacinenelpas. Estableceroidentificarmecanismosdealertatemprana.

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Desdeelpuntodevistainstitucional,parafacilitarelfuncionamientodeunsistemaviablede vigilanciadelarealizacindelderechoalaalimentacinanivelnacional,laleymarcodeber identificarocrearunainstitucinencargadadelavigilancia(vaseacontinuacin). 3.12.2. Tipificacinocreacindelrganoencargadodelavigilancia Laleymarcodebercrearodesignarelrganoencargadodelavigilanciadelderechoala alimentacinanivelnacionaltomandoenconsideracineltipodeinstitucionesexistentes, sus atribuciones y capacidades. El rgano encargado debe enfocar su quehacer en la vigilancia de los derechos humanos, no obstante, tambin debe tener la capacidad de identificar los indicadores correctos, interpretar los datos obtenidos del proceso de vigilanciatcnicadesdelaperspectivadelosderechoshumanosy,sobretodo,coordinar lasevaluacionesdeotrasentidadesasociadasalprocesodevigilanciaentornoaunproceso participativo.173 La ley debe establecer los elementos centrales del mecanismo y su funcionamiento,yencasonecesarioypertinente,dejarlosdetallesrespectodelaoperacin a la legislacin subsidiaria que deber ser adoptada dentro de un determinado perodo de tiempo. La institucin que finalmente ser designada para cumplir esta labor deber contar con todaslasfacultadescorrespondientesparapoderaccederalasentidadesgubernamentales y exigir la informacin que requiere, as como la capacidad de analizar e interpretar la informacin pertinente y transformarla en recomendaciones de polticas. Sobre todo, la institucin debe funcionar de manera autnoma de la direccin del gobierno ya que la credibilidad de sus recomendaciones depender de esto. De hecho, uno de los principios fundamentales de la vigilancia es que su efectividad depende de la separacin que exista entre quien vigila y quien est sometido a la vigilancia. Slo de esta manera ser posible determinar de manera objetiva el progreso alcanzado en la realizacin del derecho a la alimentacin.Dichainstitucinpodraserunainstitucindegobierno,siempreycuandono tengaquecumplirresponsabilidadesoperativasotengaatribucionesespecialesenelmbito delderechoalaalimentacinynoestsometidoapresionesdeotrosrganosdelgobierno. LaUnidaddelDerechoalaAlimentacindelaFAOdesarrollunalistadecomprobacinde competencias y responsabilidades de la institucin encargada de la tarea de vigilar la realizacin del derecho a la alimentacin. Estas incluyen: un mandato claro; recursos humanosyfinancierosdisponiblesyadecuados;unplandetrabajoqueespecificalosplazos paralosproductos;unafuerteestrategiadedifusindirigidaalosdiversoscopartcipes;un altogradodecredibilidad;accesoefectivoatodaslasfuentesdeinformacinpertinentes; comits asesores con competencia tcnica y en derechos humanos; buena capacidad de promocinycomunicacional.174
La institucin designada para la vigilancia debe contar con datos y documentos de otras instituciones de vigilancia existentes en el pas. FAO. 2006b. Vigilancia de la aplicacin del derecho a una alimentacin adecuada. En Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin. Documentos informativos y estudios de casos, Roma,FAO,p.43. 174 Esta lista de comprobacin est basada en los as llamados Principios de Pars, relativos al estatuto y funcionamiento de las instituciones nacionales de proteccin y promocin de los derechos humanos,
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Dependiendo del contexto nacional, entre las posibles instituciones que podran dirigir la vigilanciaseencuentran: a)Laautoridadnacionalparaelderechoalaalimentacin,siyahasidocreadao,en casocontrario,unaentidadinterministerialdecoordinacinconcaractersticas similaresalasdeunacomisinnacionaloconsejoparalaseguridadalimentariay nutricional. Si la ley marco ha creado una autoridad nacional para el derecho a la alimentacin o ha designadoaunrganointerministerialyaexistenteparacumplirestafuncin,lolgicosera designar a esta entidad para dirigir la vigilancia de la realizacin del derecho a la alimentacin.Laventajadeestoesque,alreunirarepresentantesdediversossectores,se garantizara un enfoque integral de las actividades gubernamentales y maximizara la interpretacin transectorial de los resultados de la vigilancia. Esta opcin tambin podra facilitarelintercambiodeinformacinentrelosdiversosrganosgubernamentalesentodos los estamentos del gobierno. Si se ha establecido al ms alto nivel de gobierno, esta institucin tambin contara con las atribuciones polticas necesarias para acceder a o solicitartodalainformacinquepodranecesitar,ascomoparaejercerinfluenciasobrela formulacindepolticasenbasealosdatosrecabados.Noobstante,unaautoridadparael derecho a la alimentacin o una comisin o consejo para la seguridad alimentaria y nutricionaltransformadaquecuentaentresusintegrantesconrepresentantesministeriales, podranocontarconlaautonomasuficienteparallevaracabosulabordemaneraobjetivay exhaustiva sin la interferencia de los ministerios. Por lo dems, separar las funciones de coordinacin de las de vigilancia permitira garantizar que los parmetros de referencia tenganunverdaderoimpactoafuturoenelaccionardelgobierno. b)Unrganoespecializadoautnomooinstitucinnacionaldederechohumanos. La ley marco, siempre y cuando se cuente con recursos suficientes, podra establecer un rganoespecializadoautnomoparavigilarelcumplimientoydesempeodelgobiernoen larealizacindelderechoalaalimentacin(comounaComisindeigualdadracialoparael VIH/SIDA). Unaalternativamsrealistaseraasignarlafuncindevigilanciaaunaentidad independiente ya existente como una institucin nacional de derechos humanos. La Directriz18sobreelDerechoalaAlimentacinreconocelaimportanciadelasinstituciones dederechoshumanosenestembitoyrecomiendaquedebenincluirensusmandatosla realizacinprogresivadelderechoaunaalimentacinadecuada. Esta alternativa ofrece varias ventajas. Las instituciones nacionales de derechos humanos comolascomisionesdederechoshumanosoDefensoresdelPueblo(Ombudsman)sonpor excelenciainstitucionescuyomandatoesprecisamentevigilarypromoverlarealizacinde
aprobadasporlaAsambleaGeneralensuResolucinA/RES/48/134del20dediciembrede1993(vaseelsitio delAltoComisionadodeDerechosHumanosdelasNacionesUnidas.: http://www2.ohchr.org/English/law/parisprinciples.htm. VaseFAO,2008,MethodstoMonitortheHumanRighttoAdequateFood,Vol.I,Captulo5.

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los derechos humanos.175 Sus atribuciones y funciones variarn de un pas a otro, sin embargo, en trminos generales, esta ha sido la tendencia mundial, lo que estara comprobado por el creciente nmero de nuevas instituciones en todas las regiones.176 Muchasinstitucionesnacionalessuelenestarvinculadasdealgunamanerauotraalarama ejecutiva del gobierno, sin embargo, generalmente pueden actuar de manera bastante autnoma,sinlaintervencindelgobierno,yestopuedegarantizarsepormediosjurdicos, operativosyfinancieros,procedimientosdemocrticosyabiertosparadesignarydespedira sus funcionarios, y por la forma en que operan. Las instituciones nacionales de derechos humanoscuentanconunaltogradodecredibilidaddebidoalmandatojurdicoqueselesha otorgado;tambincuentanconlosconocimientosycompetenciaparainterpretaryanalizar exhaustivamentelainformacindevigilanciaenmateriadederechoshumanos.Aunsiestos rganosslosehancentradoesencialmenteenlosderechoscivilesypolticos,enmuchos pasessumandatopuedeampliarseparaabarcarcualquiertipodevigilanciadelosderechos humanos. En el Cuadro 52 se incluyen algunos ejemplos de instituciones de derechos humanos y cmo vigilan la realizacin de los derechos humanos econmicos, sociales y culturales.
Cuadro 52. El papel que desempean las instituciones de derechos humanos Ejemplos de prcticasnacionales
La Comisin Nacional de Derechos Humanos de la India se cre mediante la Ley de Proteccin de los DerechosHumanosde1993.Sumandatoconsisteenprotegerypromoverlosderechosconsagradosen laConstitucindelaIndiaoreconocidosenelPIDESC.LaComisinhacumplidounpapelactivoenla vigilancia del desempeo del gobierno en materia de derechos humanos, incluidos los derechos econmicos, sociales y culturales; peridicamente presenta sus recomendaciones respecto de modificacionesquedebenhacersealalegislacinvigente/propuesta.As,porejemplo,laLeyNacional de Empleo Rural que garantiza un mnimo de 100 das de empleo al ao ha sido modificada a fin de eliminar la referencia a una persona sana (en ingls, one able bodied person) de cada familia, a instancias de la Comisin. Otra revisin de la Ley de Sucesin Hind (Enmienda) en 2004 tuvo como resultado que tanto los hombres como las mujeres tendrn derechos igualitarios sobre la propiedad, incluidas las tierras agrcolas, lo que ha tenido importantes repercusiones en trminos del empoderamientodelasmujeresylaeliminacindeladiscriminacindegnero. La Comisin Nacional de Derechos Humanos de la Repblica de Corea incorpor recientemente la aplicacin de los derechos econmicos, sociales y culturales (DESC) asu lista de prioridades. Poreste motivo,laComisincreuninstitutodeinvestigacindelosDESCintegradoporacadmicos,abogados y activistas del mbito de los derechos humanos, para llevar a cabo un anlisis profundo de estos derechosenCorea.LaComisinestactualmenteabocadaalaelaboracinderecomendacionesparala adopcin de polticas sobre, entre otras materias, el desalojo forzado (que tienen injerencia en el derechoalavivienda).
Cont./

Vasearriba,nota168. Ya se han establecido comisiones de derechos humanos en pases con un sistema jurdico basado en el derecho consuetudinario (por ejemplo, Australia, India, Irlanda, Nueva Zelandia y Sudfrica [algunos de ellos pases con derecho consuetudinario tambin], sin embargo, los Defensores del Pueblo para los derechos humanos han adquirido el rango de institucin nacional con atribuciones formales en los pases nrdicos, AmricaLatinayenalgunospasesdeEuropaCentralydelEste.
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LalaborpermanentedelaComisindeDerechosHumanosdeNuevaZelandiaparalaimplementacin del Plan de Accin para los Derechos Humanos contiene un componente de vigilancia importante. La Comisinhapuestoenmarchaunprogramajurdicoydeformulacindepolticasconmirasapresentar recomendacionesypropuestasalgobiernocentralyalosgobiernoslocalesenrelacinalaobservancia de polticas y propuestas legislativas en materia de derechos humanos. Las observaciones de la Comisin respecto de la trascendencia de los DESC son de vital importancia dado que los actuales procesosgubernamentalesslorequierenquelaspolticasseananalizadasformalmenteparaverificarsi se ajustan a la gama de derechos civiles y polticas contenidos en las leyes de derechos humanos de NuevaZelandia. LaConstitucindeSudfricaobligademaneraexplcitaalaComisinSudafricanadeDerechosHumanos avigilarlosderechoseconmicos,socialesyculturales,incluidoelderechoalaalimentacin.Conmiras aafianzarlaproteccindeestosderechos,laComisindebeinvestigar,informaryrealizarestudiospara verificarelcumplimientodelosderechoseconmicosysociales,adoptarmedidasparagarantizarque sebrindereparacinalasvctimasdeviolacionesdeestosderechosyeducaralasentidadesdelEstado sobre la necesidad deprotegerypromover estos derechos. La Comisin debesolicitar cada ao a las entidadespertinentesdelEstadolainformacinsobrelasmedidasquesehantomadoenfuncindela realizacin de los derechos sociales y econmicos, incluido el derecho a la alimentacin. La Comisin posteriormentepublicauninformesobreeldesempeodelEstadoenmateriadederechoseconmicos y sociales sobre la base de estos datos. La Comisin tambin ha realizado audiencias pblicas en diversoslugaresdelpasyhaorganizadovariostalleresconsultivosyeducativosparafuncionariosde gobiernoyorganizacionesdelasociedadcivil. La Comisin de Derechos Humanos de Uganda, en conformidad con la Constitucin de 1995, tiene la obligacin de presentar informes anuales al Parlamento sobre la situacin de los derechos polticos, civiles,econmicos,socialesyculturalesenelpas.Losinformeshananalizadolasituacindealgunos delosDESCenUganda.LaComisinseencuentraabocadaaldesarrollodemecanismosdevigilanciadel derecho a una alimentacin adecuada, el derecho a vivienda adecuada, el derecho a educacin y el derecho a abrigo adecuado. La comisin trabaja activamente en la vigilancia de las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos: ha presentado varias recomendaciones al Parlamento para queestosderechosseanincluidosenlaConstitucinygarantizarlosderechoshumanosylaslibertades fundamentales.
Fuentes:OHCHRyNHRCIndia,2005.LosDerechosEconmicos,SocialesyCulturales:ManualparalasInstitucionesNacionalesde DerechosHumanos;Actas,InternationalRoundTableonNationalInstitutionsImplementingESCR(29denoviembrea1dediciembre de2005),NuevaDelhi,India,organizadoporlaComisinNacionaldeDerechosHumanoselaIndiayelADNUDH.

Cualquierasealaalternativaqueseelija,loquerealmenteimportaesquelainstitucinque asumir la vigilancia cuente con los recursos humanos y financieros necesarios y la credibilidadsuficienteparavigilarypromoverefectivamenteelderechoalaalimentacinde manera autnoma. Asimismo, cuando sea pertinente, la institucin que haya sido establecidaodesignadaatravsdelaleymarcoparaejecutarlavigilancia,tambindebera contarconlarepresentacindeorganizacionesdelasociedadcivil(vaselaseccin3.13.2a continuacin).

3.13 Disposicionessobrelarepresentacinyparticipacindelasociedadcivil
LasDirectricessobreelDerechoalaAlimentacininvitanalosEstadosavelarporquelas institucionespertinentesposibilitenlaparticipacinplenaytransparentedelsectorprivado ydelasociedadcivil,yenparticularderepresentantesdelosgruposmsafectadosporla

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inseguridad alimentaria. Los actores no gubernamentales (agricultores, comunidades locales,ONG,OSC,elsectorprivado)debentenerlaposibilidaddeplantearsusinquietudes al gobierno y ofrecer sus observaciones respecto de las polticas y programas que les afectarn.177Comofueraindicadoanteriormente,elderechoaparticiparenlavidapblicaha sido reconocido en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos.178 El principio de participacin debe incluirse en el captulo de Principios de la ley marco, como fueraexaminadoenlaseccin3.2.5.a. La legitimidad de las organizaciones de la sociedad civil est cimentada en sus orgenes: surgendeunanecesidadrealdelacomunidadolasociedadquestasbuscansatisfacer.La capacidad que tienen de ejercer influencia o provocar cambios sociales las convierte en la principalvahaciaunademocraciaparticipativaynorepresentativa;larepresentacindela sociedadcivilnotieneelobjetivoderepresentarlosinteresesdelpueblo.Enefecto,los diversos grupos de la sociedad civil siempre representan un determinado inters de la sociedadyestosinteresessuelencontraponerseaotros. Laparticipacindelasociedadcivilenelprocesodetomadedecisionestienecomoobjetivo aumentar la transparencia, eficiencia y eficacia del gobierno. Tambin permite dar credibilidadylegitimidadalasdecisionesgubernamentales. Laparticipacinactivadetodas las partes interesadas en la realizacin del derecho a la alimentacin permitira obtener informacin desde las bases y garantizar que las polticas se fundamenten en las verdaderas necesidades, y que las demandas se incluyan en la agenda poltica. Tambin permitira que entren en discusin las perspectivas e ideas para iniciativas alternativas de quienes se ven afectados directamente. La participacin activa de la sociedad civil en el quehacer institucional del rgano responsable de vigilar la realizacin del derecho a la alimentacin en el pas podra tener la ventaja de permitir que los mismos actores de la sociedadcivilsesientanparteycompartanelsentidoderesponsabilidad.Deestamanera, puedenreducirselasdemandasyexpectativaspocorealistasyaumentarlaparticipacine intersenlaspolticasyprogramasgubernamentalesqueellosmismosayudaronaforjar. Porotrolado,laparticipacinactivadelasociedadcivilenelplanoinstitucional,conformelo establecelaleymarco,plantearaciertosdesafos.Elprimeroseraintegrarladiversidadde intereses al proceso de formulacin de polticas. Ni el proceso ni los resultados deben ser
Lasociedadcivilentraalaparticipacin,entantolademocraciaparlamentariaentraalarepresentacin... lasociedadcivilescomplementaria,noesunrival,alademocraciarepresentativa(vaseMarschall,M.2001. Legitimacy and effectiveness: NGOs in comparative perspective. Social Economy and Law, 4(1), Spring). Vase tambin:UNAIDS.2005.OECDBackgroundDocumentonPublicConsultation;InternationalHIV/AIDSAllianceand International Council of AIDS Service Organizations, 2005. Discussion Paper: Civil Society and the Three Ones; Boyer, B. 2001. Institutional Coordination, Multistakeholder Participation and the Implementation of MEAs. National Experiences of Malaysia and Thailand. Discussion Paper 20012003. United Nations University (UNU), 2001.Disponibleen: http://www.unu.edu/interlinkages/docs/DiscussionP/2001_03_Brook.pdf 178 El derecho a participar ha sido reconocido implcitamente en el PIDESC (Art. 8 sobre la libertad de asociacin,13sobreeducacin,y15sobrelavidacultural)ydemaneraexplcitaenelPIDCP(Art.25.1sobreel derecho a participar en la direccin de los asuntos pblicos). Tambin ha sido reconocido en la Declaracin sobreelDerechoalDesarrollodelaONUde1986yenlaDeclaracinyProgramadeAccindeVienade1993.
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aplicadosoinfluenciadosdesproporcionalmenteporunsolosectoroporungruporeducido desectores.Otrodesafoseradeterminarquindecidirquinessernlosrepresentantes delasociedadquepuedenparticipar(vaselaseccin3.13.3). Ensegundolugar,enalgunospaseslosgruposdelasociedadcivilpodrannocontarconlas capacidadesnecesarias,loquedificultarasuparticipacinefectiva.Laparticipacinrequiere de ciertos conocimientos y capacidades para poder contribuir de manera significativa a la discusin y definicin de prioridades y al anlisis y evaluacin de polticas y programas. Finalmente,sinoexisteunaculturadecolaboracinentrelosgobiernosylasociedadcivil,o si las estructuras gubernamentales no permiten la participacin plena de los grupos y asociaciones de la sociedad civil en pie de igualdad y respeto, ser difcil generar esta participacin. Poresoessumamenteimportantequelaleymarcoestablezcaclaramentelosmecanismos institucionales y para los procesos de consulta. En las siguientes secciones se examinarn algunas de las principales reas que la ley marco debe abordar para aumentar las probabilidades de que los grupos de la sociedad civil participen de manera efectiva y significativa. 3.13.1.mbitosdeparticipacindelasociedadcivil Laleymarcodebeidentificarlosmbitosenlosquelasautoridadespblicascompetentes en todos los niveles deben o estn obligados a recibir y considerar los aportes de la sociedad civil, entre ellas, la elaboracin de polticas y leyes, el establecimiento de parmetrosdereferenciaylaevaluacindelarealizacindelderechoalaalimentacin.Sus contribuciones tambin pueden, si fuese necesario y oportuno, garantizarse en el proceso detomadedecisionesaniveladministrativo. Lasorganizacionesdelasociedadcivil,pornaturaleza,sonlasmscercanasalaspersonas cuyo derecho a la alimentacin debe ser respetado, protegido y cumplido. La ley marco debe, por lo tanto, obligar a las autoridades pblicas competentes, en todos los niveles, a establecerunprocesodeconsultaquegaranticequelasopinionesdelasorganizacionesde lasociedadcivilinvolucradaseneltemaseantomadasencuentaalmomentodeelaborarlas polticas o programas que podran tener alguna injerencia en el ejercicio del derecho a la alimentacinoalgunosdesuscomponentes. Sin embargo, las personas pueden definir mejor sus prioridades e inquietudes y encontrar formasdearticularyresolverlasanivellocal.Losgobiernoslocalespuedenconvertirseen una fuente crucial de empoderamiento al ofrecer oportunidades concretas para que la poblacinparticipeenelprocesodetomadedecisionesanivellocal,cumpliendoelpapelde portavoz de las necesidades locales en las instancias superiores y proporcionando apoyo adecuadoalasiniciativasdelapoblacinlocal.179Laparticipacindelasociedadcivilenlos
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Vase FIDA, 2007. Empowerment of the Poor, Conference on Hunger and Poverty. A Popular Coalition for Action,FIDA(disponibleenwww.ifad.org/events/past/hunger/empower.html).

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niveles subnacionales y locales de gobierno tendran una doble ventaja: por un lado, las decisionesdelgobiernopodranadaptarsemejoralasrealesnecesidadeseinquietudesdela poblaciny,porotro,losgruposdelasociedadcivilasumiranlaresponsabilidadyutilizaran sus estructuras de red para fortalecer las capacidades y aumentar la sensibilizacin de la poblacinenmateriadelderechoalaalimentacinylasaccionesgubernamentaleseneste mbito. Lasociedadcivildebeparticiparactivamenteenladefinicindeindicadoresapropiadosyla medicindelprogresoalcanzadoenlarealizacindelderechoalaalimentacinenelpas.Su participacinenlasactividadesdevigilanciapodrancontribuiraevitarquelosparmetros seestablezcanaunniveldemasiadobajoypermitiraalcanzarunacuerdolosuficientemente ampliosobreloqueconstituyeunniveladecuadodeprogreso. Laleymarcoprobablementenodefinirelprocesodeconsultaespecficoqueseemplear (asunto que debern resolver los mecanismos ejecutorios). Entre los mecanismos que podranemplearseseincluyen:solicitudesdepropuestasporescritodepersonasygrupos interesados; realizacin de audiencias pblicas con diversas comunidades y convocar a mesasdedilogocondiversosgruposciudadanos.Enlasreasruralesoconpresenciade grupostnicosminoritarios,serapreferiblerealizaraudienciasoralesenlosidiomaslocales paragarantizarunamayorparticipacin. Laleymarco,sihadegarantizarlaparticipacindelosciudadanosyparagarantizarqueel Estadocumplaunpapeldinmicoenelproceso,podraexigir: queexistangarantasdequeserealizarnconsultasparaexaminarreasespecficas deaplicacindelaleymarco; la realizacin de una audiencia pblica cada dos aos en la que el Estado estara obligadoainformarsobrelosavancesalcanzadosenlaaplicacindelaleymarcoyen larealizacinprogresivadelderechoalaalimentacinenelpas. Tambin se podra establecer una obligacin semejante a las autoridades pblicas subnacionales. 3.13.2.Mecanismosinstitucionalesyformasderepresentacindelasociedadcivil Existen varios mecanismos que podran ser puestos en prctica para garantizar la representacin de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones, planificacin y aplicacin del derecho a la alimentacin.180 La ley marco podra institucionalizar la participacinciudadanadetresmaneras:i)permitiendolaparticipacinderepresentantes delasociedadcivilantelaautoridadnacionalparaelderechoalaalimentacin;ii)creando
ParaunanlisisinteresantedelasformasdecooperacingobiernosociedadcivilenEuropa,vaseBullain, N. & Toftisova, R. 2004. A comparative analysis of European policies and practices of NGOgovernment cooperation,Informefinal,marzo,EuropeanCenterforNotforProfitLaw.
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un panel consultivo para cuestiones que deber zanjar la autoridad para el derecho a la alimentacin;yiii)ambasalternativas. Un gran nmero de pases ha formalizado la participacin ciudadana en el proceso consultivopara las decisiones a nivel gubernamental en las ltimas dcadas permitiendo la participacindelasociedadcivilenlasentidadesdecoordinacinnacional:losrepresentantes de la sociedad civil han participado en el quehacer de las autoridades nacionales de coordinacin en materia de proteccin ambiental, VIH/SIDA, drogas, corrupcin y justicia penal,entreotrasreas.Tambinsehanadoptadodiversasleyesenmateriadeseguridad alimentariaynutricionalqueestipulanlaparticipacinderepresentantesdelasociedadcivil enlosconsejosnacionalesparalaseguridadalimentariaynutricional(vaseelCuadro53).
Cuadro 53. Representacin de la sociedad civil en los rganos de coordinacin nacional Ejemplosdeprcticasnacionales
En Ecuador, Guatemala y Nicaragua, los Consejos Nacionales de Seguridad Alimentaria y Nutricional incluyen entre sus miembros representantes de organizaciones de la sociedad civil (uno, cinco y dos, respectivamente). En Uganda, el Proyecto de Ley sobre Alimentacin y Nutricin estipula la participacin de un representantedeorganizacionesdelasociedadcivildelmbitodelaseguridadalimentariaynutricin,y unodelasasociacionesdecampesinos.

Laleymarcodeberdefinirelpapelespecficoquedeberncumplirlosrepresentantesdela sociedad civil en las entidades de coordinacin nacional, en otras palabras, si tendrn derechoavozyvotooslopodrnparticiparcomoobservadores.Aunconderechoavozy voto,elhechodetenerunaparticipacintanlimitadaentrminosnumricospodralimitar sucapacidaddeteneralgunainjerenciaenlasdecisionesdelaautoridadencargadadeltema de la seguridad alimentaria. Su representacin ante dicha autoridad debera, por lo tanto, complementarseconotrosprocesosindeterminadosdeconsulta(vasearriba). Otra posibilidad es simplemente convocar un panel consultor independiente anexado al rganodecoordinacinytomadedecisionesoelrganotcnicoejecutivo.Estemecanismo permitiraquelasdemandaseinteresesdelapoblacinmsafectadaseanconsideradosal momento de tomar decisiones importantes y definir las polticas a nivel gubernamental. Dicha entidad consultiva podra estar integrada exclusivamente por representantes de la sociedadcivilocontarconrepresentacinecunimedelgobiernoydegruposdelasociedad civil. La primera alternativa es la que adopt Guatemala a travs de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, mientras que en Brasil se implement el segundomecanismo(vaseelCuadro49). Laentidadconsultivapodraserautnomaoanexadaalaautoridadnacionalparaelderecho a la alimentacin. Una de las ventajas de esta ltima alternativa es que permitira a los representantesdelasociedadciviltrabajardirectamenteconlosmiembrosdealtorangodel gobiernoy,deestamanera,tenermayorvozenlatomadedecisiones.Estopodrafacilitarse

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sisedefineclaramenteelcarcterjurdicodelosaportesdelpanel,ascomolametodologa detrabajoyloscriteriosdeseleccindesusmiembros. Otro punto importante que deber resolver la ley marco es la fuerza de ley que se le delegaralascontribucionesdelosparticipantesdelasociedadcivil.Laleypodraindicar, por ejemplo, que la autoridad pblica competente deber o debera tomar en consideracin sus contribuciones o que deber justificar de manera clara los motivos para noaplicardichasrecomendaciones. Laformamsadecuadaderepresentacindelasociedadcivilevidentementeestarsujetaa las circunstancias especficas del pas. Sin embargo, en la mayora de los casos, la mejor solucinpareceraserunacombinacindedosalternativas:representacinantelaentidad nacional que coordina la toma de decisiones junto con la creacin de un panel consultivo para dicha entidad, como muestra la Figura 2. Dicha estructura para la autoridad para el derecho a la alimentacin podra garantizar la mayor y ms amplia participacin de representantesdelasociedadcivilenelprocesoderealizacindelderechoalaalimentacin enlaprctica.

Autoridad para el derecho a la alimentacin

Modelo de coordinacin de tres niveles

rgano de coordinacin y toma de decisiones

rgano tcnico ejecutivo

Panel consultivo de la sociedad civil

Figura2:Modelodecoordinacindetresniveles 3.13.3.Criteriosdeseleccinyrepresentacin Idealmente, todas las organizaciones de la sociedad civil interesadas en el derecho a la alimentacin o alguno de sus componentes deben ser consultados. Sin embargo, en la prctica, probablemente no ser posible. Por lo tanto, para garantizar una representacin efectivadelosrepresentantesdelasociedadcivil,esfundamentalestablecerclaramenteel procesoycriteriosdeseleccin(vaseelCuadro54). El proceso de seleccin debe ser participativo, no discriminatorio y transparente. Por ejemplo, la ley marco debe establecer cmo participarn los diversos grupos, en otras palabras, si contarn con representacin permanente o si servirn en calidad rotativa. Por otrolado,nilaleymarconilosinstrumentosparaaplicarladebenidentificarespecficamente losgruposdelasociedadcivilquepuedentenerrepresentacinyaquesecorreelriesgode excluir grupos que no han sido mencionados o reconocidos por el gobierno. De igual forma,laleymarcodebegarantizarquelosrepresentantesdelasociedadcivilseanelegidos porlamismasociedadcivilynoporinvitacindelgobierno.

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Cuadro 54. Seleccin de representantes de la sociedad civil Ejemplos de prcticas nacionales

En Brasil, la ley estipula que la Conferencia Nacional para la Seguridad Alimentaria y Nutricional establecerloscriteriosyprocedimientosparaelegirlosmiembrosanteelConsejoNacional(Art.12). EnGuatemala(NormativaNo.752006)lalistadesectoresquetendrnrepresentacinantelaentidad nacional de coordinacin se define de antemano e incluye representantes de los pueblos indgenas, campesinos, industria privada, iglesias, acadmicos, ONG, organizaciones de mujeres y consejos profesionales(Art.31).

El Proyecto de Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Uganda establece que se le otorgar al PrimerMinistro/Ministro(adefinirse)lafacultaddedesignarunrepresentantedelasorganizacionesde la sociedad civil y de las asociaciones de agricultores. ste lo har en consulta con dichas organizaciones y autoridades segn lo estime conveniente el Primer Ministro/Ministro, y entre las personas idneas en virtud de sus antecedentes profesionales y experiencia en el rea de la alimentacin y nutricin. Tambin deber tomar en consideracin la capacidad organizacional de la entidadygarantizarunarepresentacinefectivaeigualdaddegnero(Art.13.(24)).

Paraasegurarunarepresentacinjusta,laleymarcopodraexigiralosgruposdelasociedad civilunequilibrioentrereasdeespecializacin,regionesdelpasyotroscriterios,entrelos queseincluyen: lacapacidaddelgrupoderepresentaralascomunidadespertinentes; eltamaodelgrupoquerepresentan; lascaractersticasgeogrficas(urbana,rural,forestal); lascapacidadestcnicasdelaorganizacinenelmbitodelderechoalaalimentacin; lacapacidadorganizacionaldelgrupo; unequilibrioentrminosdegnero;y que exista un equilibrio en la representacin de las comunidades pertinentes y los intereses dentro de la sociedad (agricultores, pueblos indgenas, pescadores, comunidadeslocales,comunidadesforestales,etc.). Lomsimportanteesqueloscriteriosnodebendejarfueraaningngrupoenparticular.El rgano responsable de designar a los representantes de la sociedad debe comprobar si efectivamentehansidocumplidosloscriteriospertinentesencadacaso. Finalmente, tambin debe tomarse en consideracin si los grupos de la sociedad civil ya cuentanconalgnsistemadeconsultaefectivaydemocrtica.Laleymarcoseguramenteno tendrunimpactoreal,perolosmecanismosparaaplicarlapodranayudaraindicarculser elgradoderepresentatividadefectivadelaspersonasseleccionadas(porej.,cmoserel procesodeconsultaconlascomunidadescuyosinteresesrepresentan)ycmoserendirn cuentas(porej.,culserelprocedimientoparalapresentacindeinformesanivellocal).

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3.14 Disposicionesenmateriaderecursos
Los factores centrales que tienen una injerencia significativamente en la realizacin de los derechos humanos consagrados por ley son la disponibilidad y accesibilidad de los mecanismosquepermitenalaspersonaspresentarunrecursoencasodeviolacindeestos derechos.Juntoconelprincipiobsicodelestadodederechoycomoparteintegraldeste, el acceso a la justicia para que se cumpla el derecho a la alimentacin es, por ende, de trascendental importancia. En trminos de la ley internacional de derechos humanos, el accesoalajusticiaincluyeelderechoaundebidoprocesoantetodaslasinstanciasjudiciales y el derecho de todos a un recurso efectivo en caso de que sus derechos hayan sido violados.181 La justiciabilidad de los derechos econmicos, sociales y culturales ha sido largamentetemadedebate,182sinembargo,existendiversosautoresquehandemostrado una postura contraria a esta idea.183 La idea de justiciabilidad generalmente se refiere a la posibilidadquetieneunindividuodeentablarantelostribunalesoautoridadindependiente una denuncia de presunta violacin a sus derechos humanos (por ej., el derecho a la alimentacin)yexigirladebidareparacincuandohayasidoestablecidadichaviolacin.Hoy sereconoceampliamentequelaproteccindelosderechoshumanosenelplanonacional nosepuedegarantizarsinelpoderjudicial,quecumplelafuncindegarantefinaldeestos derechos184, no obstante, algunos sostienen que los derechos econmicos y sociales no tienenlascaractersticasdejusticiabilidad185. Elderechoaunrecursoefectivonodebeinterpretarsenecesariamenteenelsentidodeque exige un recurso judicial para cada caso; los recursos administrativos suelen ser menos costosos, ms rpidos y ms accesibles que los procedimientos judiciales formales. Sin embargo, estos procesos o recursos administrativos deben ser accesibles, no onerosos en trminosdecostos,rpidosyeficaces.Tambinesconvenientemuchasvecesestablecerun derecholtimodeapelacinjudicialconrespectodeprocedimientosadministrativosdeeste
Vaseporejemplo,elArtculo8delaDUDH,elArtculo2.3delPIDCPylosArtculos6y13delCEDH. Laideadejusticiabilidadgeneralmenteserefierealaposibilidaddequeunderechoseasometidoajuicio antelostribunalesyqueseexijasucumplimiento.Vaseporejemplo,Vierdag,E.G.1978.Thelegalnatureofthe rightsgrantedbytheICESCR.NetherlandsYearbookofInternationalLaw,9:103. 183 Vase por ej., van Hoof, G.J.H. The legal nature of economic, social and cultural rights: a rebuttal of some traditional views. In Alston & Tomasevski, eds., cit., nota 52, pp. 97110; Eide, A. 1993. Future protection of economic and social rights in Europe. En A. Bloed, et al. eds. Monitoring human rights in Europe: comparing international procedures and mechanisms; Scheinin, M., 1995, cit., nota 89, pp. 4162. El reconocimiento internacionaldelajusticiabilidaddelosderechoseconmicos,socialesyculturalessebasafundamentalmente en la consideracin de los tribunales de muchos Estados, as como por los mecanismos internacionales y regionalesderechoshumanos,decuestionesquetieneninjerenciaenestosderechos.Vase,porej.,Eide,A., Krausse,K.&Rosas,A.,eds.,2001,cit.,nota56,andBorghi,M.&PostiglioneBlommestein,L.eds.2006,The righttoadequatefoodandaccesstojustice,Friburgo,Suiza,EditionsUniversitaires. 184 Segn el CDESC, toda persona o grupo que sea vctima de una violacin del derecho a una alimentacin adecuada debe tener acceso a recursos judiciales adecuados o a otros recursos apropiados en los planos nacionaleinternacional.Todaslasvctimasdeestasviolacionestienenderechoaunareparacinadecuadaque puede adoptar la forma de restitucin, indemnizacin, compensacin o garantas de no repeticin (OG 12, prrafo32). 185 Vase,porej.,Dennis,M.andStewart,D.2004.JusticiabilityofEconomic,Social,andCulturalRights:Should TherebeanInternationalComplaintsMechanismtoAdjudicatetheRightstoFood,Water,Housing,andHealth?. AmericanJournalofInternationalLaw,98:515.
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tipo. Por el mismo motivo, hay algunas obligaciones, como las referentes a la no discriminacin, respecto de las cuales parecera indispensable establecer algn tipo de recursojudicialparaquepudieranconsiderarsecumplidaslasprescripcionesdelPIDESC(OG 9,prrafo9).EncuantoalasDirectricessobreelDerechoalaAlimentacin,stasinvitana los Estados a contemplar mecanismos administrativos, cuasi judiciales y judiciales para proporcionar vas de recurso adecuadas, eficaces y rpidas, accesibles, en particular, a los miembrosdegruposvulnerables(Directriz7.2). Por lo tanto, la aplicacin del principio del estado de derecho y el acceso a la justicia en el contextodelaleymarcoexigequeseestablezcandisposicionesclarassobrelosmecanismos para interponer un recurso ante una presunta violacin de derechos. Dichas disposiciones tambincontribuiranalaaplicacindelprincipioderendicindecuentasdelasautoridades pblicas competentes para que sean respetadas y cumplidas las disposiciones de la ley marco. Idealmente, dichas disposiciones incluiran recursos administrativos y judiciales, as como los mecanismos cuasi judiciales como las comisiones de derechos humanos o el DefensordelPueblo. Cadaunodeellosserexaminadodemaneraseparada. 3.14.1. Recursosadministrativos Enlaprctica,enmuchossistemasnacionalessedebenagotartodoslosprocesosderevisin administrativa antes de que pueda interponerse una demanda judicial. Las decisiones, acciones u omisiones administrativas generalmente pueden ser impugnadas ante una autoridadadministrativasuperior(vaseelCuadro54). Porejemplo,enrelacinalderechoaunacantidadmnimadealimentos,elindividuopuede presentar una demanda por la no entrega de un determinado beneficio o la entrega del beneficio en una forma inadecuada (por ej., alimentos que no cumplen las condiciones establecidasdecalidadocantidad).Laleymarcopodraestipularque: Cualquierdecisinadministrativaoaccinqueinfrinjacualquieradelasdisposiciones de la ley marco o su legislacin subsidiaria u omisin en relacin con dichas disposiciones,puedeserimpugnadaanteunaautoridadadministrativasuperior. Laautoridadsuperiorcompetentedebecontarconlasatribucionesnecesariasparaimponer todaslasmedidasqueestimenecesariasparareparardichaviolacin. Unpastambinpodrasimplementeelegirincorporarunadisposicinquehagareferenciaa la legislacin vigente en materia de las responsabilidades de los servidores pblicos. En el Cuadro 55 se entregan algunos ejemplos de disposiciones jurdicas en materia de recursos administrativos.

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Cuadro 55. Recursos administrativos para hacer cumplir el derecho a la alimentacin Ejemplosdeprcticasnacionales
EnMxico,laLeydeDesarrolloSocialde2004estipulaquetodapersonauorganizacindelasociedad civilpodrpresentarantelacontralorasocialladenunciaporaccinuomisin,queproduzcaopueda producir daos en el ejercicio de los derechos establecidos en esta Ley (Artculo 62), incluyendo de esta manera el derecho a la alimentacin consagrado en el Artculo 4 de la Ley. Adems, la Ley garantiza el pleno ejercicio de la denuncia popular como un instrumento de acceso a la justicia en materiadedesarrollosocial.Porlotanto,cualquierpersonapodrdenunciarantelaContraloraSocial lasaccionesemprendidasporlasautoridadescompetentesqueconsidereconstituyenunaviolacinde cualquieradelosderechosconsagradosenlaLey(Artculos64a67).

ElproyectodeLeydeSeguridadNutricionalyAlimentariadeSudfricaestipulaquecualquierpersona afectadapuededemandaralMinisterio(deAgricultura)porunadecisintomadaporcualquierpersona enrepresentacindelMinistroenrelacinconestaLey(Artculo39.1). La Propuesta de Fortalecimiento de la Ley de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nicaragua establece que La violacin por accin u omisin de las disposiciones establecidas en la presenteley,escausaldeinfraccinadministrativaporpartedelosfuncionariosquecorrespondaen basealaLeydeServicioCivil.Elreglamentodelapresenteleyestablecercadacasodeaplicacinde sancionesadministrativas(Art.33).

ElProyectodeLeydelDerechoaunaAlimentacinAdecuadadelPerestipulaqueLosfuncionarios dedependenciaspblicasdelGobiernoNacionalydelosgobiernosregionalesylocalesqueimpidanel ejerciciodelderechoaunaalimentacinadecuadasernsancionadosdeacuerdoaloestablecidoenla LeyMarcodelEmpleoPblico,LeyNo.28175(Art.16).

La ley marco debe estipular que la legislacin o normativa ejecutoria establezca procedimientos administrativas eficaces y las reparaciones correspondientes. Los recursos exclusivamente administrativos deben ser complementados con el derecho a una revisin judicialanteeltribunalcompetente. 3.14.2.Recursosjudiciales Enlamayoradelospases,lostribunalesordinariosvelanporlaproteccindelosderechos humanos. A pesar de que pueden existir otros recursos especficos en el ordenamiento jurdico interno (por ej., derivadasde leyessectoriales especficas o la Constitucin), la ley marcodebeintroducirunrecursogeneralenelmbitodelderechoalaalimentacin.Esto permitiraalaspersonasafectadaspresentarunademandanosloencasodeinfraccinde las disposiciones de la ley, sino tambin y sobre todo, para impugnar las limitaciones impuestasporunadeterminadaleyalejerciciodesuderechoalaalimentacin.Porejemplo, una persona podra ampararse en la ley de seguridad social no slo para denunciar la no entregadebeneficios,sinoelhechodequelasprestacionesasignadasenvirtuddelaleyde seguridadsocialnopermitengarantizarelaccesoaalimentossuficientesyadecuadoso,en elcasodelalegislacinsobrelainocuidaddelosalimentos,queelniveldelasnormasde seguridadestablecidasnopermitegarantizarlaproteccindelderechoalaalimentacin.

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Laleymarcodeberaincluirunadisposicinqueestipuleque: cualquier persona que sienta que se ha vulnerado su derecho a la alimentacin, conforme ha sido definido en la ley marco, puede recurrir a los tribunales para que estasituacinseaexaminada. Elderechoarecurrirauntribunalincluyeelderechoaquesecumplaladecisindeltribunal. Sinesto,elderechoarecursojudicialnotendraefectividadalguna.Porlotanto,eltribunal noslodeterminasisehacometidounaviolacinaunderechohumano,sinoqueordenala reparacincorrespondienteunavezestablecidalaviolacin. Los recursos judiciales para violaciones a los derechos humanos pueden variar segn el sistema jurdico de cada pas (sistema de derecho consuetudinario/ley civil), segn el derecho humano invocado (cvico y poltico/econmico y social)186 y las caractersticas del tribunal con atribuciones para dirimir (Corte Suprema o Constitucional o los tribunales ordinarios).Considerandoelcarctercomplejoymultifacticodelderechoalaalimentacin, las posibles reparaciones ordenadas por el tribunal para casos de violaciones al derecho humanoalaalimentacin187podranincluir: la restitucin de derechos (por ej., estableciendo una titularidad a un determinado beneficio, restableciendo el acceso a los medios de subsistencia, retirando alimentos nocivosdelmercado); elcesedelaviolacinogarantasdequenoserepetir(porej.,paralizaractividades de explotacin forestal, prohibir la minera en ciertas zonas para evitar cualquier interferenciafuturaalderechoalaalimentacin); la rehabilitacin (por ej., llevar a cabo una investigacin exhaustiva y eficaz que establezcalasresponsabilidadesdelosagentesuorganismosdelEstadoascomode agentesprivadosenlosactosuomisionesquellevaronaquesecometieraunagrave violacindelderechoalaalimentacin,comomuertesporinanicinoporalimentos nocivos), lo que generalmente lleva consigo alguna indemnizacin por los daos causadosporlaviolacindeunderecho; laindemnizacin,enespecieomonetaria,poreldao(materialymoral)causadopor laviolacinalderechoalaalimentacin(porej.,ofrecerunterritorioalternativoapto paralaagriculturaencasodealgndesalojonecesarioparautilizardichastierrasen

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El reconocimiento internacional de la justiciabilidad de los derechos econmicos, sociales y culturales se basa en la frecuente consideracin de los tribunales nacionales en muchos Estados y los mecanismos internacionalesyregionalesdecuestionesquetieneninjerenciaenestosderechos.Vase,porej.,Liebenberg S.,2001,cit.,nota56,p.25,andBorghi,M.&PostiglioneBlommestein,L.eds.2006,cit.,nota182. 187 Las directrices de Maastricht sobre las violaciones a los derechos econmicos, sociales y culturales (1997) estipulanqueTodavctimadeviolacionesalosderechoseconmicos,socialesyculturalestieneelderechoal resarcimientoadecuado,enlaformaderestitucin,compensacin,rehabilitacinysatisfaccinogarantasde norepeticin(Directriz23).

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arasdeuninterspblicoapremiante,oparacompensarlaprdidadeunacosechaa razdealgunaactividadindustrialnoregulada); disponer recursos sistemticos que tienen como objetivo mitigar o corregir los patrones arraigados de violaciones a los derechos humanos o la necesidad de reorganizar los programas gubernamentales, etc. (por ej., reformar legislacinlesiva del derecho a la alimentacin como las leyes relacionadas a la desregulacin del petrleo o la minera, y establecer programas para la igualdad de gnero que permitiranrepararoevitarviolacionesfuturas). En el Cuadro 56 se incluye un ejemplo de una disposicin global para recursosjurdicos en casosdeviolacionesalderechoalaalimentacin.
Cuadro 56. Recursos judiciales en casos de violaciones al derecho a la alimentacin El ejemplodeHonduras
LaLeyMarcosobreAlimentacinenHondurascontienedisposicionesbastantepormenorizadassobre lajusticiabilidad.ElArtculo20estipulaqueTodapersonaogrupodepersonasqueconsidereviolado o amenazado su derecho a la alimentacin adecuada tendr acceso a recursos judiciales efectivos u otros recursos apropiados para la proteccin o el restablecimiento del derecho, los cuales debern cumplir con las reglas del debido proceso. La carga de la prueba en los procesos por violaciones del derechoalaalimentacincorresponderalapartedemandada(prrafo1). En aquellos casos en los cuales la violacin an no se haya consolidado pero exista una amenaza inminente de violacin, las autoridades judiciales podrn adoptar las medidas cautelares necesarias paragarantizarlaintegridaddelderechoyevitarlaocurrenciadelaviolacinhastalaadopcindeuna decisinjudicialconefectodecosajuzgada(prrafo2). Todas las vctimas de violaciones al derecho a la alimentacin tendrn derecho a una reparacin adecuada mediante restitucin, indemnizacin, compensacin y/o garanta de no repeticin de la violacin(prrafo3).

Asimismo, en vista de las posibles consecuencias graves de una violacin al derecho a la alimentacin, los tribunales tambin deben tener la facultad de dictar medidas provisorias deamparo,encasonecesario,hastaquesedaconocerladecisinfinal.EnelCuadro57se presentaunabrevereseaderdenesprovisoriasdelTribunalSupremodelaIndiaenuno deloscasosmsemblemticosrelacionadosconelderechoalaalimentacinquehatenido (ysigueteniendo)granrepercusinentrminosdelreconocimientojurdicodelderechoala alimentacinenlaIndiaylarealizacinmismadeestederecho. Las causas judiciales relacionadas a presuntas violaciones al derecho a la alimentacin deberncumplirlosprincipiosbsicosgeneralessubyacentesalsistemadeproteccindelos derechos humanos (por ej., justificacin de causa a base de pruebas, personera jurdica). Estos podran variar, dependiendo de la tradicin jurdica del pas, por lo tanto, sera convenientequelaleymarcohicierareferenciaalosprincipiospertinentesenelsentidode quehansidoreconocidosyestablecidosenelordenamientojurdicointerno.Enestoscasos,

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los legisladores deben cerciorarse de que las referencias pertinentes no produzcan confusinoduplicidad.
Cuadro57.rdenesprovisoriasdelTribunalSupremoenelcasocaratuladoconPUCLcontra laIndiaysuimplicanciaparalarealizacindelderechoalaalimentacinenlaIndia
Losderechoseconmicos,socialesyculturalesestnconsagradosenlaConstitucindelaIndiacomo principios rectores de las polticas de Estado y, por lo tanto, no son vinculantes para los jueces nacionales, sin embargo, a partir de finales de los aos setenta, la justicia india comenz a hacer referenciaalosprincipiosrectoresparainterpretarlosderechoscivilesypolticos.ElTribunalSupremo ha declarado de manera explcita en varias oportunidades que el derecho a la vida debe ser interpretado como el derecho a vivir dignamente, lo que incluye el derecho a la alimentacin y las necesidadesbsicas. UnodeloscasosemblemticosrelacionadosalderechoalaalimentacinfueeldelaUninPopularde LibertadesCiviles(PUCL,porsusiglaeningls)quepresentunademandaanteelTribunalSupremoen 2001,enrespuestaalasmuertesporinanicinenzonasruralesdelaIndia,enespecialenlasregiones deRajasthanyOrissacastigadasporunadevastadorasequa(vasetambinelCuadro14).Lademanda se centr en la necesidad general de defender el derecho a la alimentacin que tiene en cuenta el derechofundamentalalavidaconsagradoenelArtculo21delaConstitucindelaIndia.ElTribunal Supremo celebr audiencias peridicas desde abril de 2001 y el caso atrajo atencin nacional e internacional. A pesar de que el dictamen final an est pendiente, se han ido emitiendo varias rdenesprovisorias.Porejemplo,elTribunalSupremohaordenadoalgobierno:i)ofreceralmuerzos preparadosparatodoslosniosdelasescuelaspblicas;ii)entregar35kgdegranospormes,aprecios considerablemente subsidiados, a 15 millones de familias indigentes en virtud del componente Antyodaya del Sistema de Distribucin Pblica; iii) recursos doblemente asignados para Sampoorna GrameenRozgarYojana(elmayorprogramadeempleoruraldelaIndiadelapocaquefuesustituido porelRuralEmploymentGuaranteeAct),yiv)universalizarlosServiciosIntegradosparaelDesarrollo delNio(ICDS).
Fuente:http://www.righttofoodindia.org/index.html

Losprincipiospertinentespodranincluiralgunosdelossiguientes:quienesnocuentancon recursos suficientes deben tener la posibilidad de obtener asistencia jurdica; la responsabilidad de justificar una causa a base de pruebas debe recaer en la autoridad pblica; el carcter jurdico de las asociaciones, organizaciones u otras entidades (ONG, organizaciones de la sociedad civil e instituciones de derechos humanos) que tienen un interslegtimoenladefensaypromocindelderechoalaalimentacin,yeldeberdelos jueces de interpretar las disposiciones jurdicas en cuestin, tomando en consideracin el PIDESCyotrosinstrumentosinternacionalesdederechoshumanospertinentes. 3.14.3.Recursoscuasijudiciales Los tribunales son el principal mecanismo nacional para la proteccin de los derechos humanos, sin embargo, generalmente dependen de los casos que son presentados ya que nocuentanconcapacidadindependienteparainvestigar.Porotrolado,lasinstitucionesde derechoshumanos,siselesconfierenatribucionescuasijudiciales,puedenemprenderuna

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accin judicial propia y recomendar reparaciones innovadoras y significativas para abordar no slo las circunstancias particulares de cada una de las vctimas sino las causas y consecuenciassistemticasmsprofundasdelasviolacionesalosderechoshumanos(vase el Cuadro 58).188 Por lo dems, las causas presentadas ante las instituciones nacionales de derechos humanos generalmente son ms simples y menos costosas y, por ende, ms accesiblesparalospobres. Debidoaquelasviolacionesalderechoalaalimentacin(ascomolamayoradelosdems derechos econmicos, sociales y culturales) por lo general tienen su origen en problemas sistemticos o estructurales (por ej., asociados a vicios en la legislacin y en las polticas econmicas y sociales del Estado), las instituciones nacionales de derechos humanos cumplenunafuncinfundamentalenelcumplimientodelderechoalaalimentacin.Tienen lacapacidad,entreotras,deinvestigarviolacionessistemticasalosderechoshumanos. Entre los recursos para subsanar dichas fallas sistemticas, se podra incluir la adopcin de medidas jurdicas y/u otras medidas correspondientes, y afianzar los mecanismos que permitanmantenerunequilibriojustoentreelintersgeneraldelasociedadensuconjunto (porej.,eldesarrolloeconmico)yelintersqueexistedegarantizarelderechohumanode las personas a la alimentacin. Este tipo de reparacin puede ser recomendado por las institucionesnacionalesdederechoshumanosquetenganatribucionesparaabordartemas relativosalasviolacionesalosderechoshumanos.
Cuadro58.Institucionesnacionalesdederechoshumanosconatribucionescuasijudiciales Ejemplosdeprcticasnacionales
Las instituciones nacionales de derechos humanos en varios pases cuentan con atribuciones cuasi judicialesyatribucionesparaacogereindagardemandasypeticionesindividuales.Esteeselcaso,por ejemplo, de Canad, Ghana, Irlanda, India, Letonia, Mxico, Mongolia, Nepal, Sudfrica, Filipinas y la RepblicaUnidadeTanzana.Adems,lamayoradelosDefensoresdelPuebloquehansidoestablecidos en Latinoamrica tambin tienen la obligacin de acoger e investigar denuncias de violaciones a los derechos humanos. Este rgano puede recomendar componendas en litigios o tomar decisiones respectoderdenesquedebensercumplidasporlasautoridadespblicas. EnBrasil,existenvariosrganosconatribucionescuasijudicialesparaindagardemandasrelacionadasal derecho a la alimentacin: la Comisin Nacional de Vigilancia de Violaciones a los Derechos Humanos tiene la autoridad para acoger e investigar casos de violaciones al derecho a la alimentacin. El Ministerio Pblico es un rgano autnomo cuyo deber es proteger los derechos constitucionales de cualquier accin u omisin del poder pblico. Entre los mecanismos que estipula la Constitucin para estosefectosseincluyenlainvestigacincivilylaaccinpblicacivil.
Cont./

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En algunos pases, el Ministerio Pblico (o Fiscal General), encargado tradicionalmente de casos penales exclusivamente,tambintieneatribucionesparagarantizarunabuenaadministracinyelestadodederecho, incluyendo la proteccin de derechos humanos consagrados. Por lo tanto, investiga casos de violaciones individualesysistemticas.Enestesentido,esdevitalimportanciaquedichorganocuenteconatribuciones judicialesquepermitanasegurarsuindependenciaeimparcialidad.

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En Guatemala, el mandato del Procurador de Derechos Humanos incluye la defensa de los derechos humanos, incluido el derecho a la alimentacin. Entre las labores que deber cumplir se incluye la mediacin,elavenimiento,tomardecisionescuasijudiciales,elapoyojurdicoyelregistrodecasosde violaciones.EsteDefensordelPueblopuedepresentarrecomendacionesalasautoridadespblicaspara mejordefenderlosderechoshumanosconsagrados.Estasautoridadestienenlaobligacindedarcurso aestasrecomendaciones. En algunos pases, las instituciones nacionales de derechos humanos con atribuciones formales para encargarseslodecasosdederechoscivilesypolticos,haninterpretadoyextendidosumandatopara cubrirlosderechoseconmicos,socialesyculturalestambin.Porende,afinesdelosaosnoventa,a pesardequelaCorteSupremadictaminqueslopodainvestigarcasosdeviolacionesalosderechos civiles y polticos, la Comisin de Derechos Humanos de Filipinas desarroll un sistema de vigilancia investigativadelosderechoseconmicos,socialesyculturalesenbasealaobligacinconstitucional de vigilar el cumplimiento por parte del gobierno de las obligaciones emanadas de los tratados internacionales,incluidoelPIDESC. EnlaRepblicadeCorea,elDecretoLeyNacionaldeDerechosHumanosimponeciertaslimitacionesala investigacin de denuncias que, en principio, corresponderan a supuestas violaciones a los derechos civiles. Adems de enmendar este Estatuto, la Comisin se ha abocado a ciertas violaciones a los derechoseconmicos,socialesyculturalesinterpretandoelArtculo10delaConstitucinquegarantiza elderechoaladignidadhumanademaneramsamplia Fuentes: Kjaerum, M. 2003. National human rights institutions implementing human rights. Denmark, Danish Institute for Human Rights; Beurlen de Frana, A. 2006. The justiciability of the human right to adequatefoodinBrazil.EnM.Borghi&L.PostiglioneBlommestein,eds.,pp.199219;Valente,F.,Schieck, l., Franceschini, T. and Burity, V. 2006. Nonjudicial remedies for the protection of the human right to adequatefood:thecaseofBrazil.Enibidem,pp.26593;,2005;ChanUnPark,2005.Economic,socialand culturalrightsstateobligationsandNationalHumanRightsCommissionofKorea.EnOHCHR&NHRCIndia, LosDerechosEconmicos,SocialesyCulturales:ManualparalasInstitucionesNacionalesdeDerechos Humanos;Actas,InternationalRoundTableonNationalInstitutionsImplementingECSR,cit.

Porlotanto,resultaratilquelaleymarcoparaelderechoalaalimentacinestipuleentre las atribuciones de la institucin nacional de derechos humanos, en caso de que haya sido creada, la mediacin, la asistencia jurdica y el registro e investigacin de casos de violaciones al derecho a la alimentacin (vase el Cuadro 59). Asimismo, tambin podra resultartilparaelfortalecimientodeinstitucionesnacionalesdederechoshumanosseguir los lineamientos del ACNUDH: precisin y objetividad; pertinencia; diversidad de la informacin; observancia de las normas de derechos humanos y respeto por todas las partes.189 La experiencia de muchas instituciones de derechos humanos que reciben denuncias y requerimientos individuales demuestra que esta tarea es extremadamente exigente en trminosdetiempo,recursosyconocimientos.Paraqueunainstitucinpuedaabordaresta laboroportunayeficazmente,debecontarconlosrecursosyatribucionesnecesariospara
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VaseONU.1995.Institucionesnacionalesdederechoshumanos:manualsobrelacreacinyfortalecimiento de instituciones nacionales para la promocin y proteccin de los derechos humanos. Serie Capacitacin ProfesionalNo.4.

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cumplir sus obligaciones y funciones. Por otro lado, una institucin nacional de derechos humanosdebe,asuvez,desarrollarlosmecanismosyestrategiasquelepermitaresponder oportunayeficazmente,fijarycumplirestrictamentelasprioridadesestablecidasyadherirse alosplanesestratgicosypresupuestosaprobados.
Cuadro59.RecursoscuasijudicialesdeproteccindelderechoalaalimentacinEjemplos deprcticasnacionales
LaLeyMarcosobrelaAlimentacinenHondurasestipulaqueElComisionadoNacionaldeDerechos Humanos,ascomolasorganizacionesdefensorasdederechoshumanos,debenocuparsederecibir, documentarydenunciarlasviolacionesdelderechoalaalimentacin(Art.20.9).

El Proyecto de Ley de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nicaragua estipula que la Procuradura de Derechos Humanos nombrar un Fiscal especial para la soberana y seguridad alimentariaynutricional(Art.39a).LaProcuraduradeDerechosHumanostambindeberpresentara laAsambleaNacionaluninformeanualdelestadodelderechoalasoberanayseguridadalimentariay nutricionalascomosobrelarealizacinprogresivadelderechoalaalimentacin(Art.39.b).

El Proyecto de Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Uganda estipula el derecho de la personaquehayasufridoalgunaviolacinasuderechoalaalimentacin,presentarunademandaante laComisindeDerechosHumanosdeUgandaparasudebidareparacin(Art.40.1).

Importantesertambinestablecerunabuenarelacinentrelasinstitucionesdederechos humanosyelpoderjudicialyenfatizarlascomplementariedadesparaprotegerelderechoa la alimentacin. Las instituciones nacionales de derechos humanos pueden cumplir la funcindeayudaramejorarlacomprensindelostribunalesdelasnormasinternacionales dederechoshumanosconmirasaqueseanaplicadosenlajurisprudencia;porotrolado,las decisiones de los tribunales pueden ser utilizadas en las actividades diarias de las institucionesdederechoshumanosdeproteccindelderechoalaalimentacin.

3.15 Disposicionessobrelaimplementacin
Paratenerunverdaderoimpacto,laleymarcoparaelderechoalaalimentacindebeincluir disposicionesparasuimplementacinycumplimiento.Comofueraindicadoanteriormente, la implementacin de la ley marco requerir de una serie de mecanismos jurdicos adicionales (legislacin secundaria, normativas, decretos ministeriales, etc.). La ley marco debera,porlotanto,estipularque: el gobierno deber adoptar los mecanismos jurdicos regulatorios necesarios dentro deunplazorazonable; lasleyespertinentesqueseadoptenafuturoyquetieneninjerenciaenlarealizacin delderechoalaalimentacindebensercompatiblesconelderechoalaalimentacin ylaleymarco;

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las dems leyes pertinentes sean interpretadas de manera tal que sean compatibles conelderechoalaalimentacin. Debidoaquelaaplicacindelaleymarcoprobablementeharnecesarioenmendardiversas leyes sectoriales y formular instrumentos subsidiarios en dichas reas sectoriales, tambin debera: enumerar las reas sectoriales que debern ser revisadas y modificadas de manera prioritaria, segn sea el caso, para garantizar su compatibilidad con el derecho a la alimentacinenelpasyparadarplenaefectividadaestederecho; estipularquedeberrevocarsecualquierleyqueelrganoresponsablederealizarla revisin haya considerado incompatible con el derecho a la alimentacin y la ley marco. EnelCuadro60sepresentanalgunosejemplosdedisposicionesjurdicasafines.
Cuadro 60. Disposiciones sobre la implementacin de la legislacin marco Ejemplos de prcticasnacionales
La Ley de Planificacin Agraria de Mal es un ejemplo de legislacin marco, lo que implica que su aplicacineimplementacinexigelaadopcindeotrosinstrumentosjurdicossubsidiarios.Parafacilitar esteproceso,laleyrequiereexpresamentequelasleyesqueregulanelsectoragrcola,principalmente la agricultura, el agua, la pesca, la ganadera, el medio ambiente, la caza, la planificacin de suelos, la proteccinsocial,laproteccinvegetal,lasaludanimal,loscerealesylatierra,seanrevisadasy,encaso necesario,enmendadasenconformidadconlapresenteley(Art.199).

La Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala estipula que el CONASAN, por medio de la SESAN, elaborar en un plazo mximo de noventa (90) das calendario a partirdelaaprobacindeestaLeyelcorrespondienteproyectodereglamento,ylopresentarparasu aprobacinalaPresidenciadelaRepblica(Art.42). La Propuesta de Fortalecimiento de la Ley de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nicaragua estipula que Ministerios de Estado debern proponer la actualizacin legislativa relativa al tema de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional, y funciones sectoriales que garanticen la implementacin del Sistema de Soberana, Seguridad Alimentaria y Nutricional. Corresponder a la PresidenciadelaRepblicaenunplazomximodeunaoapartirdelapublicacindelapresenteley, presentaralaAsambleaNacionallaspropuestasdeadecuacindeestalegislacinparasuaprobacin (Art.37a).TambinestablecequeLapresenteleyderogatodaslasnormativasdeigualomenorrango queseleopongan(Art.42).

La ley marco tambin debera exigir a los ministerios del ramo y dems autoridades ejecutivas que entreguen informes, en forma peridica, a la autoridad nacional para el derechoalaalimentacin,enparticularsobre: las medidas legislativas y regulatorias que han sido formuladas y aplicadas y los plazos que se han definido para que sean cumplidos los objetivos (vase el Cuadro 61).

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Cuadro61.DisposicionessobrelapresentacindeinformesEjemplosdeprcticasnacionales
El Proyecto de Ley de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nicaragua estipula que la ProcuraduraparadeDefensadelosDerechosHumanosdeberpresentaruninformeanualalaAsamblea Nacionalsobreelestadodelderechoalasoberanayseguridadalimentariaynutricional,ascomodela realizacinprogresivadelderechoalaalimentacin(Art.39b). La Propuesta de Ley por una Alimentacin Adecuada de Honduras estipula en su Artculo 22 que la Comisin Nacional del Derecho a la Alimentacin nombrar un Relator Independiente del Derecho Humano a la Alimentacin /.../ quien someter a consideracin de la Comisin y de otros entes relacionadoslosinformesperidicossobrelasituacindelderechoalaalimentacinenelpas. ElProyectodeLeydelDerechoaunaAlimentacinAdecuadadelPerestipulaqueLosMinisteriosque conformanelCIAS(ComisinInterdepartamentaldelosAsuntosSociales)presentarnsemestralmentea laPresidenciadelConsejodeMinistroselinformedeavancesenelcumplimientodelasmetasyobjetivos delaSeguridadAlimentariayNutricional.LaPresidenciadelConsejodeMinistrospresentaranualmente alCongresodelaRepblicauninformesobrelosavancesenmateriaderespeto,proteccinyrealizacin del derecho humano a una alimentacin adecuada, de acuerdo a las metas definidas en la ENSA y las prioridadesestablecidasporlaCIAS(Art.13).Asimismo,LaDefensoradelPueblovelarporelrespeto, la proteccin y la realizacin del derecho a una alimentacin adecuada y presentar los avances de su cumplimientoensuinformeanualalCongresodelaRepblica(Art.14).

3.16 Disposicionesfinancieras
El cumplimiento progresivo de las obligaciones del Estado en materia del derecho a la alimentacinysuvigilancia,talcomoloestipulalaleymarco,requierederecursosfinancieros adecuados. Las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin exhortan a los Estados a asignar recursos en sus respectivos presupuestos para la lucha contra el hambre y la seguridadalimentariayagarantizarlatransparenciaylarendicindecuentasenrelacin conelusodelosrecursospblicos(Directriz12.1y2). Laleymarcopodraestipularlosmecanismosfinancierosnecesariosparaimplementareste derechohumanofundamental,ascomolosprincipiosqueregirnlaasignacinyelgastode los recursos. Segn el CDESC, en sus comentarios generales, el principio de realizacin progresiva conlleva recortes en ocasiones inevitables que deben aplicarse de manera racional y equitativa. Asimismo, siempre deber garantizarse el contenido mnimo esencial del derecho a la alimentacin, en concordancia con el imperativo de la dignidad humana, independientemente de los limitados recursos (vase la seccin 3.3.2). Por ejemplo, la ley marcopodraincluirdisposicionesque: exijanalMinistrodeHaciendaoFinanzasPblicasdestinardelpresupuestoanualuna cantidaddeterminadaysuficientederecursosparalaimplementacindelderechoala alimentacin, en conformidad con las prioridades establecidas por la autoridad nacionalparaelderechoalaalimentacin;

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exija que los recursos sean destinados a la realizacin progresiva del derecho a la alimentacinalargoplazo; reafirmenquenopodrapartarsedelaobligacindegarantizarquetodapersonaest protegidacontraelhambredebidoarecortestransitoriosopermanentes. Laleymarcotambinpodraincluirdisposicionessobrerecursosfinancierosprovenientesde otras eventuales fuentes para financiar las actividades de implementacin del derecho a la alimentacin, como fondos especiales e intervenciones con impuestos, entre otras. En el Cuadro62sepresentanalgunosejemplosdeestetipodedisposiciones.
Cuadro62.DisposicionesfinancierasEjemplosdeprcticasnacionales
EnEcuador,laLeydeSeguridadAlimentariayNutricionalestipulaelestablecimientodeunfondonacional para la seguridad alimentaria y nutricional que se financia a travs de, entre otras fuentes, recursos provenientesdel presupuesto nacional y de instituciones nacionales e internacionales, de la sustitucin deladeudaexternapblicaporproyectosdeseguridadalimentariaynutricional(Artculo20). LaLeydelSistemaNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricionaldeGuatemalaexigealMinisteriode Finanzas Pblicas incluir en el Presupuesto General, la asignacin del medio punto porcentual (0,5%), especficamenteparaprogramasyproyectosdeseguridadalimentariaynutricionaldelapoblacinms afectada (Art. 38). Asimismo, anualmente CONASAN solicitar al Ministro de Finanzas Pblicas la estimacin de los recursos provenientes del IVA, a efecto que se contemple dentro del proceso de gestinyplanificacinpresupuestaria,elrecursoquecorresponderalasinstitucionesinmersasdentro delPlanEstratgicoNacionaldeSAN(Art.39).Finalmente,elMinisteriodeFinanzasPblicas,tomando encuentaladisponibilidadderecursosyespaciospresupuestarios,contemplardentrodelPresupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para cada ao, la asignacin financiera que demande la implementacin del SINASAN en su conjunto, el cual ser formulado por la SESAN por los conductos pertinentes(Art.40). LaLeydePlanificacinAgrcoladeMalobligaalgobiernoaproporcionar,atravsdelaLeydefinanzas y la legislacin en materia de planificacin del gasto y las inversiones pblicas, los recursos presupuestariossuficientesenconformidadconlosobjetivosypretensionesdelaley(Art.196). SegnelProyectodeLeydeDerechoaunaAlimentacinAdecuadadelPer,LaPresidenciadelConsejo de Ministros y el Ministerio de Economa y Finanzas orientarn en materia de seguridad alimentaria y nutricionallainversinyelgastohaciaprioridadesestablecidasentodoslosmbitosdegobierno,bajola metodologadepresupuestoporresultados(Art.11).Asimismo,LaContraloradelaRepblicaauditar elusodelosrecursosenmateriadeseguridadalimentariaynutricionalafindeasegurarsueficiencia (Art. 14.1). La Presidencia del Consejo de Ministros, a travs de la CIAS (rgano de coordinacin) y el MinisteriodeEconomayFinanzas,establecernunsistemadeincentivosparaquelosgobiernoslocales y regionales implementen acciones y orienten los recursos para la implementacin del derecho a una alimentacinadecuada(Art.15).

Debenproporcionarselosrecursosfinancierosnecesariosparaasegurarelfuncionamiento efectivodelmarcoinstitucionalparalarealizacindelderechoalaalimentacin(osea,para laautoridadnacionalparaelderechoalaalimentacinylainstitucinencargadadevigilar suimplementacin).Losrecursosdebencubrirloscostosdereuniones,secretaraydifusin

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de informacin, actividades de capacitacin, programas (como el de prestaciones de alimentos mnimos)190 y evaluaciones. Tambin podran requerirse fondos para acceder a expertos externos y poder realizar estudios, encuestas y evaluaciones. Naturalmente, tambin deben ponerse en funcionamiento los mecanismos adecuados y efectivos de rendicindecuentas.

3.17.Comentariosfinales
En un mbito multisectorial y complejo como el derecho a la alimentacin, es de vital importanciaadoptarmedidaslegislativasquepermitanalosEstadosdarplenaefectividada estederechohumanodemaneracoherente. Hoy se reconoce ampliamente que abordar el hambre y la inseguridad alimentaria de manera sostenible es ms difcil y oneroso si se emplea un enfoque fragmentado. Las seccionesanterioreshanintentadodemostrarlasventajasdecontarconunaleymarcopara el derecho a la alimentacin. La ley marco permite articular el contenido de este derecho humano fundamental, esclarecer las obligaciones del gobierno y establecer disposiciones sobre los medios para dar cumplimiento a stas en el plano administrativo, judicial y cuasi judicial.Laleymarcoproporcionaelmarcoconceptualylasbasesjurdicasparaorganizarlos diversossectoresdelEstadoconunmnimodereordenacininstitucional.Puedefacilitary articular las diversas actividades relacionadas con la disponibilidad y estabilidad, accesibilidad,adecuacinyutilizacindealimentos.Puedesustentarunapolticaintegrada para la realizacin progresiva del derecho a la alimentacin en el pas y proporcionar las basesparaunadistribucinygastomseficazderecursosdelEstado. En la medida en que la ley marco establece las metas y mecanismos para monitorear y controlar la implementacin del derecho a la alimentacin, tambin puede contribuir a reducirelfavoritismoylacorrupcin,unasituacinbastantecomnenpasesdondeexiste unaltogradodeinseguridadalimentaria. Encualquierpas,loscomponentesquedebenformarpartedelaleymarcoparaelderecho a la alimentacin estarn sujetos, evidentemente, al contexto jurdico y poltico particular del pas. Las caractersticas del hambre, la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad, el grado de realizacin del derecho a la alimentacin y la comprensin de las causas subyacentesdedichasituacintambintendrninjerenciaenelcontenido.Lasprioridades delpasylosrecursosconquedisponetambinsonfactoresdeterminantes.Algunospases optarnporaplicartodosloselementospresentadosenestaGua.Otrospodranincluirslo
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El valor de la prestacin de alimentos mnimos depender de los beneficios que esta cantidad mnima de alimentosreemplazar,encasodequesteseaefectivamenteelcaso.Quienesrespaldanlaideadeintroducir unIngresoBsicoUniversal(quevamuchomsalldeunacantidadmnimadealimentos)afirmanquela mayora de los pases en desarrollo pueden costearlo aunque, en algunos casos, ser necesario contar con cofinanciamiento internacional. Vase Haarman, C. & D. 2005. Basic income grant in Namibia. Resource book. Heidelberg,Alemania,DfSD,FIAN.;Kunnemann,R.2005.Basicfoodincomeoptionorobligation?Heidelberg, Alemania,FIAN,enero.Disponibleen:http://www.usbig.net/papers/119KunnemannBasicFoodIncome.doc

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algunosy,enciertoscasos,podranoptarporirmsalldeloqueplantealaGuayabordar otrascuestionesquenohansidoexaminadasaqu. Independientementedelperfildelalegislacinmarcoparaelderechoalaalimentacinyel grado de detalle que se propone, una norma jurdica explcita que estipula el derecho de toda persona a alimentos adecuados permitir a cada individuo y grupo contar con los elementosbsicosnecesariosparaexigirquesedplenaefectividadaestederechoypara monitorearloslogrosalcanzados.

Cuarta parte

Revisinde compatibilidad

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unsielderechoalaalimentacinhasidoreconocidoenlaConstitucindelEstado o la ley marco para el derecho a la alimentacin, o en ambas, ser necesario cerciorar que las leyes sectoriales no tengan consecuencias adversas en el ejercicio del derecho a la alimentacin. Independientemente del hecho de que el Estado hayatomadoladeterminacindeadoptarunaoambasalternativaslegislativasparaaplicar el derecho a la alimentacin, los gobiernos deben llevar a cabo una revisin de compatibilidad con las leyes sectoriales pertinentes que pudieran o no tener alguna injerencia en los diversos componentes del derecho a la alimentacin (por ej., la accesibilidad, disponibilidad, adecuacin) a objeto de garantizar que la normativa jurdica internabrindeunmarcofacilitadorquepermitaalaspersonasalimentarsecondignidad. Elprimerpasoparaasegurarquelalegislacinsectorialcontribuyaalejerciciodelderechoa laalimentacinenelpasserrealizarunarevisindelasleyespertinentesenfuncindelas normas para el derecho a la alimentacin as como los principios de derechos humanos. Entre los aspectos problemticos que pueden formar parte de las leyes sectoriales se incluyen,porejemplo,laincapacidaddeprecisarclaramentelosderechosreglamentarios,la inclusin de atribuciones o facultades anacrnicas para las autoridades administrativas, la faltadealgunaobligacindevigilarysuscorrespondientesprocedimientosodereparacin encasosdeviolacionesalderechoalaalimentacin.Elsegundopasoexigelamodificacino revocacin de disposiciones legislativas contrapuestas a las normas para el derecho a la alimentacin y los principios de derechos humanos, con miras a enmendar el marco legislativoparaquestecontribuyaalarealizacindelderechoalaalimentacin.Larevisin debe,noobstante,incluiralgunosdelosaspectospositivosdelaleyaobjetodepresentar unenfoquemsequilibrado. Despusdeunbreveanlisisdelprocesodeplanificacindelarevisin,laCuartaPartede esta Gua explora reas especficas de la normativa sectorial y examina algunas de sus posibles repercusiones y consecuencias en la realizacin del derecho a la alimentacin. El anlisisnosloreseaalgunascuestionesclaveenmateriadelderechoalaalimentacinen estossectores,sinoquesirveparailustrarcmolasnormativasimpuestasendiversasreas sectoriales pueden afectar, ya sea de manera positiva o negativa, la capacidad de las personasdealimentarseporsuspropiosmediosovoluntad.

4.1.Planificacindelarevisin

4.1.1.Contextoyalcance La revisin de compatibilidad puede llevarse a cabo en funcin de la legislacin vigente (revisinexpost)odelafuturalegislacinoproyectodeley(revisinexante).Lasrevisiones exantesuelenserdelimitadasyexaminanlacontemporizacinentreelcontenidonormativo de alguna ley futura, en trminos jurdicos y tcnicos, y el derecho a la alimentacin. Las revisionesdecompatibilidadexpostpuedenabarcardesdeunaevaluacinprecisasobreel papel hasta una evaluacin minuciosa de la efectividad sobre el terreno de las

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disposicioneslegislativasquepodrarequerirdeunaexhaustivainvestigacindecampo.En laprctica,larevisinexpostgeneralmenteconsideraciertosaspectosrelacionadosconla aplicacinsobreelterrenodealgunaleyvigente. El derecho a la alimentacin abarca diversos sectores, por lo tanto, cualquier revisin de compatibilidad puede representar para algunos pases un desafo bastante significativo en trminos de recursos. Sin embargo, la revisin constituye uno de los aspectos fundamentalesparalarealizacindelderechoalaalimentacin.Abordarlaimplementacin es ms difcil que analizar la coherencia jurdica de las leyes con el derecho humano a la alimentacinsobreelpapel;noobstante,sloserposibleparalosgobiernosylosactores de la sociedad civil comprender plenamente cmo la legislacin facilita u obstaculiza la realizacindelderechoalaalimentacinatravsdeunanlisisdelasleyesvigentestantoen teora como en la prctica. Por lo tanto, siempre que sea posible, una revisin ex post de compatibilidad debe abordar tanto la coherencia legal y tcnica de su contenido como los aspectosrelacionadosconsuimplementacin. Existendostiposderevisindecompatibilidad(i)unarevisinindependientedelderechoa la alimentacin y (ii) una revisin del derecho a la alimentacin en el contexto de una revisin y proceso de evaluacin ms profundo y completo de la legislacin. La revisin independiente tiene la ventaja de permitir una evaluacin ms extensa de las leyes en materia del derecho a la alimentacin, sin embargo, su alto costo impide que se torne un procesopermanente.Estetipoderevisinesmsapropiadopararealizarunaevaluacinex post nica. La ventaja de incorporar los componentes del derecho a la alimentacin a los procesosexistentesesqueimplicauncostomenor.Tambinpermitehacerrevisionesms holsticaseintegrales,noobstante,podratenerladesventajadenoserlosuficientemente exhaustivadesdelaperspectivadelderechoalaalimentacin. Incorporarlarevisindecompatibilidadconelderechoalaalimentacinalosprocesosex ante existentes ayuda a asegurar que la legislacin futura no entrabar la realizacin del derecho a la alimentacin. Muchos pases realizan evaluaciones legislativas exante de la concordancia de futuras leyes con los derechos humanos en general.191 Si el derecho humanoalaalimentacinnoestincluidoentrelosderechosaexaminarseenunprocesode evaluacinexante actual, ser necesario complementarla con preguntas ms especficas y puntuales. En las ltimas dcadas, varios pases comenzaron a revisar la legislacin para sectores especficos a objeto de ampliar su efectividad y, en muchos casos, para determinar si cumplenlasnormasinternacionales.Estehasidoelcaso,porejemplo,enelmbitodelas reformasagrarias,laagricultura,lapesca,laseguridadalimentariaylalegislacinenmateria de recursos hdricos. Puede resultar til incorporar la evaluacin de compatibilidad del derecho a la alimentacin a las revisiones ex post actuales. Esta podra ser una mejor alternativa para aquellos pases con recursos limitados (a diferencia de la revisin independientedelderechoalaalimentacin).
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En la mayora de los casos, la entidad responsable de este aspecto de la evaluacin ser la institucin nacionaldederechoshumanos(osea,elDefensordelPuebloocomisindederechoshumanos).

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Laseccin4.2(Metodologaparalarevisindecompatibilidad)ylosCuadros3y4(Normas para el derecho a la alimentacin y Principios de derechos humanos, respectivamente) ofrecen algunas pautas sobre el tipo de preguntas y criterios que deben incluirse en el proceso de revisin legislativa actual y que toman en consideracin las posibles consecuencias de las leyes o normativas en materia de la realizacin del derecho a la alimentacinenelpas.Encuantoalaspreguntasespecficasparalosdiversossectores,la seccin4.3examinaalgunasdelascuestionespertinentesaciertossectores. 4.1.2.Responsabilidadinstitucional Previo a la revisin de compatibilidad con el derecho a la alimentacin, ser necesario determinar qu institucin o instituciones sern las encargadas de realizarla. Evaluar la compatibilidaddelalegislacinsectorialconelderechoalaalimentacinrequieredeciertos conocimientos sobre el sector y en materia de derechos humanos, as como idoneidad jurdica.Asimismo,larevisindecompatibilidadrequieredeunaampliacomprensindelos impactossocialesyeconmicosaobjetodepoderevaluarlasconsecuenciasdelalegislacin en cuestin sobre el terreno. Esto justificara la necesidad de contar con una entidad de carcter tcnico para realizar la revisin de compatibilidad. Por otro lado, es fundamental contar con apoyo de las altas esferas polticas para implementar las recomendaciones y emprenderlasaccionesrecomendadas,ascomoelplandeaccinquederivedelarevisin. Estotambinplantearalanecesidaddedelegarlaresponsabilidaddeefectuarlarevisina unaentidadylasupervisinaotrorganosuperiorquecuenteconlafacultadefectivade exigir y aplicar los cambios. Las entidades supervisoras y operativas determinaran, de manera conjunta, la legislacin que deber ser revisada. La entidad supervisora, en tanto, establecera las prioridades y plazos y vigilara el trabajo del equipo operativo creado especficamentepararealizarlarevisin. Laentidadsupervisorapuedeserlegislativa,gubernamentaloautnoma:cadaunadeestas alternativas tiene sus ventajas y desventajas y la modalidad que se elija estar sujeta en ltimo trmino a las circunstancias especficas de cada pas. Si ya existe una comisin legislativaespecficaencargadadefiscalizarlalegislacinydeterminarsucompatibilidadcon losderechoshumanosodemonitorearlaaplicacindelosinstrumentosinternacionalesde derechos humanos, la responsabilidad de supervisar y coordinar la revisin de compatibilidad con el derecho a la alimentacin podra recaer en esta instancia. Esta comisinyaoperadentrodelCongreso,porconsiguiente,estaalternativatendralaventaja de producir un plan de accin final bien documentado y contar con el apoyo poltico necesarioparaimplementarloscambiosrecomendados(vaselaseccin4.2.3). Tambinexistelaalternativadedelegarlatareadesupervisarlarevisindecompatibilidad de la legislacin con elderecho a la alimentacin a un rgano de gobierno. Una autoridad nacionalparaelderechoalaalimentacin,siyahasidocreada(vaselaseccin3.11),uotro rgano interministerial de coordinacin, podra tener la idoneidad necesaria para asumir dicha responsabilidad. Una de las ventajas de esta alternativa es que estas entidades cuentan con mayor acceso a informacin sobre los impactos reales de una ley especfica

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sobreelejerciciodelderechoalaalimentacinenelpas.Lasupervisingubernamentalde larevisintambinpodraayudaraintegrarelderechoalaalimentacinalquehacerdelos diversos rganos de gobierno y as reforzar el compromiso de las autoridades con este derechohumano.Noobstante,dadoqueelgobiernosueleserelimpulsordelalegislacin bajoestudioytienelaresponsabilidaddeimplementarla,podranocontarconlaobjetividad yperspectivacrticanecesariasparasupervisarlarevisin. Otraposibilidadseraencomendardichatareaaunaentidadindependientequebienpuede serunainstitucinnacionaldederechoshumanos,uncentrodeestudiosounauniversidad, que cuente con la autoridad suficiente para supervisar e implementar los cambios recomendados. En muchos pases, las instituciones nacionales de derechos humanos ya cumplen un papel importante en la evaluacin y revisin de la legislacin nacional en trminos de su compatibilidad con los derechos humanos (vase la seccin 3.12.1). Estas instituciones,porlogeneral,revisanlosproyectosdeleyy,enalgunoscasos,tambintienen laresponsabilidadderevisarlalegislacinvigentetantoentrminosdesuredaccincomo enlaprctica. En cualquiera de estos casos, la tarea de llevar a cabo la revisin en s debe recaer en un equipoespecializadobajoladireccindeunrganosupervisor.Esteequipoderevisindebe trabajar en estrecha colaboracin con otras instituciones gubernamentales, incluidas aquellas dedicadas a la vigilancia de la seguridad alimentaria y del mbito de los derechos humanos, as como organismos no gubernamentales y de la sociedad civil (vase las secciones 3.1.3 y 3.13). El equipo de revisin debe poseer amplia representatividad y conocimientosenmateriadelarealizacindelderechoalaalimentacinenelpas.Entrelos integrantes del equipo de revisin se debe incluir expertos en diversas disciplinas y de distintasreas:expertosjurdicos,incluyendoalomenosunexpertoeneltemadelderecho alaalimentacin,ytcnicosdelmbitobajorevisin. Gran parte de lo que se ha sido examinado versa sobre el desarrollo y supervisin de una revisin exclusiva de compatibilidad con el derecho a la alimentacin. No obstante, si se toma la determinacin de incluir entre la materia a ser evaluada en un actual proceso de evaluacin legislativa el derecho a la alimentacin y los principios de derechos humanos, slo se requerira modificar el quehacer de la institucin o instituciones a cargo de la revisin,ygarantizarqueelequipooperativoquerealizarlarevisincuenteconexpertos enelderechoalaalimentacin. 4.1.3.Procesosparticipativos En lo que respecta a la formulacin de la ley marco, en la seccin 3.1.3 de esta Gua se examinalanecesidaddecontarconlaparticipacinactivadelascontrapartespertinentesy de establecer algunos posibles procedimientos y mecanismos que garanticen esta participacinyconsulta.Enelcasoespecficodelprocesoderevisindecompatibilidad,es de fundamental importancia contar con dicha participacin en un contexto ex post, en el cuallarevisinincluyeunaevaluacindelaeficaciadelalegislacinenlaprctica(vasela seccin 4.2.2). Esto se debe a que los aportes y observaciones de los individuos, grupos y

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comunidades locales que puedan verse afectados por una ley sectorial especfica (por ej., campesinos, pueblos y comunidades indgenas, pescadores o consumidores) sern de fundamentalimportanciaparadeterminardequmaneralalegislacinafectasucapacidad dealimentarseporsuspropiosmediosy,enconsecuencia,larealizacindesuderechoala alimentacin.Laspartesafectadaspodranpresentarsuscomentariosyaportesalolargode todoelprocesoderevisin,ascomosusobservacionesalinformefinalyelplandeaccin queemanedelarevisin(vaselaseccin4.2.3).

4.2.Metodologa
Como fuera indicado anteriormente, una revisin de compatibilidad con el derecho a la alimentacintienecomoobjetivodeterminarculesdisposicioneslegislativasfavorecen192o restringen la capacidad de las personas de ejercer su derecho a la alimentacin, as como apoyar la adopcin de medidas que fortalezcan la autosuficiencia de las personas. En esta seccin se examinar una de las metodologas posibles para esto y se entregarn algunos ejemplosdepreguntassobrelascualesdebebasarselarevisin. 4.2.1.Seleccindelossectoresaserrevisados Idealmente, la revisin debe abarcar toda la legislacin interna que tiene o puede tener algunainjerenciaenlacapacidaddelaspersonasdealimentarseporsuspropiosmedios.Sin embargo, en la prctica, esto no es siempre posible debido a la gran cantidad y tipos de legislacin existente, que incluye leyes primarias, leyes subsidiarias, normativas gubernamentales, decretos ministeriales, programas y otros instrumentos. En algunos pases, tambin podra ser pertinente examinar la reglamentacin y prcticas consuetudinarias.193 Las reas sectoriales pertinentes sern igualmente amplias y diversas. Por lo tanto, la seleccin de la legislacin sujeta a revisin y el establecimiento de prioridades tambin reviste particular relevancia para que la revisin de compatibilidad tenga efectividad. Si se cuenta con recursos limitados, la revisin debera abarcar un conjuntoreducidodeleyessectorialesyevitarunarevisinsuperficialdemuchossectoresy leyes. Unconocimientocabaldelasprincipalescausasdelainseguridadalimentariaenelpases una condicin absolutamente indispensable para poder identificar las reas en las que se requiereopodrarequerirselaadopcininmediatadeaccioneslegislativascorrectivasy,por
El objetivo principal es identificar los problemas con miras a abordarlos, sin embargo, tambin deben destacarse los aspectos positivos a objeto de presentar un informe equilibrado o evitar la omisin de estos aspectos. 193 En muchos pases, el acceso a recursos como la tierra y el agua est regulado no slo por decreto sino tambin, y en gran medida, por leyes consuetudinarias. La revisin de compatibilidad seguramente no se extender a las leyes consuetudinarias (entre otras razones, porque no son leyes escritas), sin embargo, deberapoderdeterminarsilosproblemasrelacionadosconelderechoalaalimentacintienensuorigenenel contenidodelaleyconsuetudinariaosuinfluenciasobrelaleyestatutaria,ysiconvienehacerunanlisisde estasituacinenmayorprofundidad.
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ende,para seleccionarlasleyesquedebenserrevisadasdemaneraprioritaria.Enmuchos casos,elorigendelproblemanoeslafaltadealimentosdisponiblessinodeaccesoastos (vase la seccin 3.1.2). En consecuencia, la legislacin que establece un derecho reglamentario o titularidad (por ej., a tierras, licencia de pesca, empleo, asistencia social) debeserconsideradademaneraprioritariaenlarevisin.Enotroscasos,laincapacidadde ejercer libremente el derecho a la alimentacin podra ser a consecuencia de ciertas actividades econmicas que inciden en el acceso a alimentos adecuados o los medios para adquirirlos (por ej., la extraccin de recursos naturales; obras y edificaciones; produccin, elaboracin o comercializacin de alimentos; inversiones extranjeras, etc.). Las Directrices sobreelDerechoalaAlimentacinsonunaherramientadegranutilidadparaesteejercicio yaqueidentificanlasprincipalesreassectorialesquepuedenserobjetodealgunaaccin, inclusoatravsdelalegislacin,parafacilitarlarealizacindelderechoalaalimentacin. En la medida de lo posible, la revisin de compatibilidad debe incluir una evaluacin de la legislacin relativa al libre ejercicio de los derechos humanos y libertades fundamentales (porej.,leyesenmateriadeasociacin,cdigosadministrativosyciviles,cdigopenal,leyes sobreinstitucionesdederechoshumanos).Estasreglamentacionesynormativaspodran,a lalarga,condicionarlacapacidaddelaspersonasdeparticiparactivamenteenelprocesode implementacindelderechoalaalimentacinenelpas,deejercerplenamentesuderecho humanoalaalimentacinydeexigirsuproteccinencasodeviolacindeestederecho. 4.2.2.Evaluacindelalegislacindesdelaperspectivadelderechoalaalimentacin Elprincipalobjetivodelarevisinesidentificarlasleyes,normativasodisposicionesdelas leyesquepudieranincidirenlacapacidaddelaspersonasdeaccederaalimentossuficientes yadecuados.Msespecficamente,elequipoderevisindebeprocuraridentificar: Lasdisposicionesquelimitan(opudieranlimitar),yaseadirectaoindirectamente,la capacidaddelaspersonasdeejercersuderechoalaalimentacin,ydeterminarsi estasrestriccionessejustifican(vaselatabla3). Entre las disposiciones que pueden limitar la capacidad de las personas de acceder a alimentos se encuentran: un salario mnimo demasiado bajo; condiciones discriminatorias para acceder a tierras y recursos naturales; procedimientos engorrosos y/o requisitos de elegibilidad demasiado exigentes para postular a la asistencia social o permisos para pequeas empresas. Otras disposiciones legales, entre ellas, incentivos para inversiones extranjerasoactividadeseconmicasbasadasenrecursosnaturales;intervencindeprecios o normas de seguridad alimentaria insuficientes, tambin pueden limitar o efectivamente limitarnlacapacidaddelaspersonasdeejercersuderechoalaalimentacin. Las normas positivas o neutras que aparentemente o efectivamente limitan la libertaddeejercerelderechoalaalimentacindelaspersonas. Unejemplocomndedichasnormasseranaquellasdisposicionesquenohacendistincin alguna entre hombres y mujeres en materias relativas a la ley en cuestin. De hecho, aun

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cuando existe una igualdad en trminos formales, el ejercicio de los derechos de la mujer suele reflejar conductas y percepciones arraigadas en la cultura. Por ejemplo, teniendo en cuenta que recursos como el tiempo, dinero y poder en la prctica no se distribuyen de maneraequitativa,losregmenesdetenenciadetierrabasadosenunasupuestaigualdady unidadcomunitaria,podranacarrearunadiscriminacindefactocontralamujer. Las brechas o inconsistencias en las disposiciones legislativas o en la estructura institucional que pudieran coartar la realizacin del derecho a la alimentacin y requeriraccionescorrectivas. Un ejemplo de una brecha en las disposiciones legislativas sera una ley que impone restricciones al tamao permitido de los terrenos pero no estipula sanciones en caso de infraccin (lo que podra impedir a una persona ejercer su derecho a la alimentacin). Un ejemplodeinconsistenciasseraunaleyquecreaunareservanaturalenunzonadebosques para aumentar la disponibilidad y accesibilidad de fuentes de alimentos para comunidades que dependen de estos bosques pero que, a su vez, ofrece incentivos para el cultivo de estastierrasalinteriordelareserva,inclusoparacomunidadesexternas. Lasbrechasenlanormativayasuntosquedebenserresueltosjudicialmente. El equipo de revisin tambin debe estar atento a posibles brechas en la normativa o asuntos que deben ser regulados por ley para dar plena efectividad al derecho a la alimentacin en el pas. Por ejemplo, la falta de legislacin en materia de normas nutricionalesyproteccinalconsumidorconstituyenbrechasqueafectanelderechoauna alimentacinadecuada. Enunarevisinexpostqueseextiendemsalldeunanlisistcnicodelcumplimientodel contenidonormativodeunaleyespecfica,elequipoderevisintambindebedeterminar: si las normas estipuladas en la legislacin son aplicadas y acatadas por el grupo pertinente(autoridadespblicas,individuos,elsectorprivado); lasconsecuenciasnointencionadasoimprevistasdelaleyonormativa; lasrealesconsecuenciasdecualquierincumplimientoenlaprctica; latrascendenciadeestasconsecuenciasycmocoartanlarealizacindelderechoa laalimentacin. Lalegislacinseleccionadadebeexaminarsedetenidamenteenrelacinalasnormasparael derechoalaalimentacinylosprincipiosdederechoshumanosestablecidosenelderecho internacional.EstepuntofueexaminadoenprofundidadenlaPrimerayTerceraPartedela Gua, particularmente en las secciones 3.3 y 3.5. El anlisis tambin debe basarse en las recomendaciones que figuran en las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin que dicenrelacinconlaaplicacindelderechoalaalimentacinenelplanonacional. Laevaluacindebecomenzarporidentificarlasposiblesconsecuenciasquepudierantener las disposiciones jurdicas sobre el derecho a la alimentacin (o sea, la disponibilidad, estabilidad, accesibilidad, adecuacin y utilizacin de los alimentos en el pas) a objeto de

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determinarsilimitaopudieralimitareldesarrolloprogresivodelascondicionesdevidaenel pasylaautosuficienciadelaspersonas.Enlatabla3sepresentaunejemplodeestetipode evaluacin.

Tabla 3: Evaluacin de las disposiciones jurdicas en funcin de los componentes del derecho a la alimentacin

Disposicin jurdica Evaluacinenfuncindeloscomponentesdelderechoalaalimentacin Disponibilidad, estabilidady sostenibilidaddel suministro Puedecontribuirde manerapositivayaque actacomoelemento disuasivofrentealroboy desperdicio,mejorando asladisponibilidadde aguaparalaelaboracin dealimentosyla irrigacin. Accesibilidad Unamejorgestindel aguaydisponibilidadde aguapotablepuede mejorarelaccesodela poblacinalaguapara prepararalimentos.La accesibilidadpuedeverse impedidasielvalor cobradoesdemasiadoalto ynoexistenfranquicias parafamiliasy/ozonasde bajosingresos. Unamejorgestindelaguay disponibilidaddeaguapotable mscercanaalasviviendas puedemejorarlahigieney, porende,laadecuacindelos alimentosqueconsumela poblacin. Sielvalorcobradoes demasiadoalto,laspersonas podranlimitarsuusodeagua, loquepodratener consecuenciasadversassobre laadecuacinyutilizacinde alimentos. Adecuacin yutilizacin

Cobranzade serviciosdeagua

Comofueraindicadoanteriormente,laevaluacindelalegislacindesdelaperspectivadel derechoalaalimentacindebeincluir,asuvez,unaevaluacindelasdisposicionesjurdicas en funcin de los principios generales de derechos humanos. Ms especficamente, el proceso de revisin debe evaluar si la legislacin sectorial seleccionada hace mencin explcitaydeestosprincipiosycuntoprofundizaenlamateria.Lalegislacinsectorial,en cuantoseatienealosprincipiosdederechoshumanos,facultaalaspersonasadefendersu derechoalaalimentacinyexigiralgobiernoquerindacuentasdesusaccionesuomisiones. Enlatabla4sepresentanalgunosejemplosdelaspreguntasquepuedenorientaralequipo de revisin en el proceso de evaluacin de las disposiciones jurdicas seleccionadas en funcin de los principios de derechos humanos. Estas preguntas se presentan con el propsitodemotivarundebateyanlisisydeberncomplementarseconotraspreguntas msespecficasdiseadasparacadasectorpertinente(vaselaseccin4.3).

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Tabla4:Evaluacindelalegislacinenrelacinalosprincipiosdederechoshumanos

Principioydefinicindel derechohumano Participacin Debepermitirsela participacindela poblacinenelprocesode planificaciny formulacin,ascomoen lavigilanciayevaluacin delasdecisionesqueles ataen. Laparticipacindebeser activaysignificativa. Rendicindecuentas Lasautoridadespblicas debenrendircuentasasus superioresyaquienesellos sirvendesusacciones respectodelcumplimiento desusatribucionesy funciones.Dicharendicin decuentassepuede garantizarslosiexisten procesosycontroles sociales,administrativos, polticosyjudiciales. Preguntasquesedebenformularenrelacinalalegislacin Tienenlosbeneficiariosdelaleyylaspartesinteresadaselderechoa participarenlaimplementacindelaley? Quinpuedeparticiparydequmanera?Existealgunaexcepcin? Seestipulaexplcitamentealgnprocedimientodeparticipacin? Laleyestipulaalgnmecanismodeparticipacininstitucional?Elproceso deseleccinesnodiscriminatorioytransparente? Laleyestipulaalgunaobligacindelasautoridadescompetentesde consultaralaspartesinteresadaspertinentes? Quformasdeconsultaestnestipuladas? Estestablecidaclaramentelafuncinquecumplenlosbeneficiariosylas partesinteresadas? Estnclaramenteidentificadaslasautoridadescompetentesencargadasde laimplementacinycumplimiento?Sehanestablecidosusatribucionesy responsabilidades? Qugradodediscrecionalidadtienenenlatomadedecisiones,por ejemplo,enrelacinaconcesindeciertosderechosreglamentarios, serviciosobeneficiosestablecidos? Existealgnplazoparalaimplementacindelasdistintasdisposiciones? Sonrealistasestosplazos? Seestipulaalgunaobligacinjurdicadeinformaralospotenciales beneficiariosdelasdisposicionesdelaley? Estprevistoalgnmecanismoderendicindecuentasalquetenga accesolapoblacin? Estprevistaalgunasancinoreparacincorrespondienteencasodeno cumplimentoporpartedelasautoridades? Losprocedimientosomecanismosderendicindecuentasson(osern potencialmente)efectivosentrminosprcticos? Laleyestipulaalgnmecanismodevigilanciay/oevaluacin?Deseras,la vigilanciayevaluacinseajustaalosprincipiosdederechoshumanos? Lasautoridadesadministrativascompetentescuentanconlasatribuciones yrecursoscorrespondientesparaimplementarlalegislacinbajorevisin?

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Nodiscriminacin Nadiedebeserobjetode discriminacinpormotivo alguno,yaseaderaza, color,sexo,idioma, religin,opininpolticao deotrandole,origen nacionalosocial, propiedad,nacimientoo cualquierotracondicin social.Sedebeprestarse especialatencina aquellaspersonasogrupos quenopuedenejercersus derechostanplenamente comolosdems. Transparencia Laspersonasafectadas debencontarconla informacinnecesaria sobrelosprocesosde tomadedecisionesysobre quinesdebenrendir cuentasyculessonsus responsabilidades.

Dignidadhumana Ladignidadhumanase refierealvalorabsolutoe inherentedelaspersonas porelsimplehechodeser humanos,noenvirtudde sucondicinsocialode algunaatribucin conferida.Esteprincipio revisteparticular importanciaparalosnios, laspersonascon discapacidadylos ancianos.

Laleyincluyedisposicionesqueexplcitamentedejanaalgunacategorade personaogrupoensituacindedesventaja? Laleysuponealgntratodiferenteapersonasogrupospormotivos prohibidos? Existealgunadisposicinimparcialenaparienciaquetenga(opudiera tener)comoconsecuenciaquealgunacategoradepersonasogrupoen particularquedeensituacindedesventaja?Losprocedimientos establecidosgarantizanlaigualdadefectivadelaspersonas? Lalegislacinestipulalaadopcindemedidasespecialesconmirasa abordar/corregirladiscriminacincontraciertascategorasdepersonas (porej.,mujeres,pueblosindgenas,pescadoresartesanalesocampesinos)? Lalegislacinafianzalasleyesconsuetudinarias,tradicionesyprcticas discriminatoriasobuscacorregirlas? Lapoblacinefectivamentetieneaccesoalosderechos,sistemade serviciosobeneficiosestablecidos? Siexistenvariosidiomasoficialesenelpas,existenversionesdelaleyen todosellos?Eltextodelaleyesidnticoentodoslosidiomas? Existealgunaobligacinlegaldeinformaralosbeneficiarios/personas afectadassobresusderechosreglamentarios/serviciosofrecidos/normas quedebensercumplidas? Laleyestipulaelderechodelaspersonasasolicitarinformacinyla obligacindelasautoridadescompetentesdeproporcionarla? Laleyestablececlaramenteculessonlosrganosencargadosdesu implementacin? Cuandounderechoreglamentario/servicio/beneficioestsujetoal cumplimientodeciertoscriteriospreestablecidos,sehandefinidoestos criteriosdemanerasuficientementeprecisa? Estestipuladalaobligatoriedaddeasegurarquelainformacinest disponiblenosloenlosidiomasoficialessinoentodoslosidiomasdel pas? Cuandolaleyestipulalaprdidadederechos(expropiacin,rescisinde permiso...),seenumeranlascausalesdemanerasuficientementeprecisa? Existe alguna posibilidad de que los requisitos, procedimientos y otras disposicionesestablecidasincidanenladignidaddelaspersonas? Existendisposicionesqueexigenalasautoridadestrataralosbeneficiarios con respeto y respetar la dignidad de los individuos en caso de que sea necesario realizar intervenciones que pudieran limitar su acceso a los alimentos? Silaleyencuestinestablecealgnderechoreglamentarioolaprestacin de algn servicio, se estipula la obligacin de informar a los beneficiarios afectados de manera tal que todos, inclusive las personas analfabetas, puedaninformarsealrespecto? La ley o normativa que est siendo revisada estipula la evaluacin personalizada de necesidades, cuando sea pertinente (por ej., ayuda alimentariaalactantes,nios,mujeresembarazadasoamamantando)?

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Empoderamiento Existendisposicionesquepermitenalapersonaconoceryexigirsus Laspersonasdebencontar derechos? conlasfacultades, Laeducacinpblicaysensibilizacinformanpartedelasobligacionesde habilidades,capacidadesy laentidadoautoridadesresponsables? Laspersonasygruposafectadostienenaccesoalosinformesy accesonecesariospara conclusionesdelavigilancia? haceruncambioensus Losprocesosejecutoriosjudicialesydereparacinseencuentrana vidas,incluidalafacultad disposicindetodosenlaprctica? deentablarundemanda contraelEstadopor violacionesalosderechos humanos. Estadodederecho Laleyseaplicademaneraequitativaparatodos,incluidaslasautoridades Todomiembrodela pblicas? sociedad,incluidoel Laleyhasidoredactadadelamaneramsclaraysimpleposible?Existe algunaambigedadoexcesivaimprecisinenlasdisposiciones? Estado,deberespetarla Existendisposicionessobreelderechoapresentarunademandapor ley.Lasnormasjurdicas algunadecisindelosrganoscompetentes?Losrganospertinentes debenserclaras, sonindependienteseimparcialesycuentanconlasatribucionespara comprendersebienyser dictarmedidasdereparacinenaquelloscasosenquesehaestablecido aplicadasdemanerajusta. Laspersonasdebentener unaviolacinalderechoalaalimentacin? elderechoaentablaruna Existeelderechoaapelar? demandaanteuntribunal Laleyestipulareparacionesespecficasencasodeviolaciones?Qutipo independienteurgano dereparaciones?Sonstasadecuadas,oportunasyefectivas? equivalente;elderechoa undebidoproceso,yel derechoaunareparacin adecuada.

El equipo de revisin probablemente encontrar disposiciones en las leyes sectoriales que limitan el ejercicio del derecho a la alimentacin. El Estado ciertamente y por diversos motivos se ver en la obligacin de adoptar medidas que podran incidir en los derechos humanosdelaspersonasmotivadoporloquesteconsiderauninterspblicoimperioso. Noobstante,elderechointernacionalenmateriadederechoshumanosexigealosEstados conseguir un equilibrio entre los intereses de la comunidad en su conjunto (por ej., el bienestar del pas en general) y el ejercicio pleno del derecho de todo individuo a la alimentacin(vaselaSeccin3.3.3).Unavezidentificadaladisposicinquepodralimitarel derechoalaalimentacin,elequipoderevisindeberestablecer: Sidicharestriccinestderivadaderazonesdeinterspblicodebidamente justificadasyparalograrelbienestargeneraldelpasy Silaleyestipulalaobligatoriedadexplcitadeadoptarlasmedidascomplementarias correspondientespararesguardarelderechoalaalimentacindelaspersonas afectadas. LaFigura3presentaunejemplodeestotipodeevaluacin.

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Segn la Normativa Alimentaria del pas X, la miel puede venderse exclusivamente en el pas si cumple una serie de exigencias de calidad e inocuidad. A raz de esto, la miel artesanal producida en forma tradicional en la comunidad rural no se puede comercializar ya que tiene menor densidad a la exigida en la norma. Por lo tanto, la disposicin incide en la accesibilidad econmica del alimento as como la disponibilidad de un alimento tradicional y culturalmente apropiado para muchos consumidores locales. Existe algn objetivo o inters pblico que pueda justificar esta restriccin al derecho a la alimentacin?

S: la salud pblica (diversos casos reportados de muerte y enfermedades)

NO.

Existe una conexin proporcional y razonable entre el objetivo y la medida adoptada para alcanzarlo? Podra alcanzarse el mismo objetivo con una disposicin menos restrictiva? Existe alguna normativa para compensar o asistir a la poblacin afectada por esta medida (por ej., capacitacin, acceso facilitado a tecnologa que permita cumplir las nuevas exigencias de inocuidad)?

Violacin del derecho a la alimentacin: la norma debe ser revocada.

S . Se justifica la restriccin y la normativa es compatible con el derecho a la alimentacin.

NO. La restriccin no puede considerarse justificada y la norma debe ser revocada o modificada para incluir una normativa que ofrezca compensacin adecuada o medidas

Figura3.Evaluacindeunadisposicinjurdicaquepodrapotencialmentelimitarelderechoala alimentacin

4.2.3.SeguimientoalarevisinPresentacindeinformesydesarrollodeunplan deaccin Una vez concluido el trabajo del equipo de revisin e identificadas las debilidades de la legislacin sectorial seleccionada, deber presentarse un informe por escrito al rgano supervisor junto con un plan de accin. El informe deber sealar los principales aspectos positivos de la legislacin, no obstante, debe centrarse en los aspectos inverosmiles y las reas que requieren de medidas correctivas. El informe tambin debe incluir una fundamentacin y los motivos para dichas recomendaciones, as como los objetivos especficosymetasdedichapropuesta. Elplandeaccinpodraincluirrecomendacionesrespectodelosiguiente:

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Enmiendaspropuestasalalegislacinparagarantizarqueseacompatibleconlas normasdelderechoalaalimentacin. Modificacionesalasatribucionesdelasautoridadespblicasencargadasdela implementacinocumplimiento. Accionesgubernamentalesnecesariasparamejorarlaimplementacin. Asuntosyreasquerequierenmayordesarrolloyregulacin. Antesdepresentarelinformeyplandeaccinrecomendadoalrganosupervisor,elequipo de revisin deber entregar una versin preliminar a los ministerios pertinentes y otros copartcipes(y,posiblementetambinalCongreso)paracomentariossugerencias.

4.3reassectorialesyasuntosseleccionadosparalarevisinde compatibilidad
ComofueraindicadoanteriormenteenestaGua,losEstadostienenlaobligacinderealizar el derecho humano de toda persona a acceder a alimentos suficientes y adecuados. Al mismo tiempo, deben dar prioridad a aquellos sectores de la poblacin en situacin de vulnerabilidad que enfrentan las mayores dificultades para realizar sus derechos. Estas personasdebenestarenprimerafilaalmomentodeseleccionarlasreassectorialesaser revisadas. En trminos globales, la mayora de las personas que padecen hambre vive en zonasrurales.Alrededordelamitaddeellossonfamiliascampesinasqueslocuentancon un pequeo terreno agrcola. Otro 10% de estas personas realiza actividades de pastoreo, pesca y forestales, y el 20% restante son pobres que viven en zonas urbanas.194 Esto da ciertas luces respecto de las reas prioritarias en las que debe centrarse la revisin. Sin embargo,estonoimplicaquelarevisindecompatibilidadconelderechoalaalimentacin noseanecesariaenaquellospasesenloscualesexistepocainseguridadalimentaria;todo passufrealgntipodeproblemarelacionadoalhambreyelderechoalaalimentacin,ylas causas tambin varan. Esta situacin debe ser analizada en profundidad e identificada correctamente para que el equipo de revisin pueda determinar las reas sectoriales que debenserexaminadasdemaneraprioritaria. Enlasprximasseccionesseexaminarndiversossectoresquepuedentenerinjerenciaenel derechoalaalimentacin,destacndoselamaneraenquelasnormativasparacadaunode ellospodranincidirenlacapacidaddelaspersonasdealimentarsecondignidad.Elanlisis slo abarca algunos de los tantossectores que podranser pertinentes paralarevisin de compatibilidadconelderechoalaalimentacin.Cabedestacar,asimismo,quecadaunode estossectorespodraseranalizadoenmayorprofundidad.Esteanlisisdeberaservircomo una introduccin propia para algunas de las reas temticas importantes desde la perspectiva del derecho a la alimentacin e ilustrar de manera ms pormenorizada cmo
194

Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas. 2005. Reducir a la mitad el hambre: Es posible, Versin resumida del informe del Equipo de Tareas sobre el hambre. Nueva York, The Earth Institute at Columbia University,p.6.

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aplicarlametodologaplanteadaanteriormente.Sehanseleccionadoochoreasnormativas sobre la base de las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin que tambin sirven de baseparaelanlisis. Para muchos de los sectores seleccionados, la dimensin internacional reviste particular importancia: los pases han firmado diversos acuerdos internacionales con distintos objetivos(comerciales,agrcolas,ambientales,seguridadalimentaria,entreotros)ascomo tratadosdederechoshumanos.Porende,lalegislacinseleccionadaparaanlisisenunrea sectorialquetieneinjerenciaenelderechoa laalimentacinpodraestarymuchasveces efectivamenteestsujetaacompromisosinternacionalesasumidosporelpas.Apesarde que no existe un orden de jerarqua para los acuerdos internacionales, hay quienes sostienen que existen slidos fundamentos para considerar que los derechos humanos debentenerprecedencia.195Porconsiguiente,tambinsehacereferenciaalosinstrumentos internacionalesdemayorrelevanciaparaelsector. 4.3.1.Latierra LasDirectricessobreelDerechoalaAlimentacinexigenalosEstadosrespetaryproteger el derecho de las personas a recursos como la tierra, el agua, los bosques, la pesca y el ganadosindiscriminacindetipoalguno.LosEstadostambindebenemprenderreformas agrarias en consonancia con las obligaciones en materia de derechos humanos y de conformidadconelestadodederechoafindeasegurarunaccesoeficazyequitativoalas tierras(Directriz8.1). El acceso a tierras agrcolas y forestales no slo proporciona un medio de produccin de alimentos y fuente de empleo sino tambin los medios para recolectar otros bienes y recuperarsedespusdealgunacatstrofenaturalocausadaporelhombre.SegnelRelator especial sobre el derecho a la alimentacin, el acceso a la tierra y las reformas agrarias debenformarpartecentraldelderechoalaalimentacindadoqueelaccesoalatierraes, generalmente, el medio que permite garantizar el acceso a alimentos y al sustento y, por consiguiente,aestarprotegidocontraelhambre.196Lanecesidaddeestablecerderechos sobrelatierraylosrecursosydemejorarelaccesodelossintierra,lospobresylossectores de la sociedad en situacin de desventaja a la tierra ha sido reconocida en diversos instrumentos internacionales (vase el Cuadro 63). Consecuentemente, tambin deberan tomarseenconsideracinenelprocesoderevisinenpasesquesehancomprometidoa garantizar estos derechos. La trascendencia que puede tener sobre el derecho a la alimentacin puede ser bastante impactante cuando existe una distribucin dispareja y

VaseCullet,P.2003.Foodsecurityandintellectualpropertyrightsindevelopingcountries,Ginebra,IELRC,p. 37. 196 UNSR,2002.Elderechoalaalimentacin.InformedelRelatorEspecial,Sr.JeanZiegler.DocONU.A/57/356. 27agosto,prrafos24y30.

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desigual de la tierra y si, paralelamente, un gran segmento de la poblacin rural padece hambreyseencuentraensituacindepobreza.197
Cuadro63.Elaccesoalatierraenlosinstrumentosinternacionales
ElArtculo11(2a)delPIDESCobligaalosEstadosamejorarlosmtodosdeproduccin,conservaciny distribucin de alimentos mediante, entre otras medidas, el perfeccionamiento o la reforma de los regmenesagrariosdemodoqueselogrenlaexplotacinylautilizacinmseficacesdelasriquezas naturales/.../. ElCDESD,ensuOG12sobreelderechoalaalimentacin,afirmaquetodaestrategiaformuladapara realizarelderechoalaalimentacindebeprestarunaatencinespecialalanecesidaddeprevenirla discriminacinenelaccesoalosalimentosoalosrecursosdestinadosaalimentos.Estodebeincluirlos siguientes elementos: garantas de un acceso completo y equitativo a los recursos econmicos, especialmente para las mujeres, incluido el derecho a heredar y a poseer tierras y otros bienes, y de accesoalcrdito,alosrecursosnaturalesyaunatecnologaadecuada... La Agenda 21, aprobada durante la Conferencia de la ONU sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, afirma que Los principales instrumentos de la agricultura y el desarrollo rural sostenibles son la reformadelapolticaagrcolaylareformaagraria,ladiversificacindelosingresos,laconservacinde latierrayunamejorgestindelosinsumos.LosEstadostienenlaobligacindeestudiaryreorientar las medidas existentes para lograr un acceso ms amplio a los recursos de tierra y a velar por el acceso equitativo de la poblacin rural, en particular de las mujeres, los pequeos agricultores, los campesinos sin tierra y las poblaciones indgenas, a los recursos agrcolas, hdricos y forestales (Captulo14). La CEDAW estipula el derecho de las mujeres rurales a obtener acceso a los crditos y prstamos agrcolas,alosserviciosdecomercializacinyalastecnologasapropiadas,yrecibiruntratoigualen losplanesdereformaagrariaydereasentamiento(vaseelArtculo14(2)g). En cuanto a los pueblos indgenas, el Convenio 169 de la OIT afirma que debe ser reconocido el derecho de propiedad y de posesin sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Los gobiernos debern tomar las medidas que sean necesarias para identificar estas tierras para garantizar la proteccinefectivadeestosderechosreconocidos.Adems,larecientejurisprudenciasobreelPacto InternacionaldeDerechosCivilesyPolticoshaceunainterpretacindelArtculo27(quedicerelacin conelderechodelospueblosindgenasatenersupropiacultura)paraincluirelderechoalatierraylos recursos en caso de que constituyan elementos esenciales para la comunidad (Vase, entre otros, LubiconLakeBandcontraCanad,ComunicadodelaComisindeDerechosHumanosNo167/1984,Fallo del26/03/1990,prrafo32.2;KitokcontraSuecia,ComunicadodelaComisindeDerechosHumanosNo 197/1985,Fallodel27/07/1988,prrafo9.2).Finalmente,laDeclaracindelaONUsobrelosderechosde lospueblosindgenasexigealosgobiernosprotegerlosderechosdelospueblosindgenasalatierray aconferirttulosdepropiedadydemarcardichosterrenos.

En el plano nacional, han sido varios los pases que han adoptado medidas de reforma agraria.198CadaEstadotendrquedeterminarlamaneraenqueestasreformasdebenser
Coomans, F. 2006. Agrarian reform as a human right issue in the activities of United Nations human rights bodiesandspecialisedagencies.NetherlandsQuarterlyofHumanRights,24(1):11. 198 Entre las cuestiones que han provocado inquietud y han propiciado las reformas agrarias en las ltimas dcadasseencuentranlaliberalizacindelmercado,lareduccindelapobrezaylaseguridadalimentaria,el fortalecimiento de la democracia, la descentralizacin, los derechos de tenencia consuetudinarios y de los
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implementadas ya que estarn sujetas a las circunstancias histricas, jurdicas, sociales y econmicasdelpas,entreotras199yestedocumentonoabordaestamateria.Lassiguientes seccionesidentificanlosprincipalesaspectosdelasleyesnacionalesquepuedenincidirde manerasignificativaenelderechoalaalimentacinyenlosqueelequipolocalderevisin debeconcentrarse. a)Caractersticasdelosderechosalatierra LasDirectricessobreelDerechoalaAlimentacininvitanalosEstadosafacilitarelaccesoa losrecursosysuutilizacindemanerasostenible,nodiscriminatoriaysegurayaproteger losbienesquesonimportantesparalasubsistenciadelapoblacin(Directriz8.1).Larevisin decompatibilidaddelasleyesdetierrasconelderechoalaalimentacindebecentraseen lasdisposicionesjurdicasqueestablecenlosderechosalatierraysucontenido(porej.,el derechodeuso,dehipotecar,devender);enaquellasrelativasalarrendamientodetierras, elperododevigenciadelderechoalatierra,laobligacindeusarlatierraparaciertosfines; en las disposiciones que reservan el derecho del Estado a otorgar concesiones para actividadeseconmicasyotrasqueofrecenalEstadoampliasfacultadesparaintervenirlas. Losderechosalatierra(tambindenominadosderechosdetenencia)establecenquines ostentan dichos derechos, por cunto tiempo y bajo qu condiciones. Los derechos a la tierraincluyenlosderechosdeposesinascomolosdetenenciayusodetierras(porej., derechosdearrendamiento,usufructo,servidumbreypastoreo)quepuedencoexistirenel mismoterreno.200Estosderechospuedenserindividuales,grupalesodelEstado.Laformay caractersticas del derecho a la tierra pueden tener consecuencias significativas sobre el ejercicio del derecho humano a la alimentacin al afectar la capacidad de las personas de producir alimentos o de generar los ingresos necesarios para adquirirlos, y limitar la capacidaddelaspersonasdeevitarcualquierinterferenciadelEstadoyotrosactoresasus derechosalatierraloque,asuvez,incideensucapacidaddealimentarseporsusmedios.
pueblosindgenas,ylagestinsostenibledelosrecursosdelatierrayrecursosnaturales.Enalgunospases,la Constitucin establece el derecho a la restitucin de tierras (Sudfrica) o la obligacin de usar la tierra para fines productivos y para el bien de la sociedad (Brasil), estableciendo un claro fundamento jurdico para la reforma agraria. Vase tambin Quan, J. 2006. Acceso a la tierra en el siglo XXI. Problemas, tendencias, vnculos y opciones de polticas, Programa de Apoyo a los Modos de Vida (LSP) Documento de trabajo 24, SubprogramadeAccesoaRecursosNaturales,FAO,Roma.Ziegler,J.,Way,S.A.,&Golay,C.,2006.Accessto land and right to food. Ponencia para el Taller derechos humanos, tierra y alimentacin, Conferencia Internacionalsobretierra,pobreza,justiciasocialydesarrollo,2006. 199 SegnelSecretarioGeneraldelaONU,existencuatroreasdereformaagrariaquepodranconsiderarse factiblesentrminospolticosyeconmicamentesostenibles.Estasson:i)transformacindelosderechosde tenencia; ii) redistribucin de la propiedad de tierras no cultivadas; iii) entrega de ttulos sobre tierras y recursoshdricosdepropiedaddelEstado;yiv)redistribucindetierrasenbasealprincipiodelconsentimiento tantodelcompradorcomodelvendedor.VaseONU.2003.Promocindeunenfoqueintegradodeldesarrollo ruralenlospasesendesarrolloparalaerradicacindelapobrezayeldesarrollosostenible,InformedelSG, documentoONUE/2003/51,del14demayo,prr.48. 200 Hodgson,S.2004.Landandwatertherightsinterface,FAOLivelihoodSupportProgramme,WorkingPaper No. 10, FAO; Cotula, L. (ed.) 2006. Land and water rights in the Sahel: tenure challenges of improving access to waterforagriculture,IIED,DrylandsIssuePaper(136),marzo.

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Losderechosalatierra,enmuchoslugaresdelmundo,soninconsistentesopococlaros;por lo dems, existen diversos sistemas jurdicos (estatutarios, consuetudinarios o una combinacindeambos)quepuedenseraplicadosenunmismoterritorioyestosueletener como resultado derechos solapados, normas contradictorias o autoridades contrapuestas (pluralismojurdico).201Losderechospococlarosyelpluralismojurdicoenunpaspueden dar lugar a inseguridad en trminos de tierras y recursos naturales, as como de su uso y gestin. La inseguridad en la tenencia de la tierra puede incidir en el derecho a la alimentacin al desestimular las inversiones y desarrollo de este recurso ya que supone un derecho de tenenciadeltitularporunestrechoperododetiempo.Porlodems,latierranopuedeser usada como garanta para obtener crditos, lo que podra tener repercusiones en la disponibilidaddealimentosenelpas.202Lainseguridadenlatenenciadelatierratambin puede incidir en la sostenibilidad (ambiental) del uso del recurso, su productividad y, eventualmente, su valor ya que el titular del derecho podra extraer del recurso el valor mximo en un perodo menor de tiempo debido a la incertidumbre sobre el perodo de duracin del derecho concedido. La inseguridad en la tenencia de la tierra tambin desestimula el arrendamiento de tierras debido a la incertidumbre de no saber si dichas tierraslesernonodevueltas.Lasconsecuenciasdeestopodranserelaccesolimitadode inquilinos, arrendatarios o compradores y, eventualmente, una mayor inseguridad alimentaria. Es ampliamente reconocido que para garantizar los derechos a la tierra no se requiere establecer la propiedad individual sobre sta.203 De hecho, el derecho de posesin e inscripcinindividualdetierraspuede,ensmismo,contribuiralainseguridadenlatenencia de la tierra ya que aumenta el espectro de tierras que se pierde en manos de personas forneas y acreedores, y desbarata los sistemas reconocidos localmente sin que sean reemplazados por otras instituciones que puedan proteger o que efectivamente protegen los ulteriores derechos trazados.204 Una determinada ley de tierras puede ser compatible conelderechoalaalimentacinindependientementedesiestablecederechosindividuales ocolectivosydeltipodederechodeusoestablecido.Loqueimportaesquelosderechos establecidosseanclarosrespectodesucontenido,vigenciayobservanciadeconformidad
Cotula, L., Toulmin, C., & Quan, J. 2006. Better land access for the rural poor. Lessons from experience and challenges ahead, IIED & FAO, p. 19. Vase tambin MeinzenDick, R., Pradhan, R., & Di Gregorio, M. 2004. Collective action and property rights for sustainable development, understanding property rights, IFPRI. Disponibleen:http://www.ifpri.org/2020/focus/focus11/focus11_03.pdf 202 Paraunestudiointeresantesobrelosefectosyconsecuenciasdelainseguridaddetenenciadetierrassobre laseguridadalimentariayelpapelquecumplenlosmarcoslegislativosinternos,vaseUnruh,J.D.&Turray,H. 2006. Land tenure, food security and investment in postwar Sierra Leone, Roma, FAO Livelihood Support Programme,WorkingPaperNo.22,FAO. 203 Las iniciativas emprendidas para garantizar los derechos de tenencia a travs de sistemas de propiedad privadaindividualfueronimpulsadasporelEstadoendiversospasesafricanos,asiticosylatinoamericanos. Sinembargo,enmuchoscasos,principalmenteenfrica,tuvieronpocarepercusin.VaseCotula,Toulmin& Quan,2006.cit.,nota197;FAO,2002.LawandsustainabledevelopmentsinceRio.Legaltrendsinagricultureand naturalresourcemanagement,FAOLegislativeStudyNo.73,Roma,FAO. 204 Ibidem.VasetambinQuan,J.2006.cit.,nota194.
201

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conlosprincipiosdetransparenciayelestadodederecho(vaselatabla3).Silosderechos detenenciadelatierrasoninconsistentesodefinidosdemanerapococlaraenlalegislacin, lasautoridadescompetentestendrnmayorlibertadparainterpretaryhacercumplirlaley, con las concebidas consecuencias adversas que esto acarrea. Por ejemplo, en la prctica, podra desconocerse un derecho a la tierra formulado de manera inconsistente si la normativavigenteenmateriademinera,silviculturauotrasleyesqueregulanactividades econmicasotorgafacultadesmsespecficasalasautoridadesgubernamentales.ElCuadro 64incluyedosejemplosdeleyesrecientesquegarantizanlatenenciadelatierraenelpasa travsdelaformalizacindederechosalatierraparaindividuosycomunidadesentierrasde propiedaddelEstado.
Cuadro64.CaractersticasdelosderechosalatierraEjemplosdeprcticasnacionales
Variospasesafricanoshanadoptadoleyesrecientementeaobjetodeasegurarquelosderechossobre latierracontinenenmanosdelEstado. La Ley de tierras de Mozambique (1997) afirma el principio de que el Estado es propietario ntegro, permanente e privativo de toda las tierras y recursos naturales, pero reconoce el derecho de uso y usufructo de la tierra de individuos (hombres ymujeres), comunidades locales yempresas (Art. 10). Cualquierciudadanoqueocupetierrassobrelabasedenormasyprcticasconsuetudinariasoqueha utilizadodebuenafetierraslibresporunperodomnimode10aos,puedeadquirirelderechode uso y usufructo de dicho terreno (Art. 12). Los individuos tienen el derecho a ocupar la tierra y al reconocimiento legal de esta ocupacin sin necesidad de registro formal. El poseedor del terreno puede transferirlo, incluso por herencia, y bajo ciertas condiciones hipotecar el derecho, pero no vender dichas tierras (Art. 16). La Ley de tierras tambin prev la obligatoriedad de llevar a cabo procesos consultivos antes de otorgar derechos de uso de tierras y concesiones forestales a inversionistas(Arts.13y24). SegnlaLeydetierrasdeAngola(2004),elEstadotienedominiodirectoypuedeotorgarotransferir el dominio til de la tierra a individuos o entidades. Las comunidades rurales pueden obtener el derechoaperpetuidaddeldominioconsuetudinario.Sinembargo,latransferencianopuedeincluir elderechosobrerecursosnaturales(Art.10).Laleyestipulaqueelusoefectivoyconsuetudinariodela tierraserdeterminadoporlaautoridadpertinentealmomentodelatransferenciadelosderechos.Sin embargo,elreconocimientodelosderechossobrelatierraparausosespecficos(porej.,tradicionalo consuetudinario) prohbe a los titulares emplear la tierra para otros fines (a diferencia de aquellos tradicionalesoconsuetudinarios).Lamodificacindelusodelatierrapodradarlugaralaprdidade derechossobrelastierras.

Como hemos visto en los ejemplos del Cuadro arriba, la documentacin formal para las tierrasylaseguridadquestaproporcionaentrminosjurdicosfacultaalosindividuosya lascomunidadesaexigirsusderechosyproteccinantecualquierinterferenciadeterceros, incluidoelEstado. Otroaspectoimportantequeelequipoderevisintendrqueexaminarenlaleydetierras serquines(personasogrupos)puedenadquirirlosderechosdetierrasqueestipulauna determinada ley de tierras. La definicin dada en la legislacin de titulares elegibles de derechos sobre la tierra podra plantear ciertos problemas en trminos de su compatibilidad con el derecho a la alimentacin dado que impide a ciertas personas o grupos ejercer estos derechos y, consiguientemente, ejercer su derecho a la alimentacin.

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Porejemplo,lasdefinicionesqueestipulanqueslosepuededarundeterminadousoala tierra podra dejar a ciertas personas o comunidades, como por ejemplo las migratorias (pastoresocazadoresrecolectores)almargendelaleyeimpedirquesusderechosdeuso de tierras sean reconocidos (vase el Cuadro 64). Igualmente, cuando la ley reconoce y protegelosderechossobrelatierradelascomunidades(porej.,comunidadeslocales en Mozambique, comunidades rurales en Angola, poblados en la Repblica Unida de Tanzana), la definicin no debe privilegiar o marginar indebidamente a ciertas personas dentrodelacomunidad(vaseacontinuacin).205 Losderechosdetierradelasmujeres Las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin exigen a los Estados promover la participacinplenayencondicindeigualdaddelamujerenlaeconomayaadoptar(en caso de que no exista an) e implementar legislacin con un enfoque de gnero que otorguealasmujereselderechoaheredaryposeertierrasyotrosbienes(Directriz8.6).Las mujerescampesinasenlospasesenvasdedesarrollo,apesardequecarganconlamayor responsabilidad en trminos de la produccin de alimentos, por lo general no gozan de acceso independiente a o el control sobre la gestin de tierras o recursos terrestres. En muchoscasos,slocuentanconaccesoalatierrauotrosbienesenfuncindesurelacin con hombres (por ej., por matrimonio o adjudicados a travs de parientes hombres). Sin embargo,silasmujeresnoposeentierrasonosontitularesdelosderechossobrelatierra, nopodrndesarrollarofortalecersuautonoma,corrernelriesgodeseguirmanteniendo unarelacindedependenciaconloshombresynopodrnejercerlibrementesuderechoa la alimentacin.206 Las mujeres solteras se encuentran en una situacin de mayor vulnerabilidadaun.Laimportanciadelaccesodelasmujeresalatierra,crditosyservicios de extensin ha sido reconocida a nivel internacional no slo en tratados de derechos humanos sino en instrumentos relacionados con el medio ambiente y el desarrollo sostenible(vaseelCuadro63). Auncuandolasleyesnacionalesincluyenclusulasgeneralessobrelaigualdad,suaplicacin enlaprcticapuedeysueledejaralamujerenunasituacindedesventajafrentealhombre. Larevisinlegislativadebecentrarsenosloenlasexigenciasexplcitasparalaadquisicin, inscripcin y otorgamiento de ttulos de tierras, sino en cmo se aplican las normas en la prctica, en otras palabras, si existe alguna discriminacin contra la mujer en favor del hombre. Si la ley reconoce derechos derivados de regmenes legales plurales y consuetudinarios, esto no tiene que implicar necesariamente que encierra prcticas discriminatoriasquepuedenpracticarsebajodichos.Porlotanto,lasleyesquepermitena las autoridades tradicionales asignar y administrar tierras comunitarias deben exigir de

Sobre la trascendencia de la definicin de comunidades vase Cotula, L. 2007. Legal empowerment for localresourcecontrol.SecuringlocalresourcerightswithinforeigninvestmentprojectsinAfrica.IIED,pp.558. 206 Para saber ms sobre la trascendencia de los derechos de la mujer para el ejercicio del derecho a la alimentacin,vaseUNSR.2003a.Elderechoalaalimentacin.InformedelRelatorEspecial,presentadoala AsambleaGeneral,Doc.ONUA/58/330,del28deagosto.

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manera explcita que sea sin discriminacin, especialmente hacia las mujeres.207 Deberan ponerseenprcticalassalvaguardiasymecanismoscorrespondientesparaevitarocorregir prcticas discriminatorias (por ej., que sea obligatorio contar con la representacin de mujeresenlasestructurascomunitarias).EnelCuadro65seincluyenalgunosejemplosde disposicionesjurdicaspertinentescontenidasenleyesaprobadasrecientemente.
Cuadro65.ConsolidacindelosderechosdetierradelasmujeresElejemplodeTanzana
El Decreto Ley de Aldeas deTanzana (1999) ha abierto nuevos caminos en cuanto a los derechos de tierra de las mujeres. La ley, de un plumazo, proscribi las prcticas consuetudinarias que discriminaban a la mujer: [Cualquier] estado de derecho consuetudinario o decisin en materia de tierrasysutenenciaconsuetudinariaserrevocadoydeclaradoinoperante,ynopodrseraprobado por el consejo o asamblea de dicha aldea, o por cualquier persona o asociacin de personas con la autoridad para hacerlo, si niega a las mujeres, nios o personas con discapacidad, la propiedad, ocupacinousodedichastierras(s.20.2). Cabemencionarotradisposicindelaley:elConsejodeTierrasAldeanas(quecuentaconatribuciones para resolver conflictos) deber estar integrado por siete personas nombradas por el Consejo de la AldeayaprobadasporlaAsambleadelaAldea.Tresdesusintegrantessernmujeres(Seccin60).

Adems de las leyes de tierras, el equipo de revisin deber examinar la legislacin correspondientealafamiliaylassucesionesyalaccesoacrditoymercadosyaquetambin puedenincidirenlaigualdaddelamujer. Losderechosdetierradelospueblosindgenasytribales Debidoallargoprocesohistricodeexpansincolonialynoindgena,ydeexclusinpoltica yeconmica,lospueblosindgenasseencuentranenunasituacindemayorvulnerabilidad yriesgofrentealapobreza,elhambreylamalnutricin.208Losriesgosaumentandebidoa que los sistemas jurdicos de los Estados no han logrado reconocer debidamente las prcticas indgenas en lo que respecta a los derechos a la tierra. Asimismo, las tierras y territorios indgenas frecuentemente contienen petrleo y gas y otros valiosos recursos naturales para la minera y la explotacin forestal. Algunos opinan que esto suele generar conflictosconelgobiernoeinteresesexternosquenodeseanotorgarcontrolsustantivo deestosrecursosalascomunidadesindgenas.209Cualquierasealacausa,paralospueblos indgenasytribalesesindispensablecontarconderechosdetierraparaalimentarseypara conservar su cultura e identidad a travs de actividades econmicas y de subsistencia tradicionales como la caza, la recoleccin, el cultivo o la pesca.210 Adems, sin derechos reconocidossobrelastierras,lospueblosindgenasnopuedenparticiparenlaformulacino
VaseIkdahl,I.,Hellum,A.,Kaarhus,R.,&Benjaminsen,T.A.2005.Humanrights,formalisationandwomens landrightsinsouthernandeasternAfrica.NorwegianUniversityofLifeSciences,NoragricReportNo.26,junio,pp. 2130. 208 Ziegler,Way&Golay,2006,cit.,nota194. 209 Cotula,Toulmin&Quan,2006,cit.,nota198,p.31. 210 Ziegler,Way&Golay,cit.,nota194.
207

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gestin de proyectos que puedan afectar sus tierras, aun cuando estos frecuentemente tienencomoresultadolasobreexplotacindesustierrasyrecursosy,enmuchasocasiones, el desplazamiento de comunidades sin la debida indemnizacin. Por lo tanto, el reconocimientoyproteccinlegaldelosderechosdetierradelospueblosindgenas,reviste fundamentalimportanciaparalarealizacindesuderechoalaalimentacin.211 Elderechointernacionalofreceproteccinexplcitaenmateriadederechosdetierradelos pueblosindgenas(vaseelCuadro63).LasDirectricessobreelDerechoalaAlimentacin invitanalosEstadosaprestarespecialatencinalospueblosindgenasysurelacinconlos recursos naturales (Directriz 8.1). Diversos pases han adoptado medidas reconociendo el derechodelosmiembrosdecomunidadesindgenasytribalesatierras,territoriosyrecursos comunales,sinembargo,laslimitacionessiguensiendoconsiderables.Elequipoderevisin deberexaminar,enprimerlugar,lanaturalezaycontenidodelosderechosdelospueblos indgenasalatierra,territoriosyrecursosnaturalesyelperododevigencia(porejemplo,si laleyestatutariaoconsuetudinariaestipulaelotorgamientodettulosatierrayterritorios que les permita hacer uso y usufructo permanente de ellos). El equipo tambin deber examinar los requisitos y plazos para delimitar y demarcar las tierras indgenas,212 y en especial si las comunidades indgenas y tribales participan activamente en dicha demarcacinyhansidoconsultadasalrespecto. En trminos ms generales, el equipo de revisin deber evaluar si los mecanismos y procedimientosestablecidospermitenalascomunidadesindgenasytribalesparticipar,de manera efectiva y significativa, en los procesos de toma de decisiones respecto de la explotacinoconservacinderecursosdentrodesusterritorios.Elderechoausaryhacer usufructo de las tierras no tendr sentido alguno si no est vinculado a los recursos naturalesqueseencuentransobreodentrodesustierrasyaquesonfundamentalesparael desarrolloysupervivenciadeestospueblos.Silalegislacinoleyconsuetudinariaestablece limitaciones a los derechos de los pueblos indgenas, deber estipular salvaguardias que pueden incluir consultas (y, cuando proceda, el deber de obtener el consentimiento), la participacinenlosbeneficiosylaobligacinderealizarevaluacionesdeimpactoambiental ysocial.Sinoexistealgunalegislacinespecficaparaesto,seraconvenientequeelequipo derevisinrecomiendelaadopcindeestetipodemedidaseincluirlasenelplandeaccin. b)Interrelacindelasleyesestatutariasconlasleyesconsuetudinarias Enmuchospases,laleyconsuetudinariaestinterrelacionadaconlasleyesestatutariasen materiadeaccesoalatierrayrecursosnaturales.Unodelosprincipalesdesafosdelasleyes detierrasescarcterjurdicodelosderechosdetierraenvirtuddelaleyconsuetudinaria. Algunas leyes estatutarias reconocen derechos consuetudinarios a la tierra y otras no. Cualquieraseaelcaso,loquedictalaleyconsuetudinariarevestirgranimportanciaparala revisin de compatibilidad con el derecho a la alimentacin ya que la supervivencia de
211

Para saberms sobre los vnculos y la relacin entre el derecho a la alimentaciny los pueblosindgenas, vaseKnuth,L.porpublicarse.RighttofoodandIndigenousPeoples,Roma,FAO. 212 Quan,2006,cit.,nota194,p.29.

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muchas personas depende de la tierra y otros recursos que se rigen por derechos consuetudinarioscomplejosyquemuchasvecessecontraponen.
Cuadro 66. Resolucin de problemas relacionados con la interrelacin de las leyes estatutariasconlasleyesconsuetudinariasElejemplodeSudfrica
ElDecretoLeydetierrascomunales(2003)deSudfricafueaprobadoconmirasaafianzarlosderechos detierradepersonasycomunidadesqueenfrentabaninseguridadentrminosdelatenenciadetierras producto de las leyes y prcticas discriminatorias del pasado. El Decreto, entre otras cosas, estipula que, en caso de que existan Consejos Tradicionales, stos representarn a las comunidades como dueosdetierrascomunalesytendrnfacultadesparaasignaryregistrarderechosdenuevoorden sobre tierras comunales. Esta disposicin provoc gran controversia debido a que las autoridades tribales eran el pilar fundamental del sistema poltico bantustn y porque sus fronteras fueron establecidasparaconseguirelapoyodeloslderestribalesycastigaraquienessenegabanacooperar coneldesarrolloautnomo.Apesardequealgunasautoridadestribalesgozandemayorlegitimidad que otras y aceptan las fronteras e identidades comunitarias histricas, existen otras fuertemente disputadasyaltamenteinoperantes. CuatroagrupacionesdepueblosruralespresentaronunademandaantelaAltaCortealegandoquela transferencia de ttulos a las antiguas autoridades tribales vulnera su capacidad de control y administracindesuspropiastierrasendiversosplanosdelaorganizacinsocial.Otradelosreparos clavedicerelacinconelriesgodeafianzarlarelacindepoderpatriarcaldejandoalamujerenuna situacindevulnerabilidad.ElcasocomenzaventilarseenlaAltaCorteenabrilde2008. Fuente:Claasens,A.2008.ChallengingtheconstitutionalityoflandlegislationinSouthAfrica.InL.Cotula& P.Mathieu,eds.),Legalempowermentinpractice.UsinglegaltoolstosecurelandrightsinAfrica,IIED, pp.10719.

Como fuera indicado anteriormente, algunas de las leyes aprobadas recientemente en diversos pases han reconocido el derecho a la tierra de comunidades (vase el Cuadro 64).Cuandoseleotorgaelttulosobrelatierraaunacomunidad,enmuchoscasosdentro de una zona comunitaria cuya demarcacin ha sido determinada por ley, sern las reglas consuetudinarias y prcticas tradicionales las que determinarn cmo sern asignados los terrenos individuales y el uso que se les dar. Sin embargo, los sistemas de tenencia de tierras basados en la comunidad suelen ser complejos y el derecho de algunos sobre un determinadorecursoconfrecuenciavulneraelderechodeotros.Estossistemaspodran,en ciertos contextos, no ser compatibles con los principios de derechos humanos, especialmenteenloquedicerelacinconlanodiscriminacin,larendicindecuentasyla transparencia(inclusocuandoestnconsagradosenlaConstitucinolasleyes).Podraser necesarioestablecerunciertogradodeformalizacindelosttulosindividualesdentrodela zonaqueocupalacomunidadyunadefinicinjurdicadelasfacultadesyresponsabilidades deloslderestradicionalesaobjetodeasegurardequenosecometanactosdiscriminatorios especialmentecontralamujerylasminorasyqueexistaalgngradomnimodeexigencia de rendicin de cuentas, transparencia y empoderamiento dentro de las estructuras tradicionales y convencionales.213 Otro asunto que puede plantear un problema desde la
213

FAO,2002,cit.,nota199,pp.2301.

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perspectivadelderechoalaalimentacin:siunderechoreconocidoalatierraestransferido alacomunidad,estopodrasocavarlaautoridadparatomardecisionesyelcontrolenotros planos (pro ej., a nivel de la familia). Por ejemplo, el o los lderes tradicionales de la comunidad pueden hacer caso omiso de las disposiciones vigentes y vender terrenos a personas ajenas a la comunidad. En el Cuadro 66 se incluye un ejemplo de una demanda recientepresentadaantelaCorteSupremadeSudfricaimpugnadolaconstitucionalidadde la recientemente aprobada Ley de Derechos sobre tierras comunales de Sudfrica que facultaalosConsejosTradicionalesejercercomoComitdeAdministracindetierras. c)Administracindelastierras Otro mbito de regulacin que tiene injerencia en el derecho a la alimentacin es la administracindetierras.Larevisindecompatibilidaddebercentrarseenlasfuncionesy atribuciones de las autoridades administrativas encargadas de aplicar la ley y seguir los procedimientos del sistema de administracin de tierras. Por ejemplo, las disposiciones jurdicas que fijan altas tasas de inscripcin o requisitos de inscripcin y ttulo demasiado exigentespodraimpediramuchaspersonasycomunidadesdepresentarunasolicitudpara adquirirderechosdetierras,reduciendoladisponibilidaddetierrasloque,eventualmente, afectara la accesibilidad de muchos a los alimentos. Los sistemas de administracin de tierras mal formulados, demasiado intrincados o socialmente inadecuados podran quebrantar la seguridad de tenencia de tierras o provocar conflictos, con las nefastas consecuencias que esto provocara tanto en trminos de disponibilidad como la accesibilidad de los alimentos. Una administracin de tierras transparente evita la corrupcinyprcticasdiscriminatoriasytieneunefectopositivoenlaseguridaddetenencia de tierras.214 La obligacin explcita de las autoridades del ramo de informar a las partes interesadasdelosderechosestablecidosydeproporcionarasesoramientolegalcuandosea requerido contribuir al empoderamiento jurdico de las personas y facilitar la realizacin de su derecho a la alimentacin. La admisin de evidencia oral para adquirir derechos de tierra podra resultar til en aquellos pases con altos ndices de analfabetismo en la poblacin adulta. El Cuadro 67 ofrece algunos ejemplos de las disposiciones jurdicas pertinentesdeleyesrecientementeaprobadas. Juntoconasegurarlosderechosalatierra,esdefundamentalimportanciatambinfacilitar el acceso de las personas o comunidades a los organismos competentes (formales o convencionales,oambos)quepuedanresolverlitigioscontraterceros,incluidoelEstado,y asprotegersusderechossobretierrasyrecursos,ascomosuderechoalaalimentacin.215 Lasleyesdetierraspertinentesdeben,porlotanto,estipularlosmecanismosdeejecuciny sistemas de manejo de conflictos y definir claramente las atribuciones de los tribunales formales y los sistemas convencionales de resolucin de litigios, as como los mecanismos
214

Vase FAO. 2007b. Buena Gobernanza en la Tenencia y la Administracin de Tierras, FAO Estudios sobre tenenciadelatierraNo.9,Roma,FAO. 215 Paraunestudiointeresantequecomparaloscostosyprocedimientosdelasgestionesformaleseinformales necesariasparalaadjudicacindetierras,vaseHenrysson,E.&Joireman,S.2007.Ontheedgeofthelaw:the costofinformalpropertyrightsadjudicationinKisii,Kenya,27dejulio,disponibleen:ssrn.com/abstract=1003427

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correspondientes que permita a los pobres acceder a ellos. Asimismo, tambin debe resolverselacuestindesiunadecisinemanadadeunaautoridadconsuetudinariapuede considerarsecomodefinitiva.
Cuadro67.AdquisicindederechosdetierrasydeadministracindetierrasEjemplosde prcticasnacionales
SegnlaLeydeTierrasdeMozambique(1997),elotorgamientodeunttulonoseconsiderarequisito paraaducirunderechoestablecidoalusoyusufructodeunterreno(Art.13).Estadisposicinreviste particular importancia para quienes no cuentan con un ttulo de posesin efectiva para ocupar un terreno. Por lo dems, la no inscripcin no predispone el derecho de uso y usufructo de tierras; el derecho tambin puede ser acreditado a travs de evidencia testimonial de miembros de la comunidadlocal,yaseahombresomujeres(Arts.1315). ElDecretoLeydeAldeasdeTanzana(1999)confiereelderechodetierrasdelaaldeaalaaldeamisma.El ConsejodelaaldeacumplelafuncindeConsejoadministrativodelaaldeayessteelquetomalas decisiones respecto de la adjudicacin de tierras aldeanas, el otorgamiento de este certificado y conservacindelregistrodetierrasaldeanas.Tantolosresidentesdelaaldeacomopersonasexternas puedensolicitarlainscripcinyentregadeestecertificado.LasolicitudseentregaralConsejodela aldeay,enelcasodepostulantesexternos,debeserpresentadoalComisarioparaconsulta.ElConejo estudia la solicitud, tomando en consideracin, entre otras cosas, si la tierra est disponible y la capacidaddelpostulantedeusarlatierraparafinesproductivos(Seccin23).El decretoleytambin incluyedisposicionesespecficasparalacreacindeunConsejodetierrasaldeanasparaactuarcomo mediador entre las partes y ayudarlas a llegar a un acuerdo mutuamente aceptable en cuestiones relacionadasconlastierrasdelaaldea(Seccin60).

d)Regulacindelasactividadeseconmicas LafuncinprotectoradelEstadoderivadadelderechohumanoalaalimentacinloobligaa procurarevitarqueelsectorprivadoimpidaelaccesodelapoblacinalosalimentosolos mediosparaadquirirlos.LamaneraenqueelEstadootorgaconcesionesolicenciasparala explotacin comercial de recursos (por ej., agroindustriales, pesca, minera, turismo), principalmenteenzonasocupadasporlascomunidadesypueblosindgenas,puedeincidir significativamenteenelderechoalaalimentacin.Enmuchospases,elempobrecimientoy lainseguridadalimentariasehangeneradocomoconsecuenciadelosdaosproducidospor lasemanacionestxicasdeciertasindustriasylasactividadesnocivasdelsectorprivado,con elbeneplcitodelEstado.Promoveractividadeseconmicasyeldesarrollodeproyectosde inversin puede contribuir al bienestar del pas y, por consiguiente, a la realizacin del derecho humano a la alimentacin (incluso a travs de la generacin de empleos); sin embargo, puede acarrear consecuencias adversas para el sustento al reducir la disponibilidad,accesibilidady/oadecuacinderecursosnaturalesdeloscualesdependenlas personas ycomunidades afectadas. Por lo tanto, debern ser aplicadas las salvaguardias y exigenciascorrespondientes. Desde la perspectiva del derecho a la alimentacin, las exigencias impuestas para el otorgamiento de una concesin o permiso para realizar alguna actividad de extraccin de recursosesuntemadeparticularinters.Lalegislacinpertinente,paracumplirlasnormas

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delderechoalaalimentacin,debeincluir,porejemplo,laexigenciadeunaevaluacinde impacto, el consentimiento de las personas afectadas para el uso previsto de sus tierras y entorno;lanegociacinenigualdaddecondicionesdelosbienesobtenidosdelaactividad quedeberncompartirseconlaspersonasycomunidadesencuestin.Siexistealgnriesgo para el sustento de las personas, la legislacin pertinente debe imponer las restricciones correspondientes a dicha actividad econmica. Estas restricciones pueden incluir, por ejemplo, restricciones geogrficas y el uso de ciertos mtodos y tecnologas para evitar o mitigarlosefectosnegativossobrelasfuentesdealimentosdelapoblacinysucapacidad de sustentarse de manera autnoma, incluso recibiendo una compensacin justa y equitativa por las tierras enajenadas y por los daos causados por la actividad debido a la contaminacinysobreexplotacindelosrecursos.216 En algunos casos, ser necesario expropiar tierras para realizar ciertas actividades econmicas basadas en los recursos naturales. Ni el Derecho a la Alimentacin ni ningn otroderechohumanoestipulalaprohibicinoexpropiacinens.ElEstado,comogarante de los derechos jurdicos consagrados, puede obligar a un individuo o grupo a renunciar voluntariauobligatoriamenteasusderechosdetierraenarasdeuninterscomnsuperior, aunqueenmuchospaseslaexpropiacinestsujetaalaindemnizacincorrespondiente. Sisehaceinevitableexpropiartierrasusadasparafinesdesubsistenciaenarasdeuninters comn superior, deber realizarse en conformidad con varios principios clave para garantizar que el derecho a la alimentacin sea respetado: la notificacin oportuna a las personas afectadas, la entrega de toda la informacin pertinente, la adopcin de medidas compensatoriasacordadascontodalapoblacinafectada,laprohibicindediscriminar,el derecho de presentar un recurso ante una autoridad independiente (por ej., por la expropiacinensoporelmontootipodeindemnizacinofrecida).217Elhechodequelas tierras a ser expropiadas han sido fuente de subsistencia para las personas o grupos afectadasesunelementoclaveparadeterminarlasmedidascompensatoriasaseraplicadas. Porejemplo,bajociertascircunstancias,unacompensacinfinancieraodisponerdeunared de seguridad alimentaria no sera compatible con las normas para el derecho a la alimentacin ya que ninguna de estas alternativas permite resguardar la capacidad de las personas o grupos afectados de satisfacer sus necesidades; estara ms acorde con el derechohumanoalaalimentacinarespetaryprotegerlosderechosejercidosporaquellos gruposque,demaneracontraria,pudieranenfrentarunasituacindevulnerabilidad218.Por
Algunos ejemplos de dichas disposiciones incluyen la obligacin de presentar y difundir evaluaciones de impacto ambiental y social, facilitar la participacin activa e informada de las personas y comunidades afectadas en los procesos de toma de decisiones, y estipulan el derecho a pedir y recibir la informacin pertinente, y la vigilancia correspondiente posterior al otorgamiento de la licencia. En ltimo trmino, el gobiernonodeberatenerlafacultaddeotorgarunalicenciaoconcesinsilacomunidadencuestinnoha dadosuconsentimiento.Paramsinformacinsobreeltema,vaseCotula,Toulmin&Quan,2006,cit.,nota 197. 217 VaselaOG4delCDESCdel13dediciembrede1991,sobreelderechoaunaviviendaadecuadaylaOG7del 20 de mayo de 1997, sobre el derecho a vivienda adecuada: los desalojos forzosos; Comisin de Derechos Humanos de la ONU. 1997. Guidelines on developmentbased displacement, E/CN.4/Sub.2/1997/7, Anexo, 2 de julio. 218 VaseEide,2007,cit.,nota134,p.149.
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lotanto,enestoscasos,lalegislacindeberaexigirexplcitamentequeseadoptenmedidas compensatorias que resguarden la capacidad de las personas afectadas de subsistir autnomaydignamente(vaseelCuadro68ylaTabla3).
Cuadro68.ExpropiacionesymedidascompensatoriasElejemplodeSudfrica
Las leyes sudafricanas imponen limitaciones bastante estrictas a las expropiaciones. La Ley para prorrogar la seguridad de tenencia (1997) impone restricciones a los desalojos de tierras en ciertos casosalexigirque,antesdeejecutarunaordendedesalojo,lostribunalesdeterminensieldesalojoes justoyequitativoalaluzdelascircunstancias.Apesardequelaleynoloestipulaexplcitamente,los tribunales podran tomar en consideracin si las tierras en cuestin estn siendo utilizadas para produciralimentosysieldesalojoincidiraenelejerciciodelderechoconstitucionalalaalimentacinde lapersonaafectada(Seccin8.1). En un reciente fallo, el Tribunal de Demandas de Sudfrica determin que la indemnizacin por expropiacinotorgadaalacomunidaddeKranspoortporlaprdidadesusderechosdetierranofue justayequitativayaqueslocubralasmejorashechasalterrenoynolaprdidadesuocupaciny usufructo, es decir, la prdida de los derechos de pastoreo y cultivo que constitua su derecho a la alimentacin(inreKranspoortCommunity20002SA124LCC).

Otroaspectoimportanteeselalcancedelasdisposicionessobrelaexpropiacin:debidoa que en muchos pases el Estado es el propietario legtimo de la tierra y su ocupacin est basada en derechos informales (por ej., tenencia, derechos consuetudinarios), la indemnizacinporlaexpropiacinnodeberalimitarsealosderechosderivadosdelttulode propiedad,sinoparacubrirlosderechosdeuso.219Losdueos,arrendatarios,trabajadoreso cualquier persona cuyos intereses hayan sido conculcados producto de la expropiacin, cuando proceda y si ha sido demostrado, tambin deberan tener derecho a recibir una indemnizacin.Ademsdelasnormasparaelderechoalaalimentacinylosprincipiosde derechos humanos examinados anteriormente, el equipo de revisin tambin debe examinar las normas internacionales pertinentes en materia de vivienda y los desalojos forzosos.220 Enalgunoscasos,laexpropiacinpodraserejecutadacomomedidaparafacilitarelacceso atierrasdelospobresysintierra221y,consecuentemente,contribuyendoasalarealizacin del derecho a la alimentacin. Sin embargo, ser necesario contar con las salvaguardias correspondientesparaprotegerlaaccesibilidadalosalimentosdelostrabajadoresrurales, losagricultoresylosconsumidores,entreotros,inclusoencasoscomoestos.222
219

Cotula,Toulmin&Quan,2006,cit.,nota197. Vase,especficamente,lasOG4y7delPDESC;ComisindeDerechosHumanosdelaONU.1997,cit.,nota 216. 221 VaseUNSR.2002.cit.,nota192. 222 UnodelosejemplosmsnotablesdeestetipodelegislacineselDecretoLeydeAdquisicindeTierrasde Zimbabue(1992),quehaaumentadodemaneradramticalasatribucionesdelPresidenteparaadquirirtierras sin las salvaguardias correspondientes o la obligacin de ofrecer indemnizaciones. Esto ha tenido consecuencias desastrosas en la produccin agrcola y en la situacin alimentaria del pas, y ha llevado a violaciones masivas al derecho a la alimentacin. Vase Amnista Internacional. 2004. Zimbabwe, hunger and powerviolationsoftherighttofood,Doc.AIAFR46/026/2004,15deoctubre.
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4.3.2.ElAgua LasDirectricessobreelDerechoalaAlimentacininvitanalosEstados,entreotrascosas,a mejorar el acceso a los recursos hdricos y promover su uso sostenible, as como su distribucineficazentrelosusuarios(Directriz8C). Elaguaenelhogaresvitalparaelserhumano:laspersonasnecesitanentre20y50litrosde agualibredeimpurezascadadaparacubrirsusnecesidadesbsicas.Esdevitalimportancia contar con agua potable, para lavar los alimentos y cocinarlos, y para la higiene. El agua tambineselprincipalinsumoagrcolaparalaproduccindealimentos;casiel70%delagua dulcedisponibleesusadaparaactividadesagrcolasysecalculaquemsdeunterciodelos alimentos del mundo son producidos bajo riego223. El hambre y la malnutricin hoy en da suelenserconsecuenciadeunafaltadepoderadquisitivoodeaccesoatierrasyrecursos productivos y no de la falta de alimentos a nivel nacional, sin embargo, la escasez de alimentosdebidoalafaltadeaguaparariegoaumentarademaneradramticaelnmero de personas que sufre hambre y desnutricin. Por lo tanto, es innegable que el acceso al agua es un elemento clave para la seguridad alimentaria224. La importancia del acceso al agua para el sustento de las personas y la realizacin de los derechos humanos ha sido reafirmadareiteradamenteenlosinstrumentosinternacionales(vaseelCuadro69). Como fuera indicado anteriormente, a pesar de que el derecho al agua potable es consideradoporlosdefensoresdelosderechoshumanoscomounderechohumanoens, segn el Relator Especial sobre el derecho a la alimentacin, el derecho a la alimentacin debe incluir no slo el derecho a alimentos slidos, sino tambin el derecho a alimentos lquidos y agua potable.225 Por su parte, el CDESC, en su OG 15 sobre el derecho al agua, reconoce que el agua usada para riego por la poblacin en situacin de vulnerabilidad que slo cuenta con acceso a alimentos que ellos mismos producen constituye uno de los elementos clave tanto del derecho al agua como del derecho a la alimentacin.226 En la prctica, el agua suele ser distribuida de manera desigual, no slo entre pases sino al interiordeellostambin;elaccesodelapoblacinalaguaylosserviciosdeaguadepende desuubicacingeogrficasiresidenenzonasruralesourbanasyellugarqueocupanenla sociedad.227

223

ONU.2003a,AoInternacionaldelAguadulce.Hojainformativa.Disponibleen: www.un.org/events/water/factsheet.pdf 224 VillanDuran,C.2000.cit.,nota22.Elautorsostienequeelderechoaalimentosyelderechoalaguadeben serconsideradoscomounsoloderecho. 225 VaseONUdoc.E/CN.4/2002/58,del10deenerode2002,prrafo25. 226 VaselaOG15sobreelderechoalagua,prrafo7ylaOG12sobreelderechoaunaalimentacinadecuada, prrafos1213.VasetambinUNSR.2003,cit.,nota23. 227 Actualmente, 1,1 mil millones de personas no tienen acceso al agua potable y 2,6 mil millones no tienen acceso a saneamiento bsico. Vase Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005a. Salud, dignidad y desarrollo:Qusenecesitarparasuconsecucin?InformedelEquipodeTareassobreAguaySaneamiento, Earthscan.

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Cuadro69.Elderechoalaguaenelderechointernacional
En2004,elCDESC,ensuOG15,definielderechoalaguacomoelderechodetodosadisponerde aguasuficiente,salubre,aceptable,accesibleyasequibleparaelusopersonalydomstico(prrafo2). Tambin seala la importancia de garantizar un acceso sostenible a los recursos hdricos con fines agrcolas para el ejercicio del derecho a una alimentacin adecuada. Debe hacerse lo posible para asegurarquelosagricultoresdesfavorecidosymarginados,enparticularlasmujeres,tenganunacceso equitativoalaguayalossistemasdegestindelagua,incluidaslastcnicassosteniblesderecogidadel aguadelluviaydeirrigacin(prrafo7). ElArtculo14delCEDAWexigealosEstadosaseguraralasmujereselderechoagozardecondiciones devidaadecuadas,particularmenteenlasesferasde/.../elabastecimientodeagua.

ElArtculo24delCDNexigealosEstadospartesacombatirlasenfermedadesylamalnutricinenel marcode/.../elsuministrodealimentosnutritivosadecuadosyaguapotablesalubre. Adicionalmente, en el derecho internacional al agua se aclara que en el evento de producirse algn conflicto con los recursos de afluentes internacionales, se debe dar prioridad a las necesidades humanas,locualimplicaquedebeprestarseespecialatencinalsuministrodeunacantidadsuficiente de agua que permita garantizar la supervivencia, lo que incluye tanto el agua potable como el agua necesaria para la produccin de alimentos para evitar hambrunas (Declaracin de Entendimiento complementariaalaConvencindelasNacionesUnidassobreelderechodelosusosdeloscursosde aguainternacionalesparafinesdistintosdelanavegacin,Doc.ONUA/51/869del11deabrilde1997).

Lalegislacininternaenmateriadeaguas,apesardeestarregidapornormasestablecidas en instrumentos regionales e internacionales, est regida en gran parte por el contexto especfico del pas. Existe una gran complejidad y diversidad de temas y problemas relacionadosconlosrecursoshdricosenelpas.Debidoalfuertevnculoqueexisteentreel aguaylosalimentos,prcticamentecualquierleyenmateriadeaguastendrinjerenciaenel derechoalaalimentacinydeberserexaminadoenprofundidadporelequiponacionalde revisin.Enlossiguientesapartadossepresentanalgunasdelascuestioneslegislativasen materia de agua que pueden incidir en la capacidad de las personas de satisfacer sus necesidadesyquedebenserevaluadasparadeterminarsucompatibilidadconelderechoa laalimentacinylosprincipiosdederechoshumanos. a)Sistemasdedistribucinysuministrodeagua Tradicionalmente, la canalizacin de agua potable se hace a travs de sistemas de agua administrados por el Estado (en la mayora de los casos, por las autoridades locales). Los sistemas de distribucin de agua, para cumplir las normas del derecho a la alimentacin, debenestarestructuradosdeformatalquepuedangarantizarquetodalainfraestructuray los servicios de agua sean de una calidad adecuada y que el agua sea distribuida equitativamenteparaquetodoindividuoyfamiliacuenteconaccesoaserviciosdeaguay saneamiento.Lalegislacinenmateriadederechoshumanosestipulaquesedeberprestar especialatencinalasituacindelosgruposmarginadosyvulnerablesyquelosesfuerzos

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deben centrase en apoyar a los abastecedores pequeos para que puedan ampliar sus servicios o construir infraestructura en nuevas zonas. El equipo de revisin debe prestar especialatencinaaquellasdisposicionesquepodrantenercomoconsecuenciaimpedirel accesodeciertaspersonasogruposafuenteshdricasoaguapotable. Diversos factores, entre ellos la carencia de fondos para el desarrollo y manutencin de infraestructura,hanhechonecesarioquemuchosgobiernosnacionalesylocalesacudanal sector privado para colaborar en la gestin y desarrollo de sistemas de agua.228 La privatizacin de las obras pblicas es un asunto polmico que puede tener consecuencias adversas sobre el acceso de las personas al agua y, por ende, sobre su derecho a la alimentacin.Laparticipacindelsectorprivadoenelabastecimientodeaguapotablenoes ensmateriadecontroversia,sinembargo,cuandolosserviciosdesuministrodeaguasean explotados o estn controlados por terceros, se debe impedir que menoscaben el acceso fsicoarecursosdeaguasuficientes,salubresyaceptables(OG15,prrafo24).Asimismo,el agua debe ser suministrada de manera equitativa y sin discriminacin de conformidad con lasnormasdederechoshumanos.Tambinesimportantequetodaslaspartesinvolucradas recibaninformacinoportunayparticipenactivamenteenelprocesodeparticipacindesde la etapa inicial. El xito del proceso depender, finalmente, en la capacidad del Estado de garantizarqueelsuministrodeaguaestreguladoyseamonitoreadoadecuadamente.La revisindecompatibilidadconelderechoalaalimentacintambinpuedecontribuiraesto. Viabilidadeconmicadelosserviciosdeagua Cobrar por los servicios de agua (para uso domstico y riego) es una medida que se ha estadopromoviendoyesaceptadacadadamscomorespuestaapropiadaalanecesidad urgentedemejorarlosserviciosdeagua.Cobrarporestosserviciospuedemejorarelacceso ycalidaddelservicio,reducirelroboydesperdicioyreforzarelsentidodepropiedaddelas personas.Sinembargo,paracumplirconelderechoalaalimentacin,loscobrosnodeben impedirelaccesoaalimentosoestructurarsedemanerainjusta.Asimismo,deconformidad coneldeberdelEstadodedarprioridadalapoblacinmsvulnerable,lalegislacindebe garantizarquelasfamiliasylapoblacinenzonasmarginadaspaguenelmenorprecioporel servicio. Tambin deben adoptarse disposiciones legales adecuadas para evitar que las autoridadeslocalesoproveedoresdeservicioscortenelsuministrodeaguayrestrinjanel accesoaunacantidaddeaguasalubresuficienteporpersonaporda.Elcortedelservicio slodebepermitirsebajocircunstanciasmuyespecficasysloencasodequesedisponga de una alternativa justa y adecuada.229 El acceso regular a una cierta cantidad de agua potablesalubrees,dehecho,necesarioparaevitarhambrunasylasenfermedades.230

Entre1995y1999,losgobiernosalrededordelmundoprivatizaron,enpromedio,36sistemasdesuministro ytratamientodeaguasservidasalao.VaseUNESCO,2006,cit.nota139,at48. 229 Vase,porej.,OMS.2003.Therighttowater(elderechoalagua),p.29. 230 VasePlandeImplementacinparalaCumbreMundialsobreDesarrolloSostenible2002,prr.25c.

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Lostribunalesdevariospases(entreellos,Argentina,Brasil,IndiaySudfrica)inclusohan revocadoalgunasrdenesdecortedelsuministrodeaguaahogarespobresquenopueden pagarporelservicio.231 Garantizar el suministro de una cantidad mnima de agua potable salubre por medio de la legislacinpertinentepuedeconsiderarseunodeloselementoscentralesparalarealizacin delderechoalaalimentacin.ElCuadro70contienedosejemplosdeEstados/regionesen los que el derecho al suministro de una cantidad mnima de agua ya es reconocido jurdicamente. Resultara til que aquellos pases que estn considerando la posibilidad de establecer el derecho a una cantidad mnima de alimentos evalen si tambin si debe estipularseunacantidadmnimadeaguapotablesalubre(vaselaSeccin8.4.1).
Cuadro 70. Acceso al suministro de una cantidad mnima de agua Ejemplos de prcticas nacionales
En la regin de Flandes en Blgica, la legislacin reconoce el derecho al suministro de una cantidad mnimadeagua,loqueimplicaquetodapersonatienederechoarecibirunacantidadmnimadeagua potablealaosincosto,basadaenlasrecomendacionesdelaOMS. ElDecretoLeydeServiciosdeAguadeSudfricade1997codificelderechoconstitucionalalaccesoal suministro y saneamiento de agua, exigiendo la construccin de la infraestructura necesaria para canalizarelaguaaunadistanciadenomayorde200metrosdecadavivienda.Laleytambinreconoce underechonacionaldeaguasespecfico,denominadodereserva,queestdiseadoparacumplirla obligacinconstitucionaldeprotegerlasnecesidadeshumanasbsicasyelmedioambientealreservar unacantidaddeaguasuficienteparamantenerlosecosistemasyproveeracadapersonalacantidad suficiente de agua para beber, preparar alimentos y la higiene personal. Esta cantidad fue definida posteriormenteparagarantizarunmnimode25litrosdeaguaporpersonaporda.LaAltaCortede Sudfricarecientementetuvoquerevisarestacantidadenelcontextodeunacausainterpuestacontra la Ciudad de Johannesburgo por su determinacin de instalar medidores de agua con sistema de prepago en Phirj. En el fallo del 30 de abril de 2008, el tribunal determin que esto constitua una prcticainconstitucionaleilegalyordenalaCiudadproveeralosresidentesdePhiri50litrosdeagua porpersonaaldasincosto,derogandoladecisindelaciudaddesloproporcionar25litrosdeagua porpersonaalda(LindiweMazibuko&orscontralaCiudaddeJohannesburgoyotros,casoNo06/13865, AltaCortedeSudfrica.Textodelfallodisponibleen:www.cohre.org/watersa)

Accesoyusodeaguaparariego La disponibilidad de agua para riego permite a los individuos y comunidades aumentar la produccin de alimentos, tanto en trminos cuantitativos como en la diversidad de productos; satisfacer sus necesidades de subsistencia, y generar ingresos y excedentes.232 Con la creciente competencia por recursos hdricos, las normas y mecanismos para su distribucinpuedenincidirenlarealizacindelderechoalaalimentacin,yenespecialde losagricultorespobres.
Dubreuil,C.2006.Therighttowater:fromconcepttoimplementation,WorldWaterCouncil,p.64. VaseFAO/IFAD.2003.Agricultura,AlimentosyAgua.SegundoInformeMundialdeDesarrolloHdricodelas NacionesUnidas,Captulo7.
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Los recursos hdricos (agua de superficie como ros o arroyos y aguas subterrneas) en la mayora de los pases se enmarcan cada vez ms en el mbito de competencia de la autoridad de gobierno encargada de su distribucin.233 Ms all del uso de minimis, los individuos pueden, en la mayora de los casos, exigir el derecho a extraer y usar agua provenientedefuentesnaturales(seanaguasdesuperficieosubterrneas)siemprequese cumplanlostrminosycondicionesdispuestosenelpermisooconcesingubernamental(el derecho de aguas). Tal como se ha visto en el caso de los derechos de tierras (vase la seccin4.3.1),existengrandesdiferenciasentreunpasyotroeinclusodentrodelpasenlo queserefierealosderechosdeaguas.Noobstante,losderechosdeaguastambinestn relacionadosalabastecimientodeaguacanalizadaparausoagrcolaeindustrial.Estetipode derecho difiere sustancialmente del derecho tpico de aguas puesto que es un cesin de derechosdeusodeaguasqueotorgaelderechoalabastecimientodeaguaacambiodel pago por este servicio.234 El equipo de revisin debera examinar cmo los agricultores de subsistenciayotrosgruposvulnerablesobtienenlosderechosdeaguayaccesoaaguapara riego.Lasleyesderiego,paraquecumplanlasnormasdelderechoalaalimentacin,deben implementarlosmecanismosnecesariosparagarantizarelabastecimientoestabledelagua yunagestintransparenteademsdeunrazonableequilibrioentreequidadyeficienciaen elaccesoalaguaparafinesderiego.Paraesto,esprecisocontarconlosprocedimientosy mecanismoscorrespondientesquepermitanunaparticipacininformadayactivaenlatoma de decisiones respecto del uso y distribucin de aguas, as como de la gestin de los recursoshdricos. Talcomofueraelcasoparalosderechosdetierra(vaselaseccin4.3.1.a),losderechosde agua varan de un pas a otros; generalmente, existen derechos estatutarios y derechos consuetudinariosotradicionalesalagua235.Porlotanto,elequipoderevisin,alexaminarel tema del agua, deber evaluar la interaccin que existe entre los derechos de agua estatutarios y los derechos consuetudinarios generales para minimizar las posibilidades de conflictoquepudierandarpasoatransgresionesalderechoalaalimentacin. b)Laparticipacinygestinintegradadelagua Uno de los desafos para el sector hdrico es determinar cmo debern tomarse ciertas decisiones, quines son las partes interesadas y los principios, regulaciones, normas
Estosedebefundamentalmentealacrecientecomplejidaddelagestinderecursoshdricosylanecesidad desatisfacertodaslasdemandasdelasociedad.Estacomplejidadsedebealacrecienteinterdependenciade factoresrelacionadosalacantidaddeaguaycalidaddelaguayalainterrelacindelosrecursoshdricoscon otros recursos ambientales. Vase Burchi, S. & DAndrea, A. 2003. Preparing national regulations for water resourcesmanagement,FAOLegislativeStudyNo.80,Roma,FAO. 234 Ibidem. Vase tambin Hodgson, S. 2006. Modern water rights. Theory and practice, FAO Legislative Study No.92,pp.48.Paraunestudiocomparativodelosdiversosderechosenmateriadeagua,vaseNewborne,P. 2006.Righttowater:legalforms,politicalchannels.InONeil,T.ed.2006.Humanrightsandpovertyreduction: realities,controversiesandstrategies.OverseasDevelopmentInstitute(ODI)MeetingSeries.Londres,ODI,marzo, p.131. 235 Vaseporejemplo,Hodgson,S.,2004,cit.,note199.
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(formaleseinformales)einstitucionesquedebernponerseenprctica.Laparticipacines un principio fundamental del enfoque basado en los derechos humanos y puede ayudar a mejorarlagestindelagua.Laaplicacindelprincipiodeparticipacinytransparenciaenel contexto de la gestin del agua requiere de la participacin activa de los usuarios en la estructura interna de la direccin gubernamental de aguas. La formacin de agrupaciones de usuarios de agua (por ej., asociaciones de usuarios) para el desarrollo y gestin de las fuenteshdricasparariegoesunmtodoampliamenteconocidoyestestipuladoenvarias leyes adoptadas recientemente en diversos pases.236 Si la legislacin interna estipula el establecimiento de agrupaciones de usuarios, deber definirse claramente su condicin jurdica,especialmenteenrelacinalaautoridadresponsabledelatomadedecisiones.La participacindelaspartesinteresadasenlagestindelaguadebeconsiderar,porejemplo, suparticipacinenelprocesodetomadedecisionesrespectodelainstalacinyubicacin depuntosdeagua,latecnologaausarse,losarreglosadministrativosaadoptarseycmo sedividirnloscostos.Estetipodeparticipacinpermitegenerarconsensoyapoyoparalas decisionesrespectodeladistribucinygestin,ycumpleconlodispuestoenlosprincipios dederechoshumanos. 4.3.3.Lapesca LasDirectricessobreelDerechoalaAlimentacininvitanalosEstadosarespetaryproteger losderechosindividualesalosrecursoscomolapesca(Directriz8.1).Lapescaproporciona alimentoysustentotantoalascomunidadescosterascomoalascomunidadesdelinterior quedependendelapescadeaguadulce.Elsectorpesqueroesunafuentedesustentopara 41millonesdepescadoresypiscicultoresenelmundo,237yalrededordel95%deellossonde pasesendesarrollo.238Elpescadotieneunaaltaconcentracindenutrientesyproporciona vitaminasA,D,B1yB2,fierro,fsforo,calcio,yodo,cidosgrasosyprotenas. Las comunidades pesqueras de la mayora de las regiones se caracterizan por su vulnerabilidad social y econmica, especialmente entre los pescadores artesanales y de subsistencia que deben competir con las pesqueras industriales para acceder a estos recursos y que podran no tener derechos sobre estos recursos. La disponibilidad de pescado para cubrir las necesidades alimentarias no son slo afecta a los pescadores y trabajadoresdelsectorpesquero,sinoaotrosgrupostambin,incluidoslosconsumidores depescadoconmayorpoderadquisitivo.Estascuestionesponenenrelieveelvnculoms saliente entre el sector pesquero y la realizacin del derecho a la alimentacin: la sostenibilidaddelrecurso.Laconservacinyusosostenibledelosrecursospesquerosson, por ende, los elementos clave para alcanzar el respeto y proteccin del derecho de las
FAO, 2002. cit., nota 199. Vase tambin Hodgson, S. 2003. Legislation on water users organizations: a comparativeanalysis,FAOLegislativeStudyNo.79,Roma,FAO. 237 FAO.2007c.Elestadomundialdelapescaylaacuicultura2006(SOFIA),Roma,FAO. 238 El 85% de ellos proviene de Asia y 7% de frica. En trminos nutricionales, la protena animal consumida (23,1%enAsiay19%enfrica)provieneprincipalmentedelpescadoysuconsumoessignificativamentemayor enlascomunidadescosteras.Kent,G.2003.Fishtrade,foodsecurity,andthehumanrighttoadequatefood.En ReportoftheExpertConsultationonInternationalFishTradeandFoodSecurity.Casablanca,Marruecos,2730 deenerode2003.FAOInformedepescaNo.708,Roma,FAO.
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comunidadespesquerasylosconsumidoresalaalimentacin;siestonoseconsigue,sever seriamente comprometida la capacidad de las futuras generaciones de acceder a este recursoalimenticio.
Cuadro71.Instrumentosinternacionalesenmateriadepesca
Varios instrumentos internacionales en materia pesca hacen mencin de los elementos correspondientesparalarealizacindelderechoalaalimentacin,incluidoslagestinresponsablede lapesca,lanecesidaddetomarenconsideracinlasnecesidadesespecialesdelospasesendesarrollo ylanecesidaddeprotegeralospescadoresartesanales. La Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS, 1982) es el principal instrumentointernacionalvinculantequeestipulanormativasparalautilizacinyconservacinpacfica equitativa y eficiente de los recursos marinos. La Convencin concede el derecho soberano de los EstadosribereosaadministrarlasexistenciasdepescadoensuZonaEconmicaExclusiva(ZEE)pero los obliga a administrar esos recursos de una forma tal que permita preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el mximo rendimiento sostenibleconarregloalosfactoresambientalesyeconmicospertinentes,incluidaslasnecesidades econmicas de las comunidades pesqueras ribereas (Art. 61). Asimismo, el Estado promover el objetivo de la utilizacin ptima (Art. 62), lo que implica que los Estados ribereos tiene el deber de permitir a otros Estados acceder al excedente de la captura permisible en su ZEE si no tienen la capacidaddecapturartodalacapturapermisible.Entrelosfactoresaconsideraraldaraccesoaotros Estadosseincluyen:losrequerimientosdelosEstadosenvasdedesarrollo;lanecesidaddereduciral mnimolaperturbacineconmicadelosEstadoscuyosnacionaleshayanpescadohabitualmenteenla zona, y las necesidades de los Estados sin litoral y en situacin geogrfica desventajosa y las necesidadesnutricionalesdelaspoblacionesdelosrespectivosEstados. Algunos acuerdos posteriores tambin otorgan un reconocimiento especial a las necesidades de los pasesmspobresylanecesidaddeprotegeralospescadoresartesanales.EstosincluyenelAcuerdo sobrelaaplicacindelasdisposicionesdelaConvencindelasNacionesUnidassobreelDerechodel Mardel10dediciembrede1982relativasalaconservacinyordenacindelaspoblacionesdepeces transzonalesylaspoblacionesdepecesaltamentemigratorias.Alhacerreferenciaalaobligacinde cooperar en el establecimiento de medidas de conservacin y ordenacin, el Acuerdo llama a los Estados a tener en cuenta la vulnerabilidad de los Estados en desarrollo que dependen de la explotacin de los recursos marinos vivos, inclusive para satisfacer las necesidades nutricionales de todasupoblacinopartedeella[...].Lanecesidaddeevitarefectosperjudicialesyasegurarelaccesoa esosrecursosalospescadoresquesededicanalapescadesubsistencia,lapescaenpequeaescalay lapescaartesanal,ascomoalasmujerespescadorasyalaspoblacionesautctonasdelosEstadosen desarrollo[...](Art.24(2)). ElCdigodeConductaparalaPescaResponsabledelaFAO(1995),apesardenotenerfuerzajurdica, esreconocidocomounodelosinstrumentosmsimportantesyseriosenmateriadepescadebidoala adaptacinquehahechodelosprincipiosycriteriosparalapescaresponsableylagestinydesarrollo de la acuicultura. El Cdigo reconoce, de manera explcita, la importante contribucin de la pesca artesanalyenpequeaescalaalempleo,losingresosylaseguridadalimentariayllamaalosEstadosa protegerapropiadamenteelderechodelostrabajadoresypescadores,especialmenteaquellosquese dedican a la pesca de subsistencia, artesanal y en pequea escala, a un sustento seguro y justo, y proporcionar acceso preferencial, cuando proceda, a los recursos pesqueros que explotan tradicionalmenteascomoalaszonastradicionalesdepescaenlasaguasdesujurisdiccinnacional (Art.6.18).

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Laacuiculturahasidoreconocidacomounadelasfuentesdeproduccindealimentosde mayorcrecimiento.Alrededordelamitaddelaproduccinmundialdepescadoprovienedel sectoracucolacuyocrecimientoenaosrecienteshapermitidocubrirlacrecientedemanda yaltoniveldeconsumodepescado.Laacuiculturacontribuyealaluchacontralapobreza, ofrece oportunidades de empleo y desarrollo de la comunidad, permite reducir la sobreexplotacin de recursos martimos vivos y garantizar la seguridad alimentaria en regionestropicalesysubtropicales.Alrededordel40%delaproduccinmundialdepescado es comercializada internacionalmente, y sus exportaciones sobrepasan las de la carne, productos lcteos, cereales, azcar y caf. Gran parte de esta produccin proviene de la acuicultura.239 La importancia de la pesca y acuicultura para alcanzar la seguridad alimentaria de las personas y comunidades costeras requiere de la incorporacin de las normas para el derecho a la alimentacin y los principios de derechos humanos a la legislacin interna en materia de pesca. Diversos pases se encuentran en proceso de revisin de sus polticas y legislacinparalograrunagestinsostenibledesusrecursospesquerosydarcumplimiento a los instrumentos internacionales en materia de pesca (vase el Cuadro 71), por lo tanto, tambineselmomentopropicioparaincorporarestasnormasyprincipiosalarevisindela legislacinpesquera. La falta de legislacin en materia de pesca, la presencia de legislacin inadecuada o la incapacidaddelosEstadosdehacercumplirlalegislacinabreelcaminoalagotamientode los recursos pesqueros, lo que se traduce en dficits econmicos, penurias para los pescadores y la alteracin del estilo de vida tradicional de las personas y, por ende, la prdida del medio de vida de las comunidades pesqueras. Esto impide a las personas alimentarse por sus propios medios con dignidad. Las siguientes subsecciones abordan algunasdelascuestionesdecrucialimportanciaenlalegislacinsobrepescapertinentesal derechoalaalimentacin.240 a)Gestindelapesca LasDirectricessobreelDerechoalaAlimentacininvitanalosEstadosaestudiarpolticas, instrumentos jurdicos y mecanismos de apoyo nacionales especficos para proteger la sostenibilidad ecolgica y /.../ promover la ordenacin sostenible de la pesca (Directriz 8.13). El abastecimiento estable de pescado a un precio razonable requiere de una buena gestin de pesca, es decir, un sistema de administracin que garantice que los recursos pesquerossemantengananivelesbiolgica,ambientalyeconmicamentesostenibles.Los instrumentosinternacionalespertinentesexigenalasautoridadesnacionalesadministrarla
FAO.2006b.ElEstadomundialdelaacuicultura2006.FAODocumentotcnicodepescaNo500,Roma, FAO. 240 Lainterrelacinentreelderechoalaalimentacinylalegislacininternaenmateriadepescaseexaminaen mayorprofundidadenelestudiosobreelderechoalaalimentacindelaFAO,porpublicarse,Righttofood, humanrightsprinciplesandfisheries.Operationalizingtherighttofoodinthenationalfisherieslegislation.Roma. FAO
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pescademaneraresponsabley,porconsiguiente,sehaidoadoptandounagrancantidad de leyes que ya engloban el enfoque de las sostenibilidad en la gestin de la pesca como propsito de la ley (vase el Cuadro 71). La gestin responsable de la pesca privilegia tantolasostenibilidadcomolaobligacindelasautoridadesdelEstadoderendircuentas,y es as como facilita prima facie la realizacin del derecho a la alimentacin. El equipo de revisindeberevaluarsilalegislacinestipulaelestablecimientodeunsistemadegestin de pesca que garantice que los recursos pesqueros se mantengan a niveles biolgica, ambiental y econmicamente sostenibles y que stos sean administrados de manera transparenteyresponsable. Accesoayasignacinderecursospesqueros Restringirelaccesoarecursospesquerospermiteasegurarladisponibilidadyaccesibilidad del pescado para consumo humano y contribuye a contrarrestar los efectos de los regmenes de acceso abierto, entre ellos, la sobreexplotacin, el acortamiento de las temporadasdepescayotrasconsecuenciassocialesyeconmicasanexas.Puedeotorgarse elderechodeusoacomunidades,individuos,empresasonavosylalegislacinsobrepesca debeespecificarclaramenteestosderechosyprotegerlos.Engeneral,seotorganderechos de uso a la comunidad para alcanzar ciertas metas sociales (por ej., para crear empleos y generar ingresos). Como tal, puede considerarse como un paso en direccin al fortalecimiento de la capacidad de las personas para alimentarse por sus propios medios autnomaydignamente.Sinembargo,otorgaraindividuosoempresaslosderechosdeuso y junto con esto la facultad de transferir estos derechos, podra ver reducidas las oportunidades de empleo debido a la racionalizacin econmica, el surgimiento de monopolios y la transferencia del dominio de las comunidades ribereas a otros actores externos.241 La imposicin de lmites sobre los derechos de uso debe ir acompaada de otras restricciones de ingreso a la pesca, como por ejemplo, cuotas de captura. Para esto, la legislacin sobre pesca debe estipular el mximo permitido de capturas (MPC) por lo general anual para determinadas actividades comerciales pesqueras basada en datos cientficos.Debidoalhechodequelosdatossobrereservaspesquerassuelenserinexactos, elMPCpodrafijarseanivelesdemasiadosaltos,loquellevaraalasobreexplotacindelos recursos.Paramitigaresto,laleypodraestipularlaaplicacindeunenfoquecautelarpara determinar el MPC, lo que implica que la falta de evidencia cientfica no debe justificar la faltadeaccinenmediodelosriesgosparalosrecursospesqueros.Paraevitarlacarreraal pescadoyrebasarlosnivelessosteniblesdepesca,lalegislacindebeestipularqueciertos MPCseanfraccionadosencuotasindividuales.Debidoalhechodequelaindustriapesquera ylospescadoresartesanalesfrecuentementecompitenporlosmismosrecursos,elequipo de revisin deber examinar si los criterios de asignacin de cuotas de captura reflejan algunapretensindeasegurarelderechoalaalimentacindelosgruposvulnerables(vase laSeccin4.3.3.c).
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FAO. 1997. La ordenacin pesquera. FAO Orientaciones tcnicas para la pesca responsable No. 4, Roma, FAO.

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El equipo, al examinar las disposiciones en materia de derechos de uso y asignacin de cuotas, debe tener en cuenta si los criterios, las condiciones y los procedimientos establecidos han sido definidos claramente y son accesibles y no discriminatorios; si los eventuales titulares de estos derechos cuentan con fcil acceso a la informacin, y si han sido establecidos losmecanismos correspondientes que permitan a la poblacin impugnar alguna decisin administrativa. Las leyes no deben incluir procedimientos de solicitud de permisos excesivamente demorosos, engorrosos o costosos, especialmente en zonas con altas concentraciones de personas analfabetas o personas que no tienen conocimiento sobre los procedimientos para obtener permisos de pesca. Como fuera mencionado anteriormente, las leyes de pesca deben incluir medidas que obliguen a las autoridades a rendircuentasdesusaccionesypromoverelestadodederecho. Elcontrolespacialytemporaldelapescaproteccindeespeciesysuhbitat La tasa de mortandad pesquera puede reducirse si la actividad pesquera se limita a determinados perodos o estaciones.242 Como forma de recuperacin de las existencias, dichas restricciones pueden contribuir de manera significativa a la gestin sostenible de la pescay,porconsiguiente,alarealizacindelderechoalaalimentacin. Dichas medidas revisten particular importancia para los pescadores en situacin de vulnerabilidad. El deber del Estado de proteger, de conformidad con el derecho a la alimentacin, lo obliga a proteger la actual disponibilidad y accesibilidad de este recurso ante cualquier interferencia del sector privado. Establecer zonas de exclusin pesquera cercadelacostaenlasqueslopuedanpescarlospescadoresartesanalesydesubsistencia y restringir la pesca de rastreo para evitar daos al medio ambiente constituyen medidas apropiadasdeproteccindelEstado.Laregulacindelosmtodoseimplementosdepesca tambin mitigara los impactos adversos de la pesca sobre el medio ambiente y recursos martimos. Seguimiento,controlyvigilancia Lapescailegal,nodeclaradaynoreglamentadasocavalosesfuerzosnacionalesyregionales para lograr una ordenacin sostenible de la pesca y provoca el rpido agotamiento de las existencias.Elseguimiento,controlyvigilancia(SCV)esunodelosmecanismosclavepara combatirlaatravsdelegislacinqueestipulalarecopilacindeantecedentes,lamediciny el anlisis de las actividades pesqueras (captura, composicin de las especies, esfuerzo pesquero,capturaincidental,zonasdeoperacin,etc.),ylareglamentacinyvigilanciade estas actividades para verificar su correcta ejecucin.243 La inexistencia de mecanismos adecuados de SCV puede incidir negativamente en la realizacin del derecho a la
FAO.2003.Laordenacinpesquera.2.Elenfoquedeecosistemasenlapesca.FAOOrientacionestcnicas paralapescaresponsableNo.4,Sup.2. 243 Para ms informacin sobre los principales mecanismos de SCV, vase FAO. 2003a. Recent trends in monitoring,controlandsurveillancesystemsforcapturefisheries,FAODocumentostcnicosdepescaNo.415.
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alimentacin debido a que contribuyen de manera significativa a la proteccin de los recursospesquerosquepermitensatisfacerlasnecesidadesalimenticiasdelaspersonas. Mecanismosparalaparticipacinenlagestinpesquera Los principios de derechos humanos de participacin y empoderamiento requieren de mecanismos legislativos en materia de pesca que permitan involucrar, en la medida de lo posible, a las comunidades de pescadores y dems partes interesadas en la gestin pesquera. Conciliar los intereses de una amplia gama de sectores interesados, que con frecuenciarepresentaninteresescontrapuestosorivales,implicareconocerquelaeficacia delasmedidasdeordenamientosuelendependerdelapoyodelaspartesinteresadas. Laparticipacinampliadelaspartesinteresadasenlagestinpesqueraenvuelveunagama considerablededisposiciones:desdeofrecerelderechodeopininenelprocesoconsultivo sobrelaspolticasylegislacinaadoptarsehastalacreacindeorganismosasesorespara consultar a las partes interesadas y el establecimiento de mecanismos de gestin compartida. Este tipo de disposiciones jurdicas podr contribuir de manera significativa al empoderamientodelascomunidadesquedependendelapescadebidoalfortalecimiento desuscapacidadesy,coneltiempo,alamayorprobabilidaddequeacudanalasinstancias jurdicas y se valgan de los procedimientos establecidos para reafirmar y defender sus derechos, incluido el derecho a la alimentacin. Sin embargo, estos mecanismos de participacin slo pueden adoptarse si existen instituciones y procedimientos que garanticenelcumplimientodelosderechosconcedidos. b)Acuiculturaprcticasycomercioposcosecha Laexpansinvertiginosay,engranmedida,noreglamentadadelaacuiculturahacausado daos considerables al medio ambiente y esto ha llevado a que los gobiernos han ido reconociendo cada vez ms que los ordenamientos legislativos inadecuados estn impidiendo el desarrollo sostenible de este sector.244 Los factores de riesgo para el medio ambientecontribuyenalamayorpresenciadeenfermedadesyproblemasrelacionadosen lospeces,causandomermaseconmicasyenlosnivelesdeproduccin.Estorepresentaun desafoparalaseguridadalimentariay,consiguientemente,paralarealizacindelderechoa laalimentacin.Elmarcojurdicoparalaacuiculturadebe,porlotanto,incluirmedidaspara mitigar los impactos al medio ambiente, incluidas disposiciones en materia de sanidad y control de enfermedades en especies acuticas. Asimismo, el pescado y los productos pesquerossonaltamentepereciblesloqueloshacevulnerablesapatgenos.Revistegran importancia, por lo tanto, contar con leyes que protegen adecuadamente la higiene y calidad del pescado y productos pesqueros a objeto de asegurar el componente de adecuacin del derecho a la alimentacin, as como para proteger la salud de los consumidores. Finalmente, debido a que facilitar el acceso a los recursos es un elemento
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FAO,2002,cit.,nota199.

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fundamental para la realizacin del derecho a la alimentacin, la legislacin en materia de acuicultura debe establecer los mecanismos para conceder acceso a los piscicultores a superficiesacuticasoterrestresparaquepuedandesarrollarsusactividades. Lasdivisasextranjeraspercibidasporexportacionesdeproductospesquerossonunafuente importantedeingresosparalospasesenvasdedesarrollo,porloquesehahechocadavez msnecesarioincorporaralalegislacininternalasnormasestablecidasporlaComisindel CodexAlimentarius(paralosalimentos)ylaOrganizacinMundialdeSanidadAnimal(OIE) (para la sanidad animal) que se han convertido en referentes para el establecimiento de normas derivadas del Acuerdo sobre la Aplicacin de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias MSF/OMC. Sin embargo, pueden surgir problemas si no se definen claramente las normas internasosiseempleandemaneraarbitrariaparafrenarlasimportacionesdeciertospases alestablecerexigenciasexcesivamenteestrictasbajolaaparienciadeproteccinsanitariao veterinaria. Los pescadores a pequea escala enfrentan grandes desafos para cumplir las normasimpuestasporalgunospasesimportadoresdebidoaquesuaplicacinrequierede unagraninversinencapitalyrecursos;elaltocostodelacertificacinylacomplejidadde losprocedimientostambintienecomoresultadolamarginacindeestosgrupos.245 El comercio tambin cumple una funcin en la seguridad alimentaria y el derecho a la alimentacin en aquellos casos en que los productos pesqueros de la poblacin local se redirigenamercadosextranjeros,ocuandociertostiposdeproductoscomoelpulpoolos camarones son exportados para generar mayores ingresos. Por otro lado, los ingresos adicionales podran incrementar la capacidad para importar pescado u otros productos alimenticiosmsadecuadosculturalmenteparaconsumolocal; 246asimismo,losincentivos ofrecidosparaproducircultivoscomercialesparaexportacinpodranplantearundifcil escenario frente a la seguridad alimentaria interna y el derecho a la alimentacin si los ingresos no se reinvierten en las comunidades locales o si la disponibilidad de productos pesqueros en los mercados locales se ve afectada de manera adversa por las prcticas de exportacin.Porlotanto,lalegislacindebeestipularlosmecanismosdesalvaguardiaque deben ser adoptados para contrarrestar las consecuencias adversas, o los mecanismos de mitigacin. c)Medidasespecialesparagruposensituacindedesventaja SegnlasDirectricessobreelDerechoalaAlimentacin,losEstadosdebenprestarespecial atencinalospueblosindgenasysurelacinconlosrecursosnaturalesyadoptarmedidas paraquelosmiembrosdelosgruposvulnerablespuedanparticiparplenamenteyenpiede igualdad en la economa (Directrices 8.1 y 8.2). En algunos casos, la legislacin interna no reconoce el acceso ya existente de las comunidades indgenas pesqueras a los recursos
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FAO.2003b.Endefensadelaspesquerasapequeaescala,25PerododesesionesdelComitdePesca (COFI),ManifiestodeONG,InformeSAMUDRA,marzo. 246 Kurien, J. 2003. International fish trade and food security: issues and perspectives. Report of the expert consultationoninternationalfishtradeandfoodsecurity,Casablanca,Marruecos,2730deenerode2003.FAO InformedePescaNo.708FIIU/R708(En.).

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pesqueros y redistribuye las reas de pesca tradicionales, limitando la capacidad de estas comunidades para satisfacer sus necesidades. La legislacin, al regular la pesca que anteriormentenoestabaregulada,debetomarenconsideracinalosusuariostradicionales queyaocupanellugar. En muchos lugares del mundo, las mujeres desempean un papel significativo en las actividades de procesamiento y comercializacin del pescado de la pesca artesanal. Sin embargo, muchas leyes de pesca no reconocen el papel que desempean y tampoco estipulanmedidasadecuadasdeproteccinsocialparalamujercomo,porejemplo,licencias de maternidad. El equipo de revisin deber examinar detenidamente si existe alguna perspectivadegneroenlalegislacinsobrepescavigenteoaseraplicada.Porejemplo,el aumento de la cuota de empleo remunerado de las mujeres debido a la expansin del comercio de productos pesqueros (por ejemplo, debido a la demanda de mano de obra femenina en el procesamiento del pescado) podra verse contrarrestado por el menor volumen de pescado para las pesqueras artesanales que no pueden competir con los grandesexportadoresdepescadoprocesado.247Comoconsecuenciadeesto,ysilaleyno estipula alternativas educacionales o de fortalecimiento de capacidades, las comunidades pesqueraspodranversesumidasenlapobrezamsprofunda. LaobligacindelosEstadosdedarprioridadalosgruposmsvulnerablesllamaaadoptar medidas especiales para contrapesar las desventajas que deben enfrentan. El trato preferencial, en los casos en que la ley otorga un beneficio explcito para estos grupos en situacin de desventaja, facilitara la realizacin del derecho a la alimentacin (vase la seccin4.3.3.a).Enloscasosenquelaleyprevestetipodeincentivoymedidasdeapoyo parapescadoresensituacindedesventaja,debeinformarseoportunayadecuadamentea estosgrupossobredichasmedidasycmopuedenobtenerlosbeneficiosqueestablecela ley. Esto asegura la compatibilidad con los principios de derechos humanos sobre la participacin,transparenciayestadodederecho. 4.3.4.Recursosgenticosparalaalimentacinylaagricultura Comofueraindicadoanteriormente,lasDirectricessobreelDerechoalaAlimentacinhacen un llamado a los Estados a facilitar el acceso a los recursos y su utilizacin de manera sostenible, no discriminatoria y segura de acuerdo con su legislacin nacional y con el derechointernacionalyprotegerlosbienesquesonimportantesparalasubsistenciadela poblacin(Directriz8.1).TambinseinvitaalosEstadosaestudiarpolticas,instrumentos jurdicos y mecanismos de apoyo concretos a escala nacional para impedir la erosin y asegurar la conservacin y la utilizacin sostenible de los recursos genticos para la alimentacin y la agricultura, y en particular, en su caso, para proteger los conocimientos tradicionales pertinentes y la participacin equitativa en el reparto de los beneficios derivadosdelautilizacindedichosrecursos(Directriz8.12).
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FAO. 2004. Comercio pesquero y seguridad alimentaria, incluido un informe sobre los resultados de la consultadeexpertos,COFI:FT/IX/2004/10,COFI,Subcomitsobrecomerciopesquero,Tema12delprograma, Novenasesin,Bremen,Alemania,1014defebrero.

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Los recursos biolgicos (biodiversidad), y la agrobiodiversidad que lo acompaa como subgrupo, son condiciones necesarias para la supervivencia humana y la seguridad alimentaria. Los recursos genticos para la alimentacin y la agricultura (RGAA) son la materiaprimaquecontienenlasplantasyanimalesyquehansidoutilizadasporagricultores y criadores de todo el mundo para desarrollar sus cultivos y criar nuevas especies.248 Tradicionalmente, los recursos genticos han sido intercambiados libre y ampliamente, no slo entre agricultores en un lugar determinado, sino entre continentes y regiones del mundo. Este es el caso, particularmente, del material fitogentico. Todas las regiones y pasesdelmundodependenactualmente,enmayoromenorgrado,delosRGAAdeotras regionesopases.249 El acceso y uso permanente y sin restricciones excesivas a los recursos fitogenticos es fundamental para la seguridad alimentaria: una amplia diversidad gentica permite a los criadores aumentar la productividad de variedades de plantas y razas de animales, a adaptarlasanuevasplagasyenfermedadesypararesistirlosembatesambientales(porej., sequas,inundaciones,salinidad)ynuevascondicionesclimticas.Deestamanera,elacceso aunadiversidaddevariedadesdeplantasyrbolesyderazasanimalesydepecesfortalece la resiliencia de las personas y promueve un mejor manejo de riesgos.250 El acceso a una diversidad gentica tambin facilita el desarrollo de nuevos cultivos o razas de animales mejor adaptados a las necesidades y demandas locales. Los cultivos salvajes, los cultivos llenosdematojoyloscultivoslocalesaportansustancialmentealaseguridaddelosmedios desubsistencia,especialmenteporsuaportenutricionalalosalimentosconsumidosporlas comunidadesruralesypobresconcapacidadlimitadaparaproduciroadquiriralimentos.251 Asegurar que todos los usuarios finales agricultores, criadores, pastores y la comunidad cientficacuentenconaccesopermanentealosRGAAconstituye,porlotanto,unodelos mecanismos clave para la realizacin del derecho de todos a la alimentacin. Tal como ocurreenotrossectores,esinnegablelaenormeinfluenciaquehantenidolosinstrumentos internacionales en las normativas internas adoptadas para regular el acceso y uso de recursosgenticos(vaseelCuadro72).

Losrecursosgenticoscomprendenunaampliavariedaddeorganismosbiolgicos;constituyenelmaterial de valor o utilidad real o potencial para los alimentos y la agricultura que contienen las plantas y animales. Comotal,debenconsiderarsedemaneraseparadadeloscultivos,rbolesyanimalescomobienestangibles,es decir, recursos biolgicos. Cada Estado tiene una combinacin distinta de recursos genticos insitu (o sea, dentro de ecosistemas y hbitats naturales o en las granjas) y exsitu (o sea, fuera del hbitat natural, en coleccionesbase). 249 VasePalacios,X.F.1998.Contribucinalaestimacindelainterdependenciadelospasesenmateriade recursosfitogenticos.DocumentoinformativodeestudioNo.7,Rev.1,FAO/CGRFA. 250 Hawtin,G.C.2000.Geneticdiversityandfoodsecurity.UNESCOCourier,mayo. 251 VaseMechlem,K.2005/2006.Therighttofoodandbiodiversityconservation.IUCNNewsletter:67;Moore, G.&Tymowski,W.2005.ExplanatoryguidetotheInternationalTreatyonPlantGeneticResourcesforFoodand Agriculture, IUCN, Environmental Policy and Law Paper No. 57. Vase tambin Seshia, S. & Scoones, I. 2003. Understandingaccesstoseedsandplantgeneticresources.Whatcanalivelihoodsperspectiveoffer?Programade ApoyoalosModosdeVidaSosteniblesdelaFAO,DocumentodetrabajoNo.6,Roma,FAO.

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Cuadro 72. Los instrumentos jurdicos internacionales en materia de recursos genticos vegetales
Losrecursosgenticosvegetaleshansidodefinidoshistricamentecomopatrimoniodelahumanidad y,comotal,sondeaccesolibre,porende,losusuariosderecursosgenticosnotienenlaobligacin de compartir los beneficios derivados de su uso con el pas de origen o con las personas o comunidadesquepudieranhabersidolosproveedoresfinalesdedichosrecursos.Entre1989y1991,el temafuepuestosobrelamesaporlaFAOyseadoptaronunaseriedeinterpretacionescomunesdel CompromisoInternacionalsobreRecursosFitogenticosquehabasidoaprobadoporlaFAOen1983, con miras a alcanzar un equilibro justo entre los intereses de los pases en vas de desarrollo y los pases desarrollados. La Resolucin 4/89 de la Conferencia de la FAO reconoci los derechos de los agricultoresyen1991,laResolucin3/91reconocilosderechossoberanosdelosEstadossobresus recursosfilogenticos.Msomenosenlamismapoca,durantelasnegociacionesquellevaronala aprobacin en 1992 del Convenio sobre la Diversidad Biolgica de la ONU, los pases en desarrollo instaronaredefinirlosflujoshistricosdebeneficiosderivadosdelosrecursosgenticos,incluidoslos recursos fitogenticos, en un tratado internacional vinculante. El Convenio reconoce el derecho soberano sobre sus recursos genticos y define los derechos y obligaciones de los Estados Partes respectodelaccesoaestosrecursosylaparticipacinjustayequitativadelosbeneficiosderivados desuutilizacin(Art.15). ElConvenioInternacionalparalaProteccindelasObtencionesVegetales(ConvenioUPOV)establece los derechos de los obtentores de variedades de plantas y busca proteger nuevas variedades tanto para fines de desarrollo agrcola como comerciales. Existen dos salvedades al derecho de los obtentoresdevariedadesdeplantas:laprerrogativadelosagricultores,quelesotorgaelderechoa conservar semillas para replantar; y la exencin estipulada para los obtentores de variedades de plantas, o sea, el derecho a usar variedades protegidas libremente para fines de investigacin y desarrollo. La revisin ms reciente del Convenio UPOV (1991) extendi la lista de actos prohibidos relacionadosconlasvariedadesprotegidaseincluylaexigenciadequetodavariedaddeplantadebe cumplirciertoscriteriosparaqueseotorguelaproteccin. En 1994, los Estados miembros de la Organizacin Internacional de Comercio aprobaron el Acuerdo sobrelosAspectosdelosDerechosdePropiedadIntelectualRelacionadasconelComercio(conocido comoelAcuerdoTRIPS,porsusiglaeningls).ElAcuerdoTRIPSinvitaalosEstadosaintroducirlas patentes para las invenciones, ya sea de productos o procedimientos, en todos los campos de la tecnologa, incluida la agricultura (Art. 27.1). Los miembros pueden excluir de la patentabilidad, por ejemplo,lasplantasylosanimales.Enloqueserefierealasobtencionesvegetales,stasdebenestar protegidasmediantepatentes,medianteunsistemaeficazsuigenerisomedianteunacombinacin deaqullasyste(Art.27.3b).ElsistemaUPOVpodraconsiderarseunsistemasuigeneris,apesarde quepodranexistirotrasmanerasdeestablecerunsistemasuigeneriseficaz. Elcarcterespecialdelosrecursosgenticosvegetalesparaalimentacinyagricultura(RGVAA)yla necesidad de encontrar soluciones especiales para estos recursos de manera independiente de los otros recursos genticos llev a la aprobacin en 2001 del Tratado Internacional sobre Recursos FitogenticosparalaAlimentacinylaAgricultura(ITPGR).ElTratadodisponelaconservacinyuso sostenible de RGVAA, reconoce los derechos del agricultor y, reconociendo su contribucin a la conservacin y desarrollo de RGVAA, afirma el derecho de los agricultores a participar de los beneficios, y establece el Sistema multilateral de acceso y distribucin de beneficios (SML) para facilitarelaccesoalosrecursosgenticosdelosprincipalescultivosyespeciesdeforrajeycompartir, demaneraequitativa,losbeneficiosquederivendesuuso.ElSMLincluyelosrecursosgenticosde losprincipalescultivosalimentariosyespeciesdeforrajededominiopblicobajolaadministraciny controldelasPartesContratantes.EnelAnexoIdelTratadoseenumeranloscultivosquedebenser incluidosenelSMLquehansidoseleccionadosconformealaimportanciaquetienenparalaseguridad alimentariayporsuinterdependencia.

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Las leyes de varios pases incorporan disposiciones jurdicas en materia de recursos genticos para la alimentacin y la agricultura. En algunos casos, se han incluido disposicionessobrerecursosgenticosenelcontextodeleyesambientalesgeneralesyde conservacindelanaturalezaoenleyessobreeldesarrollosostenibleolabiodiversidad,y en otros, se ha aprobado legislacin que aborda especficamente el acceso a recursos genticos. Algunos pases han modificado sus leyes de propiedad intelectual o han elaboradonuevasleyesenconformidadconlasnuevasnormasinternacionales. Enconsecuencia,habrmuchasleyesymuchascuestionesenestembitoquepodrantener algunainjerenciaenelderechoalaalimentacin,yladiversidaddeleyesynormativasser un reflejo de las circunstancias especficas del pas. En las siguientes secciones se examinarnalgunasdelascuestionesquehansidoplanteadasenlalegislacinvigentede diversos pases o que los gobiernos deben abordar al momento de aplicar el derecho a la alimentacinyqueelequiponacionalderevisindeberexaminarenprofundidad.Apesar de que los temas presentados aqu son aplicables a todos los recursos genticos, lo son particularmenteparalosrecursosdeorigenvegetal. a)Accesoarecursosylaparticipacindelosbeneficiosderivadosdesuuso DesdequefueadoptadoelConveniosobrelaDiversidadBiolgica,alrededorde50pases han aprobado o estn en el proceso de adopcin de legislacin para regular el acceso a recursos genticos y la participacin de los beneficios derivados de su uso252 (por ej., los resultadosdeestudios,eldesarrolloybeneficiostecnolgicosyeconmicos).Enloscasos en que la legislacin nacional regula los recursos genticos, deben examinarse las leyes pertinentesparadeterminarsucompatibilidadconelderechoalaalimentacin. Desdelaperspectivadelderechoalaalimentacin,lascondicionesparaotorgaraccesoylos procedimientos correspondientes constituyen algunos de las principales cuestiones que podranplantearproblemasdebidoaquepuedendificultaryencarecerelintercambioyuso de recursos genticos entre agricultores y criadores. En la mayora de las leyes nacionales vigentes o propuestas, el acceso a recursos genticos est sujeto a trminos de comn acuerdo entre el postulante y el Estado; los trminos incluyen la exigencia de alcanzar un
Entre ellos, el Pacto Andino (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y la Repblica Bolivariana de Venezuela), Australia,Brasil,Camern,CostaRica,Fiji,Malasia,Mxico,Filipinas,SeychellesyUruguay(vaseFAO.2007d. Compilationandanalysisof submissionsbyContractingPartiesandotherrelevantorganizationsconcerningthe implementation of Article 6, Second Session of the Governing Body of the ITPGRFA, FAO Doc/ IT/GB2/07/15, agosto); Genetic Resources International, GRAIN. 2002. Biodiversity Rights Legislation, available at: www.grain.org/brl/index.cfm. Vase tambin Glowka, L. 1998. A guide to designing legal frameworks to determine access to genetic resources, IUCN Environmental Law and Policy Paper No. 34, 1998. Varios pases tambinestnconsiderandolaposibilidaddeaprobarlegislacinqueabordaespecficamenteelaccesoalos recursos genticos vegetales para la alimentacin y la agricultura (por ej., Madagascar, Pakistn, Siria y la Repblica Unida de Tanzana). Vase FAO Doc/ IT/GB2/07/15, agosto de 2007. Podran existir grandes diferencias entre algunas de las medidas que podran adoptarse para garantizar el acceso a recursos y la participacindelosbeneficiosderivadosdesuusoystaspuedenvariarsegneltipoderecursogentico.
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acuerdoinformadoprevioentrelasautoridadesylaspersonasafectadasolascomunidades oambas,yquesehayanegociadounacuerdorespectodelaparticipacindelosbeneficios quederivendelusodelosrecursos.Variasleyesyproyectosdeleycubrentodoslosrecursos genticos(deorigenvegetalyanimal),incluidoslosrecursosgenticosparalaalimentacin ylaagricultura,defuentesinsituyexsitu,ascomolosdeloscentrosdelGrupoConsultivo paralaInvestigacinAgrcolaInternacional(CGIAR,porsusiglaeningls);253yotrastambin se aplican a los conocimientos tradicionales, las innovaciones y prcticas de los pueblos indgenasylascomunidadeslocalesenmateriaderecursosgenticos.254Supeditarelacceso alosRGVAA,quesonvitalesparalaseguridadalimentariamundial,acondicionesestrictas podra tener consecuencias significativas sobre la capacidad de las personas de ejercer su derecho a la alimentacin. Asimismo, la obligacin de negociar acuerdos caso a caso para acceder a recursos genticos podra perjudicar seriamente tanto a los agricultores como a los criadores debido al alto costo que representa la transaccin y las dificultades para calcularelvalorgenticodelmaterialqueseincorporaralavariedadengermen.Eneste sentido, las estrictas condiciones de acceso as como la cobertura de una amplia gama de actividades, incluidas la investigacin y el uso convencional o sin fines comerciales de recursos, respectivamente, sin las adecuadas franquicias para los pequeos agricultores y criadores informales, las comunidades locales y los pueblos indgenas podra vedar el uso sosteniblederecursosgenticosydificultarlarealizacindelderechoalaalimentacinenel pas. La participacin es otro aspecto en el cual la legislacin podra ser dbil. Segn las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin, los Estados deben alentar la participacin de las comunidades y los agricultores locales e indgenas en la adopcin de decisiones nacionalessobreasuntosrelacionadosconlaconservacinylautilizacinsostenibledelos recursos genticos para la alimentacin y la agricultura (Directriz 8.12). La normativa pertinentedebe,porlotanto,establecerlosprocedimientossimplesyaccesiblesquedeben adoptarse para permitir la participacin activa de la poblacin afectada en el proceso de tomadedecisionesenmateriadelaconservacinyusoderecursosqueseencuentranen lastierrasyterritoriosqueocupanousan,yrespectodelosbeneficiosquederivendedichos recursos. Esto permitira garantizar la aplicacin en la legislacin de los principios de participacinyempoderamiento. Derechosdelagricultor El concepto de derechos del agricultor, reconocido internacionalmente en el Tratado Internacional de Recursos Genticos de las Plantas para la Alimentacin y la Agricultura255
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Centros Internacionales de Investigacin Agrcola del Grupo Consultivo de Investigacin Agrcola Internacional. 254 Porejemplo,laDecisin391delPactoAndino,laLeydeBiodiversidaddeCostaRica. 255 El Tratado no incluye una definicin precisa para este concepto, sin embargo, se explaya en los tres principales componentes: la proteccin de los conocimientos tradicionales de inters para los RGVAA; el derechoaparticiparequitativamenteenladistribucindelosbeneficiosquesederivendesuutilizacin;yel derechoaparticiparenlaadopcindedecisiones,anivelnacional,sobreasuntosrelativosalaconservaciny

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(vase el Cuadro 72) se fundamenta en la idea de que los agricultores deben ser compensadosporsucontribucinalaconservacinydesarrollodelabiodiversidadagrcola y, por consiguiente, a la seguridad alimentaria mundial. Los derechos del agricultor son consideradosunodelosprincipalesmediosparaasegurarsuparticipacinenlosbeneficios derivadosdelusoderecursosgenticosyparacontrarrestarlaexpansindelosderechos depropiedadintelectual(DPI),consideradosunadelasmayoresamenazasalosderechosy prcticasdelosagricultoresdeconservar,intercambiaryreutilizarsemillas(vaselaseccin 4.3.4.c).Elreconocimientojurdicoylaaplicacindelosderechosdelagricultorenelplano nacional puede considerarse un medio crucial para la realizacin del derecho a la alimentacinyaquepermitealosagricultoresvivirdelaagriculturatradicionalyfortalecer lossistemasagrcolastradicionales. Unreducidonmerodepaseshareafirmadosucompromisoconlosderechosdelagricultor en su legislacin interna, no obstante, han surgido algunas propuestas (vanse los dos ejemplos en el Cuadro 73). Desde la perspectiva de la revisin de compatibilidad con el derecho a la alimentacin, el no reconocimiento de los derechos del agricultor en la legislacininternaenmateriaderecursosgenticos,enlasleyessobreDPIoenlasleyesde semillas podra considerarse como una brecha en el marco jurdico; el equipo de revisin deber,porlotanto,hacermencindeestoensuinformefinalyplandeaccin.
Cuadro73.LaaplicacindelosderechosdelagricultorEjemplosdeprcticasnacionales
ElDecretoLeydeproteccindevariedadesvegetalesyderechodelosagricultoresdelaIndia(2001) buscaequipararlosderechosdelagricultorconlosdelosobtentoresdeplantas.ElDecretofacultaalos agricultores solicitar la inscripcin de una variedad de planta as como el registro de una variedad desarrollada por el agricultor (Seccin 39.1.i). La definicin de variedad desarrollada por el agricultor que propone el Decreto incluye aquellas variedades que han sido cultivadas y desarrolladas por los agricultores en sus tierras, una variedad salvaje originada de stas o una variedad adaptada a las condiciones ambientales locales sobre la cual existe conocimiento popular entre los agricultores (Seccin2.k).ElDecretotambinofreceproteccinalasvariedadesexistentes(Seccin2.j)ascomo compensacinyreconocimiento,ydefineelmecanismodeparticipacindelosbeneficios. Otro ejemplo se encuentra en el Decreto Ley de Proteccin de variedad vegetales de Filipinas (2002) que reconoce el derecho tradicional de los pequeos agricultores a conservar, utilizar, compartir o vender el producto obtenido de variedades protegidas que estipula el Decreto. Tambin estipula la posibilidad de crear inventarios para proteger las variedades criadas localmente de cualquier apropiacinindebidaomonopolizacinmalintencionada. Fuente: Swaminathan, M.S. 2006. Indian legislation on biodiversity. In S. Bala Ravi, I. HoeschleZeledon, M.S. Swaminathan & E. Frison, eds., Hunger and poverty: the role of biodiversity. S. Swaminathan Research Foundation, IPGRI and Global Facilitation Unit for Underutilized Species, pp. 17991. Vase tambin:Moore,G.&Tymowski,W.2005.ExplanatoryguidetotheInternationalTreatyonPlantGenetic ResourcesforFoodandAgriculture.EnvironmentalPolicyandLawPaperNo.57,IUCN.

lautilizacinsostenibledelosRGVAA(Art.9).Sinembargo,laresponsabilidaddehacerrealidadlosderechos delagricultorincumbealasPartesContratantes.

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b)Comercializacindesemillas Lasleyesdesemillasgeneralmenteregulansucomercializacin,osea,elmaterialquepuede servendidoenelmercadoybajoqucondiciones(vaseelCuadro74).Siseaseguraalos agricultoresunsuministroadecuadodesemillasdebuenacalidad,lalegislacinenmateria de semillas puede contribuir a aumentar la disponibilidad de alimentos y fortalecer la capacidad de las personas de alimentarse por sus propios medios y, como resultado, reforzarsuderechoalaalimentacin.Sinembargo,lasleyesdesemillaspuedenimpedirel desarrollodesistemasdiversificadosdesemillas,reduciendoladisponibilidaddefuentesde alimentos.Lasnormativasestrictasparalaliberacindevariedadesdesemillasquetienden ademorarlaaprobacindesemillaspuedelimitarlacantidaddevariedadesdisponiblesen elmercado.Elsistemaderegistropodraprivilegiarlasvariedadesaltamentehomogneas paracultivosdealtorendimientoydejarfueraaquellasvariedadesfcilmenteadaptablesa condicionesextremasyecolgicamentediversas.Elregistroobligatoriodetodaslassemillas ylasestrictasrestriccionesalacomercializacindesemillaspuede,porende,privilegiarala industriaprivadadesemillasydejarensituacindedesventajaalospequeosagricultores, especialmente en los pases en desarrollo en los cuales la agricultura depende del sector informaldesemillas,enotraspalabras,desemillasconservadaseintercambiadasyvendidas porlosmismosagricultores.Estasituacinseproducecomnmentecuandolasexigencias paraelregistrosonmuysemejantesalasqueseestipulanparalosderechosdeobtencin devariedades.
Cuadro74.LasleyesdesemillasElejemplodelaIndia
ElProyectodeLeydesemillasdelaIndiade2004incorporaelconceptodeinscripcinobligatoriade todasemillaasercomercializada(localoextranjera).Lapropuestaestipulalaregulacindelacalidad delassemillasasercomercializadas,importadasyexportadasyfacilitalaproduccinyabastecimiento de semillas de calidad y otros asuntos conexos y contingentes. Todas las variedades inscritas sern registradas en la base de datos nacional de semillas. La inscripcin y registro de nuevas variedades anuales y bianuales tendr vigencia por un perodo de 15 aos y de 18 aos para perennes de larga duracin.Talcomoeselcasoparavariedadesinscritasenotraspartesdelmundo,lasvariedadesdeben sercomprobadasenlaprcticarealparadeterminarsuVCU(valorparaelcultivoyuso).Asimismo,los productores, procesadores y distribuidores de semillas, as como los viveros hortcolas debern estar inscritosdebidamenteenelestadoenelcualoperan. El Proyecto de Ley protege el derecho del agricultor a conservar, utilizar, intercambiar, compartir o vender las semillas y material de siembra de su granja. Sin embargo, el agricultor no puede vender semillas o material de siembra de marca registrada. Asimismo, todas las semillas vendidas por agricultoresdebencumplirnormasmnimasdegerminacinydepurezafsicaygenticaaplicablesa 256 lassemillasregistradas.

Enlarevisindelacompatibilidaddelasleyesdesemillasconelderechoalaalimentacin, debe prestarse especial atencin a las disposiciones cuyo objetivo es evitar o mitigar las
Paraunanlisisresumidodeesteproyectodeley,vaseMadhavan,M.R.&Sanyal,K.2006.SeedsBill2004. India Together, 4 de junio. Para una resea crtica, vase Kuruganti, K. 2005. This Seeds Bill must go. India Together,16deagosto;GRAIN,www.grain.org/seedling/?id=338
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eventuales consecuencias adversas de la certificacin de semillas y la normativa sobre control de calidad para los pequeos agricultores y comunidades cuya supervivencia dependedelintercambioyusolibredesemillas.Porejemplo,lasdisposicionesqueestipulan procedimientos ms flexibles para la certificacin de semillas, para que los agricultores puedanrecibiralgntipodecompensacinporsemillasquenogerminan,quereconoceny promueven sistemas diversificados de semillas pueden reforzar la capacidad de los agricultores y comunidades de satisfacer sus propias necesidades y, por ende, realizar su derechoalaalimentacin. c)Losderechosdepropiedadintelectualenelsectoragrcola La introduccin y el fortalecimiento de los DPI en el sector agrcola, especialmente en los pasesenvasdedesarrollo257hansidoycontinansiendountemaquesuscitapolmica. Esta discusin se da especialmente en relacin a las patentes ya que los derechos de obtentordevariedadesvegetalessonmsrestrictivosentrminosdesuenvergaduraynivel de proteccin. El Informe de Desarrollo Humano 1999 del PNUD plante ciertas reservas respecto del impacto del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC o, en ingls, TRIPS) (vase el Cuadro 72), especialmente en relacin a la seguridad alimentaria, los conocimientos indgenas y el acceso a atencin mdica.258 La Subcomisin de Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos, as como el Relator Especial para el derecho a la alimentacin han abordado el temadelosDPIyelAcuerdoTRIPSenvariosinformes.259 El derecho humano a la alimentacin obliga a los Estados a respetar el acceso a la alimentacinqueyaexiste,protegerlodecualquierinterferenciadelsectorprivadoytomar las medidas necesariaspara su cumplimiento fortaleciendo el acceso de las personas a los recursos. Slidos DPI pueden ofrecer un incentivo para la investigacin agrcola y el mejoramiento de las condiciones que favorecen una produccin ms eficaz de alimentos. Las posibilidades que la agrobiotecnologa ofrece y su contribucin a los diversos componentes de la seguridad alimentaria y al derecho a la alimentacin parecen no tener lmite: mayor productividad con la misma cantidad de tierra y el aumento general de la disponibilidad de alimentos; valores nutricionales ms altos que contribuyen a garantizar alimentos adecuados y nutritivos para todos; el desarrollo de cultivos para tierras salinas, ridas o apartadas, etc., lo que facilita la realizacin del derecho a la alimentacin en el

ExistenvariasmodalidadesdeDPI;lasdosprincipalesenmateriaderecursosgenticossonlosderechosde obtentor de variedades vegetales y las patentes. La mayora de los pases en vas de desarrollo no contaba hastahacepococonningntipodeproteccindepropiedadintelectualsobrerecursosagrobiotecnolgicos. EstasituacincambiconlaaprobacindelAcuerdoTRIPS,juntoconotrosfactores.VaseChapman,A.2002. The human rights implications of IP protection. Journal of International Economic Law, 5: 861; PNUD. 2000. InformedeDesarrolloHumano. 258 PNUD.1999.InformedeDesarrolloHumano1999.NY,Oxford,OxfordUniversityPress,p.68. 259 Vase por ej.,ONU, Intellectual Property Rights and Human Rights, SubCommission on Human Rights Resolution2000/7,17deagostode2000;UNSR,2001,cit.,nota24,prr.73.

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pas.260Sinembargo,paraleloaesto,losDPIfomentanelcultivodeunareducidavariedad decultivosmodernosdemayorrendimientoquesuelendesplazarlasvariedadesadaptadas a esos ambientes naturales; este proceso de desplazamiento promueve, a su vez, la homogeneizacindeloscamposagrcolas(enotraspalabras,elmonocultivo)quellevaala prdida de la diversidad y, generalmente, reduce la resiliencia de las cosechas a plagas y enfermedades.261Siexistieranenslidosderechosdeobtencindevariedadesdeplantasy patentes aplicados a la innovacin agrcola, esto evitara que los agricultores continen practicandousanzastradicionalesparaconservar,replantar,compartirovendersemillas.Si unavariedaddeplantaespatentada,ysalvoqueseestipulenexcepciones,lassemillasdelas variedades patentadas podran no ser sembradas nuevamente o intercambiadas para propsitosdecultivoylosagricultoresseveranobligadosacomprarnuevassemillascada ao. Esto podra acarrear consecuencias adversas para los pequeos agricultores y poblacin rural cuya base de sustento es el sistema agrcola tradicional basado en el intercambio y uso libre de semillas y, por ende, limitara su capacidad de alimentarse y de alimentar a su propia comunidad.262 Si se otorgan patentes para genes y stas abarcan cualquier tipo de uso del gene patentado, las patentes podran resultar en un aumento considerabledeloscostosdeinvestigacinagrcolaeimpedirelprogreso263y,porende,el accesoaydisponibilidaddevariedadesnuevasymejoradasdesemillas. AlevaluarlasleyesenmateriadeDPIdesdelaperspectivadelderechoalaalimentacin,el equipo de revisin deber centrarse especialmente en el alcance de las disposiciones, las condiciones para la proteccin de semillas y las franquicias ofrecidas. Para cumplir con el derecho a la alimentacin, la legislacin debe disponer de los mecanismos necesarios que garanticenunequilibriojustoentrelanecesidaddeprotegerlasinnovacionesagrcolasyla deprotegerlosinteresestantodelosagricultores(especialmentelospequeosagricultores y agricultores de subsistencia) y los investigadores,264 y esto incluye la aplicacin de las medidasdeflexibilidadestipuladasenelAcuerdoTRIPS265(vaseelCuadro72).Talcomoha sidoelcasodelasleyesdesemillas,lascondicionesimpuestasalmercadodesemillasyel
Mechlem, K. & Raney, T. 2007. Agricultural biotechnology and the right to food. In F. Francioni, ed., BiotechnologiesandInternationalHumanRights,p.132. 261 Vase,porej.,Swaminathan,M.S.1997.Ethicsandequityinthecollectionanduseofplantgeneticresources: someissuesandapproaches.EthicsandEquityinConservationandUseofGeneticResourcesforSustainableFood Security,p.7;Cullet,P.,2003,cit.,nota191. 262 VaseHaugen,2007,Therighttofood,therighttobenefitfromscienceandtheTRIPSAgreement.EnEide, W.B.&Kracht,U.eds.Foodandhumanrightsindevelopment,volumeII.AntwerpOxford,Intersentia,pp.425 55.Rajotte,T.2008.TheNegotiationsWeb:complexconnections.EnTansey,G.&Rajotte,T.,eds.,TheFuture ControlofFood.AGuidetoInternationalNegotiationsandRulesonIntellectualProperty,BiodiversityandFood Security, Earthscan, 2008. Debe mencionarse que las leyes de patentes pueden estipular excepciones a los derechosexclusivosqueunapatenteconfiere. 263 VaseMechlem&Raney,2007,cit.,note254,at151152. 264 Vase,porej.,CrucibleGroup,2001.SeedingSolutions,volume2:Optionsfornationallawsgoverningcontrol overgeneticresourcesandbiologicalinnovation,Ottawa,InternationalDevelopmentResearchCenter,IPGRIyla FundacinDagHammarskjold. 265 EspecialmentelosArtculos27.3(b)y30.Elreconocimientoenlasleyesnacionalesdelosampliosprivilegios delosagricultorestambinpuedeobservarseenelcontextodelArtculo8(1)delTRIPSqueinvitaalosEstados a adoptar las medidas necesarias para proteger la salud pblica y la nutricin de la poblacin, o para promoverelinterspblicoensectoresdeimportanciavitalparasudesarrollosocioeconmicoytecnolgico /.../(Mechlem&Raney,2007,cit.,nota254,p157).
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sector agrcola tambin jugarn un papel en la evaluacin de la compatibilidad de una determinadaleysobreDPIconelderechoalaalimentacin. 4.3.5.Elcomerciodeproductosagrcolas Las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin invitan a los Estados a mejorar el funcionamientodesusmercados,enparticulardesusmercadosagrcolasyalimentarios;a establecer normas, polticas, procedimientos y rganos normativos y de otro tipo para garantizarunaccesonodiscriminatorioalosmercados,yaimpedirlasprcticascontrariasa lacompetenciaenlosmercados(Directriz4).TambinsealientaalosEstadosaaumentarla productividadarevitalizarelsectoragrcola,coninclusindelaganadera,lasilviculturayla pesca(Directriz3.7).Estodebehacerseconsultandoaorganizacionesdelasociedadcivily otras partes interesadas fundamentales en los planos nacional y regional, con inclusin de lasasociacionesdeagricultoresquepracticanunaagriculturatradicionalenpequeaescala (Directriz3.8). Para muchos pases en desarrollo, la agricultura sigue cumpliendo un papel esencial en la seguridadalimentaria,losingresosenmonedaextranjera,eldesarrolloindustrialyruralyla creacindeempleos.Generalmenteconstituyelaactividadeconmicabsicasobrelacual sedesarrollanlasdemsactividadeseconmicas;elcrecimientodelsectoragrcolapuede, porlotanto,tenerunenormeeinnegableimpacto.266Porende,laagriculturasiguesiendo un elemento fundamental para la realizacin del derecho humano a la alimentacin en el sentidodequepermitegarantizarquetodapersonatengaaccesoaalimentossuficientesy adecuados. En1996,laDeclaracindeRomasobrelaSeguridadAlimentariaMundialreconoceque,enel mundo globalizado de hoy, el comercio es un elemento clave para alcanzar la seguridad alimentaria mundial. El comercio de productos agrcolas generalmente tiene un impacto positivoenlaelcrecimientoeconmicoylaseguridadalimentaria,sinembargo,noexisten correlacionesautomticas.Lastasasdehambreypobrezaenlospasesendesarrollo,aun cuando presentan niveles de comercio agrcola similares, son heterogneas, lo que implicaraqueelimpactodelcomercioagrcolasobrelaseguridadalimentariadependede factorescomolosmercados,losrecursosnaturalesconlosquecuentaelpas,lacapacidad humanadesupoblacin,susinstitucionesypolticas,yelgradodeequidadenladistribucin delosbeneficios.267 Elsectoragrcolaexperimentenormescambiosapartirdelosaos80,particularmenteen lospasesendesarrolloyespecialmenteapartirdelafundacindelaOrganizacinMundial deComercio(OMC)en1995.268Losgobiernosdemuchospaseshanaplicadoreformasen
Byerlee, D. Diao, X. & Jakson, C. 2005. Agriculture, rural development, and propoor growth country experiencesinthepostreformera,WorldBankAgricultureandRuralDevelopmentDiscussionPaper21,p.viii. 267 FAO.2003c.Elestadodelainseguridadalimentariaenelmundo,p.18,FAO,Roma. 268 Mosoti, V. & Gobena, A. eds. 2007. International trade rules and the agricultural sector. Selected implementationissues,FAO,LegislativeStudyNo.98,FAO,Roma.
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sus mercados y han adoptado extensas medidas para liberalizar el entorno econmico interno desarticulando las restricciones impuestas al comercio y transfiriendo varias de las funcionesgubernamentalesalsectorprivado.Sehasugeridoquelaliberalizacincomercial hacontribuidoalcrecimientoeconmicoy,comoresultado,alareduccindelapobrezaya laseguridadalimentaria;269tambinsehasugeridoquecontribuyeaincrementarlasfuentes de abastecimiento de alimentos, en especial para los pases menos desarrollados.270 La aperturademercadosefectivamentepodraayudararealizarelderechoalaalimentacinal aumentar los ingresos y oportunidades de empleo, difundir la tecnologa y recursos econmicos;lasimportacionesagrcolaspuedensuplementarlaproduccinlocalyofrecer mayoresalternativasalimenticiasyfuentesnutricionalesalternativas.Almismotiempo,no existen garantas de obtener ganancias a partir de la liberalizacin comercial y esto no se reflejar necesariamente en una mayor seguridad alimentaria en el pas: probablemente existirngrandesdiferenciasentreelimpactoquetendrsobrelospequeosagricultoresy losagricultorescomercialesyentrelosproductoresruralesnoagrcolasylosconsumidores urbanos,tantodentrodelpascomoentreunpasyotro.271Enmuchospasesendesarrollo, lascondicionesdevidadelospequeosagricultoresylostrabajadoresrurales,ascomode los pobres que viven en zonas urbanas, han empeorado debido a la competencia de productos importados como resultado de los procesos de liberalizacin y la imposibilidad que ellos tienen de competir con las importaciones o con los grandes agricultores que s tienenaccesoamercadosinternacionales.272 Ladimensininternacionalrevisteparticularimportanciaparaestesector;enocasiones,los compromisosmultilateralescontradosobliganalospasesaenmendarlanormativajurdica internaoaintroducirnuevasleyes.273Laspolticas,leyesydecisionesdecadaEstadopueden tener consecuencias significativas sobre la poblacin de otros pases. Los miembros de la FAO,enlaDeclaracindelaCumbreMundialsobrelaAlimentacin:cincoaosdespus,instaa a todos los miembros de la OMC a aplicar los resultados de la Conferencia de Doha, especialmente los compromisos relativos a la reforma del sistema de comercio agrcola internacional /.../ habida cuenta del papel que el comercio agrcola internacional debe desempear /.../ con miras a promover el desarrollo econmico, aliviar la pobreza y conseguir los objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin, en particular en los pasesendesarrollo(prrafo12).Apesardelasreglasmultilateralesparalaliberalizacin
FAO.2003d.TradeReformsandfoodsecurity.Conceptualizingthelinkages,FAO,Roma. UNCTAD, 2002. Tercera Conferencia de la ONU sobre los PMA, Bruselas 2001; ACNUDH, 2002. La globalizacin y sus consecuencias para el pleno disfrute de todos los derechos humanos. Informe del Alto ComisionadodeDerechosHumanos,doc.ONUE/CN.4/2002/54.24deenero,prr.3. 271 FAO,2003d,cit.,nota263,Cap.1,p.16. 272 3DandIATP,2005.PlantingtheRightsSeed:AhumanrightsperspectiveonagriculturetradeandtheWTO. BackgrounderNo.1,THREADseries,marzo,p2.LaFAOhaestudiadoelimpactodelAsAen14pasesenvasde desarrolloyhaconcluidoquelaliberalizacinprovocaraimpactosadversossobreciertosindividuosygrupos. VaseFAO,2000.Agricultura,comercioyseguridadalimentaria:Cuestionesyopcionesparalasnegociaciones delaOMCdesdelaperspectivadelospasesendesarrollo,p25.VasetambinONU.2002.Laglobalizaciny su impacto en el goce efectivo de los derechos humanos, Informe del Alto Comisionado de Derechos Humanos,Doc.ONUE/CN.4/2002/54,15deenerode2002,prr.35);UNSR.2008.Elderechoalaalimentacin. Informe del Relator Especial, Sr Oliver de Schutter, presentado en cumplimiento de la resolucin S7/1 del ConsejodeDerechosHumanos,doc.ONUA/HRC/9/23,del1deseptiembre,prr.7. 273 Mosoti&Gobena,2007,cit.,nota262,p.13.
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del comercio agrcola en el marco de la OMC y aprobadas a travs del Acuerdo sobre Agricultura(AsA)274ylaDeclaracindeMarrakesh275,laagriculturasiguesiendounadelas reasmsdistorsionadasdelcomerciointernacional.276Laspolticasagrcolasdelospases desarrolladosquedistorsionanelcomerciofrecuentementesonmencionadascomounode los principales factores que limitan el desarrollo del sector agrcola en los pases en desarrollo.277 La revisin de compatibilidad en los pases desarrollados tambin debera examinar las consecuencias extraterritoriales de su legislacin sobre el derecho a la alimentacinenotrospases. Existen muchas cuestiones relacionadas al comercio de productos agrcolas que pueden tener injerencia en la disponibilidad, accesibilidad o adecuacin de los alimentos y, consecuentemente, en la realizacin del derecho a la alimentacin en el plano nacional. Tambin existe una cantidad igualmente enorme de leyes que abordan estos temas o algunosaspectosdeellos.Fuenecesariohacerunaseleccin;enlassiguientesseccionesse examinan algunas cuestiones relacionadas a legislacin que liberaliza el comercio a objeto deevaluarsusconsecuenciassobrelarealizacindelderechoalaalimentacin. a)Apoyointernoparalaproduccinlocaldealimentos Fortalecerlascapacidadesdelsectoragrcolaesvitalparaalcanzarlaseguridadalimentariay realizarelderechohumanodetodosalaalimentacin.Desdelaperspectivadelderechoala alimentacin, la legislacin interna, si ha de promover el sector agrcola, no slo debe reflejarlaspropuestasdepolticascuyoobjetivoesaumentarlaproductividad,sinotambin apoyar la creacin de un ambiente facilitador que permita a las personas alcanzar estas metasdetalmaneraquesucapacidaddesatisfacersuspropiasnecesidadseveafortalecida. En muchos pases en desarrollo, las polticas agrcolas dan prioridad a cultivos de exportacindealtovalorporsobreloscultivosdeprimeranecesidadparaconsumointerno. Debido al hecho de que la amplia mayora de los pequeos agricultores en los pases en
ElAsAentrenvigenciaen1995. DecisinMinisterialdeMarrakechsobrelasMedidasRelativasalosPosiblesEfectosNegativosdelPrograma deReformaenlosPasesMenosAdelantadosyenlosPasesenDesarrolloImportadoresNetosdeProductos Alimenticios. 276 BancoMundial.2004.Globaleconomicprospects,p.118,citadoenMechelem,K.,2006.Harmonizingtradein agricultureandhumanrights:optionsfortheintegrationoftherighttofoodintotheAgreementonAgriculture, MaxPlanckUnitedNationsYearbook,10,p.157. 277 Estaspolticasincluyengarantadeprecios,medidasparasuplementaringresosysubsidiosparainsumoso segurosdecosechaqueestimulanlaproduccinagrcola.Tambinestipulanarancelesycuotasarancelarias, ascomosubsidiosalasexportaciones.SegnelIFPRI,laspolticasdelospasesdesarrolladosquebloquean el acceso a mercados e inducen una baja en los precios de productos agrcolas bsicos, reducen las exportacionesdelospasesenvasdedesarrolloporelordende$37milmillones(25%)alao(vonBraun,J., Gulati, A., Orden, D. 2004. Making Agricultural Trade Liberalization Work for the Poor, IFPRI, available at: http://www.ifpri.org/pubs/speeches/20040525vonbraun.htm).Vasetambin,porej.,Tyers,R.&Anderson,K. 1992.Disarrayinworldfoodmarkets:aquantitativeassessment,CambridgeUniversityPress;Mowbray,J.2007. Therighttofoodandinternationaleconomicsystem:anassessmentoftherightsbasedapproachtotheproblem ofworldhunger,LeidenJournalofInternationalLaw,20:54569.
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desarrollo no cuentan con el apoyo y las capacidades necesarias, los mercados de exportacin emergentes benefician principalmente a los grandes agricultores y agroindustrias,loquellevaalamarginacindelosproductoresytrabajadoresagrcolasms pobres. Por ende, se hace necesario adoptar medidas especiales derivadas del derecho internacionalenmateriadederechoshumanosparaprotegeralaspersonasygruposms vulnerables. Existeevidencia slida278 que indicara que la adopcin demedidas dirigidas a alimentos de primera necesidad, a diferencia de otros cultivos de alimentos, es de crucial importancia para la realizacin del derecho a la alimentacin. La aplicacin de las disposiciones de flexibilidad estipuladas en el AsA y la adopcin de medidas de apoyo y proteccin que disponen de incentivos para la produccin local, a pequea escala y de subsistenciacontribuyenalcumplimientodelarealizacindelderechoalaalimentacinen elpas.279Ciertamente,loscultivosqueproporcionanseguridadalimentariasuelenserpara consumo local y no para exportacin; en estos casos, las medidas especiales orientadas hacia estos cultivos deben mejorar la seguridad alimentaria a nivel nacional y causar distorsionescomercialesmnimasenlosmercadosmundiales.280 Porlotanto,ensurevisindecompatibilidaddelasreglascomercialesagrcolas,elequipo de revisin, deber determinar, entre otras cosas, si existen subsidios para insumos agrcolas, si se han adoptado medidas de apoyo crediticio, programas de seguro para cultivos, medidas para mejorar el transporte y la operacin de los mercados locales, regionales y nacionales, y si existen subsidios de proteccin ambiental, todos los cuales contribuyenacrearunentornofacilitadorparalarealizacindelderechoalaalimentacin en el pas.281 En el Cuadro 75 seincluyen ejemplos de medidas internas de apoyobastante exitosasquehansidoadoptadasenalgunospases. Desde la perspectiva de los derechos humanos, las leyes y normativas pertinentes deben garantizarquelasmedidasasistencialesinternasestndirigidasalospequeosagricultores y productores, las comunidades rurales y otros grupos vulnerables. Esto se ajusta a las DirectricessobreelDerechoalaAlimentacinqueinvitanalosEstadosaadoptarmedidas para garantizar que pueda beneficiarse de las oportunidades derivadas del comercio competitivo de productos agropecuarios el mayor nmero posible de personas y comunidades,especialmentelosgruposdesfavorecidos(Directriz4.6).

VaseACNUDH.2002,cit.,nota264,prr.48.Elinformetambinsealaquedebenmejorarseymodificarse las actuales reglas comerciales para incorporar cuestiones sociales, culturales y en materia de derechos humanos.Vasetambin3DyIATP,2005,cit.,nota266. 279 Vase el Artculo 6 y Anexo 2 (1) del AsA. Vase, por ej., FAO. 2000. Issues at stake relating toagricultural development,tradeandfoodsecurity,PaperNo.4.InSymposiumonAgriculture,tradeandfoodsecurity:Issues and options in the WTO negotiations from the perspective of developing countries. Vol. I: issues and options. Roma,FAO. 280 ACNUDH,2002,cit.,note264,prr.48. 281 Dichas medidas pueden usarse en conformidad con las disposiciones de flexibilidad del AsA (por ej., franquicias derivadas del umbral de minimis, disposiciones especiales y de trato diferencial, y el compartimentoverde[greenbox]).VaseFAO.2000.cit.,nota273.

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Cuadro75.MedidasdeayudainternaEjemplosdeprcticasnacionales
EnMalawi,segnlascifrasagrcolasgubernamentales,losaltossubsidiosparafertilizantesypequeos subsidios para semillas, junto con la incidencia de lluvias favorables, han ayudado a los agricultores a alcanzar una cosecha rcord de maz en 2006 y 2007. Los informes gubernamentales indican que la produccindemazcrecide1,2millonesdetoneladasen2005a2,7millonesen2006y3,4millonesen 2007.LaasignacindesubsidiosenMalawiyelxitodeestamedidahacontribuidoarevalorarelpapel fundamental que tiene la agricultura en la lucha contra la pobreza en frica y el papel central de la inversin pblica en los elementos bsicos de la economa agraria: fertilizantes, mejores semillas, educacinparalosagricultores,crditoseinvestigacinagrcola. El gobierno de Kazajstn, producto de una cada significativa de la produccin agrcola en los aos 90, cambi sus polticas agrarias y lleg a la conclusin de que, para desarrollar el sector agrcola, era necesario adoptar un marco regulatorio slido y contar con un cierto grado de apoyo econmico del Estado.ElArtculo10delaLeyderegulacinestataldelaagriculturaestipulalacreacindeunprograma de prstamos del Estado para productores agrcolas para financiar inversiones en infraestructura y maquinaria agrcola. Segn el Artculo 10.2(36), el Estado ofrece prstamos a empresas crediticias, la cuales, a su vez, deben ofrecer prstamos a agricultores, empresas no agrcolas en zonas rurales y organismosdemicrofinanciamiento. Fuente:Dugger,C.W.,2007.Endinghungersimplybyignoringtheexperts,NYTimes,2December,available at:www.nytimes.com/2007/12/02/world/africa/02malawi.html?_r=1&oref=slogin(Malawi); Mosoti, V. & Gobena, A. 2007. International trade rules and agricultural sector. Selected implementation issues,FAOLegislativeStudyNo.98,pp.2807(Kazajstn).

b)Regulacindeprecios Lainestabilidaddepreciosdelosalimentosplanteaunproblemaparticularmentegravepara los productores y consumidores: los precios altos e inestables pueden llevar a decisiones inoperantes en trminos de la produccin; la inestabilidad de precios para artculos de consumopuedendistorsionarlaasignacinderecursossilosmercadosdecrditoyriesgo estn fragmentados y son frgiles. Los productores y consumidores pobres son los ms vulnerables a la inestabilidad del precio de un alimento bsico primordial y una gran porcentajedelingresodelospequeosagricultoresydelgastodelosconsumidorespobres (hastaun70%)seocupaenalimentosbsicos.Laestabilidaddeprecioses,porlotanto,un elementotrascendentalsihadeprotegerseelbienestardelospobresy,porconsiguiente, suderechoalaalimentacin.282Lainestabilidaddepreciosdelmercadointernacionalafecta atodoslospases,sinembargolasconsecuenciassonaunmayoresparalapoblacinrural que se gana la vida gracias a la produccin de alimentos y para quienes gastan una gran proporcindelosingresosfamiliaresenalimentos.283 En muchos pases en vas de desarrollo, las empresas comerciales estatales (conocidas tambincomojuntasdecomercializacin,direccionescomercialesoconsejosregulatorios) sonelmediousadomscomnmenteparagarantizarlaestabilidaddepreciosenelpas.Las
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FAO,2003d,cit.,nota263. Paramsinformacin,vase:www.fao.org/Worldfoodsituation

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reformascomercialesyahanreducidodemanerasignificativalasfacultadesdelasempresas comerciales estatales (ECE) y en el marco de la OMS, se estn propugnando mayores restricciones a las facultades estatutarias.284 Sin embargo, bajo ciertas circunstancias, esto podra no ajustarse a la obligacin del Estado de respetar y cumplir el derecho a la alimentacin. En los pases en vas de desarrollo, las funciones de las ECE no estn circunscritas a asuntos relacionados al comercio y los mercados sino que se extiende tambin al desarrollo rural y la seguridad alimentaria. En vista del impacto mnimo que tienenlasECEdelamayoradelospasesenvasdedesarrolloenladistorsindepreciosy mercados internacionales, hay quienes sugieren que las ECE deben y pueden servir para garantizar un precio base para los productos bsicos y aumentar los ingresos del sector agrcola.285 Desde la perspectiva de los derechos humanos, cualquier intervencin del Estado en el control de precios debe garantizar que tanto los productores como los consumidores reciban algn beneficio e incluso, si el caso lo amerita, la implementacin de mecanismos compensatorios y redes de seguridad para aquellas categoras de personas que se encuentranensituacindemayorvulnerabilidad. c)Proteccindelasfronterasyaccesoamercados En la ltima dcada, y quizs un poco ms, han aumentado las incidencias de aumentos repentinos en las importaciones y muchos observadores sugieren que este fenmeno se debealaaperturademercadosdomsticosgraciasalaimplementacindelAcuerdosobre Agricultura (AsA,). El efecto de las reformas en la liberacin de mercados en los pases en vasdedesarrollo,juntoconlossubsidiosalasexportacionesyproductosdomsticosenlos pases desarrollados, ha colocado a los pases en vas de desarrollo en una situacin de vulnerabilidadfrentealainundacindesusmercadosdomsticosconproductosvendidos enelmercadointernacionalaunvalormenoralcostodeproduccin.286Enalgunoscasos, estasituacinhaaumentadolainseguridadalimentariayaquehadesplazadogranpartede la produccin domstica, aumentando la dependencia de alimentos importados.287 Las dificultades que enfrentan los pequeos agricultores y productores aumentan cuando los productos agrcolas vendidos a un precio menor al real afectan la produccin de los alimentos bsicos del pas ya que la supervivencia de los campesinos y otros trabajadores

Ackerman, K.Z., State Trading Enterprises in World Agricultural Trade, Economic Research Service/USDA, AgricultureintheWTO/WRS9844,dic.1998,pp4347;FAO,2002a.Empresasestatalesdecomercioagrcolay pasesendesarrollo:algunascuestionesenelcontextodelasnegociacionesdelaOMC,enSeleccindeTemas RelacionadosconlasNegociacionesdelaOMCsobrelaAgricultura. Roma,DireccindeProductosBsicosy Comercio,FAO,Roma,FAO. 285 Mosoti,V.&Gobena,A.,2007,cit.,nota262. 286 FAO. 2003e. Algunas cuestiones de poltica comercial relativas a las tendencias de las importaciones agrcolasenelcontextodelaseguridadalimentaria,ComitdeProblemasdeProductosBsicos,64Perodo desesiones,marzo. 287 3D&IATP,2005,cit.,note266;vasetambin:UNSR,2008.cit.,nota266prr.6.

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agrcolas depende de dicha produccin.288 Tambin se ha visto un cambio en el rgimen alimenticioanivellocaldebidoalaentradadeproductosimportadosdebajocostoloque, enalgunoscasos,haincididoenelaccesodelapoblacinaalimentosadecuados.289 Lasrestriccionesimpuestasparaaccederamercadostambinsonmotivodepreocupacin enloquedicerelacinconloscompromisosasumidosporelpasenmateriadelderechoala alimentacin. Las altas barreras arancelarias y medidas de cero aranceles que los pases desarrollados han adoptado siempre han dificultado el acceso de los productores de alimentosdepasesenvasdedesarrolloadichosmercados. Enelcontextodelarevisindecompatibilidaddelalegislacinenmateriadecomercio,la aplicacin de los principios de derechos humanos requiere de una definicin clara en la legislacinpertinentedelasfunciones,responsabilidadesyatribucionesdelasinstituciones que deben lidiar con prcticas comerciales injustas como el dumping, subsidios, precios desleales290 o aumentos repentinos en las importaciones tanto en los pases que estn adoptando estas polticas como en aquellos que estn sufriendo sus consecuencias. Esto incluye, especficamente, la responsabilidad de establecer las medidas de salvaguardia correspondientes para contrarrestar las consecuencias adversas y los procedimientos y sancioneslegtimassiseviolalaley.291 4.3.6.Eltrabajo Como fuera indicado anteriormente, el derecho a la alimentacin est ntimamente relacionadoconotrosderechoseconmicos,socialesyculturas,incluidoelderechohumano al trabajo.292 Las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin invitan a los Estados a adoptar medidas para fomentar un crecimiento sostenible a objeto de proporcionar oportunidades de empleo que permitan a los asalariados rurales y urbanos y sus familias obtenerunaremuneracinsuficienteparadisfrutardeunniveldevidaadecuado,ascomo promoveryprotegerelempleoautnomo(Directriz8.8).Elempleoylaproteccincontrael desempleo, que permiten garantizar la adquisicin de alimentos, constituyen para muchas personaselprincipalmediopararealizarelderechoalaalimentacin. En el Cuadro 76 se entrega una resea de los principales instrumentos internacionales en materia del derecho al trabajo y normas laborales (conocidas tambin como derechos
VaseGray,K.R.,2003.RighttoFoodPrinciplesvisavisrulesgoverninginternationaltrade,BritishInstituteof InternationalandComparativeLaw,at12. 289 Vase,porejemplo,Paasch,A.,Garbers,F.&Hirsch,T.(ed.),2007.TradePoliciesandHunger.TheImpactof TradeLiberalisationontheRighttoFoodofRiceFarmingCommunitiesinGhana,HondurasandIndonesia,Geneva, EcumenicalAdvocacyAllianceandFIAN. 290 Entrminosgenerales,lafijacindepreciosdepredadoresserefierealaprcticaaplicadaporempresasque vendenunproductoaunpreciosumamentebajoconlaintencindeeliminarasuscompetidoresdelmercado ocrearbarrerasparaimpedirelingresodeeventualescompetidoresamercado. 291 Mosoti&Gobena,2007,cit.,nota262,p210. 292 Paramssobrelarelacinentreelderechoalaalimentacinelderechoaltrabajo,vaseVidar,M.,2005.The interrelationshipsbetweentherighttofoodandotherhumanrights.EnEide&Kracht,cit.,nota48.
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laborales).Estosinstrumentosdebenusarseparasustentarelanlisisenlaevaluacindela legislacinseleccionadaenmaterialaboral.
Cuadro76.Elderechohumanoaltrabajoylasnormaslaboralesinternacionales
La Declaracin Universal de los Derechos Humanos establece que Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre eleccin de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la proteccin contra el desempleo (Art. 23). Todos estos derechos se reiteran en el PIDESC, el cual extiendeestederechoparaabarcarelderechodetodapersonaatenerlaoportunidaddeganarsela vidamedianteuntrabajo(Art.6)yelderechoaunsalarioequitativoeigualportrabajodeigualvalor, sin distinciones de ninguna especie (Art. 7). El derecho al trabajo incluye varios derechos interdependientes como el derecho a la libre eleccin del trabajo, a condiciones de trabajo justas y favorables/propicias,aseguridadehigieneeneltrabajo,aderechosequitativosparahombresymujeres encuantoal accesoaltrabajo,acondicioneslaboralesyremuneracinequitativaportrabajodeigual valor. El derecho al trabajo incluye el derecho corolario a fundar sindicatos y a sindicarse para la promocin y defensa de sus intereses de clase, as como el derecho a huelga. Evidentemente, los Estadostambindebenprohibireltrabajoforzadouobligatorioyeltrabajoinfantil.LosEstadosPartes del PIDESC tambin se han comprometido a adoptar las medidas para lograr la plena efectividad del derechoauntrabajoproductivoylibrementeescogido,entreellas,laorientacinyformacintcnico profesional,ascomolaproteccincontraeldesempleo. Asimismo,laOIThaadoptadodiversosPactosyRecomendacionesrelativosalapromocinyproteccin delderechoaltrabajoylosderechoseneltrabajo.LasochoconvencionesfundamentalesdelaOITen materia del derecho de asociacin y a la negociacin colectiva, la no discriminacin en el trabajo y actividadlaboral,laeliminacindeltrabajoforzosoyeltrabajoinfantilhansidoratificadasampliamente.

Los principales temas relacionados con los derechos laborales que tienen injerencia en el derechoalaalimentacinsernlosquedicenrelacinconlossalariosyremuneraciones,y mayoresoportunidadeslaborales,especialmenteparalasmujeres.Cadaunodeestosser examinadoporseparado. a)Tasassalarialesyremuneracin Segn la Comisin Africana de Derechos Humanos, el trabajo no remunerado constituye una violacin al derecho humano de respetar la dignidad inherente del ser humano.293 Muchos Estados garantizan el derecho a una remuneracin justa y favorable con miras a asegurarunaexistenciadignayuningresoquecubraalomenoslasnecesidadesbsicas.El principalobjetivodefijarunpisosalarialeslograrunamayorequidadalrestringirelgrado dedesigualdadsalarial;lucharcontralapobrezagarantizandounnivelmnimodeingresos para los trabajadores; evitar la explotacin reduciendo el desequilibrio de poder en las relaciones laborales entre empleadores y los grupos vulnerables de la fuerza laboral, y definir los incentivos laborales que se otorgarn de manera coordinada con los sistemas tributarios y de bienestar social.294 Segn la Corte Suprema de la India, el no pago de un
VaseMalawiAfricanAssociationv.Mauritania,Nos.54/91,61/91,98/93,164/97&210/98,19992000. Saget, C. 2001. Is the minimum wage an effective tool to promote decent work and reduce poverty? The experienceofselecteddevelopingcountries,EmploymentPaperNo.130,OIT.
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salario mnimo constituye trabajo forzoso /.../ y ningn empleador tiene el derecho de dirigirunaempresasinopuedepagarasusempleadosunsalariomnimoparasubsistir.295 Muchos pases han establecido un salario mnimo, ya sea en forma de un salario mnimo nacional o un sistema de salarios mnimos impuesto por ley y acordados entre los empleadores y trabajadores para ciertos tipos de actividades o regiones. 296 Estos mnimos por lo general consisten de alimentos, ropa y vivienda y, en ciertos casos, atencinmdica,serviciossocialesyseguridadsocial.ElCuadro77incluyealgunosejemplos dedisposicioneslegislativassobreelsalariomnimo.Lasleyesdesalariomnimo,alpermitir a las personas alimentarse por sus propios medios, pueden facilitar la realizacin del derecho a la alimentacin.297 Al establecer transversalmente salarios equiparables para todos los empleo segregados por sexo y lugares de trabajo heterogneos, las leyes de salario mnimo tambin permiten abordar la discriminacin arraigada en la estructura generalderemuneracionesygratificaciones,298yaquesonlasmujeres,losmigrantesyotros grupos en situacin de desventaja los que suelen estar desproporcionalmente representadosycasisiempreocupanempleosmalremunerados.
Cuadro77.Elsalariomnimoenlalegislacininterna
En Argentina, el Consejo Nacional de Empleo, la Productividad, el Salario Mnimo Vital y Mvil fija peridicamente,entreotrasmaterias,elsalariomnimomvil.Lossalariossonestablecidosatravsde lanegociacincolectiva.Latasasalarialnopodrserinferioraladelsalariomnimoestablecidoporel Consejo. La definicin de salario mnimo vital, en trminos jurdicos, es la menor remuneracin que debenpercibirenefectivolostrabajadoresmayoresde18aosindependientementedelacategoradel trabajo o las actividades realizadas, de modo que le asegure alimentacin adecuada, vivienda digna, educacin, vestuario, asistencia sanitaria, transporte y esparcimiento, vacaciones y previsin (Ley NacionaldeEmpleo,Art.139;LeydeContratodeTrabajo,1976,ltimaenmiendade1991,Art.116).

EnelReinoUnidodeGranBretaaeIrlandadelNorte,elsalariomnimoesunderechojurdicoquetodo trabajador tiene a partir de la edad legal para poder abandonar el colegio. Existen diversas tasas de salarios mnimos para diferentes grupos de trabajadores (por ejemplo, la tasa general para trabajadoresmayoresde22aossubiel1deoctubrede2006a5.35lahora,latasadedesarrollopara trabajadoresentre18y21aosdeedadsubia4.45lahorayparatrabajadoresentre16y17aosa 3.30lahora)(vaseDecretoLeydeSalarioMnimode1998,ltimaenmiendade2003). EnlaFederacinRusa,elsalariomnimonopuedeserinferioralnivelmnimodesubsistenciaparaun individuosano(vaseelCdigolaboralN197Fdel30dediciembrede2001,ltimaenmiendael30de junio de 2006, y el Decreto Ley de Salario Mnimo Texto No. 3818, ltima enmienda de octubre de 2003).

Citado por Chamaraj, K. 2006. Minimised by the law, India Together, 6 de febrero, disponible en www.indiatogether.org/2006/feb/hrtminimum.htm 296 LabasededatosdelaOITsobreelsalariomnimoofreceinformacinsobrelossistemasdesalariomnimo en diversos pases, incluyendo los criterios para determinar el nivel de los salarios mnimos (http://www.ilo.org/travaildatabase/servlet/minimumwages). 297 Ibidem;Rubery,J.2003.Payequity,minimumwageandequalityatwork,WorkingPaperNo.19. 298 Rodgers,J.,2003.Theminimumwageasatooltocombatdiscriminationandpromoteequality.Perspective?. International Labour Review, A142(4): 54556; Gregg, P., 2000/2. The use of wage floors as policy tools, OECD EconomicStudies,No.31,at133146.
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El salario mnimo establecido deber estar claramente definido para garantizar su compatibilidad con el derecho a la alimentacin, no debe ser inferior al nivel de subsistencia299 y debe ser aplicado en conformidad con los principios de los derechos humanos.Elequipoderevisindebertomarenconsideracinlosinstrumentospertinentes de la OIT al momento de evaluar la legislacin sobre el salario mnimo.300 Por ejemplo, la inexistencia de criterios claros para fijar el salario mnimo puede abrir el camino a cierta discrecionalidad administrativa y posible discriminacin. Para asegurar la subsistencia, el salariomnimodebeserigualalacanastadealimentosbsicosylalegislacindebeincluir los criterios especficos para definir en qu consiste esta canasta. La legislacin no debe omitir ciertos sectores laborales para evitar ampliar la brecha entre trabajadores de los sectores regulados y no regulados (por ej., trabajo no convencional, trabajo en casa y trabajoenelsectorinformal).Esprobablequehayaqueadoptarmedidasespecficaspara asegurar que se eliminen las persistentes brechas salariales entre hombre y mujeres. Evidentemente, el proceso para calcular el salario mnimo debe estar basado en los principiosdeparticinytransparencia,yasegurarquetodoslosactoressocialesparticipen demaneraactivaenelproceso. Paradarefectividadaesto,esnecesarioajustarelsalariomnimoregularmente,yaseaen relacin al ndice de precios al consumidor oa un salario referencial.301 Para que el Estado pueda cumplir su obligacin de proteger el derecho a la alimentacin, la legislacin pertinente debe incluir procedimientos claros y justos, as como mecanismos viables para interponer recursos y sanciones efectivas en caso de incumplimiento del salario mnimo establecido. Paramejorarlaactividadeconmica,algunospaseshanaprobadolegislacinespecficaen materia del acceso de los trabajadores a la alimentacin. Dicha legislacin estipula el derecho de ciertas categoras de trabajadores a recibir un as llamado beneficio de alimentacin.302 Este tipo de medida contribuye a la realizacin del derecho a la alimentacin de trabajadores que perciben bajas remuneraciones para permitirles trabajar productivamenteysatisfacersusnecesidadesalimentariasbsicas.

Vase, por ej., el Convenio sobre los mtodos para la fijacin de salarios mnimos de 1928 (No. 26) y el Conveniosobrelafijacindesalariosmnimosde1970(No131). 300 En especial, el Convenio sobre los mtodos para la fijacin de salarios mnimos (Agricultura) de 1951 (No 099), Convenio sobre igualdad de remuneracin de 1951 (No 100), y el Convenio sobre la fijacin de salarios mnimosde1970,1970(No131). 301 Grimshaw, D. & Miozzo, M., 2003. Minimum wages in Latin America: Identifying the employment and pay equityeffect,ILOWorkingPaper. 302 Elbonodealimentospuedeserenlaformadeunacomida,valealimenticiootarjetaelectrnicadedbito. Vaseporejemplo,enBolivia(vaselaLeydeAlimentacinparalosTrabajadores,2004)yenVenezuela(vase la Ley de Alimentacin para los Trabajadores, 2004), y el Reglamento de la Ley de Alimentacin para los Trabajadores,2006).

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b)Mujerestrabajadorasytrabajadoresdelsectorinformal Lasoportunidadeslaboralesparalasmujeressonfundamentalesparaelempoderamientoy laseguridadalimentaria,ascomoparalarealizacindelderechoalaalimentacin.Diversos estudioshandemostradoqueunmayoraportedelamujeralosingresosfamiliaresmejora significativamente el bienestar de la familia y de la sociedad, y, como consecuencia, la realizacin del derecho a la alimentacin debido a que son las mujeres las que suelen destinar sus ingresos a la nutricin y salud de la familia y la educacin de sus hijos.303 Las medidas legislativas para fortalecer la alfabetizacin, educacin y capacitacin de las mujeres contribuyen a una mayor posibilidad de acceso al mercado laboral y, por ende, a fortalecer la capacidad de ejercer su derecho a la alimentacin. No obstante, una de las principales barreras que enfrentan las mujeres en trminos laborales es la necesidad de dividireltiempoentrelalaboreconmicaylasresponsabilidadesfamiliares.Lalegislacinen materia laboral debe, por lo tanto, incluir disposiciones relativas a las necesidades especficas de la mujer en el trabajo (en otras palabras, derechos de maternidad como licenciadematernidadyamamantamiento,yguarderasinfantiles). En muchos pases, la mayor parte de los trabajadores pobres trabaja en el sector informal donde existe una proporcin significativamente alta de mujeres. En los pases en vas de desarrollo, el sector informal representa entre el 50 y el 75% de trabajo en el sector no agrcola;esteporcentajeesaunmayorsiseincluyeelsectoragrcola.Porlotanto,elaporte delsectorinformalentrminosdeempleoeingresosparaadquiriralimentosesaltamente significativo. No obstante, la gran mayora de estos trabajadores recibe una baja remuneracin y las leyes de salario mnimo no los protegen. Las mujeres trabajadores no cuentan con derechos de maternidad. Por lo tanto, estos trabajadores se encuentran en situacin de mayor riesgo de sufrir inseguridad alimentaria y de no poder alimentarse por suspropiosmedios. Para garantizar el derecho a la alimentacin de los trabajadores del sector informal, se requiere de un marco jurdico adecuado de conformidad con los principios de derechos humanos. El equipo de revisin, al abordar el tema, debe presentar sus recomendaciones tomando en consideracin el actual contexto internacional, especialmente en lo que se refierealosinformesdelaOITenmateriadeempleoenlaeconomainformal.304 Msalldeadoptarnormasparaelsalariomnimodelsectorinformal,algunospaseshan exploradoestrategiasbasadasenlaasistenciasocial,comunitariasyotrasdeseguridadno

Vase,por ej., Jahan, S. 2003. Reorienting Development: Towards an Engendered Employment Strategy, Keynote paper for the Gender Poverty Summit, Indian National Council of Applied Economic Research and Womens Political Watch, Delhi, 911 November; Deutsch, R., Duryea S. & Piras, C. 2002. Labour markets and employment,FocusNo.6,IFPRIBrief7. 304 Vase OIT. 2002. Informe sobre el trabajo decente y la economa informal, Conferencia Internacional del Trabajo,90aReunin,InformeVI,disponibleen http://www.ilo.org/public/english/employment/infeco/download/report6.pdf

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formal/informal.305Lalegislacinenmateriadeseguridadsocialestasociadaalalegislacin laboralystaseexaminarenlaSeccin4.3.7. c)Obraspblicas ElderechoalaalimentacinobligaalosEstadosarespetaryprotegerelaccesoaalimentos adecuados que la poblacin ya tiene asegurada y proveer alimentos directamente a las personas o grupos, incluidos aquellos sin empleo, que no pueden hacerlo por sus propios medios.Lospasesdesarrolladosgeneralmentecuentanconleyesconsolidadasenmateria de desempleo, sin embargo la proteccin de la poblacin desempleada o subempleada en lospasesenvasdedesarrollofrecuentementeconsisteenprogramasdeincentivosparael empleo,porlogeneralduranteperodosdecrisis.LosprogramasdeAlimentoportrabajo tambinhansurgidoenregionescondficitcrnicodealimentosparagarantizarelaccesoa alimentos, contribuyendo paralelamente al desarrollo del pas o la regin a travs de la creacin o mejoras en la infraestructura.306 El Cuadro 78 incluye algunos ejemplos de programasgubernamentalesparamejorarlaseguridadalimentariayayudarenlarealizacin delderechoalaalimentacinatravsdelageneracindeempleo. Este tipo de medidas puede contribuir de manera significativa a dar plena efectividad al derecho a la alimentacin de quienes no pueden alimentarse por sus propios medios,307 siempre y cuando sean administradas correctamente, implementadas respetando plenamenteladignidadhumanayseancapacesdecumplirunadoblefuncin:proporcionar una red de seguridad en tiempos de crisis y facilitar la deseada transicin hacia una vida autnoma, en otras palabras, la capacidad de alimentarse por sus propios medios. Proporcionar servicios de guardera infantil apropiados para las mujeres es igualmente importanteparaasegurarsuplenaparticipacin.
Reynaud, E. 2006. Social protection and decent work: new prospects for international labour standards, ComparativeLabourLawandPolicyJournal,27:123.VasetambinVidar,cit.,nota285,at1478.Entrminos generales,losesquemasdeseguridadnoformalesserefierenaesquemasdeseguridadsocialinformalesy tradicionales:lossistemasdeseguridadtradicionalserefierenaaquellasformasdeseguridadestrechamente vinculadastradicionessocialesyquesuelenservinculantesparalosmiembrosdelacomunidad envirtudde leyes o costumbres consuetudinarias. En cambio, los sistemas informales de seguridad social tienden a desarrollarsedemaneraindependientedelotradicionalysebasanenprincipiosdesolidaridadyreciprocidad que surgen de las circunstancias impuestas por cambios sociales y econmicos. Existen diversos tipos de esquemasinformalesdeseguridadsocial:lasasociacionescomercialesenZambiasonunejemplodeesquema informaldeseguridad;generalmentesonasociacionessemiformalesdecomerciantesestablecidosconapoyo gubernamental que velan por el bienestar de sus miembros, generalmente ofreciendo prstamos (vase Mukuka, L., Kalikiti, M., Musenge, D.K. 2002. Social security systems in Zambia: Phase II: Chilimba and Market Associations,inAfricanJournalofSocialWork,17(2)2002:97105. 306 Paramsinformacinsobrelosprogramasdealimentoportrabajo,vaseporej.,Barrett,C.B.,Holden,S.& Clay,D.C.2004.CanFoodforWorkprogrammesreducevulnerability.DiscussionPaperD07/2004.Departmentof Economics and Resource Management. Agricultural University of Norway, s, Noruega. Disponible en: http://www.umb.no/ios/Publikasjoner/d2004/d200407.pdf; Lorge Rogers, B. & Coates, J., 2005. FoodBased SafetyNetsandRelatedProgrammes,BancoMundial,HDNSPSocialSafetyNetsPrimer,No.0225. 307 Las medidas de accin afirmativa generalmente son de carcter temporal y duran slo hasta que las desventajasestructuralessehayansuperado,yaseaatravsdemedidascompensatoriasoelestablecimiento deunsistemamsequitativo.
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Cuadro78.Garantasdeempleoenelsectorpblicoyprogramasdealimentoportrabajo Ejemplosdeprcticasnacionales
El Sur asitico ha estado a la vanguardia en trminos de programas pblicos de empleo con miras a garantizar la seguridad alimentaria de familias pobres. El programa ms emblemtico se puso en marchadurantelaseverasequaqueazotelestadodeMaharashtradelaIndiaaprincipiosdelosaos 70. Elprograma de trabajo deMaharashtra ofreca oportunidades de empleo entrabajos manuales a pequea escala en un proyecto de infraestructura rural que requera una alta cantidad de mano de obra.Losestudioshandemostradoqueelprogramaefectivamentebeneficialospobresyredujola tasadepobreza.Elprogramahasidoreconocidointernacionalmentecomounadelasiniciativasms eficacesyquehahechorealidadelderechoaltrabajo,permitiendoalaspersonasalimentarseporsus propiosmedios.Elprogramarecibipersonerajurdicaen1977conlaaprobacindelaLeydeGaranta deEmpleodeMaharashtraqueinstaurelderechodetodoadultoinscritoenelprogramaatrabajono calificado. Esta Ley es citada frecuentemente como ejemplo de cmo la legislacin sectorial puede fomentaryfacilitarlarealizacindelderechoalaalimentacinenelpas. 308 En2005,elparlamentodelaIndiaaproblaLeyNacionaldeGarantadeEmpleoRural(NREGA), que establecequetodafamiliaqueresideenzonasruralesdelaIndiatienederechoaunmnimode100das deempleoalaoparaalomenosunadultodelafamilia(queestdispuestoarealizartrabajomanual no calificado), con un salario mnimo establecido por ley (Art. 3). Si no le es ofrecido empleo, el postulante recibe un subsidio diario de desempleo (Art. 7). La Ley tambin contiene diversas disposiciones sobre la transparencia y rendicin de cuentas: por ejemplo, estipula que el proceso de inscripcinsedeberealizardemanerapblicayqueexistaalgnservicioparaquelaspersonaspuedan verificarsusdatosolosdeotros;quetodoempleoavaladoporlaNREGAcuenteconunComitlocalde VigilanciayControl;queseexhibaladescripcindeltrabajoenuntablerodeavisosentodolugarde trabajoenunformatofcildeleer;quelossalariosseanpagadosdirectamentealtrabajadorenunda anunciadoconanterioridadconlapresenciadepersonasindependientesdelacomunidad. Estosprogramassonmenoscomunesenfrica,aunqueexistenexcepciones.Porejemplo,enEtiopa, entre1999y2003,atravsdelprogramadealimentosportrabajo,fueronempleadasenpromedio1,4 millonesdepersonasalao. TambinsehanestablecidoprogramaspblicosdeempleoenBangladesh,SriLankaylasFilipinas,as comoenArgentina,Brasil,Bolivia,ChileyPer. Fuente: Subbarao, K., Braithwaite, J. & Jalan, J. 1995. Protecting the poor during adjustment and transitions.HumanCapitalDevelopmentandOperationsPolicy,WorldBank,pp.1013;Dey,N.,Drze,J.& Khera, R. 2006. Employment Guarantee Act. A primer, National Book Trust, India; Seekings, J. 2006. Employment guarantee or minimum income? Workfare and welfare in developing countries, Ponencia presentadaenlaConferenciadelaRedderentabsicagarantizadaenlosEstadosUnidos(USBIG),febrero.

En la India, entre el 45 y el 60% de las personas inscritas en el Programa de trabajo de Maharashtraeranmujeres.Laaltaparticipacindemujeresfueposiblegraciasalosservicios deguarderainfantilenlacercanadellugardetrabajoyalapoyodelasorganizacionesno gubernamentalesycomunitariasquesededicaronasensibilizaralasmujeresyasegurarque se rindieran cuentas respecto de la participacin de las mujeres.309 La Ley Nacional de
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ParaunanlisiscrticodelaLey,vase:www.sentinelvenugopal.in/reports.html#eight Howell, F. 2001. Social assistance: theoretical background, Social Protection in Asia and Pacific, Asean DevelopmentBank,p.298.

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GarantadeEmpleoRuraldelaIndia,aprobadarecientemente(vaseelCuadro78)ycuyo objetivo es garantizar un medio de vida seguro para las personas por medio del establecimientodelderecholegalaltrabajo,confuerzaejecutoria,esunaherramientaque podrallegaracumplirunpapelimportanteenlarealizacindelderechoalaalimentacin. Las leyes laborales y las de seguridad social estn estrechamente vinculadas; por lo tanto, tambin se hace necesario revisar la legislacin nacional para explorar las sinergias que existenentreambasreasyverificarquestasfavorecenalospobresyalaspersonasen situacindedesventajaylespermitealcanzarlaseguridaddeingresosnecesariaparapoder adquiriralimentossuficientesyadecuados. 4.3.7.Seguridadsocial Junto con el trabajo remunerado y el resguardo de los ahorros y bienes (como tierras y recursos),laspersonaspuedenalcanzarunniveldeseguridaddeingresosnecesarioparala realizacindesuderechoalaalimentacinatravsdelosmecanismosdeseguridadsocial. Las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin invitan a los Estados a considerar la posibilidaddeestablecerymantenerredesdeseguridadparaprotegeraquienesnopuedan mantenerse por s mismos (Directriz 14). Las Directrices tambin ofrecen algunas recomendaciones prcticas para emplear el enfoque basando en el derecho a la alimentacinparaformular,aplicaryfinanciarlasredesdeseguridadsocial.EnelCuadro79 se presenta una resea de los principales instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que reconocen la seguridad social como un derecho humano bsico y quedeberanserconsideradosporelequipoderevisinenlaevaluacindelalegislacinen materiadeseguridadsocial.Elobjetivodelamayoradelosmecanismosdeseguridadsocial es evitar penurias o el riesgo de padecer penuria,310 por medio de programas formales (regulados por el gobierno o pblicos) e informales (por ej., estructuras de autoayuda familiar,apoyosurgidodelacomunidad). En general, la seguridad social cubre la asistencia en salud y las prestaciones familiares y proporcionaseguridadentrminosdeingresosencasodevejez,desempleo,enfermedad, invalidez,maternidadoprdidadelprincipalsostndelafamilia.Elconceptodeseguridad socialincorporalaideadesegurosocial(paraprotegeralaspersonascontrariesgossobrela basedesuscotizaciones)aladeasistenciasocial(queproporcionabeneficiosaquienesno cuentanconrecursos)(vaselaSeccin4.3.6.c).Laasistenciasocialguardamayorrelacin conelderechoalaalimentacindadoqueelderechoalaalimentacinimplicalaobligacin de Estado de asistir a quienes no pueden alimentarse por sus propios medios de manera directa (vase las secciones 1.1 y 3.5).311 Como fuera indicado anteriormente, el gobierno

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VaseDrze,J.&Sen,A.2006.Publicactionforsocialsecurity:foundationsandstrategy,inSocialSecurityin DevelopingCountries,pp.35,citadoenNsongurua,J.U.,SocialRightsAreHumanRights:ActualizingtheRights toWorkandSocialSecurityinAfrica,39CornellIntlL.J.181,pp.155. 311 Existe cierta controversia respecto de las consecuencias que tendra la asistencia social en trminos econmicosylossupuestosefectosadversossobrelacapacidaddelaspersonasdesubsistirporsuspropios

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tieneeldeberdeproveeratodapersonaalomenosunacantidadmnimadealimentosque le permita estar protegida contra el hambre (vase la seccin 3.5.4). En las siguientes seccionesseexaminarnalgunasdelasmateriasrelacionadasconlaasistenciasocial.
Cuadro79.Elderechohumanoalaseguridadsocial
Enelplanointernacional,laseguridadsocialhasidoreconocidaenlaDUDH(Art.22)yelPIDESC(Art. 9). La Convencin No. 102 sobre Normas sociales mnimas (1952) de la OIT establece normas ms especficas en materia de la proteccin social. La Convencin identifica nueve ramas de la seguridad socialydefinelaseventualidadescorrespondientesquecubre:i)asistenciamdica;ii)enfermedad;iii) desempleo; iv) vejez; v) accidente en el trabajo; vi) familia; vii) maternidad; viii) invalidez; y ix) beneficiosdesobreviviente.LaConvencinestipulalaextensinpaulatinadelacoberturadeseguridad socialenlospasesquelahanratificado.LosobjetivosmnimosdelaConvencindicenrelacin,enlo querespectaalasnueveramas,conlaproporcindelapoblacinquecuentaconproteccinatravs de esquemas de seguridad social, el nivel mnimo de beneficios garantizados para proteger a la poblacin, as como los condiciones para recibir los beneficios y el perodo de tiempo que se podrn seguir recibindolos. En consideracin de los pases cuya economa y cuyos recursos mdicos estn insuficientementedesarrollados,stospodrnacogerseaexcepcionestemporalesenloquerespecta a la poblacin beneficiaria y el nivel de las prestaciones. Otras Convenciones y Recomendaciones aprobadasdespusdelaConvencinNo.102establecennormasmsaltaspararamasespecficasdela seguridad social.312 Todas se fundamentan en la Convencin No. 12 y ofrecen un mayor grado de proteccin,tantoentrminosdelapoblacinbeneficiadacomoelniveldelasprestaciones.

a)Garantajurdica Los pases desarrollados por lo general cuentan con legislacin slida en materia de seguridad social, sin embargo, en los pases en vas de desarrollo, las redes de proteccin alimentaria generalmente se crean por normativa gubernamental o por decreto de los diversos rganos del Estado por un perodo determinado de tiempo. Desde la perspectiva delderechohumanoalosalimentos,nobastaslogarantizarelaccesodetodapersonaala alimentacin. Tambin es fundamental que este derecho est consagrado y que las obligacionescorrespondientesseanimpuestassobrelosactoresdelsectorpblicoyprivado que tienen injerencia en el ejercicio de este derecho. Cuando estos planes alimentarios no sonestablecidosporley,laidentificacindelosbeneficiariosestsujetaaladiscrecinde las autoridades gubernamentales y no se estipulan los procedimientos a seguir y las

medios y esfuerzo. Para un resumen de los principales fundamentaciones, vase, por ej., OIT. 2001. Social security:Anewconsensus,OIT,Ginebra. 312 Conveniosobrelasprestacionesencasodeaccidentesdeltrabajoyenfermedadesprofesionales(No.121)y Recomendacin(No.121),1964;Conveniosobrelasprestacionesdeinvalidez,vejezysobrevivientes(No.128)y Recomendacin(No.131),1967;Recomendacinsobreelexamendereclamaciones(No,130),1930;Convenio sobreelfomentodelempleoylaproteccincontraeldesempleo(No,168)yRecomendacin(No.176),1988; Conveniosobrelaigualdaddetrato(seguridadsocial)(No.118),1962;Conveniosobrelaconservacindelos derechosenmateriadeseguridadsocial(No.157,1982)yRecomendacin(No.167,1983).

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sancionesquedebenaplicarseencasodequeelplannoselleveacaboosecometealguna violacin.313 El otorgamiento de prestaciones de asistencia social, incluida la creacin de redes de proteccin alimentaria como derecho legal, faculta a las personas para exigir que sus derechos sean respetados y que las autoridades rindan cuentas del cumplimiento de sus obligaciones.Enestesentido,cuandoseevalenlosprogramasdeasistenciasocialdesdela perspectivadelderechoalaalimentacin,lospasesdebenasegurarquesehayaestablecido una clara base jurdica, que exista una regularidad y que estn instituidos mecanismos efectivosdeproteccinydefensadederechos.EnelCuadro80sepresentaunejemplode legislacinquesirvedemarcoparadiversosprogramasdeasistenciasocialenelpas.
Cuadro 80. Creacin del marco jurdico para el establecimiento de redes de seguridad alimentariaenArgentina
LaLeyquecreaelProgramaNacionaldeNutricinyAlimentacindeArgentina(2003)fueaprobadacon el fin de coordinar e integrar los programas sociales existentes con competencia en materia de la seguridad alimentaria. La ley establece como principio para su creacin el deber indelegable del Estadodegarantizarelderechoalaalimentacindetodalaciudadana.Laleyestdestinadaacubrir losrequisitosnutricionalesdenioshastalos14aos,embarazadas,discapacitadosyancianosdesde los70aosensituacindepobreza.Laleypromueveladescentralizacinalcrearunmarconacional querigeparalasprovincias.ElprogramaesejecutadodemaneraconjuntaporlosMinisteriosdeSalud y de Desarrollo Social de la Nacin en tanto que las comisiones nacional, provincial y municipal de alimentacinynutricinactancomoentidadesdecoordinacin.LaComisinNacionaldeNutriciny Alimentacin tiene la funcin, entre otras, de fijar los criterios de acceso al Programa Nacional y las condicionesparasupermanencia,asegurarequidadenlasprestacionesalimentarias,implementarun Registro nico de beneficiarios e incorporar los mecanismos de control y evaluacin de la situacin nutricionaldelpas.

b)Focalizacinyformulacindelasprestaciones Adiferenciadelosserviciosdesaludpblicaqueseaplicandemaneraglobal,laasistencia socialgeneralmenteestdirigidaaquienesmslanecesitan.Existendiversasmetodologas de focalizacin de beneficiarios, incluidos los que estn basados en recursos, factores demogrficos(nios,ancianos,discapacitados)ogeogrficos,juntoconlaautofocalizacin y la focalizacin basada en la comunidad.314 La focalizacin comnmente pasa por alto a aquellaspersonasquemsnecesitandeestosservicios,315ynolografacilitarlarealizacin del derecho a la alimentacin. Esto se debe, entre otros motivos, a la existencia de procedimientos complicados y demorosos; el alto costo que implica obtener informacin
313

Coady,D.,Grosh,M.&Hoddinott,J.2004.Targetingoftransfersindevelopingcountry:reviewoflessonsand experience.WashingtonDC,BancoMundial. 314 VaseSubbarao,K.,Braithwaite,J.&Jalan,J.,1995.ProtectingthePoorDuringAdjustmentandTransitions. HumanCapitalDevelopmentandOperationsPolicy,WorldBank,1995;Coady,Grosh&Hoddinott,cit.,nota305. Vasetambin,FAO,2006.cit.,nota141,at2627. 315 Vase,porejemplo,OIT2001,cit.,nota304;Krishna,A.,2007.ForReducingPovertyFaster:TargetReasons BeforePeople,enWorldDevelopment,Vol.35,No.11,pp194760.

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fidedigna y las dificultades para obtenerla; la falta de conocimiento de los potenciales beneficiarios;lafaltadedocumentosdeidentidadlegalizados;laampliadiscrecionalidadque existe y abre camino a favoritismos y discriminacin, y una deficiente implementacin. La focalizacintambinhatenidoconsecuenciasperversas,incluidalaestigmatizacinsocialde loseventualesbeneficiarios. Unaposiblesolucinalosproblemasrelacionadosalafocalizacin,defendidaporalgunos, eslaasistenciauniversal316yaquereduceladiscrecionalidaddelasautoridadespblicaspara determinarsiunapersonacumpleonolosrequisitospararecibirlasprestaciones.Tambin permite evitar la estigmatizacin, las prcticas discriminatorias y el abuso, y fomenta la igualdad, especialmente la igualdad de gnero. La asistencia universal, como tal, podra contribuir de manera significativa a la realizacin del derecho a la alimentacin. Por otro lado, la asistencia universal podra plantear ciertos desafos en trminos de costos, organizacinyrecursos,ypodranoserunaalternativaviableparamuchospases.317 Para asegurar la aplicacin de un enfoque basado en los derechos y garantizar su compatibilidad con el derecho a la alimentacin, los mecanismos de focalizacin deben hacerfrenteasituacionescadavezmscomplejas:debencentrarsenosloenlasfamilias sinoenlosdiversosgruposeindividuos.Estopermitiragarantizarquetodapersonaogrupo recibaeltipoyformadeasistenciaquecorrespondaasusnecesidades.Estoimplica,entre otrascosas,identificareltipodesituacionesdevulnerabilidadqueenfrentanlostitularesde losderechosylagravedaddelosproblemasqueenfrentan.Paraestosedeberndesglosar adecuadamente los datos (por ej., por gnero, distribucin etrea, pertenencia a algn grupotnicoypueblosindgenas).Laidentificacinycaracterizacindelostitularesdelos derechospuedeimplicarcostossignificativos;asimismo,sinembargo,lasventajasdeaplicar esteenfoque,entrminosdereducirlainseguridadalimentariayelhambre,yentrminos ms generales, de reforzar la autonoma de la poblacin a corto plazo y su capacidad de generaringresosafuturo,puedensermssignificativas. Asimismo, las condiciones que se deben cumplir deben ser transparentes, justas y no discriminatorias; deben difundirse y ser fcilmente accesibles al pblico; todos los procedimientosdeinscripcinypostulacindebenserjustos,simplesyaccesiblesycontar con las salvaguardias correspondientes, el acceso a una revisin independiente y la adjudicacin de demandas. Adems es sumamente importante que las autoridades responsables, as como sus funciones y atribuciones, estn claramente asignadas y no
Vase, por ejemplo, Knneman, R., 2005. Basic Food Income: Option or Obligation? FIAN International, Heilderberg, Alemania, enero; OIT 2001, cit., nota 304; Seeking, J., 2006. Employment guarantee or minimum income?Workfareandwelfareindevelopingcountries,PonenciaparalaConferenciadeUSBIG,febrero. 317 Noobstante,laideadeestablecerunarentabsicauniversalcomoherramientaparaerradicarelhambreyla pobrezahasuscitadogranatencinenaosrecientesyvariospases,entreellos,NamibiaySudfrica,estn considerando introducirla. Brasil aprob una ley en 2004 para introducir la renta bsica universal (Ley No 10.835).VaseSeeking,J.,2006,cit.,nota308.LaBasicIncomeEarthNetwork(Redmundialderentabsica) (creada originalmente en 1986 bajoel nombre de BasicIncomeEuropeanNetwork o Red europeade renta bsica)fuecreadaparaservirdevnculoentrelaspersonasygruposcomprometidosoquetienenintersenla causa por una renta bsica y para promover el debate en torno al tema en todo el mundo (vase www.basicincome.org.Vasetambinwww.usbig.net).
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tengandemasiadadiscrecionalidad,yqueseinformeoportunamentealaspersonasdelos derechos en virtud de las formas de asistencia establecidas. Otorgar facultades discrecionalesalasautoridadesdelramoparaelotorgamientodeprestacionescontraviene las normas de derechos humanos que exigen que la asistencia debe ser entregada a toda personaquecumpleloscriteriosdeelegibilidad.Lasredesdeproteccinsocial,sisedisean deestamanera,garantizarnlaaplicacindelasnormasparaelderechoalaalimentaciny losprincipiosdederechoshumanos. Enelcontextodelarevisindelalegislacinpertinente,elequipoderevisintambindebe considerar que, en ciertas situaciones, se hace necesaria la asistencia directa de manera permanente: alrededor del 25% de las personas que padecen hambre y se encuentran en situacindeinseguridadalimentarianopuedentrabajaracausadeladesnutricinoalguna enfermedadodebidoalasresponsabilidadesquetienenenelcuidadodelafamilia(porej., personasVIHpositivasyhurfanos).318Estaspersonasdebentenerlaposibilidadderecibirel mnimodealimentosrequeridos,independientementedelaedad,situacinlaboraluotras circunstanciasparaestarprotegidasdelhambre(vaselaSeccin3.5.4). Formulacindelosbeneficios Laasistenciasocialvaradeunpasaotro;enalgunospasesslotomalaformadeunared deseguridad,mientrasqueenotrosformapartedeunaredmsextensaqueincluyeotros beneficiosyderechosasociados.Enlospasesdesarrollados,lasprestacionesdeasistencia social generalmente garantizan un ingreso cuyo propsito es asegurar un nivel de vida adecuado (consistente en, por ejemplo, alimentos, vivienda, ropa, asistencia mdica y educacin) que, por ende, va ms all del derecho a la alimentacin. En la mayora de los pasesenvasdedesarrollo,lasredesdeseguridadalimentariageneralmentetienencomo objetivogarantizarunacantidadmnimadealimentosparaelconsumoyparaprotegeralas familiascontraimprevistos(vaselaseccin4.3.6.c).319Enalgunospases,losbeneficiosse entregan en especie (o sea, productos alimenticios); en otros, se entregan a travs de mecanismos con caractersticas de efectivo (vales o cupones para alimentos) o transferencias de dinero.320 En algunos pases, la asistencia social consiste en una combinacindebeneficiosenespecieyenefectivo.

Knneman,cit.,nota308. FAO,2006.cit.,nota141.Estoincluyeprogramascomplementariosdealimentacintalescomoprogramas de almuerzo escolar, de nutricin maternal e infantil y de ollas comunitarias, as como programas de alimentacin en situacin de emergencia, de alimentos por trabajo, programas de alimentacin y salud y de transferenciasmonetariascondicionalesosincondiciones(LorgeRogers&Coates,2005,cit.,note299). 320 Parainformacinmsdetallada,vaseFAO.2004.Redesdeseguridadyelderechoalaalimentacin.FAO grupodetrabajointergubernamentalparalaelaboracindeunconjuntodedirectricesvoluntariasconelfinde respaldar la realizacin progresiva del derecho a una alimentacin adecuada en el contexto de la seguridad alimentarianacional(doc.IGWGRTFG/INF3).
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Cada una de estas alternativas tienes sus ventajas y desventajas. En general, distribuir alimentos en especie tiene un alto costo.321 Adems, con frecuencia se hace imposible entregaralimentosfrescos,loquepodratenercomoresultadolaentregadealimentosque no son adecuados en trminos nutricionales. Proporcionar alimentos sin costo tambin puede causar una distorsin en los mercados locales de alimentos e incidir en las condicionesdevidadelosagricultores.Sinembargo,cuandonohayalimentosdisponibles, podra ser necesario entregar ayuda en especie. A la luz de los principios de derechos humanos,ladecisinrespectodelaalternativamsadecuadaparalalegislacinenmateria de asistencia socialexige queselleve a cabouna evaluacin profunda de las necesidades, incluyendounaconsultaacuciosaconparticipacinactivadelaspersonasinvolucradas.322En la medida de lo posible, la decisin respecto de las prestaciones asistenciales adecuadas debe centrarse en una evaluacin de las necesidades individuales con miras a cumplir las normas internacionales de derechos humanos (vase el Cuadro 79). Esto implica que las necesidadesespecficasdeloslactantes,nios,mujeresembarazadasyamamantando,ylas personas discapacitadas o enfermas deben ser consideradas, inter alia, como fundamento para determinar el monto de la prestacin establecida. El nivel de beneficios establecidos tambindebeserfiscalizadoyajustadoregularmenteparaqueefectivamentecorresponda a la cantidad mnima de alimentos establecida. Cuando los beneficios son en especie, la legislacin debe exigir que dichos alimentos sean adecuados e inocuos desde el punto de vista nutricional, habida cuenta de las circunstancias, tradiciones alimentarias y culturas locales(vaselaDirectriz14.5sobreelDerechoalaAlimentacin). Todas las alternativas para formular los beneficios pueden mejorar la accesibilidad de los individuosafectadosalosalimentos,sinembargo,puedenincidirensucapacidaddehacer efectivosuderechohumanoalaalimentacindemaneradiferente,estoes,sucapacidadde convertirse en una persona autosuficiente cuando sea adulto sano (vase arriba). Como fuera indicado anteriormente, la obligacin de cumplir el derecho de las personas a los alimentos tambin exige la adopcin de medidas para facilitar su progresiva integracin socialyeconmica.LasDirectricessobreselDerechoalaAlimentacininvitanalosEstados considerarlaposibilidaddecomplementarlaayudaalimentariaproporcionadamediantelos sistemas o redes de seguridad con actividades adicionales para obtener los mximos beneficios con vistas a garantizar el acceso de la poblacin a alimentos adecuados y su utilizacin (Directriz 14.6). En el contexto de la revisin de la legislacin en materia de asistencia social, combinar la asistencia directa con medidas facilitadoras tales como el acceso a la atencin mdica, programas de integracin social u oportunidades laborales

Por ejemplo, en el programa de salud maternoinfantil de Honduras, entregar 1 lempira en la forma de transferenciadeingresosenformadevalesparaalimentostuvouncostode1,03lempiras,entantoentregar esta misma transferencia de ingresos en forma de alimentos tuvo un costo de 5.69 lempiras (vase Lorge Rogers,B.andJ.Coates,J.,2005,cit.,note299,p.2).Paramsinformacin,vase,porej.,Howell,F.,2001.cit., nota302. 322 Sin embargo, en la prctica, la manera ms adecuada para cada pas estar sujeta a, entre otras cosas, la capacidad institucional y administrativa del pas, el sistema jurdico y econmico, el grado de corrupcin e inseguridad,coberturadebeneficios,etc.

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permitirasegurarunatransicinentrelaayudaylaautosuficienciay,porconsiguiente,la realizacindelderechodelaspersonasalaalimentacin.323 4.3.8.Nutricin,seguridadalimentariayproteccinalconsumidor Elderechoaalimentosadecuadosimplicacontarconalimentosquenosloseansuficientes entrminosdecantidadsinoqueademsseaninocuosynutritivos(vaselaIntroduccin). Por lo tanto, las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin exigen a los Estados garantizarquetodoslosalimentos,yaseandeproduccinlocaloimportados,seaninocuos y se ajusten a las normas nacionales sobre inocuidad de los alimentos (Directriz 9.1). Tambinseinvitaalospasesaincrementarlaproduccinyelconsumodealimentossanos y nutritivos, especialmente los que son ricos en micronutrientes. Para consiguiente, la creacin de huertos en los hogares y en las escuelas puede constituirse en elemento fundamentalenlaluchacontralascarenciasdemicronutrientesyparafomentarunasana alimentacin(Directrices10.2y10.3). Una buena nutricin y salud dependen, en gran medida, del consumo de cantidades adecuadas de alimentos inocuos y de buena calidad. La nutricin es esencial para el crecimiento y desarrollo de la persona, y le permite trabajar, entretenerse, resistir infeccionesyaspiraralarealizacinplenacomoindividuoycomomiembrodelasociedad. Encambio,lamalnutricinaumentalasusceptibilidadaenfermedades,impideeldesarrollo psicolgicoyfsicoypuederesultarendiscapacidadymuertey,comoconsecuencia,retrasa eldesarrollodelpas.324Almismotiempo,lamalnutricincausadaporunaingestaexcesivao desequilibradadealimentosodeciertostiposdealimentossehaestadoproduciendoentre todas las edades y grupos socioeconmicos, tanto en pases desarrollados como en vas desarrollo,particularmenteenaquellosqueestnexperimentandoprocesosvertiginososde transicin social. Producto de esto, las enfermedades relacionadas a la dieta, como la diabetes,enfermedadescardiovasculares,hipertensineinfartosestnenfrancoaumento, sobrecargando los ya precarios sistemas de salud. La seguridad alimentaria y nutricional deficienteeinadecuadaesconsideradaunadelasprincipalescausasdesubnutricin. Asimismo, se estima que alrededor de 2 millones de personas mueren cada ao debido a enfermedades diarreicas transmitidas por los alimentos; sus vctimas son principalmente

LosprogramasdetransferenciamonetariacomoelprogramaOportunidadesenMxicoyBolsaFamiliaen Brasil, que condicionan la asistencia monetaria a la matrcula y asistencia regular de nios en la escuela y a controlesmdicosenlosconsultoriossehanestadopromoviendoconmayorfuerzacomomejorprcticaenel sector social para los pases en vas de desarrollo en otros lugares del mundo. Al mismo tiempo, ha surgido ciertainquietudrespectodelacondicionalidad:entreotrosproblemasdetectados,esmuycostosoydifcilde monitorear y tambin conllevara un costo para los beneficiarios. Vase, por ej., Reynaud, E. 2006. Social securityforall:globaltrendsandchallenges,ComparativeLabourLawandPolicyJournal,27(2):9.;Davis,B.2006. Complementarities between CCTs and Food Security Programs, Ponencia presentada en el Seminario InternacionalTransferenciadeIngresosySeguridadAlimentara,SantiagodeChile,45dediciembre. 324 OMS.2000.Turningthetideofmalnutrition.Respondingtothechallengeofthe21stcentury,WHO/NHD/SDE, SHO/NHD/00.7.

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nios en pases en vas de desarrollo.325 Las enfermedades transmitidas por los alimentos causan graves consecuencias sociales y para la economa, incluyendo prdidas en los ingresos y la capacidad de generar ingresos. Los alimentos inseguros y las enfermedades transmitidas por los alimentos afectan la productividad del trabajador y causan discapacidades e incluso la muerte prematura y, por ende, provoca una cada en los ingresos.326 Por otro lado, la aplicacin de buenas prcticas agrcolas y de higiene en la produccin,procesamientoydistribucindealimentosaumentalaseguridadalimentariay reduce el desperdicio, aumentando as la disponibilidad y seguridad de los alimentos. Aquellospasesqueconsiguencumplirlasnormasdeseguridadalimentariatambinpueden aprovechar las oportunidades que ofrece el comercio internacional.327 Las normas de rotulacinpermitenalosconsumidoreselegiralimentosacordesasusnecesidadesdesalud y evitar consumir alimentos que puedan causar desnutricin, obesidad o enfermedades crnicas. La legislacin interna en materia de seguridad alimentaria y nutricional es un elementosectorialclaveparaalcanzarelcumplimientodelderechoalaalimentacin.Enlas siguientesseccionesdeexaminarnlasdiversasmateriasrelacionadasaestetema. a)Normasdeseguridadalimentaria Muchos pases han aprobado leyes y normas relacionadas especficamente con los alimentos,mientrasqueenotros,laseguridadalimentariaseencuentrabajoelmarcodela salud humana o forma parte de las estrategias de alguna ley de salud pblica o de proteccinsanitaria.Algunospasesnocuentanconlegislacinespecficasino,msbien,se valen de instrumentos internacionales. El Cuadro 81 entrega una breve resea de los dos principalesinstrumentosinternacionalesqueabordaneltemadelaformulacinyaplicacin denormasdeseguridadalimentaria. Esnecesariocontarconlegislacinenmateriadeinocuidaddelosalimentosparareducirel riesgodeenfermedadestransmitidasporlosalimentos.Aunsifueconceptualizadasintener en mente el derecho a la alimentacin, la legislacin permite garantizar que todos los alimentos producidos, importados y consumidos sean inocuos, de conformidad con el componente de adecuacin del derecho a la alimentacin. La inexistencia de leyes para regular la inocuidad de los alimentos provoca una brecha profunda en la proteccin del derecho a la alimentacin, no obstante, dicha legislacin tambin podra tener consecuencias adversas sobre la realizacin del derecho a la alimentacin al incidir en la accesibilidad y disponibilidad de alimentos. Esto se debe al alto costo que conlleva el acatamientodelasnormasdeseguridadalimentaria(porej.,inversionesenlaproducciny elaboracindealimentosylacreacindeinstitucionesparavigilarlacalidad).Estasnormas pueden causar dificultades extremas a los pequeos productores que no cuentan, por lo
VaseFAO.2003f.StrategyforaFoodChainApproachtoFoodSafetyandQuality:Aframeworkdocumentfor thedevelopmentoffuturestrategicdirection,COAG17Perododesesiones,31demarzo3deabril,FAO,Roma. 326 FAO.2003g.InformedelaMesaredondaIII,DimensionesdelainocuidaddelosalimentosenlaSeguridad Alimentaria,32PerododesesionesdelaConferenciadelaFAO,3/12/2003FAOC2003/20.Roma,FAO,29de noviembre10dediciembre. 327 Ibidem.
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general, con los recursos necesarios para poder cumplir las exigencias y que, producto de esto,puedenperderlacapacidaddealimentarseporsuspropiosmedios.
Cuadro81.Normasinternacionalesparalosalimentos
Entre los diversos instrumentos desarrollados a nivel internacional, los dos ms importantes para los juristasylegisladoressonelCodexAlimentariusylosAcuerdosdelaOMC. CodexAlimentarius ElCodexAlimentariusesunconjuntodenormasalimentarias,cdigosdeprcticas,directricesyotras recomendacionesaprobadasporlaComisindelCodexAlimentarius,unrganoconjuntodelaFAOyla OMS.LaComisinelaboranormasalimentariasinternacionalescuyoobjetivoesprotegerlasaluddelos consumidores y facilitar prcticas justas en el comercio de los alimentos. Las normas del Codex y los textos conexos abarcan los principales alimentos, sean estos elaborados, parcialmente elaborados o crudos. Las Normas abordan, entre otras materias, los aditivos alimentarios, contaminantes, medicamentosveterinariosyresiduosdeplaguicidasyotrospeligrosmicrobiolgicos.Lasnormasdel Codextambinabordanlahigienedelosalimentos,lanutricin,larotulacinymtodosdeanlisisy tomademuestras.ElusodelasnormasdelCodexaseguraquelasnormasaplicadasanivelnacional tenganrespaldocientfico.LosAcuerdosSPSyTBTdeaOMC(vaseacontinuacin)hanreconocidola importanciadelasnormasdelCodexcomoreferenteparalaarmonizacininternacionaldelasnormas alimentarias,tantoenlospasesdesarrolladoscomoenvasdedesarrollo. LosAcuerdosdelaOMC El Acuerdo sobre la Aplicacin de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo SPS) establece los derechosyobligacionesdelospasesmiembrosdelaOMCquedeseanaplicarmedidasparaprotegerla vida y salud humana y animal (sanitaria) y vida y salud de las plantas (fitosanitaria). Las medidas de seguridadalimentariaslosejustificansisonaplicadasparaprotegerdelasaludpblicayenbaseaun anlisiscientficoyconsistentedelosriesgos.LasmedidasSPSenelplanonacionalnodebenaplicarse de manera tal que constituya discriminacin arbitraria o injustificable o implique una restriccin encubiertaalcomercio.ElAcuerdoSPStambinfomentalaparticipacindelosEstadosmiembrosen las organizaciones internacionales pertinentes (la Comisin del Codex Alimentarius, para la seguridad alimentaria). ElAcuerdosobreBarrerasTcnicasparaelComercio(AcuerdoTBT)tienecomoobjetivoasegurarque las normas y normativas tcnicas, incluyendo las exigencias de embalaje, rotulacin y etiquetado, as como para la realizacin pruebas y procesos de certificacin, no crearn obstculos innecesarios al comercio.ElAcuerdocubretodaslasnormastcnicasqueelAcuerdoSPSnocubreyabarcatodoslos productos alimentarios, incluidos los productos agrcolas. Las definiciones de losproductos, incluidas lasdisposicionesesencialessobrelacalidadylosrequerimientosdeetiquetadodealimentosdelCodex Alimentarius,sonconsideradosreferentesinternacionalesparalosalimentos. Fuentes:Vapnek&Spreij,2005.cit.,nota103,pp.1920. www.who.int/foodsafety/codex/general_info/en/index.html www.codexalimentarius.net/web/index_en.jsp www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/agrm4_e.htm#TRS

El cumplimiento de las normas estrictas de seguridad alimentaria tambin puede provocar alzasenlospreciosdelosalimentosconlasconsecuenciasadversascorrespondientessobre laaccesibilidaddelosconsumidorespobresalosalimentosentrminoseconmicosoala accesibilidad a alimentos adecuados, llevndolos a consumir alimentos ms baratos y, probablemente, menos inocuos. Las medidas de seguridad alimentaria tambin pueden tenerconsecuenciasnegativasenelcomercioaldificultarelaccesodeproductoresypases

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pobres que en muchos casos no cuentan con las capacidades para cumplir las normas internacionalesparaexportacionesalosmercados.328 El equipo de revisin debe considerar si la legislacin o las dems polticas toman en consideracin los diversos sectores involucrados en la cadena alimentaria que pudieran enfrentar dificultades al momento de dar cumplimiento a las normas alimentarias establecidas: los pequeos agricultores, comerciantes y elaboradores, vendedores establecidosycallejeros.Paragarantizarquelosalimentosseanadecuadoseinocuosy,asu vez, disponibles y accesibles, los gobiernos deben adoptar medidas paralelas (por ej., facilitando el acceso de los pequeos productores a la tecnologa, ofreciendo apoyo para inversiones,etc.)paraevitaromitigarlasposiblesconsecuenciasadversasenlacondiciones de vida de los sectores que forman parte de la cadena alimentaria y, al mismo tiempo, cumplir las normas internacionales de comercio pertinentes. En el Cuadro 82 se ilustra la importancia que tiene establecer el equilibrio entre los posibles pros y contras de aplicar altosestndaresparalaseguridadalimentaria. Otra posible solucin sera establecer un sistema doble de produccin y distribucin de alimentos uno para el mercado local y otro para las exportaciones. Las normas internacionalesquerigenelcomerciointernacionalsonmuyestrictasypodran,enalgunos casos, ser flexibilizadas con poco o ningn riesgo a los consumidores, lo que justificara la implantacin de un sistema doble. Esto podra ayudar a garantizar que se maximicen los efectos positivos de las normas de seguridad alimentaria (para que los alimentos sean inocuosyadecuadosentrminosnutritivos)yevitarlosefectosnegativosindeseados(para los productores pobres y para la seguridad alimentaria y derecho a los alimentos de los consumidores).329 Evidentemente, la legislacin debe garantizar que las normas para los mercados nacionales se mantengan lo suficientemente estrictas como para proteger el derecho de las personas a alimentos adecuados. Para cumplir los principios de derechos humanosenmateriadetransparencia,losprocedimientosparaestablecerlasnormasdeben ser transparentes y debe informarse debidamente a los representantes de los grupos de consumidores, agricultores y productores y, en caso que corresponda, stos deben participaractivamenteenlatomadedecisionesentemasrelacionadosconlainocuidadde los alimentos. Esto tambin contribuira a lograr cierto equilibrio entre la inocuidad y asequibilidaddelosalimentos.Losindividuostambindebenestarprotegidosdecualquier dao provocado por alimentos inseguros o adulterados, incluidos aquellos vendidos por comerciantesambulantes(vaselaseccin4.3.8.c).330

FAO.2003g.cit.,nota318,prr.7. Id.prrafos18,19. 330 VaseMechlem,K,Muehlhoff,E.&Simmersbach,F.,2005.Nutrition,foodsafetyandconsumerprotection, enFAO,RighttoFoodPuttingitintopractice,FAO,Roma.

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Cuadro 82. Pros y contras de la aplicacin de normas estrictas en materia de inocuidad Ejemplosdeprcticasnacionales
Brasil LaaplicacindenormasdeseguridadalimentariaenBrasildejfueradelosmercadosformalesvarios cultivos y productos menores ya que no cumplan los estndares establecidos, entre ellos, la miel de pequeos productores en el Amazonas. Existe una gran diversidad de abejas nativas de Brasil. Un apicultorlocal,enconsideracindelasdiversascondicionesambientales,podratener6gnerosy15 especiesdeabejasdiferentesyrecolectarmieldediversossabores,coloresycalidadnutricional.Pero, debido a las estrictas normas sobre el contenido de humedad, la mayor parte de la miel de los pequeos apicultores del Amazonas no puede ser comercializada ya que no cumple los estrictos estndares de calidad. Para poder cumplirlos, tendran que comprar equipos de alto costo para deshumidificar la miel, cosa que los pequeos apicultores y comunidades rurales pobres no pueden costear. Por lo dems, la mayora de las comunidades rurales que cran abejas nativas no cuenta siquieraconenergaelctrica.Lasnormasestablecidassonconsideradasnecesariasparaelbiencomn (enotraspalabras,lasaludpblica),sinembargo,alnoproporcionarlassalvaguardiasnecesarias(por ej.,facilitandoelaccesoalosequiposquesenecesitan,ofreciendootrasalternativasalaproduccinde mielyotrasmedidasparairenapoyodelospequeosproductores),lalegislacintermindificultando sucapacidaddeejercersuderechoalaalimentacin. Fuente:RodriguezAmaya,D.B.,2005.AnalysisandCompositionofBrazilianFoods,Presentationstothe consultationofthecrosscuttinginitiativeonbiodiversityforfoodandnutrition,ConventiononBiological Diversity,Brasilia1213demarzo. India En1998,elgobiernodelaIndiadecretlaOrdenanza(Norma)paraelembalajedeaceitecomestible que establece que los aceites comestibles, incluido el aceite de mostaza, slo puede venderse envasado y que los empaquetadores deben estar inscritos en los registros oficiales. La Ordenanza tambin dispone que los empaquetadores debern contar con sus propias instalaciones para tomar pruebasdelosaceitescomestiblesyquestasdebenestarcertificadasporelgobierno.LaOrdenanza establece que slo aquellos aceites que cumplen las normas de calidad establecidas en la Ley de prevencindeadulteracindelosalimentosde1954,puedenserenvasados.MedianteestaOrdenanza, cadaenvaseopaquetedebecontenerlosdatospertinentessobreelproductoparaqueelconsumidor pueda identificar al empaquetador para evitar cualquier engao. La Ordenanza fue aprobada en respuesta a los brotes de hidropesa epidmica331 provocada por la contaminacin de aceite de mostazayotrosaceitescomestiblesconaceitedeargemone. Apesardequelamedidasehizonecesariaparaprotegerlasaludpblica,prohibirlaventadeaceites comestiblesnoenvasadosprodujogravesconsecuenciaseconmicasysocialesparamuchaspequeas almazaras y productores locales de aceites comestibles, as como para los consumidores. Los productoresquenocontabanconlacapacidadparaacatarlaOrdenanzasufrieronungranperjuicioen sus condiciones de vida y los consumidores, a su vez, ya no contaban con acceso a productos alimentariosqueacostumbrabanconsumir.Sehizonecesarioequilibrarcuidadosamentelosintereses para asegurar que la prohibicin estuviera acompaada de medidas compensatorias apropiadas para losafectados. Fuente:Tribune.1998.(Edicinenlnea)18/9;Shiva,V.2005.FoodLawsandFoodSafetyforIndiasDiverse andLocalFoodEconomy(www.worldproutassembly.org/archives/2005/04/food_laws_and_f.html)

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LahidropesaepidmicaestipodeedemacausadoporunaintoxicacinporArgemonemexicana.

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Proteccinalconsumidor Otra dimensin pertinente de la seguridad alimentaria es la proteccin al consumidor. Las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin exigen a los Estados garantizar que los operadoresdeempresasalimenticiasrecibaneducacinsobreprcticassegurasaobjetode quesusactividadesnogenerenresiduosnocivosenlosalimentosnicausendaoalmedio ambiente. Los Estados tambin deben adoptar medidas para educar a los consumidores sobreelalmacenamiento,lamanipulacinylautilizacinseguradelosalimentosenelhogar (Directriz 9.6). La disposicin respecto de la educacin a los consumidores sobre el almacenaje,manipulacinypreparacindealimentostambinesuncomponenteclavedel enfoquebasadoenlacadenaalimentaria332yfundamentalparagarantizarlaadecuacinde losalimentos.Lamanipulacinypreparacininadecuadaspuedencontrarrestarlasmedidas deinocuidadparalosalimentosadoptadasenlasetapaspreviasdelacadenaalimentaria;la legislacinenmateriadeinocuidaddelosalimentostambindebera,porende,cubrirtodas las etapas de la cadena. Segn la concepcin moderna de la inocuidad alimentaria, la responsabilidad final sobre los alimentos ofrecidos en el mercado recae en los productores,333 sin embargo, son los Estados los que, para realizar el derecho a la alimentacin,tienenlaobligacinderegularsuconductaconmirasagarantizardequelas normasdeinocuidadalimentariaefectivamenteseancumplidas334ydeentregarinformacin oportunaalosconsumidores.ElDepartamentoJurdicodelaFAOhaelaboradounestudio que ofrece un nuevo modelo para la formulacin de leyes en materia de alimentos335 que podra servir, a su vez, como documento de referencia para el proceso de revisin.336 La OMStambinhaelaboradodiversosdocumentospertinentesaestesector.337 b)Estndaresdenutricin Implementarelderechoaalimentosadecuadosimplicagarantizarquetodoslosalimentos disponibles en el pas no slo sean inocuos sino tambin adecuados en trminos nutricionales y satisfagan las necesidades nutricionales acorde a la edad, sexo, estado de
LaFAOdefineelenfoquedelacadenaalimentariacomoelreconocimientodequelaresponsabilidadde proveeralimentosinocuos,sanosynutritivosestrepartidaentretodosloseslabonesdelacadenaalimentaria entretodoslosqueestninvolucradosenlaproduccin,elaboracinycomercializacindealimentos.Vase FAO.2003f.cit.,nota318. 333 Ibidem. 334 VaseVapnekandSpreij,2005,cit.,nota103,at129. 335 SegnVapnekySpreij,laleydealimentosgeneralmenteseusaenreferenciaalalegislacinqueregulala produccin,comercializacinymanipulacindealimentos.Unaperspectivamsampliapermitiracubrirtodas lasdisposicioneslegislativas,entodombito,quepudieranserpertinentesparagarantizarlainocuidaddelos alimentos, entre las que se incluyen disposiciones sobre la proteccin al consumidor o leyes de proteccin contraestafas,leyessobrepesoymedidas,leyesaduaneras,normasparaproductosimportadosyexportados, leyes de inspeccin de carne, etc. Tambin abarcara las normativas de seguridad alimentaria as como la aplicacindelderechoalaalimentacin.VaseVapnek&Spreij,2005,cit.,nota103,p.13. 336 Ibidem. Los pases tambin podran consultar el informe conjunto de la FAO/OMS Asegurar la calidad e inocuidaddelosalimentosDirectricesparareforzarlossistemasnacionalesdecontrolalimentario. 337 VaseelsitiowebdelaOrganizacinMundialdelaSalud: www.who.int/foodsafety/codex/general_info/en/index.html
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salud y ocupacin del individuo. Las Directrices sobre el Derecho a la Alimentacin recomiendanquelosEstadostomenmedidasparamantenerofortalecerladiversidaddela alimentacin (por ej., por medio de la produccin de alimentos nutritivos y culturalmente adecuados), as como mejorar la produccin y consumo de una diversidad de alimentos nutritivos(Directriz10).TambinsealientaalosEstadosaestudiarlaposibilidaddeadoptar reglamentosrelativosalenriquecimientodelosalimentos,conelfindepreveniryremediar lascarenciasdemicronutrientes,especialmentedeyodo,hierroyvitaminaA(Directriz10.3). Paraasegurarquelosalimentosseanadecuadosentrminosnutricionales,lospasesdeben contar con legislacin para regular su contenido nutricional. Esto revestir particular importancia respecto de los alimentos para las personas y grupos en situacin de vulnerabilidad(porej.,niasadolescentes,mujeresembarazadasylactantes,bebsynios pequeos,personasconVIH/SIDA,personaseninstitucionesescolaresuhospitalarias,etc.). Las normas de nutricin deben ajustarse a las directrices y normas internacionales para regmenesalimentariosenloquerespectaalacomposicinyrotulacindelosalimentosy declaraciones de propiedades saludables (vase ms abajo. Varios pases estn considerando la posibilidad de adoptar normas internas para ciertos ingredientes que se considerannocivosparalasaludhumana(vaseelCuadro83).Enelcontextodelarevisin de compatibilidad con el derecho a la alimentacin, la falta de normas adecuadas para regular el contenido nutricional de los alimentos en el pas podra ser considerado por el equipo de revisin como una brecha que debe ser abordada en el informe final y plan de accin.
Cuadro 83. Regulacin de productos alimenticios con cidos grasos trans Ejemplos de prcticasnacionales
En2003,Dinamarcaseconvirtienelprimerenpromulgarunaleyprohibiendolosaceitesygrasasque contienenmsde2gramosdecidosgrasostransporcada100gramosdelproducto.Estarestriccin seaplicaparalosingredientesynoalproductofinal.Anesprematuroparaevaluarlasconsecuencias de la restriccin de cidos grasos trans en la salud de la poblacin de Dinamarca (ya que la ley slo entrenvigenciaenelao2004),sinembargo,elMinisteriodeSaludinformquelasenfermedades cardiovasculares haban bajado 20% entre 2001 y 2006. Suiza aprob una medida similar en abril de 2008. Otros pases, incluyendo Canad, tambin estn estudiando la posibilidad de fijar lmites al contenido de cidos grasos trans en los alimentos. Tanto en Canad como en los Estados Unidos, es obligatorioeletiquetadoparacidosgrasostrans,yvariasciudades,entreellasCalgary,NuevaYorky Filadelfia,hanprohibidoelusodecidosgrasostransenlosrestaurantes.Californiaseconvirtienel primerestadodelosEEUUenprohibirloscidosgrasostransenlosrestaurantesenvirtuddeunaley aprobadaen2008queentrarenvigorapartirde2010. Fuente:Brady,M.2008.Holdingcorporationsaccountablefortherighttofood.EnKent,ed.,cit.,note46; Kage,B.2006.TransfatrestrictioninDenmarkofferssuccessstoryforsimilarinitiativeinNewYorkCity, Natural News.com, 17/10; Trans fat, http://en.wikipedia.org/wiki/Trans_fat; Trans fats banned in Californiarestaurantfoods,28dejuliode2008 news.yahoo.com/s/nm/20080726/hl_nm/food_transfats_ban_dc_5

En algunos pases, la fortificacin de ciertos alimentos (por ej., la harina de trigo) con nutrientes especficos a niveles determinados es obligatoria por ley. La fortificacin de alimentos con yodo, fierro y vitamina A puede ser esencial para garantizar una nutricin

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adecuada cuando uno o ms grupos de la poblacin muestran una evidente necesidad de aumentar la ingesta de algn nutriente esencial.338 La fortificacin de alimentos con micronutrientesseconsideraunatecnologayestrategiavlidaensituacionesenlasqueel abastecimientoyaccesolimitadodealimentosnoalcanzalosnivelesadecuadosenladietay cuando los alimentos fortificados estarn al alcance de la poblacin objetivo.339 Cuando la legislacin relativa a la fortificacin incluye disposiciones que prohben la venta de productosnofortificados,elequipoderevisindebetomarenconsideracinsuimpactoen lospequeosproductoresysuderechoalaalimentacin. La fortificacin es sumamente beneficiosa, sin embargo, debe estar acompaada de estrategias para aumentar la diversidad de alimentos consumidos, con nfasis especial en frutasyverduras,ycentraseenlaspersonasvulnerablesentrminosfisiolgicos,talescomo los nios y las mujeres embarazadas y lactantes. Un enfoque complementario de mayor duracin consistira enpromoverel consumode una diversidad de alimentos.340 Una dieta ms diversificada y el consumo de una mayor cantidad de alimentos de origen vegetal proporcionarnlasvitaminasymineralesascomolosfitoqumicosquefaltanenladieta.341 Esta situacin se produce especialmente en aquellos grupos de la poblacin que padecen mltiples deficiencias de micronutrientes por lo general, a consecuencia de una ingesta insuficiente de energa que no pueden ser compensadas con alimentos fortificados.342 El equipo de revisin podra considerar la posibilidad de incluir recomendaciones sobre la materiaenelinformefinal.

La fortificacin de alimentos ha sido definida como la adicin de uno o ms nutrientes esenciales en los alimentos, que est presente de manera natural o no en el alimento, a objeto de sortear o corregir una deficienciaevidentedeunoomsnutrientesenlapoblacinogruposespecficosdelapoblacin.Existeuna terminologaalternativaparalaadicindenutrientesalosalimentos.Lasuplementacinimplicalaadicinde nutrientesesencialesalosalimentosquesepierdendurantelosprocesosdeBuenosProcesosdeFabricacin (GMP, por su sigla en ingls) o durante el almacenamiento o procesos de manipulacin normales, en cantidadesquepermitirigualarelniveldenutrientesaldelosnivelespresentesenlaporcincomestibledel alimentosantesdeserprocesado,almacenadoomanipulado.Eltrminoenriquecimientofrecuentementese emplea como sinnimo de fortificacin, aunque tambin ha sido definido como la suplementacin con vitaminasymineralesquesepierdenduranteelprocesodeelaboracin(vaseFAO,1996.Foodfortification: TechnologyandQualityControl,FAOFoodandNutritionPaperNo.60,Roma,FAO). 339 FAO. Fortification of food with micronutrients and meeting dietary micronutrient requirement Role and positionofFAO,disponibleen:ftp.fao.org/ag/agn/nutrition/fortification.pdf 340 LaDireccindeNutricindelaFAOestelaborandounapublicacinparadocumentarlosbeneficiosdelos enfoquesbasadosenlosalimentos(foodbasedapproachesoFBA),especialmentedemejorasalimentariasy ladiversificacindelasintervencionesparacontrolaryprevenirdeficienciasdemicronutrientes.Lapublicacin se centrar en las iniciativas prcticas para sortear las deficiencias de micronutrientes a travs de un mayor acceso y consumo de una diversidad de alimentos inocuos y de buena calidad en cantidades adecuadas. Tambin reunir diversos documentos tcnicos y de apoyo pertinentes a objeto de fomentar y promover la inversinendichasiniciativas. 341 FAO.Fortificationoffood,cit.,nota330. 342 Ibidem.

338

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c)Rotulacin,publicidadycomercializacindealimentos Enelcontextoelderechohumanoalaalimentacin,elprincipiodetransparenciaexigealos Estados proteger a los consumidores de engaos y falsas descripciones en envases, etiquetas, publicidad y venta de alimentos.343 Los consumidores no pueden adquirir alimentosinocuosynutritivossinocuentanconinformacinnutricionalclarayfiable,ysino estn protegidos contra campaas publicitarias y de comercializacin de alimentos que contienendeclaracionesfalsasdenutrientesypropiedadessaludables.LasDirectricessobre el Derecho a la Alimentacin exigen a los Estado s adoptar medidas para proteger a los consumidoresdelengaoyladesinformacinenlosenvases,lasetiquetas,lapublicidadyla ventadelosalimentosyfacilitaralosconsumidoreslaeleccinvelandoporladivulgacinde informacinadecuada sobrelosalimentoscomercializados,yproporcionarvasderecurso antecualquierdaocausadoporalimentosnocivosoadulterados,incluidoslosvendidospor comerciantesambulantes(Directriz9.7).Losavances,entrminosjurdicos,enelmbitode la regulacin de declaraciones de nutrientes y propiedades saludables en las etiquetas de alimentos a nivel internacional y regional, especialmente en la UE, podran servir de referentes para la revisin de compatibilidad de la legislacin en esta materia (vase el Cuadro84). Todos los miembros de la sociedad, incluido el sector privado, son responsables de la realizacindelderechoaunaalimentacinadecuada(OG12,prrafo20),sinembargo,son losEstadoslosresponsablesltimosdelcumplimientodeste:envirtuddelaobligacinde proteger este derecho humano, los Estados deben asegurar que las actividades del sector notransgredanelderechodelaspersonasaalimentosadecuados.Dadoqueeletiquetado, publicidad y comercializacin podran tener injerencia en el ejercicio del derecho a la alimentacin, el Estado los debe regular integralmente. El etiquetado permite a los consumidores ejercer su derecho a elegir los alimentos que compran. La mayora de los pases ha promulgado legislacin que exige la rotulacin del contenido nutricional de los alimentos. El equipo de revisin debe tener presente que los consumidores slo pueden tomar decisiones adecuadas si la rotulacin del alimento incluye informacin nutricional explicativa sobre los alimentos en un formato simple, claro y coherente que permita entenderlosingredientesyelusocorrectodelalimento.Lalegislacindebeexigirquelas etiquetas estn impresas en el idioma o idiomas del pas o incluyan una traduccin. Esto permite garantizar la compatibilidad de las disposiciones jurdicas pertinentes con los principiosdederechoshumanossobrelatransparenciayempoderamiento. La publicidad es otro aspecto central que requiere de regulacin del Estado. Un nmero cada vez mayor de pases ha prohibido la publicidad falsa o engaosa de alimentos (por ejemplo, que sugiera que un producto tiene beneficios nutricionales y es necesario para mantener un estilo de vida saludable si se consume regularmente, o si no menciona que contiene ciertas sustancias o su forma de elaboracin). Asimismo, debe prestarse especial atencinalapublicidaddirigidaalosnios.
343

VaselaOG12,prr.11ylaDirectriz9.7delDerechoalaAlimentacin.

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Cuadro 84. Regulacin de la rotulacin de alimentos y declaraciones de nutrientes y propiedadessaludablesnormasinternacionalesyregionales

El Comit del Codex sobre Etiquetado de Alimentos elabora directrices sobre el etiquetado de declaracionesdenutrientesypropiedadessaludables.LasDirectricesGeneralessobreDeclaracionesde Propiedades de 1979 fueron completadas en 1997 por las Directrices para el Uso de Declaraciones 344 Nutricionales y Saludables. Las directrices definen las circunstancias bajo las cuales se permiten el usodedeclaracionesdenutrientes,contenidonutricionalycomparacionesnutricionales.Eltemadelas declaraciones sobre propiedades saludables an no ha sido abordado en las normas o directrices Codex,noobstante,eltemaestactualmenteendiscusin. ElreglamentoNo.1924/2006delaUEsobredeclaracionesnutricionalesydepropiedadessaludablesen los alimentos est basado en el principio de que dichas declaraciones slo pueden aparecer en alimentos introducidos al mercado comunitario si no son falsas o inducen a error y si sus atributos cuentan con evidencia cientfica. Con el reglamento se pretende garantizar una mayor proteccin al consumidor, as como homologar la legislacin existente en la UE a objeto de facilitar la comercializacindeproductosentrelospasesmiembros.Msespecficamente,elreglamentocontrola lasdeclaracionesnutricionalesydepropiedadessaludablesatravsdelistaspositivasdedeclaraciones autorizadas para su uso en los alimentos junto con las condiciones que deben cumplir los alimentos parapoderllevarlas.Enelanexodelreglamentoseincluyeunalistadelasdeclaracionesnutricionales permitidasyelreglamentoestableceprocesosparacompilarlalistadedeclaracionesautorizadas.

Publicidadycomercializacindirigidaalosnios Lanutricincorrectadurantelaniezyadolescenciaesfundamentalparaelcrecimientoy desarrollo,ascomoparalasaludybienestaryaqueloshbitosalimenticiosdesarrollados en la infancia, si no son los correctos, podran implicar riesgos a la salud y enfermedades crnicasenlaedadadulta.UninformeconjuntodelaConsultaMixtadeExpertosdelaOMS ylaFAOen2002llegalaconclusindequelaintensapublicidaddecomidasrpidasyde bebidasyalimentosdensosenenergaypobresenmicronutrientesesprobablementeel factorcausaldelaumentodepesoyobesidadinfantil.345 Muchosfactores,incluidoslospadres,influyenenloshbitosalimentariosylaseleccinde alimentos durante la infancia, sin embargo, la intensa publicidad de alimentos ejerce una influencia aun mayor.346 Existe una tendencia cada vez ms fuerte a regular la

Vase las Directrices del Codex para el Uso de Declaraciones Nutricionales y Saludables (CAC/GL 231997, Rev.12004). 345 OMS. 2003a. Dieta, nutricin y prevencin de enfermedades crnica, Informe de la Consulta conjunta de expertos de la OMS/FAO realizada en Ginebra, Serie de informes tcnicos de la OMS No. 916. Otras causas incluyen una lactancia materna inadecuada, cambios en el consumo de alimentos por alimentos altamente energticosconbajadensidadnutricional,incluidosrefrigeriosybebidasconaltocontenidodegrasas,azcar osal. 346 UnarevisinsistemticacomisionadaporlaAgenciadeNormasAlimentariasdelReinoUnidoconcluyque lapublicidadnotieneinjerenciaenlaseleccindealimentosnienloshbitosalimentariosdelosnios.Vase HastingsReport.2003.ComisionadaporlaAgenciasdeNormasAlimentarias,sept.

344

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comercializacin y publicidad de alimentos y bebidas dirigida a los nios (vase el Cuadro 85).347
Cuadro85.Legislacinenmateriadecomercializacinypublicidaddirigidaalosnios
LaCampaadealimentosinfantilesdelReinoUnidodeGranBretaaeIrlandadelNortellamaprohibir lacomercializacindecomidachatarraybebidasgaseosasylainstalacindemquinasexpendedoras en las escuelas, as como la adopcin de directrices obligatorias sobre la calidad de las comidas 348 preparadas en las escuelas y la educacin en alimentacin y nutricin. La campaa present dos 349 ProyectosdeLeysobrealimentosinfantilesyconcitgranapoyoenambasocasiones. El gobierno de Francia, despus de aprobar la Ley de Salud Pblica (2005), retir las mquinas expendedorasdelasescuelas.Californiatambinlasprohibienlasescuelas. La provincia de Quebec, Canad, ha tomado una postura particularmente dura en la materia, prohibiendoporcompletocualquierformadepublicidaddirigidaamenoresde13aos.Tambinseha iniciadounacampaaparaprohibirlapublicidaddecomidachatarraenAustralia.Eltematambinse encuentraendiscusinoseestntomandomedidasconcretasenpasescomoBrasil,Malasia,Sudfrica yCoreadelSur. Fuente:Garde,A.2007.TheregulationoffoodadvertisingandobesitypreventioninEurope:whatrolefor the European Union? European University Institute (EUI) Law Working Paper No. 16; Hawke, C. 2007. RegulatingFoodMarketingtoYoungPeopleWorldwide:TrendsandPolicyDrivers,AmericanJournalof PublicHealth,97,nov.:196273.

Unodelosrecursosquepodraresultartilparaelequipoderevisinsonlosasllamados Principios de Sydney sobre la publicidad de productos infantiles. Estos siete principios, aprobadosen2008porelGrupodeTrabajoInternacionalcontralaObesidad,estipulanque lasiniciativasparareducirlapublicidaddirigidaalosniosdebenalinearseconlosderechos delosnios;proveerproteccinsubstancialalosnios;debenserdenaturalezaestatutaria; debenincluirunadefinicinampliadelapromocincomercial;garantizarespacioslibresde publicidad para los nios; incluir medios de comunicacin que trascienden fronteras nacionales;ydebenserevaluados,monitoreadosysancionados.ElCuadro86entregauna brevereseadelprocesodeelaboracindelosPrincipiosdeSydney.

Evidentemente, cualquier normativa deber estar acompaada de las correspondientes medidas que debernadoptarse,porejemplo,paraproveercomidassaludablesenlasescuelas,educacinysensibilizacin sobrenormasdenutricindealimentosyrotulado,ymedidasparagarantizardequeelsectorprivadotambin apoyelasmedidasdeproteccinparaelbiendelosnios. 348 Vasehttp://www.sustainweb.org/childrensfoodcampaign/ 349 Vasewww.publications.parliament.uk/pa/cm200506/cmbills/023/2006023.pdf.

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Cuadro86.LosPrincipiosdeSydneysobrelapublicidaddeproductosinfantiles
DespusdelForodelaOMSyReuninTcnicademayode2006enlosquesediscutieltemadela comercializacin de alimentos dirigida a nios, el Grupo de Trabajo Internacional contra la Obesidad 350 (IOTF,porsussiglaseningls) elaborunconjuntodesietedirectricesparaorientarlasmedidasque deadoptarseparacambiarlasprcticaspublicitariasdirigidasalosnios.Laprimeraversinpreliminar delosasllamadosPrincipiosdeSydneyfueentregadaadiversaspersonasyorganizacionesactivasen esta rea y las conclusiones del estudio confirmaron que una amplia mayora de asociaciones profesionales y cientficas, organismos de consumidores, la industria, los profesionales de la salud y otrasentidadesinteresadasconcuerdanenlanecesidaddeestablecerunconjuntodeprincipios.Cada unodelosprincipiosincluidosenlaversinpreliminartambinrecibiamplioapoyo,aexcepcindel tercer principio que exige una normativa estatutaria que no fue apoyada de lleno por el sector industrial.SegnelProfesorBoydSwinburn,autordelestudio,Estcobrandocadavezmsfuerzala idea de adoptar un cdigo internacional para la comercializacin de productos infantiles, por lo que consideramosquelosPrincipiosdeSydneyavalarnelcontenidodedichocdigo. Fuente:ComisinInternacionalsobrelaObesidad(vasewww.iaso.org);Studyfindssupportforuseof 'Sydney Principles' to restrict marketing to children, News Archive, Cancer Research UK, 3 de junio de 2008;disponibleen:http://info.cancerresearchuk.org/news/archive/newsarchive/2008/june/18626840

Lacomercializacindesucedneosdelalechematerna Lacomercializacindeproductosdenutricininfantiltambinmereceparticularatencin. En el caso de los bebs y lactantes, la leche materna exclusiva durante los primeros seis mesesdevida,seguidodealimentosnutritivoscomplementariosadecuadosyseguroses segnloqueactualmentesesabealrespecto,aexcepcindeciertoscasosespecficos351la mejor forma de garantizar el adecuado crecimiento, desarrollo y salud del beb.352 La creciente comercializacin de alimentos infantiles y la disminucin relativa en la tasa de lactanciamaternaenmuchospaseshallevadoalaadopcin,conelpatrocinodelaOMSy UNICEF,delCdigoInternacionaldeComercializacindeSucedneosdelaLecheMaternaa objetodeprotegerypromoverlalactanciamaterna(vaseelCuadro87). Variospaseshanaprobadolegislacinespecficaparapromoverlalactanciamaternaypara regular la comercializacin de productos sucedneos de la leche materna. Uno de los recursos tiles para el equipo de revisin es el Cdigo Internacional mencionado anteriormente (vase el Cuadro 87) as como las resoluciones posteriores de la Asamblea

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LaIOTFesunaredmundialdeexpertosyramaconsultivadelaAsociacinInternacionalparaelEstudiode la Obesidad. Su objetivo es sensibilizar a la poblacin sobre los riesgos de la obesidad y exhortar a los gobiernosatomarmedidasalrespecto.Vase:www.iotf.org/whatisiotf.asp 351 Porej.,madresquepadecendesnutricinextrema,cuandoexistelaprobabilidaddetransmisindealgn virus(porej.,VIH/SIDA)atravsdelalechematerna. 352 OMS.2006.Estrategiamundialparalaalimentacindellactanteydelniopequeo,disponibleen: http://www.who.int/nutrition/topics/infantfeeding_recommendation/en/

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Mundial de la Salud respecto de la regulacin de la comercializacin de alimentos infantiles.353

Cuadro87.ElCdigoInternacionaldeComercializacindeSucedneosdelaLecheMaterna
El Cdigo internacional de comercializacin de sucedneos de la leche materna fue preparado por la OMSyUNICEFapartirdeunprocesoextensodeconsultasentreprofesionalesdelasalud,lasociedad civil,ONGylosfabricantesdealimentosinfantiles.ElobjetivodelCdigoescontribuiraproporcionara los lactantes una nutricin segura y suficiente, protegiendo y promoviendo la lactancia natural y asegurando el uso correcto de los sucedneos de la leche materna, cuando stos sean necesarios, sobre la base de una informacin adecuada y mediante mtodos apropiados de comercializacin y distribucin(Art.1).ElCdigofueaprobadoporlaAsambleaMundialdelaSaluden1981entrecuyos miembros se incluyen los Ministros de Salud de gobiernos asociados (doc. WHA34.22) como una exigenciamnimaparaprotegerlasaluddeloslactantesquedeberseradoptadaensutotalidad. ElCdigoinvitaalosfabricantesydistribuidoresdeproductoscomprendidosenlasdisposicionesdel Cdigo a cumplir sus disposiciones de manera voluntaria. Sin embargo, conforme la obligacin de proteger el derecho a la alimentacin de los grupos vulnerables, entre ellos los nios, los Estados deben adoptar las medidas correspondientes, incluida la legislacin para aplicar este derecho en el planonacional.ElComitdelosDerechosdelNiodelaONU,ensuevaluacindelcumplimentodelos pasesdelaConvencindelosDerechosdelosNiossehaestadofundamentandocadavezmsenel gradodeaplicacindeesteCdigo. Fuente:Brady,M.,2008,cit.,Cuadro83;TheInternationalBabyFoodActionNetwork(IBFAN),Whatis theInternationalCode?Disponibleen:http://www.ibfan.org/english/issue/code01.html

Entreotras,lasResolucionesWHA43.3,WHA49.15,WHA54.2yWHA55.25relacionadasconlaalimentacin infantil (que ratifican la Estrategia Mundial de la OMS para la alimentacin del lactante y el nio pequeo (A.55/15)del16deabrildel2002).

353

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CONCLUSIN
En virtud del derecho internacional en materia de derechos humanos, el Estado tiene la obligacin de tomar medidas y rendir cuentas a la comunidad internacional sobre la aplicacindelosderechoshumanosquesehacomprometidoarealizar.Sinembargo,cada Estado cuenta con un margen de discrecionalidad respecto de cmo cumplir las obligaciones que estos derechos exigen. Este margen de discrecionalidad conferido a los Estados responde y toma en cuenta las diferencias culturales, histricas, religiosas, econmicas y de desarrollo entre Estados que deben cumplir las mismas obligaciones jurdicas.NoimplicaqueelEstadopuedaoptarporaplicarunderechouotro,oquepueda pasarporaltolosderechosdeunsectordeterminadodelacomunidad. Enelcontextodelderechohumanoalaalimentacin,todoslosEstadosPartesdelPIDESC debern determinar el tipo de medidas que sern ms adecuadas para garantizar la realizacin progresiva del derecho a la alimentacin de la poblacin, no obstante, ser necesarioyconvenienteadoptaralgunasmedidaslegislativas. La ley se hace necesaria ya que cumple la funcin de rbitro imparcial354. Establece los principios,objetivos,normasycriteriospararegularlosderechos,atribucionesyconducta de las personas, las comunidades, el sector privado, el gobierno y los rganos administrativos. El gobierno formula los presupuestos y polticas, en tanto la ley impone ciertoslmitesaladiscrecionalidaddelgobiernoparaevitarabusos. Esta gua ha examinado y planteado tres alternativas de medidas legislativas que pueden adoptarseparaimplementarelderechoalaalimentacinenelplanonacional:laprimeraes el reconocimiento explcito del derecho a la alimentacin en las disposiciones constitucionales; la segunda es la adopcin de una ley marco para el derecho a la alimentacin;ylaterceraeslarealizacindeunarevisindelasleyessectorialespertinentes para establecer su compatibilidad con el derecho a la alimentacin. En la mayora de los casos, cualquier accin legislativa para implementar el derecho a la alimentacin a nivel nacionaldebecomprenderlostresnivelesdeaccinlegislativa. Los derechos constitucionales acarrean un considerable peso simblico. Asimismo, la inclusin explcita del derecho a la alimentacin en la Constitucin como derecho humano fundamental es la forma ms efectiva de proteccin jurdica ya que la Constitucin es consideradaleyfundamentalosupremadelpas.Otorgaraalosindividuosunatitularidad jurdica sobre la cual pueden sustentarse para desafiar la limitada accin del Estado para protegersuderechoalaalimentacin.
Tomaevski,K.Economicandsocialrights:legallyenforceablerights?EnHumanRightsandPovertyReduction: Realities,ControversiesandStrategies,ODIMeetingSeries,marzo2006,p.23.
354

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Si existen marcos legislativos especficos que esclarecen los diversos componentes del derecho a la alimentacin y si las obligaciones de las autoridades del Estado han sido establecidas en virtud de este derecho, las personas podrn entender sus derechos y si alguno ha sido denegado. Tambin aportara las bases para una coordinacin ms eficaz entre los diversos sectores y entre el nivel central y los niveles descentralizados. Las disposiciones especiales podran estipular las medidas a adoptarse en el mbito de la educacinysensibilizacin,lacantidadmnimadealimentosalosquetodostienenderechos y los procedimientos para entablar demandas y las reparaciones correspondientes. La ley marco puede ofrecer orientacin en materia de derechos humanos a las autoridades responsablesdelaseguridadalimentariaynutricional. Lasrevisionesdecompatibilidaddelalegislacinsectorialpertinentequetieneninjerencia en las diversas dimensiones del derecho a la alimentacin (por ej., la accesibilidad, disponibilidadyadecuacindelosalimentos)ylacapacidaddelaspersonasdealimentarse porsuspropiosmedioscondignidadpermitiragarantizarqueelmarcolegislativodelpas constituye un entorno jurdico facilitador para la realizacin progresiva del derecho a la alimentacin. Este escenario puede no ser posible en todoslos pases.Cada pas tendr que decidir qu enfoqueadoptarenbasealcontextonacionalylosrecursosconquedispone.Cualquiera sea el enfoque adoptado, de conformidad con el derecho internacional en materia de derechoshumanos,stedebergarantizarelcumplimientodelasobligacionesenmateria delderechoalaalimentacinestablecidasenelPIDESC. EstaGua,queincluyedatostcnicos,anlisisyconsejosprcticosparacadaniveldeaccin legislativa, constituye una herramienta til que contribuir a desarrollar y fortalecer las capacidades de los pases para hacer del derecho a la alimentacin una realidad. Los Estados,enelmarcodelprocesodeplanificacinnacional,puedenvalersedelainformacin contenidaenestaGuayelcrecientecaudaldeexperienciasacumuladasendiversospases quehanadoptadolegislacinenmateriadelderechoalaalimentacin.LaGuaresultatil para los pases ya que da luces sobre la magnitud de los cambios necesarios para que puedan solicitar, de la manera ms efectiva posible, la asistencia tcnica y asesora correspondiente. La Gua se ir actualizando a medida que se sigan revisando otras Constituciones, se promulguennuevasleyesyserealicenrevisionesdecompatibilidadparaquepuedaserde mayor utilidad para aquellos pases que comiencen a tomar medidas legislativas en un mbitotansignificativocomoste.

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ANEXO
Listadeverificacinparaunaleymarcoparaelderechoalaalimentacin
Esta lista acompaa la Gua para legislar en materia del derecho a la alimentacin. Su objetivoesayudaralospasesenelprocesoderedaccindeunaleymarcoparaelderecho alaalimentacin.OfreceunareseadeloselementoscentralesexaminadosenlaGuaque puedencotejarseconloselementosincluidosenlalegislacinpropuestayasegurarquelas recomendaciones generales que contiene la Gua sean examinadas y consideradas. Evidentemente, las leyes de seguridad alimentaria que ya han sido adoptadas tambin puedencotejarseconlalistadeverificaciny,quizs,reforzarse. Esta lista debe usarse en conjunto con la Gua. Las preguntas incluidas en la lista han sido explicadas en la Gua, que tambin examina el fundamento y diversas alternativas que existen. La lista de verificacin notiene como propsitoservir como modelo para quienes deben revisar o formular las leyes ya que la legislacin debe formularse en base a las tradicionesynecesidadesparticularesdecadapas.Elformatodelalistapermitebastante flexibilidadyloquesebuscaesfomentareldebateendelpas. Disposiciones Preguntas
Condicinjurdica Enquposicinseubicalaleymarcodentrodelajerarquajurdicadelpas?Se encuentraenunaposicinsuperiorrespectodelderechocomn? Ttulo Aparecederechoalaalimentacinenelttulodelaley? Objetivosymetas Culeselpropsitoyobjetivodelaley?Seencuentraentreelloselejercicio establecidas delderechohumanoalaalimentacin?Laleyespecificaqueelpropsitoy objetivosdebernalcanzarseenconformidadconlosprincipiosdelosderechos humanos? Definiciones Incluyealgunadefinicinparatrminoscomoseguridadalimentaria, seguridadnutricional,adecuacin,disponibilidad,vulnerabilidad,etc.?La definicinempleadaparaelderechoalaalimentacinconcuerdaconelderecho internacional?Laleyincluyedefinicionesdetodoslostrminosclave? Principiosde Laleyincluyeunaseccinsobrelosprincipiosfundamentalesquedebenregir derechos lasaccionesdetodoslosrganosdelgobiernoencargadosdesu humanos implementacin?Laparticipacin,rendicindecuentas,nodiscriminacin, transparencia,dignidadhumana,empoderamiento,estadodederecho/recurso, formanpartededichosprincipios?Cmohansidodefinidosenlaley?Laley exigeexplcitamentequelasautoridadespblicasacargodebanejercersus funcionesenconformidadconlosprincipiosestablecidos?

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Principiosdederechos humanosy disposiciones sustantivas Disposiciones sustantivasque establecenelderechoa laalimentacin Limitaciones Derechoanosufrir discriminacin

Losprincipiosdederechoshumanossehacenefectivosenlas disposicionessustantivasdelaleyynosloenlaseccindeprincipios?

Medidasespeciales

Obligaciones Respetar,proteger, cumplir(facilitar, proveer)

Lasdisposicionessustantivasdelaleyincluyenunreconocimiento explcitodelderechoalaalimentacin?Seincluyeunaexplicacinms profundadesuselementos(accesibilidad,disponibilidad,estabilidad, adecuacinyutilizacin)?Laleyestablecetambinelderecho fundamentaldetodapersonaaestarprotegidocontraelhambre? Laleycontieneclusulasrestrictivasolimitaciones?Laredaccindela leyreflejalaslimitacionesqueestipulaelPIDESC? Elderechodetodapersonaanoserobjetodediscriminacinest incluidodemaneraexplcitaenlaley?Laleyincluyeunalistademotivos dediscriminacinqueestnprohibidosenvirtuddelderecho internacional?Laleytambinprohbeladiscriminacincontralamujer? Qutipodemedidasespecialesestablecelaleypararepararlas consecuenciasdeladiscriminacinyparaestablecerlaigualdadformaly sustantiva?Sedefinengruposespecialescomomujeresypueblos indgenas? Cmohansidoglosadaslasobligacionesrespectodelderechoala alimentacinenlasdisposicionessustantivasdelaley? LaleyincluyealgunadisposicingeneralsobrelaobligacindelEstadode respetar,protegerycumplir? Laleyestableceasignacionesespecficasdeasistencia? Seestablecealgunacantidadmnimadealimentosaserasignada?Laley entregaalgunareseadeloselementosclavequedeterminanlacantidad mnimadealimentosaserasignadaquedeberserdefinidaenleyes subsidiarias? Incluyedisposicionesqueestablecencomoprioritarioslosgruposy personasmsvulnerables?Seincluyeunadefinicindelosgrupos especficos,talescomolosnios,lasmujeresembarazadasylactantesy personasquepadecenalgunaenfermedaddebilitadora? Laleyincluyedisposicionesqueexigenunaevaluacindeimpactoen materiadealimentacindelosactoresestatalesynoestatales? Laleyestipulaelderechodetodapersonaarecabarinformacin pertinenteenmateriadelderechoalaalimentacin? Lasautoridadescompetentestienenlaobligacindedifundirla informacinyentregarlacuandoessolicitada? Laleyincluyedisposicionessobremedidasdeeducacinysensibilizacin? Incluyedisposicionesespecficasparaniosyparaadultos? Laleyincluyedisposicionessobreelderechoalaalimentacinen situacionesdeemergencia?Incluyedisposicionesrespectodelos mecanismosylacoordinacininstitucionales? Laleyincluyedisposicionessobrelacooperacininternacional? Laleyincluyedisposicionessobrelasobligacionesextraterritoriales?

Evaluacionesde impacto Informacin

Educaciny sensibilizacin Emergencias

Cooperacin internacional

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Coordinacininstitucional

Funcinquedesempean losotrosrganos Sistemasdevigilancia

Laleyincluyedisposicionessobrelacoordinacindelasactividades delsectorpblico? Creanuevasinstituciones?Fortalecelasqueyaexisten?Desarticula algunadelasantiguas? Lasfuncionesyatribucionesestnclaramentedefinidas?Est garantizadalanoduplicidaddeesfuerzoseninstitucionesanlogas? Quinessonlosmiembrosdelrganodecoordinacin?Estn representadostodoslossectorespblicospertinentes?Laleyestipula laparticipacindelasociedadcivil?Participanlasorganizacionesdela sociedadcivilenlaseleccindedichosrepresentantes? Seincluyendisposicionessobrelacoordinacinvertical?Laley incluyedisposicionesparalosrganosdecoordinacinanivelregional omunicipal? Sedefinenlasfuncionesoresponsabilidadesdelasdistintas autoridadespblicasdesignadas? Laleyexplicacmoserealizarlavigilanciadelejerciciodelderechoa laalimentacinylaimplementacindelamismaleymarco? Incluyedisposicionessobrelavigilanciaenbasealosderechos humanos? Sehadesignadoaalgunainstitucinparaencabezarlavigilancia?

Laleyincluyedisposicionessustantivasparaindicadoresoparmetros dereferenciacomo,porejemplo,quindebedefinirlosycmodeben sermodificados? Participacindela Laleyincluyedisposicionessustantivassobrelaparticipacindela sociedadcivil sociedadcivil: enelrganodecoordinacin(vasetambinanterior)? enlasinstitucionesdevigilancia? enlosprocesosdeconsultaregularesconlasautoridadespblicas? Recursos Laleyincluyedisposicionessustantivaspararecursosanteviolaciones delderechoalaalimentacin?Elderechoarecursohasido reconocido/reafirmado?Incluyealgunalistadetiposderecursos posibles? Quejasadministrativas Laleyespecificaantequautoridadadministrativadebenentablarse lasdenuncias? Recursosjudiciales Laleyreafirmademaneraexplcitaelpapeldelostribunalesdevelar porelcumplimientodelaleyyqueseotorguelareparacin correspondienteencasosdeviolacinalderechoalaalimentacin? Funcinquedesempean Laleyincluyedisposicionessustantivasparalasinstitucionesde lasinstitucionesnacionales derechoshumanosyelpapelquecumplenen: dederechoshumanos vigilarlarealizacindelderechoalaalimentacin?; resolverdenunciasdeviolacionesalderechoalaalimentacin? Disposicionesrespectode Seincluyendisposicionesespecficassobresuobservancia?Se suobservancia establecenplazosparalaadopcindeleyesejecutorias?

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Revisinsectorial

Disposiciones financieras

Laleyestipulalarevisindelalegislacinsectorialparadeterminarsu compatibilidadconelderechoalaalimentacin? Seincluyeunalistadereassectorialesquedebenserrevisadasdemanera prioritaria? Seincluyealgunadisposicinrespectodelosplazosacumplir? Seincluyendisposicionessobrelosarreglosfinancierosnecesariospara aplicarlaley? Existealgunaindicacinrespectodelaobligacindepresentarinformes financieros? Seconsideralaposibilidaddecrearunfondoespecial?

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REFERENCIAS

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CASOS
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JaincontraelEstadodeKarnataka,AIR(1992)S.C.C.1858. ChamelliSinghyOtros.EstadodeU.P.yOtro,(1996)2S.C.C.549. GcontraAnBordUchtla[1980]I.R.32. AntonellicontraSheahan,81F.3d1422,1432(7aCir.1996)

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StropecontraSebelius,CortedeApelacionesdelosEEUU,063144(D.C.No.05CV3284 SAC)(10aCir.2006) CoopercontraSheriff,CondadodeLubbock,929F.2d1078,1083(5aCir.1991) RaraseacontraTheState,ApelacinenlocriminalNo.HAA0027.2000del12demayode 2000. ReginacontraelMinistrodelInteriorexparteAdam,ReginacontraMinistrodelInteriorex parte Limbuela, Regina contra el Ministro del Interior ex parte Tesema (apelacin conjunta),CmaradelosLores,[2005]UKHL66. GosselincontraQubec(FiscalGeneral),[2002]4S.C.R.429. LegalConsequencesontheConstructionofaWallintheOccupiedPalestinianTerritory(Las consecuencias jurdicas de la construccin del muro en territorio palestino ocupado). CIJ Resolucinconsultiva,9dejuliode2004. Marcel Claude Reyes y otros contra Chile, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Dictamendel19/09/2006. Guerra y otros contra Italia, Corte Europea de Derechos Humanos, Dictamen del 19/02/1998 OneryildizcontraTurqua,CorteEuropeadeDerechosHumanos,Dictamendel30/11/2004. Malawi African Association contra Mauritania, Nos. 54/91, 61/91, 98/93, 164/97 & 210/98, 19992000. InReKranspoortCommunity2000(2)SA124(LCC)

LEGISLACIN
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Armenia ConstitucindelaRepblicadeArmenia,2005 Azerbaiyn ConstitucindelaRepblicadeAzerbaiyn,1995 Bangladesh ConstitucindelaRepblicaPopulardeBangladesh,1972 Blgica ConstitucindeBlgica,1994 Belars ConstitucindelaRepblicadeBelars,1996 Bolivia ConstitucinPolticadelEstado,2008 LeydeAlimentacinparalosTrabajadores,2004 Brasil ConstitucindaRepblicaFederativadeBrasil,1988 Ley que crea el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SISAN), Ley No. 11,346,2006 DecretoNo6273quecrealaCmaraInterministerialdeSeguridadAlimentariayNutricional, 2007 Camboya ConstitucindelReinodeCamboya,1993 Canad CartaConstitucionaldeDerechosyLibertades,1982 DecretoLeydeSaludPblicadeQuebec,2001

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Colombia ConstitucinPolticadeColombia,1991 Ley100de1993 CostaRica ConstitucinPolticadelaRepblicadeCostaRica,1949 Croacia ConstitucindelaRepblicadeCroacia,1990 Cuba ConstitucindelaRepblicadeCuba,1992 Ecuador ConstitucinPolticadelaRepblicadelEcuador,1998 LeydeSeguridadAlimentariayNutricional,2006 Eritrea ConstitucindeEritrea,1997 Eslovaquia ConstitucindelaRepblicadeEslovaquia,1992 Eslovenia ConstitucindelaRepblicadeEslovenia,1991 Espaa ConstitucindeEspaa,1978 EstadosUnidosdeAmrica DecretoLeydeLactanciaMaternaenelTrabajodeIllinois,2001 DecretoLeydeEstampillasdeAlimentosde1977 Etiopa ConstitucindelaRepblicaFederalDemocrticadeEtiopa,1994

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FederacindeRusia DecretoLeydeSalarioMnimo,No.3818,2003 CdigoLaboraldelaFederacinRusa,No.197F;2001 Filipinas Decreto Ley de Modernizacin de la Agricultura y la Pesca de 1997, Decreto Ley de la RepblicaNo.9281,2004 DecretoLeydeProteccindeVariedadesVegetalesde2002,DecretoLeydelaRepblicaNo. 9168,2002 CdigodePescade1998,DecretoLeydelaRepblicaNo.8550,1998 Finlandia ConstitucindeFinlandia,2000 Ghana ConstitucindelaRepblicadeGhana,1992 Guatemala LeydelSistemaNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricional,DecretoNo322005,2005 AcuerdoN75/06,quenormalaLeyMarcodelSistemaNacionaldeSeguridadAlimentariay Nutricional,2006 Hait ConstitucindelaRepblicadeHait,1987 Honduras ConstitucindelaRepblicadeHonduras,1982 PropuestadeLeyMarcosobreelDerechoalaAlimentacinenHonduras,2007 India ConstitucindelaIndia,1949 DecretoLeydeProteccindelosDerechosHumanos,1993,No.10de1004,rectificadoporel DecretoLeydeDerechosHumanos(Enmienda)2006No.43de2006 DecretoLeyqueGarantizaelEmpleoRuralNacionalNo.42,2005 DecretoLeydeSeguridadSocialdelosTrabajadoresdelSectorNoorganizado,2005 DecretoLeydeDerechoalaInformacinNo.22/2005,2005 ProyectodeLeydeSemillas,2004

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Directrizparael(Controldel)SistemadeDistribucinPblicodeChattisgarh,2004 DecretoLeydeProteccindeVariedadesVegetalesyDerechosdelosAgricultores,Decreto LeyNo.53de2001 Directrizpara(regular)EnvasesdeAceitesComestibles,1998 DecretoLeydeArtculosdeConsumoBsico,1955;1995 DecretoLeydeMaharashtraqueGarantizaelEmpleo,1977 DecretoLeydeProductosBsicosEsencialesNo10,1955 Indonesia DecretoLeydeAlimentoNo.7,1996 NormativadeSeguridadAlimentariaNo.6/2002,2002 Irn(RepblicaIslmicadel) ConstitucindelaRepblicaIslmicadeIrn,1979 Italia ConstitucindelaRepblicadeItalia,1947 Kazajstn ConstitucindelaRepblicadeKazajstn,1995 Ley de Normas del Estado para el Desarrollo del Sector Agroeconmico y reas Rurales, 2005 Kirguistn ConstitucindelaRepblicadeKirguistn,1993 Madagascar ConstitucindelaRepblicadeMadagascar,1992 Malawi ConstitucindelaRepblicadeMalawi,1994 Mali LeydePolticasAgrarias,2006

272

Mxico ConstitucinPolticadelosEstadosUnidosMexicanos,1917 ProyectodeLeydeSoberanaAlimentariaySeguridadAlimentariayNutricional,2005 NOM043SSA22005, Servicios bsicos de salud. Promocin y educacin para la salud en materiaalimentaria,2005 LeyGeneraldeDesarrolloSocial,2004 Moldova ConstitucindelaRepblicadeMoldova,1994 Mozambique LeydeTierras,No.19/97del1deoctubrede1997 Nepal ConstitucinInterinadeNepal,2063,2007 Nicaragua ProyectodeLeydeSoberanaySeguridadAlimentariaNutricional,febrero2008 DecretoNo.032007,reformasyenmiendasalDecretoNo.7198;reglamentalaLeyNo.290, LeydeOrganizacinyCompetenciayProcedimientosdelPoderEjecutivo,2007 Decreto No. 652000, reformas al Decreto Ley que crea el consejo Nacional de Seguridad AlimentariayNutricional,2000 DecretoNo.402000quecreaelConsejoNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricional, 2000 Nigeria ConstitucindelaRepblicaFederaldeNigeria,1999 NuevaZelandia DecretoLeydeDerechosHumanos,1993,DecretoPblicoNo.82,1993 Pakistn ConstitucindelaRepblicaIslmicadePakistn,1973 Paraguay ConstitucindelaRepblicadeParaguay,1992

273

Per Propuesta:LeydeDerechoaunaAlimentacinAdecuada,ProyectoNo.1390/2006;2006 LeyMarcodelEmpleoPblico,LeyN28175,2005 DecretoNo1182002PCMquecrealaComisinMultisectorialdeSeguridadAlimentaria,2002 Decreto N 139/02/PCM, Conformacin delComit Tcnico de la Comisin Multisectorial de SeguridadAlimentaria,2002 ConstitucindelaRepblicadelPer,1993 Portugal ConstitucindelaRepblicadePortugal,1976 ReinoUnidodeGranBretaaeIrlandadelNorte ProyectodeLeydeAlimentacinInfantil,2005 DecretoLeydeDerechosHumanos,1998 RepblicaCheca ConstitucindelaRepblicaCheca,1993 RepblicadeCorea DecretoLeyquecrealaComisinNacionaldeDerechosHumanos,D.L.No.6481,2001 Rumania ConstitucindeRumania,1991 SierraLeona ConstitucindeSierraLeona,DecretoLeyNo.6of1991,1991 SriLanka ConstitucindelaRepblicaDemocrticadeSriLanka,1978

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Sudfrica DecretoLeyNo.11deDerechosdeTierrasComunitarias,2004 ProyectodeLeydeSeguridadNacionalAlimentaria,2002 ProyectodeLeydeCondicionesLaboralesBsicas,2001 DecretoLeyNo.108deServiciosdeAgua,1997 DecretoLeyNo.75deCondicionesLaboralesBsicas,1997 ConstitucindelaRepblicadeSudfrica,DecretoLeyNo.108de1996,1996 DecretoLeyNo.66deRelacionesLaborales,1995 Suiza ConstitucinFederaldelaConfederacinSuiza,1999 Suriname ConstitucindelaRepblicadeSuriname,1987 Tanzana(RepblicaUnidade) DecretoLeydeTierrasAldeanas,1999 DecretoLeydeTierras,1999 DecretoLeydeSeguridadAlimentariadeTanzana,1991 Uganda ProyectodeLeydeSeguridadAlimentaria,2008 DecretoLey(deEnmienda)ConstitucionaldeUganda,2005 ConstitucindelaRepblicadeUganda,1995 DecretoLeyNo.16deTierras,1998 Turqua ConstitucindelaRepblicadeTurqua,1982 Venezuela(RepblicaBolivarianade) Decreto N 6.071, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de Seguridad y Soberana Agroalimentaria,2008 LeyOrgnicadeDesarrolloAgrcolaySeguridadAlimentaria,2004 LeydeAlimentacinparalosTrabajadores,2004 Constitucin,2000 LeydelProgramadeAlimentacinparalosTrabajadores,1998