LUCES Y SOMBRAS DE LA PROTECCIN SOCIAL DE LOS DESEMPLEADOS EN EL CONO SUR.

LA INSTALACIN DE LOS SEGUROS DE DESEMPLEO EN ARGENTINA, BRASIL Y CHILE

ARTCULO PUBLICADO EN: AISS (2006) ESTUDIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL N 97 BUENOS AIRES

VICTOR CHEBEZ Secretara de Seguridad Social Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social Facultad de Ciencias Sociales Universidad de Buenos Aires

Octubre 2005 Buenos Aires

Es cierto que las polticas de subsidio de cesanta no estn exentas de problemas -abusos del sistema y desincentivos a la bsqueda de trabajo, principalmente,- pero la verdad es que nadie se acuerda de stos durante los tiempos de crisis.

CENDA (2002) Introduccin El texto que se presenta a continuacin aborda uno de los considerados nuevos riesgos sociales1 y las estrategias desarrolladas para enfrentarlos. En esa direccin se interroga acerca de cmo se fueron conformando las polticas basadas en los seguros de desempleo como herramienta fundamental para evitar la crisis de la cohesin social al que lleva la desocupacin estructural y masiva. La experiencia internacional ha producido enseanzas que deberan ser incorporadas en aquellos pases, como los del Cono Sur de Amrica Latina, que han recorrido el camino tardamente. Existe un vaco de reflexin que es necesario superar con estudios acadmicos, propuestas de mejoras e intervencin y cambios en los sistemas existentes para adaptar las estrategias a las nuevas realidades del mercado de trabajo de la regin. Smbolo de la modernidad2 las polticas basadas en los seguros de desempleo lejos estn de haber brindado todo su potencial para paliar la situacin de los perdedores en los ajustes que generan las crisis de los mercados de trabajo. Pero esa potencialidad puede frustrarse sino se articulan en polticas que superen lo declarativo y sean diseadas tratando de alcanzar una efectiva eficiencia y eficacia en el marco de la permanente bsqueda de la equidad. Se pretende aqu hacer una pequea contribucin para instalar la discusin sobre los sistemas de proteccin a los desempleados implementados en tres de los principales pases del Cono Sur destacando los puntos centrales que deberan ser abordados en la misma.

La adopcin de los Seguros de Desempleo como estrategia central de proteccin contra el desempleo Cuando se interroga a la poblacin, en las encuestas de opinin, sobre cual es el problema social ms grave que perciben, existe una importante tendencia a concentrar las respuestas en la cuestin del empleo y especialmente en la falta del mismo. Esto se da hoy a lo largo y a lo ancho del continente americano y tambin ocurre en la mayora de los pases industrializados3.
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Bonoli (2002, 3 ) define los nuevos riesgos sociales en el marco de las transformaciones socioeconmicas que se dan en las sociedades postindustriales y hace un listado de los mismos donde la precarizacin del empleo y tener bajas y obsoletas destrezas y habilidades ocupan un lugar central. 2 La relacin entre modernidad y seguros de desempleo en Chebez (2005) 3 Ver, entre otros, Prieto (1999).

En el mbito sociopoltico sucede algo similar. Tanto los gobiernos como los representantes de los partidos polticos manifiestan en forma permanente que los problemas del empleo son su preocupacin central. Los distintos colectivos sociales (empresarios; organizaciones de trabajadores del sector formal, de trabajadores desocupados y del tercer sector, miembros de la academia) no desentonan y articulan sus discursos sobre el eje de la necesidad de encarar los problemas del empleo y la ausencia del mismo como fundamental para la salud del cuerpo social. A pesar de tales niveles de acuerdo en la Agenda no se reflejan, en acciones concretas, que demuestren que el tema sea realmente el eje central de la moderna cuestin social.y slo puede afirmarse que existen estrategias orientadas a crear y desarrollar importantes sistemas de proteccin social de los desempleados, va la generacin y articulacin de polticas de activacin y de restitucin de rentas, en pases industriales con un desarrollo ciudadano de importancia orientado a la defensa de los derechos conquistados tras muchos aos de luchas y negociaciones. Dos razones inciden en esta situacin4. Una se vincula al estatus que tiene la proteccin social contra la prdida del trabajo en el marco de las coberturas de la seguridad social. Al respecto Van Langendonck (1997) y Mrquez Prieto (2001) sealan las dificultades de instalar el tratamiento de la cuestin del desempleo en un nivel similar al resto de las prestaciones de la seguridad social. Van Langendonck (1997, 33) se refiere a dichas dificultades cuando sostiene que es la propia naturaleza del riesgo que cubre la razn del tratamiento diferente por parte de las diversas ramas de la seguridad social. Al ser producido por el hombre el desempleo no es una contingencia natural como si lo es el accidente, la enfermedad o la muerte. En 1919, cuando se reuni la primera Conferencia Internacional del Trabajo5, slo dos pases (Gran Bretaa e Italia) tenan seguro obligatorio y otros seis posean leyes relacionadas a distintas formas de cobertura del desempleo. La instalacin y desarrollo de protecciones de cobertura amplia y obligatoria tarda en implementarse y su avance fue muy lento. Recin despus de la gran crisis del 30 y su secuela de masiva destruccin de puestos de trabajo y empobrecimiento de extensos sectores de trabajadores fue cuando la proteccin por medio de seguros de desempleo se convirti en un factor clave para transferir rentas a quienes carecan de la posibilidad de obtenerlas en el mercado de trabajo. En tiempos ms cercanos las dos graves crisis globales del empleo que se producen a principios de las dcadas del 80 y el 90 hubieran hecho volar por el aire al modelo social europeo sin la presencia de seguros de desempleo que cubrieran las necesidades de los desocupados desalojados de sus puestos de trabajo. El caso espaol aparece como un claro ejemplo de esto ltimo. Durante 25 aos (1980 2005) la economa y la sociedad espaola soportaron una desocupacin que super holgadamente los 2 dgitos y sin prestaciones de desempleo generosas que

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Para un tratamiento ms extenso de esta cuestin ver Chebez (2005) El anlisis de la evolucin de la instalacin de los Seguros de Desempleo en OIT (1955), el caso comparado de Gran Bretaa y Francia en Topalov (1994 y 2000)

morigeraran la situacin de los trabajadores en paro hubiera sido imposible evitar conflictos sociales de gran magnitud6. Estos ejemplos muestran el rol central que tuvieron los seguros para mantener la cohesin social tanto en momentos de depresin del ciclo econmico como en los momentos de grave crisis del empleo. Los dos siguientes cuadros muestran la evolucin de los sistemas de proteccin contra el desempleo desde fines de la dcada del 40 hasta la actualidad. El gran salto en el nmero de pases que tienen seguros de desempleo se realiza a comienzos de la dcada del 90 tras la disolucin de la ex Unin Sovitica y la instalacin de la economa de mercado en el antiguo bloque oriental. Hoy la cobertura es total para los pases de la OCDE7 (Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo) y del centro y oeste de Europa; muy alta en los pases que componan la ex Unin Sovitica; mediana en los pases de Amrica del Sur, Asia, Oriente Medio y frica del Norte y prcticamente no existe en la Regin Subsahariana y en el Caribe Centroamericano. En Amrica del Sur los seguros cubren a los pases que conforman el Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay), Venezuela y Ecuador.

Cuadro N 1.- Pases con Programas de Proteccin por Desempleo. Cambios producidos desde 1949
Agrupaciones OCDE (20 pases) Centro Este Europa Ex Unin Sovitica Este-Sur Asia frica (Norte) Oriente Medio frica Subsahariana Amrica del Sur Centroamrica Caribe Total
Cambios entre quinquenios y decenios

1949 19 0 0 1 0 1 1 0 22

1959 19 1 0 1 0 1 3 0 25 3

1969 19 1 0 1 1 1 4 0 27 2

1979 20 2 0 3 3 2 4 0 34 7

1989 20 3 0 4 5 2 4 0 38 4

1994 20 12 14 4 6 2 6 0 64 26

1999 20 12 14 6 6 2 6 0 66 2

2004 20 12 14 7 7 2 6 0 68 2

Cambios

1949 2004

1 12 14 6 7 1 5 0 46

Fuentes y notas: Vroman (2004- Tabla 1) y SSA (2003) Social Security Programs Throughout the World.Europe

En Chebez (1994) se analiza las caractersticas del caso espaol especialmente las referidas a la evolucin del mercado laboral en los tiempos del ajuste a las condiciones de la convergencia de integracin a la Europa de Maastrich. 7 La OCDE conform hasta hace poco tiempo un selecto club de pases ricos de Europa Occidental, Amrica y Asia. Desde mediados de la dcada del 90 se incorporaron 10 nuevos pases que se suman a los 20 a los que se refiere Vroman (2004) y sobre los cuales se ofrecen los datos del Cuadro N 1 y 2.

Cuadro N 2.- Proporcin de pases con Programas de Proteccin por Desempleo

Agrupaciones OCDE (20 pases) Centro Este Europa Ex Unin Sovitica Este-Sur Asia frica (Norte) Oriente Medio frica Subsahariana Amrica del Sur Total
Cambios entre quinquenios y decenios

1949 95 0 0 7 0 (a) 10 28

1959 95 13 0 5 0 10 30 27 1

1969 95 13 0 5 6 3 40 22 5

1979 100 25 0 14 18 5 40 27 4

1989 100 38 0 18 29 5 40 29 3

1994 100 100 88 18 35 5 60 43 13

1999 100 100 88 27 35 5 60 44 1

2004 100 100 88 32 41 5 60 45 1

Cambios

1949 2004

5 100 88 25 41 -5 50 17

Fuentes y notas: Vroman (2004- Tabla 1) y SSA(2003) Social Security Programs Throughout the World (a) Slo haba 3 pases independientes en 1949

En el Cono Sur la segunda cuestin que afect al desarrollo de las prestaciones por desempleo fue el desinters que por el Seguro manifestaron desde su creacin los actores sociales que deban estar involucrados en el mismo. Casi sin excepcin8 ni los empresarios, ni los trabajadores por medio de sus representantes, ni tampoco los distintos gobiernos que han tenido responsabilidades desde la puesta en marcha del seguro han impulsado demandas de mejoramiento (empresarios y trabajadores) o han generado modificaciones de polticas (gobiernos) buscando hacer del seguro un instrumento clave en la lucha contra la desocupacin. El hecho que en el otorgamiento del seguro no se tiene posibilidades de manipulacin clientelar desanima a quienes difcilmente puedan obtener rdito personal o sectorial de la extensin y desarrollo de las prestaciones. Esta es una de las principales razones del cono de sombra por el cual transitan las prestaciones en la regin desde prcticamente su creacin. En Amrica Latina muy lejos se est de tener un importante grado de reflexin, organizacin y prctica que permita desarrollar acciones orientadas a obtener
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El largo proceso que llev la reforma del seguro de cesanta que se implement en Chile y la discusin entre los actores sociales sobre su instalacin (El Pas (2001)) constituye la excepcin a la que se hace referencia en el texto.

protecciones acorde a la real dimensin del problema para los sectores despojados de la posibilidad de trabajar. Tres de estos pases, Argentina, Brasil y Chile, son parte del pequeo ncleo que en la regin cuentan con un sistema de proteccin ante la contingencia del desempleo involuntario que se denominan seguros de desempleo. Si bien muy diferentes en el diseo, funcionamiento, y especialmente el financiamiento es interesante abordar lo que hemos denominado las luces y sombras de la utilizacin de estos instrumentos para enfrentar una larga y profunda crisis del empleo que, en trminos de Prieto (1999, 545) parece convertirse en una crisis del orden social cuando afirma que una sociedad que ha llegado a estructurarse y a construir su legitimidad en torno al hecho del empleo social y polticamente regulado no puede menos que ver minada esta legitimidad ante una intensa y prolongada crisis de ste. En ese marco las experiencias de Argentina, diezmada por la larga depresin 1998 2002 y por la destruccin de los puestos de trabajo, Brasil - por la fragmentacin social y el estancamiento de la inclusin social de grandes sectores excluidos y jaqueado por la fuerza poltica y econmica del narcotrfico - y Chile, llevando adelante reformas orientadas a privatizar las polticas de proteccin de los desempleados, ameritan ser objeto de anlisis y reflexin.

La aplicacin de los recursos para la proteccin social de los desempleados. Diferencias entre los pases de la OECD y los del Cono Sur de Amrica Latina.

Una de las principales maneras de evaluar la importancia que se le asignan a las polticas de empleo consiste en analizar el gasto fiscal que se destinan a las mismas y como estas se distribuyen segn sean para restituir ingresos o para activar desempleados. Pases que tradicionalmente han contado con un extenso sistema de proteccin social estatal, como los europeos, han privilegiado destinar gran cantidad de recursos para garantizar la renta de los desempleados frente a programas destinados a la generacin de empleo. A principios del ltimo quinquenio los pases de la (OCDE), en su conjunto, han otorgado mayor peso a las polticas pasivas9 (1.85% del PIB) que a las activas (0.95%) y lo mismo ocurre el caso de la UE, la cual en promedio gasta un 2.15% del PIB en polticas pasivas y un 1.2% del PIB en polticas activas. Prcticamente el gasto en restituir ingresos dobla lo destinado a la activacin. Por el contrario en Amrica Latina, a pesar que los discursos generados desde los distintos actores sociales, las polticas de empleo ocupan un lugar subordinado en la Agenda que marca las prioridades socioeconmicas. A pesar de ser de mnimo impacto las polticas activas parecen tener ms relevancia al menos para los casos de Chile y Brasil10. Hasta la reciente instalacin del denominado plan jefes/as de hogares desocupados en Argentina la incidencia, tanto en el gasto pblico como

Si bien denominar pasivas tanto a las polticas de sustitucin de rentas como a las de jubilacin anticipada y activas a las de (re)capacitacin laboral y generacin directa de empleo debera ser revisada tal como se seala en un trabajo anterior (Chebez (2005)) se opt en este documento por mantener la misma denominacin. 10 Ver Beltranou (2001)

en puntos de producto, de ambos tipos de polticas de empleo (activas y pasivas) es de nula significacin. Asimismo, es importante destacar que el gasto consolidado de ambos tipos de polticas es sustancialmente menor en los pases de la regin si se compara con los Estados Unidos y los pases de la Unin Europea. Chile, por ejemplo, gastaba en el 2001 montos del orden del 0.14% del PIB en polticas activas y un 0.03% en polticas pasivas, es decir, un total de 0.17% del PIB en polticas contra el desempleo. En Brasil el gasto es casi proporcionalmente tres veces ms, 0.46% ; Estados Unidos destina el 0.52% del PIB, Italia 1.95% , Espaa 2.85% y Alemania gasta en proteccin contra el desempleo cerca del 4% del PIB Considerando estas cifras es posible inferir que los contratos sociales vigentes en los pases ms desarrollados asignan un significativo valor a la proteccin contra el desempleo y, adems, se reconoce en ellos como un derecho el otorgamiento de subsidios para paliar los perodos ms o menos prolongados de desocupacin que peridicamente dichos pases han debido afrontar a lo largo de su historia moderna. Por qu esto no ocurre en los pases del Cono Sur de Amrica Latina? Las respuestas pueden ser variadas y comprenden un amplio abanico de cuestiones. Sin ser exhaustivas algunas de las respuestas deberan orientarse hacia la tarda aparicin de la cuestin del empleo. En el Cono Sur las transformaciones econmicas que llev adelante la dictadura de Pinochet produjo la grave crisis del empleo de comienzos de la dcada del 80; en Argentina la denominada crisis del tequila agudiz el deterioro del mercado laboral que comenz a plantearse desde el segundo semestre de 1994 cuando la tasa de desempleo alcanz los dos dgitos para nunca ms volver a los valores anteriores. 23 semestres de altsimo desempleo con perspectivas de difcil remisin es el actual escenario. En Brasil, finalmente, al desinflarse las altas tasas de crecimiento que caracterizaron a las dcadas del 60 y el 70 se instal en sus grandes centros urbanos el desempleo de caractersticas estructural11 Los pases del rea tienen en comn que el desempleo es un fenmeno de los ltimos veinte aos y posterior a la crisis del empleo que se desata en Europa Occidental y los Estados Unidos a partir del proceso de inconvertibilidad del dlar (1971) y la primera y segunda crisis de los precios del petrleo (1973 y 1978) tal como se seala en un trabajo anterior (Chebez (1994)). Parte de la estrategia de los tres pases se bas en la generacin de los llamados programas de empleos temporarios destinados a cubrir necesidades de ocupacin de los trabajadores desocupados. En esa lnea Chile instal el PEM (Programa de Empleo Mnimo) que tuvo, en el perodo 1976-1981, un promedio de 165.300 beneficiarios anuales posteriormente, en octubre de 1982 se crea el POJH (Programa de Jefes de Hogar) que un ao despus alcanz los 225.000 beneficiarios equivalente al 6 % de la fuerza laboral chilena de ese momento. Entre ambos programas se sumaba el 13,8 %.12 Argentina desarroll una batera de programas a partir de 1994 de efmera duracin e impacto que se financiaron en parte con los recursos del FNE (Fondo Nacional de Empleo) creado con la sancin de la Ley Nacional de Empleo (Ley N 24013/91) y para el resto recurri a la cuestionada estrategia de hacerlo con prstamos
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Para el caso del Gran Sao Paulo ver Grfico N 1 con datos actualizados a abril de 2003. Un anlisis de la aplicacin del PEM y el POJH en Ruiz-Tagle y Urmeneta (1984)

internacionales del Banco Mundial y el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) como en el caso del programa Trabajar y en la actualidad el programa de jefes/as de hogares desocupados. Brasil gener una importante fuente de financiamiento denominada FAT (Fundo do Amparo ao Trabalhador) desde 1990 tal como seala Azeredo (1998, 194) 13. El principal programa que instituy el FAT fue el PROGER (Programa de Generaao de Emprego e Renda)14 en 1994 destinado a sectores con pocas o ninguna posibilidad de acceso al sistema financiero convencional como microempresas, cooperativas, formas asociativas de produccin e iniciativas de economa informal. Tomando como ejemplo a dos pases con tasas de desempleo mayores a los dos dgitos vigentes durante muchos aos15 , como son Espaa y Argentina, se construy el siguiente cuadro que muestra la aplicacin de fondos previstos en las propuestas de presupuestos anuales nacionales para el 2006. La diferencia entre tanto en poblacin atendida y como en montos destinados a las polticas especficas para combatir el paro es abrumadora. En Argentina slo se atienden al equivalente al 10 % de los desocupados del sistema contributivo que son beneficiarios en Espaa. Todo el esfuerzo se concentra en un Programa de Transferencia que llega a casi 1.500.000 de argentinos en la actualidad. Ese Programa, denominado Plan Jefes/Jefas fue creado para paliar la crisis y comenzado a aplicar en el momento ms crtico de la misma en enero del 2002. Cuatro aos despus aun concentra casi el 80 % de los recursos aplicados a las polticas de empleo16. En Espaa 2 de cada 3 euros que se destina a las polticas de empleo van para restituir rentas de los desempleados y el euro restante para la activacin de los mismos por medio de los servicios pblicos de colocacin, el apoyo a la generacin de empleo y el mejoramiento de la capacitacin laboral. La prestacin media contributiva supera en el 50 % al Salario Mnimo Interprofesional y el correspondiente a los Programas de Transferencias, donde se destaca el Rgimen Especial Agrario para residentes en Andaluca y Extremadura, alcanza al 80 % del Salario Mnimo Interprofesional. Las polticas recientes de ajuste del Salario Mnimo, Vital y Mvil en la Argentina llev a que en la actualidad la prestacin media de desempleo apenas supere el 50 % del mismo y lo abonado por el Plan Jefes / Jefas sea slo un tercio del salario mnimo. Sin duda es muy largo y lleno de dificultades el camino que va a tener que recorrer Argentina para institucionalizar una slida poltica de Estado que ponga al empleo como centro de la cuestin social, venza las resistencias sociales, econmicas y polticas para que esto suceda y encuentre las herramientas ptimas para emprender esa tarea.
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El FAT fue creado por la Ley 7998/90 que reglamenta el artculo 239 de la Constitucin Brasilera 14 El PROGER tiene efectiva puesta en operacin a partir de la Resolucin Codefat N 73 del 116/12/94 (Azeredo (1998, 145)). 15 Argentina super el 10 % de desocupacin abierta desde el segundo semestre de 1994, Espaa desde 1980 hasta el inicio del segundo semestre del 2005. 16 Una fundada crtica a la implementacin del plan jefes y jefas en CELS (2004)

Cuadro N 3.Principales tems

Espaa y Argentina. Poblacin, PEA y Situacin de Desocupados. Montos Asignados a la Proteccin Propuesta de Presupuesto 2006.
Espaa Poblacin (en miles) 43.198 36.335 100 % 84,1 % Argentina 38.592 28.387 23.320 10.628 100 %
73,6 %

Poblacin Total Poblacin de + 16 aos AR - Poblacin 28 aglomerados PEA

100 % 20.839 57,4 % 45,6 % Desocupados (en miles) Total de Desocupados 1.944 9,33 % 1.282 12,1 % Total Desocupados Cubiertos 1.262 65 % Cubiertos Sistema Contributivo SD 666 52,8 % 67 5,3 % ES - Cubiertos Sistema Asistencial - SD370 29,4 % Cubiertos Programas de Transferencias 225 17,8 % 1.490 n/c Montos Asignados Presupuesto 2006 (en millones de ) ES Servicio Pblico de Empleo (ex INEM) 20.337 100 % AR Ministerio de Trabajo, Empleo y SS 995.9 100 % Prestaciones por Desempleo 13.346 66 % 82 8.2 % Activacin de Desempleados 6.652 33 % 128.9 13 % 33,3 % 6,7 % Formacin Profesional 2.213 8.6 58,4 % Formacin Continua 1.292 s/d s/d 41,2 % Formacin Profesional de Desempleados 921 s/d s/d AR Programas de Transferencias Plan Jefes/Jefas 785 78.8 % Montos Promedio de las Prestaciones de Desempleo y de Transferencia Salario Mnimo (en ) Prestacin por Desempleo Promedio 702 70 Prestacin por Programa de Transferencia 376 43 Salario Mnimo Vigente (*) 460 131
Fuente: Elaboracin propia sobre informacin de diversas fuentes (www.inem.es, www.ine.es, www.indec.gov.ar, www.mecon.gov.ar, www.trabajo.gov.ar) Nota: (*) En Espaa se denomina Salario Mnimo Interprofesional y en Argentina Salario Mnimo Vital y Mvil

La inclusin de los Seguros de Desempleo en las estrategias del ajuste: Trade-off por mayor nivel de desproteccin a los trabajadores o poltica efectiva de modernizacin?

Desde mediados de la dcada del 80 y al ritmo de las propuestas generadas por el denominado Consenso de Washington se generaron una serie de reformas con el
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objetivo de modernizar modelos considerados excesivamente cerrados que afectaban, segn sus inspiradores, la generacin de empleo y el uso eficaz y eficiente de los recursos por parte de un Estado sobre el cual se volcaron todos los males. Estas reformas afectaron el nivel de empleo y se disearon una serie de estrategias con las que se busc compensar los costos sociales de los profundos ajustes realizados. La concentracin de los recursos destinados a la poltica social en programas focalizados hacia los sectores ms vulnerables y la instalacin de los seguros de desempleo fueron una parte importante de las principales recetas recomendadas por los organismos de crdito que financiaron el ajuste. En paralelo con lo que ocurra en el este de Europa17 en el Cono Sur los dos principales pases, Brasil y Argentina, instalan y desarrollan sus seguros contra el paro. Chile avanz en sustituir su anterior seguro de cesanta por un nuevo modelo basado en la creacin de cuentas individuales de capitalizacin.. Vodopivec (2003, 18) seala que los pases eligen y disean programas apropiado a sus especficas circunstancias y necesidades (culturales, administrativas, tipo de conmocin a enfrentar), Las necesidades de grupos de intereses y otras consideraciones de polticas econmicas tambin juegan un importante papel Otros autores hacen referencia a las circunstancias en que estos tipos de protecciones se desarrollan Cunningham (2000, 2), analizando las razones de la instalacin del programa en Brasil, indica que no existe un consenso18 en la literatura sobre los motivos que hay detrs del desarrollo de un moderno esquema de seguro de desempleo. Cita tres tipos de posiciones, una se refiere al incremento de la actividad gremial a principios de los ochenta demandando por los derechos de los trabajadores garantizados por los gobiernos pero nunca implementados. En este encuadre el seguro de desempleo apareca como un programa polticamente seguro y de bajo costo. Otra posicin remite a la necesidad de dar respuesta a la insatisfaccin, en especial, de la poblacin urbana ante los nuevos ajustes laborales y la inestabilidad econmica. Finalmente la tercera sugiere que el seguro no estaba demandado por la gente sino que fue incluido en el Plan Cruzado como una compensacin (trade off) por la inclusin de clusulas laborales menos favorables a los trabajadores. Esta ltima posicin apunta a las estrategias de polticas compensatorias utilizadas como formas de contencin social para desarrollar los peridicos ajustes de las economas de la regin bajo la tutela de los organismos multilaterales de crdito.

En Argentina el panorama no fue diferente. A comienzos de la dcada del 90 se dicta la Ley Nacional de Empleo (N 24013/91) que introduce no slo el seguro de desempleo, sino contratos que flexibilizan la relacin laboral y propicia un fuerte blanqueo del personal no registrado. El marco, al que se trata de adaptar la cuestin laboral, era el proceso de transferencia de activos pblicos a manos privadas va el proceso de privatizacin
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En el cuadro N 1 se observa que 23 pases que surgen del ex bloque socialista instalan sus seguros de desempleo en el primer quinquenio posterior a la cada del comunismo. 18 El desarrollo de las distintas posiciones en Cunningham (2000, Apndice I 3,4)

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de empresas de servicios, energa y transporte que antiguamente estaban bajo el control pblico. Lo que caracteriz a la Argentina fue la rapidez del proceso iniciado en 1991 y una de las reas crticas fue la instalacin del sistema de capitalizacin en el modelo previsional que afect al financiamiento del sistema pblico de reparto y a toda la seguridad social. Otra de las reformas llevadas adelante y justificada como la remocin de escollos para la generacin de empleos fue la poltica de reduccin de los aportes patronales. El financiamiento de la seguridad social fue devastado llevando a la virtual quiebra del sistema que pas a ser financiado, en una importante proporcin, por fondos pblicos19 al bajar drsticamente los ingresos genuinos. Roca (2005, 21) realiza el clculo de los montos no ingresados a la seguridad social para el perodo 1995 2000 que, segn la autora, alcanza a 84.730 millones de pesos correspondiendo el 47 % por evasin al sistema y el 53 % restante se compone de la reduccin de alcuotas patronales (28 %) y por aportes personales que fueron al rgimen de capitalizacin (25 %). Esta reduccin afect a las polticas ligadas a la proteccin de los desempleados va el seguro de desempleo que se vio seriamente afectada al caerse los recursos genuinos en forma drstica y el Fondo Nacional de Empleo pas de tener saldos equilibrados a un dficit que demand el auxilio del Tesoro Nacional. Moreno (2001, 48/51) centra el anlisis en los efectos de las reducciones sobre los recursos del FNE sealando, adems, que se ven afectados por el modelo de reparto institucional de los mismos realizado por el ANSeS (Administracin Nacional de la Seguridad Social) que discrimina al FNE en relacin a los fondos asignados a los subsidios familiares. Para el perodo 1995-2000 Moreno (2001, 49) cuantifica los montos no ingresados por efectos de la reduccin de los aportes patronales. Este ejercicio de medicin permite apreciar la magnitud de dichos fondos que para el sexenio analizado alcanza a $ 1.254 millones. Para el ltimo ao de la serie, el 2000, el autor seala que los fondos faltantes por la rebaja representan el 90 % de los egresos destinados al seguro de desempleo El total de los egresos para abonar las prestaciones por desempleo y el gasto en programas de empleo temporarios para el perodo 1995 2000 fue de $ 3.300 millones que slo pudo ser cubierto en la mitad de sus gastos por la recaudacin especfica del fondo. Sin la rebaja de las contribuciones patronales lo recaudado hubiera alcanzado para el 90 % de lo gastado entre prestaciones el seguro de desempleo y los gastos de la implementacin de los programas de empleos temporarios.

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Desde 1996 los recursos fiscales destinados a financiar el rgimen previsional supera holgadamente la mitad de todos los recursos que utiliza el sistema. El cuadro que muestra la evolucin de la composicin de los recursos desde 1990 hasta el 2002 en Roca (2005, 23) siendo la fuente el Libro blanco de la previsin social realizado por la Secretara de Seguridad Social del MTESS en el 2003.

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Cuadro N 4.- Argentina. Desfinanciamiento del Fondo Nacional de Empleo por reduccin de las alcuotas de las Contribuciones Patronales para el perodo 1995 2000
Masa Salarial Millones de $ 32.408 32.772 34.362 35.864 37.623 40.918 Alcuota de Contribuciones Patronales al FNE Original 1,5 % 1,5 % 1,5 % 1,5 % 1,5 % 1,5 % Efectiva 1,22 % 0,92 % 0,92 % 0,92 % 0,92 % 0,65 % Diferencia 0,28 % 0,58 % 0,58 % 0,58 % 0,58 % 0,85 % Montos no ingresados al FNE Millones de $ 91 190 200 208 219 346 1.254

Aos

1995 1996 1997 1998 1999 2000 Total

Fuente: Moreno (2001)

Tres problemas de los seguros del Cono Sur: duracin, cuanta y desarticulacin con el resto de las polticas de empleo

A diferencia de la situacin vigente en los pases de la Europa continental la duracin de las prestaciones en los pases analizados del Cono Sur es muy corta especialmente para el caso de Brasil y Chile. El seguro brasileo reconoce el pago de hasta cinco parcelas segn sea el tiempo que el beneficiario ha estado en el mercado formal y el nuevo seguro de cesanta chileno tambin fija en esa cantidad los retiros de los recursos acumulados en su cuenta.

Cuadro N 5 Brasil. Criterios de clculo del nmero de cuotas que recibirn los beneficiarios
Tiempo en el mercado formal (carteira assinada) en los ltimos 3 aos De seis a once meses De doce a veintitrs meses Ms de veinticuatro meses
Fuente: Azeredo (1998, 94)

Duracin del beneficio Tres meses Cuatro meses Cinco meses

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En Argentina el mximo se estableci en doce meses para quienes hayan aportado al Fondo Nacional de Empleo durante veinticuatro meses y ms. Ocho meses hasta veintitrs meses y finalmente de cuatro meses hasta el ao de aportes. Los trabajadores mayores de 45 aos con hijos pueden solicitar una extensin del seguro por seis meses ms si no han encontrado ocupacin al trmino de su beneficio. Fuera del tema de los desempleados seniors en la Argentina en ninguno de los otros pases se contempla el caso de los desocupados que no sean de tipo friccional. La lgica que subyace es la creencia en la existencia de un modelo de alta rotacin en el mercado de trabajo con momentos de desocupacin cortos y no se toma en consideracin la existencia de desempleados de larga duracin20. La cuanta es otro de los aspectos controversiales. La tasa de sustitucin de los salarios que se establece colisiona con los topes que se establecen y generalmente perjudica a los trabajadores de ingresos cercanos al salario medio de la economa y superiores al mismo. En Brasil a medida que los beneficiarios tenan salarios superiores al salario mnimo la tasa de sustitucin va bajando estableciendo para los salarios ms altos, equivalentes a 3 salarios mnimos y ms, un valor de reposicin de menos de 2 salarios mnimos21 (1.87). En Chile el nuevo modelo de seguro de cesanta, obligatorio para los nuevos contratos realizados desde octubre del 2002, cre cuentas individuales que se conforman con la contribucin patronal del 1,6 % sobre el salario y el aporte personal del 0,6 %. La empresa debe depositar en un fondo solidario el 0,8 % sobre el salario de cada trabajador y el Estado contribuye a dicho fondo con un monto global que se fija anualmente. Producida la cesanta el trabajador tiene derecho de retirar hasta 5 cuotas, de montos decrecientes, de su cuenta de capitalizacin individual ms los beneficios que entrega el Fondo Solidario. Para ser elegible y poder acceder a este ltimo se deben registrar 12 cotizaciones continuas al seguro, haber sido despedido y estar cesante al momento de solicitarlo adems de carecer en su cuenta con recursos de acuerdo a parmetros fijados por la autoridad de aplicacin. Argentina estableci un seguro de desempleo cuyos montos fueron fijados al inicio de la instalacin del mismo y slo se revisaron en 1994 subiendo el piso de $ 100 a $ 150 y bajando el techo de $ 400 a $ 300. Mantener estos valores hasta el presente sin actualizarlos llev a la licuacin del seguro convirtindolo en un instituto zombi que no ha desaparecido formalmente pero se encuentra vaciado de contenido. Algunos trabajos (Chebez (2004) y Chebez y Salvia (2001)) centran sus argumentos en la imperiosa necesidad de evitar procesos que tiendan a licuar prestaciones como las del seguro de desempleo y las asignaciones familiares que conducen inexorablemente a la desproteccin de los desocupados y de las familias.
20

Se considera desocupados de larga duracin a los que se encuentran en situacin de desempleo por ms de un ao. 21 El valor actual (05-2005) del salario mnimo es de R300 que representa 110.

13

En el Cuadro N 6 se puede observar la distribucin de un nmero de pases relacionando la tasa de desempleo con la generosidad de las prestaciones que le brindan a los beneficiarios. En las peores posiciones se encuentran los pases del Cono sur que combinan bajo ndice de generosidad con altas tasas de desocupacin. Slo Brasil es visualizado en un escaln superior respecto a la generosidad de las prestaciones compartiendo su posicin con pases que generan beneficios restringidos como son el Reino Unido y los Estados Unidos. Los pases de la Europa Continental combinan altos ndices de generosidad con tasas de desempleo importantes.

Cuadro N 6.- Clasificacin de Pases Seleccionados de acuerdo al ndice de Generosidad del Programa de Seguro de Desocupacin y la Tasa de Desempleo

Indice de Generosidad Bajo

Baja

Tasa de Desempleo (*) Mediana Chile Brasil Reino Unido Estados Unidos

Alta Argentina Uruguay

Mediano

Japn

Alto

Portugal

Australia Pases Bajos

Canad Francia Alemania

Fuente: Chebez (2005) Elaboracin propia sobre datos de Banco Mundial (2004, 41) Notas: Tasa de Desempleo: Baja: hasta 6 %; Mediana: hasta 9 %, Alta: ms de 9%

En el Cuadro N 7 se abre la informacin anterior de acuerdo a los tems utilizados y es posible apreciar como se distribuyen los valores correspondientes a los pases de acuerdo a cada categora.

El tercer problema se refiere a la ausencia de integracin con otros servicios especialmente los destinados a generar polticas de activacin de desempleados. Los tres pases considerados no articulan sus polticas de proteccin a los desempleados en forma orgnica con sus servicios de empleo, capacitacin laboral ni intermediacin laboral. Islas (2002, 29/32/34) se refiere a esta cuestin sealndola como una de las mayores debilidades que se observan.

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Cuadro N 7.- Los Costos Comparativos de la Proteccin de los Desempleados (Pases Seleccionados de Amrica Latina y la OCDE
Tasa de ndice de Tasa de Costo Generosidad Desempleo Beneficio G % B% 0.004 0.026 0.151 0.015 0.278 0.270 0.433 0.360 0.151 0.833 0.362 0.149 0.114 7.3 14.7 6.6 9.4 8.9 9.5 11.2 10.2 3.0 6.5 5.7 7.2 5.8 0.030 0.384 0.996 0.144 2.471 2.562 4.852 3.673 0.452 5.416 2.065 1.076 0.661

Pases Chile Argentina (1993-1999) Brasil Uruguay(199295,98,99) Australia Canad Francia Alemania Japn Pases Bajos (19901998) Portugal (1990 1998) Reino Unido Estados Unidos

Beneficiarios/Desemplea dos 0.068 0.062 0.296 0.146 0.954 0.602 0.822 0.758 0.383 1.434 0.766 0.849 0.336

Tasa de reemplazo 0.060 0.421 0.510 0.105 0.291 0.448 0.527 0.475 0.393 0.581 0.473 0.176 0.339

Fuente: Banco Mundial (2005,41) Household risk management and social protection in Chile

Algunas conclusiones

A travs de lo expuesto se trat de hacer notar que el desempleo, que aparece como una preocupacin central para los habitantes de los pases del Cono Sur, no es asumido por los gobiernos del rea con el mismo grado de preocupacin. Los bajos montos de las prestaciones y la licuacin de las mismas como en el caso argentino, La escasa duracin del beneficio como en Brasil y Chile donde se asume que el mercado de trabajo absorber rpidamente al trabajador desocupado sin dar respuesta al desempleo de caractersticas ms estructural que aparece como dominante en estos tiempos y la falta casi completa de integracin con las polticas de activacin de desempleados son cuestiones que demandan avanzar rpidamente en su solucin. De no hacerlo aumentar la fragmentacin social con su secuela sobre la calidad de vida de toda la sociedad.

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