Documento Final Hidrocarburos

DOCUMENTO FINAL DE CONSULTORIA SOBRE ESTADO DE SITUACION Y PROPUESTA DE INCIDENCIA PARA LA POLTICA Y LEGISLACIN DE HIDROCARBUROS
Documento final Consultora hidrocarburos
CONTENIDO
1. Informe Final 2. Documento Analtico, sobre el estado de situacin del sector hidrocarburfero en el pas, desde la perspectiva poltica, legal y socioambiental.
2.1. Resumen Ejecutivo. 2.2. Marco Conceptual de la Nacionalizacin de Hidrocarburos en Bolivia. 2.3. Diagnstico del sector de Hidrocarburos en Bolivia. 2.4. Estrategia de Gestin del Sector de Hidrocarburos. 2.5. Lineamientos para una nueva Ley y una poltica estatal de hidrocarburos. 2.6. Conclusiones y Recomendaciones.
3. Estrategia de Incidencia Poltica.
4. Informe de Taller de hidrocarburos realizado el 29 de noviembre de 2010 5. Anexos
1 INFORME FINAL
A:
Ing. Jos Campero Maran Director Nacional de ABDES
A:
Jenny Gruemberg Prez Directora Ejecutiva de LIDEMA
De:
Roxana Azeas Alcoba - Consultora en Hidrocarburos Manuel Morales Olivera - Consultor en Hidrocarburos
Asunto:
Informe final consultora: Estado de situacin y Propuesta de Incidencia para la Poltica y Legislacin de Hidrocarburos
Anexos: Anexo Plan de Incidencia, Informe de Taller Nacional de Hidrocarburos
Fecha: 10 de noviembre de 2010
Antecedentes:
En fecha 15 de julio se firma el contrato de consultora: Estado de situacin y Propuesta de Incidencia para la Poltica y Legislacin de Hidrocarburos. En dicho contrato se definen los siguientes productos:
Un documento analtico sobre el Estado de Situacin del Sector Hidrocarburos en el pas, desde la perspectiva poltica, legal y socio 6
ambiental, revisado participativamente y editado. Estrategia de Incidencia elaborada participativamente, lista para su implementacin. Un resumen en power point de las estrategias ms relevantes para la identificacin de los puntos clave de la Incidencia Poltica. La base de datos e informacin utilizada tanto en la elaboracin del Estado de Situacin y la Propuesta Tcnica como los resultados y conclusiones del taller de validacin.
Debemos aclarar que el taller nacional de Hidrocarburos en el cual deban recogerse las complementaciones y modificaciones a los documentos tanto de Estado de Situacin como de Estrategia de Incidencia, debi realizarse en fecha 24 de septiembre, sin embargo hubo un retraso por parte de ABDES en la organizacin de dicho taller, realizndose finalmente el 29 de octubre.
Productos:
De manera coincidente con los TDRs, el documento de propuesta tcnica elaborado para esta consultora y el contrato firmado, se han elaborado los documentos siguientes:
a) Marco Conceptual de la Nacionalizacin de Hidrocarburos en Bolivia b) Diagnstico del Sector Hidrocarburos en Bolivia c) Estrategia de Gestin del Sector Hidrocarburos d) Lineamientos para una Poltica Estatal de Hidrocarburos y para la nueva Ley de Hidrocarburos e) Propuesta de plan de Incidencia
Por otra parte se elabor la metodologa y el programa tentativos para el Taller Nacional de Hidrocarburos, documentos que fueron aprobados de manera verbal por el Director de ABDES Jos Campero.
Tambin se present como resultado de esta consultora las presentaciones de los temas mencionados as como del Plan de Incidencia.
Tanto el Plan de Incidencia final, como el informe del taller se encuentran adjuntos a este informe final, as como tambin en dicho informe se encuentran las presentaciones solicitadas.
Es todo cuanto podemos informar para los fines consiguientes
2 D OCUMENTO A NALTICO , SOBRE EL ESTADO DE SITUACIN DEL SECTOR HIDROCARB URFERO EN EL PAS , DESDE LA PERSPECTIVA POLTICA , LEGAL Y SOCIO - AMBIENTAL .
2.1 R ESUMEN E JECUTIVO .
2.1.1 M AR CO CO N C EP T U A L D E L A N A CI O N ALI Z A CI N B O LI V I A (R ES U M EN E J E CU T I V O )
DE HI DRO C AR BU RO S EN
La nacionalizacin de los hidrocarburos iniciada en Bolivia el 1ro. de Mayo del ao 2006 ha sido hasta ahora, poco estudiada y poco comprendida. De hecho no se trata de una nacionalizacin clsica, que haya seguido los lineamientos de las anteriores nacionalizaciones en nuestro pas y en otros pases. Y como era de esperarse ha sido criticada desde posiciones de izquierda y de derecha. Desde posiciones de izquierda se dice que la nacionalizacin boliviana, al no haber expropiado a las empresas operadoras extranjeras que estaban operando en Bolivia, no es una verdadera nacionalizacin. Desde su punto de vista la nica manera de nacionalizar los hidrocarburos es expropiando a las empresas operadoras y haciendo que sea la empresa estatal YPFB la que se encargue de las operaciones petroleras. Por el otro lado, desde posiciones de derecha se critica la nacionalizacin sealando que lo nico que se ha hecho es negociar nuevos contratos en los que el Estado recibe ms dinero, en otras palabras, segn ellos lo nico que se ha hecho es subir los impuestos. Desde su punto de vista, como no se ha expropiado ni un alfiler no ha habido una verdadera nacionalizacin. Ambos razonamientos se basan en la misma lgica: para que haya nacionalizacin de los hidrocarburos se debe expropiar a las empresas operadoras transnacionales. Este trabajo pretende, explicar los conceptos centrales que orientaron la nacionalizacin boliviana y por lo tanto, poder comprender por qu y cmo se puede nacionalizar los hidrocarburos sin expropiar a las empresas transnacionales, tal como se ha hecho en Bolivia. El documento analiza primero brevemente el proceso histrico que da lugar a la nacionalizacin. Seguidamente entra al tema de fondo bajo la pregunta Qu es la nacionalizacin?.
Para desarrollar este tema se realiza un breve anlisis terico del rgimen neoliberal impuesto en el sector de hidrocarburos en Bolivia considerando los conceptos de las Escuelas Clsica y Neoclsica del Pensamiento Econmico. Luego se analiza y explica los conceptos centrales de la nacionalizacin boliviana en base a categoras de la economa poltica marxista. Finalmente el documento esboza algunos temas centrales conceptuales sobre la relacin entre el Nuevo Estado que se contruye en Bolivia y los Recursos Naturales.
2.1.2 D I A GN ST I CO E JECUTIVO )
D E L SE CT O R D E HI D RO CA R B U RO S E N
B O LI V I A (R ESUMEN
En este documento se realiza un anlisis de la forma en que se implementaron los conceptos centrales de la nacionalizacin y los resultados que se tienen hasta ahora. Por los objetivos planteados a este trabajo de consultora, el documento es lo menos tcnico posible para tratar de explicar de forma llana y directa la situacin actual del sector. Pretendemos presentar el estado de situacin del sector de forma directa y franca lo que implica una fuerte dosis de crtica y autocrtica. Crtica no en el sentido destructivo, sino ms bien en el sentido de develar la realidad existente en el intento de que se asuma y por lo tanto se busquen caminos y alternativas para la solucin de los problemas existentes. Y autocrtica, debido a que tuvimos un rol en el proceso de nacionalizacin de hidrocarburos y los problemas que ahora se enfrentan sin duda tienen que ver con las decisiones que en su momento tomamos o de las que fuimos parte. El proceso de nacionalizacin es sin duda complejo por la profundidad de los cambios que conlleva y por lo tanto tiene necesariamente sus altas y sus bajas. La condicin para poder superar estos perodos de problemas es precisamente la capacidad de realizar este tipo de anlisis con la franqueza y objetividad suficientes como para intentar reabrir el camino y reencausar el proceso. De los perodos de crisis es que nacen y surgen las soluciones. A cuatro aos de emitido el Decreto de Nacionalizacin: Se super exitosamente la primera etapa de recuperacin de los hidrocarburos y establecimiento del nuevo rgimen (2006).
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Posteriormente no se asumi la direccin y el control de las actividades hidrocarburferas. No se asumieron las nuevas obligaciones y responsabilidades. No se ha reestructurado el Sector. No se ejerce control y direccin efectiva sobre las empresas operadoras contratadas como prestadoras de servicios al Estado.
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2.2 M ARCO CONCEPTUAL B OLIVIA
DE L A NACION ALIZACIN DE HIDROCARBUROS EN
Roxana Mayu Azeas Alcoba - Manuel Morales Olivera 30/07/2010
La nacionalizacin boliviana sigui la siguiente lgica. Primero, los bolivianos somos propietarios del gas y del petrleo cuando estn debajo de la tierra. Segundo, si los bolivianos somos dueos de los hidrocarburos cuando estn bajo tierra, debemos seguir siendo propietarios despus de que han sido extrados de debajo de la tierra. No hay razn ni motivo por el que debamos dejar de ser propietarios. Tercero, las empresas operadoras simplemente los buscan y los extraen, no producen los hidrocarburos. Cuarto, por lo tanto, corresponde que los bolivianos paguemos a las empresas operadoras lo que les corresponde por el trabajo que han realizado, es decir, el trabajo de buscar y extraer el gas y el petrleo. Documento final Consultora hidrocarburos 12
La nacionalizacin boliviana significa: Ser propietarios de toda la produccin de hidrocarburos. Ser dueos de todo el excedente o ganancia extraordinaria que se genera. Tener la responsabilidad de decidir cmo y en qu se utiliza esta inmensa riqueza. Tener la direccin y el control total y absoluto de las actividades hidrocarburferas. Usar la tecnologa, el conocimiento y el capital de las empresas transnacionales, contratadas como prestadoras de servicios al Estado.
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2.3 M ARCO CONCEPTUAL B OLIVIA

2.3.1 I N T R O DU C CI N
DE L A NACION ALIZACIN DE HIDROCARBUROS EN
La nacionalizacin de los hidrocarburos iniciada en Bolivia el 1ro. de Mayo del ao 2006 ha sido hasta ahora, poco estudiada y poco comprendida. De hecho no se trata de una nacionalizacin clsica, que haya seguido los preceptos y lineamientos de las anteriores nacionalizaciones en nuestro pas y en otros pases. Y como era de esperarse ha sido criticada desde posiciones de izquierda y desde posiciones de derecha. Desde posiciones de izquierda se dice que la nacionalizacin boliviana, al no haber expropiado a las empresas operadoras extranjeras que estaban operando en Bolivia, no es una verdadera nacionalizacin. Desde su punto de vista la nica manera de nacionalizar los hidrocarburos es expropiando a las empresas operadoras y haciendo que sea la empresa estatal YPFB la que se encargue de las operaciones petroleras. Por el otro lado, desde posiciones de derecha se critica la nacionalizacin sealando que lo nico que se ha hecho es negociar nuevos contratos en los que el Estado recibe ms dinero, en otras palabras, segn ellos lo nico que se ha hecho es subir los impuestos. Desde su punto de vista, como no se ha expropiado ni un alfiler no ha habido una verdadera nacionalizacin. Ambos razonamientos se basan en la misma lgica: para que haya nacionalizacin de los hidrocarburos se debe expropiar a las empresas operadoras transnacionales. Este trabajo pretende, explicar de forma rpida y didctica, los conceptos centrales que orientaron la nacionalizacin boliviana y por lo tanto, poder comprender que son dos cosas muy diferentes, por un lado, N AC I O N AL I Z AR L O S H I D R O C AR B U R O S , y por otro lado N ACI O N AL I Z AR O E X P R O P I AR A L AS E M P R E S AS P E T R O L E R A S O P E R AD O R AS ; poder comprender por lo tanto tambin, que s se puede nacionalizar los hidrocarburos sin expropiar a las empresas transnacionales, tal como se ha hecho en Bolivia. El documento analiza primero brevemente el proceso histrico que da lugar a la nacionalizacin. Seguidamente entra al tema de fondo bajo el ttulo de La nacionalizacin en Bolivia. Documento final Consultora hidrocarburos 14
Para desarrollar este tema se realiza un breve anlisis terico del rgimen neoliberal impuesto en el sector de hidrocarburos en Bolivia considerando los conceptos de las Escuelas Clsica y Neoclsica del Pensamiento Econmico. Luego se analiza y explica los conceptos centrales de la nacionalizacin boliviana a diferencia de los conceptos neoliberales. Finalmente el documento esboza algunos temas centrales sobre la relacin entre el Nuevo Estado que se construye en Bolivia y los Recursos Naturales.
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2.3.2 U N
P O CO D E HI ST O R I A
Para analizar el marco conceptual que gua la nacionalizacin de los hidrocarburos en Bolivia, es conveniente analizar, aunque sea brevemente, el proceso histrico en el que se inscribi.
2.3.2.1 D E L A G U E R R A D E L G A S A L A N A C I O N A L I Z A C I N .
Aunque las polticas neoliberales empezaron a implementarse en Bolivia a partir del ao 1985, recin aproximadamente una dcada despus (1996), se empezaron a aplicar en el sector de hidrocarburos con la llamada capitalizacin y privatizacin de YPFB, la aprobacin de la Ley de Hidrocarburos No. 1689 (Snchez de Lozada) y la firma de los llamados Contratos de Riesgo Compartido. En estos contratos, en su clusula tercera se estableca que la empresa operadora privada adquira el derecho de propiedad de toda la produccin que obtena y consiguientemente adquira el derecho de comercializarla. Este era el corazn de la aplicacin de las polticas neoliberales en el sector de hidrocarburos. Las operadoras eran las dueas de todo el gas y el petrleo que extraan, a cambio pagaban al Estado simplemente el 18% de regalas. Aplicando esta clusula contractual, varias empresas disearon en ese tiempo un proyecto de exportacin de gas boliviano a EE.UU., el proyecto Pacific LNG. Esta intensin de exportar inmensas cantidades de gas boliviano a EE.UU. dejando para el pas simplemente miserias, se convirti en el detonante para que estalle la rebelin popular. Cientos de miles de folletos y cientos de talleres se realizaron en el pas explicando que los bolivianos ramos dueos del gas y el petrleo cuando estaba debajo de la tierra, pero cuando era extrado, cuando estaba en boca de pozo, las empresas operadoras se convertan en dueas de toda la produccin. Despus de varias movilizaciones, finalmente en octubre del 2003 estalla una movilizacin nacional que al precio de casi 80 muertos y cientos de heridos impone, adems de la huida del entonces Presidente Gonzalo Snchez de Lozada, una agenda nacional impostergable con dos objetivos
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centrales: la nacionalizacin de los hidrocarburos y la convocatoria a una Asamblea Constituyente. Se inicia as el camino hacia la construccin de un nuevo Estado o lo que es ms exacto, los movimientos sociales inician el camino de la
CONSTRUCCIN DE SU
N U E V O E S T AD O .
En realidad las naciones y pueblos originarios haban ya establecido que sus movilizaciones y luchas tenan como objetivo la recuperacin del poder y el territorio. Aprendiendo de las dolorosas lecciones del pasado y sobre todo de los acontecimientos de 1985, los movimientos sociales se reorganizaron, establecieron sus objetivos histricos y crearon su propio instrumento poltico para alcanzar esos objetivos. Armados de esa manera llevaron a que, pese a las incontables maniobras polticas de los gobiernos de turno, en enero del 2006, Evo Morales asuma la Presidencia de la Repblica en un hecho indiscutiblemente histrico. Pero qu relacin tiene la refundacin del Estado a travs de una Asamblea Constituyente con la nacionalizacin de los hidrocarburos? Los movimientos sociales en sus asambleas y ampliados comprendieron, gracias a su madurez poltica e histrica, que para recuperar realmente el poder y el territorio, para iniciar la construccin de un Nuevo Estado, era fundamental y vital recuperar tambin la riqueza, la inmensa riqueza hidrocarburfera. No era posible o servira muy poco, llegar al gobierno e intentar fundar un nuevo pas si las riquezas de ese pas se encontraban en manos de empresas extranjeras. As, en la conciencia de los movimientos sociales se consolid la necesidad de lograr los dos objetivos como base para la construccin de un futuro diferente: La nacionalizacin de los hidrocarburos y la realizacin de la Asamblea Constituyente. En definitiva la recuperacin de la riqueza a travs de la nacionalizacin de los hidrocarburos era parte esencial de la recuperacin del poder y el territorio.
2.3.2.2 1 R O . D E M A Y O D E L 2006: U N A N A C I O N A L I ZA C I N S I N E XP R O P I A C I N .
Ya el ao 2002, cuando los movimientos sociales haban conseguido una importante presencia parlamentaria, el MAS present un proyecto de Ley Documento final Consultora hidrocarburos 17
sobre el tema de hidrocarburos en el que estableca con toda claridad su posicin sobre el tema. A finales del ao 2005, en plena campaa electoral, Evo Morales habl con toda claridad al pueblo sealando de que el MAS, en caso de ser gobierno, iba a nacionalizar los hidrocarburos sin expropiar a las empresas operadoras transnacionales. Su programa de gobierno tambin lo deca con toda claridad. En ese momento, para muchos, ste era tan slo un discurso demaggico para congraciarse con los movimientos sociales diciendo que iba a nacionalizar, pero al mismo tiempo congraciarse con los sectores empresariales al decir que no iba a expropiar a las empresas. La historia demostr que lo que prometi Evo Morales se cumpli a cabalidad, a los tres meses de su gobierno se nacionalizaron los hidrocarburos sin expropiar a las empresas. Se realiz en Bolivia una nacionalizacin de nuevo tipo, diferente a las nacionalizaciones clsicas, cuyos conceptos centrales pasamos a explicar.
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2.3.3 L A
N A CI O N A LI Z ACI N E N
B O LI V I A
Para explicar con mayor claridad la concepcin en que se bas la nacionalizacin boliviana de los hidrocarburos, es necesario analizar en detalle tres temas fundamentales: El valor del recurso natural, La propiedad del recurso natural, y La relacin entre el proceso de produccin y el recurso natural.
El primer punto se refiere a los siguientes cuestionamientos: Los recursos naturales tienen un valor en s mismos? Cuando son utilizados en un proceso productivo, transfieren valor al producto final? Cuando son extrados y puestos a disposicin de los consumidores, su precio se fija en relacin a qu parmetros? El segundo punto se refiere al hecho vital de que dependiendo de quin es propietario de los recursos naturales, se podr establecer tambin quin es el que toma decisiones sobre su explotacin, distribucin y uso. Pero adems, dependiendo de la propiedad establecida, se determinar tambin quin es el que, una vez comercializados o utilizados, recibir las ganancias. Y finalmente, el tercer punto es importante porque permitir establecer con claridad roles y funciones de los diferentes actores econmicos en el proceso de explotacin de recursos naturales, por ejemplo el rol del Estado, de los capitales privados, de las empresas estatales, etc. De la forma en que se responda a estos cuestionamientos y se establezca posicin sobre estos aspectos, depender el rgimen de utilizacin y explotacin de recursos naturales que se establezca, y con ello, la forma en que sern explotados, quin ser el propietario, quin determinar su uso y destino, y quin gozar de los beneficios de dicha explotacin. Tomando en cuenta estos tres aspectos centrales, analizaremos primero el marco conceptual en el que se bas la implementacin del modelo neoliberal al sector de hidrocarburos en Bolivia, para luego analizar el marco conceptual del nuevo rgimen establecido a partir de la nacionalizacin y la nueva Constitucin Poltica del Estado.
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2.3.3.1 E L R G I M E N N E O L I B E R A L E N E L S E C T O R D E H I D R O C A R B U R O S
Como dijimos ms arriba, las polticas neoliberales se aplicaron en Bolivia a partir del ao 1985, sin embargo, recin a partir del ao 1996 es que se las empieza a implementar en el sector de hidrocarburos. Concretamente es a partir de la Ley de Capitalizacin No. 1544 de 21 de marzo de 1994, la Ley de Hidrocarburos No. 1689 de 30 de abril de 1996 promulgada por Gonzalo Snchez de Lozada y de la firma de los llamados Contratos de Riesgo Compartido, que se configura la poltica neoliberal en el sector. Ahora bien, para entender el marco conceptual que llev a la promulgacin de estas normas y la firma de estos contratos, es necesario revisar, aunque sea rpidamente, el pensamiento econmico de las escuelas Clsica y Neoclsica de las que deriva en definitiva la poltica neoliberal implementada. Para mayor claridad, la etapa Neoclsica se subdividir en dos sub etapas. La primera que va desde 1870 hasta principios del siglo XX llamada tambin del neoliberalismo temprano, ocupada por los fundadores del pensamiento marginalista, entre ellos: William Jevons, Leon Warlas y Carl Menguer. Y la segunda etapa a partir de aproximadamente 1950 hasta nuestros das, definida por los monetaristas y otros neoclsicos que terminan delineando el llamado neoliberalismo, del cual su mayor exponente es el economista Milton Friedman. Analicemos pues qu planteaban estas escuelas de pensamiento econmico sobre cada uno de los ejes de anlisis planteados.
2.3.3.1.1 E L V A L O R D E L R E C U R S O N A TU R A L
En las diferentes escuelas de pensamiento econmico no se ha tratado a plenitud ni sistemticamente el tema del valor que pudieran tener o no los recursos naturales. Hace casi dos siglos atrs, era hasta comprensible que el tema prcticamente no fuera tratado porque se consideraba a los recursos naturales como abundantes y prcticamente inagotables.
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Lo notorio es que las escuelas de pensamiento econmico posteriores no trataron el tema pese a que a estas alturas, la explotacin, transformacin y comercializacin de los recursos naturales es parte esencial y fundamental de la actual economa mundial.
2.3.3.1.1.1
E N L A E S C U E L A C L S I C A D E P E N S A M I E N TO E C O N M I C O
Dentro de la Escuela Clsica podemos encontrar a varios autores, entre ellos Thomas Malthus, Adam Smith y David Ricardo. Los tres en definitiva construyeron los fundamentos de este pensamiento. Para nuestro tema de estudio analizaremos especficamente el pensamiento de David Ricardo por ser el que estudia en mayor detalle el caso de la renta de la tierra.
2.3.3.1.1.1.1
DAVID RICARDO
Recordemos primero que para David Ricardo el valor de las mercancas estaba dado por la cantidad de trabajo incorporado en ellas. En otras palabras la fuente del valor de una mercanca era el trabajo humano, mientras ms trabajo humano estaba incorporado en una mercanca, mayor era su valor. Para Ricardo existan bsicamente dos factores de produccin, el capital y el trabajo. Ambos eran vitales y necesarios para llevar adelante un proceso productivo. El capital permite por un lado la compra de maquinaria, equipo, materia prima e insumos, pero tambin permite la contratacin de trabajadores, es decir la compra de fuerza de trabajo. As resulta que partiendo del capital se puede comprar todo lo necesario para llevar adelante un proceso productivo. La diferencia entre los costos en los que se ha incurrido en un proceso productivo y el precio final de las mercancas, son la ganancia del dueo del capital, son la ganancia del capitalista. El concepto es simple y se entiende, pero oculta varios temas no aclarados. Documento final Consultora hidrocarburos 21
De hecho, Carlos Marx cuestion hace siglo y medio el origen de la ganancia, el origen de esa diferencia entre el costo y el precio de una mercanca. Estableci ya en ese tiempo el origen de la que se llam la plusvala. Por otro lado un tema muy poco trabajado por los clsicos es el tema que nos ocupa ahora, el valor de los recursos naturales. En aquel tiempo eran considerados, como ya dijimos, abundantes y prcticamente inagotables por lo que no era menester estudiarlos a fondo desde una perspectiva econmica. Sin embargo, un recurso natural s llam su atencin, y fue la tierra o mejor dicho, la implicacin econmica del uso de la tierra en la agricultura. Veamos qu plantearon.
2.3.3.1.1.1.1.1 TEORA DE LA RENTA DE LA TIERRA
Aquellos aos gran parte de la tierra productiva de Europa estaba en manos de terratenientes que nada tenan que ver con los agresivos y modernos procesos de produccin de mercancas desplegados por el naciente capitalismo. As resulta que cuando el capitalista quera emprender un proceso de produccin agrcola de mercancas se encontraba con el Terrateniente, con el dueo de la tierra, que le impona condiciones para darle acceso a este recurso natural. El terrateniente exiga al capitalista el pago de una renta para darle o concederle el derecho de uso de la tierra. En este punto recordemos que para David Ricardo el valor de una mercanca estaba dado por la cantidad de trabajo utilizada para producirla, por lo tanto, para Ricardo, el uso de la tierra en el proceso de produccin agrcola, no agregaba valor al producto o mercanca. Al trabajador se le compra su fuerza de trabajo y se le paga porque agrega valor al producto o mercanca. Las materias primas, insumos y maquinarias, al ser utilizadas transfieren valor al producto o mercanca. Pero, la utilizacin de la tierra no agrega ni transfiere valor al producto Cmo se poda explicar entonces que el terrateniente exigiera un pago, exigiera el pago de la renta, si la utilizacin de la tierra no haba incorporado valor adicional al producto o mercanca?
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Se genera entonces la compleja Teora de la Renta de la Tierra, para intentar explicar de dnde apareca ese excedente que el terrateniente exiga que se le pague en forma de Renta. Esta teora se podra explicar en resumen de la forma siguiente. Al ser utilizada la tierra en un proceso productivo agrcola se genera un excedente econmico. Este excedente econmico aparece gracias a que la creciente demanda de alimentos lleva a la entrada permanente en produccin de nuevas tierras menos frtiles, lo que a su vez lleva a que producir sea cada vez ms caro y por lo tanto se de un permanente incremento de precios de los bienes finales, lo que en definitiva genera mayor ganancia para los productores en las tierras ms frtiles, ya que siguen produciendo con los mismos costos pero su producto tiene un precio mayor en el mercado. Esta mayor ganancia gracias a la mayor fertilidad de algunas tierras es un excedente que debera dar como resultado que estos productores alcancen una tasa de ganancia superior a la tasa media de ganancia de la industria. Lamentablemente, este diferencial entre la tasa media de la industria y la ganancia excedentaria producto de los procesos explicados, es lo que el terrateniente se apropiaba con el nombre de Renta de la Tierra. En definitiva, el terrateniente se apropiaba de una parte de la ganancia generada por el capitalista en la produccin agrcola, el terrateniente se apropiaba del excedente o diferencial generado por la fertilidad de la tierra. Este hecho para Ricardo era un obstculo para el desarrollo, debido a que como los terratenientes en realidad no aportaban con ninguna cantidad de trabajo en la produccin del bien final, no deberan ser merecedores de paga alguna, en realidad se apropiaban de manera indebida de parte de la ganancia del capitalista. En conclusin, la tierra para David Ricardo no tena valor como recurso natural, aunque el capitalista estaba obligado a pagar al terrateniente por su usos y se reconoca que generaba un excedente, una ganancia extraordinaria que lamentablemente, segn l, no llegaba al capitalista sino que era apropiada indebidamente por el terrateniente bajo la forma de Renta por el uso de la Tierra.
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Estas conclusiones conceptuales son muy importantes porque a la hora de aplicar la poltica neoliberal en el sector de hidrocarburos en Bolivia y otras partes del mundo, sern retomadas casi absolutamente.
2.3.3.1.1.2
EN LA ESCUELA NEOCLSICA DEL PENSAMIENTO ECONMICO
Veamos ahora que plante el pensamiento econmico Neoclsico sobre el valor de los recursos naturales.
2.3.3.1.1.2.1
MARGINALISTAS
A efectos de este anlisis ser til explicar el pensamiento marginalista a partir de sus diferencias con la escuela clsica. Recordemos que la escuela clsica define el valor de la mercanca o bien final a partir de la cantidad de trabajo incorporado en ella y por tanto, define el valor del producto final a partir del clculo de sus costos de produccin. Por su parte, la escuela marginalista deja este enfoque de lado. Para ellos no es tema fundamental ni crtico el anlisis del origen o cuantificacin del valor y menos de la cantidad de trabajo incorporado en una mercanca. Ellos se centran en el precio de mercado. Para ellos, no es esencial cunto ha costado producir una mercanca, no es importante cunto trabajo ha costado, lo que importa es a qu precio se vende. Con la formalizacin del pensamiento marginalista, la economa poltica cambia de direccin en la discusin en cuanto a la formacin de precios y tambin en la definicin del valor de la mercanca. El principal giro de la teora econmica, que despus servir como pilar para la economa moderna, es el paso de la teora objetiva del valor, a la teora subjetiva del valor. Este paso consiste en no otorgarle ningn valor a una mercanca antes que llegue al mercado donde se definir su valor y precio por la utilidad que reporte a cada individuo y por su escasez relativa. Entonces el valor ser definido de manera subjetiva, dependiendo de los gustos y necesidades de los individuos. No es del caso explicar en detalle este concepto de la formacin del precio, a efectos de este anlisis lo importante es resaltar este giro vital: la Documento final Consultora hidrocarburos 24
escuela clsica buscaba analizar y comprender el valor de una mercanca, los marginalistas dejan de lado el debate. Dejan de lado el problema de cunto cuesta producir una mercanca, dejan de lado el debate sobre si hay o no explotacin del trabajo asalariado, dejan de lado el debate sobre la relacin entre valor de cambio de una mercanca y su precio. Si producir una mercanca cuesta Bs. 10.- y se la puede vender en Bs. 100.000.- no se considera ni una estafa ni un engao al consumidor, es ms bien una gran oportunidad para el capitalista, para la economa y para el desarrollo. Si se da esta ganancia extraordinaria no es por las cualidades o caractersticas intrnsecas de la mercanca, sino simplemente por la forma en que se establecen los precios en el mercado, y por lo tanto, esta ganancia extraordinaria pertenece y debe pertenecer al capitalista. Bajo esta lgica, en qu quedan los recursos naturales, tienen o no valor en s mismos? Aumentan o no valor al producto o mercanca? Alejados del debate sobre el tema del valor, para ellos el precio de los recursos naturales se forma en el mercado al igual que el precio de cualquier otra mercanca. En otras palabras, se los valora en el mercado por su utilidad y por su escasez, el mercado es el que les da valor y no es el proceso productivo el que les da valor. El costo de produccin o lo que los clsicos llamaran el valor del producto o mercanca no participa en la formacin de precios del bien final, pues no valen nada hasta que se han transado stos o los bienes finales en el mercado. De hecho Menguer define que: al hablar de la esencia del valor, ste no es algo intrnseco, ni es una propiedad o una peculiaridad de los bienes1. Podemos decir entonces que el valor del recurso natural para los marginalistas no existe, ni se lo ve ni se lo analiza como tal, se encuentra en definitiva oculto. En la Escuela Clsica, con su enfoque diferente, se les llega a asignar la caracterstica (en el caso de la tierra) de generar excedente, que el terrateniente trata de captar a travs de la Renta de la
Extractado de: Principios de Economa, Carl Menger (1840-1921), captulo III - Teora del Valor. Documento final Consultora hidrocarburos 25
Tierra y que en definitiva se distribuye entre el terrateniente y el capitalista. Para los marginalistas todo excedente extraordinario que apareciera por la extraccin y comercializacin de un recurso natural se explicara por el establecimiento de un precio alto en el mercado gracias a la utilidad y escacez del bien final.
2.3.3.1.1.2.2
MILTON FRIEDMAN
Este autor fue uno de los ms destacados expositores de la escuela monetarista dentro del pensamiento econmico y surge como oposicin a la teora Keynesiana. Es el mximo exponente del denominado neoliberalismo, llamado as porque se supone que rescata los principios de la escuela liberal, (clsica de pensamiento econmico), en los postulados ms generales, pero no en la esencia de su pensamiento (teora del valor). Estos principios que rescatan estn relacionados con: la no intervencin del estado en temas econmicos, el dejar ser y hacer libremente al mercado sin restricciones, y la sacrosanta y vital propiedad privada. Sin embargo se deja de lado, siguiendo la tradicin neoclsicamarginalista, la discusin sobre la teora objetiva del valor, para adoptar la definicin de la teora subjetiva del valor, introduciendo una modificacin al pensamiento marginalista. Los marginalistas definan que la determinacin de los precios dependa de la demanda principalmente, es decir de las preferencias y gustos de los consumidores. Para Friedman el precio de una mercanca es determinado por la oferta y la demanda. Modificacin que no es del caso explicar en detalle en este anlisis. Resaltemos en todo caso, que tanto Friedman como los marginalistas conciben que el precio de los recursos naturales o de cualquier otro factor de produccin o mercanca, se define, por las fuerzas de la oferta y demanda, en el mercado y no antes de llegar a l. Por tanto el tema del valor del recurso natural, como en la escuela marginalista, se deja de lado. Si hay ganancia extraordinaria, no se debe a la utilizacin o no de recursos naturales, se debe simple y sencillamente a temas del mercado, a la oferta o la demanda. Si existe ganancia extraordinaria, sta debe ser absorbida Documento final Consultora hidrocarburos 26
totalmente por el capitalista, corresponde obviamente al capitalista y nada tiene que ver con la utilizacin de un recurso natural. Para ellos se puede generar ganancia extraordinaria explotando petrleo o vendiendo ilusiones.
2.3.3.1.1.3
E N E L S E C TO R D E HI D R O C A R B U R O S E N B O L I V I A
Despus de este breve repaso conceptual por el pensamiento econmico sobre el tema del valor del recurso natural, veremos que en Bolivia, se aplica la receta sin mayor debate ni reflexin. Para el pensamiento econmico (clsico, neoclsico y neoliberal), segn la revisin realizada, nunca existi el valor intrnseco del recurso natural, en el mejor de los casos se le asignaba a la tierra la posibilidad de generar un excedente por su uso, pero en definitiva el posible valor de los recursos naturales fue encubierto e ignorado. Consecuentes con estos conceptos en Bolivia se asumi y se repiti hasta el cansancio que los hidrocarburos bajo tierra no valan nada y que slo tenan valor cuando haban sido extrados y se podan comercializar. Por lo tanto Bolivia no era un pas rico pese a las grandes reservas hidrocarburferas que tiene, porque los hidrocarburos bajo tierra no valen nada. Cuando sean extrados y se pongan a la venta, entonces aparecer la riqueza. Hasta ah el razonamiento parece tener su lgica, pero deja en la mesa un tema vital. Ya se ha establecido histricamente, y lo deca tambin nuestra anterior Constitucin Poltica del Estado, que los recursos naturales de un determinado territorio son patrimonio y propiedad del pas al que pertenece ese territorio. Pero entonces, de acuerdo al razonamiento explicado, ese patrimonio, ese inmenso patrimonio que pertenece a los pases no vale nada. En definitiva, somos dueos los pases de una inmensa riqueza que no vale nada. Y entonces viene una pregunta lgica. Quin debera ser el dueo de esa inmensa riqueza cuando sea explotada y vendida, cuando adquiera valor en el mercado? Documento final Consultora hidrocarburos 27
Pasemos a analizar pues, el tema siguiente referido a la propiedad sobre los recursos naturales.
2.3.3.1.2 L A P R O P I E D A D D E L R E C U R S O N A TU R A L
Veamos rpidamente que nos dice el pensamiento econmico sobre este tema para intentar contestar la pregunta antes planteada.
2.3.3.1.2.1
EN LA ESCUELA CLSICA DEL PENSAMIENTO ECONMICO
2.3.3.1.2.1.1
DAVID RICARDO
David Ricardo, como dijimos, considera solamente dos factores de produccin, el capital y el trabajo. Para l, la tierra est asimilada al capital debido a que es un factor exgeno ajeno al proceso de produccin (recordemos que para Ricardo el uso de la tierra no agrega valor al producto final), por tanto no tiene derecho a participar de las ganancias generadas de la venta del bien final. Sin embargo, como en ese tiempo la tierra estaba generalmente en manos de terratenientes, stos se apropiaban indebidamente de una parte de la ganancia (ms o menos igual al excedente generado por el uso de la tierra ms frtil, Teora de la Renta de la Tierra). Por qu se daban el lujo los terratenientes de apropiarse de una parte de la ganancia a travs del cobro de la Renta? Simplemente porque eran propietarios de la tierra. Entonces resulta que su carcter de propietarios del recurso natural les estaba dando la posibilidad, indebida, de apropiarse de una parte de la ganancia del capitalista. Esta apropiacin indebida de una parte de las ganancias por parte del terrateniente era una traba para el desarrollo del capitalista y por ende de la economa y la sociedad. Este problema es resuelto fcilmente y de manera pragmtica con el cambio de propietario de la tierra. El capitalista deba ser el propietario Documento final Consultora hidrocarburos 28
de la tierra para que funcione adecuadamente el modelo y para que el pago de la Renta de la Tierra deje de existir y deje de ser un obstculo para el desarrollo. De esta forma el capitalista dejar de pugnar con los terratenientes por una parte de las ganancias y por lo tanto podr captar lo que le corresponda, es decir, el total de las ganancias generadas, incluido el excedente generado por el uso de la tierra. Segn esta teora, le pertenece por derecho al capitalista el total de las ganancias, pues el que produce el bien final es el que debe apropiarse del 100% del excedente generado.
2.3.3.1.2.2
EN LA ESCUELA NEOCLSICA
2.3.3.1.2.2.1
MARGINALISTA
Alejados del anlisis de la teora objetiva del valor de los productos o mercancas, los marginalistas, no otorgan la menor importancia, aparentemente, al hecho de quin es o debe ser el propietario del recurso natural. Su lgica de razonamiento podra describirse de la siguiente manera. Primero, para ellos el recurso natural no tiene valor intrnseco, no tiene valor en s mismo. Segundo, cuando adquiere valor es en el mercado, cuando se pone a la venta. Tercero, resulta que en ese momento, cuando est a la venta, ya no es un recurso natural, es una mercanca. Cuarto, esta mercanca ha sido producida por alguien, ha sido puesta a la venta por alguien, y por lo tanto, esta mercanca pertenece y es de propiedad, obviamente, del que la ha producido. Maravilloso razonamiento. Resulta que cuando el recurso natural no tiene valor no importa a quin pertenece, sin embargo, cuando es puesto en el mercado, cuando adquiere valor gracias a que es una mercanca, pertenece al productor, en definitiva, pertenece al capitalista. Y por tanto, es el capitalista el que, obviamente y de forma natural, debe ser el dueo de la ganancia generada en este proceso de produccin. No importa en absoluto si la ganancia generada en este proceso de produccin tiene algo que ver con que se ha utilizado un recurso natural, Documento final Consultora hidrocarburos 29
claro que no, recordemos que el recurso natural no tiene valor en s mismo. Recordemos tambin que la ganancia no tiene nada que ver con el valor o cantidad de trabajo incorporado en la mercanca, el factor fundamental en el establecimiento de la ganancia es la diferencia entre el costo y el valor que el consumidor le asigna a la mercanca, al bien final. De esta manera el problema de la propiedad del recurso natural queda encubierto y lo que se deja claro como algo obvio y natural, es la propiedad del capitalista sobre el producto o mercanca, sin analizar ni considerar la utilizacin de ms o menos recursos naturales. Es el capitalista el que deber comprar o adquirir todos los factores de produccin para que se asegure (como en el razonamiento de Ricardo) todo el excedente o ganancia para s. En el pensamiento clsico la distribucin del ingreso deba ser una decisin y una lucha por apropiarse del excedente, esta lucha deja de existir en la visin marginalista, de hecho se deja de lado la discusin de cmo se reparten los ingresos entre los dueos de los factores de produccin. A stas alturas del pensamiento econmico se llega a la conclusin de que se deben desprender los problemas econmicos (determinacin de precios, satisfaccin de demandas, maximizacin de utilidad y ganancia) de los problemas polticos (lucha y pugna entre los terratenientes, capitalistas y trabajadores por partes del excedente econmico).
2.3.3.1.2.2.2
MILTON FRIEDMAN
Dentro del pensamiento de Friedman, la propiedad privada es la base de su lgica y razonamiento. Para el adecuado funcionamiento de su modelo ideolgico y econmico, prcticamente todo, debera estar en manos privadas o mejor dicho, de los empresarios privados, de los capitalistas. Para Friedman: El espacio de accin del gobierno debera limitarse. Su principal tarea debera ser proteger nuestra libertad, asegurar el orden y los contratos privados y promover mercados competitivos2. Dentro de su receta de cambios estructurales estaba el achicamiento del Estado a su
Capitalismo y Libertad, 1965, Milton Friedman 30
mnima expresin y consiguientemente la privatizacin de todas las empresas pblicas, aun las estratgicas, entre otras medidas. Segn Friedman mientras menos interviniera el Estado en el mbito productivo (el cual debe estar reservado para los empresarios), mejor funcionar el mercado en su papel de generar progreso econmico y distribucin de ingresos. Sin embargo la propiedad y direccin del proceso productivo deba estar en manos de los capitalistas, transformadores, no en manos del terrateniente o de los trabajadores (tambin privados). Friedman apoy en la imposicin de ste rgimen econmico en Amrica Latina a la fuerza y de manera violenta. En Chile, en el gobierno dictatorial de Pinochet, se impuso el rgimen neoliberal, de ajuste estructural y en oposicin violenta al rgimen anterior que pretenda ir hacia el socialismo (elegido por el pueblo democrticamente a travs del gobierno de Allende). Sin embargo a pesar de que Friedman aconsejaba que todos los sectores deban ser privatizados, ni ste gobierno de extrema derecha privatiz sus sectores estratgicos, como el cobre. En definitiva, para Friedman, los recursos naturales deberan ser tambin propiedad privada y ser tratados como tal. Esta era una de las medidas de ajuste estructural ms importantes planteadas por l, es decir traspasar todo lo que era de propiedad del Estado a manos privadas. Fue mucho ms agresivo que los marginalistas.
2.3.3.1.2.3
Establecido estaba en la Constitucin Poltica del Estado que los yacimientos de hidrocarburos eran patrimonio inalienable e imprescriptible del Estado. Cmo aplicar entonces la poltica neoliberal en Bolivia? Para respetar la letra de la antigua Constitucin se dijo que los yacimientos de hidrocarburos seguan bajo la propiedad y seguan siendo patrimonio del Estado. Recordemos que para ellos los recursos naturales no valen nada cuando estn bajo tierra, y por lo tanto, nos estaban dejando ser propietarios de algo que no tena valor. Despus se estableci a travs de los llamados Contratos de Riesgo Compartido que las empresas operadoras seran las propietarias de la
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produccin que se obtenga, propietarias del 100% de la produccin obtenida. Recordemos y para mejor explicacin, transcribamos la lgica establecida por los Neoclsicos sobre la propiedad de los recursos naturales. Primero, para ellos el recurso natural no tiene valor intrnseco, no tiene valor en s mismo. Segundo, cuando adquiere valor es en el mercado, cuando se pone a la venta. Tercero, resulta que en ese momento, cuando est a la venta, ya no es un recurso natural, es un producto o mercanca. Cuarto, esta mercanca ha sido producida por alguien, ha sido puesta a la venta por alguien, y por lo tanto, esta mercanca pertenece y es de propiedad, obviamente, del que la ha producido. Aplicaron su lgica de razonamiento a cabalidad. Cuando el recurso natural no vale nada, cuando los hidrocarburos estaban bajo tierra eran de propiedad de los bolivianos, pero cuando eran extrados y puestos a la venta en el mercado, cuando adquiran valor, eran de propiedad del productor, eran de propiedad del capitalista, eran de propiedad de la empresa operadora. La empresa operadora, en los Contratos de Riesgo Compartido era llamada Titular, leamos la Clusula Tercera de estos Contratos: Objeto del Contrato.- es facultar al Titular para realizar actividades de Exploracin, Explotacin y Comercializacin de Hidrocarburos en el rea de Contrato mediante el cual el Titular adquiere el derecho de propiedad de la produccin que obtenga en Boca de Pozo y de la disposicin de la misma A travs de los Contratos de Riesgo Compartido (CRC), se otorga la propiedad del total de la produccin de los yacimientos de hidrocarburos a las empresas privadas operadoras en el pas. En otras palabras, se les sede, a ttulo gratuito, la totalidad de la produccin de hidrocarburos, lo que es igual a decir que se les regala toda nuestra riqueza hidrcarburfera. Esta riqueza es nuestra cuando no vale nada, y cuando adquiere valor, se la entregamos en propiedad, se la regalamos. Y como corresponda en su lgica, al otorgarles el derecho de comercializacin a las empresas operadoras, tambin se les daba el derecho de definir el precio, el nivel de produccin y los mercados de Documento final Consultora hidrocarburos 32
destino de la produccin de hidrocarburos, quitando as toda posibilidad de decisin del Estado sobre este sector estratgico, es decir no se deja ni un estrecho margen de participacin en el ejercicio de propiedad al Estado Boliviano. Pero para colmo de males, como las operadoras eran dueas del 100% de la produccin, para abastecer el mercado interno, el Estado deba comprarles a ellas, nuestro propio gas y nuestro propio petrleo, a precios internacionales. De ah result que, como el precio del mercado interno era fijo y no relacionado al precio internacional, el Estado Boliviano, para evitar el desabastecimiento de carburante en el mercado interno, les pagaba a las empresas productoras el precio internacional asumiendo el Estado la diferencia de precios con el mercado interno. Sin embargo, hasta ese momento, la empresa estatal YPFB era productora de hidrocarburos y siguiendo los conceptos y lgica neoliberal ya explicada, YPFB debera ser la propietaria de la produccin total de hidrocarburos en el pas. Si el productor se aduea de la propiedad de la mercanca producida, YPFB debera ser la duea de todo. Nos falt recordar las recetas de Friedman: Todo debe estar en manos de empresarios privados. Entonces se capitaliza YPFB, que como todos sabemos fue un sofisma para privatizarla y sin quedar satisfechos por esto, establecen nada menos que en la Ley de Hidrocarburos No. 1689 de ese entonces, la prohibicin expresa de que YPFB realice actividades de exploracin y produccin de hidrocarburos. As, queda cerrado el tema de a quin deban y habran de pertenecer, segn ellos, los recursos naturales hidrocarburferos de Bolivia.
2.3.3.1.3 L A R E L A C I N E N TR E P R O C E S O P R O D U C T I V O Y R E C U R S O N A TU R A L
Se ha expuesto reiteradamente que para el pensamiento econmico en general los recursos naturales no tienen valor en s mismos y por lo tanto no transfieren valor al producto o mercanca que los utiliza. Sin embargo, como el sol no se puede tapar con un dedo, aunque se insista en esos conceptos y se acte de acuerdo a esos conceptos, siempre
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aparece como un fantasma el propietario originario del recurso natural exigiendo sus derechos. Aunque nos digan que los recursos naturales no valen nada, aunque nos digan que los hidrocarburos que tenemos bajo tierra no valen nada y que cuando adquieren valor en el mercado son de propiedad del que los ha producido, aunque nos repitan eso, pareciera que el instinto y la lgica elemental hace que los Estados salgan a la batalla e intenten por uno u otro medio captar o recuperar algo de esa riqueza, que dicen que no vale nada, pero que enriquece de forma grotesca a quienes la producen. Veamos rpidamente que dicen los pensadores econmicos sobre este fantasma insomne que pugna por arrebatar al capitalista parte de sus ganancias por la utilizacin de recursos naturales.
2.3.3.1.3.1
EN LAS ESCUELAS CLSICA Y NEOCLSICA DEL PENSAMIENTO ECONMICO
En el pensamiento econmico, sea clsico o neoclsico, se asume como un hecho natural que el propietario del capital sea de facto tambin el propietario de los productos o mercancas que surgen del proceso productivo. El razonamiento es claro. Primero, el propietario del capital, usa el capital para comprar maquinaria, equipos, materia prima e insumos. Segundo, compra tambin fuerza de trabajo. Tercero, se lleva adelante el proceso productivo y como el capitalista es el dueo de la maquinaria, los equipos, los insumos, la materia prima y de la fuerza de trabajo (porque tambin la ha comprado), es tambin dueo del producto o mercanca. El problema surge cuando este razonamiento se lo aplica, de forma directa y simplista, a un proceso de produccin basado en la explotacin de recursos naturales. Para ellos, sucede lo mismo con el capitalista o la empresa que por ejemplo produce hidrocarburos. Segn su razonamiento, la empresa petrolera compra maquinaria, equipos e insumos, compra tambin fuerza de trabajo, y por lo tanto, de forma natural, es tambin propietaria del producto que se obtiene, es decir, es obviamente propietaria del gas y del petrleo que se han producido.
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Sin embargo hay diferencias fundamentales entre un proceso productivo normal y otro proceso productivo donde intervienen directamente recursos naturales. En el caso de las empresas petroleras, el gas y el petrleo no son producidos por la empresa, son simple y sencillamente extrados, son sacados de debajo de la tierra. El gas y el petrleo han sido producidos por la naturaleza, no por la empresa petrolera. Esta diferencia es fundamental. El trabajo de la empresa petrolera no es la produccin de hidrocarburos, no compra carbono e hidrgeno para llevar adelante un proceso qumico y transformarlos en metano, butano o etano, por ejemplo. Si ese fuera el caso, esta empresa estara efectivamente produciendo los hidrocarburos. Para hacernos entender mejor, pongamos el ejemplo de una Planta de Industrializacin del gas natural, una Planta que recibe gas natural y que lo transforma en diesel. Si el empresario de esta Planta comprara el gas natural, su materia prima, y usando maquinaria y equipos de alta tecnologa lo transformara en diesel, entonces podramos decir que es el propietario natural y obvio del diesel que se ha producido. Esto porque es dueo de la maquinaria y el equipo, la tecnologa, etc, pero sobre todo porque ha comprado y pagado el gas natural, su materia prima. Exactamente igual pasa con una Refinera. Si compra el petrleo, su materia prima, y lo transforma en gasolina, diesel, etc, el empresario dueo de la refinera es obviamente el propietario de estos productos, porque ha comprado y es dueo de la materia prima, el petrleo. Qu pasara si no compra el petrleo y refina el petrleo que pertenece a otra empresa? Esto es algo muy comn en las industrias. En este caso, como no es dueo del petrleo que est refinando, tampoco es dueo de los productos o derivados que se obtienen. El dueo de los derivados que se obtengan ser el dueo del petrleo, que por cierto pagar a la refinera un monto determinado por el trabajo o servicio que est realizando de refinar el petrleo. En el caso de la explotacin de hidrocarburos, las empresas petroleras no producen gas y petrleo, su trabajo es extraerlo de debajo de la tierra, luego tienen que limpiarlo y lavarlo, adecuarlo, para que puedan ser utilizados. Reiteremos para que quede bien claro que su trabajo no es producir gas y petrleo, su trabajo es extraerlo.
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Esta es una diferencia fundamental que de hecho pone en cuestin ese derecho natural que asumen las empresas petroleras de ser propietarias de la produccin que obtienen. Ya hemos explicado que para el pensamiento econmico clsico y neoclsico el recurso natural no tiene valor en s mismo, por lo tanto, y esto les conviene, asumen que el proceso de explotacin o extraccin de recursos naturales es exactamente igual a un proceso de produccin industrial, y por lo tanto las empresas se hacen propietarias naturales de los recursos naturales (vale en este caso la redundancia). Pero la realidad puede ms que la teora. Histricamente result que ya no era un terrateniente arcaico el que exiga al capitalista el pago de una Renta por el uso de la tierra, result que era el Estado el que asumindose propietario de los recursos naturales empez a exigir un pago para permitir que el capitalista utilice sus recursos naturales. Apareci entonces la figura histrica de la concesin. Es decir que siguiendo el arcaico ejemplo de los terratenientes, los Estados decidieron conceder el derecho de uso y explotacin de un recurso natural a un capitalista a condicin de que pague un impuesto o regala especfica por el uso y explotacin de ese recurso natural. El fantasma no haba desaparecido. pensadores econmicos? Y qu dijeron entonces los
Conociendo ya cul es su lgica, es obvio que vieran al Estado que pretende cobrar regalas o impuestos especiales a la explotacin de recursos naturales, como un intruso que pretende indebidamente captar parte de las ganancias que con tanto esfuerzo ha generado el dueo del capital, el capitalista. Igual que hace siglos vieron como intruso al arcaico terrateniente que cobraba la Renta de la Tierra. La nica manera que tuvo el capitalista para acabar con el fantasma de la Renta de la Tierra, fue la compra o expropiacin de la tierra, fue acabar con los terratenientes. Resulta que esta vez el propietario natural de los recursos naturales (vale nuevamente la redundancia), es el Estado, y por lo tanto los capitalistas ya no quieren ni pueden comprarlos, ya no quieren ni pueden expropiarlo, ya no pueden acabar con l. Y como no pueden acabar con el Estado, plantean achicarlo al mximo, entonces refuerzan la lgica de los neoliberales de que el Estado no puede ni debe intervenir, que no puede ni debe distorsionar el mercado, porque cualquier intervencin impide el despliegue correcto de los actores Documento final Consultora hidrocarburos 36
econmicos, impide el desarrollo de la libre empresa y con ello impide el desarrollo econmico de la sociedad en su conjunto. Pero estos argumentos, prcticamente en ninguna parte del mundo, ni siquiera en los pases ms papistas que el papa, han convencido a los Estados de no cobrar impuestos o regalas especiales a la explotacin o extraccin de recursos naturales. Los Estados siguen tercos en su poltica de intentar captar, una tajada, a veces muy pequea pero tajada al fin, de las ganancias extraordinarias de las empresas que producen recursos naturales. De ah que a lo largo de los aos hemos asistido a una dura lucha entre los Estados y las empresas petroleras, por establecer qu parte de la ganancia extraordinaria debe quedarse en manos del Estado y qu parte en manos de las empresas. Quin es el propietario del gas y del petrleo cuando est debajo de la tierra? Quin debera ser el propietario del gas y del petrleo cuando est disponible despus de ser extrado? Se puede en definitiva evidenciar que el modelo neoliberal tiene grandes problemas tericos en cuanto a la definicin del valor del recurso natural, a la propiedad del mismo cuando llega al mercado en manos del capitalista y sobre todo en cuanto a la distribucin del excedente o ganancia que genera (la cual pertenece de manera automtica del capitalista).
2.3.3.1.3.2
Sobre la relacin entre proceso productivo y recurso natural, en Bolivia se aplicaron sin discusin ni remilgos los conceptos arriba explicados, incluidos sus aspectos no resueltos. Como ya dijimos, el Estado era el propietario de los hidrocarburos cuando estaban bajo tierra y no valan nada, las empresas operadoras eran las propietarias de los hidrocarburos en boca de pozo, cuando adquiran valor en el mercado, y como el tema del fantasma nunca fue resuelto ni terica ni prcticamente, el Estado les cobraba a las empresas operadoras el 18% de regalas.
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Se estableci pues en Bolivia un rgimen de concesin en el que el Estado ceda a las empresas el derecho a explotar los hidrocarburos a cambio de que paguen el 18% de regalas. Igualito que el arcaico terrateniente. Y nos dirn que las empresas pagaban adems otros impuestos como el Impuesto a las Utilidades, el IVA, etc. Estos otros impuestos son los impuestos normales y universales que cobra el Estado a cualquier empresa por llevar adelante actividades econmicas, son impuestos estatales a la realizacin de cualquier proceso productivo, de servicio o comercial. De aqu resulta que por la extraccin especfica de los hidrocarburos, por la explotacin de nuestra riqueza hidrocarburfera, el Estado cobraba tan solo el 18%, tan solo el 18% de toda la riqueza cedida en concesin. El resto era la ganancia extraordinaria de las empresas petroleras. En definitiva, las empresas se apropiaban del valor de nuestro recurso natural, incluso asumiendo sus conceptos, de ese valor de nuestro recurso natural que apareca cuando era puesto en el mercado, y cedan una parte de su ganancia extraordinaria al Estado, cedan el 18%. Pero este 18% no era conceptualmente un pago por el valor del recurso natural, para ellos el recurso natural no tiene valor. Este 18% era un pago por la concesin, un pago por el derecho de explotar los hidrocarburos, no un pago por el gas y el petrleo, de otro modo hubiera tenido que ser mayor el monto pagado, pues hubiera tenido que reflejar, en alguna medida su valor como recurso natural y esto no estaban dispuestas a pagar. Siguiendo el modelo, decidieron que la empresa estatal YPFB dejara de producir hidrocarburos, todos deban ser actores privados. Sin embargo para ser consecuentes y lograr los resultados esperados con la aplicacin del modelo neoliberal, deban generar y promover la libre competencia dentro del sector en todos los eslabones de la cadena. Lo cual no se hizo en ninguno de los eslabones, ni en el downstream, ni en el upstream. As cumplieron con las dos reglas de oro segn el neoliberalismo: la actividad hidrocarburfera era una actividad totalmente en manos del sector privado y se redujo la intromisin del Estado al mnimo, expresada adems en el cobro de una pequea regala del 18%. Todo esto para dejar que las fuerzas del mercado actuaran libremente y desarrollaran la economa a travs de la competencia, hecho que no sucedi.
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Entonces doblemente torpe result la privatizacin del sector de hidrocarburos: por un lado se entreg la riqueza nacional a manos privadas, lo que no corresponda por tratarse de un sector estratgico, y por el otro, a cambio, se cobr prcticamente una miseria permitiendo as que las empresa tuvieran rentabilidades muy por encima de la tasa media de ganancia de cualquier industria.
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2.3.3.2 E L N U E V O R G I M E N V I G E N T E E N E L S E C T O R D E H I D R O C A R B U R O S
A partir del Decreto Supremo No. 28701 de Nacionalizacin de los Hidrocarburos, el ao 2006, cambia radicalmente la situacin en Bolivia. Este Decreto establece entre otras cosas que se nacionalizan los recursos naturales hidrocarburferos, que el Estado adquiere la propiedad de toda la produccin de hidrocarburos, recupera su derecho de comercializar libremente esa produccin y por lo tanto su derecho a definir el uso, destino y precio de esa produccin, y adems asume el control total y absoluto de toda la actividad hisdrocarburfera que se desarrolla en el pas. Cules son los conceptos centrales de esta nacionalizacin?
2.3.3.2.1 V A L O R D E L R E C U R S O N A TU R A L
Sobre el valor del recurso natural, la nacionalizacin boliviana se basa en el concepto de que los recursos naturales tienen un valor. Resulta que si analizamos un proceso de extraccin o explotacin de recursos naturales, y sobre todo la extraccin de hidrocarburos, tendremos inequvocamente la siguiente situacin:
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Resulta que considerando los costos operativos (Opex), los costos de capital (Capex) y la utilidad promedio de las industrias, existe inequvocamente un excedente o ganancia extraordinaria o renta petrolera. Por regla general existe una diferencia entre los costos de extraccin, incluyendo el margen promedio de utilidad de las industrias, con el precio que tienen los hidrocarburos en el mercado. Esta diferencia es la que, desde el punto de vista de la nacionalizacin, expresa el valor del recurso natural. Para la nacionalizacin boliviana, la ganancia extraordinaria o renta petrolera que por regla general es apropiada por las empresas petroleras, es la expresin monetaria del valor de nuestro recurso natural. Desde nuestro punto de vista, el trabajo de las empresas petroleras no es producir hidrocarburos, sino por el contrario es simplemente extraerlo. Por lo tanto no hay razn por la que las empresas que se dedican a extraer gas y petrleo tengan una ganancia extraordinaria evidentemente superior a las ganancias de cualquier otra empresa. Ese excedente extraordinario que surge de la diferencia entre el precio de los hidrocarburos y el costo de extraerlo expresa en lo fundamental el valor del recurso natural.
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De dnde proviene ese valor? Este valor no proviene sin duda del trabajo incorporado porque los hidrocarburos, como recurso natural, no han sido producidos por el ser humano, han sido, si se quiere producidos por la naturaleza. Sin embargo, cuando la sociedad humana los extrae de la naturaleza y los utiliza y los pone a la venta en el mercado, todas sus cualidades naturales se expresan en un determinado valor en el mercado, ya que al ser utilizadas, en la sociedad humana, cumplen una funcin econmica determinada. En definitiva, para la sociedad humana, las cualidades fsicas y qumicas de los recursos naturales tienen un valor. Ese valor es el que se expresa econmicamente a travs de la diferencia entre el costo de extraerlos y el precio que la sociedad les da. Por las caractersticas del presente documento no podemos entrar a desarrollar en detalle el trabajo de anlisis realizado sobre este tema que sin duda tendr que ser debatido ampliamente3. En A efectos de este trabajo, remarquemos que dentro del concepto de la nacionalizacin de los hidrocarburos en Bolivia, se estableci que los recursos naturales tienen un valor econmico determinado para la sociedad humana.
2.3.3.2.2 P R O P I E D A D D E L R E C U R S O N A TU R A L
Se ha establecido ya histricamente que el propietario de los recursos naturales es el pas en el que se encuentran. Como hemos visto, incluso bajo la aplicacin de la poltica neoliberal en el sector de hidrocarburos se sealaba expresamente, de acuerdo a la entonces vigente Constitucin Poltica del Estado, que los yacimientos de hidrocarburos eran patrimonio inalienable e imprescriptible del Estado. Recordemos que los recursos naturales, los hidrocarburos, eran de los bolivianos cuando estaban bajo tierra. Veamos los conceptos de la nacionalizacin sobre este tema. 3 En todo caso recomendamos la lectura del estudio realizado por Marcia Morales Olivera, titulado Valor y regmenes de explotacin de recursos naturales.
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2.3.3.2.2.1
LA
RECUPERACIN
DE
LA
PROPIEDAD
DE
LOS
HIDROCARBUROS
P R O D U C I D O S Y D E L A G A N A N C I A E X TR A O R D I N A R I A
La nacionalizacin boliviana sigui la siguiente lgica. Primero, los bolivianos somos propietarios del gas y del petrleo cuando estn debajo de la tierra. Segundo, si los bolivianos somos dueos de los hidrocarburos cuando estn bajo tierra, debemos seguir siendo propietarios despus de que han sido extrados de debajo de la tierra. No hay razn ni motivo por el que debamos dejar de ser propietarios. Tercero, las empresas operadoras simplemente los buscan y los extraen, no producen los hidrocarburos. Cuarto, por lo tanto, corresponde que los bolivianos paguemos a las empresas operadoras lo que les corresponde por el trabajo que han realizado, es decir, el trabajo de buscar y extraer el gas y el petrleo. La nica forma en que una empresa operadora que extrae los hidrocarburos de debajo de la tierra, se convierta en propietaria de estos hidrocarburos es cuando el Estado decida V E N D R S E L O S . Si no se los vendemos, lo que corresponde es que sigamos siendo los dueos de los hidrocarburos, cuando estn debajo o arriba de la tierra. Y como propietarios de los hidrocarburos producidos somos los bolivianos los que los comercializamos, decidimos a quin vender, a qu precio vender y cmo vender. El razonamiento es simple en su lgica pero tiene efectos monumentales. De hecho el cuadro anteriormente presentado cambia poco en la forma, pero inmensamente en su contenido. Veamos:
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Propiedad de la empresa operadora
As resulta que la nacionalizacin boliviana, a travs de la recuperacin de la propiedad de la produccin de hidrocarburos hizo que el valor que la sociedad humana da a nuestros hidrocarburos se quede en manos del
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Estado boliviano y de la sociedad boliviana y ya no sea ganancia extraordinaria de las empresas operadoras. Unos simples artculos del Decreto de Nacionalizacin, dieron vuelta la tortilla y cambiaron radicalmente la situacin. Para recuperar la propiedad de los recursos naturales: Artculo 1.- En ejercicio de la soberana nacional, obedeciendo el mandato del pueblo boliviano expresado en el Referndum vinculante del 18 de julio del 2004 y en aplicacin estricta de los preceptos constitucionales, se nacionalizan los recursos hidrocarburferos del pas. El Estado recupera la propiedad, la posesin y el control total y absoluto de estos recursos. Para recuperar la propiedad de la produccin de hidrocarburos: Artculo 2.- I. A partir del 1 de mayo del 2006, las empresas petroleras que actualmente realizan actividades de produccin de gas y petrleo en el territorio nacional, estn obligadas a entregar en propiedad a Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB), toda la produccin de hidrocarburos. Para ejercer el derecho de comercializacin: Artculo 2.- II. YPFB, a nombre y representacin del Estado, en ejercicio pleno de la propiedad de todos los hidrocarburos producidos en el pas, asume su comercializacin, definiendo las condiciones, volmenes y precios tanto para el mercado interno, como para la exportacin y la industrializacin. Para obligar a las empresas operadoras a acatar inmediatamente el Decreto: Artculo 3.- I. Slo podrn seguir operando en el pas las compaas que acaten inmediatamente las disposiciones del presente Decreto Supremo ... II. YPFB tomar a su cargo la operacin de los campos de las compaas que se nieguen a acatar o impidan el cumplimiento de lo dispuesto en el presente Decreto.
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2.3.3.2.2.2
E N Q U Q U E D A R O N L A S R E G A L A S Y E L IDH?
Qu pas entonces con las regalas y el IDH? Recordemos que las regalas eran un pago de las empresas operadoras por la concesin que les daba el Estado, es decir, por el derecho que les daba el Estado de explotar nuestros hidrocarburos. Era una manera indirecta del Estado de captar algo por lo menos de las ganancias extraordinarias que tenan las empresas operadoras. Con la nacionalizacin, conceptualmente, las regalas se volvieron absolutamente innecesarias, por la simple razn de que el Estado ya no necesita intentar captar una parte de la ganancia extraordinaria. Con la nacionalizacin, el Estado se ha hecho dueo del 100% de esa ganancia extraordinaria. Todo el excedente, que como hemos dicho, expresa el valor de nuestro recurso natural, es de propiedad del Estado, entonces ya no tiene sentido discutir sobre las regalas o el IDH. A partir de la nacionalizacin, las regalas y el IDH dejaron de ser mecanismos del Estado para captar parte de las ganancias extraordinarias, dejaron de ser un mecanismo de distribucin del excedente entre el Estado y las petroleras, y se convirtieron simplemente en mecanismo interno de distribucin de los excedentes entre los bolivianos. Ahora todo el excedente es nuestro y lo que hacen las regalas y el IDH es definir qu parte va a los departamentos, a los municipios, a las universidades, etc. Las empresas operadoras ya no tienen vela en ese entierro.
46
2.3.3.2.3 L A R E L A C I N E N TR E P R O C E S O P R O D U C T I V O Y R E C U R S O N A TU R A L
Una vez que se estableci la propiedad de los bolivianos sobre los hidrocarburos debajo de la tierra (como yacimientos de hidrocarburos) y sobre la tierra (como hidrocarburos producidos), y que como propietarios tenamos el derecho de comercializarlos libremente, quedaba pendiente el hecho de quin deba encargarse de buscar y extraer los hidrocarburos y en qu condiciones deba hacerlo.
2.3.3.2.3.1
E L N U E V O R G I M E N D E P R E S TA C I N D E S E R V I C I O S
Estaba ya claro y fuera de toda discusin que los bolivianos ramos dueos de la produccin de hidrocarburos, entonces, qu rol cumpla la empresa encargada de buscarlos y extraerlos? La respuesta era simple. Las empresas encargadas de buscar y extraer el gas y el petrleo slo podan ser empresas que trabajen para el Estado, empresas que presten ese servicio al Estado. Y obviamente, el Estado deba pagarles por su servicio, deba pagarles por el trabajo que realizaban. De la misma forma que cualquier hermano del campo podra contratar peones para que le ayuden a cosechar en su terreno, de la misma forma, el Estado deber contratar a una empresa para que le haga el trabajo de buscar y extraer hidrocarburos. Esto es as de sencillo porque, como los peones contratados no tienen ni pueden tener la pretensin de convertirse en dueos de la cosecha, igualito, las empresas petroleras, en Bolivia, a partir de la nacionalizacin, no pretenden ni pueden pretender convertirse en dueos de nuestro gas y nuestro petrleo. Igual que los peones para cosechar, las empresas petroleras en Bolivia deben ser contratadas para realizar un trabajo, para prestar un servicio al Estado. En definitiva, con la propiedad estatal absoluta y total de los hidrocarburos en Bolivia se estableci el rgimen de prestacin de servicios en lugar del rgimen de concesin impuesto por la poltica neoliberal. Documento final Consultora hidrocarburos 47
Estos conceptos son los que llevaron a que en Bolivia no se haga una nacionalizacin clsica con la expropiacin de las empresas petroleras que operaban en el pas. Al no ser una nacionalizacin clsica, surgieron crticas tanto desde posiciones de izquierda como de derecha. A continuacin analizaremos brevemente sus argumentos.
2.3.3.2.3.1.1
LAS CRTICAS DESDE POSICIONES DE IZQUIERDA
Era necesario expropiar a las empresas y botar a patadas a las transnacionales? Si las empresas ya no son dueas de la produccin de hidrocarburos y ya no se aduean de la ganancia extraordinaria y ahora ms bien deben ser prestadoras de servicio al Estado, era necesario expropiarlas? Los crticos de izquierda sealan que la nacionalizacin boliviana es una falsa nacionalizacin porque no se expropi ni expuls a las empresas transnacionales. Las anteriores nacionalizaciones se hicieron expropiando a las empresas porque, siguiendo la concepcin clsica y neoclsica de la economa, se asuma dos planteamientos que hemos ya explicado: Que el propietario natural de los recursos naturales producidos era el productor, es decir la empresa transnacional, y que Por lo tanto, el productor tambin era el que deba aduearse de la ganancia extraordinaria.
De esta lgica, las conclusiones que ellos sacaban eran: Si se quera recuperar la propiedad de la produccin de hidrocarburos, deba expropiarse y botarse a las empresas transnacionales. Si se quera que el Estado se quede con la totalidad de la ganancia extraordinaria, deba expropiarse y botarse a las transnacionales.
Como vemos, los crticos de izquierda de la nacionalizacin realizada en Bolivia, utilizan exactamente las mismas bases conceptuales neoliberales que utilizaron en su momento los que privatizaron y entregaron nuestras riquezas a las transnacionales. Documento final Consultora hidrocarburos 48
Ahora bien, desde el punto de vista de la nacionalizacin no era en absoluto necesario expropiar a las empresas y sacarlas del pas. Al haberse cambiado radicalmente la concepcin terica y prctica del tema, al haberse asumido que nuestros recursos naturales tienen valor y que la empresa encargada de extraerlos no es la propietaria natural de estos recursos y que por lo tanto no es duea natural del excedente o ganancia extraordinaria, es decir, no es duea del valor de nuestro recurso natural; al haberse cambiado de esta forma el concepto y la prctica, resulta que, la nacionalizacin de hidrocarburos realizada en Bolivia logra que: Recuperemos la totalidad de la produccin y que, Seamos dueos de la totalidad de la ganancia extraordinaria
Se logra lo mismo que queran nuestros crticos de izquierda, pero sin expropiar ni botar a las empresas transnacionales, y por lo tanto, de yapa, sin tener que pagar ninguna indemnizacin. Por el contrario, se las mantiene operando en Bolivia pero como empresas prestadoras de servicio. De esta forma logramos que toda su tecnologa, su experiencia operativa y su capital, puedan ser utilizadas por el pueblo boliviano a travs del Estado. Si consideramos adems que en ese momento nuestra empresa estatal no tena ninguna capacidad operativa y ninguna experiencia despus de una dcada de ostracismo, la mejor decisin para el pas, para el pueblo de Bolivia, en ese momento, era poner a las empresas transnacionales a operar a nuestro servicio, bajo la direccin y el control total y absoluto del Estado a travs de YPFB. Por eso es que se consider absolutamente innecesario expropiar y sacar a las transnacionales. Bajo estos conceptos se realiz la nacionalizacin sin expropiacin en Bolivia, como haba prometido el Presidente Evo Morales en las elecciones nacionales del ao 2005.
2.3.3.2.3.1.2
LAS CRTICAS DESDE POSICIONES DE DERECHA
49
Desde una ptica, aparentemente opuesta, los crticos de derecha de la nacionalizacin sealan que fue un engao al pueblo, porque no cambi nada, no se expropi ni un alfiler4 y que lo que se hizo solamente fue una renegociacin de contratos en los que simplemente se aumentaron los impuestos a las empresas operadoras. Esta posicin muestra un absoluto desconocimiento de la realidad. Seala que no cambi nada, cuando: Antes las empresas eran propietarias del 100% de la produccin y ahora es el Estado el propietario del 100% de la produccin, Antes las empresas tenan el derecho a comercializar libremente la produccin, definan precio, uso y destino de la produccin, en cambio ahora es el Estado el nico con la potestad de comercializar la produccin, definiendo precio, uso y destino.
Estos crticos dicen que nos se expropi nada y en eso estn en lo cierto y las razones por las que no se realiz una expropiacin ya han sido abundantemente explicadas. Lo que llama la atencin es que tanto ellos como los crticos de izquierda argumentan que para que sea una nacionalizacin debe haber expropiacin, siguiendo ambos, los viejos conceptos del pensamiento clsico y neoclsico sobre el tema. Finalmente dicen que lo nico que se hizo en la prctica fue subir los impuestos a las operadoras, cuando en realidad, estas empresas cambiaron radicalmente su posicin, antes tenan el control total del sector (de acuerdo al modelo neoliberal), con la nacionalizacin pasaron a ser simplemente prestadoras de servicio bajo direccin y decisin del Estado. Pero adems, si antes las empresas operadoras, se adueaban del excedente, ahora es el Estado el dueo del excedente o valor de nuestros recursos naturales. Esto no es una simple subida de impuestos.
2.3.3.2.3.2
E L N U E V O R O L D E L E S TA D O
Sin embargo, queda pendiente un tema fundamental. Al margen de que seamos dueos de la produccin y las ganancias, cuando se habla del sector de hidrocarburos nos referimos a un sector estratgico para el pas,
4
Frase reiterada por Carlos Mesa en innumerables entrevistas de prensa. 50
y est claro que los intereses de las empresas petroleras privadas muy pocas veces pueden ser coincidentes con los intereses del Estado. Entonces no se trataba solamente de hechos econmicos, de propiedad sobre los recursos naturales y de apropiacin de ganancias, se trataba tambin de garantizar que las actividades hidrcarburferas se desarrollen de acuerdo a los intereses nacionales y no de acuerdo a los intereses de privados y peor si stos son extranjeros. El concepto de la nacionalizacin determin que, como dice el Decreto No. 28701, el Estado asuma el control y la direccin de las actividades hidrocarburferas y que slo podan seguir operando en el pas las empresas que se sometieran inmediatamente a las determinaciones del Decreto. Pero ms an, se aclar luego, en la nueva Constitucin Poltica del Estado, que la nica empresa facultada para realizar las actividades hidrocarburferas en Bolivia era YPFB, la empresa estatal. No es una contradiccin con lo que dijimos ms arriba sobre el rgimen de prestacin de servicios?5 En absoluto, veamos. Para que el Estado tenga el control total y absoluto de las actividades hidrocarburferas en el pas, se ha establecido que YPFB es la nica facultada para llevarlas a cabo, sin embargo, se establece tambin en la Constitucin, que YPFB podr realizar estas actividades por s misma o mediante terceros, firmando contratos de prestacin de servicios. Es decir que el nico facultado y responsable ante el Estado y el pueblo, para llevar adelante las actividades hidrocarburferas, es YPFB. Pero, YPFB est facultada a firmar contratos con empresas para que le presten servicios, sin ceder ni transferir ninguna de sus obligaciones y responsabilidades. En otras palabras, las empresas privadas, slo pueden realizar actividades hidrocarburferas, en la parte operativa, como prestadoras de servicio. Las decisiones de qu hacer, cmo hacer y cunto hacer, corresponden al Estado a travs del Ministerio de Hidrocarburos y Energa (MHE), de su brazo fiscalizador la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y de su empresa y brazo operativo (YPFB).
5
Por un lado se seala que YPFB es la nica facultada para realizar actividades hidrocarburferas, pero por otro lado, al mismo tiempo se establece que las empresas operadoras privadas, seguirn trabajando en Bolivia como prestadoras de servicios. Documento final Consultora hidrocarburos 51
De ah resulta el siguiente esquema:
Cabeza de Sector
Brazo Fiscalizador
Brazo Operativo
Prestadores de Servicio
Subsidiaria de YPFB
MHE
ANH
YPFB
Empresa Mixta S.A.M Empresa 100% Privada
Nivel de toma de decisiones
Nivel Operativo
Como se puede ver, las empresas operadoras privadas, que antes de la nacionalizacin tenan el control total del sector de acuerdo al modelo neoliberal impuesto, esas empresas, ahora, despus de la nacionalizacin slo tienen funciones operativas, ya no son propietarias de la produccin, ya no pueden comercializarla y adems, las actividades que realizan slo pueden llevarse adelante bajo instruccin y autorizacin de YPFB como brazo operativo del Estado. De dominar y controlar el sector, pasaron a ser prestadoras de servicio.
52
2.3.4 E L N U EV O E ST ADO
Y LOS
H I D RO CA RB U RO S
Ya se ha establecido que el llamado excedente o renta extraordinaria que aparece en la explotacin de los hidrocarburos no es otra cosa que el valor de este recurso natural. Tambin se ha establecido que la nacionalizacin en Bolivia le ha permitido al Estado quedarse con el cien por ciento de este excedente o valor del recurso natural una vez que se comercializan los hidrocarburos. Establecido esto veamos algunos otros aspectos fundamentales que son parte tambin de la concepcin con la que se realiz la nacionalizacin en Bolivia y que permiten explicar lo que sealamos al inicio de este documento, es decir, la indisoluble relacin entre fundacin de un Nuevo Estado y la nacionalizacin o recuperacin de los hidrocarburos.
2.3.4.1 Q U I N E S E L P R O P I E T A R I O D E L O S H I D R O C A R B U R O S ?
La realizacin de la Asamblea Constituyente y la promulgacin de la Nueva Constitucin Poltica del Estado han llevado al nacimiento de un Nuevo Estado, el Estado Plurinacional de Bolivia. El Nuevo Estado tiene muchas concepciones muy avanzadas y revolucionarias en muchos aspectos, que en este caso no podemos detallar. Sin embargo, en relacin al sector de hidrocarburos vale la pena resaltar sobre todo un concepto fundamental. Sealemos en primer lugar que los hidrocarburos que estn bajo tierra constituyen, como siempre se ha dicho, un patrimonio del pas, son parte de lo que se llama, la riqueza natural de un pas. Al igual que otros recursos naturales, los hidrocarburos son considerados de propiedad del pas en el que se encuentran. Hasta antes de la actual Constitucin los recursos naturales eran patrimonio de la nacin y por lo tanto eran propiedad del Estado Nacional. Segn esta visin, a efectos de la propiedad de los recursos naturales, el pas, el Estado y la sociedad eran sinnimos. Que los recursos naturales fuesen patrimonio del pas, implicaba que eran propiedad del Estado y por lo tanto significaba de hecho que el conjunto de la sociedad era la propietaria. Las decisiones que adoptaba el Estado sobre el uso y destino
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de los recursos naturales se las asuma como decisiones del pas y por ende, del conjunto de la sociedad boliviana. Sin embargo en la prctica las decisiones que adoptaba el Estado sobre el uso y destino de los recursos naturales no siempre o casi nunca coincidan con la voluntad sociedad. Resultaba que los administradores circunstanciales del Estado, tomaban decisiones sobre el patrimonio y la riqueza nacional, como si fueran en la prctica dueos de este patrimonio. En la nueva Constitucin se establece que el propietario de los recursos naturales es el pueblo en su conjunto, y el Estado es el encargado de administrar estos recursos. De esta manera se establece que las decisiones estratgicas y fundamentales sobre el uso y goce de estos recursos deben ser adoptadas por el propietario, es decir por el pueblo, y el administrador, en este caso el Estado, slo debe cumplir las determinaciones del propietario. Este concepto de avanzada, lamentablemente no ha sido an asumido ni por el rgano Ejecutivo ni por la sociedad. Hoy en da YPFB, nuestra empresa estatal, negocia la venta de nuestros hidrocarburos como si fueran de su propiedad y sin seguir ningn lineamiento o mandato del verdadero propietario. Y lo que es peor, usa dineros provenientes de esta riqueza nacional como si fueran suyos y dispone de ellos a su libre albedro. En todo caso, la nacionalizacin de los hidrocarburos es la que ha de permitir que este valiossimo concepto constitucional pueda asumirse progresivamente y pueda permitir cambiar el destino del pas.
2.3.4.2 U S O Y D E ST I N O D E L E X C E D E N T E
Siendo el pueblo el propietario de los recursos naturales y especficamente de los hidrocarburos, por lgica, es el pueblo el que debe definir y establecer el uso y destino que se le ha de dar a esta inmensa riqueza natural. Para ello, es importante, creemos, tomar en cuenta algunos aspectos.
2.3.4.2.1 E L E X C E D E N TE C O M O P A TR I M O N I O Y C O M O R I Q U E Z A .
54
Los hidrocarburos son una riqueza de propiedad de los bolivianos, pero es una riqueza que se encuentra bajo tierra. Ahora bien, cuando los sacamos, esa riqueza que est en su forma natural bajo tierra, se convierte en dinero cuando los vendemos. Las reservas de hidrocarburos hasta ahora descubiertas en Bolivia significan para el pas un valor de ms o menos de 200 mil millones de dlares ($us. 200.000000.000.-). Esa es ms o menos la cantidad de riqueza que tiene nuestro pas bajo tierra y que la iremos recibiendo poco a poco mes tras mes en la medida en que la extraigamos. Para la dimensin de nuestra economa recibir 2 mil o 4 mil millones de dlares al ao es verdaderamente una fortuna, una fortuna que puede cambiar nuestro destino. Cmo vamos a utilizar esta riqueza? En qu vamos a usarla? Esas son preguntas claves que hay que responder, y el que debe responder esas preguntas no es el Presidente de YPFB, ni el Ministro de Hidrocarburos y ni siquiera el Presidente de la Repblica. Esas decisiones que hay que tomar deben ser tomadas por el propietario de la riqueza, es decir, por el pueblo. En otras palabras con la nacionalizacin hemos recuperado un tesoro, un inmenso tesoro que podemos utilizar para beneficio de todos. Pero las decisiones sobre cmo y en qu usar este tesoro debemos tomarlas todos.
2.3.4.2.2 E L E X C E D E N TE C O M O E N E R G A Y C O M O D E S A R R O L L O .
Pero los hidrocarburos son mucho ms que simplemente una fortuna, una inmensa fortuna de dinero para nuestra economa. Resulta que los hidrocarburos tienen la caracterstica fundamental de convertirse en E N E R G A . Y qu es la E N E R G A ? La energa es capacidad que se tiene de realizar un trabajo. En otras palabras, los hidrocarburos tienen la capacidad de convertirse en trabajo y produccin. No los podemos comer, pero con los hidrocarburos se puede multiplicar por miles la capacidad de trabajo y produccin de una persona o una sociedad, ya que son simple y sencillamente E N E R G A . Entonces, con los hidrocarburos no slo dispondremos de riqueza, de dinero que podremos utilizar en invertir o comprar bienes y servicios, en mejorar nuestra salud y educacin; con los hidrocarburos podremos Documento final Consultora hidrocarburos 55
adems multiplicar nuestra propia capacidad de trabajo y produccin, podremos utilizar su E N E R G A para aumentar nuestra productividad. Cmo vamos a utilizar esta energa? La vamos a utilizar para subvencionar la miseria, para disminuir la pobreza o la vamos a utilizar para trabajar y producir? Hasta ahora estamos utilizando esta energa para subvencionar nuestro atraso y nuestra miseria. Eso es lo que ha decidido el propietario? Con la nacionalizacin y la nueva Constitucin, ahora los propietarios somos todos, qu vamos a decidir? La nacionalizacin ha permitido que esta inmensa riqueza hidrocarburfera est en nuestras manos y con ello lo que se ha logrado es que nuestro pas tenga los recursos, el dinero que necesita para desarrollarse y tambin, que tenga y pueda disponer libremente de la energa que necesita para desarrollarse. Antes de la nacionalizacin nuestro pas pareca estar condenado a la miseria y el subdesarrollo. Despus de la nacionalizacin tenemos la posibilidad de acabar con esa historia de miseria y mendicidad. Las decisiones que adoptemos son fundamentales porque, con dinero disponible y con energa disponible, tenemos la posibilidad de empezar a escribir una nueva historia.
2.3.4.3 H I D R O C A R B U R O S P A R A V I V I R B I E N : H A C I A U N N U E V O M O D E L O D E
D E SA R R O L L O
Acabamos de sealar que los hidrocarburos son la riqueza y la energa que necesitamos para desarrollarnos. Surge entonces la pregunta de qu tipo de desarrollo queremos? La historia est demostrando que el camino de desarrollo que han seguido los pases industrializados est llevando a la humanidad a un suicidio. Nos est llevando a todos a la desaparicin. Por eso es que, el nuevo Estado Plurinacional como expresin de los movimientos sociales se ha planteado que nuestro objetivo no es alcanzar el desarrollo irracional que est matando a la humanidad, sino que ha planteado ms bien una nueva visin de desarrollo y de vida expresada en el Vivir Bien. Documento final Consultora hidrocarburos 56
Estamos pues ante el reto de construir colectivamente este nuevo Modelo de Desarrollo, con una concepcin diferente. En el proceso de construccin de esta visin diferente analicemos algunos temas relacionados con el sector de hidrocarburos.
2.3.4.3.1 H I D R O C A R B U R O S Y M E D I O A M B I E N T E
Generalmente se ha concebido la idea de que la actividad hidrocarburfera es enemiga natural y a muerte del Medio Ambiente. Y la prctica parece demostrar este planteamiento de forma irrefutable. Sin embargo, bajo las concepciones que guiaron la nacionalizacin de los hidrocarburos y lo establecido en la nueva Constitucin encontramos la posibilidad de que en lugar de ser antagnicos estos temas, se puedan complementar. En el modelo clsico de desarrollo occidental encontramos que el objetivo de la actividad hidrocarburfera es sobre todo la acumulacin de riqueza, es proveer energa y mejores condiciones de vida, pero en tanto y en cuanto esto permita la acumulacin ciega e ilimitada de riqueza. Siendo este el objetivo, cualquier gasto, pequeo o monumental que se haga para no daar o daar menos el medio ambiente, es visto como un gasto y por lo tanto como una disminucin en la acumulacin de riqueza. Por eso es que actividad hidrocarburfera y medio ambiente aparecen como antagnicos. Sin embargo, si asumimos que el objetivo de la actividad hidrocarburfera es proveer energa y mejores condiciones de vida, pero tambin es y es sobre todo, permitirnos Vivir Bien, encontraremos lo siguiente. Si la actividad hidrocarburfera depreda y va matando nuestro ambiente de vida al extremo que puede ponerlo absolutamente en cuestin, no cumplir con su objetivo, con el objetivo por el cual se realiza. Lo que lleva al planteamiento de que debe realizarse en tanto y en cuanto ayude al Vivir Bien, permita la monetizacin de esa riquezas naturales, es cierto; permita la utilizacin de la energa para el desarrollo, es cierto; pero no al precio de daar la vida y ponerla en riesgo. Queremos riqueza y energa para Vivir Bien, no para acumular riqueza de forma ciega e ilimitada y al precio de acabar con la vida misma. Documento final Consultora hidrocarburos 57
Bajo ese concepto entonces, la actividad hidrocarburfera debera realizarse, no slo cuidando el Medio Ambiente, sino asegurndose que no produce ningn dao irreversible que conduzca al quiebre o ruptura de nuestro ambiente vital. Por lo tanto, cualquier dinero utilizado en remediacin o cuidado ambiental, no puede ser considerado un gasto, sino ms bien, una inversin necesaria y vital. Y decimos vital, en el pleno sentido de la palabra. De lo que se trata es de extraer riqueza y extraer energa de la tierra para Vivir Bien, sin matar la tierra, sin matarnos a nosotros mismos.
2.3.4.3.2 H I D R O C A R B U R O S Y M A D R E T I E R R A .
El concepto del Vivir Bien, sin embargo, no slo se aplica a la idea de que los seres humanos vivamos bien, no slo se aplica a la idea de que nuestra sociedad pueda vivir bien sin daar el medio ambiente para preservar nuestro espacio de vida. Esta sera una concepcin todava antropocntrica. El concepto del Vivir Bien, como se est construyendo tratando de recuperar la cosmovisin de los pueblos originarios de nuestras tierras, implica el concepto de respeto pleno a los otros actores de la vida y la existencia; implica asumir que la sociedad humana es una parte tan solo, relacionada e interactuando con las otras partes de la naturaleza y el cosmos. En otras palabras, el Vivir Bien implica un estado de respeto y equilibrio con la totalidad. Por tanto la actividad humana de extraccin y utilizacin de los hidrocarburos no debera romper el equilibrio natural, no debera destruir la capacidad de la totalidad de seguir su despliegue y desarrollo. La actividad humana, dentro del concepto del Vivir Bien, debera ser parte del desarrollo de la totalidad y no una ruptura y una crisis mortal. La actividad hidrocarburfera debera realizarse entonces, slo en tanto y en cuanto no slo sea para la vida de la sociedad humana, sino adems para continuar el despliegue y desarrollo de la totalidad.
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DIAGNSTICO DEL
SECTOR DE HIDROCARBUROS EN BOLIVIA
A cuatro aos de emitido el Decreto de Nacionalizacin: Se super exitosamente la primera etapa de recuperacin de los hidrocarburos y establecimiento del nuevo rgimen (2006). Posteriormente no se asumi la direccin y el control de las actividades hidrocarburferas. No se asumieron las nuevas obligaciones y responsabilidades. No se ha reestructurado el Sector. No se ejerce control y direccin efectiva sobre las empresas operadoras contratadas como prestadoras de servicios al Estado.
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2.4 D IAGNSTICO
DEL SECTO R DE HIDROCARBUROS EN
B OLIVIA
Despus de haber analizado los conceptos centrales en los que se bas la nacionalizacin de hidrocarburos en Bolivia6 cabe ahora realizar un anlisis de la forma en que se implementaron estos conceptos y los resultados que se tienen hasta ahora. Por los objetivos planteados a este trabajo de consultora, pretendemos que este documento sea lo menos tcnico posible para tratar de explicar de forma llana y directa la situacin actual del sector. Cabe aclarar sin embargo, que todas nuestras afirmaciones o los ejemplos que se utilizan, en muchos casos para graficar el estado de situacin, tienen total respaldo documental o son hechos evidentes y conocidos en el sector de hidrocarburos, el Ministerio del ramo o en YPFB. Pretendemos presentar el estado de situacin del sector de forma directa y franca lo que implica una fuerte dosis de crtica y autocrtica. Crtica no en el sentido destructivo, sino ms bien en el sentido de develar la realidad existente en el intento de que se asuma y por lo tanto se busquen caminos y alternativas para la solucin de los problemas existentes. Y autocrtica, debido a que tuvimos un rol en el proceso de nacionalizacin de hidrocarburos y los problemas que ahora se enfrentan sin duda tienen que ver con las decisiones que en su momento tomamos o de las que fuimos parte. El proceso de nacionalizacin es sin duda complejo por la profundidad de los cambios que conlleva y por lo tanto tiene necesariamente sus altas y sus bajas. La condicin para poder superar estos perodos de problemas es precisamente la capacidad de realizar este tipo de anlisis con la franqueza y objetividad suficientes como para intentar reabrir el camino y reencausar el proceso. De los perodos de crisis es que nacen y surgen las soluciones. La historia tiene sus caminos, y quiz estos problemas sean el camino necesario que hay que recorrer para que en definitiva, los propietarios de esta riqueza, el pueblo, asumamos nuestros derechos y obligaciones.
Documento titulado Marco conceptual de la nacionalizacin de hidrocarburos en Bolivia presentado a ABDES el 30 de julio pasado. Documento final Consultora hidrocarburos 60
Quiz sea necesario que vivamos este tiempo para que al fin nos demos cuenta y asumamos que la nacionalizacin la hicimos todos y que est en nuestras manos; que al fin de cuentas, la nacionalizacin somos todos.
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2.4.2 A N T E C ED E N T ES
La aplicacin de un nuevo rgimen en un sector de la economa, ms aun, en un sector de la importancia y la complejidad del sector de hidrocarburos, necesariamente implica un proceso que toma su tiempo e implica el surgimiento de problemas y el despliegue de mltiples contradicciones. Cuando en Bolivia se empezaron a aplicar las polticas neoliberales all por el ao 1985, los encargados de implementarlas tardaron nada menos que 10 aos para llevarlas al sector de hidrocarburos. Pero ms todava, cuando Gonzalo Snchez de Lozada asume su primer mandato el ao 1993 con la promesa de capitalizar las empresas estatales, se toma nada menos que 3 aos antes de ejecutar esas medidas en el sector de hidrocarburos. Nadie en ese momento lanz el grito al cielo ni critic esa evidente lentitud. Todos los analistas y generadores de opinin esperaban pacientemente la toma de decisiones y el cumplimiento de la promesa electoral. Sin embargo, cuando se producen los cambios histricos que todos conocemos, cuando el Presidente Evo Morales asume el mandato del pueblo el ao 2006, a las pocas semanas surgen las altisonantes voces de la oposicin exigiendo que se cumpla con la promesa de nacionalizar los hidrocarburos. A los dos meses de gestin se hablaba de que el gobierno de Evo Morales no saba cmo cumplir su promesa electoral. Sin embargo, el 1ro. de mayo, se lanz el Decreto de Nacionalizacin y a los seis meses, todas las empresas operadoras estaban firmando los nuevos contratos de operacin. Snchez de Lozada se haba tomado tres aos para privatizar, el Presidente Evo Morales se tom slo nueve meses para recuperar los hidrocarburos y establecer un nuevo rgimen. Este evidente xito sin embargo, no debera significar que exijamos la misma contundencia y efectividad a la hora de analizar la etapa siguiente, es decir, la etapa de aplicacin e implementacin de la nacionalizacin. Retomar el control total y absoluto de toda la cadena de hidrocarburos, refundar YPFB y otras tantas tareas de magnitud, no se pueden cumplir en unas semanas. El cambio radical de un rgimen de concesin a un rgimen de prestacin de servicios, una nacionalizacin, requiere un tiempo. Por lo que consideramos que pretender juzgar la nacionalizacin Documento final Consultora hidrocarburos 62
a partir de los problemas que presenta a los tres aos de implementacin, sera injusto y equivocado si es que se pierde la perspectiva histrica. Es cierto que la primera etapa, la ms difcil se cumpli exitosamente, sin contratiempos ni problemas. Los problemas surgieron despus, pero si vemos la magnitud del cambio que se est desplegando, los actuales problemas, sin quitarles en absoluto importancia, deberan quedar en la historia, como un bache, comprensible y hasta natural, en la monumental tarea de completar el proceso de nacionalizacin. Es hasta comprensible que nos cueste asumir que de pronto somos dueos y responsables del uso y destino de una monumental riqueza. Es hasta comprensible que despus de habernos acostumbrado a recibir rdenes, nos cueste asumir que ahora decidimos y ordenamos nosotros. Es evidente que nos cuesta cambiar de actitud y comprender la magnitud del cambio que se est realizando. Parafraseando un chiste de Quino sobre los cambios, podramos decir: Qu parte del cambio no hemos comprendido? Qu partecita de que somos dueos de todo y decidimos todo, no hemos comprendido? Nos cuesta asumir que si antes la tarea era criticar, ahora la tarea es construir. Lo que evidentemente no sera aceptable, es que esta situacin contine. Lo que no sera comprensible es que dejemos pasar uno o dos aos ms sin asumir efectivamente nuestros derechos y nuestras nuevas responsabilidades. Lo que no sera aceptable sera que despus de semejante gesta histrica, despus de superar lo ms difcil que fue el enfrentamiento con las empresas transnacionales, por desconocimiento, incapacidad o corrupcin, regalemos lo que hasta hoy hemos conquistado. Regalemos nuevamente nuestra riqueza, entreguemos en bandeja de plata nuestros derechos y echemos por la borda, una vez ms, la posibilidad de un futuro distinto.
2.4.3 A P LI CA CI N
DEL
N U EV O R GI M EN
DE
H I DRO C AR B URO S
En el documento titulado Marco conceptual de la nacionalizacin de hidrocarburos en Bolivia presentado con anterioridad, explicamos en detalle justamente los conceptos centrales de la nacionalizacin y el nuevo rgimen de hidrocarburos implementado en nuestro pas, por lo que, para comprender adecuadamente este captulo, recomendamos su lectura previa.
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Cabe remarcar aqu que la nacionalizacin en la prctica ha vivido dos etapas. La primera que podramos llamara de recuperacin de los hidrocarburos y establecimiento del nuevo rgimen, que se lleva delante de forma exitosa durante el ao 2006 mediante la promulgacin del Decreto Supremo No. 28701 el 1ro de mayo de ese ao, y la firma con las empresas operadoras de los Contratos de Operacin el 28 de octubre de ese mismo ao de acuerdo a lo establecido en el Decreto. Luego se da, la segunda etapa, que podramos llamarla de ejecucin de los Contratos de Operacin y la implementacin de la nacionalizacin en el conjunto de la cadena hidrocarburfera, vale decir exploracin, explotacin, transporte, almacenaje, refinacin, industrializacin y comercializacin de los hidrocarburos y sus derivados. Esta etapa va del ao 2007 hasta nuestros das. Este captulo ser desarrollado siguiendo en primera instancia los ejes de anlisis establecidos en el anterior documento, es decir, el valor del recurso natural, la propiedad del recurso y finalmente el tema del proceso de produccin. Ahora bien, en cada uno de estos ejes se desarrollar el documento explicando la forma en que los conceptos bsicos de la nacionalizacin se establecieron a travs del Decreto, los Contratos de Operacin y la nueva Constitucin Poltica del Estado, para luego establecer rpidamente, el estado de situacin actual en base a datos e informacin disponible. 2.4.3.1 E L V A L O R D E L R E C U R S O N A T U R A L Como se aclar en el documento del marco terico, el valor del recurso para el proceso de nacionalizacin es el valor que se expresa en la diferencia entre el costo de produccin y el precio al que se transa el petrleo y el gas en el mercado. Esta diferencia, entre ingresos por la comercializacin y costos de la extraccin, tambin llamada para nosotros excedente econmico, es la expresin del valor del recurso. De donde resulta el siguiente esquema general:
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Veamos ahora, cmo se logra en Bolivia que el excedente o valor del recurso natural se pueda cuantificar claramente y que se quede en su totalidad en manos del Estado? 2.4.3.1.1 A P L I C A C I N D E L C O N C E P TO E N L A N A C I O N A L I Z A C I N La Constitucin Poltica del Estado, siguiendo lo establecido en el Decreto de Nacionalizacin, establece en su artculo 359 que: Los hidrocarburos son de propiedad inalienable e imprescriptible del pueblo boliviano, El Estado, en nombre y representacin del pueblo boliviano, ejerce la propiedad de toda la produccin de hidrocarburos del pas y es el nico facultado para su comercializacin, y La totalidad de ingresos percibidos por la comercializacin de los hidrocarburos ser propiedad del Estado.
De esta forma se establece primero que todos los hidrocarburos producidos y todos los ingresos por su comercializacin son del Estado. En otras palabras se seala que toda la torta es nuestra. Luego se establece en la Constitucin, en su artculo 362 que YPFB est autorizada a suscribir contratos, bajo el rgimen de prestacin de servicios, con empresas pblicas, mixtas o privadas, bolivianas o extranjeras, para que dichas empresas, a su nombre y en su Documento final Consultora hidrocarburos 65
representacin, realicen determinadas actividades de la cadena productiva a cambio de una retribucin o pago por sus servicios. Es decir que, despus de establecer que todos los hidrocarburos y los ingresos generados por su comercializacin son nuestros, se establece que se podr contratar empresas operadoras para que presten servicios a la empresa estatal YPFB, servicios por los que recibirn un pago o retribucin. En el caso de la extraccin o produccin de hidrocarburos, resulta entonces que, para el Estado, el costo de extraccin de los hidrocarburos es igual al pago que se da a las empresas operadoras que realizan ese servicio. Pongamos un ejemplo. Si una empresa industrial necesita diariamente el transporte de sus productos al aeropuerto para ser distribuidos en el interior del pas, entonces puede contratar a otra empresa para que le haga este servicio de transporte. Cunto ser entonces para la empresa industrial el costo de transporte de sus productos al aeropuerto? El costo de transporte de sus productos ser igual a lo que paga a la empresa transportadora que le da este servicio. De la misma forma, como hemos dicho, el costo de buscar y extraer hidrocarburos para el Estado, es igual al pago que da a las empresas operadoras que le prestan este servicio. Por lo tanto, la diferencia entre este costo de extraer los hidrocarburos y el precio al que se comercializan, resulta ser el excedente o valor de nuestro recurso natural. Y como se ha establecido que el Estado es el propietario de todos los ingresos por la comercializacin de nuestros hidrocarburos, resulta que es el propietario de la totalidad del excedente o valor de nuestro recurso natural, se queda con el 100%. Como se puede ver, el concepto es muy sencillo y su implementacin a travs de la nacionalizacin es tambin sencilla. Ahora bien, cuando hemos dicho que lo que le cuesta al Estado extraer los hidrocarburos es lo que el Estado paga a la empresa operadora por sus servicios, al considerar los costos de extraccin de los hidrocarburos se ha considerado bsicamente los gastos operativos (llamados Opex), los gastos de capital (llamados Capex) y tambin un margen de utilidad o ganancia para las empresas, como est especificado en el diagrama anterior.
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De ah resulta que los costos de extraccin para el Estado estn considerando un margen de utilidad para la empresa operadora, que est incluido en el pago que sta recibe. Se podra decir entonces que sera ms econmico para el Estado que una empresa estatal como YPFB realice las actividades de bsqueda y extraccin de hidrocarburos, para que el Estado no tenga que pagar ese margen de utilidad a una empresa operadora privada? En principio, se podra de forma simplista decir que es evidente que al Estado le convendra que YPFB realice todas las actividades. Igual se podra decir que, en el ejemplo que pusimos ms arriba, a la empresa industrial le convendra realizar por s misma el transporte de sus productos al aeropuerto para evitar pagar un margen de utilidad o ganancia a la empresa transportadora. Sin embargo, el tema es bastante ms complejo. En realidad la determinacin de qu le conviene ms al Estado, realizar el trabajo por s mismo o contratar los servicios de una empresa operadora, debera tomarse en cada caso dependiendo de cada situacin concreta. Seguramente, siguiendo con nuestro ejemplo de la empresa industrial, si la cantidad de productos que debe ser llevada al aeropuerto es mucha y esto permite que la empresa industrial pueda tener su propio camin, contratar a su chofer, pagar combustible y mantenimiento del vehculo, etc, entonces podr ser que le resulte ms econmico realizar el trabajo por s misma que contratar a otra empresa para que le realice el servicio. Pero si la cantidad de productos no es mucha podr ser que contratar a la otra empresa le resulte ms barato y prctico que tener su propio camin y pagar su chofer, su mantenimiento, etc. La situacin deber depender de la situacin concreta. De igual forma, la nacionalizacin de los hidrocarburos en Bolivia ha establecido que, dependiendo de la situacin concreta, YPFB podr realizar las actividades de exploracin y explotacin por s misma o podr contratar los servicios de una empresa operadora. El nuevo rgimen establecido en Bolivia, da las dos posibilidades y por lo tanto, el Estado e YPFB debern decidir en qu casos les conviene realizar el trabajo directamente a travs de una subsidiaria de YPFB y en qu casos les conviene contratar a una empresa privada o incluso a una empresa mixta en la que el Estado tenga participacin.
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Ahora bien, en el caso del sector de hidrocarburos no slo se deben considerar factores econmicos, es decir, si le resulta ms rentable al Estado realizar las operaciones petroleras directamente. A la hora de tomar este tipo de decisiones intervienen no slo los costos que podra ahorrar el Estado, intervienen en el sector de hidrocarburos otros temas como por ejemplo, factores geopolticos o estratgicos, o factores como la tecnologa o la experiencia que pudiera tener una empresa privada en la explotacin especfica del tipo de reservorios que existen en Bolivia, o las condiciones en las que puede aportar capital; incluso intervienen factores de definiciones de Estado de largo aliento, como puede ser que nuestro pas decida tener operando en Bolivia empresas no slo europeas sino tambin latinoamericanas o asiticas, o si se quiere realizar alianzas estratgicas con empresas estatales regionales para que ellas operen en Bolivia y tambin nuestra empresa estatal YPFB opere en sus pases. En fin, son muchos los factores que intervienen en este tipo de decisiones, y por eso la nacionalizacin ha establecido que el Estado podr decidir qu le conviene ms al pas en cada caso. Por las condiciones concretas al momento de lanzarse la nacionalizacin de los hidrocarburos, se decidi que en principio se contratara los servicios de las empresas que ya estaban operando en Bolivia. Recordemos que en ese momento YPFB no tena ninguna capacidad operativa propia. Ahora bien, al mismo tiempo se defini la recuperacin de la mayora accionaria de YPFB en las empresas Chaco y Andina, por lo que en la prctica, los nuevos contratos de prestacin de servicios fueron firmados con empresas operadoras privadas y tambin con dos empresas mixtas. Pero en definitiva, se adopte uno u otro camino, operar directamente o a travs de empresas prestadoras de servicio, el hecho es que el nuevo rgimen establece con claridad que el valor de nuestro recurso natural, esa diferencia entre los costos y el precio al que se venden nuestros hidrocarburos, est en manos del Estado. 2.4.3.1.2 C L C U L O D E L E X C E D E N T E E C O N M I C O G E N E R A D O Algunos expertos internacionales de renombre, para calcular el excedente en la industria de extraccin de hidrocarburos, utilizan un esquema muy similar al concepto de la nacionalizacin boliviana sealando que el excedente es aquella parte de la produccin de hidrocarburos que resulta Documento final Consultora hidrocarburos 68
excedentaria despus de descontados sus costos, en trminos monetarios. Aunque en la realidad el clculo del excedente es bastante ms complejo que esto, se parte de esta definicin para su clculo o prediccin. Entonces: Excedente = Ingreso Costos El siguiente grfico7 nos sirve para visualizar lo expuesto:
Grafico tomado del texto International Petroleum Fiscal Systems and Production Sharing Contracts Daniel Johnston- pg 10
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Grafico No 1 Distribucin del Ingreso Bruto
Excedente Econmico
Ingresos Brutos
Costos de Operacin y de Capital
Costos de Extraccin
Costos de Desarrollo Costos de Operacin
Fuente: International Petroleum Fiscal Systems and Production Sharing Contracts Daniel Johnston
Vemos entonces que, al igual que en nuestra grfica de la nacionalizacin, el excedente es aquel que se genera de los ingresos provenientes por la venta de los hidrocarburos, es decir de los ingresos generados (ingresos brutos), a los que se les resta los costos operativos y de capital. Cabe remarcar que la diferencia entre el costo por barril de petrleo aproximadamente de $us. 3,5/Bbl y su precio de venta (lleg a $us. 170/Bbl) es muy grande, mucho mayor que en cualquier otra industria, entonces quiere decir que, segn nuestro concepto, el valor del recurso es tambin enorme. Para realizar, aunque sea rpido, un clculo del excedente generado se debe considerar en definitiva los siguientes aspectos, entrando un poco a un terreo ms tcnico. En primer lugar, L O S I N G R E S O S B R U T O S , o ingresos totales generados por la comercializacin de los hidrocarburos. Ahora bien, los ingresos dependen del P R E C I O al que finalmente se comercializan los hidrocarburos y de la cantidad efectiva de P R O D U C C I N D E H I D R O C AR B U R O S obtenida. Por su parte, la produccin obtenida depende de las R E S E R V AS D E H I D R O C AR B U R O S que estn disponibles en nuestro territorio, que a su Documento final Consultora hidrocarburos 70
vez dependen de las actividades exploratorias que se hayan llevado adelante. Y finalmente, se debe considerar adecuadamente L O S C O S T O S en los que se ha incurrido para llevar adelante el proceso de explotacin de los recursos naturales. Los costos considerados, deben reflejar todos los costos en los que se incurre en toda la vida de un proyecto, por esta razn se toman en cuenta los costos acumulados de exploracin, desarrollo, operacin y abandono. Por lo tanto, a la hora de calcular el excedente, en lo relativo a los costos directos de extraccin se deben considerar los costos operativos y de capital, pero a todo lo largo de la vida del proyecto, es decir, de forma acumulada considerando la exploracin, desarrollo, operacin y abandono de los campos. Explicada la definicin de excedente en la industria petrolera podemos pasar a explicar la situacin de cada uno de los componentes del clculo del excedente. Empecemos por los ingresos. 2.4.3.1.2.1 INGRESOS En este caso los ingresos a los que nos referimos no son los ingresos que reciben las regiones o el Tesoro General de la Nacin por concepto de explotacin de recursos naturales, se trata en nuestro caso de los ingresos que son generados por la venta de los hidrocarburos. Entonces, estos ingresos resultan de la multiplicacin de la cantidad de hidrocarburos producidos por el precio al que se comercializan. A continuacin, para este diagnstico, vamos a explicar dichos componentes y la situacin en la que se encuentran.
2.4.3.1.2.1.1 PRODUCCIN
Como hemos ya sealado, la produccin de hidrocarburos en un perodo determinado depende directamente en primera instancia de las reservas disponibles. A su vez, las reservas disponibles de hidrocarburos dependen de la actividad exploratoria que se hubiera realizado con anterioridad. Por tanto para analizar y entender los niveles de produccin histricos y actuales debemos primero mostrar el estado de situacin en lo relacionado con las reservas y la exploracin. Documento final Consultora hidrocarburos 71
2.4.3.1.2.1.1.1 RESERVAS
En el anterior documento8 se haba establecido que el pas era rico debido a las inmensas reservas de hidrocarburos que se tenan en territorio boliviano, pese a que en la poca neoliberal se deca que los hidrocarburos bajo tierra no valan nada. Se termin estableciendo, entonces, que es justamente este valor (el valor intrnseco del recurso natural) el que se expresa en el excedente generado en la venta de este recurso. Partiendo entonces del concepto de que el hidrocarburo bajo tierra s tiene un valor podemos decir que el pas es inmensamente rico a partir de que se nacionalizan dichos recursos, pero cun rico es realmente? Cunto tiempo durar esta riqueza?. La riqueza hidrocarburfera nos sirve como energa, para industrializar al pas de manera competitiva, nos sirve como riqueza para sacar al pas de su pobreza o como reserva de energa para el futuro. Es decir la forma en que se utilice podra cambiar el rumbo de nuestro pas, de ah la importancia de planificar cmo utilizarla y para esta planificacin es necesario saber con cunta riqueza contamos. Los clculos oficiales establecen que hasta el ao 2009, la evolucin de nuestras reservas de gas natural y petrleo, eran las siguientes:
Ver: Marco Conceptual de la Nacionalizacin, julio de 2010, ABDES.
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Grfico No 2 Evolucin de Reservas de Gas Natural (TCF)
Evolucin de Reservas de Gas Natural (TCF)

80 60 40 20 0
2005
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2006
2007
2008
Probadas (P1)
Probables (P2)
Posibles (P3)
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio e YPFB.
Grfico No 3 Evolucin de las Reservas de Lquidos (millones de Barriles)
Evolucin Reservas de Lquidos (millones de Bbl)

1500 1000 500 0
1998
1997
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2009 2008 2009
Probadas
Probables
Posibles
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Como se puede ver con claridad, en ambos casos existe un incremento de reservas a partir del ao 2000 llegando a su tope el ao 2003 - 2004. Este incremento se debi a que estando en vigencia la poltica neoliberal en el sector, se realizaron inversiones en exploracin con el objetivo de cubrir la demanda de un mercado comprometido al cual las empresas privadas operadoras en nuestro pas deban abastecer, ste era el mercado del Brasil. El ciclo exploratorio con la consiguiente subida de reservas concluye el ao 2005 9, debido a que se logra obtener y certificar las reservas necesarias para cubrir los volmenes de produccin que les permita a las empresas dueas del producto responder a sus mercados comprometidos. A partir del ao 2005 en adelante las reservas empiezan a decaer. Las empresas operadoras dejan de hacer inversiones en exploracin prcticamente a partir del ao 2003 por lo que ya no se dan importantes descubrimientos. Esta disminucin de inversiones y actividades exploratorias se explica claramente hasta el ao 2006, ya que no haban incentivos para las empresas privadas de encontrar mayores cantidades de reservas, dicho de otra forma no tenan otros mercados. Es decir que para seguir invirtiendo en exploracin deban abrirse nuevos mercados, esto bajo el planteamiento del rgimen neoliberal imperante hasta el Decreto de Nacionalizacin. Por otra parte se inici un perodo de inestabilidad poltica a partir de la Guerra del Gas, justamente el ao 2003, y adems era claro a partir de ese momento, que se vena gestando un proceso de nacionalizacin. Sin embargo a partir del 1ro de mayo de 2006, a partir de la nacionalizacin, esta situacin debi ser revertida. Establecido el nuevo rgimen y firmados los nuevos Contratos de Operacin, las inversiones y las actividades en exploracin pudieron y debieron reactivarse. Los cuadros y datos nos muestran lamentablemente que esta reactivacin no se dio. Por qu? Quin debera haber realizado estos esfuerzos? A partir de la nacionalizacin de los recursos naturales, en la que recuperamos el control total y absoluto de toda la cadena de hidrocarburos, tambin recuperamos la responsabilidad total sobre las
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Los datos al 2005 corresponden a los generados por la certificacin de DeGolyer & MacNaughton, una compaa transnacional contratada para realizar dicha certificacin.
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actividades en toda esta cadena. Por lo tanto, para que se de la reactivacin de las actividades exploratorias y los consiguientes descubrimientos de reservas, el Estado a travs de YPFB, debi asumir su nuevo rol y su nueva responsabilidad. Antes de la nacionalizacin, las actividades de exploracin se realizaban de acuerdo a los intereses y las necesidades de las empresas operadoras privadas, a partir de la nacionalizacin las actividades de exploracin deban realizarse por instruccin y a requerimiento de YPFB, y bajo control y direccin de YPFB. Lamentablemente el Estado no asumi en absoluto esta responsabilidad y como resultado tenemos que la actividad exploratoria ha prcticamente desaparecido. Veamos los grficos 4 y 5, en los cuales se muestra que las diferentes actividades de prospeccin han sufrido una cada dramtica a partir del ao 2003, desapareciendo a partir del ao 2005 hasta la fecha, y la perforacin de pozos de exploracin a cado dramticamente tambin a partir del ao 2005.
Grfico No 4 Prospeccin en Bolivia (Km2)
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Grfico No 5 Perforacin de Pozos Exploratorios en Bolivia
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio e YPFB. Estos cuadros reflejan claramente la situacin del rea de exploracin actualmente. Ahora bien, como se ha dicho, si no hay actividad exploratoria que lleve al descubrimiento de nuevas reservas sucede que en la prctica nuestras reservas disponibles bajan sostenidamente ao tras ao, como se ve en las grficas presentadas ms arriba. Si no hay exploracin, no hay descubrimientos y por lo tanto, consumimos, da a da nuestras reservas disponibles. En definitiva no hay, lo que tcnicamente se llama, reposicin de reservas y peor an incremento de reservas. Recapitulando, en ambos casos (gas natural y petrleo), las reservas han ido disminuyendo a partir del ao 2005, debido a dos causas principales: No se ha realizado ningn esfuerzo de exploracin, y El Estado e YPFB no han asumido en absoluto su responsabilidad sobre este tema despus de la nacionalizacin.
2.4.3.1.2.1.1.2 CANT IDAD PRODUCIDA
La cantidad producida de hidrocarburos en el anterior rgimen dependa de los niveles de produccin comprometidos sobre todo con los mercados de exportacin que tenan. Las empresas realizaban las inversiones necesarias para el desarrollo de sus campos hasta la capacidad requerida por los mercados comprometidos. Una vez ms, la inversin y la capacidad de produccin dependan de sus intereses y necesidades.
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Ahora con el nuevo rgimen sta cantidad de produccin debera responder a una poltica estatal de hidrocarburos, que adems debera comprender una visin pas. La capacidad de produccin de los campos, con la nacionalizacin, debera estar definida en por YPFB. La clusula 7.12 de los Contratos de Operacin, as lo establece con claridad absoluta: Clusula 7.12.- Caudal de Produccin. El caudal de produccin propuesto por el Titular estar sujeto a la aprobacin de YPFB, que adems tendr la facultad de modificarlo en el marco de las condiciones tcnicas especficas del Campo. El Titular deber llevar a cabo las Operaciones de Explotacin acordes con los volmenes de produccin aprobados, incluyendo cualquier modificacin a los mismos que YPFB hubiese dispuesto. Lastimosamente esta facultad contractual no ha sido utilizada por YPFB en absoluto. Y como nuestra empresa estatal no requiri ni estableci los niveles de produccin de acuerdo a una poltica estatal fundada en los intereses nacionales, tenemos que la produccin de hidrocarburos ha empezado a declinar desde el ao 2009, tendencia que no parece ir a revertirse en el corto plazo. Los grficos siguientes reflejan este desalentador escenario:
Grfico No 6 Produccin de Gas Natural (Millones de mcd)

Produccion Total GAS MM mcd
45 40 35 30 25 20 15 10
5
0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Produccion Total GAS MM mcd
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio e YPFB. Documento final Consultora hidrocarburos 77
Grfico No 7 Produccin de Lquidos (Millones de Bbl/da)
Produccin de Lquidos (Bbl/ da)

60.000,00 50.000,00 40.000,00 30.000,00 20.000,00 10.000,00 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
TOTAL Bbls/ d
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio e YPFB. Lo ms grave en el tema de produccin es que se ha insistido desde el poder ejecutivo en la idea de que no tenemos produccin suficiente para abastecer los mercados, por lo que, por ejemplo, se ha renegociado el contrato de exportacin de gas natural a la Argentina (contrato ENARSA) disminuyendo los volmenes a ser exportados. Es claro que nos va a faltar produccin si no asumimos nuestros roles y funciones en la nacionalizacin, si no asumimos que podemos y debemos instruir a las empresas operadoras realizar actividades de exploracin y ellas estn en la obligacin de llevarlas adelante; si no asumimos que podemos y debemos disponer cunto debe producir cada campo y las empresas operadoras estn en la obligacin contractual de entregarnos esa produccin. Si no asumimos las obligaciones y deberes que nos tocan por haber recuperado nuestros derechos sobre los hidrocarburos, la produccin siempre ser insuficiente, no habr actividad exploratoria significativa e iremos consumiendo da a da nuestras reservas disponibles.
2.4.3.1.2.1.2 PRECIOS
2.4.3.1.2.1.2.1 PRECIOS MERCADO INT ERNO
Los precios en el mercado interno para la produccin de hidrocarburos estn subvencionados, en otras palabras, estn muy por debajo de los precios del mercado internacional. Documento final Consultora hidrocarburos 78
En el caso del gas natural tenemos que los precios del mercado interno para consumo domiciliario, industrial y para las termoelctricas, oscilan alrededor de un dlar, mientras el precio internacional tiene un promedio cercano a los 8 dlares. En el caso de los lquidos, en el mercado interno se calcula un precio de 27,11 dlares por barril siendo que el precio internacional actualmente est en cerca de los 80 dlares. Este subsidio significa que una parte del excedente o valor del recurso natural est siendo transferido directamente a los consumidores. Significa que al vender ms barata una parte de nuestra produccin, disminuimos los ingresos totales y como no disminuyen los costos, resulta disminuyendo la parte con la que se queda el Estado, resulta disminuyendo el excedente. Esta poltica no sera mala si consideramos que con la nacionalizacin el excedente es de todos los bolivianos y se supone que el subsidio es tambin para todos los bolivianos. Aparentemente es como sacar de un bolsillo para ponerlo en otro bolsillo simplemente. Lamentablemente el tema es muchsimo ms complejo. Resulta que los actuales subsidios no siempre benefician a los ms necesitados y por el contrario generan graves distorsiones en la economa nacional. Gracias a los subsidios mal diseados tenemos que consumimos ms GLP, gasolina y diesel que el que ahora producimos, por lo que no slo sacamos parte de nuestro excedente de la produccin de hidrocarburos para venderlos ms baratos en el pas. Resulta que nos vemos obligados a importar estos derivados, y para importarlos pagamos precios internacionales y los vedemos a precios subsidiados en el pas, por lo que resultamos no slo perdiendo un parte del excedente por vender barato lo que producimos, si no que utilizamos una parte ms, otra parte del excedente, para comprar a precio internacional lo que consumimos en Bolivia a precio subsidiado. En definitiva doble dao a la economa nacional. Sera largo explicar otras consecuencias dramticas de estos subsidios mal diseados, consecuencias en la productividad en el pas o en el sobre consumo de energa, distorsiones en los costos y precios en general de nuestra economa, etc.
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Asumir este tema es parte de las responsabilidades que hemos asumido al nacionalizar los hidrocarburos. Lamentablemente nada se ha hecho sobre el tema hasta ahora.
2.4.3.1.2.1.2.2 PRECIOS EXPORT ACIN
En cuanto a los precios de exportacin, estos se definen en funcin a su contrato y mercado de destino. Es decir que los precios de exportacin son aquellos relacionados con los respectivos contratos de exportacin a los mercados de Argentina y Brasil. Los precios para estos dos mercados se calculan con frmulas algo complejas de clculo, que no vale la pena describir en este documento. Sin embargo ambas estn basadas en los precios internacionales del petrleo, lo que lleva a que tienen variacin de acuerdo a las fluctuaciones del mercado internacional del petrleo. Mostramos a continuacin la enorme inestabilidad de estos precios a nivel mundial. En el Grfico No 8 se puede observar el precio internacional del petrleo de referencia (West Texas Intermediate). En nuestro caso este precio influye de forma importante en las frmulas de clculo de los precios de exportacin para los mercados de Argentina y Brasil. En este grfico se puede ver la enorme volatilidad de los precios es decir que no se mantienen constantes en el tiempo sino que pueden variar poco (2006 -2007) ao a ao o pueden variar mucho (2008 - 2009). Grfico No 8 Precio Internacional del Petrleo, WTI ($us /Bbl)
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Precio Internacional del Pretleo WTI ($us/Bbl)

120.00 100.00 80.00 60.00 40.00 20.00 0.00
Precio
Fuente: Elaboracin Propia en base a datos de UDAPE
Cabe simplemente remarcar que inmediatamente despus de emitido el Decreto de Nacionalizacin se negoci el nuevo contrato de exportacin a la Argentina el ao 2006, subiendo en ese momento de forma significativa el precio de nuestro gas. En ese momento el precio de venta del gas al Brasil estaba en alrededor de 2,5 dlares y el contrato con la Argentina estableci un precio base de clculo de 5 dlares. Ese fue otro resultado exitoso, bastante olvidado, de la nacionalizacin. 2.4.3.1.2.2 C O S TO S D E P R O D U C C I N Entremos en el tema de los costos de produccin, para ello recordemos que el excedente lo definimos como: Excedente = Ingreso Bruto Costos Los costos de produccin fueron el secreto mejor guardado en la poca de la privatizacin de YPFB, lastimosamente no se cuenta con datos histricos de los mismos. Con la entrada en vigencia de los Contratos de Operacin actuales, esta informacin debera ser transparentada. Para poder exponer el tratamiento de los costos en dichos contratos vamos a un ejemplo: Supongamos que una persona quiere construir su casa. Primero, tiene la opcin de construirla l mismo directamente, es decir que l comprar el
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cemento, los ladrillos, las carretillas, el estuco, etc., y realizar l mismo, como albail, el trabajo. Si no quiere o no puede hacerlo as, puede optar por otra opcin que es contratar un maestro para que le construya su casa. En este caso, puede decidir a su vez que el albail se encargue de realizar las compras de materiales necesarios y que tambin ponga el albail las herramientas de trabajo. Si opta por esta opcin, el dueo deber pagarle, al maestro albail, por los materiales utilizados (ladrillos, cemento y otros), tambin deber pagarle por las herramientas utilizadas y finalmente, deber pagarle tambin por el trabajo que realiza el maestro albail. En definitiva, en el ejemplo, deber pagarle una parte para reponer los costos directos en los que ha incurrido el maestro albail y otra por el trabajo que realiza. Pero, recordemos dos cosas importantes, el maestro albail no puede construir la casa como quiera, debe construirla de acuerdo a lo que ha decidido el dueo de la casa y con las caractersticas que ha decidido el dueo de la casa. Por otra parte, el dueo de la casa tiene todo el derecho de verificar por ejemplo, si la cantidad de ladrillos que ha comprado el maestro albail es la cantidad adecuada y de la calidad adecuada. Si verifica esto, reconocer el gasto de los ladrillos, pero si el maestro dice que compro 10.000 ladrillos y en la construccin slo se necesitaban 7.000, el dueo tiene todo el derecho de no reconocer ese gasto. De la misma forma, sucede en los Contratos de Operacin. Es decir que las empresas operadoras llegan al pas para prestar un servicio al Estado: explorar y explotar hidrocarburos, y deben realizar ese trabajo bajo el mando, la decisin y el control del Estado Boliviano. Y de acuerdo a los Contratos, cada mes deben informar lo que han gastado, para que el dueo, es decir el Estado, a travs de YPFB los audite, controle y fiscalice antes de devolverlos a las empresas. Esta es una de las tareas ms importantes de YPFB en los Contratos de Operacin. Al igual que en el ejemplo de la construccin de la casa, los costos que YPFB est autorizado a devolver a las empresas, son solamente los gastos en los que han incurrido para realizar las operaciones petroleras, no cualquier gasto. Se incluyen por lo tanto solamente los gastos operativos (Opex), los gastos de capital (Capex) y un pago como utilidad o ganancia de las empresas calculado en los Contratos, de acuerdo a la produccin que han obtenido, el precio al que se est vendiendo esta produccin y las inversiones que han realizado. Documento final Consultora hidrocarburos 82
Debido entonces a la declaracin obligada de los costos que realizan a partir de la nacionalizacin las empresas operadoras, deberamos ahora conocer la realidad de estos costos. En el Cuadro siguiente tenemos los costos de produccin informados por las empresas operadoras, por ao, en millones de dlares. Cuadro No 1 Costos de Produccin (MM$us) Ao 2007 2008 Costo* 711,20 1284,43
*Estos costos incluyen gastos operativos (OPEX), gastos de Capital (CAPEX) y pago por los servicios a la empresa.
Algo que es muy importante recalcar es que el control de estos costos es vital dentro de la administracin correcta de los Contratos de Operacin vigentes, por cuanto stos deben ser aprobados por YPFB para ser devueltos. Por supuesto que esta empresa estatal debera tener todo un mecanismo de control y fiscalizacin ya instalado de manera totalmente eficiente. Lamentablemente YPFB no ha cumplido esta tarea por lo que los datos presentados anteriormente son los datos de las empresas operadoras y no est disponible una informacin oficial, con datos auditados y fiscalizados, por tanto estos datos deben tomarse como datos aproximados. 2.4.3.1.2.3 E X C E D E N TE G E N E R A D O E N E L S E C TO R Llegamos por fin a la parte en la que se pueden observar los excedentes generados por la venta de los hidrocarburos, ya tenemos los ingresos brutos y los costos. A partir de ellos podremos: 1. Visualizar la diferencia entre el costo de produccin y el precio pagado por el hidrocarburo, la cual es la expresin del valor del recurso. 2. Visualizar la diferencia entre los recursos que ingresaban al Estado antes y cunto debera ingresar ahora.
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Como lamentablemente los datos disponibles no son oficiales e incluso varan entre organismos oficiales, hemos decidido, para evitar ese baile monumental de cifras, poner un solo ejemplo. Tomaremos uno de nuestros llamados Mega campos y presentaremos de acuerdo a modelos de evaluacin econmica el resultado promedio de un mes tipo a lo largo del Contrato de Operacin. Sobre esta base, aplicaremos a una misma serie de datos el rgimen de prestacin de servicios (Contratos de Operacin) vigente actualmente despus de la nacionalizacin y el rgimen de concesin (Contratos de Riesgo Compartido) imperante antes de la nacionalizacin. Por tanto para efectos de comparacin se asumen para los dos regmenes el mismo nivel de Ingresos Brutos y el mismo nivel de Costos (Opex y Capex).
Cuadro No 2 Distribucin del Ingreso Bruto Comparativo Rgimen Actual Vs Rgimen Anterior
Costo de Extraccin (Opex + Capex) ($us) 3.750.000 3.750.000
Ingresos Brutos ($us)
Utilidad o Ganancia del Operador ($us)
Total Costo de Extraccin para el Estado
Excedente Econmico propiedad del Estado ($us) 39.470.000 8.190.000
Prestacin de Servicios Concesin
45.500.000 45.500.000
2.280.000 33.560.000
6.030.000 37.310.000
Fuente: Elaboracin Propia en base a datos del Ministerio e YPFB
Analicemos el Cuadro presentado: 1. En la columna de utilidad o ganancia para el operador, en el primer caso del rgimen de prestacin de servicios se considera el resultado del clculo establecido en los Contratos de Operacin, y en el segundo correspondiente al rgimen de concesin, se considera la ganancia obtenida por el operador al comercializar la produccin despus de cubrir sus costos (Opex y Capex) y pagar, como en ese entonces deba pagar, el 18% de regalas. 2. En la siguiente columna, de acuerdo al concepto de la nacionalizacin, se calcula el costo efectivo que tiene para el Estado la extraccin de los hidrocarburos, incluyendo por lo tanto los costos directos del
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operador (Opex y Capex) y la utilidad que obtiene. Ntese la gran diferencia entre ambos regmenes. 3. Finalmente, el valor del recurso natural o excedente disponible para el Estado resulta visible en la ltima columna, resultante de la diferencia existente entre el Ingreso Bruto y los costos totales que tiene el Estado para extraer los hidrocarburos. En el rgimen de prestacin de servicios (nacionalizacin) es de 39 millones 470 mil dlares y en el caso del rgimen de concesin (neoliberal) es de tan slo 8 millones 190 mil dlares. Lo que quiere decir una prdida promedio mensual para el pas de 31 millones de dlares en este campo. En algunos analistas del sector en Bolivia se ha generalizado la prctica de calcular los ingresos del Estado en relacin a los ingresos brutos en los contratos petroleros. En el caso de este Mega campo los modelos de anlisis econmicos dan como resultado aproximadamente el 86% de captacin para el Estado de los ingresos brutos. Es decir que estaramos hablando de una especie de regala de 86%. En realidad para la industria se utiliza el concepto de Government Take, que es el clculo tcnico que considera la parte que se queda en manos del Estado despus de restar, a los ingresos brutos, los costos directos de extraccin. Si se realiza este clculo se obtiene, de acuerdo a los modelos de anlisis econmicos que el Government Take para este campo es de ms del 96%. Es decir que de cada 100 dlares netos, el Estado gracias a la nacionalizacin y los nuevos contratos, se queda con por lo menos 96.-. En resumen la situacin actual es mucho ms ventajosa para el pas que la anterior, sin embargo depende mucho de las decisiones que se tomen sobre todo en la empresa estatal YPFB para que los resultados finales sean as de efectivos.
2.4.3.2 L A P R O P I E D A D D E L R E C U R S O N A T U R A L En el punto anterior de este documento hemos mostrado de forma rpida el excedente que se ha generado y se podra generar en el sector de hidrocarburos. De acuerdo al concepto y diseo de la nacionalizacin de hidrocarburos en Bolivia, este excedente o valor de nuestro recurso natural, se queda en manos del Estado.
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Pero que se quede en nuestras manos, que los bolivianos seamos los propietarios de los hidrocarburos extrados de nuestra tierra, implica una enorme responsabilidad. Implica que debemos operar, manejar y administrar los hidrocarburos. En otras palabras, despus de extraer nuestra riqueza hidrocarburfera de debajo de la tierra, corresponde transportarla, almacenarla, refinarla, industrializarla y comercializarla adecuadamente. En el rgimen neoliberal, como las empresas operadoras eran dueas de la produccin obtenida, eran tambin las empresas privadas las responsables de seguir con la cadena, ellas definan cmo transportar, dnde almacenar, etc. Pero sobre todo definan dnde, a qu precio y a quin vender la produccin. Con la nacionalizacin, ahora, todas esas tareas son responsabilidad nuestra. Veamos la situacin sobre cmo hemos manejado los bolivianos, despus de la nacionalizacin, los hidrocarburos que han sido extrados. 2.4.3.2.1 A P R O P I A C I N D E L E X C E D E N TE E N L O S C O N TR A T O S D E O P E R A C I N Para que el Estado se apropie efectivamente del excedente o valor de nuestros recursos naturales, no es suficiente que se establezca la propiedad de la produccin de hidrocarburos, es necesario adems que: 1. Se deje claro que el Estado ejerce, sin restriccin alguna su potestad de comercializar esta produccin. 2. Sea el Estado el que defina los niveles de produccin y las propias operaciones petroleras para alcanzar estos niveles. 3. Se deje claramente establecido que la empresa operadora recibe un nico pago por los servicios que presta y no tiene ningn otro derecho adicional. En los Contratos de Operacin firmados seis meses despus del Decreto de Nacionalizacin se ratifica la propiedad estatal de todos los hidrocarburos producidos, se ratifica que el Estado ejerce plenamente su derecho de comercializacin, se establece reiteradamente que el Estado dirige y controla las actividades petroleras, y tambin se establece que las empresas operadoras recibirn un nico pago por las actividades que realizan, pago que incluye sus costos y su utilidad.
La propiedad estatal de todos los hidrocarburos producidos.
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Clusula 4.3.- No otorgamiento de la Propiedad. Este Contrato no confiere al Titular en ningn momento ningn derecho de propiedad sobre los yacimientos de Hidrocarburos, los cuales son y permanecern en todo momento en propiedad del Estado. Asimismo, este Contrato no confiere al Titular en ningn momento ningn derecho de propiedad sobre los Hidrocarburos Producidos, los cuales sern y permanecern en propiedad de YPFB. Clusula 11.2.- Hidrocarburos Netos. Los Hidrocarburos Netos10 sern medidos y analizados en los Puntos de Fiscalizacin para ser entregados a YPFB de acuerdo a lo establecido en la Ley de Hidrocarburos y en este Contrato.
El Estado ejerce plenamente su derecho de comercializacin.
Clusula 7.2.- YPFB mantendr el control sobre la comercializacin y el poder de decisin con respecto a los contratos de comercializacin y transporte .
Direccin y control de las actividades petroleras.
Clusula 15.1.- Obligaciones del Titular. Adems de sus otras obligaciones estipuladas en este Contrato, el Titular deber: a) Conducir las Operaciones Petroleras de forma continua y conforme a las Leyes Aplicables, las Prcticas Prudentes de la Industria, los Planes de Desarrollo, Programas de Trabajo y Presupuestos aprobados por YPFB, y los dems trminos y condiciones del presente Contrato.
Clusula 7.12.- Caudal de Produccin. El caudal de produccin propuesto por el Titular estar sujeto a la aprobacin de YPFB, que adems tendr la facultad de modificarlo en el marco de las condiciones tcnicas especficas del Campo. El Titular deber llevar a cabo las Operaciones de Explotacin acordes con los volmenes de produccin
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Segn definicin del Contrato de Operacin, los Hidrocarburos Netos son los Hidrocarburos Producidos (hidrocarburos extrados por el Titular en el rea de Contrato), menos los hidrocarburos que hayan sido utilizados como insumos para el propio proceso de extraccin. Documento final Consultora hidrocarburos 87
aprobados, incluyendo cualquier modificacin a los mismos que YPFB hubiese dispuesto.
Se establece que las empresas operadoras recibirn un nico pago por las actividades que realizan, pago que incluye sus costos y su utilidad.
Clusula 13.6.- Contraprestacin nica. Queda expresamente convenido que la Retribucin del Titular constituir el nico pago a ser efectuado por YPFB por las Operaciones Petroleras realizadas por el Titular bajo este Contrato, y de que YPFB no garantiza en forma alguna la rentabilidad de este Contrato al Titular ni que el Titular recuperar las inversiones en que incurra. Clusula 13.2.- Retribucin del Titular. La Retribucin del Titular por parte de YPFB, una vez iniciada la produccin comercial de uno o varios Campos en el rea de Contrato, constituir el nico pago, compuesto por: a) Costos Recuperables. Los Costos Recuperables debern estar aprobados por YPFB y auditados ; y b) Utilidad. .
Esto ha sido cumplido en la prctica aunque no faltaron serios problemas operativos que tardaron nada menos que dos aos en ser resueltos. Durante estos casi dos aos las empresas operadoras entregaban produccin sin haber firmado los correspondientes Acuerdos de Entrega con YPFB. Pero bueno, salvando estos aspectos, la entrega de la produccin se implement sin graves contratiempos. Una vez recibida la produccin corresponda entonces que se comercialice y de acuerdo al mercado de destino, se deban realizar los clculos para establecer, segn los Contratos de Operacin, cunto le corresponda a la empresa operadora como pago o retribucin por los servicios que haba prestado. Este clculo deba hacerse mensualmente, considerando adems los costos en los que haba incurrido la empresa operadora, costos que deban se analizados, aprobados o rechazados por YPFB. Lamentablemente nuestra empresa estatal no llev adelante esta tarea.
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De esto result en la prctica que el pago a las empresas operadoras durante todos estos aos, se realiz de acuerdo al clculo que cada una de ellas realiz. En otras palabras, se les ha venido pagando segn lo que ellas dicen que se les debe pagar. Por lo tanto, el excedente o valor de nuestro recurso natural pudiera haber quedado disminuido al no haberse realizado los adecuados controles y fiscalizacin establecida en los Contratos de Operacin. Salvado este problema, al fin de cuentas, ramos los dueos efectivos de la produccin, definamos sus destinos, la comercializbamos y nos quedbamos con el excedente (ms o menos disminuido pero excedente al fin). Veamos qu hicimos con todo esto. 2.4.3.2.2 E L E J E R C I C I O D E L A P R O P I E D A D Analizaremos en este acpite de forma rpida algunos datos y hechos sobre cada punto de la cadena de hidrocarburos. 2.4.3.2.2.1
2.4.3.2.2.1.1
COMERCIALIZACIN
MERCADO DE EXPORTACIN
En relacin a la exportacin de hidrocarburos, a las pocas semanas de emitido el Decreto Supremo de Nacionalizacin, se negoci y firm la exportacin de gas natural con la Argentina. Habiendo recuperado la propiedad de la produccin de hidrocarburos, ejerciendo nuestro derecho propietario, el Estado estableci un convenio (luego contrato) de exportacin a la Argentina subiendo el precio, que en ese momento era de aproximadamente 2,5 dlares por milln de B.T.U. en la venta al Brasil, a 5 dlares por milln de B.T.U. como precio base para la futura exportacin a la Argentina. En el contrato firmado con la Argentina se estableci un cronograma de incremento sostenido de volmenes de exportacin de acuerdo tambin al incremento de la capacidad de transporte de gas hacia ese pas. Las reservas de gas bolivianas eran suficientes y los planes de desarrollo de los campos permitan, en general, cubrir esos compromisos. Lamentablemente, los problemas que enfrent la nacionalizacin ya en su etapa de aplicacin e implementacin llevaron a graves atrasos en esos cronogramas hasta que finalmente se tuvo que renegociar volmenes y plazos con la Argentina. Documento final Consultora hidrocarburos 89
El resultado de todo ese atraso de prcticamente tres aos fue la reduccin de los volmenes mximos de exportacin acordados. Una vez ms, despus de haber tomado la iniciativa el ao 2006, firmando el contrato con Argentina, se dio un inaceptable retraso que llev a que nuestro pas dejara de exportar importantes volmenes y con ello se perdieran substanciales recursos econmicos. En relacin a otros mercados, prcticamente no se hizo nada. Se ha mantenido el mercado brasileo sin novedad y de acuerdo a lo antes contratado. Ciertamente se han firmado acuerdos de gobierno a gobierno con la intensin de exportar gas a Paraguay y Uruguay, aunque estamos todava lejos de que se efectivicen esas opciones por razones operativas. Estos mercados por cierto no son de magnitud por lo que no influyen de forma decisiva ni en los volmenes a ser producidos ni en los ingresos estatales.
2.4.3.2.2.1.2 MERCADO INTERNO
Sobre el abastecimiento del mercado interno, como se sabe, los ltimos aos se ha tenido serios problemas con abastecer los derivados del petrleo sobre todo diesel y gasolina. Cules fueron los problemas? Por un lado tenemos la sostenida baja de la produccin nacional debida a las razones antes explicadas y debida adicionalmente al agotamiento de algunos campos y/o la disminucin en los requerimientos de gas por parte del Brasil (recordemos que con nuestra produccin de gas se obtiene una determinada cantidad de petrleo asociado). Por otro lado se dio el aumento de la demanda tanto por razones de crecimiento normal pero tambin por la distorsin del consumo generada por los precios subvencionados. Como resultado se dio lgicamente una ruptura grave entre la oferta y la demanda de estos productos derivados. Para hallar solucin no se necesitaba ser brujo. Se deba tomar medidas para incrementar nuestra produccin de petrleo, pero adicionalmente se deba cambiar intensivamente el consumo de una energa escasa por una energa que tenemos ampliamente disponible (substitucin del consumo de diesel, gasolina y GLP por gas natural). En estos tres aos no se hizo ni lo uno ni lo otro de manera efectiva, slo se realizaron conexiones de gas natural y transformacin de vehculos de forma limitada y parcial.
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De esta forma estamos ahora en una situacin absurda y econmicamente tenemos una sangra permanente para el Estado. En lugar de que consumamos lo que nos sobra, que es gas natural, consumimos lo que nos falta, diesel, gasolina y GLP. Y como nos faltan estos productos, los importamos a precio internacional y a continuacin, los vendemos en el mercado interno a precio subvencionado, y como est subvencionado el precio, resultamos no slo subvencionando el mercado interno, sino tambin, a travs del contrabando, subvencionando con energa barata a nuestros vecinos. 2.4.3.2.2.2 REFINACIN En cuanto a la refinacin de petrleo encontramos que adems de haber comprado a Petrobras las viejas refineras que fueran de YPFB, no ha cambiado la situacin nacional. La informacin recibida es que se estn proyectando ampliaciones de nuestras refineras, e incluso se ha aprobado el proyecto de una nueva refinera en el Altiplano. Tericamente esta capacidad adicional de refinacin debera servir para procesar la nueva produccin resultante de los nuevos volmenes de gas natural a ser exportados a la Argentina. Sin embargo, cabe remarcar que la nueva refinera del altiplano, segn los planes de YPFB, una gran refinera, no se sabe si refinar crudo de nuestros campos o crudo importado. Sobre esta refinera existen decenas de cuestionamientos serios, sin embargo, ya est incorporada en los planes de la empresa estatal. 2.4.3.2.2.3 I N D U S TR I A L I Z A C I N Triste es la situacin en el tema de la industrializacin. Dentro del imaginario popular, uno de los objetivos de la nacionalizacin es la industrializacin del gas natural. Decir que nada se ha hecho sobre el tema, N AD A , no es ninguna exageracin. Ni siquiera se han realizado estudios generales y conceptuales de las potencialidades y productos y subproductos que se podran obtener y sus mercados. Lo que existe es una penosa lista de proyectos, casi diramos extractados de internet, de las alternativas disponibles. Esta lista est ahora
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oficialmente priorizada pero no existe actualmente ningn proyecto con estudios de factibilidad mnimamente serios. La famosa planta de separacin de gases de Rio Grande, famosa por el penoso caso de Catler Uniservis, est paralizada. Cabe remarcar que el proceso de separacin de gases, es decir la extraccin de GLP de nuestro gas no es en absoluto la tan ansiada y mentada industrializacin. Pero bueno, todo es bueno cuando de hacer propaganda se trata. 2.4.3.2.2.4 T R A N S P O R TE Y A L M A C E N A J E Para terminar esta rpida descripcin de la situacin actual, veamos lo que sucede en transporte y almacenaje. De hecho en cuanto al sector de transporte, se han realizado y se estn realizando ampliaciones de capacidad de algunos ductos y otros trabajos menores que permitirn subsanar en algo las falencias actuales de nuestra capacidad de transporte. Sin embargo no se ha tomado ninguna decisin sobre los temas de fondo. Y esto es hasta comprensible ya que el transporte y almacenaje debe seguir y adecuarse a las definiciones que se tome en explotacin y destino de los hidrocarburos. Si no hay definicin sobre estos temas, el transporte se quedar con la estructura y la lgica de hace 20 aos. Sobre almacenaje, que no se nos ocurra la peregrina idea de preguntarnos cuanta reserva estratgica tiene el pas de gasolina, diesel o GLP. Cuando se organiz el operativo de respaldo del Decreto de Nacionalizacin, el pas tena reservas slo para unos das, en caso de que las empresas operadoras lanzaran un sabotaje absoluto a las operaciones y nosotros no hubisemos tenido la capacidad de operar los campos y las plantas. Hoy en da la situacin no ha cambiado, somos un pas petrolero y gasfero sin reserva estratgica para nuestro propio consumo, vivimos prcticamente el da a da. 2.4.3.2.2.5 R E S U M E N D E S I TU A C I N Aunque sea duro, creemos necesario mostrar con claridad el estado de situacin actual, ver la situacin actual sobre la forma en que hemos ejercido nuestro derecho de propiedad sobre los hidrocarburos y cmo estamos manejando esta riqueza. En definitiva no hemos asumido en absoluto nuestros derechos y peor nuestras obligaciones. El sector de hidrocarburos ha vivido estos tres aos prcticamente por inercia. Cunto ha perdido el pas por esto? Documento final Consultora hidrocarburos 92
Al momento de disearse la nacionalizacin, haba clara conciencia de que ejercer los derechos y responsabilidades tomara su tiempo y que sin lugar a dudas se cometeran errores y se tendran problemas. Un entraable compaero y hermano deca que debamos saber que cometeramos errores pero que el asunto era siempre equivocarse a favor del Estado. Incluso la recuperacin de las empresas privatizadas no se hizo directamente el 1ro. De mayo, por estas razones entre otras. Se dise un proceso de gradual retoma del control de todas las actividades. Los propios Contratos de Operacin tienen previstos plazos para su implementacin prctica e incluso, por ejemplo, establecen un plazo de dos aos para revisar los costos informados por las empresas operadoras. En ese momento, darse dos aos de plazo para revisar los costos de una gestin, pareca tiempo suficiente como para conformar un equipo de revisin mnimamente capacitado y organizado. La realidad ha hecho que YPFB se deje vencer por ese plazo de dos aos y termine aprobando costos de la gestin 2007 sin esa revisin. Podramos poner decenas de ejemplos pequeos y grandes de la forma en que la realidad super con creces cualquier previsin. Es que acaso los bolivianos no somos capaces de estructurar y manejar nuestra empresa estatal del petrleo? No somos capaces de manejar y administrar nuestros hidrocarburos? 2.4.3.2.3 P A R T I C I P A C I N Y C O N TR O L S O C I A L Hemos insertado este acpite porque las respuestas a las esenciales preguntas arriba planteadas, tienen que ver con la participacin y el control social. La nacionalizacin es un resultado histrico, es en realidad la voluntad de nuestro pueblo arrancada con sangre y lucha. Los autores intelectuales y prcticos de la nacionalizacin estn en el pueblo. El Presidente Evo Morales expres a cabalidad esta voluntad nacional y llev adelante la nacionalizacin. Pero resulta que, ahora, los encargados de aplicarla e implementarla ya no son los que lucharon por ella. Los que estn ahora en el nivel ejecutivo, salvo honrosas excepciones, no son los que sintieron la necesidad de la nacionalizacin, no son los que lucharon por ella, no son los que la conquistaron ni disearon.
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Desde el ao 2007, los movimientos sociales y la sociedad civil han quedado al margen de la nacionalizacin. Hemos reconquistado nuestra riqueza y la hemos puesto en manos de grupos y fracciones que no estn representando los intereses y los objetivos del pas. Existen dolorosos ejemplos pblicos, con escndalos incluidos, pero tambin existen otros ejemplos que sin que se conviertan en escndalo, muestran que no hay una coincidencia de intereses y objetivos entre los que ahora dirigen el sector y la sociedad civil y los movimientos sociales. Segn la Constitucin Poltica del Estado los hidrocarburos son de propiedad del pueblo, y nosotros, el pueblo, hemos recibido informacin de la realidad del sector? Hemos tomado alguna decisin sobre el futuro de nuestros hidrocarburos? Participamos de alguna manera, grande o pequea, en la toma de decisiones? Mientras el propietario, es decir, la sociedad civil y los movimientos sociales, no asumamos nuestro rol y participemos y controlemos a los encargados de administrar nuestra riqueza, estaremos condenados a lo que est pasando. Estaremos condenados a ver propaganda por la televisin que nos dice que todo marcha de maravilla, cuando la realidad es absolutamente lo contrario. Seguiremos condenados a que nos digan que seguimos avanzando cuando en realidad hemos perdido estos tres ltimos aos y el dao econmico e histrico al pas es enorme. Slo hemos escuchado al Presidente Evo Morales, reclamar pblicamente a los actuales ejecutivos del sector porque los proyectos no avanzan y porque no hay resultados. Pero no es suficiente la voz del Presidente, desde la sociedad civil tenemos tambin nuestra responsabilidad y nuestro deber. 2.4.3.3 S I T U A C I N D E L A R E E S T R U C T U R A C I N D E L SE C T O R Y L A R E F U N D A C I N D E YPFB Ya se ha explicado con algo de detalle que lamentablemente, no se ha asumido con seriedad las obligaciones y responsabilidades emergentes de la nacionalizacin de los hidrocarburos. A la hora de tomar decisiones y actuar de acuerdo a la magnitud de la tarea, se han tenido graves problemas. Analicemos aqu algunos de los problemas ms importantes adems del que acabamos de explicar sobre la falta de participacin y control social. Documento final Consultora hidrocarburos 94
2.4.3.3.1 L A R E E S TR U C TU R A C I N D E L S E C T O R D E H I D R O C A R B U R O S En la lgica neoliberal impuesta en el pasado, el Ministerio del ramo simplemente normaba las actividades, el mercado deba ser regulado en el downstream (transporte, refinacin y comercializacin) por la Superintendencia de Hidrocarburos y la empresa estatal YPFB era simplemente una administradora de los llamados Contratos de Riesgo Compartido. Era lgico y necesario que despus de establecerse un nuevo rgimen en el sector de hidrocarburos, se llevara adelante una reestructuracin completa del sector definiendo nuevos roles y funciones de rganos, instituciones y empresas. Ya hemos explicado en el documento anterior la estructura bsica que deba tener el sector de acuerdo a la nacionalizacin era ms o menos la siguiente:
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Ministerio de Hidrocarburos y Energa
Agencia Nacional de Hidrocarburos Brazo Fiscalizador
YPFB Brazo Operativo
Empresa operadora
Empresa Operadora
Empresa Operadora
Lamentablemente, desde el ao 2007, ni siquiera esta estructura bsica fue establecida y normada. La prctica hasta ahora es que YPFB, que detenta los ingresos y que a nombre y representacin del Estado ejerce la propiedad de los hidrocarburos, es la que dirige el sector y no es ni normada ni fiscalizada por nadie. Podemos afirmar, sin riesgo a equivocarnos que actualmente en la prctica el sector de hidrocarburos tiene una estructura ms o menos parecida a la siguiente:
YPFB
Ministerio de Hidrocarburos y Energa Empresa Operadora
Agencia Nacional de Hidrocarburos Empresa Operadora
Empresa Operadora
Actualmente el Ministerio de Hidrocarburos no tiene ni la fuerza poltica ni la capacidad tcnica de intervenir de forma efectiva en el sector. Casi todas las veces los Decretos Supremos en relacin al sector son Documento final Consultora hidrocarburos 96
tramitados directamente por YPFB y al Ministerio slo le queda cubrir los requisitos formales, dar alguna que otra opinin y punto. Est lejsimos de ser la cabeza del sector y de dirigir y controlar las actividades. La Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) es prcticamente inexistente y no juega ninguno de los roles que le tocara desempear de acuerdo a la nueva estructura que deba establecerse en el sector, por el contrario juega un rol que no tena ni deba tener, que es cuidar el abastecimiento de derivados al mercado interno. Y decimos cuidar porque no es el encargado de importar ni de distribuir, slo supervisa esta distribucin. Tampoco est en la prctica bajo tuicin del Ministerio. De acuerdo a los Contratos de Operacin, todas las actividades de las empresas operadoras deben ser consultadas a YPFB y deben recibir su aprobacin. Ahora las empresas viven una especie de va crusis intentando lograr las aprobaciones de parte de YPFB, lo que lleva en la realidad a que operan sin ningn control efectivo. Las subsidiarias de YPFB, es el caso de las empresas nacionalizadas, que en realidad han sido compradas (Chaco, Transredes, CLHB, Refineras, etc.), son prcticamente autnomas y han mantenido sus estructuras anteriores, no son fiscalizadas ni controladas. Se lleg al extremo de que alguna de ellas se dio el lujo de indicar mediante nota que no acatara una Resolucin Ministerial. Pero como un ejemplo monumental de la distorsin que existe actualmente en la estructura del sector, tenemos el caso de la renegociacin del contrato de exportacin de gas a la Argentina. YPFB llev adelante las negociaciones asumindose plenamente como propietario de la produccin y los delegados del Ministerio fueron prcticamente invitados de palo. Cuando en realidad se supone que una negociacin de este tipo deba llevarla adelante la cabeza del sector, el Ministerio y tener a su lado, como asesores a los tcnicos y ejecutivos de YPFB. Por otro lado, actualmente se opera y funciona ejecutando prcticamente la totalidad de los reglamentos de la poca de vigencia de la Ley 1689 de Snchez de Lozada, que estaban diseados para la aplicacin del modelo neoliberal. En definitiva han pasado ya casi tres aos y la situacin interna del sector es dramtica.
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2.4.3.3.2 L A R E F U N D A C I N D E YPFB De acuerdo a lo establecido en el Decreto de Nacionalizacin, YPFB deba convertirse en un plazo de 60 das, en una empresa corporativa, transparente y con control social. Se estableci que sea una empresa corporativa porque de acuerdo al nuevo rgimen establecido todas las actividades hidrocarburferas deban ser realizadas por nuestra empresa estatal. La magnitud de esta empresa implicaba la necesidad de su carcter corporativo, es decir que se organice una casa matriz y que esta casa matriz tenga empresas subsidiarias para que realicen las operaciones petroleras. Esta idea sencilla tampoco ha sido llevada a la prctica lamentablemente y se da el caso por lo tanto que la ahora llamada YPFB Corporacin factura desde el gas natural que los ciudadanos reciben en las ciudades, pasando por las garrafas, hasta la exportacin de gas al Brasil. Lo que ha pasado es que simplemente se le ha cambiado el nombre a la empresa estatal de YPFB a YPFB Corporacin, pero todas sus estructuras y administracin siguen siendo las mismas. Sus niveles de control interno, manuales de funciones y estructura interna siguen siendo prcticamente un misterio. No es extrao el caso de que gerencias completas pasan de un lado a otro, con idas y venidas incluidas. Y peor an no se tiene idea de los dos roles y funciones que cumple YPFB. De acuerdo al diseo de la nacionalizacin, YPFB debera cumplir dos roles, por un lado un rol de representante del Estado como propietario de los hidrocarburos en nombre y representacin del Estado como dice la Constitucin, y el otro rol, como empresa petrolera, como brazo operativo del Estado, como dice tambin la Constitucin. Como propietario es el encargado de la comercializacin o venta de los hidrocarburos, sencillamente porque no puede ser el Ministerio de Hidrocarburos, por ejemplo, el encargado directo de vender gas o petrleo a Petrobras o a ENARSA, debe ser pues por lgica, nuestra empresa estatal la que firme los contratos y efecta las ventas. Esto no quiere decir que se crea la duea absoluta de los hidrocarburos y pretenda tener decisin absoluta sobre ellos, es propietaria a nombre y representacin del Estado por lo que cualquier decisin sobre nuestros hidrocarburos debe ser decisin de Estado, por lo menos.
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Por otro lado, como brazo operativo, como empresa petrolera tiene roles especficos que cumplir, de acuerdo al mandato y las instrucciones que reciba del rgano cabeza de sector, es decir del Ministerio de Hidrocarburos. Actualmente se mal entiende la autarqua que tiene YPFB, de acuerdo a la Constitucin. Que nuestra Constitucin diga que YPFB sea autrquica no quiere decir que sea autnoma ni autodeterminada o que pueda hacer lo que quiera, simplemente quiere decir que en los temas operativos y administrativos tiene capacidad de decisin, pero no en los temas estratgicos y de Estado. Tambin se dijo en el Decreto de Nacionalizacin que YPFB deba ser una empresa transparente y con control social. En estos puntos trascendentales no se ha avanzado nada, absolutamente nada. Por el contrario YPFB actualmente es una verdadera caja negra. Sabe ud. amigo lector a qu precio se compra el diesel y si las actividades de comercializacin dan prdida o ganancia para YPFB? Saba Ud. si los Contratos de Operacin han dado ganancia o prdida? Y si han dado ganancia, sabe dnde ha ido a parar ese dinero? YPFB, al margen de las campaas publicitarias, se ha convertido en una caja negra frente a la sociedad. Finalmente se dijo con insistencia de que YPFB no tena recursos suficientes como para encarar las monumentales inversiones que deban realizarse en el sector. En primer lugar cabe sealar que un proyecto bien elaborado, cualquiera que sea, y que demuestra su solvencia, encuentra en el mercado financiero, con seguridad financiamiento. Si nuestra empresa estatal tena proyectos serios no le debera ser problema conseguir financiamiento para esos proyectos, peor an tratndose del sector de hidrocarburos en el que los negocios suelen ser por regla general, ampliamente rentables. Es ms, si nuestra empresa estatal no tiene esos proyectos serios y no puede conseguir financiamiento en el mercado, no debera el Estado darle dinero adicional, a no ser que el Estado vea a esos proyectos como una posibilidad de una favorable y ventajosa inversin. Lamentablemente el Estado le facilit a YPFB un prstamo de mil millones de dlares con trminos concesionales que, a ms de un ao de haberlo recibido, no lo ha utilizado.
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2.4.3.3.3 R E C U R S O S HU M A N O S Otro de los serios problemas que se han enfrentado es el tema de la capacidad y cantidad de recursos humanos. Como era de esperarse, la capitalizacin y privatizacin del sector (finales de los aos 90), trajo consigo que los recursos humanos que YPFB haba formado pasen en su mayora a las empresas operadoras privadas. En YPFB quedaron algunos excelentes profesionales, pero la mayora dej la empresa estatal. Se produjo una especie de ruptura generacional, YPFB contaba en el momento de la nacionalizacin con algunos profesionales de experiencia y otra tanda de jvenes que no tenan experiencia operativa prctica. Podramos afirmar, sin temor a equivocarnos, que el 80% de los problemas actuales del sector estn referidos al problema de los recursos humanos. Ya van ms de tres aos de que se complet la primera etapa de la nacionalizacin, y actualmente el problema sigue igual o hasta peor que antes. Gran parte de los profesionales con experiencia ha dejado YPFB y, salvando honrosas excepciones, la inmensa mayora actualmente es personal improvisado que bsicamente se dedica a salvar incendios. No se ha implementado una poltica sobre este difcil problema. Al margen de intentos parciales y absolutamente insuficientes, no se ha adoptado ninguna determinacin que conduzca medianamente a capacitar recursos humanos. Se ha llegado incluso al extremo de perder becas de estudio por la incapacidad de envar personal para cubrir las opciones. En relacin al Ministerio la situacin es an peor, sera doloroso publicar cuntos ingenieros petroleros tiene el Ministerio trabajando en planilla, cuntos reservoristas, cuntos gelogos o cuntos ingenieros industriales; y lo peor de todo, cul es la experiencia que tienen la mayora de los pocos que trabajan en el Ministerio. Existen por supuesto algunas honrosas excepciones que mantienen a flote el Ministerio, pero la situacin general es vergonzosa. Y esto no es producto de la nacionalizacin, es el resultado de la poltica neoliberal implementada anteriormente. Lo que s es responsabilidad de la nacionalizacin es no haber enfrentado el tema en estos casi cuatro aos despus del Decreto. Documento final Consultora hidrocarburos 100
2.4.3.3.4 S I S TE M A S D E I N F O R M A C I N Qu sistemas nacionales de informacin existen en el sector de hidrocarburos? Vaya pregunta ingenua. No existe N I N G N sistema nacional de informacin. Peor an ni el Ministerio ni YPFB tienen por separado un sistema de informacin, de almacenamiento y flujo de informacin. Sin exagerar podramos decir que Ud. encontrar mejor y ms actualizada informacin en las pginas Web privadas especializadas en el tema de hidrocarburos en Bolivia que en el Ministerio de Hidrocarburos. No requiere mayor argumentacin la necesidad de contar con un sistema nacional de informacin con adecuadas caractersticas de almacenamiento y flujo de la informacin. En un sector en el que los millones de dlares van y vienen y que unas dcimas en un dato pueden significar millones, es fundamental y elemental que el Estado cuente con un sistema completo de informacin oficial. Lo penoso es que en estos aos no se haya hecho prcticamente nada efectivo sobre este tema. Perdn, se hizo algn taller con algunos ejecutivos de YPFB y autoridades del Ministerio para concientizarlos sobre la importancia del tema. 2.4.3.3.5 T E M A S S O C I O A M B I E N TA L E S Otro aspecto que en la prctica se ha convertido en un serio problema para llevar adelante las operaciones petroleras, son los temas socio ambientales. Las normas socio ambientales de acuerdo al rgimen neoliberal eran prcticamente inexistentes y lo que se impuso fue una lgica pragmtica sobre el tema. Del lado de las empresas operadoras privadas se impuso la lgica de ahorrar al mximo en estos temas para incrementar su margen de ganancia. Del lado del Estado, se impuso la lgica de dejar hacer y dejar pasar, con la excepcin de algunos personeros u organismos que cual quijotes salan en defensa del medio ambiente y las comunidades originarias. Veamos rpidamente qu ha sucedido sobre el tema estos cuatro aos. Ya la Ley de Hidrocarburos 3058, actualmente vigente, como resultado de una fuerte presin de la bancada del MAS que en ese momento no era mayoritaria, incluy todo un captulo sobre la consulta previa y otros derechos de los pueblos indgena originarios. Documento final Consultora hidrocarburos 101
Durante esta gestin de gobierno se emitieron varios Decretos Supremos reglamentarios. El Estado Plurinacional que reivindica histricamente los derechos de la madre tierra y de los pueblos originarios, en el sector de hidrocarburos ha adoptado una lgica contraria. Por declaraciones de prensa incluso se ha sealado que el tema ambiental es un freno a la actividad hidrocarburfera. Casi ningn tema socio ambiental pendiente ha sido solucionado satisfactoriamente, debido a que lamentablemente no se ha establecido una nueva lgica de tratamiento del tema, por el contrario se ha mantenido la lgica del rgimen neoliberal. Concebida la nacionalizacin como parte de la estructuracin del nuevo Estado, era menester que se estableciera una nueva lgica sobre estos temas. Una nueva lgica que no es del caso desarrollar en este trabajo pero que analizaremos en mayor detalle prximamente.
2.4.4 C O N C LU SI O N E S
Como se explic en un principio, la nacionalizacin tuvo dos etapas. La primera de efectivizacin del nuevo rgimen a partir del Decreto de Nacionalizacin y la firma de los nuevos Contratos de Operacin (seis meses despus) de acuerdo a lo establecido en el propio Decreto. Esta etapa se desarrollo de acuerdo a lo planificado y sus resultados fueron ampliamente favorables para el pas. La segunda etapa, la de implementacin y aplicacin del nuevo rgimen, tuvo lamentablemente serios problemas y a ms de tres aos, se ha avanzado poco o nada. Y el problema fundamental no es que no se haya avanzado, el problema es que al no haber avanzado se estn causando profundos daos a la economa y al desarrollo del pas. Despus de tres aos de vigencia de los Contratos de Operacin, por ejemplo, nuestra produccin de gas natural ya debera estar a punto de alcanzar ms de 70 millones de metros cbicos da, y actualmente slo producimos los mismos 40 millones que el ao 2007. Deberamos ya estar Documento final Consultora hidrocarburos 102
alcanzando un incremento de produccin nada menos que del 75%. Sin duda que no es poca cosa. Se puede decir esto fcilmente pero, cunto significa en ingresos que el pas ha dejado y dejar de recibir los prximos aos? Si nuestros ingresos anuales por comercializacin de hidrocarburos estn alrededor de 3 mil millones de dlares. Si a estas alturas estaramos produciendo el 75% adicional, tendramos ingresos no de 3 mil millones, sino de 5 mil 250 millones de dlares. Si se hicieran clculos adicionales de lo que estos aos perdidos han trado como consecuencia en el abastecimiento de lquidos y sus derivados (diesel, glp y gasolinas) que subvencionamos e importamos, tendramos otros resultados alarmantes y preocupantes. En el sector de hidrocarburos se mueven no slo millones de dlares, no slo cientos de millones de dlares, se mueven al ao miles de millones de dlares, entonces la ineficiencia y los problemas durante tres o cuatro aos significan que el Estado ha perdido miles de millones de dlares y esto, sin exagerar ni un centavo. YPFB recibi el ao 2008, por concepto de participacin adicional en los Contratos de Operacin, ms de 380 millones de dlares. Recibi este dinero sin haber realizado prcticamente ninguna actividad de control y fiscalizacin sobre los costos recuperables ejecutados por las empresas operadoras. Alguien sabe dnde estn o en qu han sido utilizados esos cientos de millones de dlares? La nacionalizacin ha significado para el pas, la recuperacin de nuestra riqueza hidrocarburfera de manos de las transnacionales, ha significado adems la recuperacin de la dignidad nacional y con todos sus problemas ha significado el Bono Juancito Pinto, la Renta Dignidad y el Bono Juana Azurduy de Padilla. Pero, en un trabajo de este tipo, a la hora de hacer un diagnstico de situacin debemos ser objetivos y sealar que la nacionalizacin pudo y debi tener mejores y mayores resultados para el pas. Por las caractersticas del nuevo rgimen establecido con la nacionalizacin en el sector de hidrocarburos, podemos y debemos recuperar algo de lo que hemos perdido, y podemos y debemos reencaminar el proceso de nacionalizacin para que alcance los objetivos con el que fue originalmente diseado.
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2.5 E STRATEGIA
DE
G ES TIN
DEL
S ECTOR
DE
H IDROCARBUROS
Por la situacin actual del sector de hidrocarburos slo queda realizar el intento de trazar una estrategia para salir de la profunda crisis que enfrenta. El presente documento, presenta conceptos generales bsicos y necesarios en este sentido, pero al mismo tiempo plantea que ninguna propuesta o programa tendr sentido y posibilidad cierta de desplegarse sino se ataca el problema de fondo. Cualquier salida pasa por un cambio profundo de concepcin y actitud de quienes estn circunstancialmente en la gestin y direccin del sector de hidrocarburos.
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Se puede afirmar que una vez establecidos unos objetivos finales de largo plazo, a continuacin se puede elaborar una estrategia que permita alcanzarlos. En el caso del sector de hidrocarburos en Bolivia, resulta imposible trazar una estrategia de gestin, es decir, una estrategia de direccin y manejo del sector de hidrocarburos, porque oficialmente a nivel gubernamental no se han definido con claridad objetivos de largo plazo para el sector. Cmo se ha de manejar, cmo se ha de dirigir y gestionar el sector sin saber a dnde se lo debe dirigir y a dnde se lo debe conducir? Con la nacionalizacin se estableci un nuevo rgimen en el sector, lo que no implica que se hayan definido los objetivos finales o el destino que como sociedad le vayamos a dar a esta riqueza. Es como si hubiramos pasado de un rgimen dictatorial a un rgimen democrtico. El primer paso fundamental es establecer el rgimen democrtico, pero a partir de eso, en democracia, el segundo paso es elegir y decidir nuestro destino. Lo mismo sucede con el sector de hidrocarburos. Se estableci un nuevo rgimen en el que somos ahora propietarios y responsables sobre el uso y destino de este recurso natural, lo que deberamos hacer es definir qu vamos a hacer ahora en ejercicio de nuestro derecho a decidir. Despus de esto, recin correspondera establecer una estrategia de gestin que nos permita alcanzar o lograr los objetivos definidos. Lamentablemente, a ms de cuatro de la nacionalizacin, no se ha hecho actualmente, ni lo uno ni lo otro. Adicionalmente, como se ha explicado en el documento anterior presentado en esta consultora, la situacin actual del sector es crtica y catica. Qu hacer entonces? No queda otra alternativa que intentar trazar una estrategia no de gestin propiamente dicha, sino de enfrentamiento a la situacin de crisis que actualmente se vive. Planteada de esta manera la tarea se torna tentadora en principio. Sin embargo a la hora de abordarla en detalle encontramos que los problemas que se enfrentan son de fondo y que su solucin no pasa por la mayor o menor efectividad de uno u otro planteamiento o proyecto. Documento final Consultora hidrocarburos 105
Se podra disear interesantes e imaginativos proyectos y alternativas de gestin, pero conociendo la realidad actual, se sabe que no ser posible ni viable implementarlos. Es que los problemas no son de tctica, no son problemas por haber tomado una o dos decisiones equivocadas, son problemas por no tener la ms remota idea de a dnde se debe llegar ni cmo se debe marchar. Los que actualmente estn en gestin en el sector son como mdicos que lo que estn haciendo es dando aspirina y calmantes a un enfermo de rin y por lo tanto lo nico que estn haciendo es condenndolo a morir. No tienen ni diagnstico ni tratamiento. Si falta GLP, importan GLP. Si no hay exploracin, perforan donde sea, para decir que se explora y poder as sacar un spot publicitario. Si no hay produccin, sacan una resolucin ministerial exigiendo produccin, como si los niveles de produccin dependieran de papeles. Si no hay tcnicos, lanzan nuevas convocatorias a las que nadie se presenta. Pero como malos aprendices de brujo, cuando el enfermo se queja, le dan un sedante y como deja de quejarse por un tiempo, presentan este hecho como evidencia de que estn curando al enfermo. Que no falte GLP en las ciudades es un xito de la actual gestin, un xito que oculta y profundiza una sangra de recursos para el Estado. Hace unos das, valga el ejemplo, sali una publicidad de YPFB en la que se presenta el altsimo logro de que nuestra empresa estatal es la mayor comercializadora de gas natural en Bolivia. Es que acaso nuestra empresa estatal no se enter que hemos nacionalizado los hidrocarburos y que en Bolivia el nico propietario y comercializador de gas natural es YPFB? Acaso no se enteraron que en ese tema YPFB no tiene ni puede tener competencia alguna? YPFB es el primer comercializador de gas natural de una lista de uno. Esta publicidad es tan pattica como el absurdo chiste de que Carlos sali tercero en la carrera, tercero de tres. En este caso YPFB sali primero, sali primero siendo el nico competidor. Sin embargo, se muestra esto como un gran logro de la gestin. Pero para mayor absurdo la propaganda destaca que YPFB est en el lugar 114 de las empresas ms grandes de la regin. Por eficiente? Por ganancias? Por tecnologa y recursos humanos? No, simplemente porque como hemos nacionalizado, ahora YPFB factura toda la produccin Documento final Consultora hidrocarburos 106
de hidrocarburos del pas, por eso se ha convertido en una gran empresa. Claro que la publicidad no dice que YPFB no factura con un sistema computarizado, como el surtidor de la esquina, factura a mano y con papel carbnico. Se publicita el descubrimiento de un trilln de pies cbicos y se calla con siete llaves que la nueva certificacin de reservas, mal contratada por cierto, da como resultado alrededor de 10 trillones de pies cbicos menos en reservas. Si esta es la situacin, trazar una estrategia para salir de la crisis choca indudablemente con esa realidad, con esa actitud de la actual gestin. La solucin pasa por un cambio profundo de concepcin y actitud de quienes estn circunstancialmente en la gestin y direccin del sector de hidrocarburos. Por estas razones, el presente documento, presenta conceptos generales bsicos y necesarios para trazar una estrategia de salida de la crisis, pero al mismo tiempo plantea que ninguna propuesta o programa tendr sentido y posibilidad cierta de desplegarse sino se ataca el problema de fondo.
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2.5.1.1.1 E S TR A T E G I A D E G E S TI N D E L S E C TO R
2.5.2 T E M A S
D E LA
C A D EN A
DE
H I D RO CA RB U RO S
Dividiremos nuestra exposicin en dos partes, diferenciando lo que podramos llamar los temas estructurales y los temas crticos. Esta es una divisin simplemente por aspectos de exposicin ya que en la prctica resulta que existe una directa relacin entre los temas estructurales y los temas crticos, y por lo tanto su solucin slo puede ser encarada de forma coordinada y bajo una sola perspectiva.
2.5.3 T E M A S E ST R U CT U R A L E S
2.5.3.1 P R O B L E M T I C A De acuerdo al diagnstico que se ha realizado en documento separado, se ha establecido que la segunda etapa de la nacionalizacin, es decir la etapa de aplicacin de los contratos de Operacin y aplicacin del nuevo rgimen, no ha logrado desplegarse adecuadamente. De este hecho se desprende la problemtica estructural que actualmente confronta el sector. Y aunque parezca una redundancia, el primer problema estructural que se afronta es el no haber establecido la nueva estructura del sector de acuerdo a lo establecido por la nacionalizacin. Se dijo ya que establecer un nuevo rgimen, conceptual y radicalmente opuesto al rgimen anteriormente vigente, implicaba una obvia y necesaria reestructuracin general que asigne nuevos roles y funciones a los diversos actores, de acuerdo a las nuevas obligaciones y deberes establecidos en el nuevo rgimen. Al no haberse avanzado en esta tarea esencial, tenemos que actualmente existe una absoluta desorganizacin estructural. Sin exagerar podemos afirmar que nadie sabe a ciencia cierta cul es su lugar en las nuevas relaciones de produccin. Adicionalmente tenemos que no se ha definido una poltica estatal de hidrocarburos, por lo que, incluso en medio del desorden estructural se hace imposible visualizar los objetivos que cada uno de los actores tiene sealados o busca alcanzar. Si no se han definido objetivos nacionales para el sector de hidrocarburos, tampoco por supuesto existen objetivos
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que tengan que alcanzar cada uno de los actores, pblicos y privados, en la cadena hidrocarburfera. Un ejemplo de lo aqu afirmado es sin duda la Agencia Nacional de Hidrocarburos, que actualmente no cumple en absoluto la funcin establecida por el nuevo rgimen y ya no cumple tampoco la funcin establecida por el antiguo rgimen. Qu hace? A qu se dedica? Por otra parte, la inexistencia de una estructura elemental operando y la falta de definicin sobre objetivos nacionales a alcanzar, implica necesariamente la inexistencia absoluta de una cadena de mando. El Ministerio de Hidrocarburos y Energa, no es ni de lejos la cabeza del sector, le falta capacidad tcnica y poltica para tomar decisiones y hacerlas cumplir. Por lo que en definitiva tenemos en lugar de un sector organizado, con objetivos y con mando interno, tenemos una especie de rgimen feudal, en el que cada quien reina en su feudo y obviamente, existe un seor feudal con mayor poder que los otros y que resulta haciendo su voluntad sin control ni fiscalizacin de nadie. Esta situacin lleva finalmente a que ningn problema de fondo o estructural, es afrontado ni menos resuelto. Desde hace ms de cuatro aos que se viene discutiendo sobre por ejemplo, el nuevo estatus jurdico de las empresas subsidiarias de YPFB, que hoy por hoy funcionan como Sociedades Annimas privadas teniendo mayora accionaria de YPFB. Todo el mundo sabe que es una situacin irregular, todo el mundo discute el tema pero nunca se resuelve nada. En definitiva, podramos resumir diciendo que los problemas estructurales que afronta el sector son: No tener una estructura de funcionamiento definida. No tener definida una poltica estatal con objetivos, lineamientos y estrategias. No tener una cadena de mando mnimamente establecida. No tener posibilidades de afrontar ni definir sobre ningn tema estructural.
2.5.3.2 E ST R A T E G I A A S E G U I R Siendo la situacin, la descrita en el punto anterior, resulta aparentemente en principio complejo el intentar establecer una estrategia
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vlida y viable para afrontar la magnitud de los problemas estructurales que se tiene. Sin embargo, paradjicamente, la situacin es tan grave y los problemas son tan de fondo y claros, que para enfrentarlos, las respuestas emanan prcticamente por s mismas. Lo que queremos decir es que no es necesario realizar un estudio complejo para determinar las causas por las que la actual estructura del sector no funciona, porque simplemente actualmente el sector no tiene una estructura de funcionamiento. Ergo, lo que corresponde en una estrategia es en principio plantear la necesidad de definir e implementar una estructura. Luego es menester enfrentar el trabajo de definir una poltica estatal con objetivos, lineamientos y estrategias. Definir consiguientemente una cadena de mando y responsabilidad para la implementacin de la estructura definida y Definir la instancia que tomar decisiones sobre los problemas que pudieran surgir en el proceso de implementacin de la nueva estructura, la definicin de la poltica estatal y el adecuado funcionamiento de la cadena de mando. Planteada as parece una estrategia demasiado simple, pero no hay otra alternativa. Si por ejemplo no se soluciona lo de la cadena de mando, de manera muy simple y sencilla pero efectiva, ningn tema podr ser enfrentado exitosamente. Por ejemplo, para la capacitacin de recursos humanos, se dise y se prepar todo lo necesario para el arranque del Instituto Boliviano de Energa, con acuerdos firmados con instituciones acadmicas, currcula establecida y hasta financiamiento. En tres oportunidades se acord y consensu, entre el Ministerio e YPFB el texto de un Decreto Supremo, que era lo nico que faltaba para poner en marcha el Instituto. Hasta el da de hoy no hay el Instituto porque finalmente surgieron nuevas observaciones y no se pusieron de acuerdo el Ministerio e YPFB sobre el tema. Otro ejemplo dramtico es el de la firma de los Acuerdos de Entrega de hidrocarburos, entre las empresas operadoras e YPFB. Estos acuerdos que son parte de los Contratos de Operacin vigentes, se negociaron durante dos aos y ms. Cuando finalmente ya se tena un texto consensuado Documento final Consultora hidrocarburos 110
entre YPFB y las operadoras, gracias a la participacin directa del Ministerio, simple y sencillamente no se firmaban. Tuvo que salir una Resolucin Ministerial dando a YPFB un plazo de 24 horas para que los firme. Esta resolucin fue un caso excepcional. Ningn trabajo podr desplegarse si no se solucionan explcitamente los temas arriba planteados.
2.5.4 T E M A S C R T I CO S
Entrando ya en mayor detalle en los temas operativos, sealemos primero que siendo as de crtica la situacin general, es hasta comprensible que en la cadena de hidrocarburos las cosas prcticamente no marchen. Si furamos estrictos al sealar un listado de temas crticos en la cadena, tendramos que simple y sencillamente listar toda la cadena. Sin embargo, haremos un esfuerzo de resumir y priorizar los problemas crticos. 2.5.4.1 P R O B L E M T I C A Se dice en investigacin que el primer problema de todo buen investigador es saber cul es su problema. En este caso tendramos que decir que nuestro problema es cmo priorizamos los problemas, ya que no es en absoluto difcil identificar los problemas. Por razones explicativas comenzaremos siguiendo el curso de la cadena, es decir, empezaremos por exploracin. En el documento de diagnstico de la situacin del sector mostramos ya datos contundentes sobre la actual situacin de la exploracin en Bolivia. Obviamente, si no se asume seriamente la tarea exploratoria, durante los siguientes 3 a 4 aos aparentemente no tendremos mayor problema porque seguiremos explotando las reservas ya descubiertas y disponibles. El problema vendr despus ya que las actividades exploratorias, como es obvio, requieren de aos para realizarse y desplegarse, y cuando no tengamos suficiente capacidad de produccin ser ya tarde para iniciar el camino, tendremos que afrontar aos de insuficiencia hasta que den resultado. Por lo tanto el problema es crtico ahora aunque en este momento no se lo sienta como tal. Y es crtico aunque se trate de tapar el sol con un dedo. Documento final Consultora hidrocarburos 111
Ahora mismo, el pas importa diesel, gasolina y GLP simple y sencillamente porque entre otras razones, hace tres o cuatro aos no se llev adelante con la seriedad requerida la exploracin en reas potencialmente productoras de lquidos. Como no se explor en su debido momento, ahora tenemos baja en la produccin de crudo, pero como nos sobra el dinero, suplimos la ineficiencia con importacin de derivados. Soluciones simples a problemas complejos, dira un sabio. La situacin llega al extremo de que en la actual gestin no se diferencia por ejemplo dos cosas elementales, una la cuantificacin de reservas y la otra, la certificacin de reservas. Cuantificacin (que viene de cuantificar o contar), no el lo mismo que certificacin (que viene de certificar). Disculpe amigo lector pero es menester esta aclaracin porque resulta que YPFB ha contratado una certificacin de reservas, sin antes haber hecho una cuantificacin de reservas. En otras palabras ha pedido que se certifique internacionalmente nuestras reservas sin antes haberlas contado, sin antes haberlas cuantificado. De donde resulta que la empresa certificadora, no slo cumplir esta tarea de certificar sino que adems cumplir la tarea de cuantificar. Y el problema se torna grave porque cuantificar las reservas bajo tierra no es en absoluto sencillo como contar los libros de una biblioteca. Se requieren complejos modelos y millones de datos cargados a esos modelos (sin exagerar). Y para colmo, a la hora de cargar los datos se deben tomar una serie de decisiones subjetivas de valoracin tcnica para poder finalmente cargar los modelos. Tenemos entonces que como YPFB no cuantific por s misma nuestras reservas, la empresa certificadora contratada podr prcticamente hacer lo que quiera, podr sacar ms o menos reservas, de acuerdo a sus criterios y sin que los tcnicos nacionales tengan la ms remota posibilidad de debatirlos. Ya es un secreto a voces que la nueva certificacin de reservas seala una baja importante de la anterior certificacin realizada el ao 2005. En cuanto a la explotacin de hidrocarburos, podemos decir que una vez ms, con la sabidura demostrada hasta ahora por los encargados de la gestin en el sector de hidrocarburos, no se la debera considerar un problema crtico. La visin y la cruda realidad es ms o menos la siguiente. Si a estas alturas deberamos haber tenido disponibles 27 millones de metros cbicos de gas adicionales para exportar a la Argentina Documento final Consultora hidrocarburos 112
y no los tenemos, no hay problema, renegociamos el contrato con la Argentina, nos damos ms plazo y de paso disminuimos los volmenes comprometidos. Una vez ms, soluciones simples a problemas complejos. Y si nos falta produccin el prximo ao para alcanzar los volmenes comprometidos en la ltima renegociacin, no hay problema, volvemos a renegociar o en el peor de los casos, pagamos la multa que establezca el contrato. La situacin desde una perspectiva seria es sin duda alguna crtica porque no se estn tomando las medidas necesarias para garantizar ni siquiera el autoabastecimiento a mediano plazo. Hemos sido testigos de cmo, en documentos oficiales, se cambiaba cada dos o tres semanas el perfil o pronstico de produccin nacional. No cometa amigo lector el imperdonable atrevimiento de comparar dos o ms documentos oficiales de pronstico de produccin nacional, deje ese tema a los interesados en curiosidades. Segn la Estrategia Nacional de Hidrocarburos presentada con pompa y sonaja, la produccin actual de gas natural debera ser de casi 100 millones de metros cbicos, estamos en cuarenta y pico. Y segn el novsimo Plan Quinquenal de YPFB, tambin publicado con pompa y sonaja, nunca podremos llegar a los 100 millones que deca la Estrategia. Ntese que ambos documentos llevan una misma firma responsable. Sobre el transporte de hidrocarburos, una vez ms, no se considera la situacin como crtica porque, una vez ms se buscan soluciones simples a problemas complejos, y no falt la vez en que se defini, en caso necesario, transportar los hidrocarburos y sus derivados contratando ms cisternas. Y no falt el inteligente presidente de YPFB que al darse cuenta de que se necesitaran demasiadas cisternas, ms de las que tiene disponible el pas, propuso que YPFB compre ms cisternas. No ser que ya hace muuucho tiempo se inventaron los oleoductos, los gasoductos y los poliductos? Por cierto que construir la infraestructura de transporte necesaria para evacuar la produccin de nuestros campos no es un acto de brujera ni de ciencia cuntica, pero resulta imposible si no se han definido antes la cantidad de produccin que se deber transportar ni el destino que tendr esa produccin. En refinacin la situacin sigue siendo crtica y dramticamente pintoresca al mismo tiempo. Nuestra produccin actual de lquidos coincide en general con nuestra capacidad de refinacin. Pero como se espera mayor produccin de gas con la consiguiente produccin de lquidos asociados, Documento final Consultora hidrocarburos 113
entonces es menester aumentar nuestra capacidad de refinacin. No hay brujera en esto. Pero resulta que como el diesel, el GLP y la gasolina estn con precios subvencionados, su consumo sube casi exponencialmente, ms all de la esperada produccin adicional. Qu hacer entonces? Se buscan soluciones simples a problemas complejos, slo que esta vez se les pas la mano. Se defini construir una mega refinera en el altiplano para refinar crudo importado. Como no exploramos, como no producimos ms por ineficientes (no porque no haya ms petrleo en nuestro pas), como no hacemos nada de eso, entonces la solucin es importar. Pero ahora ya no es solamente importar para tapar un hueco, es crear un tremendo agujero ms grande que el primero. Resulta que esta mega refinera que se decidi construir procesar un tipo de petrleo pesado, que debe ser importado de Ecuador y Venezuela por ejemplo. Qu pasar si se descubre petrleo ms liviano en el norte de La Paz? Esta refinera no podr procesarlo. Es decir que nos condenamos a ser importadores de petrleo pesado para cubrir nuestra ineficiencia de encontrar y extraer nuestro propio petrleo. Pero la situacin es peor, resulta que la nueva refinera programada es tan grande que est diseada para exportar derivados, en otras palabras, compraremos petrleo pesado, lo subiremos hasta el altiplano (cosa tcnicamente muy complicada y cara), para luego exportar sus derivados y volverlos a bajar a nuestros vecinos. No hay que ser brujo para saber que nuestros derivados tendrn un costo y precio superior al mercado. No es gratis hacer subir petrleo al altiplano para luego bajar sus derivados a la costa. Parece que en el sector, siempre se puede ser ms y ms imaginativo. Es menester seguir explicando los problemas crticos? Resumamos diciendo que no hay parte de la cadena que est funcionando adecuadamente, y como se trata de una cadena, lo que tenemos simplemente es la fuerza de la inercia jalando el proceso productivo. 2.5.4.2 E ST R A T E G I A A S E G U I R El panorama presentado muestra claramente que no existe una visin general y de conjunto de la cadena de hidrocarburos. Pero ms todava, no existe en casi ninguno de los eslabones trabajo serio y sistemtico. Documento final Consultora hidrocarburos 114
Por esta razn, una estrategia de gestin en relacin a la cadena de hidrocarburos debe comenzar por la elaboracin de una poltica estatal de hidrocarburos que afronte los problemas de forma integral y seale el norte a seguir. Pero adicionalmente un aspecto fundamental para realizar una gestin efectiva, es asumir con seriedad, con un mnimo de seriedad la magnitud de los problemas y la magnitud de las decisiones que hay que tomar. No puede ser que nuestra riqueza hidrocarburfera est ahora en manos de personas que toman decisiones sin un mnimo de conocimiento y solvencia tcnica. Si por azares de la vida alguien que no es experto en el rea resulta en una posicin de toma de decisiones en el sector, lo mnimo que puede hacer es conseguir equipos de expertos que lo asesoren y guen. Hemos tenido al frente de la gestin a personas que crean que las decisiones, que implicaban el futuro del pas, podan tomarse a la rpida y despus de haber escuchado un triste y pobre informe supuestamente tcnico de media hora. Era como tener al frente del sector a un mono con navaja. O tenemos al frente gente que a la inversa, no toma ninguna decisin y hace que todas las decisiones y responsabilidades las asuman otros. Aunque Ud. no lo crea, por ejemplo, se ha emitido un Decreto Supremo para que YPFB pueda contratar la comida de los trabajadores del equipo de perforacin que YPFB puso al servicio de una de sus subsidiarias. A esta gente nunca le dar la gripe A H1N1, porque se lava las manos todo el tiempo. Respetando sinceramente a los pocos profesionales que con experiencia y capacidad, desde el sector tratan de evitar desastres mayores, es vital que se cuente con equipos de profesionales del ms alto nivel internacional, para que analicen la situacin de cada eslabn de la cadena, esbocen soluciones y que en conjunto puedan estructurar una visin general que permita a cada parte avanzar en la elaboracin de proyectos con la debida seriedad y solvencia. Sin estos equipos serios y solventes que trabajen al servicio de la nacionalizacin estaremos condenados a los absurdos ms grandes y a la ineficiencia como prctica comn.
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Resumiendo una estrategia de gestin para la cadena de hidrocarburos pasa por: La elaboracin de una poltica estatal de hidrocarburos que afronte los problemas de forma integral y seale el norte a seguir. El asumir con seriedad, con un mnimo de seriedad la magnitud de los problemas y la magnitud de las decisiones que hay que tomar. La contratacin de equipos profesionales del ms alto nivel internacional para que trabajen al servicio de la nacionalizacin.
2.5.5 T E M A S T R AN SV E R S A L E S
Adems de los temas tratados estn otra serie de temas que hemos llamado transversales, pero que, como podr darse cuenta el amigo lector, estn intrnsecamente ligados a los temas anteriores. Sin embargo creemos conveniente tratarlos con un mnimo detalle por su especificidad e importancia. 2.5.5.1 R E C U R SO S H U M A N O S El tema de recursos humanos es sin duda el tema de mayor importancia dentro de los llamados temas transversales por ser la base para que cada eslabn de la cadena de hidrocarburos sea tcnicamente eficiente y genere los mximos beneficios para el pas. 2.5.5.1.1 P R O B L E M T I C A Dentro del sector de hidrocarburos existen varios factores por los cuales los recursos humanos actualmente son insuficientes en cantidad y en calidad, en relacin a lo requerido. Uno de estos factores ha sido la capitalizacin de YPFB ocurrida en el sector el ao 1997. A partir de la vigencia de la Ley de Hidrocarburos No 1689 (que define el rgimen de ese entonces), se haba prohibido a YPFB operar en las fases de exploracin y explotacin por s misma, por lo cual esta empresa otrora con recursos humanos capacitados se qued con muy poco personal en general y aun con menos personal capacitado en el rea tcnica. Esta prdida de estatus tcnico de la petrolera estatal gener una reduccin drstica de la demanda de profesionales calificados que Documento final Consultora hidrocarburos 116
trabajasen para el pas, al haber menos demanda hubieron cada vez menos profesionales petroleros que se formaban y los pocos que hubieron salieron a trabajar en las empresas transnacionales dentro o fuera del pas. La consecuencia de esto fue un vacio generacional de profesionales formados en el rea petrolera o con esta especializacin y muy pocos profesionales que quieran trabajar para el beneficio del pas. Por tanto actualmente no se cuenta con los RRHH necesarios para dirigir y gestionar el proceso de nacionalizacin vigente. Un segundo factor es la falta de visin de futuro en el tema de RRHH, que se traduce en la necesidad de una poltica de desarrollo de RRHH, la cual no ha sido, ni es prioridad dentro del sector. Esta falta de visin para el rea de RRHH acarrea problemas como: La falta de planificacin con visin de largo plazo de los recursos humanos necesarios para gestionar, desarrollar y trabajar eficientemente en el actual proceso de nacionalizacin y por tanto un importante desbalance entre la oferta de trabajo calificado y la demanda de trabajo calificado. Lo cual es ya un problema serio despus de ms de tres aos de vigencia de la nacionalizacin de los hidrocarburos. Deficiente gestin de los RRHH dentro del Estado, esto se traduce en procesos de contratacin y despido de personal arbitrarios, sin tomar en cuenta los aspectos tcnicos, de formacin y vocacin de servicio del personal. Tambin disparidad en las escalas salariales entre las instituciones del sector. As como ninguna motivacin no monetaria por trabajar en el pas por su sector. Poco inters y poca inversin en la formacin y capacitacin de los RRHH, lo cual genera discrepancias entre el tipo de demanda y oferta tcnica del sector. Donde el tipo de demanda es demanda de personal altamente capacitado en todas las reas, a la cual por ahora no se puede responder.
Sin embargo es obvio que no todos los problemas de RRHH estn relacionados con polticas para esta rea, tambin deber existir una poltica de institucionalizacin dentro del sector. Cabe recalcar que este es un punto muy importante para el funcionamiento de cualquier poltica, de lo contrario se continuar con la poca o ninguna coordinacin y falta de roles definidos dentro de las instituciones del sector que se tiene en la actualidad. Pero de este punto nos ocuparemos ms adelante.
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2.5.5.1.2 P U N TO S C R TI C O S Debemos empezar diciendo que el tema de RRHH en el sector es un tema crtico actualmente. Ninguna poltica podr generar los resultados esperados si no se cuenta con el personal con la formacin y capacitacin necesaria para desempear los nuevos roles asignados a las diferentes instituciones. Esta es una problemtica que debe ser atendida a la brevedad posible, sin esto, recalcamos, no se podr poner en funcionamiento ningn plan, modelo o tipo de gestin con alguna probabilidad de xito. Habamos quedado en que dos eran los problemas principales y podramos llamarlos crticos: a) El vaco generacional de profesionales especializados y formados en el rea petrolera y su poco compromiso con el pas y con el actual proceso de nacionalizacin. b) La falta de visin estratgica y de desarrollo de RRHH. 2.5.5.1.3 E S TR A T E G I A A S E G U I R La solucin de fondo que abarca ambos problemas estructurales es bastante sencilla: elaborar y ejecutar una poltica de RRHH para el sector, poltica que debe ser elaborada de manera participativa con los actores del sector para dirigirla de manera que se logren los objetivos fundamentales de direccin y gestin eficiente del sector y del proceso de nacionalizacin, en beneficio del pas. Esta poltica responde a los dos problemas estructurales sealados en el anterior punto y deber observar los temas siguientes: Planificacin, Gestin, Formacin y Capacitacin, y Regulacin. Estos temas debern ser aplicados en todas las instituciones del sector y en coordinacin y cooperacin entre stas instituciones sectoriales. En cada rea mencionada se debern definir estrategias para resolver los problemas operativos existentes, no es intencin de este documento identificar cada una de las estrategias que debern plantearse en esta temtica pero s vale la pena mencionar la estrategia central, debido a su importancia y a que ya ha logrado un grado de avance importante a la fecha. Se trata de la creacin del Instituto Boliviano de Hidrocarburos y Energa (IBHE) y del programa de Becas Trabajo. Ambos proyectos, en su diseo y preparacin han llegado al nivel de estar listos para su puesta en marcha.
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Lamentablemente ahora duermen el sueo de los justos en alguna gaveta de la burocracia estatal.
2.5.5.2 P A R T I C I P A C I N S O C I A L 2.5.5.2.1 P R O B L E M T I C A La problemtica de Participacin y Control Social tiene origen en el problema existente en el tipo de relacin entre el Estado y la Sociedad y aunque no es un problema que trataremos en este documento debemos conocerlo para poder entender la problemtica de Participacin y Control Social en general y en el sector de hidrocarburos en particular. Empecemos entonces describiendo brevemente la relacin Estado Sociedad en el rgimen neoliberal, para compararla con el actual rgimen. En el rgimen neoliberal la relacin Estado Sociedad estuvo marcada por la democracia liberal y representativa en la cual la participacin de la ciudadana se resuma a emitir el voto en las elecciones generales o municipales y despus de delegar el poder no exista ninguna posibilidad de participar en la toma de decisiones, ya que stas eran prerrogativa de quienes fueron elegidos representantes. Este rgimen neoliberal fue rebasado por el movimiento popular, en octubre del ao 2003, el cual reivindicaba consignas claras como la recuperacin de los hidrocarburos y la necesidad de realizar la Asamblea Constituyente, para fundar una nueva Bolivia, justamente para cambiar este tipo de relacin entre Estado y Sociedad, donde la sociedad deba adquirir un rol protagnico en las decisiones y control de la gestin pblica, haciendo que sus representantes fueran sus mandantes y no sus mandatarios, como lo fue hasta ese momento. A partir de la nueva Constitucin Poltica del Estado un nuevo rgimen de Participacin y Control Social entra en vigencia, ste marca el quiebre definitivo de esta poca, con el anterior rgimen. Cul es este cambio trascendental? El cambio no es de forma, el cambio es estructural, de una Constitucin que no permita el ejercicio de la soberana del pueblo, ms que para ir a votar en las elecciones y nombrar a sus representantes, como lo mandaba
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en su Artculo No 411, a una nueva Constitucin Poltica del Estado que define que: La soberana reside en el pueblo boliviano, se ejerce de forma directa y delegada12, la cual devuelve al pueblo la soberana arrebatada de hecho en el rgimen anterior, define entonces que sus anteriores mandatarios ahora sern sus mandados, a quienes deber fiscalizarse (en sus gestiones) y con quienes deber compartirse la responsabilidad de la toma de decisiones conjuntas. Por tanto se amplan los derechos de los ciudadanos, pero tambin sus deberes. Pero cul es la problemtica? Como hemos podido ver en el breve anlisis, el rgimen ha cambiado en teora, pero esto se aplica en alguna institucin?, en alguna reparticin del Estado? Al parecer la respuesta es negativa. De hecho los actores quienes deberan promover la implementacin de este nuevo rgimen lo desconocen, ignoran o simplemente no creen en l, nos referimos tanto a autoridades de gobierno o ejecutivos de empresas estatales, como a la misma sociedad civil. Pero, ste es el nico problema que existe respecto de la Participacin y Control Social en el sector de hidrocarburos? Lastimosamente esta problemtica se encuentra agravada por la poca o ninguna importancia que se le da a la propiedad de los hidrocarburos y al ejercicio de esta propiedad, hecho que, como ya lo hemos explicado detalladamente en los anteriores documentos, es vital para el nuevo rgimen. Para resumir podemos decir que dentro del sector de hidrocarburos tenemos dos problemas estructurales en lo relacionado a la Participacin y Control Social: Poca claridad, desconocimiento o desinters por parte de los actores del sector (autoridades ejecutivas y sociedad civil) del rol que debe jugar la sociedad dentro de la nueva relacin: Estado Sociedad. Poco inters o desconocimiento, por parte de las autoridades ejecutivas del sector y de la propia sociedad, sobre quin es el verdadero propietario de los hidrocarburos, a partir de la nacionalizacin y el rol que debe jugar en el rgimen vigente.
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El pueblo no delibera, ni gobierna sino por medio de sus representantes. Constitucin Poltica del Estado (1967), Art. 4 12 Nueva Constitucin Poltica del Estado, Art. 7. Documento final Consultora hidrocarburos 120
Las dimensiones de ambos problemas son diferentes, aunque estn relacionadas entre s. El primer problema tiene una dimensin que involucra a todos los sectores, niveles de gobierno y poderes del Estado. El segundo problema se circunscribe al sector de hidrocarburos. 2.5.5.2.2 P U N TO S C R TI C O S Los dos problemas mencionados son importantes y afectan al sector, de hecho estn relacionados y son interdependientes, pues mientras las autoridades no asuman la nueva correlacin de fuerzas entre Estado y Sociedad, lo cual ha cambiado la relacin entre ambos, no podrn asumir la propiedad de los hidrocarburos como un derecho de los bolivianos con lo que esto implica, es decir la participacin en la toma de decisiones. Pero tambin es cierto, por el lado de la sociedad civil, que sta debe asumir su nuevo rol, de lo contrario ser incapaz de exigir sus nuevos derechos y sobre todo de asumir sus responsabilidades en la gestin efectiva dentro del sector de hidrocarburos. En trminos legales, la nueva relacin entre Estado y Sociedad, consignada en la nueva CPE define que la sociedad no solo controla sino tambin participa en las decisiones estructurales de temas nacionales13 y que el pueblo boliviano ejerce su soberana de forma directa14, por lo que resulta lgico que el nuevo rgimen vigente en hidrocarburos est basado en que el pueblo boliviano ahora es propietario de este recurso. Pero bien el otro punto crtico se encuentra en la poca claridad o desinters por parte de las autoridades respecto de la propiedad del recurso. Siendo que, se supone, que este recurso es propiedad del pueblo boliviano y que la propiedad solo es ejercida por el Estado en representacin de este pueblo. Este punto crtico trae como consecuencia que no existan canales de comunicacin, retroalimentacin y toma conjunta de decisiones con la sociedad civil, esto es algo que la sociedad civil reclama y al cual las autoridades, por mucho que no crean o que no les interese el tema, no podrn huir.
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En la Nueva CPE se faculta a la sociedad civil organizada a participar de la planificacin de las polticas pblicas, a ejercer el control social a la gestin pblica y a la calidad de los servicios, en todos los niveles nacional y sub-nacionales, a apoyar al poder legislativo en la construccin de leyes y a que establezcan su estructura y composicin de PCS. Art 241 y 242, Nueva CPE. 14 NCPE, Art 7. Documento final Consultora hidrocarburos 121
2.5.5.2.3 E S TR A T E G I A A S E G U I R Para hacer la participacin del pueblo efectiva, tomando en cuenta su calidad de propietario de los hidrocarburos, como cualquier propietario, tiene derecho a estar al tanto de lo que hacen sus representantes, de saber cmo va el negocio y tambin de participar en las decisiones estratgicas y algunas operativas. Tenemos dos puntos crticos a los que debemos atacar: 1. La falta de conocimiento o peor inters por parte de las autoridades del sector en cuanto a la propiedad de los hidrocarburos. 2. Mecanismos inexistentes de comunicacin y relacionamiento con la sociedad civil para hacer efectiva la Participacin y Control Social, a travs de los cuales se asuman deberes y responsabilidades por parte de ambos. El primer punto ser tema de la propuesta de incidencia desde la sociedad civil, que ser el objeto del ltimo producto de esta consultora. Sin embargo no podemos dejar de puntualizar que la primera cosa que debe quedar clara al enfrentar este punto es que la informacin es vital en la estrategia de Participacin y Control Social, de hecho es el primer derecho de los propietarios. A partir de este criterio se plantea una estrategia de difusin de informacin desde la sociedad civil. Para el segundo punto deber trabajarse en una estrategia efectiva y participativa, cuyo objetivo ser: viabilizar la Participacin y Control Social de manera eficaz, responsable y eficiente, a travs de los mecanismos necesarios. Esta estrategia tiene cuatro proyectos concretos, que deben ser la base de la estrategia de Participacin y Control Social. Primero, esta estrategia se basa en el rgimen vigente de hidrocarburos, por tanto el primer proyecto deber ser el diseo participativo de la estrategia de Participacin y Control Social, estrategia que deber ser la que refleje el nuevo rgimen vigente en el sector. Segundo, para poder ejercer la Participacin y Control Social de manera responsable, eficaz y eficiente, se debern abrir espacios de comunicacin directa y constante con la sociedad civil organizada, identificando a lderes con quienes iniciar este trabajo.
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Tercero, estos lderes identificados debern recibir un programa de capacitacin bsico en temas generales de la cadena de hidrocarburos, pero sobre todo en lo que significa el nuevo rgimen, sus diferencias con el rgimen de concesin y el proceso y concepto de nacionalizacin. Cuarto, deber lograrse un plan de trabajo desarrollado de manera conjunta entre los lderes identificados (en conjunto con los representantes de la sociedad civil que se ha trabajado) y las propias autoridades del sector, que contenga temas relevantes para el pas y temas puntuales sugeridos por ambas partes. Este plan de trabajo debe contar con la manera en la que se va a participar en la solucin al problema del abastecimiento interno de diesel, gasolina y GLP, de manera responsable. Este proyecto deber contener tambin metas claras, resultados esperados y deber contar con un sistema de evaluacin por resultados y de retroalimentacin constante. 2.5.5.3 E ST R U C T U R A I N ST I T U C I O N A L Acabamos de analizar el tema transversal ms importante dentro de la cadena (RRHH) en el cual se mencion la necesidad de resolver el problema institucional. Esta reorganizacin, adems de ser una necesidad urgente, tambin es un mandato del Decreto Supremo de Nacionalizacin. En esta norma se establece la necesidad de refundacin de YPFB y la reestructuracin integral de YPFB y su conversin en una empresa corporativa, transparente, eficiente y con control social. Empecemos entonces analizando brevemente la problemtica del sector en el tema institucional: 2.5.5.3.1 P R O B L E M T I C A Al igual que con el tema de los RRHH, gran parte de los problemas institucionales son parte de la herencia de la capitalizacin, por la cual el sector se qued sin RRHH, con instituciones atrofiadas, respondiendo a un rgimen donde mientras menos participara el Estado en la economa en general era mejor. La herencia de la capitalizacin y la inaccin de la actual gestin dentro del sector, ha causado que tengamos en este momento un sector bicfalo, desorganizado y sin direccin, ni visin. Bicfalo porque aunque el Ministerio de Hidrocarburos y Energa (MHE), se supone, es la cabeza de sector, no ha podido estructurar de manera Documento final Consultora hidrocarburos 123
integral el sector y existe muy poca coordinacin institucional entre YPFB y el MHE, causando que cada institucin trabaje individualmente segn su criterio sobre el sector, repercutiendo esto en los resultados del mismo. Desorganizado porque ninguna de las instituciones que componen el sector (MHE, YPFB, ANH, las otras empresas estatales del downstream y la EBIH) tiene claros sus roles dentro del nuevo rgimen vigente y terminan duplicando esfuerzos o en la inaccin. Los dos problemas anteriores empeoran debido a que tampoco existe una visin institucional de largo plazo del sector, es decir no se ha podido efectuar la tan mentada restructuracin de YPFB, ni se ha definido la direccin estratgica del sector. 2.5.5.3.2 P U N TO S C R TI C O S Los tres problemas mencionados ms arriba deben ser resueltos de manera simultnea y a la brevedad posible. Por tanto podramos decir que son puntos crticos. Por otra parte tambin se vuelve tema crtico no contar con una nueva Ley de Hidrocarburos acorde con el nuevo rgimen15 hasta ahora y con una Poltica Estatal de Hidrocarburos, dentro de las cuales por cierto se debern encontrar la reorganizacin del sector, la refundacin de YPFB y la definicin de nuevos roles para todas las instituciones del sector, es decir la reestructuracin del sector y por tanto contener las soluciones a los problemas anteriormente mencionados. Pero tambin debemos mencionar, como punto crtico, la falta de voluntad poltica para asumir el reto de transformacin del sector acorde con el nuevo rgimen vigente y la necesidad de gestin de los hidrocarburos con una visin opuesta a la visin neoliberal, ya superada por los contratos petroleros y por el D.S. No 28701. 2.5.5.3.3 E S TR A T E G I A A S E G U I R Una vez definidos los problemas en el tema de institucionalizacin y los puntos crticos, podemos pasar a exponer una posible estrategia para resolverlos. La estrategia debera contener mnimamente lo siguiente:
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La actual Ley de Hidrocarburos No 3058, es una ley que mezcla elementos del actual rgimen, con muchos resabios del rgimen de concesin, la cual por cierto ya ha sido superada por el Decreto de Nacioalizacin, de ah que esta ley debe ser modificada. Documento final Consultora hidrocarburos 124
En cuanto al problema de bicefalia, se debera crear una instancia supra ministerio e YPFB, que a falta de direccin en el sector asuma el mando del mismo, una instancia conformada por autoridades del sector, que sean responsables de la ejecucin y cumplimiento de la poltica de hidrocarburos y otros mandatos que emerjan de ellos, en sus instituciones. Esta instancia que podra denominarse Consejo de Poltica Estatal de Hidrocarburos, estara compuesta por el Ministro de Hidrocarburos y Energa (quien presidira este Consejo), por el Viceministro de Hidrocarburos y el de Gestin Estratgica, el Presidente de YPFB, el director de la ANH, el director del IBHE y el representante nacional del Comit Nacional de Participacin y Control Social. En cuanto al tema de desorganizacin, deber plantearse un plan de reestructuracin del sector. Este plan deber considerar la tan mentada refundacin de YPFB, pero como una entidad corporativa, eficiente y tcnicamente de primer nivel. Tambin deber contener los nuevos roles de cada institucin y sus alcances. A modo de ejemplo, la ANH, debe cumplir un rol muy importante dentro de este nuevo rgimen, sobre todo debido a que se ha creado un monopolio estatal, que sin lugar a dudas debe ser fiscalizado, seriamente y en base a argumentos e instrumentos tcnicos, que sean definidos no por el buen o mal funcionamiento del mercado, sino por los objetivos nacionales definidos y en pro del consumidor final nacional, entre otras consideraciones. Y por ltimo el Ministerio cabeza de sector, de una vez debe asumir su papel dentro del nuevo rgimen, y tener tambin su brazo operativo y ejecutor de polticas, normas y planes. Pero sobre todo contar tambin con un Instituto de investigacin16 en temas de energa, lo cual es vital para poder definir la visin de futuro que necesita el pas. En cuanto al tema de la falta de visin de futuro, deber ser el resultado de aplicar, correctamente, las anteriores dos estrategias.
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Este Instituto Boliviano de Hidrocarburos y Energa (IBHE), es el mismo que se habla en la propuesta de Recursos Humanos. Documento final Consultora hidrocarburos 125
2.5.5.4 S O C I O A M B I E N T A L 2.5.5.4.1 P R O B L E M T I C A La problemtica relacionada con temas socio ambientales es muy amplia, en el rea de hidrocarburos ha sido tradicionalmente considerada como un obstculo para el desarrollo del sector, lastimosamente este criterio ha sido asumido por las actuales autoridades del sector, quienes, como hemos ya sealado tambin opinan de esta manera. Esta concepcin est relacionada con la visin liberal, en la cual la naturaleza era un ente separado del ser humano susceptible de ser explotada sin lmite y en beneficio del bien individual. Visto de esta forma es claro que cualquier gestin socio ambiental que defienda en algo a la naturaleza ser un obstculo para el desarrollo, en realidad para ese modelo de desarrollo. Sin embargo son conocidos ya los problemas y las consecuencias del cambio climtico debido al uso y abuso indiscriminado que se ha hecho de la naturaleza y hay quienes aun defienden estos modelos depredadores, defienden un supuesto nivel de vida, que nos est llevando a consumirnos el planeta. Pero si partimos de que el ser humano es parte integrante de la naturaleza y por tanto cuando se habla de proteger a la naturaleza se habla de proteger al ser humano tambin, como parte integrante de ella, obtenemos una visin no antropocntrica. Este rgimen est plasmado en teora en nuestra nueva Constitucin Poltica del Estado (CPE). Plantea la definicin de estrategias que nos aseguren la implementacin de un rgimen de respeto de la naturaleza, plantea el nuevo concepto de Vivir Bien, que es una concepcin integral del vivir en armona con la naturaleza, ser parte de la naturaleza, por lo tanto quiere decir que uno no puede vivir bien si el otro vive mal, sea ese otro la naturaleza u otro componente de ella como tambin otros seres humanos. Aqu es donde se conectan las concepciones de los temas medioambientales con los temas sociales, debido a esto la temtica analizada es socio ambiental. El tema socio ambiental tambin podra ser gestionado a partir de la mirada neoliberal, aun contando con un rgimen de gestin del medio ambiente diferente en la nueva CPE. Es decir se puede utilizar al medio ambiente, a los recursos naturales como un mero instrumento de un modelo de desarrollo basado en el consumo ilimitado, basado en la Documento final Consultora hidrocarburos 126
supuesta necesidad de incremento del nivel de vida de algunos en desmedro de otros. Nuevamente esto responde a un determinado modelo de desarrollo que ha imperado prcticamente en todo el mundo. Entonces no se debera pensar en cambiar el modelo de desarrollo del pas?, acorde con lo que manda la nueva CPE y el nuevo rgimen de hidrocarburos?, parece ser este el tema central del rea socio ambiental. Nuevamente tenemos el problema de que el rgimen ha cambiado realmente, pero ejecutar y asimilar estos cambios nos resulta muy difcil. 2.5.5.4.2 P U N TO S C R T I C O S Como lo precisamos en el punto anterior la problemtica radica en la vigencia de un modelo de desarrollo extractivita y desarrollista al cual le dio rienda suelta el neoliberalismo, del cual en realidad se alimentaba el neoliberalismo. Por tanto es necesario plantear un nuevo modelo de desarrollo econmico, que sea armnico e integral, que vaya en coordinacin con el nuevo rgimen de gestin socio ambiental definido en la nueva CPE que responda al concepto general del Vivir Bien, en contraposicin al modelo que responda a los criterios impuestos por el neoliberalismo. Este nuevo modelo de desarrollo involucra a los hidrocarburos como un elemento principal para el desarrollo del pas, pero a diferencia del modelo anterior se toma al hidrocarburo como generador de energa, energa para generar, cambiar, transformar y de esta manera lograr el desarrollo, pero el desarrollo del conjunto y no slo de la especie humana. Esta visin es contrapuesta a la existente en la cual los hidrocarburos son utilizados como instrumento de riqueza individual, o en el mejor de los casos para convertirse en ingresos nacionales y ser repartidos y usados sin ninguna visin de futuro, como ahora nos ocurre. Entonces el primer punto crtico para definir alguna estrategia pas en hidrocarburos parte de la necesidad de contar con un nuevo modelo de desarrollo econmico en el cual se tome a los hidrocarburos como posibilidad de transformacin de nuestra realidad pas, con una visin no antropocntrica y mas bien participativa. El segundo punto crtico dentro de la problemtica del sector radica en que el Estado (las autoridades del sector) debe asumir sus nuevos roles dentro de un nuevo modelo de desarrollo, tanto como actor dentro de la toma de decisiones socio ambientales, como en la concepcin misma de la
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visin de largo plazo, del modelo de desarrollo que logre poner en prctica el Vivir Bien. La tarea no es tan difcil como se podra imaginar, pese a que las bases para este nuevo tipo de gestin socio ambiental, que responda al nuevo modelo de desarrollo, estn dadas en la nueva CPE. Como ya lo dijimos, se trata de implementar (a travs de los instrumentos adecuados) este rgimen ya definido por el pueblo boliviano. 2.5.5.4.3 E S TR A T E G I A A S E G U I R Una vez definidos los puntos crticos en el sector respecto del tema socio ambiental, podemos entrar la estrategia. Queda entonces como primer tema urgente la definicin por parte del Estado de un nuevo modelo de desarrollo econmico en el cual se tome a los hidrocarburos como energa, energa para generar, cambiar, transformar y as lograr el desarrollo de acuerdo con una visin no antropocntrica y sino ms bien participativa. Recordemos que el segundo punto crtico en el que quedamos es la necesidad de que las autoridades del sector asuman el rol que les corresponde en la gestin socio ambiental, de acuerdo con el nuevo modelo de desarrollo econmico, a partir del cual se haya definido una nueva visin del futuro del sector. Los siguientes mecanismos son los necesarios y urgentes para desarrollar la estrategia en el sector, de acuerdo con el nuevo rgimen vigente: a) Generacin de una visin del sector de largo plazo, en la que se tome al hidrocarburo como energa, como instrumento del desarrollo. Esta energa necesariamente deber ser repuesta, como energa a la naturaleza. Esto con la intencin de transformar un recurso no renovable en renovable. b) Adecuar y abrir nuevos espacios de toma de decisiones en temas estratgicos estructurales que tengan que ver con el destino del pas, para que la sociedad civil organizada pueda participar (puede ser a travs de referndums o asambleas departamentales y otros instrumentos) y decidir de manera conjunta en temas estructurales. Por ejemplo en el tema de la explotacin de hidrocarburos en los parques nacionales o la exportacin de gas a Chile, etc. c) Abrir espacios para la toma de decisiones ms operativas, pero tambin estructurales en las que se encuentren involucrados Documento final Consultora hidrocarburos 128
pueblos indgenas originarios, municipios, autonomas indgenas, regionales, etc. En este caso dicha autonoma o pueblo originario deber participar en la toma de decisiones en conjunto con el Estado (estas autoridades del sector) y las empresas operadoras, las cuales participarn en temas muy tcnicos y debern acatar lo decidido entre el Estado y la sociedad civil. d) Mejorar el nivel de capacidades tcnicas de los tomadores de decisiones, ejecutores de las normativas y fiscalizadores en el rea socio ambiental dentro del sector de hidrocarburos. e) Mejorar los instrumentos de planificacin, toma de decisin y de construccin de poltica pblica socio ambiental, a partir de mejoras en los procedimientos tcnicos y normas. Sin embargo se debe remarcar el hecho de que este tipo de modelo de toma de decisiones tanto en temas estructurales como en temas operativos realizados de manera participativa funcionar cuando exista el nuevo modelo de desarrollo econmico definido, donde el objetivo sea el mayor beneficio social, aun vaya en contra del beneficio empresarial o gremial. O al menos exista claridad en que el nuevo modelo de desarrollo seguir estos lineamientos en cuanto al sector de hidrocarburos.
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2.6 L INEAMIENTOS PARA H IDROCARBUROS
UNA
N UEVA L EY
Y UNA
P OLTICA E STATAL
DE
130
En el documento anterior presentamos la estrategia de corto y mediano plazo para el sector, documento que mostraba inequvocamente la necesidad de contar con una nueva Ley de Hidrocarburos y una Poltica Energtica que deberan guiar el accionar de todos los actores que participan en la cadena de hidrocarburos. Estos instrumentos deban permitir un adecuado funcionamiento del sector pero adems y fundamentalmente deban definir los roles, funciones, alcances y mecanismos ms idneos de la participacin y el control social. En este nuevo documento les presentamos los lineamientos bsicos y los temas urgentes que deben formar parte de la Nueva Ley de Hidrocarburos y de una Nueva Poltica Estatal de Hidrocarburos. Dos aspectos son centrales a considerar para desarrollar ambos temas. Estos son: el nuevo rgimen imperante en el sector y la visin de futuro. Sin estos dos elementos cualquier propuesta de Ley o de Poltica ser vaca de contenido y no podr ser ejecutada y ni cumplida.
Constitucin Poltica del Estado
Define
Nuevo Rgimen
Visin de futuro Nuevo Modelo de Desarrollo
Nueva Ley de Hidrocarburos
Aplicacin del nuevo rgimen

Rige
Orienta
Poltica Estatal de Hidorcarburos

Implementacin de acciones hacia los objetivos definidos
B ajo esta lgica expresada esquemticamente en la grfica anterior se 131
puede intentar establecer rpidamente los conceptos centrales del rol que tienen una Ley y una Poltica de Estado. Veamos.
2.6.2 C O N C EP T O S
G EN E R A L E S S O BR E
L EY
P O L T I C A E ST AT A L
Todos tenemos ms o menos claro qu es una Ley. Sin embargo, a la hora de analizar qu debera contener o no contener una Ley, surgen interrogantes y problemas. Por ejemplo, una ley de hidrocarburos debera incluir las caractersticas de los equipos de medicin de la produccin de hidrocarburos o el monto que debera recibir una refinera por procesar un barril de petrleo? De acuerdo con nuestro concepto, la Constitucin Poltica del Estado debe, y as lo hace, establecer los principios y ejes fundamentales que van a orientar, por ejemplo, las actividades hidrocarburferas. Debe establecer, los principios y ejes fundamentales del rgimen que ha de regir el sector de hidrocarburos, como ya lo hemos explicado en los documentos anteriores. Nuestra Constitucin dice por ejemplo que los hidrocarburos y toda la produccin de hidrocarburos es propiedad nuestra y que la nica empresa facultada a realizar las actividades hidrocarburferas es YPFB, la empresa estatal. Pero adicionalmente dice que YPFB podr contratar a otras empresas para que le presten algunos servicios, sin ceder sus derechos y obligaciones. La Constitucin por ejemplo, no entra en detalles sobre la medicin de hidrocarburos ni sobre los planes de produccin de YPFB, se limita a sealar las condiciones bsicas y fundamentales en las que se ha de llevar adelante la actividad en el sector. A rengln seguido, corresponde que se emita una Ley de Hidrocarburos, y cul ser su tarea? Siguiendo las definiciones constitucionales, siguiendo el rgimen establecido en la Constitucin, una Ley de Hidrocarburos deber establecer los roles, funciones, derechos y obligaciones de los diferentes actores de la cadena de hidrocarburos (pblicos y privados) y deber establecer la forma en que se relacionarn. La Ley debe establecer, en otras palabras, la forma en la que ha de funcionar el sector de hidrocarburos para que se aplique y se ponga en prctica el rgimen establecido en la Constitucin.
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En la Ley no se deber establecer por ejemplo cunto debe producir el pas, si debe producir 50.000 barriles o 100.000 barriles de petrleo, pero s se debe establecer quin decide el nivel de produccin y quin es el responsable de que se cumpla con ese nivel de produccin. En la Ley deber estar la prohibicin por ejemplo, de que se exporte produccin cuando se requiere esa produccin para el mercado interno, pero adems deber establecer las condiciones en las que se debe exportar y quin es el encargado de hacerlo. En la Ley no debera estar qu empresas, con nombre y apellido, pueden ser contratadas por YPFB para que le presten servicios, pero s debern estar las condiciones y los procedimientos que YPFB debe seguir para contratar estas empresas. En definitiva, en la Ley debern estar las reglas que permiten aplicar adecuadamente el rgimen establecido en la Constitucin. Por lo tanto, la Constitucin D E F I N E en ltima instancia que puede o no establecer la Ley, y la Ley debe ser un instrumento de aplicacin adecuada de la Constitucin. Siendo este el rol de la nueva Ley de Hidrocarburos, analicemos qu rol debe cumplir una nueva Poltica Estatal de Hidrocarburos. Resulta importante revisar brevemente la lgica neoliberal sobre lo que debera ser una poltica econmica desde la perspectiva estatal, para luego, por diferenciacin explicar nuestra visin de Poltica de Estado. Empecemos diciendo que una poltica econmica, se la define de forma general como: una forma de intervencin deliberada del estado para lograr ciertos objetivos 17. En definitiva, esta definicin implica que el Estado, en determinado momento, decide intervenir, decide ejercer su poder de decisin y accin para lograr ciertos objetivos, lo cual quiere decir que una poltica econmica se da como expresin de la decisin del Estado de intervenir, de ejercer su poder frente a la sociedad, para lograr determinados objetivos. El primer intento de formalizar una teora de poltica econmica fue realizado por el economista holands Tinbergen el ao 1952. Para l, el fin de la poltica economa deba ser maximizar18 una funcin de bienestar
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Diccionario de Economa, Gustavo Hernndez Mangones. Macroeconoma en la Economa Global. Sachs y Larrain, editorial PHH, pg. 586. Documento final Consultora hidrocarburos 133
social, en trminos matemticos, para lo cual deban seguirse los siguientes pasos: Identificar los objetivos de la poltica, los cuales deberan estar en relacin con la funcin de bienestar a maximizar. Definir los instrumentos, los cuales debern ser los adecuados para permitir llegar a los objetivos trazados. Establecer el modelo econmico en el cual se aplicaba la poltica, definir las caractersticas principales del modelo econmico imperante, es decir el rgimen econmico.
Sin embargo a partir de la introduccin del neoliberalismo este tipo de intervencin estatal fue adquiriendo fama de incorrecta y contraproducente para el mecanismo del libre mercado19, el cual deba regularse a s mismo y lograr as el crecimiento y desarrollo econmico de las naciones. Por lo que la adopcin de polticas econmicas intervencionistas o peor de las polticas sectoriales, tendi a desaparecer. Se pas a la lgica de que la intervencin del Estado slo poda darse bajo la lgica de establecer un conjunto de instrumentos tendientes a regular los mercados que no funcionaban de acuerdo al modelo de competencia perfecta. Bajo esta visin se dej de lado la lgica de que una poltica econmica, era una intervencin del Estado, lase ejercicio de poder buscando determinados objetivos, para ir hacia la lgica de intervencin slo para regular y evitar distorsiones o funcionamientos inadecuados del mercado. De la concepcin de un ejercicio del poder del Estado sobre la sociedad para lograr determinados objetivos, se pas a una visin de accin del Estado para evitar distorsiones en las relaciones de los que en definitiva, de acuerdo a su concepcin, tenan y deban tener el poder real, los actores del mercado, las empresas. Sin embargo existen corrientes de pensamiento que cuestionan la validez terica de lo que se ha venido planteando desde esa perspectiva como poltica econmica. Las polticas sectoriales (segn el rgimen neoliberal) slo se justificaban si exista alguna falla en el mercado, pero la realidad ha mostrado que esos
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Sobre todo a partir de la discusin entre Keynesianos y monetaristas sobre el rol del Estado en la economa. Documento final Consultora hidrocarburos 134
mercados perfectos no existen20, es decir el supuesto del libre mercado no es aplicable a la realidad. Por otro lado, se dice desde la perspectiva neoliberal que la razn de ser de la intervencin en un mercado con fallas es la de garantizar la provisin, al menor precio y en las cantidades necesarias, de bienes y servicios a la poblacin. Desde el otro punto de vista, la razn de ser de una poltica sectorial es impactar en el desarrollo de un pas. Como vemos son dos problemas diferentes, fallas de mercado y desarrollo, por tanto deben tener dos instrumentos diferentes para su solucin. Y por ltimo se critica tambin que el mecanismo adecuado para regular el mercado y por tanto las fallas de mercado se encuentran en las superintendencias sectoriales. Las polticas sectoriales por el contrario son mecanismos para asegurar el desarrollo econmico equilibrado y armnico de un pas. Desde nuestra perspectiva y retomando de alguna manera la definicin general inicial que se diera de poltica econmica, una poltica estatal implica el despliegue ordenado y sistemtico del poder del Estado sobre la sociedad para lograr determinados objetivos. Por definicin se trata de una accin y despliegue de poder. La pregunta de fondo por lo tanto est referida a los objetivos que tendr este despliegue de poder y los lmites y caractersticas en los que se ha de desarrollar. Esos objetivos, lmites y caractersticas no pueden sino venir de los objetivos general que el propio pas se haya trazado, en nuestro caso el objetivo de alcanzar el Vivir Bien con todo lo que implica, y de las reglas ya definidas con anterioridad, en nuestro caso el rgimen establecido ya para el sector de hidrocarburos por el Decreto de Nacionalizacin y la nueva Constitucin.
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Con frecuencia, las polticas pblicas son justificadas y evaluadas a la luz el enfoque de las fallas de mercado, segn el cual la intervencin pblica es practicable exclusivamente cuando no se cumplen los supuestos requeridos por los teoremas convencionales de la teora del bienestar. El problema es que virtualmente ningn sistema econmico cumple con las condiciones muy irrealistas relativas, por ejemplo, al carcter completo del mercado, a [la ausencia de] poder de mercado a la racionalidad de los responsables de la toma de decisiones. A la luz de los cnones ortodoxos, el mundo entero puede verse como una inmensa falla de mercado. Hacia un nuevo paradigma para las polticas sectoriales, Alberto Melo, BID pg. 40. Documento final Consultora hidrocarburos 135
En definitiva, la nueva poltica estatal de hidrocarburos definir los objetivos y mecanismos mediante los que se desplegar el poder del Estado de forma que estn articulados y coadyuven a la bsqueda del Vivir Bien y deber desplegarse en el marco del nuevo rgimen establecido para el sector de hidrocarburos. Pero adicionalmente en nuestro caso, la nueva poltica estatal de hidrocarburos deber responder no slo al despliegue del poder del Estado, sino adems, deber orientar y guiar el despliegue del poder de la sociedad, del pueblo boliviano, ya que de acuerdo al concepto mismo de la nacionalizacin, es el pueblo boliviano el propietario de los hidrocarburos y como tal tiene un rol fundamental que cumplir. El proceso de cambio tambin en lo esencial ha comenzado a establecer un nuevo tipo de relacin entre la sociedad y el Estado y la nueva Constitucin, en consonancia con esto, da las bases para empezar a concebir al Estado de una manera diferente a la tradicional, y por lo mismo, una poltica estatal debera adquirir tambin esa nueva tnica.
2.6.3 L I N E A MI EN T O S
PARA UNA
N U EV A L EY
DE
H I D RO C A RB UR O S
Habiendo establecido que desde nuestra visin, la nueva Ley de Hidrocarburos debe establecer la forma en la que ha de funcionar el sector de hidrocarburos para aplicar adecuadamente el rgimen establecido en la Constitucin, pasemos a analizar los lineamientos centrales que en nuestro caso especfico debera contener. Comenzaremos tratando primero el tema del valor del recurso natural, es decir, el valor de los hidrocarburos, intentando dejar sentados principios esenciales no siempre asumidos con claridad por la legislacin sobre hidrocarburos. En este acpite trataremos tambin el tema de la propiedad y la administracin de los hidrocarburos, intentando dejar tambin sentados principios fundamentales que hacen a la concepcin misma en la que se desarroll la nacionalizacin boliviana. Finalmente trataremos aspectos ms concretos referidos a la estructura, los roles y funciones de los diferentes actores tanto en temas eminentemente operativos como en temas de carcter estratgico. 2.6.3.1 S O B R E E L V A L O R Y L A P R O P I E D A D D E L O S R E C U R SO S H I D R O C A R B U R F E R O S Generalmente las legislaciones sobre el sector de hidrocarburos se basan conceptualmente en el llamado rgimen de concesin que ya hemos Documento final Consultora hidrocarburos 136
explicado en nuestros anteriores documentos. Se trata de que los Estados conceden el derecho de explotacin de esta riqueza a empresas petroleras y a cambio de esta concesin, establecen un pago, va regalas o impuestos o tasas de todo tipo. Determinndose de esta manera la parte que percibir el Estado y la parte que percibir la empresa petrolera de la torta, de las ganancias logradas por la explotacin de los hidrocarburos. Por lo tanto uno de los temas centrales de las legislaciones sobre hidrocarburos es el llamado rgimen tributario que se impone al sector. Hemos ya explicado largamente en anteriores documentos que la nacionalizacin boliviana asume un concepto diferente sobre este tema. Para nosotros no est en juego ni en debate la parte de las ganancias que se quedan en manos del Estado; para nosotros el total del valor de nuestros hidrocarburos debe quedar en manos del Estado. Conceptualmente la empresa encargada de desarrollar las actividades hidrocarburferas estar prestando un servicio al Estado, servicio por el cual recibe su pago; pago que desde el punto de vista del Estado, es el costo que tiene la extraccin de los hidrocarburos. Si se extrae un equivalente a un mil millones de dlares en hidrocarburos, el Estado deber quedarse con ese valor menos los costos de extraccin. Simple y sencillamente. Siendo este el concepto, nuestra ley de hidrocarburos no debera contener ningn artculo ni captulo referido a un rgimen tributario como tradicionalmente se los conoce. No cabe que se establezca ningn impuesto especial ni tasa ni regala especial a ser cobrada a las empresas que presten servicios de exploracin y explotacin de hidrocarburos. Si como establece el nuevo rgimen de hidrocarburos somos dueos del total de la produccin obtenida, no cabe el concepto de cobro de ningn impuesto ni tasa a las empresas operadoras, porque ellas no son las propietarias de los hidrocarburos ni son las que los comercializan, ellas son simplemente las contratadas para extraerlos y por este trabajo reciben su pago y punto. En qu quedan las regalas entonces desde esta nueva perspectiva? Las regalas departamentales ya no son un mecanismo de captacin estatal de una parte de las ganancias de las petroleras, son ahora por el contrario, un mecanismo interno, un mecanismo de distribucin de la riqueza Documento final Consultora hidrocarburos 137
establecido por voluntad y derecho de los propietarios de la riqueza que somos todos los bolivianos. Que nosotros cambiemos o no las regalas o el IDH, no debera influir en absoluto en la captacin del total del valor de nuestros hidrocarburos cuando son comercializados. La nica variacin provocada por un cambio en las regalas o el IDH debera ser un cambio en la distribucin interna de la riqueza y no debera influir en absoluto en la retribucin establecida para la empresa operadora. Si nosotros decidimos que las regiones tengan no el 11% sino el 20%, es una determinacin nuestra en la que nada, absolutamente nada tienen que ver las empresas prestadoras de servicios. Por lo tanto la nueva Ley de Hidrocarburos, reiteramos no debera contener ninguna disposicin sobre rgimen impositivo especial ni mucho menos. Por otro lado, otro tema que es muy importante aclarar es el referido a la propiedad de los hidrocarburos. Segn nuestra nueva Constitucin los hidrocarburos y otros recursos naturales son de propiedad del pueblo, de la sociedad, no son propiedad ni siquiera del Estado. De acuerdo a la Constitucin, el Estado es tan solo el encargado de administrar esta riqueza y detenta la propiedad de los hidrocarburos producidos, slo a nombre y en representacin del pueblo boliviano. En definitiva se ha superado el concepto establecido en nuestra anterior Constitucin que sealaba que el propietario era el Estado y que la propiedad de la produccin la detentaba YPFB a nombre y representacin del Estado. De forma muy acertada, se ha subido, para ponerlo as, un escaln. Ahora por ejemplo si se quiere regalar gas a la Argentina por solidaridad ya no es YPFB y ni siquiera el Estado el que debe tomar esa decisin. Ahora, deber ser el propietario, el pueblo boliviano, el que tome esa decisin. Lamentablemente este concepto sobre el cambio de propietario no ha sido asumido actualmente y en la prctica se mantiene el viejo concepto. Deber ser pues un tema fundamental en la nueva Ley de Hidrocarburos, el aclarar cmo deber ejercer el pueblo boliviano su derecho propietario sobre los hidrocarburos y hasta qu punto y en qu condiciones delega su administracin al Estado. Documento final Consultora hidrocarburos 138
Ser lo conveniente que el pueblo otorgue una especie de poder absoluto e irrevocable a favor del Estado? Si fuese ese el caso, para qu se habra establecido en la Constitucin que el propietario de los hidrocarburos no es el Estado sino el pueblo boliviano en su conjunto? Estas preguntas nos llevan a plantear un aspecto de vital importancia. Es en la nueva Ley en la que se deber establecer el alcance del poder que el pueblo, como propietario de la riqueza hidrocarburfera, otorgar al Estado como administrador. Salta a la vista la monumental importancia que adquiere la nueva Ley de Hidrocarburos. Siendo as de importante no cabe sino plantear que esta nueva Ley debe nacer de un amplio y completo debate nacional. No sera en absoluto aceptable que nazca la nueva Ley de Hidrocarburos de un trabajo de gabinete y se apruebe en el parlamento por mayora y voluntad de los legisladores. Esta Ley, por el carcter estratgico del sector y porque reviste ese contenido vital que hemos explicado slo puede ser vlida si se ha trabajado como parte de un genuino debate nacional y slo puede ser aprobada si se ha llegado a su vez a un genuino consenso nacional. En el texto de esa Ley deber establecerse, reiteramos, las condiciones y atribuciones que otorgamos, nosotros los bolivianos, al Estado, en la administracin de una de nuestras fundamentales riquezas naturales. Otro aspecto que vale la pena aclarar y que tiene que ver con lo que acabamos de exponer, es el relativo a la utilizacin o distribucin de la riqueza hidrocarburfera. Es una constante ya en nuestro pas, que sea la Ley de Hidrocarburos la que establezca porcentajes y uso y destino en general de la riqueza que se obtiene por la explotacin de hidrocarburos. Desde nuestro punto de vista, no es en esta Ley que se debera tratar la distribucin interna de esta riqueza. Por el contrario, en esta Ley deba establecerse que toda la riqueza proveniente de los hidrocarburos deba ser acumulada y administrada en un Fondo Plurinacional de Inversin. Uno de los gravsimos problemas que ahora sufrimos es que gran parte o casi toda esta nuestra riqueza se nos chorrea por todas partes como agua entre las manos. Segundo a segundo nos la comemos sin que sea invertida ni utilizada adecuadamente. En el momento en que escribo estas lneas estoy Documento final Consultora hidrocarburos 139
tomando un caf que ha sido calentado con GLP subvencionado. Me acabo de tomar un sorbo de nuestra riqueza y la verdad no se si ha sido bien invertida. Y quiz en este momento van por la calle cientos de autos Hummer que tragan gasolina como si fueran alcohlicos, pero tragan una gasolina subvencionada, y este fin de semana unos cuantos jvenes se baarn en una piscina calentada por GLP subvencionado. Segundo a segundo nos estamos comiendo nuestra riqueza y no sabemos si vale o no la pena hacerlo de esta manera. Y la situacin llega al extremo que YPFB tambin se traga parte de nuestra riqueza y ni siquiera se da cuenta. El ao 2008 recibi de los contratos petroleros, en dinero lquido ms de 380 millones de dlares y ni siquiera sabe dnde est esa plata. El 2009 recibi otro tanto y tampoco sabe dnde est esa plata. Urge que por un mnimo de sentido comn, la nueva Ley de Hidrocarburos establezca que la riqueza proveniente de los hidrocarburos se ponga primero en un Fondo Nacional, y que despus de colocarse ah, como parte de nuestras decisiones soberanas, decidamos qu hacer y cmo utilizar esta riqueza. Si queremos podremos decidir o ratificar que los autos de lujo sigan consumiendo gasolina subvencionada o que YPFB siga tragndose una buena tajada. Podremos decidir lo que queramos, pero por lo menos todos tendremos conciencia del destino que estamos dando a nuestra riqueza, todos sabremos que YPFB se traga el dinero y por lo menos nos preguntaremos en qu lo utiliza y quiz cometamos la alevosa de exigir una respuesta. Finalmente cabe remarcar que la nueva Ley de Hidrocarburos no debera contener ningn artculo o redaccin que abra las puertas a la entrega o privatizacin indirecta de nuestras riquezas. Aunque la Constitucin Poltica del Estado es clara y taxativa, hay que estar alertas ya que nunca falta el ingenioso interpretador que a travs de una redaccin ambigua de la Ley pretenda desfacer lo fecho. 2.6.3.2 S O B R E L A E S T R U C T U R A D E L S E C T O R Entrando a temas ms concretos pasemos a delinear algunas ideas fundamentales que debera contener la nueva Ley de Hidrocarburos.
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Lamentablemente, actualmente existe una gran confusin sobre los diferentes roles y funciones que debera jugar cada uno de los actores del sector de hidrocarburos. Si se hubiera realizado en Bolivia una nacionalizacin clsica, el Estado sera el nico actor en absolutamente toda la cadena y por lo tanto no habra mayor discusin. Sin embargo, como el modelo de nacionalizacin boliviana incluye la posibilidad de accin y participacin de empresas privadas, a muchos compaeros se les enturbian las aguas. Tratemos de aclararlas ya que es fundamental que en la nueva Ley de hidrocarburos, se establezca la definicin de una nueva estructura del sector, con roles, funciones y obligaciones inequvocamente definidas. Veamos primero de forma general la estructura que debera tener el sector. En primer lugar se debe establecer que la cabeza del sector es el Ministerio de Hidrocarburos, pero no solamente como un ente normador, sino tambin y fundamentalmente, como el ente encargado y responsable de llevar adelante la poltica estatal de hidrocarburos. Se trata de un ente responsable, es decir que bajo su mando estn, o deberan estar todos los actores del sector de hidrocarburos, sean estatales o privados. El Ministerio a su vez tendr dos brazos, cada uno con su funcin especfica. Por una lado YPFB que es el brazo operativo del Estado y por otro la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), que ser el brazo fiscalizador del Estado. Ambas, segn la Constitucin son autrquicas, lo que no es lo mismo que decir, autnomas. Autrquicas, en este caso, quiere decir que tienen capacidad de decisin y accin por s mismas, pero, entendase bien, en el marco de sus atribuciones, competencias, funciones y obligaciones. Esto es sumamente importante. Actualmente YPFB cree que su autarqua es igual a autonoma. Se cree duea de los hidrocarburos y como tal acta. La ley debe establecer que YPFB es libre de tomar, las decisiones operativas que sean necesarias, para cumplir con los mandatos, las instrucciones y las directrices que recibe de parte del Estado. Su campo es Documento final Consultora hidrocarburos 141
esencialmente operativo. Por ejemplo YPFB no puede a libre albedro establecer por ejemplo qu planta de industrializacin va a implementar. La decisin deber ser tomada por el Estado, en el marco de la nueva poltica estatal de hidrocarburos. Una vez tomada la decisin, la empresa estatal es la encargada de operativizarla, simple y sencillamente eso. Las decisiones fundamentales no las puede ni las debe tomar nuestra empresa estatal. No es el brazo el que decide qu hacer, el brazo obedece las instrucciones que recibe. Por otro lado, aunque se pongan restricciones de este tipo a la empresa estatal, estamos consientes de que por las caractersticas del sector adquiere en la prctica un enorme poder. Por esta razn es que el diseo de la nacionalizacin estableci la necesidad del nacimiento y funcionamiento de la ANH, la Agencia encargada de la fiscalizacin. Es vital que el poderoso YPFB tenga al frente un brazo estatal igual de poderoso, la ANH para que lo controle y fiscalice. El Estado y la sociedad en su conjunto necesitan poder conocer y or el dictamen tcnico que tenga la ANH sobre diversos temas. Cunto bien nos hara tener en nuestras manos un dictamen tcnico de la ANH sobre el actual funcionamiento y administracin de los Contratos de Operacin por ejemplo. Est YPFB cumpliendo sus obligaciones y deberes? Los operadores estn cumpliendo sus obligaciones y deberes? Actualmente estamos como ese cangrejo que tiene un brazo inmenso y poderoso y a su lado otro brazo esculido y pequeo. Ese no era el modelo de la nacionalizacin. Aclarado este tema veamos que debajo de la empresa estatal, estn las empresas operadoras propiamente dichas. Las empresas operadoras, las encargadas de ensuciarse las manos y correr los riesgos operativos, de acuerdo al modelo establecido por la nacionalizacin pueden ser 100% estatales, es decir subsidiarias directas de YPFB, pueden ser tambin sociedades annimas mixtas, con mayora de la empresa estatal, o pueden ser 100% privadas. En un anterior documento explicamos este tema en detalle. De acuerdo a la nacionalizacin el Estado deber decidir en qu casos conviene que una actividad petrolera sea realizada por una subsidiaria de la empresa estatal o en que caso conviene que sea realizada por una empresa privada. La Constitucin Poltica del Estado establece que YPFB podr contratar a empresas para que le presten servicios en la cadena hidrocarburfera. Documento final Consultora hidrocarburos 142
Entonces no es obligatorio que la empresa estatal realice por s misma todas las actividades, tampoco es obligatorio que todas las actividades se realicen a travs de empresas mixtas ni tampoco, peor an, es obligatorio que las actividades se realicen a travs de empresas privadas. De acuerdo a las circunstancias, en cada caso deber tomarse la decisin. Ahora bien, es necesario remarcar que cualquiera que sea la decisin, la empresa contratada, sea pblica o privada, estar en condicin de empresa prestadora de servicios al Estado. Por lo tanto YPFB como brazo operativo del Estado debe responder de todas las actividades de la cadena y debe responder de los resultados ante el Estado y ante el pas. Las empresas prestadoras de servicios contratadas actan a nombre y en representacin de la empresa estatal. En otras palabras, si una empresa privada operadora no invierte y no produce lo que se ha determinado que invierta y produzca, es igual a que YPFB no invierta y no produzca. YPFB responde ante el Estado y el pueblo y las operadoras responden ante YPFB. Recordemos que adicionalmente tanto la empresa estatal como las operadoras, deberan estar controladas y fiscalizadas por la ANH. En definitiva, la nueva estructura del sector debera ser bsicamente tan simple y sencilla como el siguiente esquema.
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Quiz valga la pena reiterar que las decisiones de acuerdo a la poltica estatal de hidrocarburos aprobada, se toman en el Ministerio, se operativizan a travs de YPFB y se controlan y fiscalizan a travs de la ANH. Las empresas privadas, como simples prestadoras de servicios, obedecen las directrices y punto. 2.6.3.3 I D E A S C E N T R A L E S SO B R E T E MA S E ST R A T GI C O S La nueva Ley de Hidrocarburos adems de establecer lo sealado ms arriba, debera tratar otros temas tambin estratgicos y fundamentales. Pasemos a revisarlos rpidamente. 2.6.3.3.1 P A R T I C I P A C I N Y C O N T R O L S O C I A L Hemos dicho ya que en la prctica la nueva Ley de Hidrocarburos se constituye en una especie de poder que otorgar la sociedad al Estado definiendo las condiciones en las que podr y deber administrar esta riqueza propiedad del pueblo. Por lo tanto, esta nueva ley establecer las atribuciones y sobre todo las obligaciones del Estado ante el pueblo. Queda entonces planteada la necesidad que establezca tambin de forma lo ms clara posible, las Documento final Consultora hidrocarburos 144
atribuciones y obligaciones tambin de la sociedad en relacin a las actividades del sector. En definitiva deber tambin contener y establecer los mecanismos en los que se ha de implementar la participacin y el control social. Ya el ao 2006, el Decreto de Nacionalizacin, estableci que YPFB deba convertirse en una empresa con control social. Lamentablemente nada se ha avanzado sobre este tema, absolutamente nada. Desde nuestro punto de vista este aspecto es vital ya que hace a la esencia misma de la nacionalizacin. Sin control y participacin social, no se habr completado en absoluto la nacionalizacin. Hemos recuperado nuestra riqueza de manos extranjeras para utilizarla y beneficiarnos nosotros, el pueblo. De poco hubiera servido si recuperamos la riqueza de manos extranjeras para ponerla en manos de unos cuantos burcratas. 2.6.3.3.2 R E C U R S O S HU M A N O S En relacin al tema de recursos humanos, hemos tambin ya sealado en documentos anteriores nuestro anlisis en sentido de que el grueso de nuestros actuales problemas se debe a la falta de recursos humanos capacitados y suficientes para enfrentar las grandes tareas que ha planteado la nacionalizacin. Siguiendo esta lgica creemos que es vital que en la Ley de Hidrocarburos a tratarse, se defina y de nacimiento al Instituto de Hidrocarburos y Energa, como ente encargado de la articulacin, impulso y desarrollo de todos los esfuerzos del pas en capacitacin e investigacin en estas reas. El proyecto que ya estaba listo para ponerse en marcha, lamentablemente no ha podido ejecutarse por lamentables obstculos. Sin embargo, a la hora de elaborar una nueva Ley de Hidrocarburos, creemos vital que al tema de recursos humanos se le dedique la importancia y el espacio que requiere. 2.6.3.3.3 S O C I O A M B I E N TA L En el tema socioambiental, sin duda que la ley actual No. 3058 signific un gran avance frente a la ley de Snchez de Lozada. Sin embargo, mal se hara se en la nueva Ley se incluyera solamente mejoras a la actual legislacin.
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El tema es de fondo y como tal debera ser tratado. Desde nuestro punto de vista el tema ambiental no puede ni debe ser considerado un obstculo. Por el contrario, nuestro sector de hidrocarburos debera convertirse, y puede hacerlo, en pocos aos en vanguardia mundial en la preservacin y mantenimiento del medio ambiente. Si nuestra Constitucin Poltica del Estado dice que nuestro modelo de desarrollo se orienta hacia el Vivir Bien y que este Vivir Bien slo se puede dar en consonancia y en equilibrio con la naturaleza, el sector de hidrocarburos, por la potencia de los recursos que maneja, debera ser vanguardia y demostracin de que nuestro texto constitucional no es un discurso sino que en verdad es una visin diferente de la vida y del desarrollo. Nada, absolutamente nada impide que en base a una decisin poltica clara se avance a pazos gigantescos en este tema.
2.6.4 L I N E A MI EN T O S
PARA UNA
N U EV A P O L T I C A E ST AT A L
D E HI DRO C AR B URO S
Establecido el nuevo rgimen para el sector de hidrocarburos primero en el Decreto Supremo de Nacionalizacin y luego en la nueva Constitucin Poltica del Estado, cabe, como hemos sealado, adems de elaborar una nueva Ley de Hidrocarburos que de forma operativa al nuevo rgimen, establecer una nueva poltica estatal de hidrocarburos. Como se ha sealado, en la nueva poltica debern establecerse los objetivos, ejes y principios que guiarn la actividad hidrocarburfera, en consonancia con los objetivos generales del pas y fundamentalmente con la concepcin y los objetivos del nuevo modelo de desarrollo que se pretende implementar en el pas. En ese marco es que pretendemos esbozar los lineamientos que consideramos ms importantes a la hora de establecer esta nueva poltica estatal de hidrocarburos. Comenzaremos estableciendo los ejes centrales de lo que debera ser la nueva poltica de los que se desprenden sus objetivos concordantes con el nuevo modelo de desarrollo. Pasaremos luego a mayor detalle tratando algunos aspectos estratgicos para luego esbozar los objetivos especficos que debera contener una nueva poltica estatal de hidrocarburos en relacin a los principales eslabones de la cadena productiva. Documento final Consultora hidrocarburos 146
2.6.4.1 C O N C E P T O S G E N E R A L E S La poltica de hidrocarburos debera en primer lugar definir con la mayor claridad posible su insercin y su rol en el nuevo modelo de desarrollo. En ese marco podramos sealar que el sector de hidrocarburos tiene dos tareas fundamentales. La primera es la de proveer al pas de la energa suficiente y necesaria para que se desarrollo adecuadamente y a todo su potencial la capacidad productiva del pas. La segunda es la de permitir que toda esa inmensa riqueza natural, pueda ser extrada y pueda ser convertida en una riqueza, una especie de capital acumulado por el pas, que pueda ser utilizada para superar la miseria y la condena histrica que actualmente parece tener nuestro pas. Podramos decir que se trata de dar al pas la energa que necesita y un capital acumulado disponible. Si una poltica estatal lograra estos objetivos sera sin duda una poltica exitosa y valiossima. Sin embargo, los conceptos centrales del nuevo modelo de desarrollo que se ha planteado el pas a travs de la nueva Constitucin Poltica del Estado, llevan a la necesidad de complementar estas dos tareas y dotarlas de un nuevo contenido. En el primer caso se trata de proveer energa suficiente pero no como un acto de saqueo a la naturaleza ni como un acto de despilfarro de la sociedad humana de este recurso natural no renovable. Desde la nueva perspectiva debera tratarse de la tarea de dotar a la sociedad de energa suficiente, pero al mismo tiempo, de asegurarle a la sociedad de que va a disponer en el futuro de la energa que necesita para vivir y seguir desarrollndose. Es decir, se trata de concebir y asumir la urgente necesidad de avanzar y utilizar la actual energa que proviene de los hidrocarburos para garantizar en el futuro una energa renovable. Segn la nueva concepcin de desarrollo, no nos interesa el consumo de energa para el despilfarro y el derroche, nos interesa el uso de energa para garantizar el Vivir Bien, el uso de energa para la vida y no para la muerte; en definitiva el uso de la energa actual de tal forma que garantice la vida, que garantice el futuro, que garantice el alcanzar una energa renovable para el Vivir Bien. Y este aspecto nos lleva a la lgica de utilizar la energa actual, de tal forma que no lleve al planeta a su destruccin como ocurre actualmente. Documento final Consultora hidrocarburos 147
Si se trata del uso de la energa para la vida, se trata de usarla de la forma menos contaminante posible y ojal, de tal forma que las consecuencias ambientales de su uso puedan ser reabsorbidas adecuadamente por la naturaleza y el planeta. En definitiva, se trata de proveer energa para el pas, pero con la perspectiva de utilizarla tambin en la generacin de fuentes alternativas de energa renovable y buscando siempre el menor dao al medio ambiente y la vida. Por otro lado, en relacin a la tarea de dotar al pas de una riqueza disponible, de un capital acumulado disponible, cabe complementar el concepto desde la perspectiva del nuevo modelo de desarrollo, en el sentido de que una vez ms, no se trata de mal utilizar ese capital y despilfarrarlo, sino que por el contrario generar las condiciones para convertirlo en una riqueza renovable. En lugar de tratarlo como la herencia de los ancestros que nos permite vivir sin trabajar o sin desarrollarnos adecuadamente, en lugar de tratarlo como un capital y una riqueza no renovable porque nos la gastamos segundo a segundo, deberamos tratarlo como un capital y una riqueza que bien administrada se puede convertir en una riqueza y un capital renovables. Es decir que si este capital lo utilizamos bien, podemos convertirlo en un verdadero motor de la economa que nos permita superar para siempre la miseria y el subdesarrollo. En definitiva, una poltica estatal de hidrocarburos que est en consonancia con el nuevo modelo de desarrollo que pretende impulsar el pas, debera tener como objetivos los arriba sealados, superando y con creces las visiones tradicionales de que el objetivo del sector de hidrocarburos es simple y sencillamente proveer de gasolina, GLP y diesel a la sociedad. 2.6.4.2 I D E A S C E N T R A L E S SO B R E T E MA S E ST R A T GI C O S Pasemos ahora a tratar algunos temas que consideramos estratgicos a la hora de definirse una nueva poltica estatal de hidrocarburos. 2.6.4.2.1 P A R T I C I P A C I N Y C O N T R O L S O C I A L Sobre el tema de la nueva Ley de Hidrocarburos, ya hemos tratado este tema de la participacin y el control social. Dijimos que la nueva ley se debera asumir conceptualmente como una especie de poder que otorga Documento final Consultora hidrocarburos 148
el propietario de los hidrocarburos, el pueblo de Bolivia, al Estado para que administre esta riqueza, sealando atribuciones y limitaciones de ambas partes. En el caso de la nueva poltica estatal de hidrocarburos, sobre este tema, debe considerarse el hecho de que, de acuerdo al concepto mismo de la nacionalizacin, en su sentido de recuperacin histrica de la riqueza para ser propiedad del pueblo boliviano, se deben generar los mecanismos para que cada ciudadano tenga informacin, claridad y conciencia del rol que le toca jugar en el control de la administracin de su riqueza. Ya hemos sealado que en la nueva ley el pueblo no puede dar un poder irrevocable y absoluto a favor del Estado, porque esto sera desvirtuar la esencia misma de la nacionalizacin. Por tanto una nueva poltica estatal de hidrocarburos deber tener como uno de sus ejes y objetivos, el promover y lograr la plena participacin y control del propietario sobre el administrador de la riqueza. La nueva poltica estatal de hidrocarburos no debe asumirse solamente como el diseo del despliegue del poder del Estado para lograr determinados objetivos. Desde nuestro punto de vista debe asumirse como el despliegue del poder del Estado y de la sociedad, para que en conjunto puedan alcanzarse los objetivos que se hayan trazado. Una vez ms sealamos que no se han nacionalizado los hidrocarburos solamente para quitar esta riqueza de manos extranjeras y ponerlas en manos de un grupo o una burocracia nacional ms o menos honesta o ms o menos eficiente. Hemos nacionalizado para que esta inmensa riqueza est en manos de sus legtimos propietarios y sea utilizada adecuadamente por ellos de acuerdo a su propia visin y a su propia perspectiva de vida y de desarrollo. No hemos nacionalizado para que el Estado disponga de miles de millones de dlares y para que los mal utilice, hemos nacionalizado para cambiar nuestro destino y para poder escribir la historia a nuestra propia manera. 2.6.4.2.2 R E C U R S O S HU M A N O S Tambin hemos hablado ya brevemente del tema de recursos humanos a la hora de abordar la Ley de Hidrocarburos. Pero una vez ms, visto el tema desde la ptica de una poltica estatal de hidrocarburos, adquiere connotaciones que es necesario remarcar.
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Desde la visin de la nueva Ley, se trataba de establecer la institucionalidad a los mecanismos que permitan una permanente y adecuada capacitacin y formacin de recursos humanos nacionales. Desde la perspectiva de la poltica estatal de hidrocarburos se trata de establecer que no se requieren solamente recursos humanos tcnicamente capacitados. Si se tratara de eso, sera ms prctico contratar en el mundo tcnicos, los mejores y hacer marchar nuestro sector de hidrocarburos de la mejor forma tcnica posible. Desde esta ptica de lo que se trata es de formar recursos humanos que enfrenten la actividad hidrocarburfera desde la perspectiva y bajo la visin que el pas ha decidido desplegar, desde la visin del nuevo modelo de desarrollo. Se trata de recursos humanos que adems de ser del ms alto nivel profesional, por ejemplo, no vean a los temas ambientales como un obstculo para el desarrollo de la industria. Se trata de que en lugar de buscar solamente maximizar beneficios econmicos, busquen y tengan el sentido social y el sentido de que esos beneficios econmicos no tienen sentido en s mismos, sino a condicin de que sirvan y sean utilizados para alcanzar el objetivo del Vivir Bien. Se trata de que cuando se analice la necesidad de imponer algunas restricciones tcnicas para preservar el medio ambiente, no vean esto como una disminucin de beneficios sino ms bien como una inversin cuya utilidad no es otra que la preservacin de nuestra vida misma. Se trata de recursos humanos que cuando sus actividades sean fiscalizadas por los mecanismos de la participacin y control social, sepan y asuman que el que los est fiscalizando es el dueo de la riqueza y no el ciudadano que se mete a temas que no conoce. A partir de esta visin diferente en la formacin de los recursos humanos que la nacionalizacin en Bolivia podr adquirir recin su plena magnitud y podr mostrar recin su importancia histrica ante el mundo. 2.6.4.3 I D E A S C E N T R A L E S SO B R E L O S P R I N C I P A L E S E S L A B O N E S D E L A C A D E N A Despus de haber desarrollado esos temas conceptuales que creemos que tienen la mayor importancia, pasemos a desarrollar, tambin brevemente visiones sobre los eslabones ms importantes de la cadena de hidrocarburos.
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2.6.4.3.1 E X P L O R A C I N En anteriores documentos sealamos que a partir de la nacionalizacin, las tareas de exploracin eran responsabilidad directa del Estado y concretamente de YPFB, nuestro brazo operativo. Bajo esa perspectiva en el marco de una poltica estatal de hidrocarburos cabe sealarse como objetivo concreto, el establecer, lo antes posible y con la mayor precisin posible el verdadero potencial hidrocarburfero de nuestro pas. Ya no se trata de la visin desde la ptica de las empresas privadas, de buscar hidrocarburos slo cuando tienen mercados asegurados y cuando la ganancia les es tentadora. Desde la perspectiva estatal se trata de saber cuan grande es nuestra riqueza para poder planificar y definir de forma adecuada su uso. En ese marco es que lo lgico sera que la nueva poltica defina la realizacin por ejemplo de dos grandes planes quinquenales de exploracin, de tal manera que en un plazo de hasta 10 aos se hayan realizado actividades exploratorias en todas las zonas con potencial hidrocarburfero y se tenga una perspectiva ms adecuada de la real magnitud de nuestra riqueza. Sin esta visin de pas y agresiva, lo que se seguir haciendo es actividad exploratoria parcial y sin claridad estratgica. 2.6.4.3.2 E X P L O TA C I N En cuanto a la explotacin de nuestros recursos hidrocarburferos, desde la perspectiva de una poltica estatal de hidrocarburos se deban definir los perfiles y pronsticos de produccin de los campos de acuerdo al inters nacional. Actualmente cada empresa produce ms o menos lo que puede o lo que quiere sin que YPFB o el Estado tengan una clara perspectiva de cuales son los caudales ptimos y mximos de produccin que puede alcanzar cada campo. Lo correcto sera que despus de un estudio serio, que debera ser reevaluado cada ao, se establezcan los perfiles y pronsticos nacionales de produccin de acuerdo a los intereses nacionales. Quiz en un momento nos interese la produccin mayor de unos campos en lugar de otros por razones econmicas, o quiz nos interese llevar
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todos nuestros campos a los niveles ptimos y mximos de produccin para aprovechar una coyuntura favorable. En todo caso lo fundamental en este tema es que la nueva poltica estatal de hidrocarburos signifique primero que el Estado tiene el control total de este tema y segundo que sus definiciones sean slidamente fundamentadas. 2.6.4.3.3 I N D U S TR I A L I Z A C I N La industrializacin del gas se convirti en un objetivo nacional que por cierto el propio gobierno se encarg de remarcar. Sin embargo, la industrializacin no es as de sencilla como se la piensa. Se ha llegado en Bolivia, incluso al extremo, imaginamos por la desesperacin de mostrar resultados que no existen, de convertir procesos comunes de la industria de procesamiento y adecuacin del gas natural, como procesos de industrializacin. Se ha dicho por ejemplo que el proyecto de petro casas es parte de la industrializacin de nuestro gas cuando la realidad es que ese proyecto slo utilizar nuestro gas natural como energtico y no como materia prima. La materia prima ser importada de Venezuela. Pero al margen de estas pintorescas situaciones, qu debera contener una poltica estatal de hidrocarburos sobre el tema de la industrializacin? Partiendo de nuestra actual situacin, lo primero que debera hacerse es un estudio integral que nos permita definir en primer lugar la rama de la industrializacin del gas natural que vamos a seguir, realizando sobre todo anlisis econmicos, ya que uno de los serios problemas en este tema es la magnitud que necesitan las plantas de industrializacin para ser plenamente rentables. Despus de definida esta perspectiva, se debera recin pasar al estudio ms en detalle de alternativas y proyectos, para finalmente establecer la cadena de industrializacin que en definitiva se ha de desarrollar en el pas. En definitiva una poltica estatal de hidrocarburos, en este momento, debera trazar los objetivos y plazos en los que el pas debera contar con una definicin seria sobre este tema.
152
Cabe remarcar aqu que tambin debera definirse con claridad absoluta que slo se debera dar la industrializacin de nuestro gas natural si se cumplen con por lo menos una de estas dos condiciones, a saber: Que real y efectivamente con la industrializacin se agregue valor a nuestro gas natural. Que el proyecto sea parte de los objetivos del pas de acuerdo a su nuevo modelo de desarrollo.
El primer aspecto se refiere a que la mayora de proyectos de industrializacin se muestran como rentables pero a condicin de recibir el gas natural como materia prima a precio subvencionado. Es decir que slo son rentables si es que les damos el gas a precio de regalo. De esto resulta que en la prctica en lugar de agregar valor a nuestro gas, lo que se propone hacer es quitarle valor a nuestro gas, para poder cumplir el objetivo propagandizado de industrilizar el gas. Y el segundo aspecto se refiere a que en algunos casos se podr industrializar nuestro gas, sin dotarle efectivamente de valor agregado, si es que y slo si es que la produccin de esas plantas sirvan para otro objetivo nacional. Por ejemplo, poner una planta de amoniaco y urea con gas natural subvencionado si la produccin de fertilizantes de esa planta nos permitira alcanzar la soberana y autosuficiencia alimentaria. Si los proyectos de industrializacin no cumplen, como hemos dicho con por lo menos uno de estos dos requisitos, no cabe en absoluto desplegarlos y menos desvalorizar descaradamente nuestro gas diciendo que se lo est industrializando y se le est dando valor agregado. 2.6.4.3.4 C O M E R C I A L I Z A C I N Sobre el tema de la comercializacin de nuestros hidrocarburos, la nueva poltica estatal debera tener en cuenta dos aspectos fundamentales. El primero referido al mercado interno y el segundo al mercado de exportacin. Sobre el mercado interno, se debera establecer con claridad meridiana que dentro de la cadena de hidrocarburos no debera existir ninguna subvencin ni subsidio. Para garantizar que la riqueza natural, ya monetizada sea puesta en su integridad en manos de su propietario, el pueblo boliviano, es vital que no se oculten subsidios ni subvenciones, que la cadena de costos sea transparente.
153
A rengln seguido, una vez disponible la produccin para ser comercializada, por ejemplo la gasolina o el diesel o el GLP, debera ser el gobierno, como parte de su poltica econmica, el que determine se ha de subvencionar esos productos a la poblacin y en qu condiciones. Es decir que hay que evitar que dentro de la cadena se chorree la plata del pas, y hay que hacer que el pas defina quienes sern los beneficiarios y en qu condiciones se subvencionarn nuestros hidrocarburos a la poblacin. Si no se hace esto se estar, como hasta ahora, ocultando ineficiencias y corrupcin a raudales dentro de la cadena de hidrocarburos. Por otra parte, en relacin a los mercados de exportacin de nuestros hidrocarburos es necesario remarcar que en la nueva poltica estatal de hidrocarburos se debera asumir con absoluta seriedad lo siguiente. La informacin seria disponible seala que nuestras reservas de gas son ampliamente superiores a las calculadas hasta ahora, obviamente superiores a los reclculos que actualmente se estn realizando de forma catastrfica como explicamos en un anterior documento. Partiendo de esta base, decimos que es vital que en la nueva poltica se establezca la necesidad de abrir un canal de exportacin de nuestro gas natural por el pacfico a travs de una planta de LNG. Un simple anlisis de perspectivas de mercado refuerza ampliamente esta necesidad. Resulta que el Brasil ha descubierto importantsimas reservas de gas que hacen que actualmente ya pueda ser independiente del gas boliviano y que pueda convertirse a mediano plazo tambin en un exportador. Por otra parte Argentina y Chile ya se han dotado de plantas de licuefaccin de gas que les han de permitir tener gas natural de ultramar, por lo que ya no sern dependientes del gas natural boliviano. Ante esta perspectiva, vista la situacin con un dedo de frente, se debera empezar ya a trabajar el estudio de factibilidad de establecer y abrir nuestra posibilidad de exportacin de gas natural a ultra mar. Si no se hace eso nos estaramos condenando a ser prisioneros de los mercados regionales por lo que nuestros vecinos tendran condiciones para imponernos bajos precios por nuestro gas natural.
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Este ltimo tema nos permite mostrar la vital importancia que tiene el elaborar y definir una poltica estatal de hidrocarburos con seriedad y visin estratgica. Si no se elabora esta poltica y se contina como hasta ahora reaccionando de forma parcial a los problemas inmediatos, si se sigue como hasta ahora creyendo que se hace una gran gestin por lograr que no falte gasolina ni diesel o que se vayan a hacer algunas perforaciones ms este ao, el destino es pattico. Habremos desperdiciado quiz la ltima oportunidad de cambiar nuestra historia.
155
3 P LAN DE I NCIDENCIA
3.1 I NTRODUCCIN
Para proponer un plan de incidencia realista y efectivo debera cumplir, al menos, con dos condiciones: la primera, ser compatible con las inquietudes de la sociedad civil organizada y la segunda, encontrarse bajo un marco conceptual claro y compatible con el rgimen vigente. En cuanto a la primera condicin, esta propuesta de plan de incidencia ser valorada y validada por representantes de la sociedad civil en un taller que se realizar para este fin, las conclusiones, definidos como consensos y disensos sern incorporados en el documento final de Plan de Incidencia, por tanto esta primera condicin ser cumplida. En cuanto a la segunda condicin, el rgimen vigente tanto de hidrocarburos como de Participacin y Control Social (PyCS) componen tambin el marco conceptual que gua esta propuesta de Plan de Incidencia, lo cual asegura el cumplimiento de la segunda condicin. Este marco conceptual entonces se basa en conceptos que ya se los ha presentado en documentos anteriores, aqu los retomamos y exponemos como eje central de esta propuesta. Conforme a lo que ya sostuvimos y reflexionamos, el rgimen de Participacin y Control Social (PyCS) vigente se basa en la nueva relacin entre el Estado y la Sociedad que nace a partir del quiebre del rgimen anterior, donde se exigi, entre otras cosas, mayor participacin en las decisiones de gobierno, este y otros hechos marcan la llamada agenda de octubre, que el actual gobierno asume. Esta agenda comprende dos temas: la recuperacin de los hidrocarburos y la Asamblea Constituyente. Justamente como parte del cumplimiento de la llamada agenda de octubre se logr construir, de manera participativa, una nueva Constitucin Poltica del Estado (CPE) en la cual se defini, entre otras cosas, el nuevo rgimen de Participacin y Control Social (PyCS)21. El nuevo rgimen de PyCS establecido en la CPE define nuevos roles tanto para el Estado como para la sociedad civil, el Estado abriendo espacios para la PyCS, transparentando la informacin y la gestin y la sociedad
21
Constitucin Poltica del Estado, artculos 241 y 242. 156
civil a partir de la participacin en ciertos niveles de decisin y de control a la gestin. Sin embargo existe la contraparte de estos dos roles, la subsecuente responsabilidad que deriva de estos nuevos derechos, contraparte que probablemente se constituye en la parte ms importante del nuevo rgimen de PyCS. Concretamente la nueva CPE establece en este tema: que la sociedad civil organizada puede participar en la formulacin de polticas de Estado y en el control de la gestin, entre otras. Estas dos facultades abren la puerta para que la sociedad civil pueda incidir en la elaboracin y formulacin de la nueva ley y la poltica estatal de hidrocarburos y pueda participar en ciertos niveles de decisin dentro del sector. La otra parte de la base conceptual sobre la cual nos apoyamos para proponer este plan de incidencia corresponde al nuevo rgimen vigente en hidrocarburos. Este nuevo rgimen de hidrocarburos est basado en la propiedad de este recurso y en el ejercicio de dicha propiedad, la cual reside en el pueblo boliviano, as lo establece la nueva CPE y en el Decreto de Nacionalizacin, mediante el cual, recordemos recuperamos la propiedad de la produccin de los hidrocarburos. Segn el D.S. No 28701, el Estado ejerce la propiedad, tanto del recurso como de su producto, en representacin del pueblo boliviano, por tanto toma decisiones en representacin del mismo, este hecho define el derecho de los legtimos propietarios de estar correctamente informados y de participar en la toma de decisiones (en algunos niveles no tcnicos). Pues bien entonces los propietarios s tenemos derechos sobre las decisiones que se toman en este sector, sin embargo vale la pena recalcar que no solo existen ahora derechos sino tambin responsabilidades que nacen de participar e incidir en las decisiones estratgicas y/o operativas en el sector de hidrocarburos. Planteamos entonces a partir de este marco conceptual el plan de incidencia el cual persigue los siguientes objetivos: Objetivo General: Promover la Participacin y Control Social en el sector de hidrocarburos, para lograr incidir y aportar a la gestin y la toma de decisiones dentro del sector, dndole coherencia con el rgimen vigente y visin de futuro, a partir de reflexiones generadas desde la sociedad civil y de la sensibilizacin a las autoridades sectoriales sobre la importancia de la PyCS Objetivos Especficos: Documento final Consultora hidrocarburos 157
Posicionar tanto en la sociedad civil organizada como en las autoridades del sector, el concepto y la importancia del nuevo rgimen de Participacin y Control Social Disear mecanismos de Participacin y Control Social para el sector de hidrocarburos Difundir, a nivel nacional, la informacin sobre el concepto de la nacionalizacin y sobre la situacin actual del sector de hidrocarburos Discutir y generar consensos y disensos en torno a los principales lineamientos de la nueva Ley de Hidrocarburos y la Poltica Estatal de Hidrocarburos, adecuadas al nuevo rgimen Creacin de una publicacin popular especializada, que publique los resultados de las mesas de trabajo y las posiciones tcnicas y de especialistas en cada tema
Por ltimo tenemos tres estrategias con sus respectivos proyectos que componen el cuerpo de este documento. La primera estrategia est relacionada con Diseo de mecanismos de Participacin y Control Social, se compone de dos proyectos: el primero es la promocin de la PyCS en el sector de hidrocarburos, que consiste en promocionar este tema con las autoridades del sector, a travs de reuniones, para lograr conformar un Consejo Mixto (publico sociedad civil) de alto nivel, a travs del cual se logre efectivizar la PyCS de manera responsable. El Segundo proyecto consiste en la eleccin de dirigentes jvenes y capacitacin de los mismos en dos reas importantes: el marco conceptual de la nacionalizacin y el estado de situacin actual del sector. La segunda estrategia consiste en la Difusin y Divulgacin de Informacin Relevante del Sector, esta estrategia se compone de tres proyectos: el primero es la divulgacin de documentos impresos con informacin relevante del sector, la publicacin debe ser popular tanto en el costo como en el precio pues debe servir para todo pblico interesado, la informacin publicada corresponder a los documentos elaborados para esta consultora. El segundo proyecto corresponde a la difusin de la informacin publicada, a travs de radios urbanas y rurales en notas presentadas en programas o entrevistas especficas para este tema. Y el tercer proyecto consiste en jornadas de divulgacin de la documentacin publicada, estas jornadas tendrn una duracin de una hora aproximadamente y sern especficas para este tema aunque tambin Documento final Consultora hidrocarburos 158
podrn ejecutarse en reuniones o ampliados definidos en las organizaciones para comentar estos temas. Por ltimo se encuentra la estrategia de: Promocin de Debate y Anlisis acerca del Sector hidrocarburos. Los temas a ser debatidos y analizados son los lineamientos que deben contener tanto la Nueva Ley de Hidrocarburos como la Poltica Estatal de Hidrocarburos, que sean compatibles con el nuevo rgimen vigente. Esta estrategia cuenta con tres proyectos: el primero, la realizacin de talleres y seminarios a nivel nacional con la sociedad civil organizada, talleres de participacin masiva en los cuales se debatir a cerca de los lineamientos de la nueva ley de hidrocarburos y de la poltica estatal de hidrocarburos. El segundo proyecto consiste en la realizacin de conversatorios con actores relacionados con el sector, estos conversatorios sern para analizar en mayor detalle los dos temas especificados ms arriba, la participacin en estas reuniones son de menor cantidad de pblico, a partir de los cuales se quiere obtener resultados con mayor anlisis tcnico que aquello obtenidos de los talleres ampliados del primer proyecto. Y finalmente el tercer proyecto que es la publicacin de los puntos de disenso y consenso de los talleres y conversatorios realizados, as como otros puntos de vista de analistas, especialistas y otros relacionados con el sector acerca tanto de la Nueva Ley de Hidrocarburos, como de la Poltica Estatal de Hidrocarburos. Todos estos aspectos se encuentran desarrollados con mayor detalle a continuacin:
3.2 M ARCO C ONCEPTUAL : P ARTICIPACIN

RGIMEN DE HIDROCARB UROS
C ONTROL S OCIAL
N UEVO
Este plan de incidencia es coherente con el rgimen vigente tanto de Participacin y Control Social como con el nuevo rgimen de hidrocarburos, de hecho est basado en estos dos marcos conceptuales, de otra manera, el mismo, no sera realizable. Ambos conceptos se los ha presentado en documentos anteriores, aqu los retomamos como parte del marco conceptual en el cual se va a circunscribir este documento.
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A modo de repaso se debe empezar diciendo que, como ya lo sostuvimos y reflexionamos, el rgimen de Participacin y Control Social vigente se basa en la nueva relacin entre el Estado y la Sociedad. Esta reconfiguracin del escenario poltico se dio a partir del quiebre del anterior rgimen, cuando la poblacin exigi, entre otras cosas, mayor participacin en las decisiones de gobierno. Los nuevos gobernantes asumen el poder con una agenda bsica: la recuperacin de los hidrocarburos y la Asamblea Constituyente. Justamente como parte del cumplimiento de la llamada agenda de octubre se logr construir, de manera participativa, una nueva Constitucin Poltica del Estado (CPE) en la cual se defini, entre otras cosas, el nuevo rgimen de Participacin y Control Social (PyCS)22. Esta nueva CPE define los nuevos roles que tienen que jugar tanto el Estado como la sociedad civil. El Estado abriendo espacios para la PyCS, transparentando la informacin y la gestin y la sociedad civil a partir de la participacin en ciertos niveles de decisin y en el control a la gestin. Pero repasemos de manera ms puntual a lo que se refiere la nueva CPE, sta se refiere especficamente a que la sociedad civil organizada puede participar en la formulacin de polticas de Estado y en el control de la gestin, entre otras. Estas dos facultades otorgan la puerta abierta para que la sociedad civil pueda incidir en la elaboracin y formulacin de la nueva ley y poltica estatal de hidrocarburos y pueda participar en ciertos niveles de decisin dentro del sector. De esta manera este nuevo rgimen de PyCS, define la posibilidad de incidir en el gobierno y las autoridades del sector en los temas a los que nos referimos, pero de la misma manera como se definen los deberes para asumir estos nuevos roles en el gobierno, se configuran tambin, y sobre todo, las responsabilidades que tienen que asumir tanto el gobierno como la sociedad civil. Sin embargo no es la nica base conceptual bajo la cual este plan ha sido configurado, tambin se encuentra el nuevo rgimen vigente en hidrocarburos. El cual tambin repasaremos brevemente en este captulo. Este nuevo rgimen de hidrocarburos est basado en la propiedad de este recurso y en el ejercicio de dicha propiedad, la cual reside en el pueblo boliviano, as lo establece la nueva CPE y en el Decreto de Nacionalizacin,
22
Constitucin Poltica del Estado, artculos 241 y 242. 160
mediante el cual, recordemos recuperamos la propiedad de la produccin de los hidrocarburos. Entonces el Estado ejerce la propiedad tanto del recurso como de su producto en representacin del pueblo, por tanto toma decisiones en representacin del mismo, esto establece que la sociedad civil organizada tiene derecho, como propietario, de estar correctamente informada y de participar en la toma de decisiones estructurales (lo cual no quiere decir en decisiones tecinas las que deben basarse en estudios tcnicos y no en consultas polticas). Pues bien entonces los propietarios s tenemos derechos sobre las decisiones que se toman en este sector, sin embargo vale la pena recalcar que no solo existen ahora derechos sino tambin responsabilidades que nacen de participar e incidir en las decisiones estratgicas y/o operativas en el sector de hidrocarburos. En este caso en particular, se plantea la necesidad de incidir en la definicin de una Poltica de Hidrocarburos y de una Ley de Hidrocarburos que busquen el desarrollo no solo del sector sino, a travs de l, del pas y que por supuesto sean coherentes y representen los dos nuevos regmenes. Ambos instrumentos institucionales deben perseguir objetivos estratgicos, es decir con visin de largo plazo por tanto stas deben estar construidas sobre bases slidas tcnicas y tericas, pero tambin sobre la base de la participacin de la sociedad. Por otra parte debern generarse tambin mecanismos de control social responsable y coherente con la poltica y normativa que se defina en el sector. Para lograr los objetivos de una participacin social activa, efectiva y responsable con el ejercicio de la propiedad de los hidrocarburos y de un proceso de control social constante, responsable y eficiente, debern primero darse algunos pasos como por ejemplo difundir informacin veraz sobre la nacionalizacin y el estado del sector de hidrocarburos. Hasta aqu entonces tenemos el marco conceptual claro para proponer un Plan de Incidencia coherente tanto con el nuevo rgimen vigente en hidrocarburos, como con el rgimen de Participacin y Control Social.
161
3.3 O BJETIVOS
3.3.1 O B J ET I V O G E N E R AL
Promover la Participacin y Control Social en el sector de hidrocarburos, para lograr incidir y aportar a la gestin y la toma de decisiones dentro del sector, dndole coherencia con el rgimen vigente y visin de futuro, a partir de reflexiones generadas desde la sociedad civil y de la sensibilizacin a las autoridades sectoriales sobre la importancia de la PyCS.
3.3.2 O B J ET I V O S E SP E C FI CO S
Posicionar tanto en la sociedad civil organizada como en las autoridades del sector, el concepto y la importancia del nuevo rgimen de Participacin y Control Social Disear mecanismos de Participacin y Control Social para el sector de hidrocarburos Difundir, a nivel nacional, la informacin sobre el concepto de la nacionalizacin y sobre la situacin actual del sector de hidrocarburos Discutir y generar consensos y disensos en torno a los principales lineamientos de la nueva Ley de Hidrocarburos y la Poltica Estatal de Hidrocarburos, adecuadas al nuevo rgimen Creacin de una publicacin popular especializada, que publique los resultados de las mesas de trabajo y las posiciones tcnicas y de especialistas en cada tema
3.4 E STRATEGIAS
Las estrategias definidas en este plan de incidencia se basan en el concepto de Participacin y Control Social ya definido en la nueva CPE, que tambin es coherente con el nuevo rgimen de hidrocarburos donde el verdadero propietario de los hidrocarburos es el pueblo boliviano. Entonces si queremos proponer un plan de incidencia coherente con el nuevo rgimen de hidrocarburos, debemos basarnos en el nuevo rgimen de PyCS. En este sentido se han definido tres estrategias relacionadas con el desarrollo de mecanismos de PyCS, con la difusin de informacin y con la generacin de debate sobre temas del sector a nivel nacional, todo para incidir en la toma de decisiones de las autoridades del sector.
162
El orden de las estrategias no refleja un orden cronolgico que se deba seguir en su ejecucin, ms al contrario es importante que tanto la primera como la segunda puedan ser ejecutadas de manera simultnea y la tercera pueda ser ejecutada inmediatamente despus, debido a que son temas muy importantes para el pas, pues este debera ser el camino hacia reducir significativamente la pobreza y hacia hacer de ste un pas con industria y economa slidas.
3.4.1 D I S E O
D E M E C AN I SMO S D E
P ART I CI P A CI N
C O N T RO L S O CI A L
La temtica de Participacin y Control Social se constituye en el objetivo principal de este plan de incidencia, debido a que es el marco conceptual sobre el cual esta propuesta se apoya para incidir, desde la sociedad civil, en polticas y decisiones que se quieran adoptar dentro del sector de hidrocarburos. Es el eje central del plan de incidencia debido a que, como ya lo dijimos, tanto el nuevo rgimen en hidrocarburos, como el de PyCS, son coherentes con la participacin activa, efectiva y responsable de la poblacin dentro del sector, lo cual debe ser la meta de este plan de incidencia, esto es, la manera en la que se logra que la sociedad civil organizada participe y sea responsable por las decisiones y gestin dentro del sector de hidrocarburos en las que haya participado. Con esto queremos decir que la participacin activa de la sociedad no debe ser tomada como muestra de apertura de las autoridades, sino ms bien como el ejercicio de la propiedad de los hidrocarburos y el reflejo del nuevo rgimen de Participacin y Control Social. Por tanto este plan de incidencia se convierte en un ejercicio de dichos derechos y deberes generados a partir de las luchas populares. Sin embargo estamos conscientes que aun no hay claridad en cmo se debe iniciar este proceso de Participacin y Control Social, por tanto aqu proponemos dos proyectos con este fin.
3.4.1.1
3.4.1.1.1
P ROYECTOS
DE L A P A RT I CI P ACI N Y D E HI DR O C AR B UR O S (P3,1)
P R O MO CI N
C O N T R O L S O CI AL
E N EL S E CT O R
Para iniciar con el diseo de mecanismos de PyCS, debemos primero iniciar con la promocin de este tema dentro de la sociedad y de las autoridades del sector.
163
Por tanto es importante definir qu se entiende por Participacin y Control Social?, podemos decir que es el establecimiento de una nueva forma de relacin entre el Estado y la Sociedad (como lo explicamos en ms arriba), en la que tanto el rol del Estado como de la sociedad han cambiado. Dentro de esta nueva forma de relacionamiento entre el Estado y la Sociedad, en el sector de hidrocarburos, es el pueblo boliviano el que asume un nuevo rol preponderante dentro de las decisiones y gestin del sector, sin dejar de lado el nuevo rol que tambin debe jugar el Estado y sobre todo las autoridades del sector. Para aplicar el nuevo rgimen de hidrocarburos y de PyCS, se deber participar en la toma de algunas decisiones estratgicas (con cuidado de no obstaculizar las decisiones eminentemente tcnicas) y otras operativas y en el control de la gestin. El control a la gestin no se lo debe confundir con una regulacin, ni una fiscalizacin, sino ms bien una generacin de responsabilidades repartidas entre las autoridades y la sociedad civil en ella, por tanto es el ejercicio de nuevos derechos pero sobre todo de nuevos deberes y responsabilidades dentro del sector, por parte de las autoridades del sector y de la sociedad organizada. Para poder promocionar la PyCS se debe primero generar un canal de relacin entre el Estado y la sociedad civil, para lo cual se deber sensibilizar a las autoridades del sector acerca de la necesidad de implementar la PyCS. El proceso de sensibilizacin deber iniciar con la constitucin de un Consejo Mixto en el cual se planteen temas de debate relativos al sector de hidrocarburos, en el que debern participar las autoridades estatales del sector y tambin representantes nacionales de las sociedad civil organizada. Este consejo deber tomar decisiones, sobre todo operativas, pero tambin designar a los responsables y corresponsables de cada decisin, esta es probablemente la parte ms importante de este comit debido a que cuando se tienen las responsabilidades claras, cuando algn error ocurre existen claros responsables de ellos, as como tambin de los aciertos. Este comit sin embargo deber tambin establecer la necesidad de generar debates nacionales ampliados, para temas como por ejemplo la ley de hidrocarburos o las decisiones de exportacin de gas a Chile o la necesidad de llamar a referndums o consultas nacionales o locales.
164
Por tanto debern definirse las reuniones en las que se plantearn dos temas concretos la PyCS a partir del nuevo rgimen y la posibilidad de constituir este comit.
3.4.1.1.2
E L EC CI N
D E L D E RE S J V EN E S Y CA P A CI T A CI N
(P3,2)
Para poder llevar adelante el proceso mencionado ms arriba es necesario definir los representantes para estos temas y los nuevos lderes con quienes se deber discutir dichos temas, esto con la finalidad de que sean stos quienes lleven adelante todo este plan de incidencia, lo cual no podr ser asumido solo por los dirigentes y tambin debido a que debe pensarse en la capacitacin de lderes jvenes que sigan y profundicen este proceso de PyCS dentro del sector hidrocarburos. Para lo cual se plantea una serie de cursos de capacitacin tanto en el concepto de nacionalizacin, de PyCS, del estado de situacin del sector y otros temas importantes en esta coyuntura, de construccin de nuevas leyes y sobre todo de visin de futuro. Este proceso de capacitacin est vinculado con las otras dos estrategias aqu descritas relacionadas con difusin de informacin y con reflexin y debate de las nueves leyes y poltica de hidrocarburos.
3.4.1.2
R ESULTADOS
DE LA ESTR ATEGIA
Reuniones efectuadas con autoridades del sector de reflexin sobre el proceso de PyCS y de propuesta de la conformacin del Comit del sector. Autoridades en conocimiento de la importancia y la estrecha relacin entre el nuevo rgimen de hidrocarburos y la Participacin y Control Social Constitucin del Comit mixto del sector de hidrocarburos en el que se establezcan claramente las responsabilidades de cada miembro, como principal mecanismo de interaccin efectiva y seria entre las autoridades y la sociedad civil organizada. Los lderes (tanto de organizaciones sociales como de juntas vecinales) identificados han recibido un programa de capacitacin bsico
D E I N F O R M ACI N D E L S E CT O R
3.4.2 D I F U SI N
D I V U L GA CI N
Esta estrategia est dirigida a generar un nivel de conocimiento en la sociedad boliviana sobre al menos dos temas importantes: el concepto de
165
nacionalizacin y el estado de situacin general del sector, que le permita tener una opinin calificada sobre ste. Esta estrategia de difusin y divulgacin de informacin es el principal ingrediente para el desarrollo y promocin de la Participacin y Control Social, recordemos que sta se basa en la participacin activa, efectiva y responsable de la poblacin boliviana en decisiones importantes acerca de los hidrocarburos. Por tanto sta sociedad que decide y asume responsabilidades, debe ser calificada, debe tener un conocimiento mnimo del rgimen de hidrocarburos y de la realidad de dicho sector, para poder orientar su reflexin y apoyar positivamente en la toma de decisiones. Entonces, por lo expuesto, entendemos la importancia del acceso a la informacin como parte fundamental para generar una corriente de opinin calificada y asumir, desde la sociedad civil, el nuevo rol que se le ha asignado. Sin embargo como lo explicamos en un trabajo anterior23, el manejo de la informacin es catico y poco transparente en la actual gestin, por tanto es necesario iniciar un proceso de divulgacin de informacin bsica del sector y sobre todo saber, entender y asumir el rgimen basado en la propiedad de los hidrocarburos. Sin esta informacin cualquier posibilidad de intervencin positiva y efectiva en el sector ser intil, infructfera e irresponsable, por tanto la primera tarea a realizarse debe ser difundir el concepto de nacionalizacin y la informacin bsica del estado de situacin del sector, primero entre los lderes jvenes elegidos, en la anterior estrategia y otros y despus, o de manera simultnea, difundir esta misma informacin masivamente a nivel nacional. Por tanto, esta estrategia se convierte en condicin necesaria para el desarrollo del resto del plan de incidencia y para el desarrollo de una PyCS efectiva, responsable y oportuna, como ya dijimos.
3.4.2.1
P ROYECTOS
Los mecanismos de difusin y divulgacin se darn a travs de los siguientes tres proyectos:
23
Diagnstico del Sector de Hidrocarburos en Bolivia, ABDES 166
3.4.2.1.1
D I F U SI N E S CR I T A (P2,1)
En esta seccin se debern publicar los estudios realizados para esta consultora, vale decir los siguientes documentos: a) Marco Conceptual de la Nacionalizacin de Hidrocarburos en Bolivia b) Diagnstico del Sector Hidrocarburos en Bolivia c) Lineamientos para una Poltica Estatal de Hidrocarburos y para la nueva Ley de Hidrocarburos d) Los documentos de los actuales contratos petroleros24 Es importante que las publicaciones puedan ser realizadas en edicin popular y sean accesibles tanto en el costo como en el lenguaje para todo pblico, dado que el objetivo de esta estrategia es llegar a la mxima cantidad de gente posible, una edicin popular, de bajo costo y de lectura fcil es el material necesario para llevar a cabo este proyecto. Estas publicaciones sern el principal material de trabajo para la realizacin de los talleres de reflexin y discusin sobre el sector, en todos los niveles que se plantean en este plan de incidencia. Por supuesto despus de las publicaciones de los documentos ya elaborados deber publicarse tambin este plan de incidencia, consensuado con la sociedad civil organizada, as como tambin deber ser difundida.
3.4.2.1.2
D I F U SI N
P O R R A DI O S U R B AN A S Y RU RA L E S
(P 2,2)
El contenido de los programas debern ser realizados sobre la base de los materiales impresos y las conclusiones que se presenten en los talleres realizados, dependiendo de la duracin de los programas de radio y del tipo de programa en los que se presenten. Sin embargo tambin podrn realizarse a travs de entrevistas a los lderes que ya hayan tenido una suficiente capacitacin, tanto en el concepto de nacionalizacin, como en la informacin general de la situacin del sector, as como tambin en el concepto de PyCS en el sector de hidrocarburos. No se descartan otros medios de comunicacin masivos.
24
Esta parte corresponde a los aportes realizados en el Taller Nacional de Hidrocarburos en fecha 29 de octubre. Documento final Consultora hidrocarburos 167
3.4.2.1.3
J O R N A D AS
D E DI F USI N D E I N FO R MA CI N
(P2,3)
Las jornadas de difusin debern ser efectuadas, a travs de talleres especficos, de participacin en reuniones y asambleas de las organizaciones a nivel nacional y otro tipo de reuniones de la sociedad civil en las que se pueda participar. Estas jornadas debern ser de muy corta duracin, pues el objetivo es brindar informacin y poder responder las preguntas del pblico de manera muy gil. En estas jornadas no se trabajar sino solo se recibir informacin, se la expondr y se respondern las preguntas del pblico. La duracin de dichos encuentros deber ser entre 1 y 2 horas como mximo. En caso de exponer en alguna reunin, asamblea, ampliado o cabildo ordinarios, se deber ajustar la metodologa a una duracin mxima de entre media hora o una hora. La metodologa de estas jornadas se encuentra en el Anexo 1 de este documento.
3.4.2.2
R ESULTADOS
DE LA ESTR ATEGIA
a) Comprensin, por parte de la poblacin, del concepto de nacionalizacin, su proceso y el concepto de PyCS en el sector de hidrocarburos b) Comprensin, por parte de la poblacin, del estado en el que se encuentra el sector de hidrocarburos. En este sentido se sugiri verificar que efectivamente la informacin a difundir sea accesible25 a todo pblico. c) Documentos con las principales conclusiones de las jornadas realizadas
3.4.3 P R O MO CI N
DE
D E B AT E
A N LI SI S
A C ER C A D E L
S E CT O R
HI D RO CA R B URO S
El objetivo de esta estrategia es iniciar una serie de debates serios sobre temas relacionados con hidrocarburos, como parte del ejercicio del derecho de propiedad de los mismos por parte de la sociedad boliviana y de la nueva forma de PyCS que debe existir en este sector. Esta deber constituirse en la piedra fundamental para acercar a las autoridades a debatir con la sociedad civil organizada y a que la misma sociedad asuma su nuevo rol. Los temas con los que se debe iniciar este debate son, la nueva Ley de Hidrocarburos y la Poltica Estatal de Hidrocarburos. Estos temas estn
25
El tema de la accesibilidad, es decir que la informacin sea entendible, es resultado del aporte de los participantes del Taller Nacional de Hidrocarburos, realizado en fecha 29 de octubre. Documento final Consultora hidrocarburos 168
relacionados con cmo debe operativizarse el nuevo rgimen (ley de hidrocarburos), basndose en el decreto de nacionalizacin y en los nuevos Contratos Petroleros, as como definirse la visin de futuro (poltica estatal) del sector coherente con el nuevo rgimen y con la nueva forma de Py CS. Sin embargo es importante aclarar que para iniciar este debate, absolutamente necesarios sobre los temas ya descritos, deber haber habido ya una fase de informacin sobre el sector, de otra forma no se podrn discutir los temas ms importantes y aportar positivamente y de manera efectiva y responsable en la toma de decisiones. Por eso se ha diseado una serie de talleres y conversatorios que debern girar en torno a los dos temas definidos, pero tambin podrn incluir en la primera parte del taller la informacin explicada en la estrategia No 2. Para una mayor comprensin se ha elaborado la metodologa que se encuentra en el anexo. Los otros proyectos tienen que ver con la publicacin de los resultados, conclusiones de los talleres que se lleven a cabo, lo cual ser importante para a partir de estas conclusiones se pueda seguir avanzando en la construccin de cualquier instrumento o toma de decisin que sea preciso.
3.4.3.1
P ROYECTOS
El debate ser llevado a cabo a travs de encuentros, sean talleres con participacin de mucho pblico as como a travs de conversatorios con pblico reducido, y tambin a travs de publicaciones peridicas especializadas populares, donde se puedan difundir las conclusiones de los diferentes encuentros y tambin la opinin de tcnicos y especialistas. Para esto se han planteado cuatro proyectos interdependientes entre s, los cuales son analizados a continuacin:
3.4.3.1.1
D E T A LL ER E S Y SE MI N A RI O S A N I V E L N A CI O N AL CO N LA SO CI E D A D CI V I L O R G AN I Z AD A (P3,1)
R E A LI ZA CI N
Este tipo de talleres estn diseados para reunir a un gran nmero de personas, quienes trabajarn en torno a una temtica especfica y con informacin previa. Estos talleres a diferencia de las jornadas definidas en la estrategia dos, debern ser de mayor duracin y los asistentes debern trabajar en mesas y lograr generar conclusiones, divididas en consensos y disensos a partir Documento final Consultora hidrocarburos 169
del documento base que se les presentar. Generalmente estos talleres debern tener una duracin de todo un da, maana y tarde donde se les presente una propuesta base para luego analizar las temticas por separado en mesas de trabajo. Sin embargo en los casos en los que estos talleres deban realizarse junto con los talleres de capacitacin de la primera estrategia, la metodologa ser acomodada a medio da solamente. En este punto se ha puesto hincapi en que los actores que deben participar adems de las organizaciones sociales son las juntas vecinales26, aporte que nos parece muy importante. La metodologa de estos talleres se encuentra en el Anexo 2 de este documento.
3.4.3.1.2
R E A LI ZA CI N D E CO N V ER S AT O RI O S CO N A CT O RE S R EL A CI O N A DO S CO N E L S E CT O R (P3,2)
Estas son jornadas de discusin y reflexin diseadas para grupos reducidos (entre 10 o 15 participantes mximo). Los participantes podrn ser tcnicos o intelectuales y otros participantes de la cadena de hidrocarburos, quienes puedan analizar los temas presentados desde una perspectiva distinta que el pblico de los talleres. Esta diversidad de visiones y de anlisis es crucial para asegurar un producto final cuyo resultado sea realmente la reconduccin de la gestin y visin del sector. Esta visin ms tcnica de los temas tiene el objetivo de guiar un poco las decisiones y conclusiones que se acuerden en los talleres ms grandes, pues cada tema puede trabajarse con mucho mayor nivel de detalle y profundidad, por tanto resultar siendo como un grupo consultivo de los talleres grandes. Ambos deben complementarse y hacer sinergias en torno a un mismo objetivo. La metodologa de estos conversatorios se encuentra en el Anexo No 2 de este documento.
26
El hecho de que los talleres, seminarios y reuniones para la difusin de informacin y debate deben participar las juntas vecinales como un actor importante, fue un importante aporte del Taller Nacional de Hidrocarburos, realizado el 29 de octubre por ABDES. Tambin nos dejaron claro que no debe cerrarse la participacin de ningn actor sea parte o no de una organizacin social. Documento final Consultora hidrocarburos 170
3.4.3.1.3
DE UN A P U B LI CA CI N P O P U LA R M E N SU A L E SP E CI A LI Z AD A EN HI D R O C AR BU R O S , P U B L I C ACI N D E LA S C O N C L USI O N E S . (P3,3)
C R E A CI N
Esta publicacin deber tener como objetivo principal apoyar en el debate nacional a travs de la publicacin no solo de las conclusiones finales de los diferentes talleres o conversatorios, sino tambin de las diversas opiniones de tcnicos e intelectuales sobre los temas mencionados. Esta ser una publicacin especializada, siempre en un lenguaje accesible a todo pblico. Esta publicacin deber ser vendida a bajo costo al consumidor final, pues la idea no es crear un libro de coleccin, sino ms bien crear una publicacin tambin popular en la que se puedan expresar todos los puntos de vista y sean igualmente ledos.
3.4.3.2
R ESULTADOS
DE LA ESTR ATEGIA
a) Conclusiones de los talleres y seminarios con la sociedad civil b) Conclusiones de los conversatorios con actores del sector hidrocarburos c) Conclusiones finales con los consensos y disensos alcanzados d) Publicacin del libro: Conclusiones Finales para la Reconduccin de la Nacionalizacin con Visin de Futuro
3.5 R ESULTADOS E SPERADOS
DEL
P LAN
DE I NCIDENCIA
Posicionamiento del concepto de Participacin y Control Social en la sociedad y las autoridades del sector de hidrocarburos, coherente y consistente con el nuevo rgimen de hidrocarburos. Establecimiento del Comit Mixto (Estado - Sociedad) en el que se hayan definido claramente los objetivos, alcances y sobre todo responsabilidades y castigos de cada uno de sus miembros en caso de incumplimiento. Eleccin y capacitacin de lderes jvenes para garantizar continuidad y fortalecimiento del proceso de Participacin y Control Social. Poblacin informada por diversos medios sobre el concepto de nacionalizacin y el estado de situacin de la cadena de hidrocarburos y la gestin de la misma.
171
Inicio de un debate y reflexin sobre lineamientos de la Nueva Ley de Hidrocarburos y la Poltica de Hidrocarburos. Publicacin con las conclusiones de los talleres realizados y de las posiciones de los diferentes grupos de la sociedad civil. Obtencin de recursos para ejecutar este Plan de Incidencia27 EN EL
3.6 A PORTES R EALIZADOS
T ALLER N ACIONAL
DE
H IDROCARBUROS
A partir del Taller Nacional de Hidrocarburos que se realiz el da 29 de octubre se presentan los siguientes aportes al presente Plan de Incidencia, observaciones que ya han sido incorporadas en el documento y ahora se las presenta de forma resumida en el siguiente cuadro:
Conclusiones mesa de Plan de Incidencia informar a la sociedad civil sobre concepto de la nacionalizacin la nacionalizacin sin expropiacin contratos de operacin medios para difundir esta informacin y cual es la fuente de los recursos de este plan primera etapa a travs de publicaciones talleres reuniones lderes de organizaciones sociales juntas vecinales otros grupos de la sociedad civil verificar que la informacin sea lo suficientemente entendible que existan los medios econmicos para difundir esta informacin formacin a lderes jvenes participar en las decisiones y gestin , a travs del Comit
pasos a seguir
segunda etapa
27
Este ltimo resultado es tomado como peticin que surge del Taller Nacional de Hidrocarburos. Documento final Consultora hidrocarburos 172
4 I NFORME DE T ALLER DE HIDROCARBUROS REALIZADO EL 29 DE NOVIEMBRE DE 2010
4.1 A NTECEDENTES
En fecha 15 de julio se firma el contrato de consultora: Estado de situacin y Propuesta de Incidencia para la Poltica y Legislacin de Hidrocarburos. Tanto en la convocatoria, como en los Trminos de Referencia de la misma se define la realizacin, conjunta, de un Taller Nacional de Hidrocarburos, para el cual los consultores deban presentar la metodologa del mismo y dirigirlo. Tanto la metodologa, como el programa, as como una lista tentativa de invitados son remitidos a la Direccin de ABDES en fecha 5 de octubre. Dicha metodologa as como el programa se encuentran en el Anexo A de este informe. El da 29 de octubre, despus de dos postergaciones es realizado el Taller Nacional de Hidrocarburos, con la participacin principalmente de organizaciones sociales miembros del Pacto de Unidad. La lista se encuentra como Anexo B de este informe.
4.2 D ESARROLLO
DEL
T ALLER
Al inicio del taller se reparti, al tiempo de la inscripcin de los participantes, la informacin in extenso relativa a los temas que se iran a tocar a lo largo del taller. Esta informacin inclua los siguientes productos: a) Marco Conceptual de la Nacionalizacin de Hidrocarburos en Bolivia b) Diagnstico del Sector Hidrocarburos en Bolivia c) Estrategia de Gestin del Sector Hidrocarburos d) Lineamientos para una Poltica Estatal de Hidrocarburos y para la nueva Ley de Hidrocarburos e) Propuesta de plan de Incidencia
173
Sin embargo cabe resaltar que los asistentes tenan ya los resmenes ejecutivos de los documentos citados, los cuales fueron enviados junto con las invitaciones. Segn la metodologa establecida, el taller se dividi en dos partes, una parte informativa y la otra de aportes y construccin de alternativas en torno a tres temas, ley y poltica de hidrocarburos, participacin y control social y plan de incidencia. En la primera parte se expusieron los documentos: Marco Conceptual de la Nacionalizacin de Hidrocarburos en Bolivia y Diagnstico del Sector Hidrocarburos en Bolivia, de manera didctica. Todas las presentaciones se encuentran en el Anexo C de este informe. Cabe decir que la participacin del pblico fue muy intensa, y se enfoc bsicamente en el tema de diagnstico y el estado de situacin. Las principales observaciones se refirieron a dos temas: EL tipo de nacionalizacin que se haba realizado en hidrocarburos el ao 2006 La deficiencia de la actual gestin en hidrocarburos, sobre todo el problema de las reservas.
A estos dos tipos de preguntas la respuesta fue la siguiente: La nacionalizacin boliviana del 2006, s fu una nacionalizacin a partir de que retorna un bien que era anteriormente propiedad de una empresa privada a manos del pueblo boliviano. Esta responde a una nacionalizacin sin expropiacin, es decir sin indemnizacin. Pero el concepto bsico, como se lo explica en detalle en el documento de consultora, fue la recuperacin de la propiedad de los hidrocarburos bajo tierra y fuera de la tierra en todas sus etapas de la cadena. Se recuper el 100% de los excedentes generados. En torno a la gestin deficiente, los consultores no son representantes de las autoridades, que es a quienes les toca aclarar estas interrogantes. Sin embargo se aclararon algunos temas importantes como: La diferencia entre certificacin y cuantificacin de reservas. Claramente se present dichas diferencias, que consisten en que la cuantificacin de reservas significa contar nosotros, como Estado boliviano con la posibilidad de saber cunto de reservas se tiene, esto podra hacerse a travs de equipos internacionales, dirigidos y acompaados por YPFB, que apoyen en estas labores dado que nuestra capacidad aun no puede enfrentar estos retos, sin embargo los equipos internacionales contratados deberan adems capacitar al personal de YPFB en esta cuantificacin para que dicha capacidad se pueda generar en el pas.
174
Una vez generada la capacidad de contar (cuantificar) las reservas y habiendo cuantificado ya las reservas, recin, en funcin de los negocios futuros debera pedirse a una empresa que salga a certificar los datos que YPFB ya tiene como cuantificacin. Este y otros temas fueron abordados con solvencia en el taller habiendo quedado aclaradas todas las preguntas que surgieron. En horas de la tarde se organizaron tres grupos de trabajo que fueron ordenados segn listas de participantes. Los grupos fueron, los especificados en la metodologa: a) Nueva Ley y Poltica de Hidrocarburos
b) Participacin y Control Social c) Plan de Incidencia En cada grupo se realiz una presentacin previa de preguntas orientadoras, el debate fue dirigido por un facilitador en cada caso. Grupo 1: Nueva Ley y Poltica de Hidrocarburos Este grupo fue dirigido por el consultor Manuel Morales, grupo en el que se registraron las siguientes participaciones principalmente:
ORGANIZACIN CIDOB
PARTICIPACION 1 Participacin y CS Recuperacin de la Institucionalidad
PARTICIPACION 2 Proyecto de Nueva Ley final inaccesible Inversin y exploracin, mejorar la dinmica y calidad a la recuperacin de licuables Recuperar todo lo capitalizado, infraestructura e informacin Industrializacin Derechos indgenas, para participacin y consulta vinculante Derecho a acceder a la riqueza hidrocarburfera Participacin activa de YPFB en
175
campo, para operar y fiscalizar Distribucin de los recursos provenientes de los hidrocarburos CODEPANAL Propiedad de las instalaciones (expropiacin bajo depreciacin) Abastecimiento del Mercado interno Satisfacer el mercado interno por completo para 330 municipios productivos, 10000 comunidades campesinas, Mutn, Occidente Redefinir los montos para prestador de servicios, YPFB, Estado SAUL ESCALERA Que se tome en cuenta lo establecido en la CPE y se defina si la EBIH es autrquica o bajo tuicin de YPFB. Determinar funciones para EBIH y YPFB y la relacin entre estas. TRABAJADORES PET Hacer incidencia en la nacionalizacin de hidrocarburos, cumplir con la Agenda de Octubre; ya que nacionalizacin sin expropiacin no es nacionalizacin, utilizar las auditoras realizadas. Recuperar los activos de YPFB, revertir al Estado los taladros de perforacin. Hacer hincapi en la industrializacin de los hidrocarburos y recuperacin de licuables Los CO son muy redituables para la Operadoras, modificar los mismos. Control Social directo, Documento final Consultora hidrocarburos 176 Institucionalizacin de la Empresas Estatales del Sector con equipos multidisciplinarios Crear un fondo para inyectar o capitalizar dinero para upstream y downstream Recuperacin de licuables, revisin de contratos GSA. Mejor control y fiscalizacin YPFB debe operar campo E&P Camiri (Carahuicho) y comercializar
La refundacin verdadera de YPFB, mandato de referndum Dr. Lora No existe una estructura definida en YPFB Interrogante sobre reservas descubiertas y disponibles (no existe cuantificacin de reservas) Importacin de diesel, GLP Jorge Castelln DNICyT EMI Capacitar buena cantidad de personal boliviano, tomando en cuenta a Ing. Junior El control social y participacin ciudadana Acceso a transparente CIDOB la informacin Definir cadena de mando Establecer el fondo Definir la Poltica Todos los elementos tienen un sustento para el manejo del sector
Existe preocupacin por los temas de consentimiento previo, monitoreo ambiental. Quisieran crear los espacios para debatir, para que se refleje el sentimiento de las organizaciones.
CONAMAQ
Explotacin de hidrocarburos irracional, a donde queremos llegar, debe haber las garantas necesarias, solo nos da una visin para delante de que la ley debe socializarse. Este es el inicio, se deben realizar ms talleres, para conocer realmente a YPFB. En la Ley el cuerpo debe salir de la poblacin, organizaciones sociales.
177
APG
Los proyectos son realizados a travs de consultoras en los ministerios. Mostrar las visiones, levantamiento de las propuestas y recin trabajar conjuntamente los consultores de los Ministerios. La NLH debe respetar lo establecido en la Ley Madre Tierra.
Manuel
Comprobar eficiencia de YPFB, hacindola operar directamente y competir con las Operadoras Extraer la riqueza, comercializarla y ponerla en las manos de la gente
Crear el Fondo Soberano y no seguir despilfarrando Reestructuracin del Sector, cabeza MHE, brazo operativo YPFB y ANH ente fiscalizador No existe control en YPFB
Grupo 2: Participacin y Control Social Esta mesa estuvo facilitada por la Lic. Pamela Iriarte de ABDES y se obtuvieron los siguientes resultados: A. Quienes harn el Control Social Debe utilizarse la estructura del pacto de unidad mas las juntas vecinales y organizaciones civiles. De ah se desprenden todos los mecanismos de control social, en todos los temas no solo en hidrocarburos. Deben definirse los mecanismos para el control social Deben definirse tambin los instrumentos Un tema esencial para ejercer el control social es el acceso a la informacin
B. Se debe definir cmo se va a participar C. Se debe definir como se va a hacer para ese control El control se lo realizar a: RECURSO NATURAL 178
RECURSO ECONOMICO AMBITO TERRITORIAL
Grupo 3: Plan de Incidencia Esta mesa estuvo dirigida por la consultora Roxana Azeas y se obtuvieron varios aportes que se incorporaron al plan de incidencia presentado. En inicio se realiz la presentacin del plan de incidencia, que se lo puede resumir en lo siguiente: El marco conceptual del plan de incidencia se compuso del rgimen de Participacin y Control Social y del nuevo rgimen de hidrocarburos, a partir del estos dos marcos conceptuales se estructuraban los derechos y deberes de la sociedad civil organizada, definida tambin en la CPE. EL plan en si tena tres partes la primera que era bsicamente difusin de informacin sobre la nacionalizacin y el estado de situacin en el sector e informacin sobre los lineamientos de la nueva Ley y poltica de hidrocarburos, esto con miras a una segunda parte que consista en generar un debate nacional sobre la ley de hidrocarburos liderado por las organizaciones sociales y la sociedad civil organizada en general. Un tercera parte consista en generar espacios de coordinacin entre las autoridades del sector y la sociedad civil en trminos de la Participacin y Control Social, a travs de la eleccin de nuevos lderes jvenes capacitados en estos temas, por un lado y por otro a partir de la conformacin de un Consejo Mixto, como espacio principal de coordinacin entre autoridades y sociedad civil. En torno a estos temas se pudieron obtener las siguientes observaciones: Deba concebirse dos etapas en inicio: las cuales mostramos resumida a continuacin:
4.3 C ONCLUSIONES
MESA DE
P LAN
DE I NCIDENCIA
primera etapa
informar a la sociedad civil sobre
concepto de la nacionalizacin la nacionalizacin sin expropiacin contratos de operacin
179
medios para difundir esta informacin y cual es la fuente de los recursos de este plan
publicaciones
talleres a travs de reuniones lderes de organizaciones sociales juntas vecinales otros grupos de la sociedad civil verificar que la informacin sea lo suficientemente entendible que existan los medios econmicos para difundir esta informacin formacin a lderes jvenes participar en las decisiones y gestin Resultado Los resultados obtenidos del taller han sido los siguientes: Pblico asistente adecuadamente informado sobre el concepto de la nacionalizacin Pblico asistente adecuadamente informado sobre la realidad actual del sector Comentarios sobre temas de la Ley de Hidrocarburos y la Poltica de Hidrocarburos Pblico participante consiente de la importancia de la Participacin y Control Social, eje central de la propuesta de Plan de Incidencia. Documento de Plan de Incidencia consensuado para el rea de Hidrocarburos Observaciones a los documentos elaborados para esta consultora
pasos a seguir
segunda etapa
Finalmente el documento con los aportes realizados para el Plan de Incidencia, se encuentra en Anexo de este informe.
180
5 A NEXOS
5.1 A NEXO N O 1 M ETODOLOGA - T ALLER : D IFUSIN DE H IDROCARBUROS
5.1.1 P AR T E U N O La metodologa tiene una sola parte que consiste en divulgar la informacin relativa al sector de hidrocarburos. Esta informacin corresponde a los documentos desarrollados a lo largo de esta consultora contratada por ABDES28: Los documentos que se debern difundir son los siguientes: a) Marco Conceptual de la Nacionalizacin de Hidrocarburos en Bolivia b) Diagnstico del Sector Hidrocarburos en Bolivia Estos documentos debern ser entregados a los participantes, sobre todo a las organizaciones participante das antes del taller, caso contrario directamente en el evento. Las carpetas que se entregarn ese da debern contener estos documentos como documentos de consulta para el inicio del taller y para que puedan reproducirla y difundirla en sus organizaciones. En este taller deber presentarse informacin sobre el marco conceptual de la nacionalizacin y datos sobre el sector, es decir informacin basada en los dos primeros documentos sealados ms arriba. Para esto se ha previsto una presentacin en formato Power Point, el cual se dividir en dos partes: la primera de presentacin del concepto de nacionalizacin, el cual durar media hora y la segunda de datos sobre la realidad del sector de hidrocarburos actualmente,
DE I N FORMACIN
28
Consultora realizada por Roxana Azeas Alcoba y Manuel Morales Olivera Documento final Consultora hidrocarburos 181
con una duracin de alrededor de media hora tambin, para luego pasar a las preguntas del pblico. La parte ms importante del taller son las preguntas del pblico espacio para el cual deber otorgarse un tiempo prudente de al menos media hora o definirse otra reunin corta para responder preguntas. 5.1.2 L O G S T I CA :
5.1.2.1 C A R P E T A S C O N L A SI G U I E N T E I N F O R MA C I N :
Programa Documento: Marco Conceptual de la Nacionalizacin de Hidrocarburos en Bolivia Documento: Diagnstico del Sector Hidrocarburos en Bolivia Presentacin: Informacin general sobre el proceso de nacionalizacin y datos sobre el sector Hojas en blanco Bolgrafo Carpeta Tarjeta de Identificacin
5.1.2.2 G R A B A C I N D E L E V E N T O Y F I L MA C I N
Se ha visto la necesidad de filmar y gravar las intervenciones del taller, esto con miras a tener material audiovisual para cualquier otro evento de similares caractersticas. La filmacin podr correr por parte de los consultores, quienes tendrn derecho a utilizar las imgenes, respetando la autora de la organizacin el taller.
5.1.2.3 R E G I ST R O
El registro de participantes ser muy importante y deber iniciar a las 8:00 para no interrumpir el desarrollo del taller.
182
5.1.2.4 L I ST A D E P A R T I C I P A N T E S
Los participantes podrn tener una tarjeta con sus nombres que podrn ser imprimidos en el momento de la entrega de la carpeta respectiva. La carpeta con toda la informacin detallada ms arriba ser distribuida al ingreso y registro de los participantes. 5.1.3 R E S UL T A DO S E SP E R A D O S Pblico asistente adecuadamente informado sobre el concepto de la nacionalizacin 5.1.4 C O N C EP T O S Pblico asistente adecuadamente informado sobre la realidad actual del sector Definicin de pasos a seguir, parte del Plan de Incidencia, por parte del pblico asistente
C L AV E
Hay algunos conceptos clave que debern ser posicionados a lo largo de todo el taller, estos son: Existe la necesidad de seguir difundiendo estos documentos Deben tomarse acciones inmediatas a seguir y definir responsables, como parte del Plan de Incidencia.
183
5.2 A NEXOS N O 2. M ET ODOLOGA - T ALLER : A NLISIS EL S ECTOR DE H IDROCARBUROS
D EBAT E
SOBRE
5.2.1 P R I ME R A P A R T E La metodologa tiene dos partes, la primera consiste en divulgar la informacin relativa al sector de hidrocarburos. Esta informacin corresponde a los documentos desarrollados a lo largo de esta consultora. Los documentos que se debern entregar son los siguientes: a) Marco Conceptual de la Nacionalizacin de Hidrocarburos en Bolivia b) Diagnstico del Sector Hidrocarburos en Bolivia c) Lineamientos para una Poltica Estatal de Hidrocarburos y para la nueva Ley de Hidrocarburos Estos documentos debern ser entregados a los participantes, sobre todo a las organizaciones participante das antes del taller, caso contrario directamente en el evento. Las carpetas que se entregarn ese da debern contener estos documentos como documentos de consulta para el inicio del taller y para que puedan reproducirla y difundirla en sus organizaciones. En esta primera parte del taller deber presentarse informacin sobre el marco conceptual de la nacionalizacin y datos sobre el sector, es decir informacin basada en los dos primeros documentos sealados ms arriba. Para esto se ha previsto una presentacin en formato Power Point, el cual se dividir en dos partes: la primera de presentacin del concepto de nacionalizacin, el cual durar dos horas (con preguntas del pblico) y la segunda de datos sobre la realidad del sector de hidrocarburos actualmente, con una duracin de alrededor de una hora y media (incluyendo preguntas). La tercera exposicin deber corresponder a los Lineamientos para una Poltica Estatal de Hidrocarburos y para la nueva Ley de Hidrocarburos, el cual ser debatido en la jornada de la tarde.
Documento final Consultora hidrocarburos 184
5.2.2 S E GUN D A
PARTE
La segunda parte consiste en plantear los lineamientos propuestos de una Nueva Ley de Hidrocarburos y de una Poltica Estatal de Hidrocarburos. Esta segunda parte del taller se trabajar en grupos, repartidos por temtica, dependiendo de cuntos sean los participantes podrn armarse entre dos y tres mesas de trabajo. Los temas por grupo podrn ser los siguientes: a) Nueva Ley de Hidrocarburos b) Poltica de Hidrocarburos c) Otros temas relacionados con el sector de hidrocarburos El trabajo en grupos iniciar con una breve exposicin de la temtica que abordar dicho grupo. El tiempo asignado para esta parte de presentacin del tema es media hora, para exponer las lneas generales sobre las cuales se deber iniciar el debate, en cada mesa. Despus de la exposicin, el anlisis y debate deber ser dirigido por el facilitador el cual deber saber acomodar el tema al pblico esta parte durar entre dos horas y dos horas y media, incluyendo las conclusiones que se deben obtener, en este caso estas conclusiones se dividirn en dos: los consensos y los disensos. Para el trabajo de las mesas se debe recalcar que cada mesa tendr un mximo de 15 participantes y se debatirn los temas concretos definidos. Todas las mesas tendrn una misma metodologa de trabajo, que ser a partir de la base de documentos presentados a ABDES, para esta consultora, pero sin embargo dependiendo del facilitador podr hacerse algunas variaciones en la misma para acomodarse a la realidad del pblico asistente. Si el nmero de personas excede de las 45 podrn armarse otros grupos de mximo 15 participantes que traten los mismos temas de otras mesas.
185
Como ya lo mencionamos cada mesa contar con un facilitador quien apoyar en el debate de cada temtica y aplicar la metodologa o la adaptar segn el pblico. Cada tema tendr un listado de puntos importantes referidos a los lineamientos de base para la poltica o la ley, esta lista ser entregada a cada miembro de grupo dependiendo del tema que les toque analizar. En total para este trabajo en mesas se ha dispuesto un mximo de tres horas de trabajo. Una vez se haya discutido cada temtica, se conformar de nuevo la plenaria para hacer lectura de todas las conclusiones realizadas y para definir las acciones inmediatas a tomar, as como los responsables (matriz de responsabilidades). Estos dos temas en concreto irn a reforzar el plan de incidencia. El taller concluir con el discurso de cierre y el recordatorio de las acciones inmediatas a seguir. 5.2.3 L O G S T I CA :
Programa Documento: Marco Conceptual de la Nacionalizacin de Hidrocarburos en Bolivia Documento: Diagnstico del Sector Hidrocarburos en Bolivia Documento: Lineamientos para una Poltica Estatal de Hidrocarburos y para la nueva Ley de Hidrocarburos Presentacin: Informacin general sobre el proceso de nacionalizacin y datos sobre el sector Hojas en blanco Bolgrafo Carpeta Tarjeta de Identificacin
186
5.2.3.3 C O N T R A T A C I N D E F A C I L I T A D O R E S
Estos sern necesarios para el desarrollo del trabajo en mesas y podrn ser contratados especficamente para este taller, sin embargo deben ser personas de trayectoria en el sector.
5.2.3.4 R E G I ST R O
Los participantes podrn tener una tarjeta con sus nombres que podrn ser imprimidos en el momento de la entrega de la carpeta respectiva. La carpeta con toda la informacin detallada ms arriba ser distribuida al ingreso y registro de los participantes. 5.2.4 R E S UL T A DO S E SP E R A D O S Pblico asistente adecuadamente informado sobre el concepto de la nacionalizacin Pblico asistente adecuadamente informado sobre la realidad actual del sector Consensos y disensos, sobre los puntos clave para la Ley de Hidrocarburos, la Ley Madre Tierra y la Poltica de Hidrocarburos
C L AV E
Hay algunos conceptos clave que debern ser posicionados a lo largo de todo el taller, estos son: La Ley debe ser el producto de un debate nacional
Poltica es despliegue de poder: despliegue de poder del Estado y tambin del propietario (definicin de futuro), por tanto tambin en una construccin colectiva y participativa. Podemos ser vanguardia mundial en cuidado de la naturaleza en lo relacionado con hidrocarburos.
188
5.3 A NEXOS N O 3 M ETODOLOGA - T ALLER : C ONVERSATORIO S ECTOR DE H IDROCARBUROS
SOBRE E L
5.3.1 P R I ME R A P A R T E La metodologa tiene dos partes, la primera consiste en divulgar la informacin relativa al sector de hidrocarburos. Esta informacin corresponde a los documentos desarrollados a lo largo de esta consultora. Los documentos que se debern entregar son los siguientes: a) Marco Conceptual de la Nacionalizacin de Hidrocarburos en Bolivia b) Diagnstico del Sector Hidrocarburos en Bolivia c) Lineamientos para una Poltica Estatal de Hidrocarburos y para la nueva Ley de Hidrocarburos Estos documentos debern ser entregados a los participantes, sobre todo a las organizaciones participante das antes del taller, caso contrario directamente en el evento. Las carpetas que se entregarn ese da debern contener estos documentos como documentos de consulta para el inicio del taller y para que puedan reproducirla y difundirla en sus organizaciones. En esta primera parte del taller deber presentarse informacin sobre el marco conceptual de la nacionalizacin y datos sobre el sector, es decir informacin basada en los dos primeros documentos sealados ms arriba. Para esto se ha previsto una presentacin en formato Power Point, el cual se dividir en dos partes: la primera de presentacin del concepto de nacionalizacin, el cual durar media hora y la segunda de datos sobre la realidad del sector de hidrocarburos actualmente, con una duracin de tambin media hora. Despus y entre las exposiciones se permitir la participacin de los conversadores con preguntas y aclaraciones que se crean pertinentes. En total esta parte del conversatorio no deber durar ms de dos horas, incluyendo las preguntas.
La tercera exposicin deber corresponder a los Lineamientos para una Poltica Estatal de Hidrocarburos y para la nueva Ley de Hidrocarburos, el cual ser debatido en la jornada de la tarde. 5.3.2 S E GUN D A
PARTE
La segunda parte consiste en plantear los lineamientos propuestos de una Nueva Ley de Hidrocarburos y de una Poltica Estatal de Hidrocarburos. Esta segunda parte del taller se trabajar por temtica. Los temas sern los siguientes: a) Nueva Ley de Hidrocarburos b) Poltica de Hidrocarburos El trabajo en grupos iniciar con una breve exposicin de los lineamientos tanto de la Nueva Ley de Hidrocarburos, como de la Poltica de Hidrocarburos. El grupo decidir si trabajar los dos temas ese mismo da o abordar un tema un da y fijar un nuevo da para abordar el segundo. El tiempo asignado para esta parte de presentacin del tema es media hora, por cada tema, para exponer las lneas generales sobre las cuales se deber iniciar el debate, en caso de que se realice un solo conversatorio, se elegir un tema primero y pasado una hora aproximadamente el otro tema. Despus de la exposicin, el anlisis y debate deber ser dirigido por el facilitador el cual deber saber acomodar el tema al pblico esta parte durar entre dos horas y dos horas y media, incluyendo las conclusiones que se deben obtener, en este caso estas conclusiones se dividirn en tres: los consensos, los disensos y otras propuestas tcnicas. Una vez se haya discutido cada temtica, se dar lectura de todas las conclusiones realizadas se definirn las acciones a tomar, as como los responsables (matriz de responsabilidades).
190
5.3.3 L O G S T I CA :
Programa Documento: Marco Conceptual de la Nacionalizacin de Hidrocarburos en Bolivia Documento: Diagnstico del Sector Hidrocarburos en Bolivia Documento: Lineamientos para una Poltica Estatal de Hidrocarburos y para la nueva Ley de Hidrocarburos Presentacin: Informacin general sobre el proceso de nacionalizacin y datos sobre el sector Hojas en blanco Bolgrafo Carpeta Tarjeta de Identificacin
5.3.3.3 R E G I ST R O
Los participantes podrn tener una tarjeta con sus nombres que podrn ser imprimidos en el momento de la entrega de la carpeta respectiva.
La carpeta con toda la informacin detallada ms arriba ser distribuida al ingreso y registro de los participantes. 5.3.4 R E S UL T A DO S E SP E R A D O S Pblico asistente adecuadamente informado sobre el concepto de la nacionalizacin Pblico asistente adecuadamente informado sobre la realidad actual del sector Consensos, disensos y aportes sobre los puntos clave para la Ley de Hidrocarburos, la Ley Madre Tierra y la Poltica de Hidrocarburos.
C L AV E
Hay algunos conceptos clave que debern ser posicionados a lo largo de todo el taller, estos son: La Ley debe ser el producto de un debate nacional Poltica es despliegue de poder: despliegue de poder del Estado y tambin del propietario (definicin de futuro), por tanto tambin en una construccin colectiva y participativa. Podemos ser vanguardia mundial en cuidado de la naturaleza en lo relacionado con hidrocarburos.
192
5.4 A NEXO 4 M ETODOLOGA - T ALLER N ACIONAL

5.4.1 P R I ME R A P A R T E
DE
H IDROCARBUROS
La metodologa tiene dos partes, la primera consiste en divulgar la informacin relativa al sector de hidrocarburos. Esta informacin corresponde a los documentos desarrollados a lo largo de esta consultora. Los documentos que se debern entregar son los siguientes: a) Marco Conceptual de la Nacionalizacin de Hidrocarburos en Bolivia b) Diagnstico del Sector Hidrocarburos en Bolivia c) Estrategia de Gestin del Sector Hidrocarburos d) Lineamientos para una Poltica Estatal de Hidrocarburos y para la nueva Ley de Hidrocarburos e) Propuesta de plan de Incidencia Estos documentos debern ser entregados a los participantes, sobre todo a las organizaciones participante das antes del taller, caso contrario directamente en el evento. Las carpetas que se entregarn ese da debern contener estos documentos como documentos de consulta para el inicio del taller y para que puedan reproducirla y difundirla en sus organizaciones. En esta primera parte del taller deber presentarse informacin sobre el marco conceptual de la nacionalizacin y datos sobre el sector, es decir informacin basada en los dos primeros documentos sealados ms arriba. Para esto se ha previsto una presentacin en formato Power Point, el cual se dividir en dos partes: la primera de presentacin del concepto de nacionalizacin, el cual durar dos horas (con preguntas del pblico) y la segunda de datos sobre la realidad del sector de hidrocarburos actualmente, con una duracin de alrededor de una hora y media (incluyendo preguntas). La tercera exposicin deber corresponder al Plan de Incidencia, el cual ser debatido en la jornada de la tarde.
193
5.4.2 S E GUN D A
PARTE
La segunda parte consiste en plantear los lineamientos propuestos de una Nueva Ley de Hidrocarburos, de una Poltica Estatal de Hidrocarburos y de la propuesta de Plan de Incidencia, dentro de la cual se encuentra la propuesta de Participacin y Control Social. Esta segunda parte del taller se trabajar en grupos, repartidos por temtica, dependiendo de cuntos sean los participantes podrn armarse entre tres y cuatro mesas de trabajo. Los temas por grupo podrn ser los siguientes: a) Nueva Ley de Hidrocarburos y Poltica de Hidrocarburos b) Plan de Incidencia c) Interrogantes y Propuestas de Participacin y Control Social, en el sector de Hidrocarburos Sin embargo dependiendo de la cantidad de pblico asistente y de la aceptacin del tema se podrn definir menos cantidad de grupos. El trabajo en grupos iniciar con una breve exposicin de la o las temticas que abordar dicho grupo. En caso de que a un solo grupo le toque ms de un tema para analizar deber trabarse primero un tema y despus el otro. El tiempo asignado para esta parte de presentacin del tema es media hora, para exponer las lneas generales sobre las cuales se deber iniciar el debate, en cada mesa. Despus de la exposicin, el anlisis y debate deber ser dirigido por el facilitador el cual deber saber acomodar el tema al pblico esta parte durar entre dos horas y dos horas y media, incluyendo las conclusiones que se deben obtener, en este caso estas conclusiones se dividirn en dos los consensos alcanzados y los disensos. Para el trabajo de las mesas se debe recalcar que cada mesa tendr un mximo de 15 participantes y se debatirn los temas concretos definidos. Todas las mesas tendrn una misma metodologa de trabajo, que ser a partir de la base de documentos presentados a ABDES, para esta consultora, pero sin embargo dependiendo del facilitador podr hacerse algunas variaciones en la misma para acomodarse a la realidad del pblico asistente.
194
Como ya lo mencionamos cada mesa contar con un facilitador quien apoyar en el debate de cada temtica y aplicar la metodologa o la adaptar segn el pblico. Cada tema tendr un listado de puntos importantes referidos a los lineamientos de base para la poltica o las leyes, as como para el planteamiento de una Participacin y Control Social efectiva, sobre la cual se ha basado el plan de incidencia, dicha lista ser entregada a cada miembro de grupo dependiendo del tema que les toque analizar. En total para este trabajo en mesas se ha dispuesto un mximo de tres horas de trabajo. Una vez se haya discutido cada temtica, se conformar de nuevo la plenaria para hacer lectura de todas las conclusiones realizadas y para definir las acciones inmediatas a tomar, as como los responsables (matriz de responsabilidades). Estos dos temas en concreto irn a reforzar el plan de incidencia. El taller concluir con el discurso de cierre y el recordatorio de las acciones inmediatas a seguir.
5.4.3 L O G S T I CA :
Programa Documento: Marco Conceptual de la Nacionalizacin de Hidrocarburos en Bolivia Documento: Diagnstico del Sector Hidrocarburos en Bolivia Documento: Estrategia de Gestin del Sector Hidrocarburos Documento: Lineamientos para una Poltica Estatal de Hidrocarburos y para la nueva Ley de Hidrocarburos Documento: Propuesta de Plan de Incidencia Presentacin: Informacin general nacionalizacin y datos sobre el sector Hojas en blanco Bolgrafo sobre el proceso de
195
Carpeta Tarjeta de Identificacin
5.4.3.2 G R A B A C I N D E L E V E N T O Y F I L MA C I N Se ha visto la necesidad de filmar y gravar las intervenciones del taller, esto con miras a tener material audiovisual para cualquier otro evento de similares caractersticas. La filmacin podr correr por parte de los consultores, quienes tendrn derecho a utilizar las imgenes, respetando la autora de la organizacin el taller. 5.4.3.3 C O N T R A T A C I N D E D O S F A C I L I T A D O R E S Estos sern necesarios para el desarrollo del trabajo en mesas y podrn ser contratados especficamente para este taller, sin embargo deben ser personas de trayectoria en el sector. 5.4.3.4 R E G I ST R O El registro de participantes ser muy importante y deber iniciar a las 8:00 para no interrumpir el desarrollo del taller. 5.4.3.5 L I ST A D E P A R T I C I P A N T E S Los participantes podrn tener una tarjeta con sus nombres que podrn ser imprimidos en el momento de la entrega de la carpeta respectiva. La carpeta con toda la informacin detallada ms arriba ser distribuida al ingreso y registro de los participantes.
5.4.4 R E S UL T A DO S E SP E R A D O S
Pblico asistente adecuadamente informado sobre el concepto de la nacionalizacin Pblico asistente adecuadamente informado sobre la realidad actual del sector Consensos y disensos, sobre los puntos clave para la Ley de Hidrocarburos, la Ley Madre Tierra y la Poltica de Hidrocarburos Pblico participante consiente de la importancia de la Participacin y Control Social, eje central de la propuesta de Plan de Incidencia. Documento de Plan de Incidencia consensuado para el rea de Hidrocarburos 196
C L AV E
Hay algunos conceptos clave que debern ser posicionados a lo largo de todo el taller, estos son: La Ley debe ser el producto de un debate nacional Poltica es despliegue de poder: despliegue de poder del Estado y tambin del propietario (definicin de futuro), por tanto tambin en una construccin colectiva y participativa. La Participacin y Control Social son una conquista y son parte del rgimen vigente en hidrocarburos. Se debe ejercer la Participacin y Control Social, con responsabilidad. Podemos ser vanguardia mundial en cuidado de la naturaleza en lo relacionado con hidrocarburos. Deben tomarse acciones inmediatas a seguir y definir responsables, como parte del Plan de Incidencia.
197
5.5 A NEXO 5 L ISTA DEL TALLER .
DE INVITADOS CO NFIRMADOS PARA LA RE ALIZACIN
198
NOMBRE
1 Felix callisaya Cuentas 2 Julio Prudencio 3 Dr. Fernando Rojas CI 772158
CARGO Y ORGANIZACIN
Viceministerio de Medio Ambiente (afiliado al CONAMAQ). Fundacin TIERRA Particular Director Ejecutivo de Fundacin Bolivia Digna Ministerio de Minera Ministerio de Minera Ministerio de Minera Particular Particular Particular PRODESCO Particular PROMUTAR
4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Lic. lvaro Dante Gonzlez 988828 Cbba Dr. Froilan Luna Lic. Ren Gutierrez Fernando Vasquez Diego Pacheco Ivo Pino Jaime Durn Walter Silvetti CI.154740 LP David Cruz Choque Hugo de la Fuente Irma Mendoza CI. 1798715 TJ.
15 16 17 18 19
Saul Escalera CI. 715271 CB Raymundo Montao Herrera CI. 134434 LP Arcil Oliva Carlos Torrico
Martha Len con C.I. 1621855
PROMETA PRODENA PRODENA TEAPRO
20 Sofia Balcazar Soto
PROBIOMA
21 22 23 24 25 26
Federico Serra Villarroel CI: 1495828 Ramiro Mendoza Cceres HERMES ARCE CONDEC.I. 4892958
CENDA QHANA CERDET FIDES YPFB - Direccin Medio Ambiente
Dr. Hermes Arce asesor Lic. Ruth Vargas C.I. es 3826684

Ing. Alejandra Lora
199
27 Juan Paco Paredes CI. 3057448 28 Augusto Jauregui CI. 334587 LP 29 30 31 32 33 34 35 36 37 Rosario Rosa 1517178 SC Miriam Suarez 1542901 SC Carlos Salinas Fredy Callejas Ing. Marco antonio Montecinos Luis Sirpa Machaca Cecilia Enriquez Alfredo Chacn Ramiro Galindo Chavez CI. 3893793
INDICEP PROCESO CIDCRUZ CASA DE LA MUJER YPFB Particular Director de la Carrera Ing. Petrolera Secretario Ejecutivo Carre Ing. Petrolera GREGORIA APAZA CSUTCB CIBOB CIBOB BARTOLINAS SENADO NACIONAL- COMIT ENERGIA HIDROCARBUROS SENADO NACIONAL BARTOLINAS CESIB
38 Pedro Moye CI. 5583959 39 Ines Miranda 40 41 42 43 44 Dr. Edgar Vacaflores Laguna Dr. Coco Tellez Consuelo Escobar Moises Huarachi Cristian Dominguez
45 Miguel Valdz Romero CI. 1954490 46 Gualberto Barahona 47 Edgar Vacaflor Laguna 48 Jorge Tellez 49 50 51 52 53 54 55 56 Sen. Manuel Limachi Joel Guarachi Simeon Jaliri Eduardo Catacora Ral Prada Roberto Coraite Mario Panigua Ortega CI. 1144366 Ing. rodrigo Heredia
CIPCA CORDILLERA CONAMAC COMIT HIDROCARBUROS ASAM.PLURINACIONAL COMIT HIDROCARBUROS ASAM.PLURINACIONAL COMIT DE NACIONES Y PUEBLOS INDIGENAS CSUTCB CSUTCB CSUTCB Particular CSUTCB CIDOB UMSA Ingenieria Petrolera 200
57 58 59 60
Ing. Robert Velasquez F. Ing. Carlos Calvi V. Ing. Pablo Mendizabal Ing. Ren Baptista Flores
UMSA Ingenieria Petrolera UMSA Ingenieria Petrolera UMSA Ingenieria Petrolera LIDEMA
201
5.6 A NEXO 6 P RESENTACIN M ARCO C ONCEPTUAL

NACIONALIZACIN DE H IDROCARBUROS
DE LA
202
5.7 A NEXO 7 P RESENTACIN S ITUACIN
ACT UAL DEL SECTOR .
203
5.8 A NEXO 8 P RESENTACIN P LAN
DE INCIDENCIA
204

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Ing. Jos Campero Maran Director Nacional de ABDES

Jenny Gruemberg Prez Directora Ejecutiva de LIDEMA

Anexos: Anexo Plan de Incidencia, Informe de Taller Nacional de Hidrocarburos

Fecha: 10 de noviembre de 2010

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