El IFE y la reglamentacin de las encuestas electorales Introduccin Antes de que el IFE fuera ciudadano y constitucionalmente autnomo los legisladores

ya haban incorporado reglamentaciones a las encuestas electorales. Los cambios institucionales de 1996 que impulsaron la transicin a la democracia, aplicaron ajustes marginales al uso de las encuestas y fue hasta la reforma electoral 2008 que se dot de mayor precisin y certeza a las disposiciones sobre los estudios de opinin y las encuestas electorales. De hecho, de acuerdo con nuestra Constitucin la regulacin de las encuestas y sondeos de opinin con fines electorales es una atribucin integral y directa del IFE. La democracia mexicana, un poco por la historia y otro tanto por los reacomodos en la poltica nacional, ha derivado en la consolidacin de un sistema electoral federal con caractersticas y dinmicas propias, y en otros 32 sistemas que responden a la correlacin de fuerzas polticas en cada entidad. Es por ello que, aunque las entidades comparten disposiciones esenciales de una democracia representativa (rgimen poltico, divisin de poderes, elecciones libres y peridicas), las constituciones locales y en especial la legislacin electoral atiende a procesos de sincronizacin de cambios institucionales diferentes a los que se experimentan a nivel nacional. Es por lo anterior que se observa una evolucin asincrnica de las disposiciones legislativas en relacin con las encuestas electorales. Con la finalidad de mostrar lo que podra ser una tendencia hacia una mayor claridad reglamentaria en materia de encuestas electorales, en este artculo plantear, brevemente, mi enfoque sobre las motivaciones de los cambios institucionales; enseguida, la evolucin que ha tenido la reglamentacin de las encuestas en el COFIPE; posteriormente, algunos de los principales hallazgos generados con el Estudio descriptivo y comparativo de la normatividad federal y de las entidades federativas en materia de encuestas y estudios de opinin electorales, elaborado por el IFE, y en las consideraciones finales comentar unas implicaciones institucionales que, desde mi punto de vista, tendr la reforma de 2007-2008 en la noche del 1 de julio de 2012.

1. Los cambios institucionales en materia de encuestas electorales Para m, los cambios institucionales son una expresin de la forma en que los gobernantes incorporan las demandas de la ciudadana y le dan viabilidad a sus
1

regmenes polticos. Por ello, en este artculo quise plantear las principales disposiciones que el COFIPE establece para los estudios de opinin en materia de preferencias electorales y tendencias de los resultados, as como algunos elementos significativos de la situacin que guardan las legislaciones electorales en esta materia. Las diferencias, desde el enfoque que propongo, se deben a que las prioridades para los grupos gobernantes y las demandas de la sociedad en cada entidad no son las mismas entre s, y mucho menos comparadas con las manifestadas a nivel federal. Lo anterior es evidente al revisar, por ejemplo, los arreglos institucionales para la participacin ciudadana incluidos en la legislacin del Distrito Federal y los que tienen entidades como Chihuahua, Tamaulipas o Nayarit. Lo mismo sucede si se compara la duracin de los gobiernos municipales de Coahuila y los de Guerrero, o la integracin de las instancias de decisin de los rganos electorales locales, sus responsabilidades, estructura e incluso salarios. Cada entidad construye, en el marco de lo dispuesto por nuestra constitucin, sus propias leyes y reglamentaciones de acuerdo con sus prioridades, preocupaciones y consensos. Con la reglamentacin de los estudios de opinin y las encuestas electorales sucede exactamente lo mismo, como se ver en los siguientes apartados. A nivel federal el incremento de la competitividad y las exigencias de los ciudadanos, partidos polticos para conocer con rapidez informacin sobre los resultados de la votacin, fue un factor en la reforma del COFIPE en 2008. Sin embargo, en los estados las preocupaciones tienen mltiples ejes: la seriedad de las empresas, su presencia en los medios de comunicacin; los conocimientos tcnicos; las necesidades de transparencia en el ejercicio de los recursos pblicos, entre otros. Desde este enfoque, las modificaciones a las legislaciones en materia de encuestas electorales se dan cuando los grupos gobernantes visualizan que el marco vigente en este tema pone en riesgo la estabilidad y vigencia del rgimen poltico respectivo.

2. Evolucin de la legislacin electoral federal en materia de encuestas electorales. Las encuestas electorales se estrenaron en nuestra vida electoral en 1994. Para ello, en ese ao se incluyeron reformas al Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) en dos mbitos: i) las atribuciones para quien dirige el Instituto y ii) las disposiciones relativas a las campaas electorales.
2

Atribuciones para quien dirige el Instituto En cuanto a las atribuciones de quien dirige el IFE, la evolucin de las disposiciones legales experiment la siguiente ruta. Se estableci como atribucin del entonces Director General del Instituto en 1994: Ordenar cuando lo estime conveniente la realizacin de los estudios o procedimientos pertinentes, a fin de conocer las tendencias electorales el da de la jornada electoral. Los resultados de dichos estudios slo podrn ser difundidos previo acuerdo del Consejo General. 1 Para 1996, se elimin la discrecionalidad para solicitar los estudios, y la atribucin recay en el Presidente del Consejo General en los siguientes trminos: Ordenar, previo acuerdo del Consejo General, la realizacin de estudios de los estudios o procedimientos pertinentes, a fin de conocer las tendencias electorales el da de la jornada electoral. Los resultados de dichos estudios slo podrn ser difundidos cuando as lo autorice el Consejo General. Como se ve, la variante de tal disposicin legal se relaciona, fundamentalmente, con el predominio de la colegialidad en el funcionamiento del Consejo General. Dicho artculo permaneci inalterado hasta la reforma de 2007-2008, en la que se modific la atribucin para quedar como sigue: Previa aprobacin del Consejo, ordenar la realizacin de estudios de encuestas nacionales basadas en las actas de escrutinio y cmputo de casilla, a fin de conocer las tendencias de los resultados el da de la jornada electoral. Los resultados de dichos estudios debern ser difundidos por el consejero presidente, previa aprobacin del Consejo General despus de las veintids horas del da de la jornada electoral. Claramente la reforma de 2007-2008 precis el tipo de encuestas que puede encargar el IFE para dar a conocer a la opinin pblica las tendencias de los resultados, tambin precis quien lo hara y en qu momento. En sntesis, la evolucin legislativa en materia de encuestas el da de la jornada electoral se orient a contribuir a la equidad, as como a dar precisin y certeza a los ciudadanos, actores y partidos polticos.
1

COFIPE artculo 89, fraccin LL

Disposiciones para las encuestas electorales durante las campaas electorales En cuanto a las disposiciones legales sobre los estudios de opinin contenidas en el apartado relativo a las campaas electorales, la evolucin normativa manifiesta la misma intencionalidad de brindar mayor precisin, que se mencion en el apartado anterior. En 1994 el COFIPE sealaba en el artculo 190: () 3. Quien solicite u ordene la publicacin de cualquier encuesta o sondeo de opinin sobre asuntos electorales, que se realice desde el inicio de las campaas hasta el cierre oficial de las casillas el da de la eleccin, deber entregar copia del estudio completo al Director General del Instituto, si la encuesta o sondeo se difunde por cualquier medio. En todo caso, la difusin de los resultados de cualquier encuesta o sondeo de opinin estar sujeta a lo dispuesto en el prrafo siguiente. 4. Durante los ocho das previos a la eleccin y hasta la hora del cierre oficial de las casillas que se encuentren en las zonas de husos horarios ms occidentales del territorio nacional, queda prohibido publicar o difundir por cualquier medio, los resultados de encuestas o sondeos de opinin que tengan por objeto dar a conocer las preferencias electorales de los ciudadanos, quedando sujetos quienes lo hicieren, a las penas aplicables a aquellos que incurran en alguno de los tipos previstos y sancionados en el artculo 403 del Cdigo Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Comn y para toda la Repblica en Materia del Fuero Federal.

Para las elecciones de 1997, la reforma electoral del ao previo estableci que: Art. 190. () 3. Quien solicite u ordene la publicacin de cualquier encuesta o sondeo de opinin sobre asuntos electorales, que se realice desde el inicio de las campaas hasta el cierre oficial de las casillas el da de la eleccin, deber entregar copia del estudio completo al Secretario Ejecutivo del Instituto, si la encuesta o sondeo se difunde por cualquier medio. En todo
4

caso, la difusin de los resultados de cualquier encuesta o sondeo de opinin estar sujeta a lo dispuesto en el prrafo siguiente. 4. Durante los ocho das previos a la eleccin y hasta la hora del cierre oficial de las casillas que se encuentren en las zonas de husos horarios ms occidentales del territorio nacional, queda prohibido publicar o difundir por cualquier medio, los resultados de encuestas o sondeos de opinin que tengan por objeto dar a conocer las preferencias electorales de los ciudadanos, quedando sujetos quienes lo hicieren, a las penas aplicables a aquellos que incurran en alguno de los tipos previstos y sancionados en el artculo 403 del Cdigo Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Comn y para toda la Repblica en Materia del Fuero Federal. 5. Las personas fsicas o morales que pretendan llevar a cabo encuestas por muestreo para dar a conocer las preferencias electorales de los ciudadanos o las tendencias de las votaciones, adoptarn los criterios generales de carcter cientfico, que para tal efecto determine el Consejo General.

Con la reforma de 2007-2008 las disposiciones para regular las encuestas y sondeos de opinin quedaron establecidas en el artculo 237 del COFIPE, de la siguiente manera: () 5. Quien solicite u ordene la publicacin de cualquier encuesta o sondeo de opinin sobre asuntos electorales, que se realice desde el inicio del proceso electoral hasta el cierre oficial de las casillas el da de la eleccin, deber entregar copia del estudio completo al secretario ejecutivo del Instituto, si la encuesta o sondeo se difunde por cualquier medio. En todo caso, la difusin de los resultados de cualquier encuesta o sondeo de opinin estar sujeta a lo dispuesto en el prrafo siguiente. 6. Durante los tres das previos a la eleccin y hasta la hora del cierre oficial de las casillas que se encuentren en las zonas de husos horarios ms occidentales del territorio nacional, queda prohibido publicar o difundir por cualquier medio, los resultados de encuestas o sondeos de opinin que tengan por objeto dar a conocer las preferencias electorales de los ciudadanos, quedando sujetos quienes lo hicieren, a las penas aplicables a aquellos que incurran en alguno de los tipos previstos y sancionados en el artculo 403 del Cdigo Penal Federal.
5

7. Las personas fsicas o morales que pretendan llevar a cabo encuestas por muestreo para dar a conocer las preferencias electorales de los ciudadanos o las tendencias de las votaciones, adoptarn los criterios generales de carcter cientfico, que para tal efecto emita el Consejo General, previa consulta con los profesionales del ramo o las organizaciones en que se agrupen.

Las reformas mencionadas pueden sintetizarse en lo siguiente: 1. La reglamentacin inici en 1994 para la etapa de las campaas electorales y obligaba a las empresas demoscpicas a sujetarse a esas normas nicamente si difunda sus resultados. Se prohibi la publicacin de resultados sobre las preferencias electorales ocho das antes de la jornada y hasta el cierre de las casillas. 2. Tres aos despus, en 1997, a las disposiciones anteriores se agreg que las empresas deberan adoptar los criterios generales de carcter cientfico que determine el Consejo General. En este momento se prioriz la colegialidad del recin creado Consejo General integrado para entonces por ciudadanos. 3. En 2006, la amplia presencia de los medios de comunicacin en las campaas electorales y la utilizacin partidista de las encuestas preelectorales, propici modificaciones legales integradas en la reforma legal de 2008: El periodo de reglamentacin se ampli del inicio de las campaas hasta el inicio del proceso electoral. Se redujo de ocho a tres das la prohibicin para dar a conocer los resultados de sondeos o estudios de opinin sobre las preferencias electorales de los ciudadanos y, Se elimin la discrecionalidad del Consejo General para emitir criterios cientficos y se estableci que tales criterios se definiran previa consulta con profesionales del ramo.

3. Las legislaciones electorales locales en materia de encuestas y estudios de opinin. Considerando la importancia de las encuestas para el cumplimiento de las atribuciones de las autoridades electorales, el IFE llev a cabo en 2010 una revisin de las diversas disposiciones que sobre esta materia contenan las legislaciones electorales.

La revisin se concret en el Estudio descriptivo y comparativo de la normatividad federal y de las entidades federativas en materia de encuestas y estudios de opinin electorales. Este estudio realiza una revisin exhaustiva de la normatividad vigente a nivel federal y en las entidades federativas, adems de un anlisis descriptivo y comparativo de las distintas regulaciones, que permite identificar los requerimientos necesarios para la elaboracin de la metodologa, levantamiento de informacin, publicacin de resultados y en general todas las actividades relacionadas con los estudios de opinin. En los diversos foros en los que se ha presentado, se ha insistido en que se trata de una herramienta que brinda informacin til a las autoridades electorales, casas encuestadoras y en general a los actores polticos interesados en realizar estudios demoscpicos en la materia. Incluye una base de datos con los textos ntegros de las legislaciones y un ndice de regulacin de encuestas que permite, mediante la asignacin de valores dicotmicos a las distintas regulaciones federal y locales, las entidades federativas con una regulacin alta, baja o media en trminos de reglamentacin de los siguientes aspectos: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Autorizacin para levantar estudio de opinin Tiempos autorizados para el levantamiento de la informacin Definicin Procedimiento para autorizar el levantamiento Procedimiento para autoriza la publicacin Requisitos para la elaboracin Sanciones

Entre los datos ms relevantes de esta investigacin solamente mencionar tres: El primero. Una de las conclusiones el Estudio es la ausencia de precisin normativa sobre las definiciones de qu se debe considerar como encuesta de opinin, lo que contrasta con la gran diversidad de tipos de estudios de opinin que solamente se menciona si abundar en lo que significan: encuestas de salida, sondeos de opinin, conteos rpidos, entre otros, sin especificar la diferencia entre unos y otros. El segundo dato es la diferencia existente entre el tipo y rigor de las sanciones previstas por la infraccin de la normatividad, que oscilan de la inexistencia de sancin, hasta multas de 100,000 das de salario mnimo y pena privativa de la libertad hasta por 4 aos.
7

El tercero tiene que ver con la temporalidad de la prohibicin para difundir los resultados de los ejercicios demoscpicos. Llama la atencin que hay entidades que restringen desde 15 das previos a la celebracin de la jornada (Yucatn) y en el otro extremo tenemos otras entidades que siguen el plazo dispuesto en el COFIPE que es de 3 das. Es de sealar que la mayora contina disponiendo la prohibicin 8 das antes, que estableca la legislacin federal antes de la reforma. Pero algunas entidades van ms all. Por ejemplo, en Durango la prohibicin dura hasta que el Consejo Estatal haya dado a conocer los resultados preliminares, y en Baja California existe la mencin expresa de que los resultados de las encuestas solamente podrn ser difundidos previo acuerdo del Consejo General. De ah que una de las demandas del gremio de investigadores de opinin pblica, ha sido en el sentido de unificar, en la medida de lo posible, la reglamentacin en los niveles federal y locales. Sin embargo, no debe olvidarse que los cambios institucionales obedecen a demandas de la sociedad que son asumidas por los legisladores para darle mayor vigencia el rgimen poltico. Por ello, si el plazo de la prohibicin o los requisitos nos son percibidos como elementos de inestabilidad en esas localidades difcilmente podrn ser incluidos en las legislaciones.

Consideraciones finales Las caractersticas de nuestro cambio poltico han motivado a los legisladores a reglamentar los estudios de opinin y las encuestas electorales. Es claro que el efecto de las encuestas preelectorales y el de las efectuadas el da de la jornada electoral es completamente distinto. Por una parte, ha sido estudiado el uso de encuestas preelectorales para incidir en el voto til en 2000 y 2006. Por otro, la intensificacin de la competencia electoral hizo crisis en 2006 cuando el margen de victoria entre el primero lugar y el segundo fue de 0.58%.2 De ah que en 2008 las reformas en materia de encuestas electorales hayan considerado tales factores y se hayan integrado dichas preocupaciones a nuestra normatividad electoral.
2

El porcentajes de votacin obtenido por el candidato ganador (PAN) fue de 35.89% equivalentes a 15,000,284 votos; mientras que la Coalicin por el Bien de Todos, integrada por el PRD, PT y Convergencia, que ocup el segundo lugar, obtuvo el 35.31% de la votacin equivalente a 14,756,350 de sufragios. La precisin es importante ya que un buen nmero de articulistas y medios de comunicacin suelen manejar que el margen de victoria fue del 0.56%, confusin que tal vez se origin en la fracciones de la votacin obtenida por la segunda fuerza. Cifra tomada del Atlas de Resultados Electorales Federales 1991-2009. Sistema de Consulta de la estadstica de las Elecciones Federales 2008-2009. IFE.

Dichos cambios institucionales pueden resumirse en 3 puntos: 1. Para darle mayor equidad a las contiendas, se ampli la reglamentacin para que quienes van a realizar estudios de opinin pblica sobre las preferencias electorales se atengan a lo dispuesto por la ley desde que inician los procesos electorales, y no a partir de que inician las campaas. 2. Para contribuir al derecho a la informacin que tienen los ciudadanos, se disminuy el plazo que restringe la difusin de dichos estudios de ocho a tres das. 3. Para darle certeza a los votantes, se precis en el COFIPE la fuente de informacin que utilizara el Consejero Presidente para dar a conocer las tendencias de los resultados electorales el da la votacin, previo acuerdo del Consejo General.

Considerando que los avances de nuestra democracia se han expandido del mbito nacional al estatal, as se dio la conformacin de los sistemas electorales y de partidos en los ltimos aos, eventualmente las innovaciones anteriores podran ser incorporadas en las entidades en futuras reformas electorales. De tales innovaciones, una es fundamental para la certeza del proceso electoral y la gobernabilidad democrtica: las actas de escrutinio y cmputo de casilla que se utilizarn como insumo en la estimacin para dar a conocer, ante la opinin pblica, despus de las veintids horas del da de la jornada, los porcentajes obtenidos por los contendientes. El mandato para que el Consejero Presidente del IFE d a conocer el resultado, es una instruccin poltica que requiere del mayor soporte estadstico sustentado en muestras y modelos matemticos que seamos capaces de generar. Sin embargo, queda fuera del mbito de la autoridad electoral la precisin y objetividad de los estudios preelectorales, las encuestas de salidas y conteos rpidos que realicen las empresas demoscpicas. Pero, sobre todo, la difusin y el manejo de la informacin que realicen los financiadores o solicitantes de dichos estudios. En tal sentido es que requeriremos de la colaboracin y el profesionalismo de los expertos del gremio y de los medios de comunicacin durante el prximo proceso electoral.

En efecto, la noche del 1 de julio de 2012 la Presidencia del Instituto, si as lo aprueba el Consejo General, dar a conocer las tendencias de los resultados para beneficio de la gobernabilidad y certeza de los votantes y candidatos. Desde mi
9

punto de vista, lo mejor sera sealar los porcentajes aunque las diferencias sean tan pequeas que no se perfile claramente a un candidato ganador con base en las estimaciones de los resultados, o se tipifique un empate tcnico, o en la expresin de los especialistas: sera un error decir too close to call. La experiencia de 2006 considero que debe ser un estmulo para la mayor transparencia posible al momento de decir los resultados. Esta innovacin institucional nos obliga a quienes integramos el IFE a perfeccionar an ms los mtodos para realizar los conteos rpidos. Para 2012 el mecanismo deber ser an ms robusto y la argumentacin que se acuerde con el Comit Tcnico y los partidos polticos deber dar claridad sobre la precisin o volatilidad de los resultados que se anuncien. Para m, la colaboracin y compromiso que las empresas demoscpicas asuman sobre la precisin tcnica e imparcialidad de sus estudios en las encuestas preelectorales y al trmino de la jornada electoral, sern factores que contribuyan a la estabilidad poselectoral y, naturalmente a la credibilidad de los resultados electorales. Cumplir con las disposiciones legales es una obligacin de todos los actores regulados por el COFIPE. Ah no hay rango de movilidad. Los profesionales de la demoscopia lo saben y lo han hecho. Donde se podr demostrar el compromiso con nuestro sistema democrtico, es con el manejo de la informacin por parte de los contratantes. Confo en que la responsabilidad social se imponga al posible beneficio de quienes soliciten los estudios. Ciertamente no hay prueba estadstica de que las encuestas electorales influyan en la decisin del votante; pero tampoco la hay en sentido contrario. Por ello parece relevante que las empresas demoscpicas se apeguen puntualmente a las disposiciones de ley. Para el IFE, la confianza ciudadana es un valor intangible que contribuye a la tranquilidad posterior a la jornada electoral y un factor de gobernabilidad que todos, empresas, medios de comunicacin, legisladores, partidos polticos y autoridades deben apuntalar.

10