Algunas implicaciones de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial 1454 de 2011 en el sector agrcola colombiano. Snchez V. Diego F.

1 Introduccin Para comprender las implicaciones del Ordenamiento Territorial en nuestro pas y sus consecuencias en el desarrollo nacional en cuanto el crecimiento econmico visto este desde la agricultura y el uso y tenencia de la tierra que la actividad agrcola demanda, es necesario realizar una revisin sobre el contexto histrico en el cual se ha planificado y legislado sobre el territorio. La forma como se ha configurado la distribucin del territorio en Colombia parte de las caractersticas geogrficas que fueron definiendo los procesos de colonizacin fundacin de municipios y ciudades, etc. de forma centralizada debido a la propia naturaleza del relieve. Por otro lado en el pas se defini un sistema regional que tiene sus bases desde la poca prehispnica cuando las tribus indgenas se organizaban con estructuras culturales propias. En el periodo de conquista y colonizacin se conformaron las fundaciones (pequeos poblados y territorios aledaos) as como las primeras gobernaciones que aumentaban a medida que los espaoles avanzaban al interior del pas. Ya en el periodo republicano el sistema de provincias estableci en gran medida la divisin poltica departamental actual. Este proceso se dio bajo condiciones particulares en la independencia debido a las diferencias polticas y administrativas que se presentaban con respecto al dominio espaol y a las regiones independientes. Este contexto histrico sobre el ordenamiento territorial fomento la centralizacin y la competencia regional. As, la discusin sobre la regionalizacin del pas ha estado ligada a la inoperancia de la divisin departamental, la poltica de descentralizacin administrativa y las disparidades del desarrollo regional. Dentro del modelo de globalizacin econmica, la regin se configura como un soporte de la estrategia de competitividad de los pases, la cual se orienta a generar una nueva dinmica regional a travs de la plena utilizacin y el crecimiento del potencial endgeno de las regiones (recursos econmicos, humanos, naturales, institucionales y culturales), y, en consecuencia, generar el entorno y las condiciones necesarias para el desarrollo potencial de las empresas, de los sistemas de produccin y la creacin de nuevas fuentes de trabajo productivo. (Presidencia de la Repblica, 1995) En Colombia, la estrategia de competitividad ha sido concebida en funcin de la articulacin de las polticas sectoriales con las estrategias regionales para crear nuevas ventajas competitivas y fortalecer las existentes a travs de la bsqueda de complementariedades en la utilizacin de los recursos regionales y nacionales, la capacitacin de los recursos humanos y el desarrollo de la innovacin tecnolgica, en el marco del fortalecimiento de las autonomas regionales, proceso en el cual los agentes del desarrollo regional son los protagonistas. Esta estrategia abre la posibilidad de sustentar la fortaleza del pas a partir de regiones, lo cual implica construir una nueva visin del desarrollo donde la dinmica territorial no se explica a partir de la Nacin, sino a partir de un desarrollo regional ms autnomo pero tambin ms articulado (Presidencia de la Repblica, 1995). La conceptualizacin del ordenamiento territorial ha estado influida por las referencias que la Constitucin Poltica de 1991 hace a la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial en sus artculos 288, 297, 307, 319 y 329, todos referidos a aspectos de la divisin territorial del pas, hecho que ha inducido el manejo sesgado que en los crculos polticos e institucionales se ha dado al concepto de
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Estudiante Ingeniera Agronmica. Cdigo 715914

ordenamiento territorial. Sin embargo, la misma Constitucin Poltica y normas legales anteriores y posteriores a sta, contienen todos los elementos e instrumentos para una poltica de ordenamiento territorial en el sentido de actuacin del Estado sobre el orden territorial existente para lograr el desarrollo humano ecolgicamente sostenible, espacialmente armnico y socialmente justo. (Massiris 2010) Escenario de la actividad agrcola colombiana Colombia es un pas que cuenta con 114.17 millones de hectreas, de las cuales: - 63.26 millones de Ha (55.4 %) son de uso no agropecuario - 50.91 millones de Ha (44.6 %) de uso agropecuario - 51.3 millones de Ha se encuentran declaradas como zonas de reserva forestal2 El uso actual para la actividad agrcola es de 4.9 millones de Ha, que contrastan con el uso potencial que es aproximadamente de 21.5 millones de Ha. Para uso ganadero hay cerca de 38.6 millones de Ha, de las cuales solo 20 millones de Ha son aptas para ganadera. Se observa entonces que la ganadera colombiana hace un uso extensivo de la tierra y es tecnolgicamente atrasada pero, a su vez, consume una porcin significativa de los incentivos que tiene el sector, especialmente crdito e ICR. (MADR 2010) El 90% del rea sembrada se dedica a los productos que componen la canasta bsica alimentaria de la poblacin colombiana. En contraste, la superficie destinada a los cultivos no alimentarios (algodn, tabaco, fique, flores, caa para etanol y palma para biodiesel) es pequea pues slo representa el 2.5% del rea total, y los cultivos forestales el 7.2%. El maz es el segundo cultivo de mayor tamao (13%), seguido por el arroz (10%) y el pltano (9.3%),la caa (8.8%),la palma africana (7.8%) y los frutales (5%). Estos seis productos bsicos representan casi el 55 % del rea sembrada total. Problemtica del sector agrcola colombiano Nuestro pas est entre los pases con mayor desigualdad en el planeta, segn Ibez y Muoz (2010) Citados por (Abdala 2011), entre los aos 2000 y 2009 el coeficiente de Gini3 a nivel nacional paso de 0.86 a 0.88, particularmente desde 2005 en el 56.5 % de los municipios del pas. Resultados del IGAC muestran como el 78.3% de los propietarios de 1 a 5 Ha ocupan menos del 6% del rea registrada, mientras que el 55% del rea pertenece al 0.15% de los propietarios de predios superiores a 1000 Ha. Esta concentracin de la tierra se debe principalmente al crecimiento de los cultivos permanentes (60%) y forestales (23%) en las 891.000 Ha sembradas entre 2000 a 2010. (MADR 2010). En este contexto la situacin de nuestra agricultura es lamentable teniendo en cuenta el ndice de produccin agrcola 2007 (Base 1999 - 2000) se observa el ndice de crecimiento ms bajo en contraste con otros pases latinoamericanos. (CEPAL 2010) Segn las bases del Plan nacional de Desarrollo 2010 2014, entre las causas principales de la baja competitividad y productividad, est el uso ineficiente de la tierra: Existe una subutilizacin de tierras

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(Establecidas por la Ley 2 de 1959 Zonas de Reserva Forestal; cabe resaltar que esta ley se describe como el acto ms importante en cuanto al ordenamiento territorial en nuestro pas segn el ministro de agricultura y desarrollo rural, Juan Camilo Restrepo 2010)

Es un nmero entre cero y uno que mide el grado de desigualdad en la distribucin del ingreso en una sociedad determinada. El coeficiente registrara cero (0.0 = Desigualdad mnima) para una sociedad en la que cada miembro recibiera exactamente el mismo ingreso y un coeficiente de uno (1.0 = desigualdad mxima) si un miembro recibiera todo el ingreso y el resto no recibiera nada.

optimas para la agricultura, lo que se evidencia en que el total de la superficie con vocacin agrcola y silvoagricola, 21500.000 de ha, solo son utilizadas 4900.000 (DNP4 2010:172) Ordenamiento Territorial y estructura de la tenencia de la tierra en Colombia El concepto del ordenamiento territorial en la ley 1454 define que: El ordenamiento territorial es un instrumento de planificacin y de gestin de las entidades territoriales y un proceso de construccin colectiva de pas, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organizacin poltico administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo econmicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armnico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y fsico-geogrfica de Colombia5. Bajo este concepto, y atendiendo a los resultados actuales sobre la estructura de la tenencia de la tierra en Colombia, - que ha preservado un carcter difuso y confuso en varios aspectos legislativos y de control, han conllevado a que se presenten casos de corrupcin respecto a la propiedad de la tierra, pago de impuestos, desvi de recursos estatales para infraestructura que beneficia algunos particulares, deforestacin y contaminacin de fuentes hdricas entre otros - la planificacin desde las entidades territoriales resulta en la continuidad histrica de un ordenamiento territorial que mas all de estar enfocado al desarrollo en virtud de lo planteado en la constitucin nacional y en la ley 1454, donde se encuentran los argumentos suficientes que deberan mantener actualmente un plan de ordenamiento humanitario en pro del crecimiento social humano, sostenible econmicamente con los recursos naturales de la nacin ms el potencial intelectual y de fuerza de trabajo del pueblo colombiano, se orienta en el contexto capitalista enmarcado en el escenario internacional desde las polticas del libre mercado y la libre competencia, a la generacin de riqueza a toda costa a las clases dominantes, las corporaciones (nacionales e internacionales) y en general desconociendo la equidad y la igualdad social. Teniendo en cuenta a Massiris6 cuando enuncia que los efectos espaciales del desarrollo econmico estimulado por la produccin competitiva llevan a la concentracin de sus beneficios en las regiones o centros urbanos dinmicos donde se concentran las mayores ventajas competitivas en detrimento de las regiones o centros deprimidos, los cuales tradicionalmente no se han beneficiado de este desarrollo, es claro que en Colombia se ha ido en detrimento constante sobre el objetivo de armona del desarrollo regional establecido en el Artculo 334 de la Constitucin Poltica, el cual es connatural a las polticas de ordenamiento territorial, aqu es cuando es relevante pensar que la ley 1454 en una norma orgnica, y que como tal debe abarcar una realidad "natural del territorio", teniendo en cuenta los principios rectores de esta. (Resaltando en la ley 1454 el artculo 3, numeral 16 "Economa y Buen gobierno" de los principios rectores, sobre auto sostenibilidad econmica de los entes territoriales, y el numeral 8 de este mismo artculo: "Solidaridad y equidad territorial"). Conclusiones El ordenamiento territorial en Colombia ha permitido un desarrollo socio-econmico desequilibrado de las regiones y entes territoriales establecidos al fomentar la competencia entre estos con base a las capacidades de sus recursos naturales, socio-polticos de sus territorios. As, no se ha configurado un crecimiento descentralizado a nivel nacional sino por el contrario y debido tambin a las condiciones biogeografas se ha centralizado en gran manera desde la parte administrativa
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DNP : Departamento Nacional de Planeacin Ley 1454: Artculo 2o. Concepto y finalidad del ordenamiento territorial. 6 Tomado del texto de ngel Massiris : Ordenamiento territorial: experiencias internacionales y desarrollos conceptuales y legales realizados en Colombia (2010)

gubernamental y la infraestructura nacional (vial, redes elctricas, comunicaciones, educativa y salud, etc.). La ley orgnica de ordenamiento territorial 1454 no cubre las necesidades de este contexto, se queda ambigua al incentivar la libre asociacin (voluntaria) de entes territoriales para llevar a cabo el desarrollo de proyectos de distinta ndole. Aun continua con el fomento de la competencia y la auto sostenibilidad de las regiones, y a pesar de insistir en la descentralizacin, no ahonda en la verdadera naturaleza orgnica de la distribucin de la riqueza nacional conllevando a que los procesos de poder poltico regional se empoderen de los territorios con una autonoma que trae consigo corrupcin en la asignacin de recursos, contratos, etc. Desde el punto de vista constitucional, la ley 1454 parece ir en contrava de algunos de los objetivos enfocados al desarrollo socio-econmico nacional y as mismo a sus principios rectores. Por otro lado teniendo en cuenta el contexto internacional capitalista del libre mercado, la ley 1454 no establece los lineamientos necesarios para evitar el crecimiento desmedido de la concentracin de la tierra en nuestro pas, por el contrario deja un escenario legislativo impreciso que favorece el desarrollo de mega proyectos agrcolas que demandan grandes extensiones de tierra (concentracin masiva). El desarrollo rural nacional debe ser equitativo entre la agricultura industrial y campesina e indgena, guardando las proporciones, haciendo un uso sostenible y sustentable de la tierra fomentando el desarrollo y crecimiento socio-econmico de la gente, aprovechando nuestra riqueza natural del territorio. Referencias Abdala Y. El reto de la restitucin frente al modelo de desarrollo rural y la concentracin de la tierra. Revista Semillas 44/45. 2011. Posso C. El plan de desarrollo y el fomento del macrofundio. Revista Semillas 44/45. 2011. Massiris A. Ordenamiento territorial y procesos de construccin regional. 2010. Disponible en: http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/geografia/masir/2.htm Gonzlez J. La frgil Ley de ordenamiento territorial. Universidad de los Andes. 2011. Disponible en: http://congresovisible.org/agora/blog-del-cinepprograma-por-la-paz/361/ Restrepo J. Una poltica integral de tierras para Colombia. MADR. 2010. Disponible en: http://www.minagricultura.gov.co/archivos/ministro_jc_restrepo_tierras_2.pdf Prez A. Bases conceptuales para el ordenamiento territorial en Colombia. LABLAA Digital. 2004. Disponible en: http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/geografia/orden2/orden2.htm