LINEAMIENTOS DE POLTICA PARA EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN FISCAL EN LOS GOBIERNOS LOCALES DEL PER

DOCUMENTO DE TRABAJO

DICIEMBRE 2011

LINEAMIENTOS PARA UNA PROPUESTA DE POLTICA PARA EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN FISCAL EN LOS GOBIERNOS LOCALES DEL PER
Econ. ALBERTO FLORES APAZA

1. INTRODUCCION La descentralizacin de la gestin pblica se constituye como una respuesta del estado a las demandas ciudadanas para resolver problemas pblicos en la bsqueda de un mayor grado de eficiencia y equidad distributiva de los recursos estatales. Varios son los modelos utilizados por los pases Latinoamericanos en materia de descentralizacin fiscal. Cada pas ha diseado este proceso sobre la base de la voluntad poltica y de acuerdo a las necesidades y posibilidades de recursos. No obstante, a pesar de las disparidades existentes, se presume que los diversos pases sustentan como valor y factor comn de sus modelos, la bsqueda de eficiencia y equidad del gasto pblico, que en ltima instancia, es el objetivo la descentralizacin fiscal. La descentralizacin y el financiamiento de la gestin de los gobiernos locales en el Per han estado siempre supeditados al nimo y voluntad poltica del gobierno de turno. Esto explica lo acontecido en los ltimos 30 aos se han producido marchas y contramarchas, en lo que a descentralizacin fiscal se refiere:

En la dcada de 1980 se da un fuerte impulso a la descentralizacin en las Municipalidades, en este periodo se transfieren funciones del ex Ministerio de Construccin, Transportes y Comunicaciones y se entregan a las Municipalidades los Impuestos de Alcabala, al Patrimonio Vehicular, a los Juegos de Bingos y se crea el Impuesto de Promocin Municipal (dos puntos del IGV). En el mbito regional se crea y entran en funciones 11 Gobiernos Regionales en el pas. En la dcada de 1990 se produce un retroceso en el proceso con la desactivacin de las Regiones y la recentralizacin de funciones, y competencias municipales en instancias del Gobierno Nacional. As mismo y en forma paralela se reduce la base tributaria y potencial fiscal de los Gobiernos Locales. Finalmente en la primera dcada de ste siglo, se reinicia el proceso de descentralizacin con un mayor nfasis en los Gobiernos Regionales. En esta etapa se aprueban las Leyes de Bases para el proceso y en su desarrollo e implementacin se acenta la transferencia de funciones y competencias y poca o ninguna a una real descentralizacin fiscal. En esta etapa las finanzas de los Gobiernos Regionales y Locales han sido favorecidas nicamente por la coyuntura del desmesurado crecimiento de la demanda y de los precios

internacionales de los minerales, lo cual gener un crecimiento geomtrico de los ingresos por los conceptos de Canon y Regalas Mineras. En consecuencia el crecimiento de los recursos en los gobiernos subnacionales por concepto de CANON observado en los aos 2006-2008 no fue la expresin de una poltica preestablecida para el proceso de descentralizacin fiscal en el pas. Sin embargo la crisis financiera internacional del ao 2009, la cada en la demanda de los EEUU y la inestabilidad de la economa europea est mostrando la fragilidad del modelo de financiamiento que actualmente sostiene a los gobiernos subnacionales. En este contexto el proceso de descentralizacin fiscal, por el lado de los ingresos ha evolucionado, durante los ltimos aos, ms por inercia vinculada al crecimiento econmico del pas que por las reales voluntades polticas para impulsarla. Por el lado del gasto los gobiernos subnacionales han recibido gran parte de las transferencias de funciones establecidas en las leyes de bases de descentralizacin, sin que se hayan medido efectivamente el costo real de operacin e inversin de las funciones transferidas, ni el fortalecimiento de las capacidades necesarias para mejorar o mantener el normal funcionamiento de estas. Con esta evolucin desarticulada respecto a la demanda de recursos de las Municipalidades y en los trminos de la Clasificacin de las Fuentes de Financiamiento establecidos por la Direccin General de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas, la estructura del modelo de financiamiento de los Gobiernos Locales, vigente, es el siguiente:
Cuadro 1 ESTRUCTURA DEL MODELO DE FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS LOCALES USO ESPECFICO FUENTE
Arbitrios Municipales, Derechos por servicios y Contribuciones por obras pblicas Vaso de Leche, Comedores, PROVIAS, Programa Nutricional a pacientes con Tuberculosis, Vctimas de Terrorismo, Transferencia de partidas Canon, Sobrecanon, Regalas, Renta de Aduanas, Impuesto a los Casinos de Juegos, FONIPREL, FORSUR

CONDICIONADO

LIBRE DISPONIBILIDAD

RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS

Impuestos, Multas, Rentas de la Propiedad

TRANSFERENCIA DE RECURSOS ORDINARIOS

TRANSFERENCIA DE RECURSOS DETERMINADOS

Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y Modernizacin Municipal

FONCOMUN

2. EVOLUCIN DEL MODELO DE FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS LOCALES

Los Gobiernos Locales tienen como principales fuentes de financiamiento los Recursos Directamente Recaudados, los Recursos por concepto de Canon y FONCOMUN. Estos ingresos explican el 73.9% de los obtenidos en el ao 2010. Cabe sealar que la estructura financiera de los Gobiernos Locales ha cambiado en su composicin durante los ltimos 10 aos, pues el crecimiento de los ingresos por concepto de Canon y Regalas Mineras experimentado un crecimiento importante1 pues de haber representado un 7.4% en el ao 2002 ha pasado a representar el 30.1% en el ao 2010, situacin que ha generado una disminucin significativa de la participacin de los Recursos Directamente Recaudado (Ingresos Locales). Esta tendencia ha tenido impacto en el grado de importancia de los principales tributos municipales como el Impuesto Predial que de representar el 8.2% del total de ingresos percibidos en el ao 2002 paso al 4.1% en el ao 2010 o el caso de los Arbitrios Municipales (Limpieza Pblica, Parques y Serenazgo) que en el ao 2002 representaron el 9.8%, pasaron a representar apenas el 3.5% en el ao 2010. La recomposicin en la estructura de los ingresos de los Gobiernos Locales ha generado una situacin de hperdependencia financiera de las transferencias del Gobierno Nacional.

Grafico N 1 ESTRUCTURA FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS LOCALES

Como se ha mencionado anteriormente el crecimiento en la demanda y precios internacionales de los minerales ha generado una mayor recaudacin del Impuesto a la Renta que grava a las empresas mineras y consecuentemente mayores ingresos por concepto de Canon, Sobrecanon y Regalas Mineras

2.1

RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS

Los Recursos Directamente Recaudados comprenden a los ingresos que las Municipalidades captan localmente y comprende a los Impuestos, Tasas, Contribuciones y Derechos Municipales. El principal componente est constituido por los Impuestos Municipales, cuya estructura es aplicado y beneficia especficamente a las Municipalidades Urbanas. Estos impuestos fueron drsticamente afectados en sus tasas y en su base tributaria durante el Gobierno de la dcada 1990-2000, periodo en el que se instaur una poltica centralista de gestin pblica y que conllevo a la reduccin de la capacidad financiera de los Gobiernos Locales y a su debilitamiento. En este contexto la estructura actual de los tributos municipales tienen las ineficiencias siguientes: a) IMPUESTO PREDIAL Actualmente los precios unitarios de los terrenos urbanos y rsticos es determinada y aprobada por el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento, cuyos resultados muestran deficiencias en la valorizacin (reas sin valorizar o sin actualizarse con la realidad de la infraestructura y usos de zonas urbanas) lo que finalmente genera la regresividad del impuesto. Por otro lado La escala con alcuotas progresivas del Impuesto Predial aplicadas sobre el valor total de los predios del contribuyente ubicados en cada jurisdiccin distrital, no resulta la ms eficiente para una poltica redistributiva real, puesto que las Municipalidades Distritales con poblacin pobre y extremadamente pobre, tendrn recaudacin baja o muy baja dada la escasa base tributaria y la limitada capacidad de pago de los contribuyentes y como consecuencia de ello escasas posibilidades de financiar mejoras en infraestructura o servicios. En estos casos qu poltica de redistribucin podra existir en una jurisdiccin provincial?. Es evidente la poca viabilidad poltica para que las Municipalidades Distritales renuncien a su condicin de sujeto activo y beneficiario de la recaudacin del impuesto, por esta razn es conveniente evaluar la factibilidad para establecer mecanismos que no afecten los niveles de financiamiento actuales y revisar la legislacin para tal fin. b) IMPUESTO DE ALCABALA El impuesto de Alcabala, hasta el ao 1983, constituy recurso del Gobierno Nacional, y fue administrado por el Ministerio de Economa y Finanzas. Es a partir del Decreto Legislativo N 303, emitido en el ao 1984, que este impuesto se transfiere a los gobiernos locales dentro de un proceso desarticulado de

descentralizacin fiscal hacia las municipalidades, que se produce durante el periodo 1980-1989. En la dcada del 90 el Gobierno Nacional, dentro de una poltica centralista de la gestin pblica, mediante Decreto Legislativo N 776 modifica una serie de tributos municipales, reduciendo tasas, bases imponibles y regmenes de exoneracin e inafectacin, dentro de las cuales se establece una inafectacin de la base imponible en el tramo de hasta el equivalente a 25 UIT . Posteriormente, se realizaron otras modificaciones en la normatividad del impuesto de alcabala, reduciendo el tramo inafecto equivalente a 10 UIT. En la evaluacin de la normatividad del impuesto vigente se identificaron los vacos legales e inequidades siguientes: La inafectacin establecida para la primera venta de inmuebles, solo considera al valor de la construccin, sin embargo el valor que se establece para la transferencia no desagrega el valor de la construccin y del terreno, por lo que se hace inviable la aplicacin de tal disposicin. La falta de precisin del trmino primera venta permite que esta se produzca despus de un periodo de tiempo de uso o aprovechamiento del bien con lo cual se desnaturaliza el objeto promocional de la norma. El impuesto establece como base imponible el valor de la transferencia; sin embargo, existen transferencias gravadas que no se valorizan, como es el caso de las donaciones, prescripcin adquisitiva de dominio, fusin de sociedades y otros, hecho que genera un vaco para la aplicacin de la norma. El tramo inafecto de la base imponible, equivalente a las 10 UIT genera diversas formas de elusin tributaria como la subdivisin de inmuebles o las adquisiciones en copropiedad. La norma no establece la obligacin de presentar declaraciones tributarias no obstante ser un tributo autoliquidable, hecho que dificulta el proceso de fiscalizacin de las administraciones tributarias.

c) IMPUESTO AL PATRIMONIO VEHICULAR Este impuesto fue creado por el artculo 19 de la Ley 23724 (13-12-83), Ley que Establece Normas para el Financiamiento del Presupuesto del Sector Publico para el ao 1984 a favor del Gobierno Central, gravando a los vehculos, fabricados en el pas o importados a partir del ao 1980 con tasas del 1%, 2% y 3% de acuerdo al tipo de vehculo automotor. El artculo 32 del Decreto Legislativo N 362 (25-12-85), Ley que Simplifica el Sistema de Impuestos y Racionaliza Incentivos Tributarios dispone la transferencia de los recursos y la administracin de diversos impuestos del Gobierno Central a las Municipalidades Provinciales, y por Ley 24966 (22-12-88), se Modifica el Impuesto

al Patrimonio Automotriz, establecindose que el impuesto aplicar durante los 5 primeros aos para las Categoras A1, A2 A3 y C y de 7 aos para la Categora A4.

Finalmente el Decreto Legislativo N 776 de la dcada de 90, reduce la tasa del Impuesto al Patrimonio Vehicular al 1% en forma general y reduce tambin el mbito de su aplicacin nicamente para vehculos automviles, camionetas y station wagon con una antigedad no mayor de tres (3) aos. Estos antecedentes ameritan una revisin de la normatividad del impuesto vehicular para restituir la capacidad financiera de las Municipalidades Provinciales particularmente para el mantenimiento e infraestructura vial.
Cuadro 2 COMPARATIVO DE LAS DISPOSICIONES ORIGINALES Y VIGENTES DEL IMPUESTO AL PATRIMONIO VEHICULAR
ELEMENTOS CONSTITUTIVOS VEHCULOS AFECTOS CATEGORA DE VEHCULOS AFECTOS PERIODO DE AFECTACION NORMA ORIGINAL Ley 23724 Art 19 13-12-83 Automviles y vehculos con traccin en las 4 ruedas A1, A2, A3, A4 y C Fabricados en el pas o importados a partir de 1980 1%: Categora A1, A2 y A3 2%: Categora C 3%: Categora A4 Direccin General de Contribuciones - MEF Tesoro Pblico NORMA VIGENTE ley 27616 28-12-2001 Vehculos automviles, camionetas y station wagon Sin categoras Hasta una antigedad no mayor de 3 aos computados a partir de la 1ra inscripcin en RRPP 1%

TASAS IMPOSITIVAS

RGANO ADMINISTRADOR DESTINO DEL IMPUESTO

Municipalidades Provinciales Municipalidades Provinciales

FUENTE: www.congreso.gob.pe , Archivo digital de la Legislacin en el Per.

Por otro lado la afectacin impositiva a los vehculos durante los 3 primeros aos siguientes a la fecha de inscripcin en los Registros Pblicos, resulta inequitativa al principio de equidad horizontal. Para el caso del Impuesto al Patrimonio Vehicular este principio no se cumple, si consideramos que tratndose de un impuesto patrimonial, ste no grava el patrimonio vehicular total de las personas; pues si una persona tiene en propiedad un vehculo del ao, valorizado en $ 10,000 est obligado a pagar el impuesto. Si a otra persona con un vehculo con 4 aos de antigedad, valorizado en $ 50,000, no alcanza al periodo de afectacin y por tanto no le corresponde pagar el impuesto. Por el lado de la inequidad por beneficios obtenidos cabe sealar que el parque automotor genera demandas de infraestructura vial nueva y de mantenimiento de las existentes, as como de los servicios de sealizacin, semaforizacin y en

general de los servicios de transporte a cargo de las Municipalidades, cuyos principales usuarios y beneficiados son los propietarios de vehculos usuarios de la infraestructura y vas de trnsito. Lo que resulta inequitativo es que, del total de beneficiados de esta infraestructura y servicios, slo 6.8% de los vehculos que circulan en el pas estn afectas al pago del impuesto, mientras que el 93.2% de los vehculos resultan subsidiados de las inversiones y gastos que realizan las Municipalidades, las que por lo general utilizan los recursos provenientes del Fondo de Compensacin Municipal e Impuestos Municipales. Sin embargo lo que es necesario subrayar es que los recursos de utilizados para financiar este tipo de gastos son tributos obtenidos por fuentes distintas como el Impuesto Predial, de Alcabala o transferencias del FONCOMUN que son pagados en gran parte por las personas que no tienen vehculos, lo cual, nos lleva a concluir que las personas que no tienen vehculos (con menor capacidad econmica) resultan subsidiando, en infraestructura y mantenimiento vial, a las personas que si tienen vehculos (con mayor capacidad econmica)

d) ARBITRIOS MUNICIPALES

El Tribunal Constitucional en la Sentencia recada sobre el expediente N000532004-PI/TC (Municipalidad de Miraflores) seala la contradiccin que existe en la normatividad al regular a los arbitrios municipales como tasas por servicios individuales. El Tribunal Constitucional seala que Si bien, tericamente, la tasa sirve para financiar servicios pblicos divisibles, en la prctica el arbitrio (subespecie) presenta problemas tcnicos para justificar su cobro para servicios perfectamente divisibles. No siempre se podr verificar esta contraprestacin efectiva de servicio pblico individualizado; ello tiene como consecuencia que el vecino contribuyente, al no constatar la existencia de un beneficio directamente individualizado en su caso, se muestre renuente a aceptar el aumento del costo Adicionalmente a ello los principios que establece el Tribunal Constitucional como de cumplimiento obligatorio resultan bastante complicados para las Municipalidades de las principales ciudades de la Republica, puesto que se establecen metodologas de distribucin y determinacin de costos que requieren de abundante informacin y personal especializado, situacin que las pequeas municipalidades urbanas y rurales que prestan servicios de limpieza pblica se ven imposibilitados de formalizarse y adecuarse a la normatividad legal vigente.

En estas condiciones el nivel de ingresos de los principales impuestos y tasas municipales ha ido perdiendo importancia dentro de estructura financiera que perciben las Municipalidades del pas.

Cuadro N 3 ESTRUCTURA PORENTUAL DE LOS INGRESOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES 2002-2010

CONCEPTO 1. INGRESOS LOCALES 1.1 Tributos predeterminados Impuesto Predial Impuesto de Alcabala Arbitrio de Limpieza Publica Arbitrio de Parques Arbitrio de Serenazgo Impuesto al Patrimonio Vehicular Impto. Espec. Pb. no Deportivos Impuesto a los Juegos Impuesto a las Apuestas b) Otros Ingresos Locales 2. TRANSFERENCIAS 2.1 Recursos de Coparticipacin Canon, Sobrecanon y Regalas Renta de Aduana Fondo de Compensacin Municipal 2.3 Donaciones y Transferencias Programa del Vaso de Leche Transferencias Ordinarias Otras donaciones y transferencias 3. ENEDEUDAMIENTO TOTAL

2002 44.3% 20.7% 8.2% 1.4% 5.9% 1.9% 2.1% 0.8% 0.3% 0.2% 0.0% 23.6% 52.1% 42.3% 7.4% 0.9% 34.0% 9.9% 8.4% 0.0% 1.5% 3.5% 100.0%

2004 35.9% 16.1% 6.3% 1.0% 4.4% 1.5% 1.6% 0.9% 0.2% 0.1% 0.0% 19.8% 60.5% 42.9% 12.7% 1.9% 28.2% 17.7% 5.4% 9.1% 3.2% 3.6% 100.0%

2006 26.2% 11.6% 5.0% 1.2% 2.7% 0.9% 0.9% 0.6% 0.2% 0.1% 0.0% 14.6% 72.2% 62.4% 32.9% 1.7% 27.8% 9.8% 3.9% 0.0% 5.9% 1.6% 100.0%

2008 26.4% 12.7% 4.6% 3.1% 2.4% 0.9% 0.8% 0.7% 0.1% 0.0% 0.0% 13.6% 71.2% 63.9% 38.3% 1.3% 24.3% 7.3% 2.8% 2.5% 2.0% 2.4% 100.0%

2010 26.9% 11.8% 4.1% 3.2% 2.0% 0.7% 0.8% 0.9% 0.1% 0.0% 0.0% 15.1% 70.4% 47.9% 30.1% 1.0% 16.9% 22.4% 2.0% 7.8% 12.6% 2.7% 100.0%

Fuente: Direccin General de Contabilidad Pblica, Direccin General de Presupuesto Pblico - MEF

2.2

TRANSFERENCIAS DEL CANON, SOBRECANON Y REGALIAS

El importante crecimiento en los ingresos por Canon, Sobrecanon y Regalas se explica por el incremento en la demanda y en los precios internacionales de los minerales, los cuales han incidido directamente en una mayor recaudacin del Impuesto a la Renta que grava a las empresas mineras.

En consecuencia la variacin de los Ingresos por Canon, Sobrecanon y Regalas depende del comportamiento de los precios internacionales de los minerales, pues como se observa en los grficos 2 y 3 la tendencia de ambos es similar, observndose una cada en los ingresos del CANON en el ao 2009, producto de la crisis financiera internacional con el deterioro de la demanda y de los precios internacionales de los minerales.

Grafico N 2 EVOLUCIN DE LOS INGRESOS LOCALES Y RECURSOS DEL CANON 2001-2010 (en millones de Nuevos Soles)

Grafico N 3 EVOLUCIN DE LOS PRECIOS INTERNCIONALES DE LOS PRINCIPALES MINERALES 2001-2010 (Ctvs.US$/lb)

FUENTE: Direccin General de Contabilidad Pblica MEF

FUENTE: Estadsticas del Sector Minero MIINEM

Por otro lado, a nivel Municipal los Recursos del Canon, Sobrecanon y Regalas Mineras no contribuyen a corregir los desbalances horizontales que econmica y socialmente se presenta en el territorial nacional
Cuadro N 3 INEQUIDADES EN LA DISTRIBUCIN DEL CANON Y REGALAS 2010
DEPARTAMENTO

MUNICIPALIDAD

CANON Y REGALAS MINERAS 55,817,392.12 33,852,988.37 22,418,448.51 109,862,948.63 56,386,408.75 23,045,227.45 29,472,782.93 23,378,910.43 79,819,967.92 25,418,649.75 17,873,407.64 15,550,091.11 40,202,540.18

POBLACIN 2010

PERCAPITA CANON 2010

POBREZA MS DE 2 NBI DEPARTAMENT AL 2.5% 2.5% 2.5% 1.7% 3.9% 3.9% 1.7% 1.7% 3.9% 2.8% 2.8% 4.5% 6.6%

TACNA TACNA TACNA ANCASH MOQUEGUA MOQUEGUA ANCASH ANCASH MOQUEGUA LA LIBERTAD LA LIBERTAD AREQUIPA CAJAMARCA

DISTRITAL DE ILABAYA DISTRITAL DE ITE PROVINCIAL DE JORGE BASADRE DISTRITAL DE SAN MARCOS DISTRITAL DE TORATA DISTRITAL DE CARUMAS DISTRITAL DE CHAVIN DE HUANTAR PROVINCIAL DE HUARI PROVINCIAL DE MARISCAL NIETO DISTRITAL DE QUIRUVILCA DISTRITAL DE SANAGORAN DISTRITAL DE TIABAYA DISTRITAL DE LOS BAOS DEL INCA

4,079 3,534 2,435 14,295 7,591 5,192 9,360 10,149 45,347 14,574 14,014 14,992 39,096

13,684.09 9,579.23 9,206.76 7,685.41 7,428.06 4,438.60 3,148.80 2,303.57 1,760.20 1,744.11 1,275.40 1,037.23 1,028.30

DEPARTAMENTO

MUNICIPALIDAD

CANON Y REGALAS MINERAS 20,761.45 3,773.38 4,742.43 438.25 195.39

POBLACIN 2010

PERCAPITA CANON 2010

POBREZA MS DE 2 NBI DEPARTAMENT AL 21.9% 21.9% 12.1% 12.1% 12.1%

AMAZONAS AMAZONAS PIURA PIURA PIURA

PROVINCIAL DE UTCUBAMBA PROVINCIAL DE CONDORCANQUI PROVINCIAL DE SECHURA PROVINCIAL DE CHULUCANAS PROVINCIAL DE HUANCABAMBA

52,197 25,654 33,692 77,863 30,872

0.40 0.15 0.14 0.01 0.01

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas, Instituto Nacional de Estadstica e Informtica.

Tal como se observa en el cuadro precedente los recursos del CANON no estn beneficiando a las Municipalidades con mayor pobreza medida en trminos de poblacin con ms de 2 Necesidades Bsicas Insatisfechas que registra el INEI a nivel departamental. 2.3 TRANSFERENCIAS DEL FONDO DE COMPENSACIN MUNICIPAL (FONCOMUN), FONDO DEL PLAN DE INCENTIVOS A LA MEJORA DE LA GESTIN Y MODERNIZACIN MUNICIPAL (FPIMGMM) Y EL FONDO DE PROMOCIN A LA INVERSIN PBLICA REGIONAL Y LOCAL (FONIPREL)

Estas transferencias otorgadas a las Municipalidades tienen diferencias respecto a sus objetivos y mecanismos de distribucin. Los recursos del Fondo de Compensacin Municipal- FONCOMUN son distribuidos para tratar de equilibrar las diferencias o brechas en la calidad de vida que existe en la poblacin que ocupa el territorio nacional. En el caso de el FPIMGMM el objetivo es incentivar monetariamente a las Municipalidades para que mejoren su capacidad de gestin y consecuentemente la calidad de sus servicios a la comunidad. Aun cuando estos objetivos son distintos, en ambos casos se busca la mejor forma de realizar estas transferencias de la manera ms equitativa y para ello cada fondo establece su Tipologa Municipal. Mientras que para el FONCOMUN se privilegia a las Municipalidades con mayores carencias y pobreza no monetaria; en el caso del FPIMGMM la tipologa aplicada considera la importancia de la localidad por tamao de la poblacin e ndice de Desarrollo Humano y a partir de ello clasifica a las Municipalidades en Principales y no principales (ms de 500 Viviendas Urbanas y menos de 500 Viviendas Urbanas). En el caso del FPIMGMM las metas que se establecen han sido diseadas en gran parte para la obtencin de informacin de datos para polticas y/o ejecucin de acciones del Gobierno Nacional ms que para la realizacin de acciones Municipales orientadas a reducir brechas o atender carencias en sus localidades.

El gran problema que se presenta en la distribucin de los recursos de stos Fondos es que ninguno de ellos mide la demanda insatisfecha (servicios e infraestructura) y no atendida por las Municipalidades dentro de sus funciones y competencias debido a la ausencia de potencialidades tributarias y de ingresos propios en sus respectivos territorios. A ello cabe agregar un problema adicional: que el Fondo del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y Modernizacin Municipal es de carcter transitorio, y por esa razn los montos que el tesoro pblico viene asignando se han ido reduciendo cada ao: 2010: S/. 1,300000,000 2011: S/. 1,277000,000 Ppto. 2012: S/. 782000,000 En el caso del Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local (FONIPREL), ste se ha constituido por Ley 28939 e implementado por Ley 29125, sealndose que este fondo tiene por finalidad el cofinanciamiento de proyectos de inversin pblica de los gobiernos regionales y locales, incluyendo los estudios de preinversion, orientados a reducir las brechas en la provisin de los servicios e infraestructura bsicos, que tengan mayor impacto en la reduccin de la pobreza y la pobreza extrema en el pas. Sin embargo al igual que los otros fondos, la carencia de una tipologa que permita medir efectivamente la brecha en servicios o infraestructura bsica genera que el otorgamiento de recursos a travs de estos fondos no se d realmente a las localidades ms necesitadas. En un estudio realizado recientemente2 en la PCM se confirma la deficiente orientacin de los recursos del FONIPREL causados por la carencia de mecanismos efectivos de priorizacin y calificacin. En dicho estudio se seala que al analizar la evolucin y la focalizacin de FONIPREL, se observa que son los departamentos con menos IDH y con mayores niveles de pobreza los que, paradjicamente, tienen menor nmero de prioridades, segn sostiene el desarrollo de inversiones del FONIPREL. Los departamentos de la sierra central y la norte tienen mayor nmero de prioridades, con ms tipos de proyectos de ejecucin y ms estudios de inversin. Mas grave resulta el que los distritos con un menor nivel de desarrollo, segn el IDH, son los que obtienen un menor nivel de inversin. Todos estos indicadores interrelacionados, previamente mencionados, permiten sustentar la propuesta de un cambio y una revisin del proceso de concesin de fondos por parte del FONIPREL en pro de un desarrollo de lucha contra la
2

Evaluacin Social del Fondo de Promocin de la Inversin Pblica Regional y Local (FONIPREL), Manuel Piqueraas, Secretaria de Descentralizacin. Noviembre 2011

desigualdad social y la pobreza, buscando una interrelacin con el resto de programas sociales para homogenizar relativamente el mapa de IDH que muestra el Per.

3. TIPOLOGA MUNICIPAL Tal como se ha mencionado las tipologas Municipales que actualmente se vienen utilizando para la distribucin de recursos y para la poltica fiscal en general tienen un problema conceptual en comn y es que en el diseo en ellos se desconoce la realidad de las brechas y carencias de servicios e infraestructura locales cuya atencin corresponda a las Municipalidades. La ausencia de este concepto genera los problemas que continuamente se observa en muchas Municipalidades que reciben cuantiosas transferencias de recursos pero que no han tenido mayor impacto en mejorar la calidad de vida de la poblacin que atienden. Una de las tipologas municipales que llego a profundizar su estudio para identificar grupos homogneos de Municipalidades, pero sin llegar a medir brechas y carencias de servicios e infraestructura locales, es la realizada por el Grupo de para el Desarrollo (GRADE) la cual constituy una tipologa combinando los criterios de concentracin de poblacin en pobreza, necesidades bsicas insatisfechas y calidad de la gestin municipal, diferenciando los municipios provinciales y distritales. El resultado del documento es la definicin de 10 tipos de gobiernos locales (6 de distritos y 4 de provincias). Para realizar esta tipologa se utiliza el mtodo de los conglomerados, que identifica grupos o tipos de gobiernos locales que entre grupos son muy diferentes y, al mismo tiempo, que en su interior son muy parecidos en funcin a las variables seleccionadas. El diseo de las polticas tributarias locales y de trasferencias compensatorias y condicionadas al esfuerzo fiscal, deben estar necesariamente apoyadas en una tipologa que permita no solo identificar las diferencias existentes en la realidad municipal (urbano-rural, pobre-no pobre, brechas-carencias) para ser ms equitativos en la distribucin de recursos, sino que tambin permitan monitorear los avances en el desarrollo de las reas que a la comunidad y al estado les interesa para mejorar la calidad de vida de la poblacin, situacin que actualmente no se tiene en gran parte por falta de informacin suficiente para dicho fin.
4. LINEAMIENTOS DE UNA PROPUESTA DE POLTICA PARA EL PROCESO DE

DESCENTRALIZACIN FISCAL DE LOS GOBIERNOS LOCALES Para abordar una poltica de descentralizacin fiscal en los Gobiernos Locales es necesario tener una visin global del financiamiento del gasto municipal y esto pasa por las polticas tributarias y las polticas de transferencias de recursos. Las diferencias que por lo general se identifican primariamente en los territorios

municipales son su mbito rural o urbano y su nivel de pobreza, sin embargo esta identificacin es pocas veces considerado para la legislacin nacional que regula el funcionamiento y financiamiento de este nivel de gobierno. Los recursos financieros municipales recaudados localmente o recibidos por transferencias intergubernamentales deben asegurar el desarrollo y la calidad de vida de la poblacin. En este caso una propuesta de descentralizacin fiscal debe considerar ajustes en la estructura impositiva tributaria municipal y en la poltica de transferencias. La primera de ellas dirigida a las localidades urbanas y la segunda con mayor nfasis a las localidades rurales y en extrema pobreza.

4.2

PARA LA POLTICA IMPOSITIVA TRIBUTARIA MUNICIPAL

Las reducciones en la base tributaria y de contribuyentes que se dieron con el Decreto Legislativo N 776 Ley de Tributacin Municipal, dictado en la dcada 1990-2000, debilitaron financieramente a las Municipalidades Urbanas e imposibilitaron a muchas de ellas a impulsar el desarrollo en infraestructura local que tenan programado. En este campo las propuestas especficas para restituir y potencias la capacidad financiera de los Gobiernos Locales Urbanos est centrada en los principales tributos de Administracin Municipal: Impuesto Predial, Impuesto de Alcabala, Impuesto Vehicular y Arbitrios Municipales.

a) IMPUESTO PREDIAL

La valorizacin de los terrenos y construcciones debe estar a cargo del de los Gobiernos Regionales (segundo nivel de gobierno) conforme se establece en el artculo 58 de la Ley 27867 Orgnica de los Gobiernos Regionales y de esta manera acercarse a la realidad del crecimiento urbano, de los precios del mercado inmobiliario y de la infraestructura y cambios de usos que se producen en las diferentes localidades. Esta transferencia de funciones debe ir acompaada de un cambio en la metodologa para la valorizacin de los terrenos urbanos y rurales. Para darle al impuesto su condicin de redistributivo es necesario evaluar el establecimiento de una carga impositiva adicional a las personas jurdicas cuyo pago se considerara, en el porcentaje que se determine, como pago a cuenta del Impuesto a la Renta, de forma tal que esta carga adicional se neutralice a travs de una transferencia encubierta de una parte del Impuesto a la Renta de Tercera Categora. La recaudacin de este adicional constituira parte de un Fondo de Compensacin Provincial que permita a la Municipalidad aplicar el criterio redistributivo en las Municipalidades

Distritales de su jurisdiccin que, dadas sus carencias, requieran de apoyo financiero para mejorar la calidad de vida de su poblacin.}

b) IMPUESTO DE ALCABALA

En el caso de la inafectacin establecida para la primera venta de inmuebles que realizan las empresas constructoras, debe precisarse la forma de valorizar el terreno, que es la nica parte afecta del predio. El vaco normativo existente debe subsanarse tomando como referencia la forma de valorizar establecida en el Decreto Supremo N24-94-EF, que reglamenta la aplicacin del Impuesto General a las Ventas. Igualmente, es necesario que la norma precise el alcance de la primera venta, y evitar que esta inafectacin pueda ser utilizada con posterioridad a su uso y aprovechamiento. A efectos de evitar inequidades y subvaluaciones en el monto a pagar, es necesario que la norma establezca como base imponible la tasacin pericial o el valor del ingreso al patrimonio, en el caso de personas jurdicas, no menor al autoavalo del predio. Eliminacin de la deduccin en la base imponible de un monto equivalente a las 10 UIT, pues esta deduccin propicia la elusin al pago del impuesto, en sus diversas formas, como subdivisiones del predio para su transferencia por partes sin que ninguna de ellas alcance el valor de las 10 UIT o la adquisicin de predios en copropiedad. La forma de evitar esta situacin es eliminando el tramo inafecto, que por lo dems afecta el rendimiento del impuesto de alcabala, estimada en promedio, en un 50% de lo que se recauda actualmente.3 Ampliacin de la base tributaria, mediante la incorporacin de la transferencia de vehculos automotores como hecho gravado del Impuesto de alcabala. Se recomienda que esta modificacin se formule previa evaluacin y estudio del impacto econmico que tendra dicha medida. Establecer la obligacin de presentar una Declaracin Tributaria para realizar el pago del impuesto, la norma no regula la forma en que el contribuyente debe determinar la base imponible y autoliquidar el impuesto de alcabala resultante, razn por la cual es necesario regular la obligacin de presentar declaraciones tributarias para este impuesto. La ausencia de la obligacin de presentar declaraciones tributarias no facilita el proceso de fiscalizacin tributaria y tampoco la aplicacin de las sanciones tributarias correspondientes. Igualmente, esta ausencia dificulta la gestin de las municipalidades provinciales que cuentan con Fondos de Inversin, pues la verificacin tributaria debe efectuarse por los predios que se transfieren en los distritos de su jurisdiccin provincial.

El Impuesto de Alcabala en el Per GIZ 2008

Establecer facilidades para que las municipalidades accedan a la informacin de SUNARP, pues actualmente la informacin de los Registros Pblicos solo es accesible previo pago de los derechos por parte de las municipalidades, monto exigido que constituye un obstculo para el acceso a informacin pblica. En este aspecto se plantea que SUNARP proporcione gratuitamente informacin sobre transferencias inmobiliarias a las Administraciones Tributarias, para los fines de verificacin del pago correspondiente de la Alcabala.

c) IMPUESTO VEHICULAR

Ampliar la base tributaria del Impuesto Vehicular gravando a todo el parque automotor, incluido los vehculos menores en forma permanente y establecer que no menos del 50% sea aplicado para mejorar la infraestructura y sealizacin vial. Cabe mencionar que el Per es el nico pas en el mundo que grava temporalmente a los vehculos automotores. Establecer que las Municipalidades Distritales administren el impuesto a los vehculos que recae sobre vehculos menores. En este aspecto se beneficiar de manera importante la infraestructura y sealizacin vial de las localidades de la selva del Per en las que mayoritariamente utilizan vehculos menores para el transporte. Establecer que la SUNARP permita el acceso gratuito a las Administraciones Tributarias Municipales para la verificacin de la informacin de propiedad vehicular y paralelamente establecer que el registro vehicular en SUNARP se constituya como declaracin tributaria para efectos del Impuesto Vehicular.

d) ARBITRIOS MUNICIPALES

Establecer que los Arbitrios Municipales se aplican por la prestacin de servicios de carcter colectivo y que para su determinacin podrn aplicarse indistintamente el uso, tamao y ubicacin del predio. Establecer que las Municipalidades rurales con menos de 5,000 habitantes, que representan el 54.3% del total de Municipalidades del pas4, fijen sus Arbitrios Municipales en acuerdo con sus vecinos contribuyentes, sin necesidad de aplicar la metodologa para la distribucin de costos entre los contribuyentes. Hecho que facilitar a las Municipalidades Distritales comprendidas en este grupo a cobrar los arbitrios por la prestacin de los servicios de limpieza pblica que prestan. Actualmente existe el Proyecto de Ley N 1888/2007GL, cuyo texto fue aprobado en primera votacin en el Congreso de la Repblica, que requiere de su aprobacin en segunda votacin

Las Municipalidades en el Per Una Propuesta de Clasificacin GTZ 2007.

4.2

TIPOLOGA MUNICIPAL MUNICIPALIDADES

POLTICA

DE

TRANSFERENCIAS

LAS

Siendo la tipologa municipal el elemento central para las polticas de transferencias compensatorias y de condicionamiento a la mejora de la gestin y calidad de vida de la poblacin es necesario que se regule legalmente la clasificacin municipal con los criterios siguientes: Establecer una sola tipologa aplicable para la distribucin de las transferencias compensatorias y condicionadas. Sealar expresamente que la tipologa a desarrollar considere las condiciones siguientes: (i) urbanidad y ruralidad de la poblacin (ii) pobreza y no pobreza de la poblacin y (iii) brechas en infraestructura y servicios pblicos y sociales cuya competencia corresponda a las Municipalidades.

En el aspecto relacionado con las transferencias a los gobiernos locales es necesario que se establezcan nicamente tres tipos de fondos de carcter PERMANENTE: Los Fondos compensatorios, orientados a subsanar principalmente la ausencia de potencialidades tributarias de las Municipalidades Rurales y en extrema pobreza Los Fondos condicionados, orientados a incentivar el cumplimiento de metas relacionados con brechas o carencias en infraestructura y servicios cuya atencin corresponda a los Gobiernos Locales; y Los Fondos concursables, para el cofinanciamiento de estudios o proyectos de desarrollo que pos su envergadura o impacto social o econmico requieren de una contraparte financiera. Este tipo de Fondos como el FONIPREL debera estar dirigido completamente a la lucha contra la pobreza extrema. En especial mediante proyectos en los siguientes rubros: i) carreteras rurales con potencialidades productivas, ii) servicios de infraestructura, riego, electrificacin y saneamiento, y iii) servicios bsicos de educacin y salud5.

Paralelamente es necesario que se establezcan sistemas de monitoreo que permita a las Municipalidades: Evaluar el avance e impacto de los recursos recibidos en la reduccin de las brechas o carencias locales en infraestructura y servicios Mejorar la capacidad de gestin y administracin de actividades y proyectos Facilitar la adecuacin de los Gobiernos Locales al modelo de Presupuesto o de Gestin Pblica por resultados.

Evaluacin Social del Fondo de Promocin de la Inversin Pblica Regional y Local (FONIPREL), Manuel Piqueraas, Secretaria de Descentralizacin. Noviembre 2011