Contralora Social: Marco Conceptual

I. II. Antecedentes Definicin del concepto Contralora Social como participacin

III. La Contralora Social ciudadana institucionalizada.

IV. Contralora Social como rendicin de cuentas (RdC). V. VI. VII. La capacidad de sancionar de las CS Estructura de la Contralora Social Conclusiones

Introduccin
Hoy en da no puede concebirse una democracia que merezca tal nombre si en ella, adems del gobierno de las mayoras y el imperio de la ley, no se garantiza un mnimo control de los ciudadanos sobre la accin de sus gobernantes (Rodrguez, 2008). Los problemas de desigualdad, inseguridad y pobreza, la persistencia del patrimonialismo, la corrupcin y el clientelismo en el Estado y las consecuencias sociales de las reformas estructurales, han debilitado la capacidad de las democracias para resolver los problemas que afectan a las mayoras (PNUD, 2004). Para solucionar estos problemas, diversas corrientes tericas afirman la necesidad de fortalecer a la democracia, integrar a los actores sociales y econmicos a la esfera pblica, combatir la corrupcin y modificar la relacin de poder entre la sociedad y el Estado (Hevia, 2007). Para inhibir y combatir la corrupcin y el uso poltico de los programas, se han diseado y desarrollado diversas acciones con resultados variables. Estas acciones se conocen con diferentes nombres, como: Contralora Social, Monitoreo Ciudadano, Blindaje Electoral, Auditoria Social o Atencin Ciudadana. La experiencia de las organizaciones sociales en nuestro pas y la referencia a experiencias internacionales sealan el control y vigilancia de polticas y programas de gobierno como una modalidad de la participacin ciudadana sumamente til para la consolidacin de la democracia, para la construccin de ciudadana y para la mejora en el nivel de vida de las comunidades (SFP, 2005). En la presentacin del Plan Estatal de Desarrollo 20112016, el Gobernador del Estado, Ing. Egidio Torre Cant seal: Este es nuestro plan estatal de desarrollo; estos son los objetivos de todos. Para lograrlos, es necesario el compromiso del gobierno y de la sociedad,
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la participacin ciudadana tanto en los programas como en las decisiones, y una accin gubernamental apegada a la cultura de transparencia, legalidad, equidad, evaluacin del desempeo y sustentabilidad; as mismo, en la Estrategias y lneas de accin del Gobierno con numeral 11.1.1 se seala Incluir en el diseo de las polticas pblicas estatales los principios rectores de transparencia y rendicin de cuentas, participacin ciudadana, evaluacin del desempeo, sustentabilidad, perspectiva de gnero y cultura de la legalidad, y en el numeral 11.5.5 seala Promover acciones de participacin social en la vigilancia y evaluacin de programas y proyectos comunitarios, que generen confianza en las instituciones pblicas. Es urgente la recuperacin de la credibilidad y confianza de la sociedad en la administracin pblica y ello se puede llevar a cabo si los servidores pblicos a cargo de los programas de desarrollo social promueven con firmeza esquemas de colaboracin con la sociedad beneficiaria y establecen la coordinacin y corresponsabilidad para el cuidado de los recursos entre la sociedad y el gobierno. Para implementar las estrategias y lneas de accin referidas, se requiere una modernizar la Administracin Pblica Estatal a travs de la creacin de mecanismos que deben ponerse en marcha simultneamente para acotar, moldear y moderar la discrecionalidad. En el presente documento se propone la creacin de la Contralora Social como un mecanismo que promueve la Transparencia, la Rendicin de Cuentas y la eficiencia en los programas ejecutados con recursos pblicos estatales.

I. Antecedentes
En nuestro pas, la necesidad de incluir a la ciudadana en el control y vigilancia de los programas sociales no es reciente, y ha tenido como principal motor el combate a la corrupcin y a la discrecionalidad del gobierno. En poltica social, esta orientacin de gestin pblica se remonta al desarrollo de los programas dirigidos al campo, en especial a los programas comunitarios de abasto de CONASUPO, o a la estrategia comunitaria de trabajo del IMSS-Coplamar. Otro ejemplo de cmo el Estado mexicano intent involucrar a la ciudadana, fue la poltica nacional de planeacin democrtica, normada por ley en 1983, pero no fue sino hasta la implementacin del Programa Nacional de Solidaridad cuando estos procesos recibieron el nombre de Contralora Social. La Contralora Social (CS) tiene su nacimiento oficial el 5 de febrero de 1991, cuando se toma protesta a los vocales de control y vigilancia del Programa Solidaridad. El concepto de CS se desarroll dentro del proyecto de modernizacin y reforma del Estado y se enfatiz el cambio de relacin entre gobierno y sociedad dando mayores espacios para la participacin ciudadana. En esa poca se define a la CS como una nueva forma de control administrativo ejercido por los ciudadanos sobre la actuacin de quienes tienen la responsabilidad del quehacer gubernamental. Se trata pues de una forma avanzada de participacin ciudadana en las tareas de vigilancia de los recursos pblicos y en la evaluacin del desempeo de los funcionarios y empleados al servicio del Estado (Hevia, 2007). II. Definicin del concepto Contralora Social Una de las debilidades conceptuales de la Contralora Social es su polisemia. Algunos la comprenden como acciones de gobierno destinadas nicamente a los
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beneficiarios de programas sociales, otros creen que son las instancias oficiales para presentar quejas y denuncias. A esto se agrega la existencia de otros conceptos parecidos como blindaje electoral, monitoreo ciudadano o auditora social. Esto hace necesario establecer precisiones conceptuales mnimas. Para los propsitos del presente documento, la CS se considera como una categora analtica ms que como una accin especfica. Esta categora rene a todo el amplio conjunto de acciones que cumplan tres caractersticas: que sean instancias de participacin ciudadana, que estn institucionalizadas en leyes, reglamentos o reglas de operacin, y que se orienten a la rendicin de cuentas. De acuerdo al prrafo anterior la Contralora social se define como "El conjunto de acciones de control, vigilancia y evaluacin que realizan las personas, de manera organizada o independiente, en un modelo de derechos y compromisos ciudadanos, con el propsito de contribuir a que la gestin gubernamental y el manejo de los recursos pblicos se realicen en trminos de transparencia, eficacia, legalidad y honradez, as como para exigir la rendicin de cuentas a sus gobernantes". En forma sinttica la Contralora Social puede definirse como las acciones de participacin ciudadana institucionalizadas orientadas al control, vigilancia y evaluacin de programas y acciones gubernamentales por parte de personas y/u organizaciones, que promueven una rendicin de cuentas. Bajo esta definicin, la Contralora Social es un tipo de participacin ciudadana que busca que los ciudadanos (organizados o no) puedan incidir en la esfera pblica, ya sea de forma directa, por medio de su inclusin en comits, rganos colegiados; o en forma indirecta por medio de la activacin de los sistemas de quejas y denuncias (Hevia, 2008).
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Lo que hace diferente a la CS de otras formas de participacin es que: 1. Estas instancias son institucionalizadas, es decir, estn reguladas por medio de normas legales como leyes, reglas de actuacin, y lineamientos. 2. Su intervencin en lo pblico se orienta especficamente al control, la vigilancia y evaluacin de las acciones y programas de gobierno. Esto le permite trascender en el tiempo a la mera vigilancia de la ejecucin de la poltica y poder ampliar su campo de accin a la planeacin y evaluacin, siempre que su foco se oriente al control y la vigilancia en estas esferas. III. La Contralora Social como participacin ciudadana institucionalizada. En trminos generales, la participacin ciudadana para el control y la rendicin de cuentas por medio de la CS est garantizada por mltiples mecanismos legales en los mbitos nacional y estatal. En el nivel constitucional se basa en los siguientes derechos: El derecho de informacin, artculo 6, est garantizado en el mbito federal y en 29 Estados por medio de las leyes de acceso a la informacin; El derecho de peticin, definido en el artculo 8; El derecho a participar en la planeacin, definida en el Artculo 26, est reconocido por medio de cuerpos legales especficos en la creacin del Plan Nacional de Desarrollo, en los Planes Estatales, en los Consejos de Desarrollo Municipal y en los de Planeacin Municipal; y finalmente El derecho a la asociacin, artculo 9.

A nivel internacional, Mxico firm en 2003 la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin, en el marco de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), donde se obliga, en el Art.3 Fr. 11, a establecer mecanismos para estimular la participacin de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin. As mismo, es Estado Parte firmante de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (2003). En el nivel estatal estos derechos estn garantizados en diversas leyes. Las ms importantes al respecto son la Ley de Transparencia y acceso a la informacin, que entrega las herramientas bsicas para la rendicin de cuentas, la Ley de Responsabilidades de los servidores Pblico, Ley de Participacin Ciudadana del Estado y la de Ley de Desarrollo Social, donde especficamente en su artculo 39 seala: Son funciones de la Contralora Social: I.- Solicitar la informacin a las autoridades estatales y municipales responsables de los programas sociales que considere necesaria para el desempeo de sus funciones; II.- Vigilar el ejercicio de los recursos pblicos y la aplicacin de los programas sociales, conforme a la ley; III.- Emitir informes sobre el desempeo de los programas sociales y la ejecucin de los recursos pblicos; IV.- Atender e investigar las quejas y denuncias presentadas sobre la aplicacin de los recursos y la ejecucin de los programas sociales; y V.- Presentar ante la autoridad competente, las quejas y denuncias que puedan dar lugar al fincamiento de responsabilidades administrativas, civiles o penales relacionadas con los programas sociales.
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IV. Contralora Social como rendicin de cuentas (RdC). La Contralora Social se define tambin como un tipo de rendicin de cuentas, especficamente como de tipo vertical. El concepto de la Rendicin de Cuentas (accountability), que ya forma parte del lenguaje poltico cotidiano en la comunidad internacional, expresa de manera ntida esta preocupacin continua por controles y contrapesos, por la supervisin y la restriccin del poder. En todo el mundo democrtico, los actores y observadores de la poltica los lderes de partido, las asociaciones cvicas, los organismos financieros internacionales, los activistas de base, los ciudadanos, los periodistas y los acadmicos- han descubierto las bendiciones del concepto y se han adherido a la causa noble de la rendicin pblica de cuentas (Schedler, 2008). De acuerdo con Schedler (2008), la nocin de rendicin de cuentas tiene dos dimensiones bsicas. Incluye, por un lado, la obligacin de polticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en pblico (answerability), y por otro, incluye la capacidad de sancionar a polticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes pblicos (enforcement). De manera general la CS como RdC genera tres maneras diferentes para prevenir y corregir abusos del quehacer pblico: a). obliga al quehacer pblico a abrirse a la inspeccin pblica; b). lo obliga a explicar y justificar sus actos, y c). lo supedita a la amenaza de sanciones. Los tres aspectos en su conjunto informacin, justificacin y castigo- convierten a la RdC en una empresa multifactica. La convierten en una frase conceptual amplia que alberga un conjunto de trminos
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afines, como la vigilancia, la auditora, la fiscalizacin o la penalizacin, y todos comparten la pretensin de moderar el ejercicio del poder. La rendicin de cuentas involucra por tanto el derecho a recibir informacin y la obligacin correspondiente de divulgar todos los datos necesarios. Pero tambin implica el derecho a recibir una explicacin y el deber correspondiente de justificar el ejercicio de la misin pblica. Es una relacin de dilogo entre los actores que exigen y los que rinden cuentas. Los hace hablar a ambos, involucrndolos en un debate pblico. La rendicin de cuentas, por tanto, es opuesta no slo al ejercicio mudo del poder sino tambin a controles mudos y unilaterales. La exigencia de cuentas tiene que ver entonces con tareas de monitoreo y vigilancia. Su misin incluye la bsqueda de hechos y la generacin de evidencias. V. La capacidad de sancionar de las CS Uno de los grandes obstculos del control social es la percepcin por parte de la sociedad de que hay poca capacidad de sancin en la administracin pblica (PNUD. Mxico, 2007: 72). Por eso, no solo cabe abogar por instituciones judiciales y contraloras fuertes e independientes, sino por otorgar a la contralora social de facultades directas, como la facultad de certificar, que consiste en otorgar (o no) la buena aceptacin de la obra o del servicio. Es evidente que mientras mayores sean las facultades de este tipo consagrados normativamente, mayor puede ser -al menos potencialmente- la eficacia de la contralora social. Para impulsar cambios en la institucionalidad pblica que conduzcan al afianzamiento de los derechos ciudadanos, el control social tiene que traducirse en consecuencias. Por ejemplo, modificaciones en las reglas de operacin para eliminar malas prcticas, cambios en las formas de organizacin de las acciones gubernamentales, apertura de investigaciones ante
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denuncias relacionadas con abuso de poder, entre otras. VI. Estructura de la Contralora Social Al menos existen cuatro tipos de entidades que suelen ejercitar la contralora social, sobre todo en lo que concierne a los programas sociales:  Beneficiarios individuales -ya sean personas, familias u hogares-;  agrupaciones de beneficiarios;  juntas de vecinos o agrupaciones territoriales necesariamente originadas en el programa; y  representantes elegidos para efectos del programa. De ellas, los que han tenido mayor uso en la prctica son las agrupaciones de beneficiarios y los representantes elegidos, mostrando una tendencia a que los programas generen sus propias estructuras de representacin, evitando otras alternativas preexistentes como las asociaciones vecinales, creadas para otra misin. Lo importante de la CS es que es que la estructura adoptada tenga dos caractersticas totalmente asociadas: autonoma y representatividad. Derivado de la autonoma est el problema de la representatividad social, habida cuenta de que los mayores riesgos de lesin de la autonoma social se dan cuando el control social es instituido a travs de la creacin por parte del Estado de rganos ad hoc de control social. Un reto en este sentido es preservar la libertad de la sociedad para determinar quines integran tales rganos, y asegurar la propia representatividad social. Cuando no existe autonoma, de hecho no hay representatividad social; pero, a la vez, si sta es dbil la otra tambin lo es, aun cuando est protocolariamente creada. no

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La falta de representatividad social opera con toda claridad cuando los sujetos con potestad para ejercer la contralora social son definidos desde el Estado, con la expresa intencin de que sean funcionales a sus intereses. De hecho, privilegiar ciertos actores por sobre otros, puede atentar contra el reconocimiento del control social como un derecho ciudadano. Es evidente que las convocatorias pblicas y abiertas pueden ayudar a minimizar los problemas de representatividad; sin embargo, es preciso considerar, que la representatividad como problema se crea especialmente cuando la contralora social opera a travs de rganos ad-hoc y se evita cuando se establecen los lineamientos estatutarios que las definen.

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VII. Conclusiones
Un aspecto clave para llegar a la plenitud democrtica es la continua participacin ciudadana en asuntos de inters pblico. Una forma de canalizar dicha participacin hacia la mejora en la funcin pblica es promoviendo e institucionalizando las contraloras sociales. Si la participacin se estructura alrededor de los usuarios de un servicio singular o de un programa especfico, en principio puede incrementarse el control social sobre ese servicio o programa pero en general se mejora sustancialmente la relacin entre gobierno y sociedad. Si la autonoma social no es preservada en las CSs, la legitimidad del control social se debilita y con ello, su propia eficacia. Si el control social no busca provocar cambios estratgicos no slo corre el riesgo de burocratizarse sino de ser inocuo y perder as sentido social.

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Bibliografa: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Hernndez, Alberto (2003). Transparencia, rendicin de cuentas y construccin de la confianza en la sociedad y el Estado mexicano. Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI). Hevia, Felipe, (2007). Contralora Social y Proteccin de Programas Sociales. Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS). Hevia, Felipe, (2008). Qu es la contralora social? Qu se puede hacer en Chile? Aclaracin conceptual para iniciar la discusin. Documento preparado para Genera Dilogo: Participacin Ciudadana y Contralora Social (GENERA). Ley de Desarrollo Social para el Estado de Tamaulipas Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado Ley de Participacin Ciudadana Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Tamaulipas Rodrguez, Jess, (2008). Estado y transparencia: un paseo por la filosofa poltica. Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), Mxico. Secretara de la Funcin Pblica. Consejo Ciudadano Transparencia, (2005). Gua para el monitoreo Ciudadano. por la

Schedler, Andrs, (2008). Qu es la Rendicin de Cuentas? Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), Mxico.

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