OBSERVATORIO CIUDADANO DE SEGURIDAD

INVESTIGADORES
ERNESTO LPEZ PORTILLO VARGAS ANTIA MENDOZA BAUTISTA CARLOS SILVA FORN
ENERO 2009

SNTESIS Insyde presenta su propuesta de Observatorio Ciudadano. Se define como un espacio autnomo, tcnico, intersectorial e interdisciplinario dedicado a orientar en beneficio de los ciudadanos la toma de decisiones en materia de seguridad, por medio del aprovechamiento de fuentes e instrumentos de informacin propios y externos. La instalacin y operacin del Observatorio incluye el diseo conceptual (funciones), la plataforma metodolgica, la incorporacin del soporte internacional, el desarrollo de procesos de fortalecimiento organizacional, la asesora y la evaluacin.

Los objetivos especficos son: o Construir sistemas de informacin tcnica que permitan la homologacin de levantamientos respecto a ndices de victimizacin, percepcin de inseguridad y confianza institucional, as como la recopilacin e interpretacin de la informacin emitida por fuentes pblicas. o Disear y publicar instrumentos y mecanismos ciudadanos de evaluacin ciudadana y rendicin de cuentas por parte de las instituciones policiales y de procuracin de justicia.

Los indicadores necesarios para la primera etapa de operacin son: Incidencia delictiva. Percepcin de inseguridad. Actividades para la prevencin y represin del delito. Actividades policiales de asistencia a la poblacin. Resolucin de investigaciones por tipos de delito. Confianza institucional y satisfaccin. Caractersticas del funcionamiento institucional y derechos de los policas. Abuso policial, corrupcin y violaciones a los derechos de la poblacin.

El resultado esperado del Observatorio es la construccin de procesos virtuosos de participacin y convivencia soportados en polticas pblicas de seguridad sujetas a rendicin de cuentas y en constante innovacin.

COYUNTURA EN MXICO La propuesta de creacin de un Observatorio Ciudadano de Seguridad nace del Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, firmado el 21 de agosto de 2008 como respuesta a la movilizacin de la sociedad civil originada por el incremento en la incidencia del secuestro y otros delitos del crimen organizado durante el curso del presente ao. Los objetivos originales con los que se sustenta el establecimiento de observatorios en respuesta a la coyuntura fueron: 1. Dar seguimiento de los resultados obtenidos por las instancias comprometidas en el Acuerdo Nacional (monitoreo de resultados e incidencia) 2. Dar seguimiento de los proceso efectuados para el cumplimiento de los compromisos (gestin pblica, cumplimiento de plazos y objetivos) 3. Componentes democrticos contenidos: participacin ciudadana; corresponsabilidad y rendicin de cuentas a la ciudadana.

Los mecanismos de seguridad son construidos por la sociedad y operan cuando los peligros y riesgos exceden un lmite definido socialmente. PuenteBurgos,C.2003.

CONTEXTO La participacin ciudadana en materia de seguridad pblica ha incrementado su actividad en aos recientes. Esta tendencia obedece a una severa crisis de seguridad ciudadana y nacional y al estado de ilegitimidad social en las instituciones policiales y de justicia. La respuesta ciudadana ante el actual contexto, se ha centrado en la creacin de mecanismos de observacin y monitoreo de las instancias encargadas de la seguridad pblica. Se han creado diversas figuras, entre ellos se encuentran los Consejos Ciudadanos de Seguridad Pblica, que tienen la funcin de sealar, acompaar o avalar las acciones y polticas pblicas instrumentadas por las instancias correspondientes. En el

mbito comunitario, tambin se han se han instalado consejos vecinales y frentes de seguridad, los cuales se articulan con la polica para coordinar acciones de vigilancia y de prevencin situacional en las colonias, calles, barrios, edificios, complejos habitacionales, etc., por otra parte, los centros de investigacin, la academia, universidades y otras instancias autnomas, han dirigido sus capacidades a la funcin de supervisar y monitorear cmo el Estado y sus instituciones instrumentan sus atribuciones; adicionalmente estas instancias y organismos especializados tienen la funcin y la capacidad de sealar gestiones irregulares, ineficacia e incapacidad ante las contingencias y demandas actuales de la ciudadana, asimismo estn en posibilidad de generar propuestas de naturaleza tcnica y operativa que facilite los procesos de reforma en las instituciones de seguridad, justicia, salud y desarrollo social. El diagnstico que priva en Mxico en trminos generales, respecto a la relacin Ciudadana-Estado, refiere una problemtica relevante, que se cimenta en la desconfianza mutua y en la dificultad para constituir mecanismos de cooperacin e intercambio positivos. No obstante, existen ejemplos a nivel federal y local que se distinguen y que estn produciendo resultados significativos en la funcin de contralora social y en la contribucin de propuestas en las que participan consultores expertos en la materia. Respecto a las funciones que desempean las instancias especializadas en temas de democracia y seguridad, cabe sealar que son muy escasos los ejemplos de organizaciones con capacidad tcnica, que han trascendido la funcin nica de sealar los desaciertos y carencias de las instituciones, y que se han asumido corresponsables en los procesos de mejora y fortalecimiento institucional en seguridad y justicia. Desde esta perspectiva, Insyde orienta sus capacidades para contribuir a la transicin a un Estado de Derecho y a la concepcin de una democracia sustantiva y efectiva.

MARCO CONCEPTUAL Concepto de Seguridad Ciudadana Es un concepto que involucra un conjunto de acciones y previsiones adoptadas y garantizadas por el Estado en una situacin de confianza para preservar la tranquilidad

individual y colectiva de la sociedad ante peligros que pudieran afectarla. As como de garantizar el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales de la persona.1

El concepto de seguridad ciudadana se focaliza en la proteccin de los derechos ciudadanos, ms all del establecimiento del orden. La experiencia comparada permite dimensionar que la seguridad pblica o ciudadana -dependiendo del modelo vigentemarca un acento en la ampliacin del concepto de seguridad. Asimismo, seala la necesidad ineludible de que en instancias de seguridad cuenten con un anlisis ms profundo de los problemas de la comunidad a la que sirven. La conducta delictiva o antisocial en una sociedad no se restringe a la identificacin de problemticas, tambin requiere un abordaje e intervencin integral que distinga componentes multidimensionales. La seguridad sin necesidad de debate es un problema social, que envuelve un nmero extenso de factores, que requiere de diversas aproximaciones con una orientacin de integralidad. Merece la pena remarcar la siguiente reflexin: la sociedad civil ha avanzado aceleradamente en el anlisis causal de la descomposicin social y en la implementacin de mecanismos de intervencin, mientras que se observa un debilitamiento en las instituciones pblicas, a causa de la prdida de credibilidad y confianza ciudadana2, este efecto trae consigo una consecuencia lamentable y perniciosa: la fractura entre el Estado y ciudadana que da como resultado la desarticulacin social. Revertir esta percepcin es una tarea ardua y prolongada que tendr que ver con la alineacin de visiones y con el establecimiento de objetivos comunes con pisos mnimos en que se obtengan resultados plausibles y de incidencia sostenida. En este sentido, la articulacin entre instituciones y sociedad civil puede hacer mucho en materia preventiva, es particularmente en este terreno, donde la sociedad puede contribuir sustantiva y activamente, y en donde se fusionan capacidades y acciones que complementan y potencian los recursos disponibles entre Estado y comunidad. En este sentido, la

Gonzlez-Placencia, L. (2002). Ciudades seguras. Percepcin ciudadana de la Inseguridad. Fondo de Cultura Econmica Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico D.F. 2 Es notable una paradoja relativa a la incidencia de estos dos sectores, mientras las instituciones de Estado han observado un debilitamiento acelerado en cuanto a la consecucin de sus objetivos, los organismos de sociedad civil han evidenciado un fortalecimiento creciente y activo en la deteccin y en la intervencin de problemticas sociales que afectan el capital social.

autoridad juega un rol muy relevante, coordinar acciones conjuntas y fortalecer los procesos de participacin ciudadana para el beneficio comn. Partiendo de esta concepcin, las instituciones se enfrentan a otro desafo, incorporar en las tareas preventivas y en sus polticas, no slo el factor poltico, sino tambin una perspectiva tcnica, y en particular, la especializacin de sus funcionarios a nuevas perspectivas para incorporar e interactuar permanentemente con sociedad civil. Con base en la concepcin anterior, para arribar a un estadio democrtico en materia de seguridad, es inexcusable, trascender el concepto tradicional de seguridad, que se enfoca en la tutela del Estado y sus instituciones y no en la satisfaccin de las necesidades y demandas ciudadanas. Observatorios de Seguridad (violencia y delito)

Qu son los Observatorios de seguridad? Son espacios intersectoriales e interdisciplinarios donde se recopilan datos e informacin que puede orientar el anlisis de informacin necesaria, relevante y confiable sobre los diferentes tipos de violencia, lesiones y delitos que de manera continua y oportuna permiten la definicin de indicadores, polticas, intervenciones y procesos dirigidos a mejorar las condiciones de seguridad y convivencia ciudadana. El proceso debe orientar la toma de decisiones por parte de las autoridades competentes, as como permitir evaluar las intervenciones que se desarrollen en el tema de la prevencin del delito y la violencia, as como la convivencia pacfica3. Incidencia de los Observatorios de Seguridad Un observatorio de Seguridad debe convocar asociaciones estratgicas y proponer programas de intervencin en los que co-participen Estado, sociedad civil y el sector privado. De acuerdo con Dammert et al., la violencia y el delito son fenmenos sociales complejos que no pueden ser enfrentados con una sola estrategia de poltica pblica, se
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Gua Metodolgica para la replicacin de Observatorios Municipales de Violencia. (2008). Organizacin Panamricana de la Salud, Interamerican Coalition for the prevention of Violence, Banco Mundial y el Instituto CISALVA, Universidad del Valle, Cali Colombia. Instituto de Investigacin y Desarrollo en Prevencin de Violencia y Promocin de la Convivencia Social, (Safe Community Certifying Centre)

requiere de un diseo que incluya iniciativas dirigidas a las los diversos factores causales. En este tenor, se reconoce la necesidad de una estrategia combinada para lograr efectos tangibles y sostenibles en el tiempo. Los esfuerzos articulados para dar cobertura a las funciones del Observatorio deben contemplar: Polticas pblicas Metodologas Herramientas tcnicas El objetivo prioritario de cualquier observatorio de seguridad no debe centrarse en la investigacin bsica, el propsito de sus trabajos ha de ser la orientacin de las actividades de los servicios pblicos4. Entre las funciones del observatorio estar la de identificar y jerarquizar las demandas y necesidades de los ciudadanos, que en definitiva influirn en gran medida en el diseo de la propia poltica de seguridad. Requerimientos: Contar con la informacin adecuada (y consensuada) que permita definir una poltica de seguridad, conocer las demandas de los ciudadanos, desarrollar anlisis estadsticos sobre los sucesos y develar el estado de la opinin con respecto a la seguridad tal como la sienten los ciudadanos. El resultado de estos trabajos son elementos de juicio que permiten, junto a otros datos proporcionados por cada servicio, dirigir y decidir; es decir, gestionar. El Observatorio de la Seguridad, tiene en el estudio del delito, de la victimizacin, del anlisis estadstico, de la seguridad percibida y de la prediccin de las conductas y acontecimientos que determinan el orden pblico y la convivencia armnica, su propio y especializado campo de trabajo. En conclusin, el Observatorio Ciudadano de Seguridad debe ser una palanca de evolucin de conceptos y mtodos asociados a las polticas de seguridad y a su evaluacin.

Hernndez Lores, M. Los observatorios de Seguridad en los municipios y las polticas de Seguridad. Ayuntamiento de Madrid. Espaa.

-Perspectiva-

Fuente: Carta de Civilidad de la Alcalda Mayor de Bogot en 1997.

Misin de Insyde Insyde tiene como misin promover la reforma democrtica de las polticas y los cuerpos de seguridad. La composicin de un sistema autnomo de observacin, respecto al estado que guarda la seguridad en Mxico, representa una oportunidad emblemtica para aportar desde una plataforma tcnica conocimiento y experiencia hacia el fortalecimiento democrtico de nuestra comunidad y nuestras instituciones. Visin del Observatorio de Seguridad La meta de Insyde en la creacin de observatorios es contribuir a la construccin de espacios ms seguros, donde la ciudadana construya procesos virtuosos de participacin y convivencia social entre los actores que intervenimos en la tarea de contribuir al fortalecimiento de nuestras estructuras de Estado. Las funciones se traducen en la documentacin, evaluacin e intervencin sustantiva en tareas de seguridad ciudadana, enmarcadas en la corresponsabilidad. Componentes de intervencin: Diseo conceptual (funciones) Plataforma metodolgica Soporte internacional Soporte en procesos de fortalecimiento organizacional Asesora / acompaamiento Evaluacin

Elementos fundacionales de un observatorio o Definir los objetivos (de medir seguridad violencia o delito) y el alcance de un sistema de observacin ciudadana en materia de seguridad y prevencin del delito. o Establecer un Consejo inter-sectorial constituido por organizaciones de la sociedad civil, el rubro empresarial, acadmico, por instituciones de educacin superior, medios de comunicacin empresarios y funcionarios pblicos. o Plataforma Financiera, definir a los posibles contribuyentes para apoyar la sustentabilidad financiera del Observatorio. o Establecer alianzas estratgicas con instituciones y fundaciones que por su perfil e incidencia aporten con consultora especializada y difusin al Observatorio (CIPC, CISALVA, OLCS, Flacsoss de Chile y Ecuador, CESC, UNAM, Georgetown University, medios de comunicacin, etc.) o Reunir a un equipo profesional que se forme en las funciones que desempear el Observatorio con el propsito de potenciar su capacidad de respuesta. Declaracin de Principios Los principios que muestran la orientacin y lmites esenciales del Observatorio son los siguientes: Autonoma: El Observatorio contar con los recursos y la estructura necesarios y suficientes para garantizar su operacin al margen de intereses externos, en particular de los representados por actores polticos y funcionarios pblicos. Profesionalismo: La toma de decisiones en el Observatorio se fundar en la aportacin de recursos humanos profesionales en las reas de especialidad materia del mismo.

Rendicin de cuentas y transparencia: El Observatorio fijar estndares de rendicin de cuentas y transparencia de las autoridades y propios inspirados en las mejores prcticas internacionales. Confianza: El Observatorio acreditar su valor como instancia confiable ante todo sector social y gubernamental, por medio de un soporte cientfico y tcnico de la mayor especialidad que ser apoyado desde instituciones acadmicas y organizaciones de la sociedad civil expertas previamente constituidas. Intersectorialidad: La conduccin del Observatorio ser avalada por un consejo multisectorial que garantizar la mayor pluralidad posible en la representacin de los diversos sectores de la sociedad. Objetivos Generales Como resultado de las lneas diagnsticas, constituir un centro de documentacin Definir la problemtica de la Seguridad Ciudadana en la jurisdiccin__________ (municipal, del Distrito Federal, estatal o nacional) a travs de la construccin de diagnsticos, respecto a los siguientes indicadores: "situacin delictual", "utilizacin de violencia", "ndices de victimizacin", "tasas de denuncia", "sensacin de inseguridad", "dotacin policial", "caracterizacin de la instituciones de seguridad y justicia" e ndices de convivencia. y anlisis que permita evaluar acciones y resultados por parte de las instancias correspondientes y por otro lado, dotar de documentos y recursos digitales dirigidos a la ciudadana y a los gobiernos, que contribuyan a la diseminacin de polticas pblicas exitosas y al fortalecimiento de capacidades de organismos civiles. Emitir informes semestrales dirigidos a la ciudadana y a las instituciones, respecto a las lneas de intervencin del observatorio, haciendo nfasis en las polticas pblicas y programas ms exitosos en prevencin del delito y en las mejores prcticas. Construir una sistematizacin de mejores prcticas en los distintos niveles de instrumentacin (municipal, del Distrito Federal, estatal o nacional) para contribuir a la diseminacin de mecanismos efectivos de intervencin.

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Intercambiar informacin respecto a procesos y fuentes de informacin para la construccin de indicadores con informacin confiable.

Sntesis de Objetivos Especficos5 o Construir sistemas de informacin tcnica que permitan la homologacin de levantamientos respecto a ndices de victimizacin, percepcin de inseguridad y confianza institucional, as como la recopilacin e interpretacin de la informacin emitida por fuentes pblicas6. o Diseo y publicacin de instrumentos y mecanismos ciudadanos de evaluacin ciudadana y rendicin de cuentas por parte de las instituciones policiales y de procuracin de justicia. Poblacin Meta La propuesta de Insyde es asistir desde una plataforma tcnica7 a los diversos sectores comprometidos en la constitucin de mecanismos de contrapeso, a travs de la creacin de Observatorios de Seguridad Ciudadana en la Repblica Mexicana.

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Consultar Anexo 1. A travs de la construccin de una amplia red de convenios con todo rgano pblico que sistematice informacin asociada. 7 Perspectiva conceptual y metodolgica

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Orientacin del Observatorio

Meta de un Observatorio de Seguridad Contribuir en la construccin de sistemas de informacin confiables y consistentes que aporten informacin general y desagregada a las instancias de seguridad y justicia correspondientes para construir ciudades y sociedades ms seguras, como resultado de diversas intervenciones proactivas. Lneas de incidencia del Observatorios de Seguridad

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Procesos Estratgicos8 Planeacin y coordinacin del observatorio. Participacin intersectorial. Procesos Operativos

Metodologa para la construccin de indicadores La definicin del sistema de indicadores y la metodologa para su construccin es dependiente del alcance especfico que adquiera el Observatorio Ciudadano de la Seguridad. En este sentido, su propio desarrollo en etapas ir estableciendo con mayor precisin los objetivos especficos y, a partir de ellos, la necesidad de su operacionalizacin y el correspondiente reflejo en el sistema de indicadores. Igualmente, es claro que parte central del mismo ser dar cuenta de la situacin de seguridad y violencia (incidencia delictiva, sensacin de inseguridad, etc.) y del desempeo de las instituciones de seguridad y justicia. Podramos considerar como objetivo exclusivo del Observatorio dar seguimiento al desempeo de las instituciones de seguridad y justicia, ya que los indicadores de situacin delictiva y de sensacin de seguridad son indicadores de resultados de dichas instituciones, en particular de las instituciones policiales. Sin embargo, una de las metas
8 Sandoval-Castao, E. y Gonzlez-Sarmiento, F. (2003). Componente de Fortalecimiento Institucional. Categora de inversin de observatorios del delito. Descripcin organizacional y procesos del Observatorio de la Violencia y la Delincuencia. Documento Tcnico AGDT/ 1080- 03.

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del Observatorio es mostrar la complejidad del fenmeno de la seguridad y la violencia, su carcter multifactorial, y por tanto, que no depende en exclusiva de las capacidades de las dichas instituciones. Si la realidad delictiva y de inseguridad slo es considerada en cuanto resultante del desempeo de las instituciones de seguridad y justicia, se refuerza conceptual y polticamente que su solucin tambin slo corresponde al funcionamiento, posibilidades y herramientas de intervencin en la sociedad de dichas instituciones. Sin embargo, ello no significa que las funciones y actividades correspondientes que realizan dichas instituciones y sus caractersticas de estructura y administracin no ocupen un lugar relevante de la informacin que el Observatorio necesita sistematizar y analizar. Hay que sealar al respecto que la preocupacin acerca del funcionamiento de las instituciones de seguridad y justicia, de su problemas de eficacia y eficiencia, de su comportamiento en el marco del respeto a las garantas bsicas de la poblacin, e incluso en su participacin en actividades delictivas, han sido centrales en la movilizacin de la sociedad civil en los ltimos aos. En este sentido, el Observatorio deber desarrollar las dimensiones e indicadores pertinentes para una adecuada descripcin de la situacin delictiva, de violencia y de percepcin de inseguridad a nivel del pas, estado o municipio de referencia. Visto en trminos de evaluacin de las funciones de las instituciones de seguridad y justicia, la divisin ms aceptada es entre indicadores de impacto y/o resultado e indicadores de actividad o proceso. Los primeros miden el avance de los objetivos de la funcin institucional, los segundos las actividades-medio que las instituciones realizan en su trabajo cotidiano o en programas especficos. A ellos hay que sumar los indicadores de las condiciones de funcionamiento y administracin de las instituciones. Es importante recordar que la definicin de las dimensiones y la relevancia final de los indicadores deben desprenderse de un modelo de seguridad ciudadana donde el centro es la proteccin de los derechos de todos los habitantes, y por lo tanto donde las instituciones encargadas de la seguridad y la justicia tambin respeten los derechos de sus funcionarios. En particular en las instituciones policiales donde las actuales condiciones suelen violentar sus condiciones y garantas bsicas. En este sentido, como punto de partida del Observatorio y propuesta a evaluacin y posterior ampliacin, los indicadores correspondern a las siguientes reas:

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Incidencia delictiva Percepcin de inseguridad Actividades para la prevencin y represin del delito Actividades policiales de asistencia a la poblacin Resolucin de investigaciones por tipos de delito Confianza institucional y satisfaccin Caractersticas del funcionamiento institucional y derechos de los policas Abuso policial, corrupcin y violaciones a los derechos de la poblacin

En trminos generales, podemos sealar algunos criterios a cumplir, al menos idealmente, en la construccin y/o seleccin de cualquier indicador. Son criterios a tomar en cuenta en particular para el caso de las organizaciones policiales, que cuentan con una serie de dificultades para lograr medir sus productos y resultados. Los principales criterios se pueden resumir en el siguiente cuadro:
Criterios Relevante Vlido Confiable Evitar los incentivos perversos Atribuible Claro Oportuno Comparable Descripcin Adecuado a los objetivos del Observatorio Mide con la informacin adecuada el proceso o accin que es realmente el centro de inters. Certero en sus mediciones y sensible a los cambios. No favorece el desarrollo de conductas indeseables o ineficaces. Las variaciones en su medicin pueden ser atribuidas a cambios en las actividades o programas institucionales. Fcil de entender y de usar. Con la suficiente frecuencia como para hacer un seguimiento de sus cambios y poder actuar en consecuencia. A travs del tiempo y con otras instancias

Sealemos brevemente las principales contenidos y fuentes disponibles para cada rea y los principales alcances y lmites que deben ser tomados en cuenta: Incidencia delictiva: La incidencia delictiva es central, por supuesto, en la descripcin de la

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situacin de seguridad y como resultado final, considerado ms importante, del trabajo de las instituciones de seguridad. Sin embargo cmo fenmeno social y en particular en cuanto indicador a partir de los registros oficiales, tiene considerables problemas en cuanto su carcter atribuible, vlido y confiable. En primer lugar, cualquier indicador delictivo es problemtico en cuanto atribuible al trabajo policial. Es decir, la incidencia delictiva puede aumentar o disminuir por diversas causas ajenas a la calidad del funcionamiento institucional. En segundo lugar, y como es sabido, los registros oficiales tienen serios problemas de validez. Dependiendo del tipo de delito, hay una importante brecha entre los delitos denunciados y los delitos que efectivamente ocurren. Finalmente, los delitos registrados oficialmente pueden cambiar por la mayor o menor confianza de la poblacin, por modificaciones en la capacidad o voluntad institucional para registrarlos o por cambios en las rutinas u operativos policiales. Por lo tanto, es importante contar con encuestas de victimizacin. Si bien, tampoco dan una imagen completa de los delitos que se comenten, como a veces mal se supone (por ejemplo, no registran los llamados delitos sin vctima como es la venta de drogas), complementan las cifras oficiales y representan de manera mucho ms aproximada el total de los delitos y su evolucin en el tiempo.

Percepcin de inseguridad. La seguridad que sienten las personas es tambin relevante para describir un estado de situacin en materia de seguridad. Altos niveles de percepcin de inseguridad afectan la calidad de vida de la poblacin y generan consecuencias negativas como el alejamiento de la vida social en los espacios pblicos. La medicin ms comn es a travs de preguntas en una encuesta de opinin cuyo mdulo generalmente se incorpora en los encuestas de victimizacin. Existe una relacin compleja entre la sensacin de inseguridad y la incidencia delictiva.

Actividades para la prevencin y la represin del delito. Son indicadores frecuentemente utilizados por las propias instituciones de seguridad para evaluar su desempeo, ya que tienen mayor posibilidad de modificarlos en funcin de la forma en que desarrollan sus actividades. Es importante sealar un aspecto a tomar en consideracin en el conjunto de indicadores a que dar seguimiento el Observatorio. La interpretacin de muchos indicadores es compleja y puede remitir a ms de una causa en su variacin. El aumento en las presentaciones de presuntos culpables de un delito ante el Ministerio Pblico, que

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generalmente es considerado como un indicador positivo, puede obedecer al aumento de la propia delincuencia, o a que se estn realizando mayor nmero de detenciones injustificadas para cumplir con una cuota institucional. Algo similar puede decirse de las incautaciones de drogas o de las armas confiscadas. Por ello es relevante que, adems del seguimiento individual de los indicadores, se realicen evaluaciones de mayor complejidad que consideren varios indicadores al mismo tiempo, as como otra informacin necesaria para contextualizar el anlisis. Tambin son relevantes los indicadores de atencin a llamadas de emergencia y la rapidez de la respuesta (ms por satisfaccin en la atencin a la ciudadana que por su capacidad para lograr disminuir la incidencia delictiva), y todas las actividades vinculadas a la prevencin, tales como las distintas modalidades de patrullaje general o focalizado. En encuestas a la poblacin pueden generarse informacin alternativa de la percepcin de algunos de estos servicios para poder triangular con la informacin disponible por las instituciones policiales.

Actividades policiales de asistencia a la poblacin. Son indicadores mucho menos comunes porque el centro de atencin, y la propia autodefinicin de la funcin policial, es el combate al delito. Sin embargo, ocupa una parte importante del trabajo policial, afecta a la evaluacin y confianza ciudadana, se vincula con otras formas de violencia social diferente a la delincuencia comn y posibilita establecer vnculos con otras agencias gubernamentales o de la sociedad civil. Su frecuencia y calidad interviene en la construccin de fenmenos multidimensionales como es la sensacin de seguridad. Las fuentes de informacin suelen ser las propias instituciones policiales, aunque en general no sistematizan entre tipo de actividades por no visualizarlas dentro de las funciones formales que deben desempear. Las asistencias pueden hacer referencias a diferentes tipos de casos: apoyo en incendios, rias familiares, nios extraviados, ayuda a parturientas, ayuda en Intentos de suicidio, traslado de personas heridas, etc., Resolucin por tipos de delito. Las tasas de resolucin de delitos es el indicador tradicional del desempeo de la polica de investigacin. Para la construccin del indicador es significativa la definicin que se establezca acerca de la resolucin de un delito, y que tenga como mnima exigencia el inicio de la accin penal. Tambin es necesario ponderar tasas generales en funcin de las dificultades relativas para la resolucin de los distintos tipos de delitos. Como en todos los casos, el seguimiento de los

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indicadores que evalen una institucin puede generar reacciones negativas, por ejemplo y en este caso, reforzar los filtros organizacionales para evitar el registro de denuncias de casos pequeos de difcil solucin. Confianza y satisfaccin. La confianza y la satisfaccin de distintas dimensiones del desempeo de las instituciones de seguridad y justicia son significativas tanto por la posibilidad de evaluacin de la calidad del servicio que se brinda como por la relacin que mantiene su mejora con la posibilidad de lograr una mayor eficacia en la obtencin de otros resultados institucionales. Encuestas de opinin a poblacin abierta o a usuarios de las instituciones de seguridad y justicia son la principal fuente para la construccin de los indicadores y pueden incluirse tambin en las encuestas de victimizacin.

Caractersticas del funcionamiento institucional y derechos de los policas. Si uno de los objetivos del Observatorio es consolidar un modelo de seguridad ciudadana bajo un modelo de estado democrtico de derecho, las instituciones encargadas de la seguridad deben tener los recursos y los incentivos alineados con la conformacin de un modelo de esta tipo. Por ejemplo, las instituciones policiales deben alcanzar un conjunto de estndares que reflejan esta orientacin y el respeto por los derechos de los policas. Los principales indicadores refieren a diferentes caractersticas y procesos como, por ejemplo, las condiciones labores, los instrumentos para su seguridad personal, el sistema de seleccin de personal, los criterios de promocin y separacin del cargo, el sistema disciplinario y las investigaciones internas, los sistemas de informacin y de evaluacin del personal. Abuso policial, corrupcin y violaciones a los derechos de la poblacin. Los objetivos de seguridad no pueden considerarse exitosos en su consecucin si simultneamente no se evala la manera en que se han logrado. La eficacia no debe obtenerse a cualquier costo, ni econmico en el sentido de lograr una mayor eficiencia, ni tico y jurdico es decir, lograr los objetivos propuestos pero violentando la ley o vulnerando derechos de la poblacin. Los temas a considerar son variados y se debe recurrir a diversidad de fuentes de datos. Desde denuncias de abuso y corrupcin ante el ministerio pblico como presentadas ante organismos externos como las del sistema de comisiones de los derechos humanos. El uso y abuso de la fuerza es una temtica central de las instituciones policiales que debe verse reflejada en el sistema de indicadores. Las 18

encuestas a poblacin y los seguimientos de prensas son tambin una estrategia posible para su construccin. Los indicadores correspondientes a las distintas reas deben al menos presentarse con las caractersticas que se presentan en el siguiente ejemplo:

DIMENSION A LA QUE PERTENECE EL INDICADOR: Confianza y Satisfaccin Ttulo: Porcentaje de personas que estn satisfechos con el trabajo que realiza la Polica (a nivel federal, estatal o municipal) Fundamentacin: La satisfaccin de la poblacin con el trabajo policial es un elemento central de la evaluacin de su desempeo, as como tambin un factor vinculado a la generacin de confianza y compromiso por parte de la comunidad y por ende la posibilidad de mayor eficacia en el abatimiento de la incidencia delictiva. Periodicidad: Semestral o anual Fuentes: Encuesta de satisfaccin ciudadana (o mdulo en Encuesta de Victimizacin) Instituciones responsables: Institucin policial, autoridades policiales correspondientes Datos requeridos: El porcentaje de personas que dicen estar satisfechos con la Polica en el nivel de gobierno de referencia Frmula: La pregunta en la Encuesta de Opinin puede ser del siguiente tipo: En general, Qu tan satisfecho est con el trabajo de la Polica Municipal? 1. Muy satisfecho 2. Satisfecho 3. Ni satisfecho ni insatisfecho 4. Insatisfecho 5. Muy Insatisfecho El porcentaje a presentar se construye considerando a los entrevistados que contestaron Muy satisfecho o Satisfecho sobre el total de personas que contestaron la pregunta Presentacin: Porcentaje Tendencia deseada: Aumento Observaciones: La pregunta es una ms dentro de un mdulo de satisfaccin y confianza en la polica que debe ser analizado de manera conjunta. DESAFOS De acuerdo con especialistas en la materia, uno de los mayores focos de atencin en los que deben enfocarse los responsables de la seguridad es tener una VISIN clara de lo que acontece en la realidad cotidiana y extraordinaria. La tarea de documentar datos fidedignos de la delincuencia real no es simple, ni tampoco la de distinguir lo que es

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percepcin de la inseguridad de la victimizacin objetiva. Una de las caractersticas del trabajo de los tcnicos en seguridad es trabajar sobre estos dos aspectos: las percepciones y la realidad, ambas difcilmente medibles y ambas en continuo proceso de cambio9.

Conclusiones del texto: Consolidacin de los Gobiernos Locales en Seguridad Ciudadana: Formacin y Prcticas. Coord. Regione Toscana, Unin Europea y Ur-bal.

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 ANEXO1
Lnea /Indicadores 1. Informacin confiable/Sect orializacin Acciones graduales
Integracin de informacin confiable para identificar y diagnosticar el estado de seguridad ciudadana ("situacin delictual", "utilizacin de violencia", "ndices de victimizacin", "tasas de denuncia", "sensacin de inseguridad", "dotacin e infraestructura policial", "caracterizacin de la instituciones de seguridad y justicia" e ndices de convivencia). Informacin obtenida de diversos sectores: salud, seguridad (polica preventiva y de investigacin en los tres rdenes de gobierno), justicia, desarrollo social, medios de comunicacin, etc. Seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas en congruencia con el modelo de seguridad y convivencia ciudadana (enfocadas en polticas proactivas). Vigilancia del uso de la informacin (transparencia y rendicin de cuentas) sobre ndices delictivos y violencia. Supervisar el cumplimiento de la triada de la informacin (descripcin, evaluacin e impacto)10. As como los criterios: carcter, cobertura y periodicidad. Supervisin y auditora de polticas y procedimientos en el registro de identidad nacional, unificacin de sistema nacional de informacin delictiva, y la legislacin que sustente dichas atribuciones. Monitoreo de medios de comunicacin en materia de seguridad, justicia y derechos humanos. El propsito es dar seguimiento a la contribucin de los medios para generar medidas ciudadanas que potencien la prevencin y percepcin de seguridad. Dimensionar y caracterizar adecuadamente los fenmenos de la violencia y el delito (la seguridad ciudadana) lo cual facilita el diagnstico delictivo, la formulacin de polticas y programas adecuados para los diversos entornos sociales, econmico y poltico, adems de la importancia que esto tiene para la evaluacin de las diversas acciones que se emprendan12. Homologar indicadores y variables de medicin respecto a ndices delictivos, denuncias sobre hechos delictivos, tipologa de violencias13 y cumplimiento de polticas y compromisos de Estado.

2. Control

3. Anlisis y vigilancia epidemiolgic a11

10 Salazar, T. (2008). Caracterizando indicadores y Estadsticas sobre violencia y delincuencia en Amrica Latina. 11 Villaveces, C. (2001. OPS. Guas para la Vigilancia epidemiolgica. Es la recoleccin sistemtica continua, oportuna y confiable de informacin relevante y necesaria sobre algunas condiciones de salud de una poblacin. El anlisis e interpretacin debe proporcionar bases para la toma de decisiones y al mismo tiempo ser utilizados para difusin. 12 Puente-Burgos, C. (2003) Elementos Marco para la formulacin del Programa de Apoyo a la Seguridad y Convivencia: Diagnstico y teoras de Intervencin. 13 Definicin de Violencia: un fenmeno multidimensional sobre el cual se debe incidir con estrategias integrales que contemplen los factores individuales, familiares, sociales y culturales que lo generan, reconociendo a la violencia como un hecho psicosocial, poltico y cultural. Uno de estos es el enfoque epidemiolgico que proponen la Organizacin Mundial de la Salud y la Organizacin Panamericana de la Salud, que incluyen medidas de focalizacin en factores de riesgo, de control policial de corto plazo, preventivas con acompaamiento policial para control de armas y consumo de alcohol y drogas, preventivas para cambiar actitudes, normas y comportamientos sociales de la poblacin en general y preventivas orientadas a grupos de alto riesgo.

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Anlisis de diversas informaciones oficiales e independientes (comparacin y cruces de informacin de diferentes fuentes). Ofrecer en el anlisis de las bases de datos, insumos predictivos para la intervencin temprana con programas multidimensionales. Seguimiento y anlisis de encuestas de victimizacin, percepcin ciudadana de la seguridad, cultura14 y participacin ciudadana15. Identificacin de espacios pblicos perdidos para promover su recuperacin y acotar los nichos de accin de grupos que generen violencias o potencialmente actos delictivos. Programas educativos para la disminucin de la desercin escolar: Responder a la correlacin entre bajos niveles educacionales y violencia/delito. Capacitacin en resolucin no violenta de conflictos y gestin social. Capacitacin de mediadores comunitarios (lderes sociales) y replicacin de estos mecanismos a instancias de sociedad civil e instituciones policiales. Contribuir a la rehabilitacin del capital social y a su participacin sustantiva, a travs del impulso de programas participativos de los diversos grupos de la comunidad. Configurar un Comit intersectorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana: Es una estructura intersectorial, interdisciplinaria y plural conformada por el Estado y la sociedad civil organizada (organizaciones empresariales, acadmicas, oscs, etc.) que elabore el plan anual de seguridad ciudadana en el que se planten las necesidades y expectativas sustantivas de la sociedad en su conjunto y se designen las acciones que deben instrumentarse para el cumplimiento de los objetivos de polticas pblicas orientadas a cumplir con la garanta de la seguridad16. Inclusiones de nuevos paradigmas tericos y metodolgicas (ej. seguridad multidimensional17, as como estudios especializados en proyectos de fortalecimiento institucional.

4. Prevencin y Convivencia

5. Diseo e innovacin

Ramaciotti, B. (2005). Cultura ciudadana es el conjunto de costumbres, acciones y reglas mnimas compartidas que generan sentido de partencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del patrimonio comn y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos. Su propsito es desencadenar y coordinar acciones pblicas y privadas que inciden directamente sobre la manera como los ciudadanos perciben, reconocen y usan los entornos sociales y urbanos y cmo se relacionan entre ellos en cada entorno. Pertenecer a una ciudad es reconocer contextos y en cada contexto respetar las reglas correspondientes. Apropiarse de la ciudad es aprender a usarla valorando y respetando su ordenamiento y su carcter de patrimonio comn. 15 Concha-Eastman, A, y Villaveces, C. Guas para la vigilancia epidemiolgica de violencia y lesiones. OPS 2001.La vigilancia por encuestas transversales, corresponden a un tipo especial donde se realizan estudios transversales dirigidos a poblacin en general o grupos especficos. Estos estudios permiten identificar variaciones en el tiempo en la ocurrencia de un evento al igual que el reconocimiento de sus factores de riesgo. 16 Coupland. J. (2008). Poltica pblica instrumentada en Irlanda del Norte en el que autoridades policiales, organismos de la sociedad civil, instancias de gobiernos relacionadas, grupos minoritarios y vulnerables, organismos de DDHH, empresariales, etc., se renen para elaborar el Plan anual de Seguridad en consenso para su instrumentacin. Informacin extrada de Conferencia Interna Instituto para la Seguridad y la Democracia, Agosto, 2008. 17 Ramaciotti, B. (2005. Incluye amenazas no convencionales, tales como grupos insurgentes, trfico de drogas, terrorismo, migracin ilegal, riesgos de salud, desastres naturales, violaciones a los derechos
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Impulsar procesos de reforma en el sistema policial: Son mltiples los problemas que enfrentan los sistemas policiales para enfrentar la delincuencia, como su carcter reactivo y burocrtico, la falta de profesionalizacin y de equipamiento del personal, las bajas remuneraciones, la multiplicidad de funciones y los casos de corrupcin (estructural e individual en sus distintas expresiones), homogenizacin de prcticas, estndares e instrumentos internacionales en materia de actuacin policial. Impulsar procesos de reforma en el sistema judicial: Se busca fortalecer la capacidad del sistema judicial para controlar y sancionar delitos, reducir la impunidad y generar mayor seguridad y confianza en la poblacin en las instituciones vigentes (diagnsticos proactivos del aparato de justicia). Supervisin Civil de la Polica: En adicin a eslabones de la cadena de controles de accountability y responsabilizacin policial. Definicin: Involucra un conjunto de ejercicios sistmicos que tienen incidencia en el desempeo, relaciones e imagen internas y externas de la Polica. Externas: sistematizan y analizan informacin proveniente de las quejas ciudadanas respecto a la actuacin y desempeo policial. Internas: revisar y supervisar las acciones condiciones de trabajo, recursos, polticas, prcticas (formales e informales) contribuye con la deteccin temprana de problemas y la generacin de sistemas integrales de intervencin, as el procesamiento interno de las quejas ciudadanas y la actuacin de los supervisores. Incidencia: Emitir dictmenes orientados a fortalecer la estructura de las instituciones policiales, en congruencia con las polticas pblicas y las necesidades y expectativas ciudadanas18. Tales acciones tienen como meta la generacin de transformaciones estructurales en la institucin y un mejoramiento en las condiciones de sus miembros; que incidan directamente en el servicio que brindan a la ciudadana y en la percepcin y confianza pblica (Mendoza, A. 2008)19. Reconocimiento a las mejores corporaciones policiales en el DF y el pas. Reconocimiento a la Polica Democrtica. Reconocimiento pblico a la polica que muestra apertura y mejores mecanismos de colaboracin conjunta con la ciudadana en la prevencin y reduccin del delito20. Coparticipacin en Programas comunitarios en prevencin del delito y

6. Articulacin

humanos, extrema pobreza e inequidad, trfico de mercancas, trfico de armas, trfico de personas, entre otros. Muchas de estas nuevas amenazas, preocupaciones y otros retos a la seguridad hemisfrica son trasnacionales y por su naturaleza se requiere una adecuada cooperacin hemisfrica, y del establecimiento de acuerdos internacionales. Las respuestas a las amenazas de seguridad multidimensional debe involucrar ambas esferas: instituciones de Estado y sociedad civil. Esta aproximacin coloca gran atencin en la cooperacin entre las instituciones centrales del Estado (gobierno electo, instituciones pblicas y agencias de Estado) gobiernos locales y sociedad civil. 18 Mendoza, A. (2008). Anlisis comparado de Modelos de supervisin civil de la polica. Documento Indito. Programas de intervencin temprana, reportes de uso de la fuerza y otros incidentes crticos, protocolos y manuales operativos transversales, programas de capacitacin, actualizacin de estndares profesionales, estrategias de accountability policial interna y externa (encuestas de percepcin y satisfaccin ciudadana y victimizacin), atencin y contencin psico-social a oficiales, programa permanente de reconocimiento y dignificacin policial, etc. Instituto para la Seguridad y la Democracia, AC. 19 dem. 20 Prctica efectuada en Brasil en reconocimiento a la mejor institucin y elemento policial.

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de prevencin y control

7. Polticas

la violencia: En colaboracin con el instituto de la juventud, con centros de adicciones, casas de cultura delegacionales, centros de salud y desarrollo humano y la polica preventiva local, articular programas preventivos del delito y la violencia21 (DARE, escuela segura, habilidades para la vida, ocupacin del tiempo libre, servicio comunitario voluntario22, actividades deportivas y de convivencia, etc.). Instrumentar junto con las autoridades correspondientes un modelo congruente de seguridad con las necesidades y expectativas ciudadanas. Trabajo conjunto con municipios y delegaciones para la instrumentacin de polticas pblicas, programas preventivos a nivel local, recuperacin de espacios pblicos y evaluacin. Impulsar la participacin conjunta entre Estado y Comunidad para la construccin de polticas pblicas coherentes con las necesidades y recursos de ambos sectores. Replicacin de buenas prcticas y lecciones aprendidas en organismos de otras geografas nacionales o internacionales. Divulgacin, lecciones aprendidas y rendicin de cuentas respecto al funcionamiento del Observatorio. Emisin de un Boletn electrnico de informacin generada por trimestre. Boletn impreso (determinar periodicidad y recursos y territorialidad).

8. Divulgacin

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REFERENCIAS

Annan, K. (2000). Cumbre del Milenio. Carta de Civilidad de la Alcalda Mayor de Bogot en 1997. Comit Ciudadano de Seguridad Pblica Municipal de Chihuahua. Modelo de participacin ciudadana. Concha-Eastman, A, y Villaveces, A. (2001). Guas para la vigilancia epidemiolgica de violencia y lesiones. OPS. Cano, I. (2005). La polica y su evaluacin. Propuestas para la construccin de indicadores de evaluacin en el trabajo policial. Centro de Estudios para el Desarrollo, rea de Seguridad Ciudadana. www.policiaysociedad.org. Convivencia y seguridad Ciudadana en Bogot 2008-2012. Consenso Social. Consejo Cmo vamos. Consultar en: http://www.concejocomovamos.org/concejocv/archivos/Presetacion_Seguridad_Ciudadana.pdf.

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Modelo de participacin ciudadana del Comit Ciudadano de Seguridad Pblica Municipal de Chihuahua. Programa preventivo instrumentado en la Direccin de Seguridad Pblica Municipal de Chihuahua, Mxico.

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Coupland. J. (2008). Informacin extrada de Conferencia Interna Instituto para la Seguridad y la Democracia, Agosto, 2008. Direccin de Seguridad Pblica Municipal de Chihuahua, Mxico. Programa preventivo: Voluntarios infractores trabajo-comunitario. Gonzlez-Placencia, L. (2002). Ciudades seguras. Percepcin ciudadana de la Inseguridad. Fondo de Cultura Econmica Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico D.F. Gua Metodolgica para la replicacin de Observatorios Municipales de Violencia. (2008). Organizacin Panamricana de la Salud, Interamerican Coalition for the prevention of Violence, Banco Mundial y el Instituto CISALVA, Universidad del Valle, Cali Colombia. Instituto de Investigacin y Desarrollo en Prevencin de Violencia y Promocin de la Convivencia Social, (Safe Community Certifying Centre). Manual de capacitacin en la vigilancia de las lesiones. Gua para el participante. (2005). Centros para el Control y la Prevencin de Enfermedades, Centro Nacional para la Prevencin y el Control de Lesiones. Hernndez Lores, M. (s- fecha). Los observatorios de Seguridad en los municipios y las polticas de Seguridad. Ayuntamiento de Madrid. Espaa. Consolidacin de los Gobiernos Locales en Seguridad Ciudadana; Formacin y Prcticas. Ur-bal, y Regione Toscana. Insyde A.C. (2006) Informe del Sistema de Indicadores de desempeo y supervisin para la Direccin de Seguridad Pblica y Trnsito de Naucalpan. Documento Indito. Mendoza, A. (2008) Anlisis comparado de Modelos de supervisin civil de la polica. Documento Indito. Instituto para la Seguridad y la Democracia, INSYDE AC. Documento Indito. Observatorio de Seguridad en Bogot. Cmara de Comercio de Bogot. No. 33 Agosto de 2007. Observatorio del Delito (CISALVA-Georgetown University, Washington) Caso Colombia. Observatorio del Delito, Mxico (COPARMEX-Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito) Observatorio Latinoamericano de Seguridad Ciudadana. Urbal -Europe AID, Red Seguridad Ciudadana en la Ciudad. Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana. Puente-Burgos, C. (2003) Elementos Marco para la formulacin del Programa de Apoyo a la Seguridad y Convivencia: Diagnstico y teoras de Intervencin. Ramaciotti, B. (2005). Democracy and Multidimensional Security: The rising need for citizen security in Latin America. Salazar, T. (2008). Caracterizando indicadores y Estadsticas sobre violencia y delincuencia en Amrica Latina. Sandoval-Castao, E. y Gonzlez-Sarmiento, F. (2003). Componente de Fortalecimiento Institucional. Categora de inversin de observatorios del delito. Descripcin organizacional y procesos del Observatorio de la Violencia y la Delincuencia. Documento Tcnico AGDT/ 1080- 03.

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Seguridad Ciudadana: Caso Colombia. Political Database of the Americas, Georgetown University, Chile, Septiembre de 2007. (presentacin en ppt). Sistematizacin de Experiencias sobre Sistemas de Vigilancia. Observatorios Sistemas de Informacin en Violencia en Amrica Latina. Observatorios de Violencia: Mejores Prcticas (2008). Organizacin Panamricana de la Salud, Interamerican Coalition for the prevention of Violence, Banco Mundial y el Instituto CISALVA, Universidad del Valle, Cali Colombia. Instituto de Investigacin y Desarrollo en Prevencin de Violencia y Promocin de la Convivencia Social, (Safe Community Certifying Centre). SUIVD. Sistema nico de Informacin de Violencia y Delincuencia. www.suivd.gov.co.

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