ESTUDIO N° 1

EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS SOCIALES EN AMÉRICA LATINA

DURANTE LOS NOVENTA1

EDUARDO AMADEO2

JULIO 2003

1
PROYECTO DESAFÍOS DE POLÍTICAS SOCIALES EN AMÉRICA LATINA. BID/Fundación
Chile XXI. ATN/SF-7980-RG
2
Con la colaboración del equipo del área social de Chile 21.
 INTRODUCCIÓN

El contenido de este trabajo está orientado a caracterizar los cambios que se

produjeron en América Latina en el campo de las políticas sociales durante los
noventa, así como el marco político y económico en que tales cambios
ocurrieron. Y su propósito es proveer información y análisis que pueda ser
contrastada con las problemáticas y dinámicas sociales emergentes y los niveles
de bienestar alcanzados en la región en igual período (Estudio 2 del proyecto del
que este estudio forma parte) y, así, poder delinear aquellos cambios que
deberán enfrentar las políticas sociales.

El presente estudio contiene las siguientes secciones:

1. Contexto político y económico de las políticas sociales.

2. Financiamiento de las políticas sociales

3. Institucionalidad y gestión social

4. La situación actual y sus desafíos

En la primera sección se presentan los cambios acontecidos en la región

haciendo hincapié en la peculiar articulación (o desarticulación) entre los
objetivos de crecimiento económico, gobernabilidad democrática y ampliación de
las condiciones de bienestar de la población, teniendo en cuenta las
características del Estado de Bienestar que dio origen a la estructura social
enraizada en estos países con anterioridad a la década en estudio y tomando
como punto de inflexión para los cambios la década del setenta.

En la segunda sección se analizan las tendencias que experimenta el gasto

social en los noventa, con un importante incremento en la primera mitad de la
década, cuestión que se desacelera en la segunda mitad por el impacto que la
crisis económica internacional tiene en las economías latinoamericanas. Este
apartado nos revela que, si bien la expansión del gasto social fue muy
importante y revirtió la situación previa, sigue siendo insuficiente a la luz de la
magnitud de las necesidades sociales a resolver en las sociedades
latinoamericanas. En el Anexo I se entregan algunos cuadros sobre esta
materia.

En la tercera sección se presentan las modalidades de institucionalidad social

bajo las cuales se ha desarrollado la política social en la región, entendiendo a la
institucionalidad social3 cómo las reglas, valores y recursos presentes en la

3
Más allá de la definición tradicional que define a la institucionalidad social como “el conjunto
de organismos estatales encargados del diseño, la coordinación, la ejecución y el
financiamiento de las políticas sociales” (CEPAL1997:157).
sociedad, que se cristalizan en normas, leyes y prácticas sociales, entre otras
externalidades, y van conformando formas de relación entre los actores sociales
y especifican modalidades de organización propias de cada país. En esta
sección, el análisis revela que a pesar de importantes innovaciones en materia
de gestión social, de diseño y evaluación, así como innovaciones institucionales,
éstas siguen siendo insuficientes y, en muchos casos, inconsistentes con la
realidad social de la que deben dar cuenta. En el Anexo II se presenta una
síntesis de las principales reformas institucionales de los países de la región, así
como de los cambios en la gestión de las políticas sociales.

En la cuarta sección, se presenta una caracterización de las distintas situaciones

de países de América Latina, con los desafíos que esa diversa realidad enfrenta.
Los elementos evaluativos de cada país para clasificarlos según se presenta en
esta sección, se exponen en el Anexo III y su correspondiente anexo estadístico.

Finalmente se presenta un capítulo conclusivo, en el cual se integran los

contenidos presentados en las anteriores secciones.
 I

CONTEXTO POLÍTICO Y ECONÓMICO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES

1. La precaria gobernabilidad de América Latina.4

La década del noventa es la etapa de recuperación de la institucionalidad

democrática en América Latina después de las turbulentas décadas anteriores
marcadas por gobiernos populistas, autoritarios y dictaduras. Ese es el marco en
el cual es posible entender el desarrollo de una nueva perspectiva para las
políticas sociales. Sistemas electorales en funciones que, descansando en la
soberanía popular para la elección de autoridades, explican la necesidad de los
gobiernos electos de responder a las acumuladas demandas sociales de la
población.

En consecuencia, la visibilidad que la recuperación democrática le proporciona a

la demanda ciudadana, abre el camino para darle prioridad a las políticas
sociales severamente castigadas en años precedentes en que se acumularon
los peores indicadores sociales de pobreza y desigualdades.

Sin embargo, esta democracia recuperada en los noventa, tiene debilidades en

su operación y funcionamiento que se traducen, en buena parte de los países,
en crisis institucionales que, sin amenazar la formalidad de los sistemas
electorales, sí ponen en riesgo la gobernabilidad democrática de los respectivos
países.

Si, por una parte, la institucionalidad democrática es la que abre las condiciones
para cambios e innovaciones en las políticas sociales en los noventa, por la otra,
la fragilidad institucional y el dominio de la política económica como rectoría y
límite de la política social en el curso de la última década, es la que explica las
dificultades crecientes de gobernabilidad y el impacto de ello en los desafíos
pendientes de política social. Cuestiones que derivan en crisis institucionales en
varios países.

En Brasil, Collor de Mello fue destituido por el Congreso a principios de los

noventa, Sin embargo, éste es uno de los pocos países que, superada esa
situación, logró una importante estabilidad política tras dos gobiernos sucesivos
de Fernando Henrique Cardoso que mostró, asimismo en los noventa,
importantes avances y logros sociales. No fue ese el caso en los restantes
países que vivieron crisis contemporáneas a la del Brasil a comienzos del
noventa, como se puede apreciar de las críticas situaciones vividas en Perú,

4
Esta sección ha sido posible con la colaboración del economista César Verduga, ex diputado
del Congreso de Ecuador y dos veces Ministro de Estado: de Gobierno y del Trabajo.
Ecuador, Guatemala, Argentina, Paraguay, Venezuela y, más recientemente,
Bolivia, por mencionar los más evidentes.

En Perú, Fujimori cerró el Congreso a principios de los años noventa y diez años
después fue desplazado del poder por una mayoría parlamentaria opositora,
convocando a elecciones que dieron el triunfo, más que al electo presidente
Toledo, al sentimiento antifujimorista de una población que en la precedente
década había acumulado pobreza y deterioro en buena parte de sus indicadores
sociales. Esta situación y la no superación de las condiciones económicas y
sociales heredadas, se expresa en una muy baja popularidad del actual
mandatario según todas las encuestas de opinión y en un clima de creciente
conflictividad social que ha derivado, incluso, en el uso del estado de sitio en el
curso de este año.

La situación social del Ecuador no es mejor y en ese país no hay dudas de una
crisis institucional que, en el lapso que media ente 1997 y el 2003, ha visto
sucederse a seis titulares en el poder ejecutivo.

En Argentina, desde la destitución del presidente De la Rua por el Congreso al

poco de ser electo -quien heredó a su vez una difícil situación de su antecesor
Menem- y hasta la reciente elección de Kirchner (con dos presidentes
transitorios de por medio en menos de un año), la pérdida de legitimidad de
todas las instituciones públicas ante una ciudadanía cada vez más movilizada en
las calles, ha ido aparejada con una acelerada pauperización y deterioro de las
condiciones de vida de una de las sociedades más prósperas del continente.

En Venezuela, el presidente Carlos Andrés Pérez fue removido de su cargo por

el Congreso habiendo creado el clima para ello un militar insurrecto, Hugo
Chávez, quien se convertiría en presidente más tarde. Las mismas
manifestaciones callejeras y conflictos sociales que desplazaron diez años atrás
a Pérez, han vuelto a expresarse con violencia contra Chávez, en un país en
que los millonarios ingresos del petróleo no han logrado revertir las condiciones
de pobreza existentes, ni asentar la frágil democracia.

Y, más recientemente, también Bolivia ha entrado en una seria crisis de

gobernabilidad, con enfrentamientos sociales y políticos de una virulencia que el
país parecía haber dejado atrás hace mucho tiempo y, aunque la coordinación
aún existente entre el Congreso y el Ejecutivo ha impedido el derrocamiento de
Sánchez de Losada, se ha abierto un peligroso abismo entre la sociedad y las
instituciones, cuyo desenlace es impredecible.

Una mirada a estas experiencias inquietantes y el contraste que respecto de

ellas tienen países que se exceptúan de tales crisis, como lo son en la actualidad
Brasil, Chile, México y Uruguay (países que integran los estudios de este
proyecto), permite entender que existe una relación entre gobernabilidad
democrática, estado, institucionalidad y políticas sociales.
En otras palabras, si bien existe la tentación inicial de atribuir las crisis políticas a
desencuentros entre parlamentos y ejecutivos, originados en una insuficiente
cultura democrática de las elites, una observación más profunda permite
visualizar que esos choques institucionales fueron precedidos de crisis
económicas y sociales, de intensas movilizaciones populares y de un creciente
distanciamiento entre la base social y los liderazgos políticos, teniendo a la base,
por lo general, acumuladas necesidades, demandas insatisfechas y expectativas
frustradas.

Hay, pues, aspectos propiamente políticos que inciden en el desarrollo

democrático, pero asimismo existen dimensiones no políticas. Y todas ellas, a su
vez, son el marco que orienta y limita (o potencia) el desarrollo de las políticas
sociales.

Mientras las democracias europeas se construyeron y consolidaron

conjuntamente con el despliegue de redes sociales de contención para impedir
el desborde de las inequidades propias del capitalismo, de la mano del Estado
de Bienestar después de la segunda guerra mundial, las democracias
latinoamericanas han tenido que construirse en condiciones de debilitamiento de
la propia noción de Estado de Bienestar y del desmantelamiento de las redes de
contención social creadas por el estado desarrollista latinoamericano en los
sesenta.

En tanto que las democracias europeas se consolidaron a lo largo de las últimas

décadas del siglo diecinueve y principios del veinte y en los primeros veinticinco
años posteriores a la segunda guerra mundial en condiciones de auge de la
economía internacional capitalista, las democracias latinoamericanas han
enfrentado el reto de construirse cuando la economía capitalista mundial ha
sufrido largos períodos de estancamiento y cortos momentos de expansión y,
además, enfrentadas a la tarea de pagar una gigantesca deuda externa que,
junto con otros factores, produjo la llamada década perdida de los ochenta, lo
que tornó muy exigente la labor de los noventa, con graves problemas sociales
acumulados.

Aun cuando esta situación ha encontrado formas diversas de manifestarse en

los distintos países, lo cierto es que el siglo veinte termina con una América
Latina que, recuperada su institucionalidad democrática y en ejercicio de
gobiernos electos por sufragio universal, mantiene altos niveles de pobreza en
casi todos los países y, de manera generalizada, de desigualdad. Pobreza y
desigualdades que explican las grandes tensiones sociales que recaen sobre las
instituciones y que van generando vulnerabilidades democráticas al minar su
gobernabilidad. Las excepciones sólo confirman estos hechos: aquellos países
que mejor se han desempeñado en la tarea de ir superando los altos niveles de
pobreza y aminorando las desigualdades o, más bien, abriendo mayores
oportunidades sociales a la población, es decir, países que han mejorado sus
indicadores sociales, tienen mayor estabilidad democrática y no se advierten
crisis de gobernabilidad, como lo ejemplifican, en la actualidad, las realidades
mexicana, del Brasil y Chile.

Precisamente, ha sido este marco político basado en instituciones que funcionan

de manera estable el que ha permitido avanzar socialmente, en una virtuosa
sinergia de democracia y políticas sociales. Dicho de otra forma, lograr acuerdos
nacionales para avanzar en la lucha contra la pobreza, en materia de educación,
salud y seguridad social, supone actores políticos y sociales legitimados y
representativos, capaces de negociar y consensuar fórmulas, especialmente
cuando éstas suponen importantes cambios y reformas que, sin duda, lesionan
intereses corporativos y de grupos de poder.

Avanzar en los cambios sociales que se requieren para combatir la pobreza de

manera más estructural y encaminarse hacia una sociedad con mayores
igualdades de oportunidades educacionales, de acceso a una salud de calidad y
a la seguridad social, requiere ciertamente de gobiernos estables, con fuerza
política y social, así como de parlamentos con capacidad de interlocución con
sus partidos y éstos, a su vez, en sintonía con la ciudadanía, de modo tal que,
sobre la base del funcionamiento de estas instituciones y de la capacidad de la
democracia de expresar a las mayorías y a su demandas, se puedan acordar las
reformas sociales necesarias para ir aminorando las desigualdades e
indefensiones sociales existentes.

Sobre todo que, los acuerdos políticos sobre materias sociales tienen como
referente y soporte el estado de las propias economías y, desde mediados de los
noventa, la debilidad económica de los países, acentuada por crisis
internacionales, ha sido una limitación para acelerar los avances sociales y
acometer las reformas necesarias que, en su mayoría, requieren de magnitudes
de recursos de difícil obtención. Si negociar políticamente los cambios sociales
en períodos de crecimiento es una tarea política mayor, hacerlo en períodos de
escaso crecimiento e incluso recesivos -como le ha tocado vivir a buena parte de
las economías latinoamericanas- esa es una tarea gigantesca.

Las reformas económicas emanadas del “Consenso de Washington” que

permitieron dar un nuevo impulso en parte de los noventa a varias de las
economías latinoamericanas no lograron, de igual manera, que esa mejoría
llegara a toda la población, acentuando en muchos casos las brechas existentes
y pusieron en evidencia las limitaciones del tipo de crecimiento incapaces, como
ha ocurrido desde la segunda mitad de los noventa, de generar tasas de empleo
equivalentes a las del ritmo de expansión de la economía. Ello ha reclamado por
el estatuto y vigencia de las políticas sociales desde una nueva perspectiva. En
rigor, precisamente porque el crecimiento no ha podido de manera automática
provocar mejorías sociales y porque las indefensiones sociales se han dado
también en sociedades que crecen, es que la necesidad de contar con política
sociales activas y dinámicas aparece como una prioridad en la democracia.
Pero, a su vez, las debilidades de la economía, son las que conspiran para
hacer efectivas a las políticas sociales que cuentan con escasos recursos para
propagarse a toda la sociedad y ello exige, como nos ha mostrado la década
que recién termina, la necesidad de acuerdos nacionales en que los diversos
actores políticos son capaces de articular a los actores sociales y económicos
para que, con el propósito de acelerar el crecimiento, ello no sea a expensas de
los satisfactores sociales de la población y que, lejos de debilitarse, se
fortalezcan las políticas sociales.

La década del noventa es reveladora de ello, pues es la etapa en que se prueba

que, aún habiéndose tecnificado y profesionalizado en numerosos países las
políticas sociales, con procesos de modernización de los respectivos estados e
instituciones, habiendo mejorado los criterios y los mecanismos de
implementación de la focalización (social y territorial) de los recursos
disponibles, con el inicio de procesos y sistemas de evaluación, todo ello arroja
resultados que son, en el mejor de los casos, pobres, a pesar de que en todos
los países, asimismo, se aumentó (algunos más y otros menos) el gasto social,
Y la pobreza de resultados sociales se ha acompañado de un empobrecimiento,
a su vez, de la calidad de la política, provocando debilitamientos institucionales
que debilitan cada vez más a la democracia, no tanto en su forma, sino que en
su ejercicio.

Esta dimensión política y del rol de las democracias en las políticas sociales no
siempre ha estado presente en los análisis, ni menos en las propuestas que se
formulan sobre cambios, innovaciones y reformas de las políticas sociales.

2. El rumbo de la política económica

Hay un elemento que caracteriza la década del noventa en América Latina, tal
es, la preeminencia de los criterios económicos para resolver los problemas que
presentaba la región. El "Consenso de Washington" ha sido citado extensamente
como el "ideario del noventa" y fue el catalizador de las expectativas de
crecimiento y progreso que impulsarían las reformas en materia de
modernización económica y social.

El "tono de época" estaba dado por el éxito en materia de crecimiento de los

países del sudeste asiático, experiencia que apoyaba el discurso sobre las
ventajas de la liberalización comercial, a lo que se sumó el reconocimiento del
fracaso del socialismo soviético, que hacía evidente los errores de la burocracia
estatal y la planificación excesiva. Otro ingrediente que marcó el rumbo de las
recomendaciones macroeconómicas para la región, fue la preocupación por las
distorsiones asociadas a la inflación, aún en los países desarrollados, lo que
reforzó la confianza en las políticas monetarias restrictivas y generó cierta
desconfianza hacia las políticas fiscales activas que estimulaban el gasto público
y eran permisivas con el nivel –y el financiamiento- del déficit fiscal (Woodford,
1999)

Estos y otros elementos generaron un fuerte sentido crítico en la región a fines

de los ochenta, que dispusieron a su población, en un contexto político de
democracia (o de recuperación de la democracia, según los países) para aceptar
propuestas de reformas económicas que tuvieron amplia repercusión social
(Paramio, 2002). Los países de América Latina cuyas economías estaban
relativamente cerradas, asumieron el compromiso de modernización tecnológica
y de gestión con una mayor apertura a los bienes e inversiones extrajeras,
privatizaciones de los servicios públicos y reforma del estado. Las tensiones
entre el crecimiento económico, la cuestión social y la gobernabilidad
democrática, que habían sido resueltos muchas veces por el abandono de la
democracia y la represión social, parecían haber encontrado un camino de
conciliación en torno al objetivo común de inserción en el mundo globalizado5.
Los organismos internacionales tuvieron un peso importante en el diseño de la
estrategia de crecimiento económico y de gestión pública para la región6.

En materia de políticas sociales el mundo también se enfrentaba a una discusión

sobre los costos y beneficios del Estado de Bienestar, donde los debates sobre
el papel del estado versus el rol más activo de los “beneficiarios” en la
conformación de sus activos y en la prevención de sus riesgos puso sobre el
tapete el tema de la "mercantilización" de los bienes y servicios públicos7. En
muchos países de América Latina, de tradición hispana, con predominio de
modelos intervencionistas fuertes, el cambio hacia sistemas más competitivos
implicó un giro en la provisión de los bienes públicos -como salud, educación,
vivienda y aún previsión para la vejez- tercerizando las prestaciones e
incorporándolas al mercado, con el objetivo de obtener así los beneficios de la
competencia y la adecuación de los servicios a los requerimientos de la
demanda.

5
Graham y Pettinato (2002:59) encontraron que la inflación y el desempleo son las variables
que mayor insatisfacción causan a la población. La experiencia anterior de altas tasas de
inflación ha sido relevante en las actitudes pro mercado de la población, en particular en
Ecuador y Venezuela. Las personas están más predispuestas a favor de las reformas pro
mercado cuando los costos de “no cambiar” son bastante obvios y sus consecuencias
negativas están más presentes en la memoria de la población.
6
Al respecto puede verse Bitar, Sergio: "De la Alianza para el Progreso a la magia del
mercado. Política Económica de los Estados Unidos hacia América Latina” en Desarrollo
Económica, N° 93, Vol. 24, Abril-Junio. Buenos Aires.
7
En una suerte de dilema entre el estilo más orientado al mercado, propio de la sociedad
norteamericana, en contraposición con las tesis europeas donde la « desmercantilización » se
considera una "precondición para conseguir un nivel tolerable de bienestar y de seguridad
individual", Esping-Andersen, Gosta (1993 :59). Al respecto Paramio (2002) comenta: “La
reforma del Estado era ciertamente imprescindible en América Latina a comienzos de los
años ochenta. Pero la forma en que se llevaron a cabo las reformas, en parte por la debilidad
estructural de las administraciones, en parte por la presión de la situación económica, y en
parte por decisión o estrategia de los gobernantes, ha conducido a modelos de sociedades en
las que los ciudadanos dependen mucho más del mercado que en ninguna otra sociedad
conocida, con excepción de los Estados Unidos, y cuentan con mucho menos apoyo público y
con recursos sociales más escasos que en cualquier otra sociedad conocida »
Sin embargo, las reformas en estos ámbitos -flexibilidad laboral, reformas en la
seguridad social, focalización de las inversiones en salud y educación- tuvieron
el sello de la problemática de los países desarrollados, caracterizada por la
fuerte incorporación de la mujer al mercado de trabajo, por el envejecimiento de
la población, por la extensión de la cobertura en salud y educación, por la
disminución del dinamismo del crecimiento a raíz de la adecuación productiva al
aumento de los precios del petróleo y a los nuevos desafíos tecnológicos. En
América Latina, a la luz de los resultados, se minimizaron las dificultades que
presentaba la estructura social prevaleciente, con un alto nivel de desigualdad
distributiva, así como en materia de activos, en particular la educación, y en la
concentración del poder, elementos que condicionaban los sistemas
democráticos y conferían una mayor fragilidad institucional a estos países. En
muchos países la superación del problema de la inflación, sin duda en beneficio
de los sectores más pobres, implicó poner sobre el tapete la restricción de
recursos fiscales compatibles con las metas de crecimiento y equidad
distributiva. Esto se expresó en muchos países en el desfinanciamiento de las
prestaciones universales de salud y educación, como también en la tensión entre
la reducción de déficit fiscal, que incluía la disminución del empleo público, y el
aumento en magnitud y en complejidad de las demandas sociales al estado por
parte de quienes quedaban afuera de los sistemas de protección social
vinculados al empleo formal.

La experiencia de la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) en la

región, aún con sus deficiencias, había sido funcional al concepto de Estado de
Bienestar, ya que era una estrategia centrada en la protección de los mercados y
la expansión de la demanda interna, lo que implicó un importante crecimiento de
los sectores medios de la población en un clima de alta movilidad social8, donde
la "seguridad social", en un sentido amplio, estaba asociada al empleo formal
asalariado, con una política social que concentraba el gasto en educación, salud
y vivienda, y una situación fiscal que contaba con los saldos positivos en las
cuentas previsionales, como uno de los elementos más importantes del ahorro
interno.

Sin embargo, a fines de los setenta y concomitantemente con las crisis y los
vientos de cambio que llegaban de los países desarrollados, se cuestionó
fuertemente la estrategia sustitutiva de importaciones por la "insuficiencia
dinámica del modelo" caracterizada por:

9 La dificultad del mercado de trabajo para absorber la incorporación de la

población urbana a la Población Económicamente Activa, lo que se
tradujo en un aumento excesivo de la absorción del excedente a través
del empleo público y la aparición del sector "informal", según la definición
de PREALC (Tokman, 1997)

8
Al respecto puede verse Taylor-Vos, 2001
 9 La presencia de niveles cada vez más altos de inflación, asociados a la
resistencia al cambio de pesadas estructuras económico sociales y a un
mecanismo peculiar de resolver los conflictos distributivos alrededor de un
ingreso que no crecía lo suficiente para satisfacer las aspiraciones de
todos los sectores.

9 La incapacidad para lograr niveles -y ritmos de crecimiento- en la

productividad comparables con otros países en desarrollo, en particular a
los del sudeste asiático, sumado a la falta de un despegue científico e
innovador que permitiera cortar o disminuir la dependencia tecnológica de
la región.

En este contexto se remarcaban las deficiencias de los logros alcanzados en los

niveles del Estado de Bienestar en relación con los estándares europeos y
también con las mejoras logradas en los países del sudeste asiático. Estas
comparaciones se referían al monto y la calidad de las prestaciones y a las
inequidades asociadas al reparto de los beneficios, en tanto eran usufructuados
principalmente por los sectores urbanos medios y medios altos. Se puso énfasis
también en la dimensión excesiva y el carácter burocrático que adquirió el
aparato estatal, el cual, más que contribuir al bienestar general, agobiaba al
sector privado e impedía el dinamismo propio de los factores productivos.

El quiebre en el modelo de desarrollo tradicional de la región y la adopción, en

diferentes maneras y con distintas intensidades, de las reformas propuestas han
generado cambios profundos en la mayoría de los países. Si bien la realidad de
cada país de América Latina y el Caribe era muy distinta en cada uno de los tres
aspectos mencionados –perfil económico, realidad social e institucionalidad
democrática- prevaleció la convicción de que los beneficios de la apertura
tecnológica y la integración al mundo aportaría un dinamismo que más que
compensaría los costos sociales que el cambio pudiera implicar, dando lugar a
acoger las propuestas de reformas sin tener mayormente en cuenta la
idiosincrasia de cada país.

Al finalizar el siglo algunos analistas se plantean si no estaremos frente a una

segunda “década perdida”, como se caracterizó a la década de los ochenta. Esta
sensación surge de constatar que la región se enfrenta a desafíos cada vez más
complejos en materia de pobreza, marginalidad, vulnerabilidad social y
exclusión, términos que de por sí requieren de una re conceptualización a la luz
de la experiencia de estos años en la región. Por distintas razones la dinámica
social ha derivado en una mayor complejidad de los fenómenos de pobreza9,

9
En cuanto al término pobreza se cuestiona su limitación a las personas que están por debajo
de un determinado nivel de ingresos –criterio de línea- o de tenencia / falta de determinados
elementos –criterio NBI- Se sugiere hablar no de pobreza, sino de “pobrezas” haciendo
referencia a un sistema de necesidades fundamentales entre las que se incluyen las de
participación, de pensamiento reflexivo o entendimiento, de creación o re-creación, de
autovaloración de sí y del grupo de pertenencia, de protección. Es necesario asumir una
concepción integral o sistemática de las necesidades humanas donde se reconoce como
tales no sólo a aquellas que comúnmente se caracterizan como necesidades básicas u
junto al desafío que implica la situación de amplios sectores medios, que habían
alcanzado un determinado nivel de salud y educación, en condiciones de
vulnerabilidad social10.

Estadísticamente hablando la década perdida de los ochenta significó un

aumento espectacular de la pobreza en la región y la recuperación que se da en
la década siguiente, en los noventa, fue insuficiente para reducir (salvo pocas
excepciones, como se verá en el siguiente estudio) la tasa de pobreza al nivel de
los setentas. En efecto, a fines de los ochenta la proporción de población
latinoamericana que vivía en situación de pobreza se había incrementado en un
35% y el porcentaje de población viviendo en extrema pobreza había crecido en
cerca del 20%. Si bien, con la recuperación de los noventa la tasa de pobreza
decreció muy ligeramente, el número de pobres siguió aumentando.

La causa profunda de tal comportamiento está en dos rasgos que caracterizan el

capitalismo global financiero-especulativo: su tendencia a que el estancamiento
supere los momentos de expansión por tiempo de duración e intensidad, y a que
en los períodos de recuperación el empleo no crezca al mismo ritmo que crece
el PIB.

Así, la economía mundial ha crecido en los últimos treinta años a una tasa
promedio anual que es apenas la mitad del ritmo de crecimiento registrada entre
1973-1974, cuando el factor dinamizador de la economía era un capitalismo
productivo.

En el caso de América Latina, además de las tendencias generales de la

economía internacional, la vigencia de los derechos económicos y sociales se ha
visto obstruida por el pago de la deuda, las políticas de ajuste diseñadas para
facilitar ese pago, el desmantelamiento de los resortes internos de expansión de
las economías y la puesta en marcha de un modelo volcado casi exclusivamente
al exterior. Y si bien en países en que este proceso ha sido exitosos, desde el
punto vista de integración a los mercados internacionales y a las tasas de
crecimiento experimentadas en los noventa (o en parte importante de la década),
como el caso mexicano o chileno, ello ha sido insuficiente para alcanzar el
principal objetivo nacional de integración social, especialmente a través de la
absorción productiva de la mano de obra.

obvias: salud, trabajo, vivienda, educación, alimentación, etc., sino también un complejo de
necesidades “no tan obvias” tales como ser protagonista de la propia historia o necesidades
que interactúan entre sí. Al respecto Amadeo, Eduardo (2001): “Notas sobre el concepto de
pobreza” trabajo presentado en CEPAL, Chile. PEKEA Conference. Septiembre.
10
La vulnerabilidad está condicionada por la cantidad y calidad de los recursos activos que
controlan las familias en un momento determinado y por la posibilidad de utilizarlos en
distintas circunstancias económicas, sociales, políticas y culturales que va definiendo el
proceso social. La movilización de estos recursos permite aprovechar las estructuras de
oportunidades existentes en un momento, ya sea para elevar el nivel de bienestar o para
mantenerlo ante situaciones que lo amenazan. La interrupción del proceso de movilidad
social que caracterizaba a la mayoría de los países de la región pone en situación de
discontinuidad a los elementos que configuran las posibilidades de aprovechar el capital
acumulado para desarrollar su propio proyecto de vida.
Y el efecto de estos fenómenos, no sólo se reflejan en las dificultades para paliar
las situaciones de pobreza, sino en la pauperización de las clases medias que
han sido históricamente, en América Latina, la base social de la estabilidad
democrática. Si en el pasado, en los países de mayor desarrollo de la región
solían existir entre 1.5 y 2 empleos promedio por cada profesional que terminaba
las universidades, hoy en día la realidad es exactamente inversa. Por otra parte,
la mediana y pequeña empresa que permitió el fortalecimiento de las clases
medias viven, en la actualidad, procesos de deterioro.

Esta situación pone en el centro de la temática de las políticas sociales la

relación entre política económica y política social y el evidente desequilibrio
entre ellas y abre interrogantes sobre las cuestiones institucionales que habrán
de permitir un replanteamiento del tipo de relaciones que debe existir entre
ambas esferas y cómo ello debe traducirse institucionalmente.
 II

FINANCIAMIENTO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES

Una mirada somera a las cifras, revela la importancia que adquieren las políticas
sociales en la década pasada. Entre 1990 y 1999 el gasto social per cápita subió
en promedio para América Latina de U$360 a U$540. Asimismo, el gasto social
en relación al PIB se elevó en tres puntos en ese decenio, pasando a
representar desde el 10.4% al 13.1% del PIB. Finalmente, en ese mismo período
se elevó del 41.9% al 47.9% al destinación del gasto público al gasto social. No
hubo país del continente que se eximiera de esta tendencia y, aunque muy
diferentes las situaciones entre ellos, todos mostraron algún empeño por dotar a
las políticas sociales de mayor centralidad.

De modo que, uno de los más importantes cambios ocurridos en los noventa, ha
sido el relativo al financiamiento de las políticas sociales, no tan sólo en términos
de magnitud, sino en la composición y destinación del gasto, así como en su
impacto progresivo, como veremos a continuación.

1. Magnitud del gasto social

En la mayor parte de los países latinoamericanos el gasto social creció en los

noventa superando, incluso, los niveles que tenía en la década anterior. Tal
como lo señala el último informe anual de la CEPAL 2000-2001, “el gasto social
se elevó considerablemente en la década pasada...como consecuencia de la
recuperación del crecimiento económico y del aumento de la prioridad otorgada
al gasto social. Para el conjunto de los 17 países de la región, el gasto público
por habitante entre los bienios 1990/91 y 1998/99 se expandió, en promedio, en
un 50%...pasando de un promedio de 360 a 540 dólares anuales por habitante”.

El ritmo de expansión del gasto social en la región fue mayor durante el primer
quinquenio, siendo menor en el segundo, aunque se mantuvo la tendencia al
aumento, lo que se relaciona con la dinámica de crecimiento de la región en los
noventa.

De más está señalar que estos datos generales esconden grandes

heterogeneidades entre países que, según su comportamiento en materia de
recursos, la CEPAL los clasifica en tres grupos, considerando a su vez tres
indicadores: el gasto social por habitante, la relación del gasto social total
respecto del producto interno bruto y la proporción del gasto social en el total del
gasto público.
• Países de alto gasto social (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panamá y
Uruguay).

• Países de gasto social medio (Colombia, México y Venezuela)

• Países de bajo gasto social (Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras,

Nicaragua, Paraguay, Perú y República Dominicana).

NIVELES DE GASTO SOCIAL

1990-1999

Grupo Países Gasto Social

Alto Medio Bajo TOTAL

1990-1991 716 251 58 360

Gasto Social Per Cápita
(U$) 1998-1999 1055 365 113 540

1990-1991 17.5 7.9 5.3 10.4

Gasto Social/PIB
(%) 1998-1999 19.4 10.9 7.9 13.1

1990-1991 52.2 34.5 32.4 41.9

Gasto Social/Gasto Total
(%) 1998-1999 57.5 43.8 40.7 47.9

Fuente: CEPAL Panorama Social AL 2000-2001

 NIVELES DE GASTO SOCIAL

Países Variación Gasto Social Gasto Social/PIB Gasto Social/Gasto

per Cápita (1990-1999) (1998-1999) Público Total (1998-1999)

Argentina 39.3 20.5 63.6

Brasil 28.6 21.0 60.4
Chile 88.0 16.0 66.8
Costa Rica 30.7 16.8 43.1
Panamá 29.2 19.4 38.6
Uruguay 73.3 22.8 72.5
Países Alto Gasto 47.2 19.4 57.5

Colombia 141.1 15.0 35.5

México 55.2 9.1 58.5
Venezuela -7.1 8.6 37.3
Países Gasto Medio 45.4 10.9 43.8

Bolivia 205.5 16.1 56.5

El Salvador -5.7 4.3 27.0
Guatemala 105.8 6.2 46.2
Honduras -5.0 7.4 34.3
Nicaragua 18.8 12.7 37.0
Paraguay 135.7 7.4 46.2
Perú 178.3 6.8 38.3
Rep. Dominicana 110.9 6.6 39.7
Países Bajo Gasto 89.4 8.4 40.7
Fuente: CEPAL Panorama Social AL. 2000-2001

2. Composición y progresividad del gasto social.

Pero no sólo se observó durante los noventa un importante crecimiento del gasto
social en la región, sino también un cambio en la orientación y destino de éste,
es decir, en la composición del gasto social, con un notorio énfasis en las
inversiones sociales en capital humano, como lo son los gastos en educación y
salud, seguidos de un gasto tradicionalmente alto como lo es la seguridad social
(que sigue siendo el que consume la mayor proporción del total del gasto social)
y, bastante más atrás, la vivienda.

Estos cambios en la composición interna del gasto social implican un avance

hacia una creciente progresividad de éste, pues tanto en la educación (mayor
gasto en la enseñanza básica o primaria y en la media o secundaria), como en la
salud (especialmente por el incremento de la atención primaria) estas son las
áreas de acción social cuya mayor cobertura se destina y es utilizada por los
grupos y hogares de menores ingresos de la población.

En el área de la educación los países que le destinan mayores recursos en

términos absolutos, son los que integran el grupo de gasto social alto. Con
Argentina a la cabeza que es, de lejos, el país con el más alto gasto educativo
per cápita, seguido a alguna distancia por Uruguay y Chile que se ubica en
tercer lugar, pero que exhibe, a su vez, el más alto incremento de inversión en
educación durante los noventa. Como porcentaje del PIB en cambio, los países
con mayor gasto educativo se localizan en una variedad mayor, tales como
Panamá, Nicaragua, Argentina, Colombia, Costa Rica y Honduras.

En lo que se refiere a la salud, una vez más Argentina y Uruguay ocupan las
primeras dos posiciones en cuanto a destinar el más alto gasto per cápita anual
del continente. Por comparación, Chile que está en el último lugar de gasto per
cápita en salud de los seis países con mayor gasto social, una vez más muestra,
por contraste, los más altos incrementos en la última década. Como porcentaje
del PIB, en cambio, son Panamá, Costa Rica y Argentina los que mayor
proporción destinan a la salud y nutrición.

GASTO PER CAPITA EDUCACIÓN Y SALUD

(Grupo países alto gasto social 1990-1997)

Educación Salud
per cápita variación per cápita variación
(U$ 1997) (% 90-97) (U$ 1997 (% 90-97)

Argentina 910 46.1 362 32.5

Uruguay 579 36.8 224 39.7
Chile 465 97.4 128 79.4
Panamá 423 47.3 210 28.9
Brasil 400 6.1 138 - 10.5
Costa Rica 375 38.7 193 10.8

Fuente: CEPAL Panorama Social AL. 1998.

En cuanto a la seguridad social, los mayores aumentos se registraron

precisamente en los países en que ésta capta una muy importante fracción del
los recursos públicos (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay), con incrementos
comprendidos entre U$150 y U$200 por habitante en los tres primeros países y
de U$500 en el Uruguay. Estos aumentos obedecen a los mejoramientos en
pensiones y jubilaciones, especialmente en Uruguay con los reajustes
trimestrales que, normado constitucionalmente, se implementan desde 1989. En
el caso de Chile ello obedece a la transición de un sistema a otro (de reparto a
uno de capitalización individual) y al pago de bonos de reconocimiento que se
comenzaron a pagar a los que jubilaron en esas fechas del antiguo sistema.
América Latina (15 países): Gasto Social por sectores en los años noventa como porcentaje del PIB, 1990-1991 y
11
1998-1999

Vivienda, agua,
Educación Salud y nutrición Seguridad social
saneamiento y otros
1990-91 1998-99 1990-91 1998-99 1990-91 1998-99 1990-91 1998-99
País

Promedio Simple 2,9 3,9 2,6 2,9 3,6 4,8 1,2 1,4

Argentina 3,3 4,7 4,0 4,6 8,3 8,7 2,1 2,5

12
Brasil 3,7 3,9 3,6 3,4 8,1 11,5 2,7 2,2
Chile 2,6 3,9 2,1 2,8 7,0 7,5 1,4 1,8
Colombia 3,2 4,7 1,2 4,1 3,0 5,2 0,6 1,0
Costa Rica 3,8 4,4 5,0 4,9 4,9 5,9 2,1 1,8
Guatemala 1,6 2,3 0,9 1,3 0,8 0,9 0,1 1,7
Honduras 4,3 4,1 2,6 2,0 0,1 0,0 0,9 1,3
México 2,6 3,8 3,0 2,1 0,3 2,3 0,7 0,9
Nicaragua 5,0 5,7 4,6 4,5 0,0 0,0 1,3 2,5
Panamá 4,7 6,0 6,1 6,8 5,9 5,4 2,0 1,3
Paraguay 1,2 3,7 0,3 1,1 1,2 2,6 0,4 0,1
Perú 1,3 2,2 0,7 1,3 1,1 2,8 0,1 0,5
R. Dominicana 1,2 2,8 1,0 1,5 0,4 0,8 1,8 1,5
Uruguay 2,5 3,3 2,9 2,8 11,2 16,3 0,3 0,5
Venezuela 3,5 3,8 1,6 1,4 2,4 2,6 1,6 0,8
FUENTE: CEPAL, Panorama Social de América Latina 2000-2001

Asociado a esta orientación preferente hacia el capital humano, el incremento

del gasto social durante los últimos años muestra, asimismo, una creciente
progresividad del gasto social, pues tanto en la educación (mayor gasto en la
enseñanza básica o primaria y en la media o secundaria), como en la salud
(especialmente por el incremento de la atención primaria) estas son las áreas de
acción social cuya mayor cobertura se destina y es utilizada por los grupos y
hogares de menores ingresos de la población.13

También en estas materias, aún si ello es un fenómeno generalizable en la

región, el comportamiento varía según grupo de países y entre los países al
interior de cada grupo. Son los países del grupo de gasto social medio y bajo los
que destinan proporcionalmente mayores recursos al gasto social progresivo,
mientras que los países de alto nivel de gasto social contribuyen, casi en igual
medida, a gastos sociales progresivos y a los regresivos (por el peso que en

11
Se excluye a Bolivia y El Salvador. Para estos países sólo se dispone de información a partir
de 1995 y 1994, respectivamente.
12
Estimación del gasto consolidado. El promedio 1998-1999 corresponde a la cifra 1998.
13
Como lo revelan distintos estudios sobre el impacto del gasto social en los países de América
Latina; salud (en su componente de atención primaria) y asistencia social ocupan el primer
lugar de progresividad del gasto social, seguido en segundo lugar por la educación (en sus
componentes de educación primaria y, luego, secundaria o enseñanza media). Por el
contrario, la seguridad social tiene un carácter regresivo, así como la educación superior y,
casi en términos generales, también, los gastos en vivienda.
 ellos tienen los gastos en seguridad social, especialmente por los reajustes de
pensiones y jubilaciones) y, en varios otros, los destinados a vivienda.

Es así que, si tomamos en cuenta los incrementos del gasto social en América
Latina en los noventa, éstos se distribuyen de la siguiente manera: en los países
de alto nivel de gasto social, del total de los aumentos el 48% es atribuible a la
seguridad social, seguido por educación (22%) y salud (17%). En los países de
gastos sociales intermedio y bajo, en cambio, del total de los aumentos del gasto
social en la década del noventa, el primer lugar lo ocupa educación (35%),
seguido por salud (25%) y, en tercer lugar, la seguridad social (21%). Todo lo
cual tiene impactos distributivos, como se aprecia en el siguiente cuadro.

América Latina (8 países): Incidencia del gasto Público Social en el ingreso de los hogares
(Gasto social como % del ingreso primario y del ingreso total de los hogares)

T Incluye el gasto público en T Excluye el gasto público en

o seguridad social o seguridad social
Quintiles t I
14
II III IV V t I II III IV V
a a
l l
Argentina (1991)
% del ingreso primario 40 90 46 35 21 9 26 73 31 15 9 2
15
% del ingreso total
25 48 32 26 17 2 18 42 24 13 8 2
Bolivia (1990)
% del ingreso primario 16 49 15 10 6 2 14 42 13 8 5 2
% del ingreso total
12 31 13 9 5 2 11 29 11 8 4 2
Brasil (1994)
% del ingreso primario 57 170 56 35 17 5 - - - - - -
% del ingreso total
29 63 36 26 15 4 - - - - - -
Chile (1994)
% del ingreso primario 32 72 35 25 19 9 23 68 25 14 6 1
% del ingreso total
22 42 26 20 16 8 16 40 20 12 6 1
Colombia (1997)
% del ingreso primario 38 99 45 26 15 5 26 72 30 17 9 2
% del ingreso total
24 50 31 21 13 4 18 42 23 15 8 2
Costa Rica (1986)
% del ingreso primario 31 70 33 23 16 12 26 66 28 20 11 6
% del ingreso total
22 41 25 19 14 11 19 40 22 17 10 6
Ecuador (1994)
% del ingreso primario - - - - - - 16 39 23 9 5 2
% del ingreso total
- - - - . . 12 28 19 8 5 2
Uruguay (1993)
% del ingreso primario 38 71 43 40 20 14 15 39 17 13 6 3
% del ingreso total
26 41 30 28 17 13 12 28 14 11 5 3

Promedio simple
32 76 37 25 15 7 21 57 24 14 7 3
% del ingreso primario 22 43 26 20 13 7 15 36 19 12 7 2
% del ingreso total
FUENTE: CEPAL, Panorama Social de América Latina 2000-2001

14
El primer quintil corresponde al más pobre.
15
Incluye al gasto social
De modo que, las tendencias descritas, es decir, los cambios de magnitud del
gasto social en los noventa, su redestinación preferente hacia la inversión social
y su progresividad se reflejan en el impacto distributivo que éste tiene en los
hogares. Los datos de la tabla anterior indican que el esfuerzo desarrollado por
los países de menor gasto social tuvo un efecto positivo en la distribución del
bienestar, que fue proporcionalmente más fuerte que en los países de más alto
gasto social por habitante, puesto que en estos últimos el mayor gasto en
seguridad social, que tiende a beneficiar más a los estratos de ingresos medio y
alto, absorbe una fracción mayor de los recursos públicos.

3. El gasto social crece y mejora, pero es insuficiente.

El mayor incremento del gasto social de los noventa respecto del período
precedente, así como el esfuerzo por orientar dichos incrementos
crecientemente hacia la inversión en capital humano, han estado determinadas
(cuando existe la voluntad política de los respectivos gobiernos) por las
disponibilidades fiscales y éstas tienen, como condición, la existencia de
estables tasas de crecimiento económico de los países que, en los años
recientes, han visto seriamente afectados los ritmos y tasas de crecimiento,
cuestión que tendrá efectos e impactos en las disponibilidades para el gasto
social y en sus requerimientos de expansión futuros.

Esta situación se hace aún más crítica si ponemos en sus reales términos las
actuales disponibilidades fiscales de los países de la región y hacemos un
análisis comparado internacional.

En efecto, destacable como es el esfuerzo realizado a la fecha por todos los

países latinoamericanos y especialmente por aquéllos que conforman el grupo
de mayores gastos sociales, si comparamos su situación con los países del
mundo de mejor desempeño en sus políticas sociales, resulta ser que la
participación pública en el desarrollo social de América Latina es, en el mejor de
los casos, modesta.

Tal como lo señala otro estudio de la CEPAL16, citando textualmente, “el tamaño
promedio del sector público en América Latina es moderado, muy inferior al de
los países de la OCDE y economías asiáticas. El promedio latinoamericano de
ingresos totales del gobierno central fluctúa entre 15% y 17% del PIB. Los
ingresos tributarios recaudados por los gobiernos (sin considerar las
contribuciones a la seguridad social) pasaron del 11.8% en 1990 al 13.6% del
PIB en 1996 (en los países de la OCDE es del 36%). Desde el punto de vista de
su composición, los ingresos tributarios de la OCDE tienen un 65% de tributación

16
El citado Pacto Fiscal.
directa (especialmente renta personal) y en América Latina fluctúa entre el 20% y
el 30% de impuestos directos, con alta evasión, elusión y renuncia fiscal”.

Más adelante, el informe agrega que “la participación promedio del estado en la
economía en América Latina en los noventa ha llegado a ser del orden del 27%,
siendo en la OCDE del 36%. La tendencia mundial revela que el gasto público
tiende a aumentar junto con el grado de desarrollo, claramente asociado a la
seguridad social. De observar la tendencia del gasto en la OCDE y en América
Latina se aprecia un mayor peso relativo del componente de transferencias y
subsidios asociados a la previsión cuando crece el ingreso por habitante, de
modo que junto con crecer el gasto público, crece el gasto social. Aún así, el
tamaño del Estado en Latinoamérica es menor al de los países de la OCDE y
asiáticos”.

Finalmente, como dato indicativo de lo anterior y según las mismas fuentes,

mientras en los países de alto gasto social latinoamericano el promedio del
gasto anual es de U$975 per cápita, fluctuando entre U$550 y un poco más de
U$1.000 per cápita anual, en los países de la OCDE fluctúa entre los U$3.500 y
los U$7.200 per cápita anual.
 III

INSTITUCIONALIDAD Y GESTIÓN SOCIAL

Según define la propia CEPAL, se entiende por institucionalidad social el

conjunto de organismos estatales encargados del diseño, la coordinación, la
ejecución y el financiamiento de las políticas sociales.

Habitualmente el estado ha cumplido las siguientes funciones sociales:

producción y prestación de servicios, asignación del gasto social, compra y
supervisión de servicios privados contratados y, finalmente, establecimiento del
marco regulatorio de las políticas sociales. Es respecto de estas funciones que
se han iniciado algunas reformas del estado en América Latina que, incluso en
países como Bolivia y Colombia, han significado cambios en sus respectivas
constituciones.

Los fundamentos para el inicio y desarrollo de estas reformas del estado,

conducentes a su modernización, han nacido tanto de la necesidad de revisar y
repensar las funciones propias del estado, así como de la búsqueda de mayores
niveles de eficiencia y eficacia.

1. Innovaciones institucionales en los noventa

En casi todos los países, las reformas emprendidas abarcan nuevas

institucionalidades sociales o, en su defecto, reestructuraciones de las ya
existentes; así como ampliaciones de las acciones reguladoras del estado.

Dentro de los medidas que incluyen tales reformas, es posible identificar algunas
tan importantes como: orientar el uso de los recursos públicos hacia la obtención
de resultados; aumentar la productividad de los recursos por medio de cambios
en la gestión que mejoren la calidad de los servicios y el nivel tecnológico de las
instituciones del estado, reducir el grado de burocratización y simplificar la
relación de los usuarios con los servicios públicos. Adicionalmente, se ha
comenzado a delegar el ejercicio de algunas funciones al sector privado, en
áreas tales como la salud, la educación, la seguridad social. Pero, además,
empiezan a provocarse también cambios e innovaciones institucionales y en las
modalidades de gestión social.

Fondos sociales y focalización

Inicialmente, y como extensión de los procesos de ajuste de los ochenta, los

esfuerzos de innovación institucionales se centran en nuevos instrumentos
públicos, los Fondos Sociales que, con distintos nombres según los países,
surgen como instrumentos paralelos a las instituciones públicas tradicionales.
Estos fondos, destinados a financiar programas y proyectos orientados a los
grupos, sectores y áreas más pobres, expresan una nueva orientación en el
diseño de las políticas sociales, así como una crítica, velada o explícita en
muchos casos, a las debilidades de gestión, al clientelismo o a las prácticas de
corrupción de muchos estados del continente.

Se ensayan, a través de estos fondos de intermediación financiera,

metodologías de focalización, mecanismos de descentralización y esfuerzos de
participación comunitaria. PRONASOL en México, FIS en Bolivia, Colombia y
Guatemala, FOSIS en Chile, FONCODES en Perú, FONVIS en Venezuela, son
parte de estas experiencias a lo largo de los noventa.

El balance, tras una década de operación es que, si bien estos fondos

constituyen un espacio de innovación programática focalizada y de gestión más
ágil y flexible, los limitados recursos con que cuentan, su escasa incidencia y
articulación con las políticas sociales regulares de amplia cobertura e impacto
(como lo son educación y salud, por ejemplo), así como la vigencia de políticas
económicas cuyos efectos inciden en toda la población y no sólo en los más
pobres, hacen que sus resultados sean limitados, no generalizables
territorialmente, de impactos coyunturales, sin progresión ni continuidad
temporal.

Ministerios sociales y universalización

Se produce, entretanto, una revalorización de los ministerios sociales sectoriales

más tradicionales y, asimismo, la década del noventa es la década del
surgimiento de nuevos ministerios sociales de carácter general o coordinadores,
en gran parte de los países de América Latina. De modo que, por una parte, los
ministerios sectoriales, tales como Educación, Salud y Vivienda, comienzan a
concentrar mayores recursos que en el período previo y a ser exigidos como
instituciones claves en los procesos de reforma del estado.

Por otra parte, surgen innovaciones institucionales en la mayor parte de la región

en que, a nivel del poder ejecutivo, se crean entidades a cargo de las políticas
sociales, de muy diversa expresión, y que nacen para responder, tanto a los
desafíos de eficiencia y eficacia, como a los de equidad.

En el caso boliviano es una instancia supraministerial que, con el nombre de

Ministerio de Desarrollo Humano, articula distintas instituciones sectoriales,
convirtiéndose en una entidad rectora. En Argentina (como se verá con mayor
detalle en la sección siguiente)17, México y Paraguay se crea una repartición
ministerial especializada bajo el nombre de Secretaría de Desarrollo Social En
países como Chile (que veremos con mayor detalle en la siguiente sección) y
Guatemala, esta función es parte del así llamado Ministerio de Planificación. En
algunos países, las políticas sociales recaen como responsabilidad en
instituciones autónomas, como es el caso del Instituto Mixto de Ayuda Social
(IMAS) de Costa Rica y, en Colombia, en el Consejo Nacional de Política
Económica y Social (CONPES).

Otros países de la región no cuentan con alguna institución rectora en políticas

sociales, funciones que son asumidas por otras estructuras institucionales. Es el
caso de Venezuela en que los esfuerzos se han centrado en el Ministerio de la
Familia. En Uruguay, en cambio, las políticas sociales se dispersan
sectorialmente, si bien se cuenta con un Programa de Inversión Social (PRIS) y
de Fortalecimiento del Área Social que, respectivamente, se encargan de
planificar y evaluar, en el primer caso, y de reforzar los esfuerzos del sector
público hacia los grupos vulnerables, en el segundo.

Estos ministerios responsables de las políticas sociales tienen pesos variables

en los distintos países, dependiendo de su influencia política, es decir, de su
gravitación en los respectivos gabinetes. Pero, más que eso, de las
disponibilidades propias de recursos o de su influencia en las disponibilidades de
financiamiento de terceros, por lo que, en ausencia o progresiva pérdida de tales
atribuciones, estos ministerios pierden su importancia inicial y son
marginalizados en su influencia por el peso específico de los ministerios
sectoriales, pero especialmente por los correspondientes Ministerios de
Hacienda que son los que, en definitiva, deciden sobre la magnitud y destinación
del gasto en todos los países.

Coordinación social

En vista de estas situaciones, y como una forma de contrarrestar la ineficacia

que supone la acción sectorializada de los distintos ministerios tradicionales, se
prueban distintas formas de coordinación, que van desde las reformas a la
institucionalidad, hasta innovaciones en la gestión social.

Entre las reformas institucionales que buscan mejorar las coordinaciones

destacan los procesos de descentralización que se producen generalizadamente
en Latinoamérica, así como la experiencia de concentración en un sólo mando
de diversos ministerios afines, como es el caso del ya señalado supra o macro
Ministerio de Desarrollo Humano de Bolivia.

17
Esta entidad sufre una transformación en el 2000 con el reciente gobierno de De la Rúa
pasando a adquirir el rango de Ministerio con nuevas áreas, pero sin que hasta el momento
se introduzcan modificaciones claras respecto de las funciones previas.
La otra fórmula probada, más extendida como experiencia, es aquélla en que,
sin alterar la institucionalidad vigente y sin reformas institucionales, se crean
coordinaciones interministeriales, con diferentes formatos y denominaciones
según los países: tal es el caso del Comité Interministerial de Asuntos Sociales
(CIAS) de Perú, o la Comisión Intersectorial de Desarrollo Social de México, así
como el Consejo Federal de Desarrollo (COFEDESO) en Argentina, y el Comité
Interministerial Social (CIS) en Chile, que luego pasó a ser Comité Social de
Ministros, como veremos en la sección siguiente.

Si bien no existe una evaluación rigurosa de estas experiencias institucionales,

el hecho de que ellas hayan dejado de funcionar con el paso del tiempo parece
arrojar un saldo de limitaciones, puesto que todas las iniciativas ensayadas,
sean o no con reformas institucionales, no logran romper el peso decisorio de los
ministerios que manejan mayores recursos propios, ni menos aún generar un
contrapeso social gubernamental equivalente a la autoridad económica que, en
definitiva, por el resorte presupuestario, sigue definiendo en la práctica real de
todos los países, las prioridades y orientaciones de las políticas sociales.

2. Cambios en la gestión social.

Los cambios institucionales descritos, si bien no logran revertir la situación de

marginalidad en la que está colocada la toma de decisiones en políticas sociales
y la supeditación de éstas a las decisiones de política económica, sí logran
avances interesantes en materia de gestión, modernización y profesionalización
de las funciones de los sectores sociales.

Se producen, en general, cambios programáticos que se extienden como

experiencias en América Latina (innovaciones con programas especiales
acompañando los tradicionales, especialmente en las áreas de la educación,
salud primaria, capacitación, de alivio y superación de la pobreza, así como
programas especiales hacia grupos prioritarios y vulnerables) que estandarizan
ciertas acciones a lo largo del continente, permitiendo el intercambio y
aprendizaje de experiencias entre países.

Asimismo, se producen mejoras en la gestión social de los programas sobre la

base de incorporar mayores capacidades técnicas en los diseños y seguimiento
de los programas y de su ejecución, así como la incorporación de
perfeccionados sistemas de información que permiten mayores precisiones
sobre las poblaciones y los problemas a ser resueltos, tanto a niveles sociales
como territoriales.

Si bien no es todavía una práctica extendida, las labores de información social,

monitoreo, seguimiento, evaluación ex ante y de resultados, empieza a
prosperar como condición de los rediseños de las políticas sociales vigentes,
acompañando los más importantes cambios programáticos que apuntan,
crecientemente, a la priorización de programas especializados. Hay pues, un
avance significativo en las condiciones que pueden apoyar la mayor eficiencia y
eficacia de los programas sociales y del gasto social.

En síntesis, se advierte lo siguiente:

a) Cambios observados en cuanto al diagnóstico y diseño de políticas sociales

i. La definición de la 'cobertura' de los programas y proyectos, la adopción

de políticas focalizadas, y el establecimiento de 'mapas de pobreza' como
medio de garantizar dicha focalización.

ii. Diagnósticos sociales y de situaciones críticas a la hora de la definición

de la población objetivo de las políticas y programas.

iii. La utilización de nuevas herramientas de diseño y evaluación

(especialmente el método del Marco Lógico).

iv. La 'tercerización' del diseño de las políticas y programas en consultoras

y/o ONG's (con fuerte influencia de los organismos internacionales de
crédito).

b) Cambios más notorios en relación a la ejecución de las políticas sociales:

i. El establecimiento de 'padrones únicos de beneficiarios', para evitar la

superposición de prestaciones y la mayor cobertura de la población
focalizada.

ii. Reformas de 'contenido' y programas de modernización y capacitación de

los recursos humanos que operan los servicios públicos.

iii. La 'tercerización' de las prestaciones (especialmente en el área de salud,

seguridad social y sistema de pensiones). El concepto de 'trabajo
asociado'

iv. El debilitamiento de las prestaciones realizadas a través de las 'obras

sociales' gestionadas a través de sindicatos.

v. El incremento de la participación de los beneficiarios en la ejecución de

algún componente de la prestación (especialmente en mejoramiento de
infraestructura y vivienda).

c) Nuevas herramientas de gestión aplicadas al monitoreo y evaluación de las

políticas sociales:

i. La realización de 'líneas de base' para revisar el impacto concreto

(cambios) de las políticas y programas sobre la población destinataria de
su acción.
ii. Una lenta introducción de técnicas de 'evaluación cualitativas', que
permitan relevar la calidad de las prestaciones, la opinión de los usuarios
y la generación de bienes intangibles (especialmente capital social,
incremento de capacidades y cambios actitudinales).

En el contexto de estas nuevas modalidades de gestión, se promovió la premisa

de que el enfoque participativo debía ser una condición de las intervenciones
sociales.

Han sido diversas las formas en que la participación se ha plasmado en la

gestión de las políticas y programas sociales, como la inserción orgánica en los
espacios de prestación universal (escuelas y hospitales); la definición de planes
de gobierno (especialmente a nivel local, como el planeamiento estratégico); el
presupuesto participativo en algunas ciudades. Se ha incluido también a la
población en la definición de políticas y programas sectoriales a través de
Consejos asesores o consultivos y mesas de concertación, en la planificación
participativa de programas y proyectos, en la convocatoria a programas de
formación y apertura de espacios para la participación.

De la experiencia de la década surge también la evidencia de que construir

capacidad comunitaria -emponderar, fortalecer el capital social, desarrollar
capacidades de gestión- orientándolas al mejoramiento de las condiciones de
vida son procesos sociales y políticos difíciles. Trabajar con comunidades
requiere de un gran compromiso con los grupos más excluidos socialmente;
requiere también escuchar a las personas y tener actitudes respetuosas hacia
sus valores y derechos. Por otro lado, los trabajadores sociales, se han visto
ellos mismos desafiados personal y profesionalmente por el desborde de las
problemáticas que han surgido en los últimos años, lo que hace necesario una
redefinición de su rol en cuanto a la modalidad de trabajo con las organizaciones
comunitarias y las comunidades locales que no parece fácil de lograr sin el
marco institucional que se planteaba en la segunda sección.

En lo que respecta a la apertura de canales de participación social, pueden

mencionarse al menos diez áreas problemáticas sobre las que resulta necesario
profundizar para generar espacios de genuina participación en un ámbito
democrático, que se incluyen en el Anexo III (Bombarolo, 2002).

Una premisa central en un enfoque participativo de las intervenciones sociales

es que los determinantes de comportamientos marginales van sumando sus
efectos de manera cíclica a lo largo de las etapas de la vida individual y de
generación en generación. Dado ese carácter cíclico, toda decisión de
prioridades en el ataque a las situaciones de marginalidad es altamente
ineficiente sin una mirada de conjunto que contemple las posibilidades
productivas en un marco de crecimiento con estabilidad, un ámbito democrático
que sea un verdadero ejercicio de ciudadanía responsable18 y un resguardo
para la equidad social. En este sentido en las mediciones de bienestar han
cobrado relevancia las consideraciones que van más allá del ingreso percibido
(Amadeo, 2002) como también los elementos que tienen en cuenta el resguardo
de la “continuidad” en la trayectoria de vida de una persona, desde que nace
hasta que puede decidir el sentido de su propio proyecto de vida en un medio
favorable (Griffin, 2002)

3. El caso de Chile

Ahora bien, veamos cómo se expresa este panorama latinoamericano en una

experiencia concreta, expresiva de los avances y limitaciones que viven las
políticas sociales. Hemos escogido, para estos propósitos, el caso de Chile
pues, siendo parte de los países de mayor gasto social en Latinoamérica y que
ha enfrentado numerosas innovaciones institucionales, así como mejorías
sustantivas en la gestión social de programas e inversiones, a pesar de exhibir
los mejores resultados sociales según el índice de desarrollo humano del PNUD
y de haber avanzado como pocos en la superación de la pobreza en los
noventa, este proceso se ha estancado y, asimismo, el país sigue
experimentando desigualdades sociales y territoriales considerables.

El análisis de esta experiencia puede ser de utilidad desde el punto de vista de

las lecciones a extraer.

Acompañando la expansión del gasto social que vive Chile en los noventa, se
producen modificaciones en la institucionalidad social pública, en el nivel central
y en regiones. Creación de un Ministerio y nuevos Servicios, instalación de los
Gobiernos Regionales con ampliación de sus facultades y recursos,
modificaciones en los roles sociales de los municipios, instancias de
coordinaciones gubernamentales y nuevos espacios institucionalizados de
participación, son parte de los cambios que, si bien con lentitud y limitaciones,
empiezan a operar en las políticas sociales, junto con innovaciones
programáticas y en la gestión social de los programas.

La institucionalidad social chilena.

Entre las primeras medidas de reforma institucional adoptadas por la

administración Aylwin a inicios de la década del noventa está la creación del
Ministerio de Planificación en conjunto con varios Servicios dependientes de esa
cartera: el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), el Servicio Nacional

18
“Un ciudadano en una sociedad de la información y la gestión es aquel que dispone de los
conocimientos y bienes necesarios para participar como actor en los flujos de información”
(CEPAL, 2000:305)
de la Mujer (SERNAM)19, el Instituto Nacional de la Juventud (actualmente
denominado INJUV), la Comisión Nacional de Pueblos Indígenas (CONADI) y el
Fondo Nacional para la Discapacidad (FONADIS).

Iniciativas institucionales que respondieron a la priorización programática que la

Concertación le asignó a la resolución de la deuda social heredada del período
de la dictadura, reconociendo, junto con la urgencia de enfrentar las situaciones
de pobreza, la especificidad de distintas formas de discriminación, marginalidad
y vulnerabilidad de grupos sociales cuyas exclusiones no tienen, necesaria o
exclusivamente, causales económicas.

Estos grupos sociales prioritarios, pobres urbanos y rurales, mujeres, infancia,

juventud y tercera edad20, indígenas y discapacitados, constituyen un eje
articulador de acciones institucionales y de programas sociales nuevos que se
desarrollan a lo largo de los gobiernos de la Concertación.

Con un mandato que incluye, entre sus múltiples funciones, la de ser una
entidad responsable de la priorización y coordinación de las políticas sociales,
MIDEPLAN es una institución híbrida que se asimila, en parte, a los ministerios
de Desarrollo Social de algunos países y a ciertos Ministerios de la Presidencia
de otros países, pero sin la fuerza política e institucional que varios de ellos
tienen en donde cuentan con importantes partidas presupuestarias propias,
programas de ejecución nacionales e inversiones sociales asignadas
directamente a estas carteras, especialmente en materia de infraestructura
social.

La evidencia de que las responsabilidades decisorias y de coordinación de las

políticas sociales tenían dificultades para ser implementadas desde MIDEPLAN,
dado el peso histórico de los ministerios sectoriales (como Salud, Educación,
Vivienda y Trabajo), sus autonomías presupuestarias y programáticas, así como
por la incidencia del Ministerio de Hacienda por la vía de la asignación
presupuestaria en las decisiones de prioridad social gubernamentales, sumada a
la propia debilidad de esta cartera, llevó a inicios de 1994 con la administración
de Frei, a la creación de una entidad interministerial para estos propósitos.

Entre 1994 y 1996 funciona el denominado Comité Interministerial Social (CIS)

que, presidido por el propio Presidente de la República, y coordinado por el
ministro de MIDEPLAN, integra a doce ministerios, con el mandato de priorizar y
coordinar las políticas sociales y, en particular, el Programa Nacional de

19
Que tiene una situación especial, porque a pesar de ser un Servicio, el hecho de que su
Directora tenga rango de Ministra Directora, le ha otorgado gran autonomía y peso político
propio diferente a los restantes Servicios dependientes de MIDEPLAN.
20
Tanto para los niños como para la tercera edad no se crean nuevas instituciones, pues se
estimó que las existentes permitían afrontar las políticas hacia ellos y que lo que se requería
era una mayor coordinación. Posteriormente, a mediados del gobierno de Frei, para efectos
de coordinación especializada se institucionalizó una Comisión del Adultos mayor
dependiente de la esposa del Presidente, instancia que ha permanecido en el tercer gobierno
de la Concertación.
Superación de la Pobreza, una de las prioridades establecidas en las bases
programáticas del segundo gobierno de la Concertación y asumida por el
presidente Frei al inicio de su mandato.

En cierta medida, se intenta dar forma a una autoridad social que pueda hacer
de contrapeso en las decisiones de la autoridad económica. Sin embargo, este
esfuerzo, aún con un Comité encabezado por el propio Presidente, no prospera
y el CIS se convierte en una instancia básicamente de coordinación de algunas
iniciativas y esfuerzos que siguen teniendo asiento en cada una de las
instituciones integrantes, con restringidas capacidades decisorias en aspectos
sustantivos.

La expresión de este hecho se formaliza a finales de 1996, al cambiar el ministro

de Planificación, con la reformulación del CIS y de sus funciones, creándose el
Comité Social de Ministros que deja de tener en su conducción al Presidente de
la República, reduce el número de ministerios integrantes y, expresamente,
asumiendo como una instancia de información compartida y coordinación para la
ejecución. Un nuevo cambio de ministro de la cartera de Planficación en 1998,
que fungía además como coordinador del Comité Social de Ministros produce,
no sólo una inactivación de esta instancia coordinadora social, sino que,
además, el anuncio presidencial de eliminación de MIDEPLAN.

No obstante el anuncio formulado en 1998, el Ministerio de Planificación sigue

en funciones en el tercer gobierno de la Concertación que inaugura, el año 2000,
el siglo veintiuno, pero ha desaparecido desde entonces la institucionalidad
coordinadora del gabinete social. Tampoco MIDEPLAN desempeña en la
actualidad ese rol y ha perdido otras de sus potenciales funciones de rectoría en
las políticas sociales (al carecer de responsabilidad en el sistema nacional de
evaluación social que ha sido concentrada en el ministerio de Hacienda), puesto
que desde el anuncio presidencial de Frei de supresión, perdió peso e
importancia en el ámbito de las decisiones sustantivas de políticas sociales. 21

Los avances obtenidos en materia de institucionalidad social en el nivel central

son, en todo caso, mayores que los que se alcanzan en los niveles
descentralizados. El proceso general de descentralización del país iniciado en el
período de Aylwin y proseguido en las siguientes administraciones ha sido lento,
con resultados insuficientes en la descentralización de programas, recursos e
inversiones sociales.

21
Aún cuando, a partir del 2002, con el programa Chile Solidario que, hasta el término del actual
mandato presidencial, debe apoyar a todas las familias de extrema pobreza (programa que
será analizado en profundidad en el Estudio 3 de este proyecto), MIDEPLAN vuelve a adquirir
roles sustantivos en la política social, el hecho de que el rol articulador corresponda a un
programa y no a la entidad ministerial, no le otorga a MIDEPLAN ninguna capacidad
institucional de rectoría social, salvo en lo relativo a coordinar los esfuerzos asociados a la
implementación del programa en cuestión y que está destinado s un 5% de la población
chilena.
Los gobiernos regionales, siendo la base institucional en la que podrían
prosperar iniciativas sociales descentralizadas más autónomas requieren,
además de ir perfeccionando sus instituciones, competencias y capacidades
técnicas, de la disponibilidad de recursos suficientes para abordar las tareas
sociales prioritarias de cada región. Y en esas materias existe todavía un
importante rezago, siendo el nivel central quien mayormente decide y administra
los recursos.

Finalmente, en lo que respecta a la participación, si bien se han tomado algunas

iniciativas tendientes a institucionalizar procesos de participación, lo cierto es
que ello sigue siendo un notorio déficit. La más visible de estas iniciativas, la
formación en mayo de 1994 del Consejo Nacional para la Superación de la
Pobreza, entidad creada por un decreto presidencial con la presencia de
personalidades expresivas de los distintos ámbitos de actividad de la sociedad
civil, con el objetivo de complementar la iniciativa pública en materia social y de
equidad, fue perdiendo importancia, hasta terminar por institucionalizarse como
una de los tantos organismos no gubernamentales (se constituyó en una
Fundación), sin mayor relación con el estado, perdiendo su rol de contraparte de
la acción social pública.

Por otra parte, el así llamado tercer sector, carece de espacios de interlocución
con el mundo gubernamental y de respaldos normativos y jurídicos que permitan
su desarrollo institucional y su activa participación en la realización de acciones
sociales complementarias a la ejecución estatal.

Recientemente, con el gobierno de Lagos, constituyó el Consejo Ciudadano para

el Fortalecimiento de la Sociedad Civil, entidad transitoria integrada por 28
personalidades expresivas de las distintas formas de organización de la
sociedad civil, con el mandato presidencial de entregar una propuesta de
fortalecimiento de la participación de la sociedad civil y de sus organizaciones en
materias públicas, incluidas, por cierto, las sociales. Esta entidad propuso
iniciativas en los ámbitos financieros, institucionales y legales que, hasta la
fecha, no son materia de debate parlamentario, ni de proyecto de ley y que, en
mínima escala, han sido adoptadas como iniciativa del ejecutivo en aquellas
dimensiones que no requieren cambios jurídicos.

Cambios programáticos y de gestión en la experiencia chilena.

Los cambios en la institucionalidad social y la creación de nuevos Servicios

significaron cambios en los diseños programáticos y en la gestión social a partir
de 1990.

Programas tradicionales y nuevos.

Fruto del impulso en las innovaciones programáticas de los últimos años, más
de dos terceras partes del total de los programas sociales públicos en ejercicio
(superan los 200 realizados dispersamente por toda la institucionalidad social)
son programas nuevos, es decir, programas que tienen su origen a partir de
1990.

Del análisis comparado de los programas sociales nuevos con los antiguos,
surge la constatación de que los programas más recientes tienen un conjunto de
rasgos característicos comunes que alteran la forma en que se ejecutaban las
políticas sociales con anterioridad a los noventa y que permite establecer un
contraste entre programas sociales tradicionales y los no tradicionales (los de
reciente creación), siendo estos últimos depositarios de una nueva orientación
en las políticas sociales que recoge concepciones que empiezan a generalizarse
en las prácticas gubernamentales de otros países de la región.

Focalización social y universalidad.

Desde el punto de vista de su destinación, los programas sociales nuevos

tienden a abandonar la universalidad, y acotan focalizadamente sus usuarios o
beneficiarios a ciertos grupos sociales y, dentro de éstos, a ciertos sujetos,
individuales u organizados, con determinadas características, las más de las
veces (aunque no siempre exclusivamente) económicas. A modo de ejemplo, el
programa de mujeres jefas de hogar se orienta a mujeres de escasos recursos,
pero que además tengan la responsabilidad de la jefatura económica de sus
hogares; el programa de microempresa destinado a unidades de cierto tamaño
físico y volumen de operaciones; el programa de capacitación laboral de jóvenes
que tiene dos vertientes, una, destinada a jóvenes de escasos recursos,
desertores de la enseñanza media y cesantes, y otra que, además, incluye el
criterio de riesgo social.

Más de dos terceras partes de los programas sociales en ejecución están

focalizados y, en su mayoría, son programas que se ejecutan a partir de los
noventa. Los programas universales, todos de antigua data son, por
consiguiente, los menos.

Focalización territorial.

A mediados de los noventa se incorpora, junto con la focalización social, la

focalización territorial de los programas, destinándolos hacia las comunas de
mayor pobreza relativa. En la mayor parte de los casos, la localización territorial
de los programas e inversiones sociales es un resultado de las capacidades de
los municipios para captar y gestionar programas sociales y proyectos, lo que
significa que aquéllos que cuentan con mayores capacidades técnicas y dotación
de profesionales tienen mayores posibilidades de orientar la ejecución de los
programas en sus respectivas comunas.

Para revertir esta discriminación que afecta a las comunas más débiles, desde
1994 el gobierno instauró un programa especial de fortalecimiento municipal con
el propósito de generar mayores capacidades de gestión y programáticas en las
respectivas municipalidades.

Integralidad de los programas sociales.

Ahora bien, desde el punto de vista de sus contenidos, los programas nuevos
tienden a diferir de los programas tradicionales que son altamente sectoriales,
estimulando acciones coordinadas, intersectoriales, en que se combinan y
complementan esfuerzos sociales diversos, concertando a diversas instituciones.
Llamativos en estas materias son, por un lado, el programa de mujeres jefas de
hogar, en que se incentivan prestaciones de salud, apoyos en materia de
vivienda, atención preescolar y capacitación laboral y, de posterior aparición y
más ambicioso, el Programa Chile Barrio que, junto con el esfuerzo de
erradicación de los campamentos y regularización habitacional, contempla
prestaciones sociales, capacitación laboral y en emprendimiento económico.22

Ejecutores no gubernamentales.

Desde el punto de vista de su operación, los programas sociales nuevos, son,

en general, de ejecución no gubernamental, sea que se responsabilicen los
municipios (como es el caso del programa de mujeres jefas de hogar),
organismos y entidades privadas (como es el caso del programa de
microempresas y el de capacitación laboral de jóvenes), u organizaciones
sociales (programas concursables del FOSIS).

Participación social.

También desde el punto de vista de su operatoria, estos programas han

intentado introducir elementos participativos, incorporando a los usuarios o
beneficiarios en alguna fase o aspecto de la ejecución programática, sea en el
diseño, el financiamiento o la ejecución de los programas en cuestión.

De todas estas alternativas en materia de participación, lo dominante es la

contribución en el financiamiento, bajo la modalidad de cofinanciamiento o
copago, en que el programa se ejecuta con aportes públicos y privados
aportados estos últimos por los beneficiarios, individuales o grupales, o a través
de aportes de terceros. Los programas sociales que destacan en este sentido,
son: el programa de pavimentación participativa, el de microempresas y, en
general, todos los concursables, puesto que la elegibilidad de proyectos premia
la contribución de los aportes propios de quienes concursan al financiamiento de
sus proyectos.

22
Sobre esta matriz ha sido construido, si bien con modificaciones, el programa cuya
descripción y evaluación será parte del Estudio 3 de este proyecto, el programa Chile
Solidario que comenzó a funcionar en 2002.
Débil peso presupuestario y dispersión de los programas sociales nuevos.

No obstante los cambios de los años noventa y el dominio cuantitativo de estas

nuevas orientaciones programáticas de las políticas sociales, el peso e influencia
real de éstas tienen limitados significados e impacto.

En efecto, si bien más de dos terceras partes de los programas sociales tienen
características innovadoras en cuanto a la especialización de sus destinatarios,
la búsqueda de integralidad de la acción social, de la máxima descentralización
a niveles comunales y de participación social activa, estos programas sólo
representan aproximadamente un tercio del gasto social (según información
disponible a 1996). Ese mismo año, los programas más tradicionales, por el
carácter universal de las prestaciones y su mayor cobertura, concentraban dos
terceras partes del presupuesto social ejecutado. Esta escasa significación de
los programas nuevos se agrava por la proliferación de los mismos y su
consiguiente dispersión, restando impacto al conjunto.

Difusión de las innovaciones programáticas.

Puesto que los recursos públicos disponibles se destinan a satisfacer las

demandas sociales mayoritarias de la población y no sólo focalizadas hacia los
más pobres o vulnerables, más que plantearse mayores énfasis en los esfuerzos
de reasignaciones presupuestarias que le den mayor peso financiero a los
programas sociales nuevos, cabría buscar cambios en las orientaciones y
criterios programáticas de los programas antiguos y tradicionales del sector
público, incorporando elementos innovativos en su diseño, financiamiento y
ejecución.

Parte de este esfuerzo de innovar en los programas sociales tradicionales

masivos o universales, ya ha sido iniciado en algunos de los programas
educacionales, de vivienda y laborales, como ha sido la incorporación en el
sistema escolar tradicional de las experiencias programáticas de lo que fue el
Programa de las 900 escuelas y de Mejoramiento de la Calidad de la Educación
en la enseñanza básica y su posterior extensión a la enseñanza media (MECE
Básica y Media); la masificación del programa de pavimentación participativa; y
el traspaso al SENCE y consolidación de los programas de formación y
capacitación laboral de jóvenes.

A ello se agrega la reciente experiencia, post noventas, del programa Chile

Solidario que se propone apoyar en cuatro años a la totalidad de la población en
extrema pobreza, 225 mil familias.

Evaluación de programas sociales.

Como parte de una preocupación por analizar más sustantivamente el sentido,

orientación e impacto de los programas sociales en curso, se inició en la
segunda mitad de los noventa un proceso de evaluación de programas sociales
cuyos resultados deberían orientar las decisiones de financiamiento, así como la
continuidad o cambio a los que deben ser sometidos en su futura
implementación.

A partir de un compromiso suscrito por el gobierno con el parlamento, bajo la

responsabilidad en su ejecución de la Dirección de Presupuesto del Ministerio de
Hacienda, en el curso de 1997 se inicia la evaluación de los primeros 20
programas hasta completar 80 programas evaluados en 1999, en su mayoría
sociales y cuyos resultados deben ser presentados a los parlamentarios con
anterioridad al trámite anual del proyecto de ley de presupuesto.

No obstante este notable esfuerzo, este proceso no ha cumplido el papel que

debiera, en el sentido de servir de guía y orientación para la reformulación y
rediseño programático por parte de las autoridades de gobierno, así como para
mejor debatir en el parlamento las asignaciones presupuestarias, siendo este
nuevo sistema de evaluación una herramienta claramente subutilizada en la
actualidad.

4. Balance

Las políticas sociales deben concebirse como procesos muy dinámicos dotados
de complejidad y contradicciones internas. Esta concepción se opone a la visión
mecanicista que comprende a las políticas sociales como “cosa”, claramente
objetivada, capaz de actuar instrumentalmente sobre un problema muy
determinado. Las políticas sociales han contribuido y contribuyen al proceso de
estructuración de las sociedades, es decir, surgen de la estructura social para
reproducirla o para configurarla de otro modo (recursividad). Las políticas
sociales se podrían entender, desde este punto de vista, como la relación entre
el estado y la sociedad.

La estructura social sería la configuración de instituciones, reglas y recursos que

atribuye condiciones de vida desiguales a las personas en un momento y en un
lugar determinados (Adelantado et al.,1998). Esto implica que las políticas
sociales derivan de un contexto institucional pre-dado y de un sistema de
posiciones preexistentes a los individuos y con cierta estabilidad en el tiempo,
pero abierto a la reestructuración permanente con base en la acción colectiva de
las personas, un concepto que debería ser central en el agrupamiento de países
que se ha intentado realizar, aunque no se disponen de elementos suficientes
para ello.

Las Instituciones pueden ser concebidas en cuanto normas, acuerdos informales

y tradiciones que limitan pero a la vez facilitan la interacción de los actores
sociales y estatales alrededor de cada acción pública donde están en juego
intereses y valores divergentes. Son las instituciones, las que estructuran y dan
cuerpo, de acuerdo a la calidad de las mismas, a la relación entre el estado y la
sociedad. La calidad institucional puede dar lugar a prácticas muy diferentes, en
su extremo en dos posibilidades antagónicas y polares:

a) Como un entramado de reglas formales e informales facilitadoras de

prácticas incluyentes y cooperativas, conducentes a articulaciones
virtuosas en el largo plazo, a valores tales como la equidad, la eficiencia
o la gobernabilidad democrática, y

b) Como un conjunto de normas, prácticas y tradiciones establecidas que

dan lugar a interacciones donde priman los conflictos con resultados
"suma cero", en los cuales los involucrados tienden a priorizar sus
intereses inmediatos excluyendo a otros (Repetto, 1998:53.65)

Durante la última década si bien la mayoría de los países registran aumentos en

el gasto social –y en especial en el gasto social focalizado – esto no ha sido
suficiente para contrarrestar el crecimiento de la demanda de asistencia y
promoción social de los sectores más vulnerables a las reformas cuando éstas
no han estado acompañadas de una institucionalidad social positiva. Más allá
del aumento en los recursos destinados a la política social, se observa en estos
países cierta dificultad en las estructuras institucionales y administrativas para
atender los nuevos desafíos de la cuestión social.

En muchos casos, el buen diseño de algunos programas se vio desvirtuado, no

sólo por las rigideces institucionales sino también por la manipulación de las
intervenciones, y algunas veces, por el manejo irresponsable de los fondos por
cuestiones de política partidaria. Por distintas razones la dinámica de
destrucción del tejido social en los últimos años ha resultado, en estos países,
más poderosa que las medidas implementadas para paliar la crisis dando lugar a
un replanteo de cómo abordar la problemática social teniendo en cuenta la
interdependencia entre la dimensión productiva, de gobernabilidad y de
legitimación social en un ámbito de libertad de mercado, de democracia
participativa y de responsabilidad social.

Estos temas ponen en el centro de las técnicas de abordaje de los problemas a

las cuestiones institucionales que muchas veces dificultan y hasta impiden el
logro de los objetivos buscados por las reformas en busca de una mayor
accesibilidad a los bienes y servicios públicos en un marco de justicia y equidad.

Algunos autores (Graham-Pettinato, 2002) se han preguntado el grado en que

las reformas pro mercado han contribuido a la felicidad de la población, en
particular en los distintos países de la región. Estos autores encuentran que
tanto en América Latina como en Rusia hay evidencias de que las reformas pro
democracia y pro mercado son beneficiosas para los pobres. En el mismo
sentido se pueden citar las contribuciones que destacan el valor de la libertad
para dar lugar al desarrollo de las capacidades de las personas (Amartya Sen,
1999).
Las reformas en América Latina han abierto nuevas oportunidades pero también
nuevas vulnerabilidades. Las nuevas oportunidades explican que inicialmente,
frente al progreso de los ganadores iniciales del proceso de reforma, la
población creyó posible alcanzar los logros esperados, aún a costa de un
sacrificio inicial. Sin embargo, frente a la persistencia de la desigualdad y a la
profundización de los patrones inequitativos, ha surgido, en la mayoría de los
países de la región, no sólo una fuerte insatisfacción con los gobiernos
democráticos sino también una mayor inestabilidad y un clima de protesta social,
sobre todo en los sectores medios, más expuestos a las nuevas vulnerabilidades
derivadas de los cambios en el mercado de trabajo y en el acceso a los servicios
universales, en calidad y cantidad suficientes para los requerimientos de la
sociedad tecnológica. Al explicar estos fenómenos Graham y Pettinato señalan
“Las sociedades que suben el promedio o la intensidad de las expectativas sin
aumentar las capacidades para satisfacerlas, incrementan el descontento o la
insatisfacción (...) Un incremento inicial en la desigualdad de los ingresos puede
aumentar las expectativas, pero la persistencia de la desigualdad puede
conducir a aumentar la frustración y los sentimientos de privación relativa”
(2002:24)

En este sentido varios trabajos han destacado el rezago en la mayoría de los

países de la región en cuanto a los logros educativos promedios de la población
(BID, 1998), lo que se manifiesta no sólo respecto a los países más
desarrollados sino también frente a los avances de los países de Asia (CEPAL,
2002), dificultando la posibilidad de las personas que pertenecen a los hogares
de más bajos ingresos de aprovechar las nuevas oportunidades de este período
de cambios23, dando lugar a un aumento de la brecha de remuneraciones entre
distintos niveles de calificación (Staling y Weller, 2001) y al aumento de
ocupaciones precarias y/o en micro emprendimientos de baja calidad laboral
(CEPAL, 2001/2002). Se observa también que si bien la red regional de Internet
tuvo la expansión más acelerada del mundo en los últimos años, hay una
preocupación por el desigual acceso de los distintos sectores sociales a las
nuevas tecnologías (CEPAL, 2002) lo que podría ser fuente de nuevas
desigualdades e inequidades.

En muchos de estos países el mercado laboral se ha convertido en un

cristalizador de diferencias sociales por el predominio de una dinámica expulsora
que afecta principalmente a las personas menos preparadas para enfrentar las
nuevas exigencias de capacitación, responsabilidad, salubridad, etc. en el marco

23
Los diferentes niveles educativos de los hogares de bajos y altos recursos generan patrones
diferentes en el nivel de instrucción de sus hijos. Así, en promedio en la región los hijos de
familias de mayores ingresos completarían 9.8 años de escolaridad mientras que los hijos de
familias de menores ingresos completarían 9 años de escolaridad. Lo cual conduce a un
impacto diferenciado sobre las remuneraciones individuales y, en consecuencia, sobre la
distribución del ingreso entre individuos (BID, 1998/99). Este proceso en el marco de las
reformas estructurales de los 90, se ha agudizado dado que los requerimientos educativos
asociados a los empleos se relacionan con los estándares internacionales y quienes llenan
estas características perciben los mayores ingresos. Como generalmente pertenecen a los
estratos superiores, se acentúa la concentración de ingresos. (Montajo, 2000).
de una economía volátil con tendencia creciente en el nivel de desempleo,
informalidad laboral y asalarización precaria, es decir sin beneficios de seguridad
social. Los costos de las transformaciones de los noventa se han concentrado,
con excepción de los países del grupo A, y con alguna compensación positiva
que no alcanza a revertir un marco de inequidad social en los países del grupo
B, en los miembros de los hogares de menores ingresos, en particular los niños,
por el nivel de desprotección familiar y social al que están siendo expuestos, los
jóvenes, que se están retirando tempranamente de la educación formal y quedan
al margen de las ocupaciones de calidad, cuando no sin estudio ni ocupación,
las mujeres y los mayores de estos hogares, que concentran las limitaciones
para insertarse con libertad en el mercado laboral. Es entre los miembros de los
hogares pobres donde se concentran las actividades informales de baja calidad
–cartoneros, vendedores callejeros, feriantes, micro emprendedores- que suele
incluir al grupo familiar en condiciones precarias como también los asalariados
sin beneficios de la seguridad social, lo que hace a estos hogares sumamente
dependientes de la asistencia pública a través de programas sociales.

En varios países de América Latina ha surgido un interés por el estudio de la

economía social, constituida por cooperativas, mutuales, asociaciones,
fundaciones, ONG's, etc., caracterizadas por las relaciones asociativas de sus
miembros con componentes solidarios. Algunos autores (Coraggio, 2002) ponen
énfasis en la centralidad del trabajo asumido por las economías domésticas,
orientadas a la “reproducción ampliada de la vida de todos”. Si bien existen
objetivos económicos conectados con el mercado, se busca primordialmente
mejorar la calidad de vida de los miembros de estas organizaciones micro. Sin
embargo, en un marco de altos niveles de pobreza, marginalidad y restricciones
para el acceso al mercado de trabajo, estas actividades, al no representar,
muchas veces, una opción genuina por una organización económica y social
solidaria sino una salida obligada para paliar la falta de ingresos del hogar, son
manifestaciones de una dinámica social y económica degradada, que no lleva en
sí misma el germen de una sociedad más equitativa24.

No puede pensarse la “institucionalidad social”, sin considerar como “un todo”:

instituciones, calidad de las mismas, modelo de organización, arreglos
institucionales, modelo de gestión, impacto social (objetivos y subjetivos). El
continuo entre los aspectos que componen la institucionalidad, dará cuenta del
tipo de relación que cada país estableció con su población. A juzgar por los
resultados (asimétricos por cierto), en muchos de los países latinoamericanos
esta cadena se rompió y el “lazo social” se desanudó.

Cabe señalar que las desigualdades sociales operan en cuatro esferas de la

actividad social: la mercantil, la estatal, el ámbito doméstico-familiar y la
relacional (asociativa, sociedad civil y comunitaria). Cualquiera de esas esferas

24
Debe destacarse, en este contexto, el surgimiento de nuevos movimientos sociales, con
repercusión internacional, que han instalado en la agenda internacional las demandas por un
reparto más equitativo de las riquezas a nivel mundial.
puede proveer de bienestar social a la población y hacerlo simultáneamente. La
esfera estatal, sin embargo, es central en la organización de la desigualdad
social y su contribución es fundamental en el conflicto distributivo (impuestos,
legislación económica, presupuestos, políticas públicas) y en la reproducción
simbólica de las jerarquías sociales. Su participación es decisiva al realizar una
segunda distribución del excedente paralela a la del mercado (desgravaciones,
inversiones públicas, subvenciones, prestaciones sociales...) y al generar un
sistema de incentivos y castigos que influye en las decisiones de los actores
sociales (Rodrik, 2002).

Las políticas sociales se diseñan en la esfera estatal, lo que no impide que su

formación y contenidos sean condicionados por las demás esferas. Las políticas
sociales no deben entenderse solamente como intento de corregir o compensar
desigualdades que produce el mercado, sino como una intervención generadora
y moduladora de la propia desigualdad, naturalizando o institucionalizando las
desigualdades de clase, género, edad, etnia, entre otras. Esta es una vieja
aspiración de las políticas sociales: “...lo que importa es que se produzca un
enriquecimiento general del contenido concreto de la vida civilizada, una
reducción generalizada del riesgo y la inseguridad, una igualación a todos los
niveles entre los menos y los más afortunados: entre los sanos y los enfermos,
los empleados y los desempleados, los jubilados y los activos, los solteros y los
padres de familia numerosa. La igualación no se produce tanto entre las clases
como entre los individuos dentro de una población que, a este propósito,
consideramos ya una clase. La igualdad de estatus es más importante que la
igualdad de rentas (...) cuando ese subsidio adopta la forma de un servicio, el
elemento cualitativo es parte integrante del propio subsidio, y no sólo del
proceso mediante el cual se obtiene”. Marshall y Bottomore (1950:59)
 IV

LA SITUACIÓN ACTUAL Y SUS DESAFÍOS

La popularización del término exclusión para referirse a la problemática social en

América Latina debería ser fuente de preocupación, no sólo porque más que un
concepto se trata de una operación de expulsión de la sociedad sino también por
las implicancias simbólicas que trae aparejada su utilización sistemática (Sonia
Fleury, 1998). No se es, ni se está excluido, salvo en situaciones bien
específicas. Al utilizar el término exclusión, debe hacerse referencia a un doble
proceso de exclusión: al “estar fuera del” acceso a bienes y servicios, y al “estar
al margen del” proceso de toma de decisiones que determinan la distribución de
dichos bienes y servicios. En las sociedades de hoy, la marginación o exclusión
de los procesos de protagonismo social de la mayoría de la población, lejos de
asegurar la protección social, refuerzan la producción y el mantenimiento de la
desigualdad social. Como se ha señalado, la convocatoria a la participación en
las modalidades de gestión implementadas en los noventa ha sido muchas
veces más discursiva que efectiva cuando no ha estado inmersa en el marco de
una sólida institucionalidad social.

Desde esta perspectiva, la persistencia de la desigualdad en la región revela una

pobreza social, nacional y regional, en tanto rebalsa límites críticos de intensidad
y duración25. Aspectos claves en la diferenciación del capital humano y social de
muchas comunidades latinoamericanas son la desarticulación familiar, los
procesos de segmentación como la segregación residencial, cuyo extremo son
los asentamientos precarios, y el deterioro de la función integradora del sistema
educativo y de la protección social. Estas consideraciones nos animan a incluir
indicadores novedosos que se han ido construyendo en los últimos años para
ponderar los costos de la indiferencia frente a situaciones de degradación en los
servicios de educación, salud y hábitat de importantes grupos poblacionales en
la región.

Los cambios de fin de siglo, signados por las tecnologías de la comunicación,

han traído también modificaciones que deben tenerse en cuenta. La tensión
entre el aumento de las pautas de consumo frente a las posibilidades de las
personas de generar activos suficientes para acceder a ocupaciones
medianamente bien remuneradas, plantea desafíos inéditos al compromiso del
estado de igualar las oportunidades, sobre todo en los países y en los sectores
que han estado más atrasados en alcanzar cierta equidad distributiva en la
década del setenta.

25
Al comparar el nivel de satisfacción de distintos países en el mundo en relación al logro en su
nivel de ingreso per cápita, los países latinoamericanos se encuentran en su mayoría por
debajo de la media, es decir, su sensación de bienestar o felicidad es relativamente bajo, en
particular para Bolivia, Ecuador, Perú y Argentina. Honduras, Brasil, Venezuela y Panamá son
los únicos países que están algo por encima de la media (Graham y Pettinato, 2002:19)
En este sentido, a los problemas sociales tradicionales se suman otros propios
de la época, como se apreciará en mayor profundidad en el estudio siguiente
(Estudio 2 del proyecto):

• La incorporación tecnológica que ha traído cambios en el mercado de

trabajo26 y en los requerimientos educativos27 para acceder a puestos
estables y bien remunerados, cambiando algunas de las consideraciones
sobre empleo formal e informal28, como también la relación entre incrementos
de productividad y repercusión en el empleo. Esto ha renovado el interés por
los estudios del trabajo.

• El aumento de la complejidad de los temas sociales junto con la

preocupación por grupos especialmente castigados por la dinámica social
como los niños, los jóvenes, las mujeres, los ancianos.

• El avance en las ciencias médicas junto con la aparición de nuevas

enfermedades, lo que ha incrementado las demandas tanto en prestaciones
de salud como en la provisión de medicamentos29

• Los nuevos desafíos que se plantean en el cuidado del medio ambiente, en

particular en los recursos no renovables, como también en los problemas
asociados a la transición demográfica y a la urbanización30.

• Las demandas de participación genuina por parte de la población y de

respeto a sus tradiciones culturales, junto al reclamo de reformas políticas y
administrativas en el Estado, que muchas veces convalidan estructuras de
poder que no son verdaderamente democráticas31. A esto se agregan las

26
OIT (1999), Amadeo-Caputo (2000), Repetto (2001)
27
BID(1998): “América Latina frente a la desigualdad
28
“Los datos indican que, en el decenio de los noventa, la tasa de crecimiento del empleo fue
inferior a la de la segunda mitad de los años ochenta; el desempleo creció; proliferó el empleo
en el sector informal; y el alza de los salarios reales favoreció más que nada a los
trabajadores calificados”. Stallings y Weller (2001:194). Al respecto puede verse también
CEPAL (2000:125). “Siete de cada diez empleos en las áreas urbanas de América Latina se
han creado en el sector informal” (CEPAL, 2002:21)
29
“Equidad en salud, en una perspectiva de medición y operacionalización del concepto, es la
ausencia de disparidades sistemáticas en salud –o en los principales determinantes de la
salud- entre grupos con diferentes niveles de ventajas/desventajas sociales –es decir,
riqueza, poder, o prestigio-. Inequidades en salud son las que sistemáticamente colocan a
grupos de personas que ya tienen desventajas sociales –por ejemplo, en virtud de su
condición de pobreza, de diferencias de género, y/o otros motives discriminatorios de raza,
etnia o religión- en un mayor rango de desventajas en lo concerniente a su estado de salud; la
salud es esencial para el bienestar y para sobrellevar otros efectos de la desventaja social ...
Asegurar equidad en salud requiere comparar la salud y sus determinantes sociales entre los
grupos menos aventajados socialmente. Estas comparaciones son esenciales para asegurar
tanto políticas nacionales como internacionales que conduzcan hacia una mayor o menor
justicia social en salud” (Braveman-Gushkin, 2003)
30
CEPAL (2000)
31
Al respecto el CLAD ha producido diversos trabajos en los últimos años.
 consideraciones sobre el costo político de los sistemas actuales de
representación, seriamente cuestionados en la región32.

• La relevancia que ha adquirido el tema tributario frente a la escasez de los

recursos fiscales, disimulado antes por la inflación y la utilización de los
saldos positivos de las cuentas previsionales, que evidencia la dificultad de la
sociedad latinoamericana para convalidar un nivel de imposición suficiente
para garantizar cierto nivel de equidad33

1. Un intento de tipología de países

Como conclusión de esta mirada general, se ha intentado agrupar a los países

de la región tratando de combinar distintas dimensiones teniendo en cuenta que
muchas veces los datos de la situación de un país en los noventa minimiza la
importancia de su punto de partida, en relación a la experiencia en la estrategia
sustitutiva de importaciones, al desarrollo de la seguridad social y al rol del
Estado.

Argentina y Chile son casos paradigmáticos en este sentido34. Los indicadores

para Argentina de fines de siglo lo ubican en un nivel superior al promedio para
la región -tanto por el nivel de ingreso medio por habitante, como por el nivel de
gasto social, el índice de desarrollo humano, la desigualdad en la distribución del
ingreso (Gini), variables de cobertura de educación y salud- sin embargo no
muestran la destrucción de capital productivo que experimentó en los últimos
años, ni el deterioro de sus instituciones, como lo indica, por ejemplo, el bajo
nivel alcanzado en la última medición de Transparency Internacional (Cuadro
5. Anexo Estadístico) o en el penúltimo puesto ocupado en cuanto a
"satisfacción con la democracia" en las encuestas de Latinbarómetro (Cuadro 6,
Anexo Estadístico). En la situación opuesta se encontraría Chile donde el menor
peso relativo de la industrialización sumado a una combinación de elementos
políticos e institucionales positivos le ha permitido, en los últimos diez años,
mejorar sensiblemente su lugar relativo en la región y ubicarse en un nivel alto
en la mayoría de los indicadores. Aún así, debe decirse que tanto el grado de
satisfacción con la democracia (Latinbarómetro, 2002) como los sentimientos de
inseguridad e incertidumbre de sus ciudadanos (Lechner, 2000:101) muestran
que estos logros no han sido suficientes en un contexto de inserción
internacional con expectativas crecientes respecto a las posibilidades de

32
Latinbarómetro (2002)
33
Hay pocos trabajos al respecto. Puede verse Lerda, Juan Carlos (1999): “Las transparencias
en las finanzas públicas: el ámbito fiscal y el ámbito cuasi fiscal” Revista CLAD Reforma y
Democracia, n° 14, Junio. Caracas. Venezuela
,34 Fabián Repetto (2001) toma el caso de estos dos países como paradigmáticos en cuanto a
dos estilos de “institucionalizar” las reformas propuestas desde los organismos
internacionales.
alcanzar bienestar y un aumento del riesgo de exposición a las discontinuidades
en el trabajo o los ingresos (Fitoussi-Rosanvallón,1997)

Esto lleva a considerar que, tanto la forma en que se combinaron los tres
elementos que mencionamos en la introducción -estrategia sustitutiva, seguridad
social y rol del estado- generadores de un determinado tipo de institucionalidad
social en cada país, como los cambios de fin de siglo reclaman una mirada
novedosa; una perspectiva que ponga en relación los indicadores
socioeconómicos más tradicionales con otras variables que den cuenta de los
cambios en la familia - el rol de la mujer en el mercado de trabajo, la situación de
los niños, el desempleo de los jóvenes- de la relación de las personas con el
medio -la participación ciudadana, la capacidad de gestionar, el contexto local, la
movilidad social prevaleciente- y el tipo de inserción que cada país ha
desarrollado -o puede desarrollar- en el ámbito regional e internacional.

No es fácil combinar estos elementos, sobre los que ha surgido abundante

bibliografía en los últimos años y numerosos indicadores nuevos. Como
propuesta tentativa hemos organizado una clasificación para los países de
Latinoamérica y el Caribe en base a tres dimensiones:

1. Dimensión Productiva: Crecimiento, ingresos, empleo, capacidad fiscal y

deuda externa

2. Equidad distributiva: Gasto Social, Concentración del ingreso, línea de

pobreza, cobertura de salud y educación, urbanización/hábitat

3. Grados de reforma institucional e inserción internacional: Relevamiento de

cambios institucionales. Encuestas e indicadores recientes.

A partir de la combinación de estas dimensiones proponemos una taxonomía

donde los distintos países se ubican en cuatro grupos (A, B, C y D). Se
nombran aquí los países que se ubican en cada grupo, junto con una síntesis de
la situación de cada país, en tanto las consideraciones que dan cuenta más
exhaustivamente del lugar en el que se ubica cada uno se encuentran en el
ANEXO 3 que se completa con el ANEXO ESTADÍSTICO.

A. PRIMER GRUPO: Países con relativamente buenos indicadores en las tres

dimensiones en la que aparecen Chile y Costa Rica, que presentan
indicadores superiores al promedio de la región en las tres dimensiones aunque
con algunas diferencias.

Chile ha avanzado más tempranamente y con mayor profundidad en las

reformas orientadas al mercado, ha sido exitoso en su perfomance
económica y ha mejorado su posición relativa en la región en casi todos
los indicadores. Como debilidad presenta un alto índice de
disconformidad ciudadana, aunque es el país mejor evaluado
 internacionalmente, ya por su inserción en la globalización como por el
índice de Transparency Internacional.

Costa Rica ha tenido un crecimiento más volátil y su situación distributiva –

relativamente buena para el promedio de la región- se ha empeorado
levemente. Se destaca por ser uno de los países de la región con
respuestas más positivas en cuanto a satisfacción con la democracia,
donde aparece como importante el lugar que ocupa el Estado, tanto como
empleador de los sectores medios como proveedor de servicios sociales

B. SEGUNDO GRUPO: Países de ingresos altos/medios, con mediana

satisfacción en los indicadores de estas tres dimensiones pero con tendencias
a mejorar en alguna de las mismas, en la que están Brasil y México que
presentan también algunas diferencias.

Brasil ha sido más gradualista y ha respetado más su idiosincrasia en la

introducción de las reformas de mercado, esto le ha permitido conservar
cierta fortaleza en su dimensión productiva que se expresa en los
indicadores de crecimiento y empleo. Sin embargo se destaca por el bajo
nivel de equidad distributiva aunque muestra una tendencia a mejorar
levemente, sobre todo en la disminución de la población bajo la línea de
pobreza. Presenta además una situación institucional medianamente
satisfactoria, a pesar de cierta tradición de ineficiencia en la
administración del gasto social.

México presenta una situación relativamente favorable en la dimensión

productiva, con una tendencia estable en la dimensión distributiva -que es
relativamente in-equitativa- habiendo mejorado la efectividad de sus
políticas sociales si se tiene en cuenta la disminución de la población en
situación de pobreza y las reformas realizadas en el ámbito de lo social.
Presenta cierta debilidad institucional en cuanto a la satisfacción de su
población con la democracia y en los nuevos indicadores que miden los
niveles de corrupción.

C. TERCER GRUPO: Países con mediana satisfacción en los indicadores de

cada una de las tres dimensiones pero con tendencias a empeorar en
alguno o en la mayoría de ellos, en la que habría dos grupos: los países que
presentan un ingreso medio alto –Uruguay, Venezuela, Argentina - y los países
con un ingreso medio bajo –Colombia, Perú y Panamá-. Estos son los países,
con la excepción de Uruguay, donde la debilidad institucional se ha hecho más
evidente.

Uruguay está en una zona intermedia entre el grupo A y el grupo C, pero se lo

ha incluido aquí por las debilidades que presenta en su dimensión
 productiva, tanto por su alta volatilidad –agravada en los últimos años por
su relación con Argentina- como por el aumento de los problemas de
empleo. Sin embargo se destaca por el buen nivel de sus indicadores de
equidad e institucionalidad.

Venezuela presenta una situación relativamente desfavorable en la dimensión

productiva, con una leve tendencia a empeorar en la dimensión
distributiva, y con cierta debilidad institucional.

Argentina presenta una situación productiva cuyo deterioro se expresa en la

caída del PBI per cápita, en el alto nivel de desempleo y en el default de
su deuda externa en el último año. Sigue siendo, sin embargo, un país de
indicadores sociales superiores a la media de la región. Presenta una
marcada tendencia a empeorar su equidad distributiva, y los hogares bajo
la línea de pobreza se han incrementado notablemente en los últimos
años. Finalmente se destaca por la debilidad de sus indicadores
institucionales, que están en el meollo de sus dificultades para aprovechar
sus potencialidades en las otras dos dimensiones.

Colombia presenta importantes dificultades en su dimensión productiva, tanto

por su alta volatilidad como por el aumento de la tasa de desempleo. En
cuanto a su dimensión de equidad distributiva muestra una tendencia a
empeorar al igual que en el plano institucional.

Panamá se ubica en este grupo pues presenta algunas dificultades en su

dimensión productiva, tiene un grado bajo de equidad distributiva y
presenta una situación institucional relativamente débil.

Perú presenta una situación de relativo estancamiento en su dimensión

económica con un nivel relativamente bajo de desempleo, aunque con
problemas de subempleo y precariedad laboral, un bajo nivel de equidad
distributivo y una institucionalidad débil.

D. CUARTO GRUPO: Países que se encuentran en una situación

insatisfactoria en todas o en la mayoría de las dimensiones estudiadas, en
el que también se distinguen dos situaciones diferentes; aquellos en los que los
indicadores económicos han sido favorables y alcanzan niveles bajos/medios en
las otras dimensiones - República Dominicana, Guatemala, El Salvador,
Nicaragua- y los que han tenido una perfomance nula o negativo en todas las
dimensiones –Ecuador, Bolivia, Paraguay, Honduras, Jamaica y Haití

República Dominicana presenta una evolución económica ascendente y

estable

en los 90, tiene un buen grado de equidad distributiva e

institucionalmente ha implementado una serie de reformas que señalan
 una mejora en la materia. Si bien ha mejorado en las tres dimensiones se
encuentra entre los países con niveles bajos en estos aspectos.

Nicaragua muestra una evolución positiva y estable en el aspecto económico,

los indicadores de equidad distributiva muestran que su situación no es
alentadora, con altos índices de pobreza entre otros aspectos. Ha
implementado una serie de reformas en educación y salud que señalan
una mejora institucional.

El Salvador si bien ha mejorado económicamente en los 90, vive un proceso de

fragmentación social ascendente en un contexto de alta corrupción y baja
legitimidad del gobierno.

Guatemala más allá de un crecimiento económico importante con bajo nivel de

volatilidad, transita por un proceso de segmentación social nada
desdeñable en un contexto institucional altamente débil.

Ecuador presenta una situación insatisfactoria en las tres dimensiones

consideradas, y ha tenido una variación negativa en una mayoría de los
indicadores analizados.

Bolivia ha crecido económicamente aunque levemente y en un marco de alta

volatilidad, presentando problemas significativos en cuestiones tanto de
pobreza como de institucionalidad.

Haití es uno de los países que menos ha crecido económicamente y presenta

una inequidad distributiva importante en un marco institucional altamente
débil no solo en comparación con los países de la región sino a nivel
mundial

Honduras no ha crecido mucho en materia económica y lo ha hecho en un

marco de alta volatilidad. Sin bien mejoró equitativamente tiene
importantes niveles de pobreza y su situación institucional resulta
insatisfactoria.

Jamaica se ubica en este grupo dado que ha tenido una situación insatisfactoria
en todas las dimensiones estudiadas, siendo uno de los más rezagados
de la región.

Paraguay presenta una variación económica negativa importante y un alto nivel

de insatisfacción en lo que respecta a las dimensiones de equidad
distributiva y de reforma institucional.

Este último grupo de países es el que manifiesta las mayores dificultades en

todas las dimensiones pero en los que, a la luz de las nuevas oportunidades que
puede presentar la inserción en un mundo globalizado en una región que
concentra una gran riqueza de recursos naturales, plantea desafíos inéditos en
materia de institucionalidad social.
2. Lineamientos generales para una mayor equidad y protección social

En este trabajo se realiza un recorrido por las transformaciones que se

produjeron en América Latina en distintos ámbitos, que tuvieron amplia
repercusión en el campo de las políticas sociales en la década del noventa. Para
el análisis, se articularon tres dimensiones: la capacidad de generar crecimiento,
la equidad distributiva, y los grados de reforma institucional e inserción
internacional. Esta perspectiva ha permitido visualizar los efectos que ha tenido,
a grandes rasgos, el proceso de reformas en cada uno de los países de América
Latina y el Caribe.

A partir de este análisis podemos inferir que son pocos los países que muestran
una situación satisfactoria en el recorrido a través de los distintos indicadores
utilizados. Sólo Chile y Costa Rica, cuya población representa una pequeña
parte del total de habitantes de América Latina y el Caribe, han logrado, hacia fin
de siglo, presentar resultados favorables para cada una de estas dimensiones.
Esto lleva a pensar que la implementación de este nuevo paradigma en políticas
públicas no ha tenido totalmente en cuenta las particularidades y/o necesidades
de la región, es decir: el tipo de estado de bienestar del que se partía, la
estructura social de cada país así como las debilidades y/o fortalezas en el plano
institucional. En muchos casos, su implementación no sólo no ha favorecido a un
crecimiento económico sostenido, sino que ha generado un deterioro en los
planos social e institucional existentes.

Brasil y Méjico, que concentran casi la mitad de la población de la región, han

podido aprovechar algunas de las ventajas de estas reformas, mostrando una
mejora en cuanto al nivel de pobreza, en un marco de relativa inequidad
distributiva, ya que estaban por debajo de un estándar promedio para el nivel de
ingresos medios per cápita alcanzado. Como señalan algunos autores las
reformas pro mercado y pro democracia no son necesariamente contrarias a los
intereses de los pobres35, sin embargo el mercado no garantiza equidad, por lo
que la institucionalidad social, entendida como el entramado de relaciones entre
el estado, el mercado, la familia y la comunidad es un ingrediente esencial para
generar externalidades positivas en el proceso de crecimiento de un país.

Si bien a lo largo del trabajo se han señalado algunos elementos que hacen a la
configuración de la institucionalidad social y se han utilizado algunos indicadores
novedosos para medir en forma general esta dimensión, parece necesario
comprender más finamente cuáles son los logros más específicos, las

35
Graham y Pettinato (2002:87) señalan que los pobres en América Latina se han beneficiado
por la reducción de los altos niveles de inflación, la eliminación de algunas distorsiones del
mercado y el restablecimiento del crecimiento, como también por la reorientación del gasto
público en los programas focalizados hacia la población con mayores carencias. Sin
embargo, en muchos casos, como en Chile y Perú, este gasto se ha hecho a expensas de los
sectores medios, ya que ha sido financiado por impuestos indirectos
conceptualizaciones que han dado el marco a las experiencias positivas y las
reglas que se han ido conformando en las formas de relación que
protagonizaron los actores sociales, conforme a las modalidades de
organización propias de cada país.

Dado que el trabajo proponía una mirada panorámica sobre la región, se han
destacado tendencias generales en cada país mostrando la perfomance a nivel
macro. Sin embargo es pertinente aclarar que el avance en cuanto a la
descentralización en varios países de la región ha permitido a algunas
localidades o a un determinado colectivo social –que en algunos casos aparece
como el germen de un movimiento social incipiente- valorar rasgos que
contribuyen a lograr una institucionalidad social positiva, más allá de la magros
resultados a nivel nacional.

Este punto tiene distintas aristas, ya que por un lado estas experiencias no
alcanzan a tener una dimensión o una escala suficiente para revertir las
condiciones de inequidad que prevalecen en la mayoría de los países de la
región, y por otro lado, es pertinente revalorizar, como una responsabilidad
indelegable de la autoridad nacional democrática, la condición del Estado como
promotor del bien común y garante de la equidad dentro de su territorio. Este rol
se dificulta cuando el Estado pierde su legitimidad como actor social principal en
el ámbito de las Políticas Públicas a raíz de la excesiva burocratización o las
sospechas de corrupción. En este sentido, es preciso reencontrar formas de
legitimación entre los distintos actores sociales, atento a los problemas
priorizados en la agenda pública de cada país, teniendo en cuenta el contexto
regional e internacional. Para ello es necesario considerar a las Políticas
Sociales dentro del conjunto más general de Políticas Públicas, de modo que
ciertos principios y valores consensuados por la población, atraviesen el sentido
y el accionar de las intervenciones en materia social.

En cuanto a los cambios en la gestión de políticas públicas, esta década se

caracterizó por un sostenido proceso de tecnificación y profesionalización de las
áreas estatales vinculadas con el diseño, ejecución y evaluación de las políticas
y programas sociales, con un importante apoyo técnico y financiero de los
organismos de cooperación internacional. A partir de la implementación de este
nuevo paradigma, aparece también el enfoque participativo como condición para
las intervenciones sociales, siendo diversas las formas en que la participación se
ha plasmado en la gestión de las políticas y programas sociales. Sin embargo,
estos cambios en la gestión, como se ha señalado, no siempre han podido
instrumentarse de una manera eficaz posibilitando una efectividad que tienda al
mejoramiento de la equidad social.

Debe destacarse que las reformas de gestión promovidas en la región han

tenido elementos altamente positivos en cuanto a la profesionalización del
ámbito de lo social y al desarrollo de elementos de evaluación y monitoreo. Sin
embargo, en muchos casos, se han llevado adelante programas y proyectos que
no respondían a la idiosincrasia del país o de la comunidad beneficiaria, o no se
ha tenido en cuenta las posibilidades y limitaciones de los cuadros técnicos
locales para implementar la totalidad de las acciones propuestas. En muchos
casos esto ha provocado experiencias frustrantes, en tanto la discontinuidad de
los fondos y la asistencia técnica externa, interrumpió procesos en los que se
había entusiasmado y movilizado a parte de la población, desalentando su
participación en una segunda vuelta. En este aspecto parece imprescindible
desarrollar y afianzar la Gerencia Social entendida como cultura y tecnología;
como cultura en tanto la Gestión Social debe sustentarse en principios de Ética
Pública, lo cual resulta en sí misma transformadora; como tecnología entendida
como el uso de métodos, procesos y prácticas implementadas por cuadros
técnicos y profesionales estables de la política social.

Por otro lado la experiencia del grupo C y D36 pone en evidencia cierta distancia
entre la conceptualización de las reformas propuestas, sugeridas desde un
marco teórico que se corresponde con el tronco principal del pensamiento
económico clásico, y la realidad de los países de la región, muchos de cuyos
problemas habían sido ya señalados por los economistas y sociólogos del
pensamiento "estructuralista" en los años sesenta. En este sentido parece haber
prevalecido en la región el "pensamiento mágico", exquisito en la literatura
latinoamericana pero que en el ámbito de la política es proclive a debilitar las
instituciones democráticas. Esta situación se refleja en las encuestas de
Latinbarómetro (2002) donde la televisión aparece en el primer lugar entre las
instituciones más confiables para la población y un alto porcentaje de
encuestados contesta que aceptaría un gobierno no democrático en su país.

En los países del grupo C y D las Políticas Sociales no contribuyeron a cambiar

las desigualdades inherentes a la estructura social, sino que más bien las
consolidaron, acentuando los elementos que constituían el "dualismo" tradicional
de estas sociedades, llevándolas a una mayor fragmentación social con el
consecuente debilitamiento de la cohesión social. En muchos países la dinámica
de crecimiento y distribución del ingreso en los últimos años ha repercutido
desfavorablemente en los sectores medios, en particular aquellos que
dependían del Estado para garantizar a sus hijos el acceso a los activos que se
han valorizado en la sociedad del conocimiento, particularmente la educación.
En este sentido se ha destacado el débil eslabonamiento en la región entre las
actividades más avanzadas tecnológicamente y los sectores de menor
productividad (Ocampo, 2002) lo que se manifiesta en el aumento del
desempleo, el subempleo, la informalidad y la asalarización precaria, como
también en la ampliación de la brecha de ingresos entre las ocupaciones que
requieren distinto nivel de calificación (Stallings y Wéller, 2000). Distintos autores
han mostrado cuán duramente afectan los ciclos macroeconómicos a los pobres,
como también a los empobrecidos que tienen ahora menos defensas.
Crecimiento y estabilidad siguen siendo una prioridad ineludible, pero debe
36
Nicaragua y República Dominicana, que se ubican en el grupo D, constituyen cierta
excepción ya que han podido combinar las dimensiones productiva, social e institucional,
logrando avances importantes en lo económico, en la merma de la pobreza y la inequidad
social, como también en la modernización de la gestión de las políticas sociales.
tenerse en cuenta que, en las nuevas condiciones productivas y comerciales, los
beneficios del crecimiento no se distribuyen de la misma manera para todos
(D´Janvry-Sadoulet, 1999). El mercado de trabajo se ha vuelto más selectivo en
términos de posibilidades y remuneraciones, y se hace necesario mejorar las
alternativas para quienes tienen menores aptitudes relativas. Esto pone en el
centro de la cuestión social el tema de la articulación entre las políticas
económicas y las políticas sociales, que va más allá del logro de una mayor
eficiencia y eficacia –indispensable por ciento- en la utilización de los recursos
sociales, y reclama no sólo el fortalecimiento de una “autoridad social” sino la
comprensión de los vínculos entre las decisiones en materia económica y su
repercusión en distintos ámbitos de la sociedad, como las distorsiones en el
sistema de incentivos y castigos (Rodrik, 2002) o los elementos que condicionan
la vulnerabilidad social.

En este contexto no debe desestimarse el valor de las políticas universales, que

garantizan el acceso a la educación, la salud y las condiciones del hábitat de la
población en general, pero deben complementarse con las acciones selectivas
destinados a poblaciones en situación de vulnerabilidad extrema como los niños,
los jóvenes, los ancianos y, en algunos casos, las mujeres, determinadas etnias
o grupos particularmente desfavorecidos.

Finalmente debe tenerse en cuenta qué nuevos elementos reclama una

perspectiva de la "seguridad social" atenta a las características que se van
configurando en la sociedad de este siglo, que acepta un mayor nivel de
riesgos/incertidumbre siempre y cuando posibiliten una mayor satisfacción con
los logros. Varios autores han destacado las transformaciones en el ámbito del
sujeto y su relación con la sociedad: "La insatisfacción identitaria se convierte en
el problema central del individuo moderno, 'fatigado de ser uno mismo', obligado
a convertirse en 'uno mismo' (...) así, es posible observar cómo tiende a
profundizarse la brecha existente entre, por un lado, los que viven positivamente
la radicalización de la individualización y el distanciamiento reflexivo apoyados
sobre estructuras de integración y marcos de protección colectiva y, por otro
lado, aquellos otros que padecen una situación de vulnerabilidad y caída social y
por ello tienden a vivir las exigencias de la individualización en términos
negativos" (Svampa, 2000:13,15). Al decir del movimiento feminista, no todas las
desigualdades generan diferencias, sino aquellas que siendo persistentes en el
tiempo y estando enquistadas en la dinámica social, limitan las posibilidades de
las personas.
 CONCLUSIONES

A principios de la década del noventa culmina el proceso de democratización de

los países de América Latina. Pero la nueva oleada democratizadora nacía en
un continente sacudido por una década anterior caracterizada por inflación,
frustración y la sensación de agotamiento de una etapa de crecimiento irregular
y cerrado, en un marco de fuerte endeudamiento.

El espacio del pensamiento estratégico fue ocupado entonces por una propuesta
“integral e integradora”, que desde la combinación de reformas estructurales
(apertura de comercio y financiamiento, privatización, desregulación), rígida
macroeconomía y transformaciones institucionales (en especial en el mercado
de trabajo), aseguraba crecimiento, estabilidad y salida de la pobreza. El
Consenso de Washington definió entonces los ’90. En ese marco conceptual,
correspondía a lo social también generar su propia reforma, a través de mayor
eficiencia y profesionalidad, la adopción de un enfoque de focalización, la
implementación de adecuadas redes de contención para los excluidos
(“temporarios”) del sistema, la adopción de criterios de eficiencia en los sistemas
universales de intervención (salud y educación) y pensiones, que habrían de ser
privatizadas.

Una mirada general a la década, muestra que el impacto de las reformas ha sido
muy variado a lo largo de toda la región. Desde el punto de vista
macroeconómico, la década se caracterizó por una tasa de crecimiento
promedio por habitante limitada (1,3%) menor que en décadas anteriores con
mucha volatilidad y crisis graves en los dos países mayores de la región y un
aumento generalizado de los niveles de concentración del ingreso y resultados
dispares en la reducción de la pobreza por ingresos.

Por otro lado, se produjeron avances en los índices de desarrollo humano en

casi todos los países de la región, habiendo aumentado la expectativa de vida, el
acceso al agua, la matricula escolar y la superación de endemias, en un marco
en el que cambiaron las tendencias demográficas, se modificó sustancialmente
el lugar de la mujer y la violencia se convirtió en un nuevo actor de las carencias
de los más pobres

Pero el punto más débil fue, sin duda, el mercado laboral. No sólo la nueva
economía fue incapaz de generar una corriente sostenida de empleos, sino que
se produjo en toda la región un evidente deterioro de la calidad laboral, que
agredió especialmente a quienes tienen mayor déficit de educación formal, con
sus obvias implicancias redistributivas, en términos de reproducción
intergeneracional de la pobreza.

El saldo, en el promedio, tampoco ha sido satisfactorio respecto de la percepción

de la población sobre el valor positivo de las reformas y las instituciones. Con
diferencias, se observa un desencanto acerca del esfuerzo realizado y su
resultado. La idea de exclusión se instala en el vocabulario académico, político y
popular.

Pero una mirada integral de la década, exige incorporar más variables que nos
permitan evaluar la existencia de logros, tendencias y carencias estructurales y
definan las posibilidades de acción para el futuro.

Ante todo, el tema del gasto social. Por cualquier variable que se lo mida, la
región -y cada uno de los países- ha invertido más recursos en temas sociales.
En el promedio, medido como porcentaje sobre el PBI, aumentó un 30%, y un
50% per capita, con un marcado énfasis en las inversiones en el capital humano,
como educación, salud y seguridad social.

Pero los países de la región no tomaron las mismas prioridades: Argentina,

Brasil, Chile y Uruguay, países que tradicionalmente tuvieron un alto gasto
social, asignaron en promedio un 48% del aumento del mismo en seguridad
social, 22% en educación y 17% en salud. Los restantes países con gastos
intermedios o bajos, invirtieron la relación: 35% en educación, 25% en salud y
21% en seguridad social. Ello llevó a que, desde el punto de vista redistributivo,
el impacto fuera disparejo, beneficiando más a los más pobres de los países
más pequeños.

Pero no fue fácil para los países financiar este gasto adicional, en una región
caracterizada por una estructura fiscal débil y regresiva; y por tanto volátil, cuya
reforma se convierte así en uno de los principales desafíos para esta nueva
década.

Los ingresos tributarios recaudados por los gobiernos pasaron en promedio del
11,8 al 13,6% del PBI, valores aún muy bajos si se comparan con el 36% que
ostentan los países de la OCDE; también los ingresos difieren en su
composición, con una tributación directa del 65% en la OCDE contra sólo entre
el 20 y 30% de América Latina, con alta evasión, elusión y renuncia fiscal.

Uno de los aspectos más destacables de la década, fue el énfasis puesto en las
reformas institucionales que intentaran mejorar no sólo la administración de los
recursos sociales, sino también su relevancia en la toma de decisiones que
afecten la distribución del ingreso y las oportunidades.

Con respecto al primer tema -la administración-, a partir de las reformas del
Estado, se produjeron cambios en las institucionalidades sociales y en la
gestión; términos como obtención de resultados, productividad de recursos,
reducción de la burocratización, pasaron a ser de uso habitual, generándose
también una lenta pero persistente corriente hacia la profesionalización de los
cuadros burocráticos de administración. Poco a poco, se ha ido difundiendo la
idea del valor de los mecanismos participativos como una contribución a la mejor
administración de recursos
Los esfuerzos se centraron también en la creación de nuevos instrumentos
públicos, los Fondos Sociales que, con distintos nombres surgieron como
herramientas paralelas a las instituciones públicas tradicionales, para financiar
programas y proyectos orientados a los grupos, sectores y áreas más pobres. Y
que a la vez funcionaban como una crítica velada o explícita a las debilidades de
gestión, al clientelismo o la corrupción, que yacía en los ministerios sectoriales,
los que competían por esos fondos.

Luego de una década de operación, los Fondos han constituido un espacio de

innovación programática focalizada y de gestión más ágil y flexible. Han tenido
escasa incidencia y articulación con las políticas sociales de amplia cobertura e
impacto, lo que ha hecho que sus resultados no tengan progresión ni continuidad
temporal. Sin embargo, pese a no revertir la situación de marginalidad y de
supeditación de la política social a la económica, sí se lograron avances
interesantes en materia de gestión, modernización y profesionalización de las
funciones de los sectores sociales.

Un tema aun no resuelto en la región, es el de la capacidad de influencia que las

áreas sociales han tenido en las decisiones de política económica. Ha habido
diversas fórmulas, tales como macroministerios, comités interministeriales o
instituciones autónomas, de acuerdo a la realidad de cada país. Pero los ciclos
económicos, las necesidades de ajuste fiscal, los requerimientos de la inversión,
o las necesidades del comercio y la integración, no han incorporado aún la
dimensión social como una variable relevante para el análisis y las decisiones.
En la gran mayoría de los países, aunque se proclame lo contrario, la política
social esta concentrada en la superación de las expresiones más evidentes de la
pobreza extrema, pero no tiene influencia en las orientaciones globales de
política. Este, el de la visibilidad y la relevancia de lo social, es uno de los
desafíos de los próximos años

Otro desafío pendiente es el de lograr cambiar algunos de los paradigmas

desarrollados durante los 90 en el campo de las políticas sociales universales,
en las que todavía se nota el peso del concepto de eficiencia por sobre los de
inclusión y solidaridad, aumentando los niveles de calidad en las prestaciones
para los más pobres.

Si hacemos entonces un panorama general, mirando las performances relativas

de los diversos países, podemos decir que el panorama es disímil si tomamos en
cuenta lo productivo, la equidad distributiva y la reforma institucional e inserción
internacional que ha desarrollado cada uno. En una mejor posición encontramos
a dos países de alto gasto social: Chile y Costa Rica. Luego se encuentra Brasil,
perteneciente a este mismo grupo, cuya alta inequidad distributiva se ha
reducido y México, que si bien tiene un gasto social medio, ha mejorado la
efectividad de sus políticas sociales. Detrás, podemos agrupar cuatro países que
se hallan en condiciones semejantes: la Argentina y Uruguay con gastos
sociales altos, inmersos en una situación de alta volatilidad y desempleo
creciente, y Colombia y Venezuela, dos países de gasto social medio, con
debilitamiento tanto productivo como institucional. El resto de los países, con un
gasto social bajo, muestran una situación muy insatisfactoria en los aspectos
analizados.

Esta disimilitud también se observa en el logro de objetivos: países que

adoptaron iniciativas semejantes en lo institucional, no obtuvieron
necesariamente los mismos resultados, constituyéndose en un tema que
ameritaría mayor investigación

Finalmente es importante señalar que aquellos países que hemos clasificado

como los de mejor trayectoria (Chile, Costa Rica, Brasil y México), tienen como
característica común la continuidad de un proyecto político y/o económico, lo
que les ha permitido superar coyunturas locales e internacionales adversas.
Chile adoptó durante la década del ochenta una política orientada hacia el
mercado, que luego continuó durante los gobiernos de la Concertación, tanto
con la Democracia Cristiana como con el Partido Socialista (actualmente en el
poder). Costa Rica ha sido constituida como paradigma regional de un Estado
que no ha padecido interrupciones en el proceso democrático. Brasil tiene una
política industrial y de protagonismo internacional que se ha prolongado durante
décadas tanto durante la larga dictadura militar del 64 al 85, como en los
gobiernos democráticos que le siguieron. En el caso de México, el PRI (Partido
Revolucionario Institucional) dominó la escena política mexicana durante más de
setenta años (hasta el año 2000), pudiendo superar crisis de índole diversa. En
el resto de los países no se ha seguido el mismo camino.
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ENTREVISTAS REALIZADAS

FRANCISCO ASTELARRA, especialista en sistema de jubilaciones y pensiones

CARLOS PISONI, especialista en políticas habitacionales

SEBASTIAN ESSAYAG, ADRIANA KOFFSMON Y MARINA KOSAKOF, Equipos

de trabajo en las áreas de salud y educación del CIPPEC, Centro de
Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento.