Héctor Babace CONE RCO Ere tant Alejandro Castello y Pedro Billar TERCERA EDICION Pomel Caen a tECLy Fundacion de Cultura Universitariaeet) ado desde 1978 y se ha espec Seem cccne Sheet) Rr ack aor on aR oor cem einen te) actualmente Profesor Agregado. También es Pro: Pome Cmte eee neces) Cee Cree castes ae Mey relaciones laborales que integra la curricula de la carrera de Técnico en relaciones laborales de la Cayce mete ter an Co erick a ercres Pn Mier Cees eres del Trabajo y de la Seguridad Social y ha coord Ts CO ce eet rar Teg i eer a ae t ene ee acme eeu Pot kee sejo Académico de la Cétedra Latinoamericana para ees ae tae N POE cate car tata (Urea roue errant acer Crome oon east gees ere ereomnrercue sriccr monies eee cee dentes de trabajo y enfermedades profesionales» eM cre emeseeteetren Peer Pontiac tera eee Pe ee error derecho del trabajo, a las relaciones laborales y a Pee 2004), También es autor de mas de Retort Teele or NeHECTOR BABACE Con la colaboracion de ALEJANDRO CASTELLO y PEDRO BILLAR DERECHO DE LA INTEGRACION Y RELACIONES LABORALES TERCERA EDICION REVISADA, ACTUALIZADA Y AMPLIADA icy fundacion de cultura universitaria3* edicién, marzo de 2015 © FUNDACION DE CULTURA UNIVERSITARIA 25 de Mayo 583 - Tel. 2916 1152 C.P, 11.000 Montevideo - Uruguay ventas@feu.com.uy /www.feu.com.uy DERECHOS RESERVADOS: Queda prohibida cualquier forma de reproduccién, transmisin o archivo en sistemas recuperables, sea para uso privadoo piiblico por medios mecanicos, electronicos, fotocopiadoras, grabaciones o cualquier otro, total o parcial, del presente ejemplar, con o sin finalidad de lucro, sin la autorizacién expresa del editor.PROLOGO DEL AUTOR A LA TERCERA EDICION La que se presenta, es la tercera edicién, actualizada y ampliada, de un libro que empezé siendo una, “Introduccién al estudio de las relaciones labo- rales en los procesos de integracién” (1998) Desde la primera edicién, se traté de ofrecer un libro de texto, destinado a que los estudiantes de “Derecho de la Integracién y Relaciones Laborales’, materia de la carrera de Relaciones Laborales de la Facultad de Derecho de la Universidad de la Reptiblica, pudieran disponer de un material basico ajustado al programa de la misma. Por ese motivo, la redaccién puede apare- cer demasiado extensa y reiterativa en muchos pasajes, especialmente cuan- do se pretende explicar un concepto desde sus elementos basicos Sin embargo, siempre fue un poco ms que un libro de texto curricular. Desde la primera edicién fue necesario describir y estudiar diversos nos:, politicos, econémicos, juridicos, sociales y ambientales, todos interco- nectados por formar parte de procesos de integracién regional. Fue asimismo necesario, explicar las causas e indagar sobre los origenes histéricos de los referidos procesos, sus objetivos, y su evolucién, Y en el marco de ese contex- to, debimos realizar el estudio de las relaciones laborales. Por ese motivo, este libro, incluye informacién, investigacién y opinién, dirigida a estudiosos y a interesados en las relaciones laborales en general. endme- En esta tercera edicién, como también ocurrié en la segunda (2004), conservando el esquema general, actualizamos la informacién y ampliamos el contenido, introduciendo nuevos temas y nuevos enfoques, fruto de la ex- periencia docente adquirida en casi 20 aftos de dictado del curso, y basados cn la participacién en Cursos de Post Grado, Seminarios, Jornadas, Foros y actividades académicas diversas, y en nuevas reflexiones, estudios e inves- tigaciones personales, y colectivas del grupo docente a cargo de la materia. Parecié apropiado entonees, modificar el nombre de la publicacién que pas6 a ser mds ampliamente, “Derecho de la Integracién y Relaciones Laborales”. La tematica se desarrolla en tres Capitulos; el Primero de “Introduccién’”, el Segundo referido a la “Integracién Econémica y Relaciones Laborales’, y el Tercero a “Las relaciones Laborales en el Mercosur” ‘A lo largo de sus desarrollos, en este libro se estudian dos cuestiones bien diferenciadas que lo transversalizan. Ambas resultan definidas por exi- gencias del programa de la materia; el Derecho de la Integracién por una parte, y las Relaciones Laborales por otra, Se estudian en la Primera Parte del Capitulo primero, los “Conceptos Generales” referidos a estos dos temas. ‘Ademés, en la Segunda Parte de ese Capitulo Primero, se describen varias “Experiencias concretas” de procesos de integracién, seleccionados por sus4 HECTOR BABACE vinculaciones con el Mercosur, concentrando la atencién en los aspectos ins- titucionales y en los objetivos de los mismos. La segunda cuestién que transversaliza el libro, deriva de que se tiene en cuenta que la experiencia de la Unién Europea ha sido mirada, por mu- chos motivos, como un modelo de integracién regional, por lo cual al abordar el estudio por separado de cada uno de los diferentes tépicos tematicos en que se desglosa la materia, se dedica un importante espacio a explicar, cmo han sido tratados en ese proceso ‘También se pueden facilmente identificar algunos conceptos, que fun- cionando al modo de hilos conductores, explican y dan fundamento a las re- flexiones que constituyen el contenido del libro. Las més relevante de ellos son ; la tensién entre la soberania de los Estados parte y la supranacionalidad de las instituciones creadas para diri- gir los procesos de integracién regional; la vieja disputa entre liberalismo ¢ intervencionismo, renovada en estos tiempos por el advenimiento del neoli- beralismo, ideologia que ha alcanzado y mantiene, un predominio indiscutido en el ambito globalizado del comercio mundial; la existencia de una regula- cidn juridica impuesta a los Estados por las leyes econémicas desde el merca- do global, la que se sustenta en el poder de las empresas transnacionales, que supera el poder de los agentes y de las estructuras politicas, econdmicas y sociales, de los estados nacionales; y el desarrollo de la teoria de los derechos humanos, entre ellos la libertad sindical y los derechos laborales, lo que ha implicado el reforzamiento de la garantia de su efectivo goce, en base a una concepcién democratica del estado constitucional y social de derecho. Sobre estas bases, en la Primera Parte del Capitulo Segundo, se es- tudia la regulacién de la “Dimensién social” de los procesos de integracién, repasando los instrumentos juridicos que se utilizan a ese fin, especialmente el derecho vomunitario, los documentos internacionales, Tratados, Declara- ciones y Pactos sobre derechos sociales, 1a negociacién colectiva y el dislogo social regionales y globales, y también los documentos emanados de la asun- cién voluntaria de responsabilidad social y ambiental de las empresas. Y en la Segunda Parte de ese mismo Capitulo segundo, “Efectos de la integracién regional en las relaciones laborales”, se estudian, aplicando la teoria sisté- mica de Alton Craig, los exumos e insumos reciprocos, producto de la inte- raccién entre los subsistemas de los procesos de integracién, en tanto com- ponentes del sistema condicionador, con el sistema de relaciones laborales regional que condicionan, lo que implica extender el andlisis a los sistemas de relaciones laborales de cada Estado parte, limitado a los fines de lograr ni- veles de convergencia y armonizacién que permitan desarrollar las libertades de empresa y de circulacién de servicios y de trabajadores, que constituyen objetivos explicitos de todo proceso de integracién. Finalmente, se dedica el Capitulo Tercero a estudiar el sistema de re- laciones laborales del Mercosur, Se repasan alli datos de: los antecedentes del Mercosur, el contexto de sus origenes, su institucionalidad inicial y su evolucién posterior, las atribuciones de sus érganos, In forma de adoptar de-DERECHO DE LA INTEGRACION Y RELACIONES LABORALES. 5 cisiones, el relacionamiento internacional del bloque, las instituciones que constituyen el espacio social y los instrumentos juridicos que regulan la di- mensi6n social de la regién, el contexto actual y sus perspectivas futuras. Es en esta parte en la que, en esta edicién relativizamos la afirmacién de la tesis “institucionalista”, sostenida en las dos ediciones anteriores, se- gin la cual, la integracién regional requiere necesariamente de instituciones dotadas de supranacionalidad para avanzar, aceptando el acierto de la visin “constructivista”, para la cual este proceso, aun dirigido por instituciones in- tergubernamentales, es viable y puede desarrollarse tendencialmente hacia objetivos gonerales de integracién econémica con justicia social, instrumen- tando las adecuadas medidas conducentes a esos propésitos, funcionando en base a una agenda abierta y cambiante. Por tiltimo, es de orden sefialar que aun cuando la responsabilidad de la autoria de este libro me corresponde, he contado con la colaboracién y el in- valorable aporte de Alejandro Castello, con quien hemos tenido a cargo desde 1997 el dictado de los cursos, y con quien hemos intercambiado opiniones en incontables oportunidades, la mayoria de las cuales estén recogidas en el libro. Ademés el Profesor Castello se ha encargado directamente de varios temas, de los cuales se da cuenta mediante nota a pie de pagina. Hemos con- servado en el texto las valiosas colaboraciones de Pedro Billar, quien fuera durante 5 afios docente adscripto en la materia, referidas a la aplicacidn del andlisis sistémico a las relaciones internacionales de trabajo, que se hallan también identificadas mediante notas a pie de pagina. Es también participe de este logro del grupo docente de “Derecho de la Integracién y Relaciones Laborales”, Nelson Simatovich, que ha sido profesor adscripto de la materia en los ultimos 10 afios. Enero de 2015, Rocha, Uruguay.PROLOGO A LA SEGUNDA EDICION La disciplina de las Relaciones Laborales y su estudio universitario en nuestro pais y en América latina es un fenémeno relativamente nuevo, pero que ha marcado a lo largo de poco mis de una década una clara voluntad de desarrollo y consolidacién. En este proceso —que es el proceso natural de muchas ciencias 0 campos de estudio e investigacién— hay un momento fun- damental, que es aquél en que los conocimientos divulgados en el aula se concretan en publicaciones: es el momento en que el conocimiento deviene doctrina En este contexto ~cuando no se han atin cumplido 10 afios de la Carre- ra de Relaciones Laborales de la Facultad de Derecho (UdelaR)- se edita el presente libro escrito por Héctor Babace con la colaboracién de Alejandro Castello y Pedro Billar. El equipo que dirige el Prof. Babace es el mismo que tiene a su cargo la asignatura de Derecho de la Integracién y Relaciones Laborales y su importancia es no solo instrumental (ofrecer al alumnado un libro de texto esencial para cursar la asignatura), sino académica porque se vuelve un pilar basico en la construccién de un “derecho de la integracién”, que en nuestro pais atin aparece como desarticulado, frégil, con contenidos muchas veces mas programaticos que reales y juridicos. La obra esta dividida en tres grandes capitulos. En el capitulo introductorio, en que se define el derecho de la integra- cién como el conjunto de normas juridicas que regulan el proceso de integra- cién regional y la pluralidad de sitwaciones juridicas que de él se derivan, se fundamenta el marco teérico-conceptual necesario para el abordaje a esta disciplina que podemos calificar como “nueva”, por lo menos a nivel nacional. Porque si bien el tema de las normas y los organismos internacionales ha sido estudiado por el derecho internacional piiblico a lo largo de més de un siglo, el derecho de la integracién en la visidn particular y multidisciplinaria de las relaciones laborales, en que se cruzan —como lo destaca la obra— di- versas dimensiones (fundamentalmente la dimensién econémica, politica y social), constituye sin duda un abordaje complejo y novedoso de la tematica internacional. Luego, se examinan las experiencias coneretas que se han desarrollado en las diversas regiones del mundo, para detenerse en particular en las expe- rieneias latinoamericanas (ALALC, ALADI, CARICOM, el Pacto Andino, el TLC o NAPTA) y en la Unién Europea. El capitulo segundo esta especificamente dedicado al examen de como ope- van las relaciones laborales en las dreas de integracién y es aqui donde la di- mensién social de la integracién aparece en sus relaciones de coordinacién y con-8 HECTOR BABACE frontacién con la dimensién econémica. Una particular atencién est reservada al “didlogo social” en los procesos de integracidn, destacando la rica experiencia europea al respecto y sefialando su importancia para profundizar los referidos procesos. En la segunda parte del capitulo, se analizan diversos aspectos del relacio- namiento de los actores sociales en el drea geogréfica comunitaria, las normas que regulan (0 deberian) regular esas relaciones, los contextos en los que las mismas operan. Para resolver el tema de las asimetrias, el libro concluye plan- teando la cuestién de la interpretacién del sistema de normas internacionales en materia de relaciones laborales, a través de cuatro principios biisicos: a) com- plementariedad e interdependencia; b) primacia de la disposicién mas favorable a la persona humana; ¢) progresividad e irreversibilidad; d) autoejecucién y au- toaplicacién. Finalmente en el capitulo tercero se estudia especificamente la expe- riencia de las relaciones laborales en el MERCOSUR, analizando la estructu- ra orgéinica (con especial referencia al Foro Consultivo Econémico y Social y a Ia Comisién Socio Laboral) y luego afrontando la cuestién de la armonizacién de las legislaciones nacionales, ya sea con relacién al contrato individual de trabajo, que a las relaciones colectivas. El mérito principal del libro de Héctor Babace y de sus colaboradores Alejandro Castello y Pedro Billar (ademés de la ya apuntada utilidad docen- te) es el de fortalecer una biblioteca nacional atin muy pobre en materia de derecho de la integracién. Creemos firmemente que es necesario apuntalar el proceso econémico de la regionalizacién —que se inscriben en el fenémeno mas amplio de la globalizacién— con investigaciones y argumentos sélidos que destaquen la cuestién social como elemento central del proceso. En otras palabras, construir la idea de un derecho de la integracién como conjunto de instituciones y reglas para la promocién de la persona humana y del trabajo, y no un derecho que considere el mercado como elemento central de la inte- gracién. Es precisamente en base a estas tiltimas reflexiones, que considera- mos que este libro debera leerse por todos aquellos interesados en el tema de la integracién: su valor no es solo intelectual, sino que muestra un camino operativo para la real construccién de una dimensién supranacional al servi- cio del hombre Si hoy es posible hablar en Europa de un derecho comunitario y pensar en él como un conjunto de normas que han logrado organizar una economia sin menoscabo de los derechos del trabajador y del ciudadano, es porque detris de esa experiencia hay una riquisima doctrina que se ha nu- trido en el didlogo entre las partes sociales. Por este motivo nos enorgullece que en el marco de la Carrera de Relaciones Laborales de la Universidad de la Reptiblica, haya nacido este libro que ~ademas de su valor académi co~ constituye un punto de partida para futuros trabajos sobre un “derecho comunitario” latinoamericano y regional. Juan Raso Delgue Coordinador Carrera de Relaciones Laborales UdelaRCAP{TULO PRIMERO INTRODUCCION PRIMERA PARTE CONCEPTOS GENERALES I. La Dimensién internacional de las relaciones laborales! I. Marco te6rico para el estudio de las relaciones laborales 1. El planteo de las diferentes corrientes tedricas sobre relaciones labo- rales que ofrece el manual basico en la materia’ (pp. 31-84, 300), constituye uno de los aportes fundamentales para iniciarse en el estudio de la dimen- sién internacional de las relaciones laborales y, por consiguiente de la temé- tica que se desarrolla en este libro, las relaciones laborales en un proceso de integracién. El enfoque sistémico de Dunlop es el mas ampliamente desarrollado, in- cluso toda la recopilacién aludida en la nota que antecede, parece integrarse con materiales que parten de un enfoque con esa orientacién, La teoria de los sistemas tiene una importancia superlativa en estos tiempos, por ello, no es casual que los estudios sobre la integracién regional también se han desarrollado a partir de la teorfa referida. En efecto, obras reconocidas como las publicadas por Zelada’, Garré Copello’, e incluso este mismo trabajo, descomponen el fenémeno de la integracién en tres dimensio- nes (subsistemas) econémico, politico y social. Este es también el enfoque que realiza Arbuet Vignali cuando expre- sa que “Establecer un mercado comin o concluir cualquier otro proceso de integracién, conduce a un resultado econémico; resolver el comienzo del pro- ceso depende de una decisién politica; concretarlo y organizarlo requiere del establecimiento de reglas juridicas para que los particulares tengan certeza y seguridad respecto de sus obligaciones y derechos frente a los demas. El Por Pedro Billar. Esta contribucién corresponde a la edicién de 2004 y ha sido mantenida, sin variantes, 2 ERMIDA URIARTE, Oscar, Curso Introductorio sobre las Relaciones Laborales, FCU, 1996, ° ZBLADA CASTEDO, Alberto, Derecho de la integracién econémica regional, INTAL, BID, Buenos Aires, 1989, * GARRE COPELLO, Belter. El Tratado de Asuncién y el Mercado Comin del Sur, Bd. Universidad, Montevideo, 1991.10 HECTOR BABACE desarrollo del proceso incluird cuestiones sociales, culturales, problemas de seguridad, militares, y coordinaciones en las dreas mas diversas.” 1 Sin perjuicio de su aporte sistémico, y a la luz de la problematica que se analiza, cabria lugar para una evaluacién de cuales son las teorias que mejor aportan en el plano de las relaciones internacionales, asi como tam- bién, la necesidad de buscar nuevas teorias, inquietud que ya se manifestaba en la primera edicién de este mismo ejemplar*. En tal sentido, y no mas que con la intencién de articular algunos “disparadores”, se podrian proponer algunas hipstesis de trabajo: a, El modelo de Dunlop fue pensado para una sociedad, la norteamericana, cuyas relaciones industriales sienten los problemas externos solamente en situaciones muy extremas (las dos Guerras Mundiales, el embargo petrolero de los paises arabes en 1973, la concertacidn de precios de la OPEP en 1975). b. El modelo teérico de Alton Craig plantea que siempre un sistema am- biental condiciona a los subsistemas de relaciones laborales. Si se con- sidera que este subsistema es el de un bloque integrado de paises, en- tonces aquel sistema ambiental seria ese bloque. Pero Craig agrega un suprasistema internacional; que en el ejemplo que se viene manejando seria todo el contexto extra-bloque en el que interacttian, otros bloques, el FMI (Fondo Monetario Internacional), la Banca internacional, la OIT (Organizacién Internacional del Trabajo), la OMC (Organizacién Mun- dial del Comercio), terceros pafses, las empresas transnacionales, todos actuando en el marco de la globalizacién de la economia y del comercio internacional. Y si se pretende estudiar la dimensién internacional de las relaciones laborales de un pais que se encuentra integrado a un blo- que regional, aquella se ubicaria en parte en ese suprasistema interna- cional, y en parte en el subsistema regional. c. Jennings y Holley proponen en su modelo teérico la incorporacién de lo que denominan las “fuerzas internacionales”, porque sostienen que tienen especial relevancia para la mayor parte de los paises del ‘Tercer Mundo y de parte de Europa, puesto que muchos de los problemas so- cioeconémicos de los paises subdesarrollados (ej. el desempleo) tienen su explicacién en su dependencia tecnolégica respecto de las grandes potencias.* ® ARBUET VIGNALI, Heber; “Mercosur, soberania y supranacionalidad y sus repercusiones Juridicas y politicas’, en Rev. de Relaciones Internacionales, aio 5 n° 8, La Plata, ‘Argentina. 1995. Y asi estruetura su libro “Claves juridieas de la integracién”, Rubinzal- Culzoni editores, Buenos Aires. 2008. BABACE, Héctor. Las Relaciones Laborales en los Procesos de integracién regional, primera edicién, FCU, 1998, p. 86. URQUIJO, José I, Teoria de las Relaciones Laborales. Universidad Catélica Andrés Bello, Instituto de Investigaciones Beonémicas y Sociales, segunda edicién, Ed. Hx Libris, Caracas, 1993. p. 146. * Tbidem, p. 146.DERECHO DE LA INTEGRACION Y RELACIONES LABORALES ll d. Para un enfoque sistémico radical, seguramente, estos procesos de inte: gracién regional actuales constituyen una nueva modalidad de acumu- lacién de riquezas. Esto determinarfa que en el dmbito de las relaciones laborales se produzca una nueva manifestacién del dominio de la clase que posee los medios de produccién respecto de la masa de trabajadores explotada en esa regién, cuya respuesta deberd ser la lucha de clases, a partir del conflicto de intereses y mediante la solidaridad internacional de las organizaciones obreras y el desarrollo del conflicto transnacional. 2, Con respecto a la estructura del sistema de relaciones laborales inter- nacional, en la recopilacién que realiza Ermida Uriarte citada, surgen algu- nos adelantos de la cuestién en un Ambito internacional. En efecto, cita algu- nos ejemplos cuando se refiere al sindicalismo internacional (p. 143), cuando clasifica a los sindicatos en regionales, nacionales ¢ internacionales (p. 126) y alude, también, al derecho de los sindicatos a afiliarse a entidades interna- cionales consagrado en el articulo 5 del CIT de OIT N° 87 (p. 120). 3. Los estudios sobre el funcionamiento del sistema, proponen el andlisis de una serie de mecanismos de transformacién (pp. 189-292). En el contexto internacional, muchos de estos mecanismos sern de gran utilidad. Es més, algunos mecanismos incrementan su funcién en el ambito internacional al tiempo que otros buscan adaptarse a ese medio. En tal sentido, se hablar de una negociacién colectiva supranacional, que no es la tradicional negociacién colectiva, mientras que el didlogo social sin duda cobra una presencia mayor. También se destaca la participacién, mientras que el conflicto no juega en el plano internacional un papel tan efectivo de transformacién como lo hace en el plano interno. 4, También se ha planteado la clasificacién de los diferentes modelos de sistemas nacionales de relaciones laborales, formulando descripciones basa- das en una serie de variables: consenso-conflicto, autonomia-intervencién, centralizacién-descentralizacién (p. 295). En esa misma linea temitica, tam- bién se deberian construir modelos regionales, aunque no necesariamente tomando como referencias las mismas variables. De manera que una veta de investigacién en esta materia podria tener rumbo hacia la determinaci6n de los modelos referidos. Precisamente, el libro que se viene repasando atiende al tema del cues- tionamiento del sistema tradicional de relaciones laborales (p. 316). A esa altura Ermida se pregunta “...4por qué no intentar una re-regulacién interna- cional, via organismos internacionales, convenios internacionales, cléusulas sociales en los convenios internacionales de comercio, 0 normativa suprana- cional emanada de bloques regionales...?”, como una alternativa valida para responder a los cuestionamientos referidos. Muchos de los institutos que menciona el autor son retomados en este libro. 5. En cuanto a la evolucién histérica de las relaciones laborales en el trabajo de referencia (pp. 26, 55) no se menciona expresamente la impor- tancia que adquiere en los tiempos que corren la cuestién de las relaciones laborales en los procesos de integracién. En tal sentido, por estas latitudes12 HECTOR BABACE el III Congreso Regional de las Américas, celebrado en Lima en 1999, fue un hito donde claramente se propuso su discusién al mas alto nivel académico. 2. Los procesos de integracién regional en el origen de la internacionalizacién de las relaciones laborales 6. Siguiendo a Cedrola®, un concepto de la internacionalizacién de las re- laciones laborales podria ser: “Fenémeno por el cual las relaciones laborales superan las fronteras nacionales de un Estado, ya sea porque sus actores se ubican en distintos patses o porque los efectos (no necesariamente juridicos) de sus acciones inciden y pretenden incidir deliberadamente sobre la realidad de otros Estados, ademés de aquellos en donde se ubican los actores”. Sin Animo de profundizar en el andlisis de la definicién, interesa dest car que las relaciones laborales se internacionalizan cuando, a su vez algu- nos de sus componentes estructurales 0 funcionales se internacionalizan de manera relevante. Se entiende por componentes estructurales a los actores, al Ambito en el que acttian, y por elementos funcionales, a los mecanismos de interaccién que utilizan y a los efectos que produce esa interaccién. Por otra parte, en la definicién se aprecia claramente que la interna- cionalizacién de las relaciones laborales puede transcurrir al margen de los condicionamientos juridicos. 7. Pero vale preguntarse, cuiles son los origenes del fenémeno que se viene de definir. Ensefia Cedrola que ese origen puede ser diverso. Por un lado, la inter- nacionalizacién puede originarse en forma puntual, espontanea y circuns- crita a un hecho 0 caso concreto, Bl traspaso de las fronteras en el accionar de los actores no es una condueta que registre continuidad (ejemplo de la “solidaridad sindical”)", Por otro lado, el origen de relaciones laborales internacionales también puede estar dado por el fenémeno de la internacionalizacién del capital (que se expresa en la multi nacionalizacién de empresas y en los procesos de inte- gracién regional). De manera que los procesos de integracién regional pueden dar nacimiento a relaciones laborales internacionales en su interior, sin que ello impida la existencia ni supere la influencia decisiva del supra sistema internacional, que constituye a su vez, el “sistema condicionador" del bloque. © CEDROLA SPREMOLLA, Gerardo. “Negociacié "en Armonizacién de la legislacién soci Aires, 1994, p. 174, © El fenémeno de la solidaridad eindical, que se tomé como un ejemplo, no es nuevo, El 24 de noviembre de 1895 el periédico “El obrero panadero”, que se editaba en Montevideo, da cuenta de un caso de solidaridad internacional ya en aquellos tiempos. Resulta que el cempresario de obras Latigi Andreoni recorre Buenos Aires y celebra numerosos contactos y entrevistas, ofreciendo condiciones muy especiales para tratar de traer trabajadores de Ia construccién desde Argentina para sustituir los huelguistas uruguayos y de esa manera quebrar el conflicto local. Pero la sociedad de albafiles, que es informada de esa gestién, envia al pais vecino al obrero Rodolfo Luccioni, quien realiza exitosas gestiones con los trabajadores argentinos bloqueando los intentos del empresario. colectiva internacional: realidad 0 en el Mercosur, INCASUR, BuenosDERECHO DE LA INTEGRACION Y RELACIONES LABORALES 13 3. La opcién por determinar un marco te6rico-conceptual para estudiar las relaciones laborales en los procesos de integracién 8. Se describiran muy someramente algunos planos teéricos desde don- de se puede razonar en torno al tema en cuestién ,cémo se manifiestan las relaciones laborales en un sistema de integracién regional? Se admite la tendencia, generalizada entre los estados, de conformar bloques regionales politico-econémicos, con el fin de poder enfrentar los de- safios del comercio y la produccién", en respuesta al fenémeno de la globa- lizacién o mundializacién de la economia”, puesto que, como ha sefialado Mantero, el predominio del capital financiero transnacional en una economia globalizada posibilita que la direecién y conduccién de la economia y del pro- ceso productivo sean ajenas al poder de los estados nacionales."* Derivado de lo anterior, se sostiene el postulado de que los sistemas de integracién regional, pese a su comienzo exclusivamente econdmico, con lenti- tud, van desarrollando un subsistema de relaciones laborales con una dimen- sién internacional dentro del territorio integrado, que en definitiva se tradu- ce en una internacionalizacién de las estructuras y de su funcionamiento,' todo ello en mérito a que “...un sistema nacional de relaciones laborales -lo mismo que el Estado nacional- se va revelando cada vez mds impotente para incidir en un terreno que esté mds alld de sus limites fisicos...”."* 9. Ala hora de utilizar un mareo tedrico de abstraceién elevada para estudiar las relaciones laborales, puede optarse por el modelo de andlisis cientifico desarrollado por Alton W. Craig."* El autor canadiense propone un enfoque sistémico estructural-funcionalista, donde se destacan dos grandes unidades estructurales, una regional (en principio de caracteristicas interna- cionales con referencia limitada a los estados que se integran) y otra supra- regional, constituida por el supra sistema internacional (que es el sistema internacional propiamente dicho), estructuras que interacttian mediante un mecanismo especial de funcionamiento. = CEDROLA, op. cit., pag. 174. % ERMIDA URIARTE, Oscar. “Globalizacién y Relaciones Laborales”, III Congreso Regional de las Américas: Las relaciones de trabajo en el siglo XXI, IRA - APERT, 1*, Edicién, Lima, 1999, p. 24. % — MANTERO, Osvaldo, “El Derecho del Trabajo ante la Globalizacién de la Beonomia” en ‘Anales del IV Congreso Regional Americano de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Santiago de Chile, 1998, p. 114 Cf, ERMIDA URIARTE, Oscar. “Globalizacién...” op. cit, p. 24. CEDROLA SPREMOLLA, Gerardo, “Negociacién..." op. cit. p. 174, VERGE, Pierre."La negociacién colectiva internacional”, ponencia oficial, en XV Congreso mundial de derecho del trabajo y de la seguridad social, Buenos Aires, 1997, p. 9. “ ERMIDA URIARTE, Oscar. “Globalizacién..” op. cit. p, 24, % —Bibliografia consultada para exponer la teoria de Alton W Craig: EASTON, David. Esquema para el andlisis politico, Amorrortu Editores, primera ediciin, pp. 105 y s8.i URQUIIO, José. “Teorfa..”, op. cit., pp. 157 y ss. CEDROLA SPREMOLLA, Gerardo, “Los enfoques tedricos en relaciones industriales”, Curso Introductorio de Relaciones Laborales, Seleccidn de lectura a cargo de Oscar Ermida Uriarte, F.C.U., 1996, pp. 31 y ss.14 HECTOR BABACE Estos aspectos estructurales, que en la realidad frecuentemente apare- cen confusos, Craig los ofrece claramente delineados, distinguiendo por un lado; “subsistema de relaciones laborales’, (0 relaciones industriales como se les llama en el mundo anglosajén), donde se destaca notoriamente la visién tripartita de los actores al estilo de su maestro John T. Dunlop, y por otro, la unidad estructural denominada “sistema condicionador”, integrada por un “sistema ambiental regional” que se descompone en cinco subsistemas: eco- némico, politico, ecoldgico, juridico y social, y por el “suprasistema interna- cional”. Estos dos grandes sistemas, el regional ambiental condicionador y el internacional, y su interaccién, constituyen el contexto donde se desarrolla la actividad del subsistema de relaciones laborales regional. 10. El funcionamiento de todo subsistema de relaciones laborales (que Craig lo aplica al sistema regional) cuenta con cuatro mecanismos bien defi- nidos: los insumos, el proceso de transformacién de insumos en exumos, los exumos 0 productos y la retroalimentacién. a. Los insumos que son el principal dinamizador del subsistema de relacio- nes laborales, se clasifican en “intrainsumos”, porque provienen desde el mismo subsistema de relaciones laborales (valores, poderes y objetivos de los actores) y “extrainsumos”, que provienen desde el sistema condi- cionador, En el caso del sistema de relaciones laborales de un proceso de integra- cién los intrainsumos los aportan los actores regionales que se constitu- yen en la regién y los actores nacionales con capacidad para incidir en el Ambito regional. En cuanto a los extrainsumos, proceden de los subsistemas econémico, politico, social y ambiental de la regién. Los procedimientos de transformacién de insumos en exumos que son infinitamente variables, pues su forma y mecanica estan determinados por la interaccién de los actores, aunque son pocos los que se repiten en forma constante. La alternativa mas comin en el mundo laboral, es la conversi6n de insu- mos en exumos mediante la negociacién colectiva obrero-patronal. Esta forma genérica se perfecciona a su vez.con innumerables mecanismos de didlogo, En los sistemas de relaciones laborales regionales, como mecanismo de transformacién predomina el didlogo, siendo dificil concretar la negocia- cién colectiva en acuerdos o convenios colectivos. Por su parte, es notorio que la huelga pierde gran parte de su eficacia. c. Los exumos gon los resultados de Ja interaccién entre los actores, es de- cir, el producto de someter los insumos del sistema al proceso de trans- formacién. Craig considera que la funcién principal de los sistemas de relaciones laborales es la atribucién de recompensas a los empleados por sus ser- vicios, especificamente la remuneracién en el sentido amplio de la pala- bra. Cuando predomina la negociacidn colectiva como procedimiento deDERECHO DE LA INTEGRACION Y RELACIONES LABORALES: 15 transformacién, los resultados quedan estampados con toda claridad en. Jas clausulas de los convenios colectivos. Pero las recompensas no deben verse en el mero orden material sino también en el social y en el psico- légico. Ademas los otros actores, los empresarios y los Estados, también obtienen sus gratificaciones especificas. d. Los mecanismos de retroalimentacién son canales de comunicacién entre el subsistema de relaciones laborales y su medio condiciona- dor, explican la influencia de los exumos de aquel subsistema en los restantes subsistemas que integran la sociedad global (provocando. reacciones 0 modificaciones), todo lo cual reingresa indirectamente al subsistema de relaciones laborales en forma de reinsumos. Por otra parte, la retroalimentacién puede ser concebida en forma directa, como un canal que retorna los exumos al mismo subsistema de rela- ciones laborales, sin intermediarios. En los procesos de integracién regional el subsistema de relaciones la- borales se retroalimenta en relacién con el subsistema condicionador regional (subsistemas politico, econémico, social ecolégico o ambiental) y se encuentra muy condicionado por el suprasistema internacional. Comenzaremos por examinar las caracteristicas del suprasistema inter- nacional, esto es las diversas cuestiones que refieren a la evolucién de la globalizacién hasta sus formas recientes. Luego incursionaremos en la descripcién del sistema condicionador regional en un plano conceptual. Puede adelantarse que estos dos son los grandes ejes tematicos a cuyo estudio se dedica nuestra materia, y que luego de describirlos y anali- zarlos, se describird el proceso de integracién regional del Mercosur, examinandolo a partir de las categorias conceptuales que se hayan iden- tificado. IL La integracién econémica 1. La globalizacién como contexto supranacional condicionador 11. El vocablo globalizacién, en tanto con él se pretende denominar un conjunto de hechos nuevos, cuyos limites y efectos son imprecisos, se refiere aun fenémeno complejo, multifacético, dinamico y esencialmente polémico. Consecuente con estas caracteristicas, el estudio de la globalizacién es sus- ceptible de multiples abordajes y suele ser objeto de enfoques y puntos de vista muy diversos, incluso francamente antagénicos. Intentando abordar el tema objetivamente y desde un denominador co- mtin (en aquellos aspectos en que no se observan discrepancias importantes entre los autores) puede entenderse que la globalizacién supone la idea de integralidad (totalidad), tanto subjetiva como sustantiva. Desde el punto de vista subjetivo porque los sujetos que involuera (0 pretende hacerlo) son todos los Estados y todos los agentes econémicos, co- merciales y financieros que actiian en la sociedad internacional. Desde el16 HECTOR BABACE punto de vista sustantivo, porque concierne a todas las relaciones existentes entre dichos sujetos. Proyecta sus efectos sobre todos los individuos, las instituciones y las or- ganizaciones sociales, de tal modo que tiende a homogeneizar la heterogénea composicién politica, cultural, religiosa, lingiifstica y juridica del mundo mo- derno, Incluso acttia prescindiendo de tales diferencias. Por todo ello incide con amplitud al interior de todos los paises. 11% El fenémeno se presenta de diversas formas e introduce cambios en distintas areas, por lo cual pueden y suelen distinguirse para su estudio, la globalizacién econémica, tecnolégica, financiera, comercial, productiva, po- litica y juridica, entre otras. La globalizacién econémica, que es la que interesa focalizar para los fines de esta parte del presente estudio, suele denominarse también mundia- lizacién, vocablo con el que se alude a las formas recientes que ha adoptado el comercio internacional, y en especial a su expansién a nivel mundial.'? 12, Desde el punto de vista econémico, aun cuando sobre el particular no haya consenso, se ha dicho que la globalizacién profundiza la economia capitalista y sus postulados teéricos, tales como libre competencia, mercado, libre cambio, incremento de exportaciones, ete."*. Desde esta perspectiva la globalizacién se presenta como un mecanis- mo de regulacién interna del capitalismo que hasta finales de los afios 60 estaba basado en el cuadrilatero fordismo-estado de bienestar-consumo de masas-integraci6n obrera, que entré en crisis al coincidir el agotamiento del modelo keynesiano, la pérdida de la hegemonia industrial de los EE.UU., y el desarrollo del polo europeo. La crisis del modelo es finalmente acelerada por la revolucién tecnoldgica en curso desde los afios 70, por el fin de la guerra fria y por la desaparicién del socialismo real que constituia un obstaculo a la mundializacién de la economia"? Este enfoque resulta de advertir, y conduce a sefialar, que la globaliza- cidn esta directamente vinculada a tres problemas sociales nuevos. 13, En primer lugar genera, 0 es consecuencia, de un relativo desinterés por el mercado interno. ‘Antes del advenimiento de la globalizacién los trabajadores y la pobla- cién nacional eran el mercado de la industria de cada pais, la cual procuraba, con la ayuda de medidas protectoras del gobierno, sustituir importaciones, El poder sindical, en defensa del interés de los trabajadores, apoyaba estos propésitos de los sectores empresariales. Las concepciones ideolégicas predominantes reforzaban este pacto técito, esta alianza circunstancial y erf- ERNANDEZ BRIGNONE, Hugo y GAUTHIER, Gustavo; «Globalizacién y tiempo de ‘trabajo» on Rev. Derecho Laboral N° 193 Mont. 1999, pag. 99. \ — BRMIDA URIARTE, Oscar; «Globalizacién y relaciones laborales» ponencia presentada al TV Congreso Americano de Relaciones de Trabajo, Lima 1999. Pag. 17 © LAPERRIERE, René; «Globalizacién econémica y Derecho individual de Trabajo» en Rev. Derecho Laboral N’ 193. Mont, 1999 pig. 90,DERECHO DE LA INTEGRACION Y RELACIONES LABORALES. 17 tica entre el capital (nacional o extranjero instalado en el pais), los trabaja- dores y el Estado. En el nuevo sistema de economia globalizada, de libre comercio inter- nacional, ni el empresario capitalista ni el gobierno cuando opta por aplicar politicas econémicas neoliberales, tienen interés en mantener el poder adqui- sitivo de su poblacién, ya que ésta es cada vez menos su mercado. 14. En segundo lugar, la globalizacién provoca una limitacién del poder estatal para gobernar las variables econémicas. La movilidad casi instantaénea que hoy disfruta el capital, contrasta con la necesaria localizacién territorial del estado nacional, y con el cultural arraigo del factor trabajo que por razones humanas, familiares y econémicas, es infinitamente mas sedentario que el capital. Todo lo cual contribuye a que el poder politico sea cada vez menos auténomo, y que los contrapesos nacio- nales pierdan parte de su eficacia, entre ellos no sélo el Estado sino también los partidos politicos y los sindicatos. El predominio del capital financiero y la actuacién de las empresas transnacionales, que disponen de la tecnologia m4s moderna y se apropian del conocimiento cientifico, en el marco de una economia globalizada, hace posible que la conduccién de la economia y de los procesos productivos, sean ajenas al poder de los Estados nacionales. Las realidades sociales trascienden el concepto tradicional de Estado Nacién. Ningiin Estado, ni atin el mas poderoso, esta en condiciones de mane- jarse con total autonom{a. La interdependencia ha sustituido a la autarquia y los procesos de comercializacién de bienes y de servicios adquicren alcance global al impulso de los cambios tecnolégicos y de la internacionalizacién de las corrientes financieras. La erosién de los poderes de los Estados nacionales se ha hecho evidente a partir de los afios 70 del siglo pasado pero es un fenémeno que no ha surgi do stibitamente en la historia.” De modo que en los aspectos que nos interesa examinar, el término glo- balizacién refiere a un entrelazamiento de todas las economias en un nico mercado mundial que impregna todos los aspectos y lo transforma todo, y trae como consecuencia la ruptura de la unidad entre Estado-nacién-mer- cado. Los ordenamientos juridicos estatales quedan encerrados dentro del territorio marcado por sus fronteras, mientras que el mercado de dimensién mundial, escapa a la accién estatal y pasa a regirse por una lex mercatoria, que regula de un modo uniforme las relaciones comerciales. Y ese derecho que procede del mercado internacional, no nace de ninguna organizacién in- tergubernamental, internacional, o supranacional, sino de una bussines com- ® DURAN LOPEZ, Federico; «Globalizacién y relaciones de trabajo» en Rev. Derecho Laboral N° 193 Mont. 1999 pag. 65. BABACE, Héctor; «Globalizacién de la economia y seguridad y salud en el trabajo» en anales del IV Congreso Regional Americano de Derecho del trabajo y de la seguridad social. Santiago de Chile, 1998,18 HECTOR BABACE munity que acta en una escala planetaria y en la que la empresa transna- cional es el protagonista decisivo, o al menos el més influyente.*! Tal comunidad internacional de los negocios, que se auto regula al mar- gen del Estado y de las organizaciones internacionales, en términos de teoria sistémica, constituye el suprasistema internacional (0 contexto condiciona- dor externo) de los procesos de integracién regional, y lo hace sin tener en cuenta otros intereses, valores y reglas que los suyos propios, que son los de sus actores predominantes que son los agentes econémicos, entre ellos prin- cipalmente las empresas transnacionales, 15. En tercer término la globalizacién es acompaiiada por el predominio de ideologias que relegan el factor trabajo respecto de consideraciones eco- némicas. La globalizacién ha demostrado ser un proceso que va acompafiado de una ideologia legitimadora que tiende a privilegiar al capital sobre el trabajo, Los intereses individuales son més valorizados que antes, la solidaridad pasa de moda y el egoismo tiende a ser considerado y exaltado como un motor del progreso. Puede afirmarse que la globalizacién actual esta caracterizada por un proyecto econémico liberal y que presenta como fenémeno novedoso el flujo de las redes globales que tienen un impacto en las relaciones humanas, y en particular en las comerciales, de una hasta ahora desconocida intensidad y velocidad. Esta circunstancia comunicacional -entre otras también coadyuvantes que revisten igual importancia- afecta los prineipios de organizacién del or- den mundial y concretamente al concepto de estado soberano y comunidad politica, fenémeno del que es expresién la separacién que existe entre quie- nes toman las decisiones econémicas y los afectados por cllas, asi como la in- capacidad de estos ultimos para someter a los primeros al control de érganos politicos democraticos, lo cual genera un vacio de legitimidad. En este contexto, los sistemas de relaciones laborales, que funcionan al interior de los Estados nacién, reciben exumos provenientes del suprasis- tema internacional condicionador, que afectan grave y directamente a los derechos sociales de naturaleza prestacional que garantizan los Estados y también a los garantizados por el derecho del trabajo, porque para atraer la inversién de capitales, o para evitar su deslocalizacion, se genera una carrera hacia abajo entre los ordenamientos nacionales, que limita en forma crecien- te los derechos y las garantfas del trabajo asalariado. Todo lo cual ampara y se traduce en el otorgamiento de un amplio espacio al poder unilateral del empresario y en la limitacién de la capacidad de accién de los sindicatos.®* *B, GALGANO, “Le instituzioni della societé post-industriale", en AAV. “Nazioni senza Richozza. Riquezza senza Nazioni”. Il Mulino. Bologna. 1993, pag. 30. HABERMAS. J. “La costellazione postnazionale Mercato globale, Nazioni e demoeracia” Feltrinaelli, Milano, 1999, pag. 46. * — Cfm. ERMIDA URIARTE, O; “Derechos laborales y comercio internacional” en vol.DERECHO DE LA INTEGRACION Y RELACIONES LABORALBS 19 16. La globalizacién en general no es un fenémeno nuevo en la histo- ria de la economia y de la politica internacional pero actualmente presenta facetas diferentes a las que ostentaba antafio. Nos encontramos hoy frente una ruptura radical con modos de pensar, sentir y actuar. Cada sociedad 2 enfrenta al desafio de encarar su politica de desarrollo econémico en un contexto global." En particular la globalizacién econémica, entendida como mundializa- cién del comercio internacional, ha existido desde que éste se desarrollé pues responde a una natural tendencia a expandirse mundialmente. Lo novedoso es la profundizacién y ampliacién de dicha tendencia, profundizacién cuan- titativa y cualitativa y ampliacién geogrdfica. Mas cantidad y mas calidad on el intercambio comercial, en condiciones de libre competencia en todo el mundo. 17. El proceso de globalizacién econémica registra sus primeras mani- festaciones con el desarrollo del comercio internacional causado por los gran- des descubrimientos que pusieron fin a la economia medieval. * Los descubrimientos provocaron la expansién del escenario geogrfico y la invencién y el perfeccionamiento de los medios e instrumentos de navega- cién facilitaron la explotacién de nuevas riquezas en zonas del mundo hasta entonces inexploradas por los paises occidentales. No obstante, interfiriendo con la tendencia natural a globalizar el co- mereio internacional, se atraves6 un largo perfodo colonial que imprimié pe- culiares caracteristicas monopélicas a 1a explotacién de las riquezas de las zonas colonizadas y a la utilizacién de la fuerza laboral de sus pobladores. La primera manifestacién de la apertura de las economias se registra a partir del proceso independentista americano a fines del siglo XVIII y se extiende hasta después de finalizada la Segunda Guerra Mundial en la se- gunda mitad del siglo XX con la independencia de las colonias existentes en Africa y Asia.” La aparicién del fenémeno globalizacién econémica con las actuales ca- racteristicas ya referidas, se sittia por los tratadistas en los tiltimos treinta 0 cuarenta afios y se considera causada por la aceleracién de los progresos tecnolégicos y de las comunicaciones.”” Sanguinetti y Garefa ed. “Globalizacién econémica y relaciones laborales” Salamanca, 2003, BAYLOS GRAU, A. “Globalizacién y derecho del trabajo. Realidad y proyecto” CRL n° 15, 1999) % ABREU BONILLA, Sergio; Mercosur. Una década de integracién. FCU. Mont. nov. 2000, aig. 14. Para I. WALLESTEIN, “El moderno sistema mundial’, 4° ed. Siglo XX1, Madrid 1987,”. desde el siglo XVIel desarrollo de los imperios coloniales dio lugar a una economia mundo, cen régimen de eselavitud en algunas zonas y de trabajo libre en otras.” Pags. 7-18. * MANTERO DE SAN VICENTE, Osvaldo; «El derecho del trabajo ante la globalizac de la economia» en anales del IV Congreso Regional Americano...cit., Santiago de Chil 1998. © DAUBLER, Wolfgang; «La autonomia de las partes en la negociacién colectiva ante el20 HECTOR BABACE, Los desencadenantes de la amplitud que hoy presenta la mundializa- cién del comercio internacional, a la que como ya dijimos, muchos autores llaman globalizacién de la economia, pueden encontrarse en la drdstica re- duccién de los costes de transporte y en el desarrollo de las tecnologias de la comunicacién, especialmente de la informatica. Acompaiia e impulsa este proceso la ideologia neoliberal en tanto postu- la la absoluta libertad de las leyes del mercado. Por consiguiente, la globali- zacién no es solo una realidad, como afirman muchos analistas que 1a justi- fican pragmaticamente, es también una mereaneia ideolégica. Desde finales de los afios ochenta asistimos a un doble desplazamiento ideol6gico, por una parte el espacio del igualitarismo cede terreno en favor del espacio del indivi- dualismo y por otra, pierde influencia ideolégica el reformismo social frente al neoliberalismo.”* No obstante la interdependencia de las economias nacionales no es un fenémeno nuevo, lo tinico nuevo es la amplitud del intercambio de bienes y servicios.” 18. La aceleracién reciente del proceso de mundializacién o de globali- zacién econémica resulta ilustrada por el aumento del comercio mundial de bienes y de servicios y por los movimientos internacionales de capitales. ‘Ademis es perceptible la interconexién de los mercados financieros y el incremento que corresponde a la participacidn de las empresas transnaciona- les on el conjunto de la actividad econémica.” En este contexto los paises en vias de desarrollo que son tomadores de decisiones politicas y de precios internacionales, se ven obligados a analizar que grado de libertad de cleccién disponen para llevar a cabo sus respecti- vos proyectos nacionales, Para ello se suele examinar el comportamiento de cuatro lineas basieas que integran el proceso de globalizacién comercial: el comercio internacional; las corporaciones transnacionales; las corrientes fi- nancieras; y los marcos regulatorios.” Una de las caracteristieas mas novedosas de este proceso es la cada vex ms creciente factibilidad de la deslocalizacién de capitales. Este fenémeno facilita la instalacién de unidades productivas en paises que ofrecen venta- desafio de la unién monetaria europea» en Evolucién del pensamiento jus laboralista. Obra colectiva en homenaje al Prof. Héctor Hugo Barbagelata; Fundacién de Cultura Universitaria, Montevideo. 1997 pag, * RODRIGUEZ CABRERA, Gregorio; «Por un nuevo contrato social. el desarrollo de la rreforma social en el émbito de la Unién Europea» en Unidn Europea y estado de bienestar. VV.AA. Obra colectiva compilada por José Luis Monereo Pérez. Madrid. 1997 pag. 8 y 9. 2 MANTERO, Osvaldo, loc. cit. — BABACE, Héctor; “Cédigo de Conducta de las empresas multinacionales» ponencia presentada al Seminario de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, Montevideo. 1992. % HANSENNE, Michel; Director de la OIT. “Preservar los valores, promover el cambio, La justieia social en una economia que se mundializa” Memoria anual a la 81* Conferencia Internacional Ginebra 1994.DERECHO DE LA INTEGRACION Y RELACIONES LABORALES 21 jas comparativas de la mas diversa indole, crediticias, financieras, de costo de mano de obra, tributarias, de acceso a fuentes de energia, a las materias primas, etc. Ademas los cambios tecnolégicos permiten el fraccionamiento de las unidades productivas. De este modo el capital financiero tiene posibilidades de crear empresas nacionales formalmente auténomas, que integran un con- junto o grupo econémico transnacional. ‘A partir de este fenémeno de internacionalizacién hoy las empresas pueden elegir entre distintas alternativas de emplazamiento, més aun, de- ben elegir, pues si quieren tener presencia en el mercado mundial estén ob! gadas a optar por la mejor alternativa entre el costo y el beneficio. No obstante el capital tiene limites. Estos son mayores para pequefias y medianas empresas, e incluso aunque en mucho menor medida— para las transnacionales, especialmente en sectores extractivos debido a su determi- nada y obligada localizacién geografica, y también en algunas actividades productivas cuando es importante el costo de las inversiones necesarias para llevarlas adelante. ‘Tampoco se desconoce por las grandes empresas las ventajas que repor- ta la estabilidad laboral de su personal, sobre todo cuando se trata de obtener calidad, porque la seguridad en el empleo y la continuidad en el mismo invo- lucra a los trabajadores con los objetivos de la empresa y con los resultados de los procesos productivos.®* 19. Por otra parte, la globalizacién de la economia no es un fenéme- no lineal exento de contradicciones como ya lo demostré el largo lapso de fronteras cerradas que se mantuvo en América espaiiola durante el perfodo colonial. En esta linea, actualmente y pese al predominio de las ideclogias neoli- berales, se advierte también la tendencia a limitar el proceso de mundializa- cién tomando medidas contrarias al principio de libertad de comercio, Se obstaculiza la liberalizacién del comercio mundial mediante la con- formacién de bloques regionales que vienen a sustituir las fronteras naciona- les por otras mas amplias, establecidas con idénticos fines de proteccién de Jas economias interiores. Inequivoca demostracién de la presencia de estos contradictorios proce- sos resulta de la normativa internacional econémica que postula la supresién de trabas a la libertad de comercio, pese a lo cual se prevén excepciones tan importantes que en los hechos dicho principio queda desvirtuado. La globalizacién ha modificado la matriz, competitiva de los paises. Por una parte ha promovido la politica de bloques comerciales respondiendo a la formacién de alianzas estratégicas en relacién a las grandes zonas de pros- peridad y seguridad a nivel planetario, pero por otra, las areas deprimidas © ABREU BONILLA; op. cit. pag. 14.22 HECTOR BABACE acenttian su rezago por ausencia de participacién en el nuevo y dindmico escenario. Es asi que, a la légica de la globalizacién se antepone la légica de la exclusién. Por ello el desafio de los paises mas débiles parece ser encontrar una insercién activa en el rol que les corresponde cumplir a las Hamadas economias emergentes, En este sentido es que reviste una destacada rele- vancia promover el cumplimiento de lo dispuesto por los arts. XXIV y XXV del GATT (Acuerdo General de Aranceles y Comercio) ~hoy incorporados a la OMC (Organizacién Mundial del Comercio)- en tanto tales disposiciones son obstativas de las valvulas de escape a la aplicacién de la cléusula de la nacién més favorecida que constituye la piedra angular del sistema multilateral del comercio..” 2. La integracién regional. Sus presupuestos: traspaso de soberania y funcionamiento democratico 20. La comprensién de los procesos socio econémicos regionales que se desarrollan modernamente supone el manejo de algunos conceptos basicos en materia de relaciones internacionales. La integracién que aqui interesa es un fenémeno de naturaleza politica que se presenta como un proceso institucionalizado y que requiere de un de- tallado y preciso marco juridico. Los procesos de integracién son instrumentos de la politica internacio- nal que en los tiltimos 50 afios han sido consentidos voluntariamente por sus participantes, quienes para desarrollar su proyecto han recurrido a una estructura organica dentro de la cual actian, y para aleanzar éxito han nece- sitado de instituciones correcta y estrictamente regladas.* Y si bien estos procesos no necesariamente tienen porque ocasionar pérdida de soberania a los Estados que se integran, pueden erosionarla en alguna medida, ¢ incluso resulta necesario algiin grado de traspaso de dicho atributo de los Estados nacionales que son parte del proceso de integracién a Jos érganos creados para dirigirlo, encausarlo y desarrollarlo. No obstante prestigiosa doctrina internacionalista sostiene que no es conceptualmente posible dividir 0 menoscabar la soberania, y que por el con- trario, la realidad demuestra que los procesos de integracién regional poste- riores a la segunda guerra mundial han permitido mantener la integridad de este atributo estatal en los Estados miembros, y que ademas, politicamen- te han contribuido a reafirmarlo, incluso en los procesos, que segtin sefala este autor, han sido impropiamente Ilamados supranacionales, como el de la Unién Europea o el de la Comunidad Andina.” ® ABREU BONILLA, op. cit. pag. 15. \ ARBUETH VIGNALI, H., “Claves juridicas de la integracién”, Rubinzal Culzoni editores, Buenos Aires. 2008, pag. 219. ARBUETH VIGNALL, H., “Claves juridicas de Ia integracién”, Rubinzal Culzoni editores, Buenos Aires. 2009, pig. 20 sostiene que “Deben diferenciarse los procesos que s¢DERECHO DE LA INTEGRACION Y RELACIONES LABORALES 23 a. Eltraspaso de soberania. La opcién “institucionalista” 21. Como consecuencia de lo dicho hasta aqui, puede aseverarse que la integracién que interesa desde la dptica de las relaciones laborales, es un fe- némeno que se produce en el sistema internacional. Por lo tanto sus actores son los Estados, y también lo son los grupos sociales, econémicos y politicos situados en el Ambito jurisdiccional de cada uno de ellos que interacttian en cl contexto internacional, y las organizaciones y grupos con incidencia social, econémica y politica, que actiéian en el Ambito de la regién, y fundamental- mente, en el suprasistema internacional. 21% La interaceién entre los Estados puede ser de cooperacién o de conflicto. Son formas de interaccién de cooperacién, la integracién y la coordina- cién, cuyo impulso se halla en el desarrollo inherente a los Estados y en el proceso de conformacién progresiva de la sociedad internacional. El derecho internacional pablico regula un sistema juridico de coordinacién, no de inte- gracién, y ambos son modalidades de la cooperacién internacional. El sistema juridico internacional se compone por un conjunto de normas juridieas y de principios que las jerarquizan y armonizan coherentemente, que regulan las relaciones externas entre sujetos que disponen de soberania. Por ello es que los sujetos del ordenamiento internacional no solo tienen de- rechos y obligaciones derivados de esa normativa, sino que ellos mismos son sus creadores. En cambio, la integracién es una forma de interaccién entre los Bsta- dos de la comunidad internacional, més profunda que la coordinacién, pues nace y se desarrolla a partir de la biisqueda de concretar objetivos comunes previamente acordados entre los Estados, mediante un compromiso que su- pera la profundidad y la intensidad de los compromisos que caracterizan la coordinacién. En efecto, si bien tanto la integracién como la coordinacién son formas de interaccién de cooperacidn, no de conflicto, dado que ambas buscan elimi- narlo, o al menos atenuarlo, pues entre sus objetivos primordiales se sittian la paz y la seguridad dentro del sistema internacional, la integracién supone un compromiso mas intenso que el de la eoordinacién en todo sentido, pues incluye fines de desarrollo econémico con objetivos de justicia social, 21“, Estos fines, si bien no estan ajenos a los procedimientos de coordi- nacién, desde una éptica te6rica institucionalista, en la integracién requieren de una voluntad politica consistente, dotada de continuidad y permanencia, que esté lo més distante que sea posible a los avatares de la politica interna de los Estados, lo cual sélo se logra creando instituciones dotadas de atribu- ciones delegadas por parte de los Estados que impliquen renuncia de parte de su soberania, y creando un ordenamiento juridico comunitario que establezca desarrollan en el marco del Derecho Internacional Piblico de aquellos que son regulados por un sistema juridico de derecho comunitario, y todos ellos deben distinguirse de los ‘actos de cooperacién”.24 HECTOR BABACE obligaciones para dichos Estados y mecanismos legales coercitivos para lo- grar su cumplimiento y aplicacién efeetiva.* De todas formas, puede concluirse que establecer una institucionalidad con soberania a nivel regionales es una necesidad en los procesos de integra- cién, pues ninguno de ellos puede concretarse ni progresar sin una estruc- tura institucional que esté regulada por normas juridicas que instituyan el sistema, ajusten su funcionamiento y legitimen sus decisiones, permitiendo el ejercicio de competencias que den lugar a decisiones obligatorias para los Estados parte. Para alcanzar procesos més avanzados y profundos, es ne- cesario trasladar a los érganos de la integracién poderes de gobierno habi- tualmente reservados a la jurisdiccién doméstica de los Estados, dotando a dichos érganos del atributo de la supranacionalidad. b. Funcionamiento demoerdtico b.1. Para decidir integrarse 22, La integracién regional, en tanto opera en un subsistema compuesto por dos 0 més Estados, ha sido definida como la realizacién conjunta y pro- gresiva, con tendencia a institucionalizarse, de un desarrollo integral en base a la voluntad politica de sus miembros.” Esta definicién pone de relieve la importancia de la democracia en tanto elenca principios que orientan el mecanismo de adopcién de las decisiones colectivas en las sociedades modernas, para lograr que las mismas reflejen la existencia de un compromiso verdaderamente voluntario asumido por el c lectivo de la ciudadania, que deberd ser Ilevado adelante por los diversos gru- pos que asumen su representacién, en el plano politico, econdmico y social. En efecto, para que sea posible la integracién de Estados en tanto miem- bros de la comunidad internacional, se requiere que entre ellos exista inte- raccién ¢ interdependencia, pero estos elementos si bien son necesarios, no son suficientes. Para que estemos ante un proceso de integracién auténtico el fenémeno de interaccién debe ser espontineo, lo que requiere voluntades convergentes de los actores involucrados, que se mantengan con continuidad y permanencia, (de Estados, estructuras econémicas, grupos politicos y socia- les) sobre la base del consenso en relacién a objetivos, previamente valorados. Esta caracteristica permite distinguir la llamada integracién real de la impuesta por la fuerza. La primera se entiende que es la provocada por fac- tores histéricos objetivos. Supone una politica de integracién concertada, que Desde luego que Ia supranacionalidad de las institueiones comunitarias regionales, por si sola no asegura el predominio de los objetivos sociales sobre los econémicos como lo demuestran los lentos avances de la dimensién social de las comunidades europeas hasta Ia década de los 80, sus avances y retrocesos desde entonces, y muy especialmente los recientes acontecimientos que se registraron en la Unidn Europea desde 2010, que ponen, en evideneia el predominio de una visién economicista en la conduccién del proceso. "URIBE RESTREPO, Fernando; El derecho de la integracién en el grupo andino, Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena. Quito, Ecuador. 1990,DERECHO DE LA INTEGRACION Y RELACIONES LABORALES: 25 cuente con el consenso sustentado en decisiones de amplia base democratica, respaldados por los actores sociales, econémicos y politicos, que consistan en acciones deliberadas, controlables y controladas, orientadas hacia el logro de la integracién como un instrumento para alcanzar valores extrinsecos, tales como el mejor nivel de vida posible, desarrollo econémico y seguridad, en lo interno y en lo internacional. La segunda est fuera del concepto de integra- cién pues implica el establecimiento de los llamados imperios por la fuerza. Un proceso de integracién que no cuente con el consenso libre de los involucrados, carece de legitimidad, y aunque puede crearse, muy factible mente no se desarrollaré por falta de apoyo de sus destinatarios finales, esto es la poblacién en general, las personas consideradas individualmente, como grficamente suele decirse, los hombres y mujeres de carne y hueso."* Y el otorgamiento del consentimiento que se requiere para aleanzar el consenso, si no existe una norma constitucional en el derecho interno, habi- litante para transferir soberania a los érganos de Ja integracién mediante un tratado internacional, carece de legitimidad y genera un proceso basado en un voluntarismo que puede tornarlo caético, pues para cada nuevo avan- ceo cambio, incluso para adoptar decisiones en el marco de lo acordado, se requiere de nuevos consensos y de nuevas ratificaciones que confirmen la continuidad y la persistencia de la voluntad integracionista.” b.2. Para desarrollar el proyecto de integracién regional 22% E] funcionamiento demoeratico de la organizacién institucional creada para conducir los procesos de integracién regional, es una condicién esencial. Es necesario, pero no es suficiente, que la integracién comience con una decisién democraticamente adoptada al interior de cada uno de los Estados parte. Es necesario, ademas, que los principios demoeraticos se expresen en el funcionamiento de los érganos que dirigen el proceso. Esta necesidad es aun més evidente, en aquellos procesos en los cuales las instituciones re- gionales estan dotadas de supranacionalidad, porque de otro modo las au- Estas consideraciones Ilevaron en la Unién Europea a postergar el ingreso de paises en Jos que imperaban regimenes de facto, como ocurrié con el Portugal de Salazar, la Espafia franquista y la Grecia del gobierno de los coroneles, que recién se efectivizaron luego del retorno de la institucionalidad democratica, En el Mercosur, en base a este mismo principio, se ha pactado mediante el Protocolo de Ushuaia el compromiso de excluir temporal o definitivamente del Tratado, a aquellos Estados miembros en los que se produzca una alteracién del proceso de institucionalidad democratica, y fue aplicado a Paraguay Iuego de los sueesos que culminaron con la caida del presidente Lugo. ™ fm ARBUET VIGNALI, H; quien considera que *...cl origen de Ia legitimaciin de cualquier proceso de integracién internacional, y mds aiin el de aquellos que lamamos profundos 0 comunitarios, debe situarse en el derecho interno... la fuente de toda legitimacién se sitiia en el atributo de la soberania entendido como el compromiso entre la comunidad, el comin de las gentes y las instituciones que ella instaura para que se le orden y gobierne, en consecuencia para el derecho positivo toda fuente de legitimidad se origina ‘en las decisiones del ser humano individual en su manifestacién colectiva o grupal ...." Claves juridicas ..., cit. pig. 221.26 HECTOR BABACE, toridades regionales pueden actuar adoptando decisiones, que en el Ambito nacional pueden estar bloqueadas por el juego de contrapesos democratico institucional.” A. Dimensi6n econémica (subsistema econdmico) 3, La integracién regional presenta diversas dimensiones resultantes de interacciones que se producen en el ambito comuin entre los diferentes sujetos de las comunidades que se integran. Desde ese punto de vista se dis- tinguen interacciones entre comunidades politicas (Estados), lo cual genera la dimensién politica (integracién politica); entre estructuras econémicas (in- tegracién econémica) y entre grupos sociales (integracién social). Las tres dimensiones se presentan estrechamente interconectadas, su diferenciacién es un artificio analitico dirigido a encontrar un esquema con- ceptual operativo que permita desarrollar investigaciones empiricas sobre su funcionamiento y los mecanismos para dirigirla. Cada una de estas dimen- siones da origen a teorias analiticas de las que se extraen conceptos y propo- siciones explicativas, asi como también orientaciones prescriptivas para la accién. La que esta mas desarrollada en relacién a los procesos de integracién regional es la econémica. Cada una de estas areas constituyen subsistemas que integran el siste- ma condicionador, en los que se producen exumos que ingresan como insu- mos al sistema de relaciones laborales que se va conformando en el émbito territorial en que se asienta el proceso de integracién. 24, La integracién econémica es una de las formas que asumen las rela- ciones de esta especie entre Estados. (libre comercio - cooperacién comercial - integracion productiva). Se trata de un conjunto de mecanismos mediante cuya aplicacion dos o mas mercados nacionales previamente separados y de dimensiones unitarias poco adecuadas para propiciar su desarrollo, se unen para formar un solo mercado (mercado comin) de dimensiones mas idéneas para ese fin. ‘Tales mecanismos confluyen en un proceso destinado a abolir la discri. minacién entre las diversas unidades econdmicas de diferentes economias nacionales. Lo que se busca es la supresién de trabas aduaneras y de otras formas de discriminacién. Las decisiones adoptadas en este subsistema, especialmente las que son expresadas en normas juridicas, constituyen la materia de estudio de esta disciplina, pues adquieren la condicién de extra insumos que inciden en los ® Como veremos supra, Ia institueionalidad de la Unién Europea es criticada por cuanto se Je atribuye un “défieit democratico” pues en su funcionamiento predominan los érganos que expresan la voluntad politica de los gobiernos “de turno” de los Estados parte, (el Consejo Europeo) sobre los éxganos que expresan Ja voluntad de las organizaciones sociales y politicas de la comunidad europea en su conjunto (la Comisién Europea y el Parlamento Europeo).DERECHO DE LA INTEGRACION Y RELACIONES LABORALES 27 sistemas de relaciones laborales de los estados parte y también en el sistema de relaciones laborales regional. 25. Se distinguen variadas formas de integracién econémica. Para pre- sentar una descripeién muy basica y elemental puede partirse de dos crite- rios que responden a dos concepciones teéricas, la primera que clasifica los procesos de integracién segtin la intensidad y caracteristicas de los compro- misos econémico-comerciales asumidos entre los Estados parte, y la segunda que toma en cuenta el grado de profundidad de los acuerdos politicos, juridi- cos ¢ institucionales."! Por una parte se considera el Ambito material de la integracién, dis- tinguiendo estadios del proceso que solo se refieren a las transacciones co- merciales de bienes entre agentes privados de los Estados involucrados, de otros mas avanzados que abarcan dreas de la actividad publica vinculada; ala economia (politica energética, industrial, agraria, educativa, monctaria, fiscal, ete.). Y por otra parte se tiene en cuenta el alcance de los instrumentos de integracién utilizados, politicos, juridicos e institucionales, criterio que esta relacionado con el anterior en tanto implica definir etapas que abarcan cada vez, mas ampliamente el Ambito material del proceso de integracién. 26. Combinando estos dos criterios se distinguirse varias etapas de la integracién econémiea. Algunas corresponden al primer grupo aludido en el numeral anterior pues solo inciden en las transacciones comerciales, otras pertenecen al segundo grupo pues suponen grados diversos de integracién macroeconémica. Estas etapas o fases son categorias analiticas, que se ex- traen deductivamente de tipos que se dan en la realidad, y que permiten categorizar y estudiar los ejemplos empfricos. Desde luego que la realidad no encaja exactamente en los tipos descritos tedricamente, pero los distintos procesos que se han producido histéricamente y los actualmente en curso, presentan en forma predominante los caracteres de alguno de ellos, cuestién que los identifica y sitta en alguna de las categorias tipificadas. 26 Las categorias de esta tipologia son las que se describen a conti- nuacién. a. Sistema arancelario preferencial Este es el nivel minimo de acercamien- to interestatal vinculado con emprendimientos econémicos y comercia~ les. No se trata de un proceso institueionalizado sino que resulta de negociaciones concretas entre los Estados, Constituye una etapa que en principio no trasciende la de mera cooperacién por lo que estaria fuera del concepto de integracién. b. Zona de preferencia arancelaria. Recién en este estadio de relaciona- miento se ingresa a una etapa de integracién, esto es cuando un grupo de paises que conforman un mismo territorio aduanero acuerdan gravar los productos importados de cada uno de ellos con tarifas inferiores a © ARBUET VIGNALI, H; quien considera que “...la segunda perspectiva es la més real e importante..." Claves juridicas .., it. pag. 15128 ce HECTOR BABACE las aplicables a los mismos productos importados del resto del mundo. Es un procedimiento por el cual se suspende la aplicacién de la clausula més favorecida para todos los demés paises. También seria discutible que se considere que ya existe un proceso de integracién regional si el proceso aun no estuviera institucionalizado. Zona de Libre Comercio. Esta modalidad supone acordar el desarrollo de un comercio interzonal sin trabas. Se pretende avanzar a un arancel cero para todas las operaciones comerciales de productos originarios de cualquiera de los paises de la regién, las trabas se suprimen paulati- namente hasta su total eliminacién, pero este extremo no es necesario pues es suficiente que se logre por lo menos respecto de las operaciones sustanciales.® Cada uno de los paises conserva su individualidad y mantiene su pro- pio arancel externo y su politica comercial respecto de terceros. Es un tipo de integracién minima o de bajo perfil, pues en tanto hay una zona liberada al comercio, requiere algin tipo de soporte institucional que organice las coordinaciones y los acuerdos. Unin Aduanera. Esta forma de integracién supone el comereio libre intrarregién y un arancel externo comtin (para productos originarios de paises de fuera de la regién)."® La existencia de un Arancel Externo Comtin es lo que diferencia la Unién Aduanera de la Zona de Libre Comercio. Esto significa que las mercaderias provenientes de terceros paises paguen lo mismo cuando entren a la regién por cualquiera de los paises integrados y que exista una politica externa comtin para todos los estados miembros de la re- gidn integrada. Arancel externo comtin no significa arancel cero, puede ser comiin en cualquier porcentaje, y tampoco implica que se abarque todo el universo arancelario, lo que generalmente no sucede, pues se determinan cuales son los productos que interesan a estos efectos, no incluyendo a los de- mas, Mercado Comin. En caso de acordar la concrecién de una Unién adua- nera, a las medidas antes mencionadas, arancel interno cero y arancel externo comtin, que se aplique al menos a lo sustancial del comercio intra y extrarregién respectivamente, se agrega la adopcién de medidas para garantizar el libre desplazamiento de los factores de produccién La OMC define a la zona de libre comercio como «un grupo de dos o mas territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y demés reglamentaciones comerciales, con respecto a lo esencial de los intereambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos». La OMC define la unién aduanera como «la sustitucién de dos o mas territorios aduaneros por un solo territorio aduanero de manera que: 1) los derechos de aduana y las demés roglamentaciones comerciales restrietivas, sean eliminadas eon respecto a lo esencial de los intereambios comerciales de los productos originarios de dichos territorios; y 2) que cada uno de los miembros de la unién aplique al comercio con los territorios que no estén comprendidos en ella derechos de aduana y demés reglamentaciones de comercio que, en sustancia, sean idénticos.»DERECHO DE LA INTEGRACION Y RELACIONES LABORALES 29 entre los estados miembros. En esta etapa quedardn en régimen de libre circulacién sin restricciones en la regién, los bienes y servicios, la mano de obra (libre circulacidn de trabajadores) y los capitales. Normalmente en esta etapa ya se formalizan coordinaciones en materia de politicas macroeconémicas, (cambiaria, fiscal, monetaria, crediticia) y sectoriales (agropecuaria, industrial y de servicios). Estas etapa se basa en una regulacién convencional cuya profundidad dependerd de los acuerdos logrados, y debera aleanzar a la armoniza- cién de las legislaciones nacionales en los sectores en que sea necesario, por lo que da lugar a un estadio de integracién profundo, con repercusio- nes no slo comerciales y econémicas, sino también sociales y politicas. E] Mercado comin se ha dicho que presenta las siguientes caracteristi- cas principales: Es la integracién de dos o mas estados, a partir de la voluntad politica de sus gobiernos, que particularmente implica la integracién de sus respec- tivos mercados nacionales en un solo espacio econémico, manteniendo cada mercado la dimensién adecuada para el desarrollo de actividades productivas. Debe ser producto de una decisién irrevocable (0 que solo pueda revo- carse por un procedimiento de igual complejidad y luego del transcurso de plazos preestablecidos) y aceptada democréticamente, pues la inte- gracién solo puede existir y desarrollarse si los operadores ptiblicos y privados la aceptan y asumen en tal cardcter. Permite el acceso a las ventajas de la produccién en escala que sélo son posibles cuando se produce en un mercado competitivo, por lo cual es de primordial importancia la existencia de ventajas competitivas deriva- das de la eficiencia de las empresas y de su mano de obra. * Muchos autores, que integran la corriente “institucionalista”, conside- ran que esta etapa supone la profundizacién de compromisos y la adop- cién de reglas que requieren de la existencia de una institucionalidad que esté dotada de supranacionalidad, esto es una institucionalidad or- ganica que pueda adoptar decisiones obligatorias para los Estados inte- grados a partir de las competencias que se les hayan atribuido mediante el traspaso voluntario, democraticamente decidido, de parcelas de sobe- rania de dichos Estados a esas instituciones. Unién Econémica. Cuando una vez constituido un Mereado comin se adoptan medidas, fundamentalmente para mantener una politica co- miin monetaria y fiscal, e incluso en otros aspectos de las politicas de gobierno, tales como la politica energética, la de inversiones, y la am- biental, todas ellas con repercusiones en la politica industrial y comer- cial, se transita la etapa de la Unién Econémica. DI BIASI, Héctor, “Introduccién al derecho de la Integracién con especial referencia al Mercosur”, en El Mercosur después de Ouro Preto, N’ 11, Rev. Uruguaya de Derecho Constitucional y Politico. UCUDAL, 1995.30 HECTOR BABACE, Para algunos autores, es recién en esta etapa en la que aparecerdn 6r- ganos dotados de supranacionalidad, aspecto que seria precisamente el que marcarfa la diferencia con el Mercado Comin." g. _ Integracién econémica completa. Esta etapa conduce a la creacién de un Estado federal. En ella el proceso de integracion alcanza su maxi- ma expresién, Todos los paises integrados adoptan una tinica politica econémica, unificando sus politicas en todas las areas de la conduccién gubernamental, situacién que los aproxima a la creacién de un nico Estado Federal, lo que se concretarfa con la aprobacién de una Consti- tucién o Carta Fundamental que contenga una organizacién politica e institucional comtin. 26" Ninguna de estas categorias se presenta en forma pura, no obstan- te en la practica los proyectos de integracién pueden ir sumando elementos de cada etapa y pasando de una a otra progresivamente, por lo que las que anteceden son lineas generales comtinmente aceptadas que pretenden iden- tificar un marco tedrico de andlisis para entender la realidad y encarar su siempre necesaria modificacién.** 27. Como ya lo sefialamos, la integracién econémica supone la conforma- cién de bloques de paises con el objetivo de mejorar su posicién competitiva en el mercado internacional. Este tipo de pricticas atenta contra la libertad del comercio internacional consagrada en el Acuerdo General sobre Aran- celes y Comercio, conocido por su sigla en inglés (GATT) y recogida por la Organizacién Mundial de Comercio (OMC) Mediante el GATT se pacté la aplicacién del principio de no discrimi- nacién en las relaciones comerciales entre todos los paises signatarios. De este modo quedé formalizada la obligacién de aplicar en forma incondicional y automatica la cldusula de la nacién mas favorecida. En consecuencia todo Estado cuando concede una ventaja arancelaria a otro Estado, automatic: mente debe concederla a todos los demas. Sin embargo el propio GATT en su art. XXIV admitié excepeiones al referido principio, enmarcadas en los fundamentos de la justicia distribu- tiva que conllevan a a instauracién del Nuevo orden econdmico internacio- nal. Las aludidas excepciones precisamente consisten en el establecimiento de una unién aduanera o de una zona de libre comercio. Por lo tanto estas formas de integracién econémica son compatibles con las disposiciones del GATT (actual OMC). ABREU BONILLA, Sergio, Mercosur e Intogracién, FCU. 2* ed. 1992. Pag. 15. El iimico ejemplo histérico de avances de esta profundidad lo proporciona la Unién Europea. © Ala fecha de firmarse el Tratado de Asuncién, 26 de marzo de 1991, regia el GATT. Posteriormente fue sustituido por la Organizacién Mundial del Comercio (OMC), cuya constitucién quedé coneretada en 1996, luego de finalizada las negociaciones que se evaron a cabo en Ia denominada Ronda Uruguay. ABREU BONILLA, Sergio; op. cit. Mont, 1991 pie, 82DERECHO DE LA INTEGRACION Y RELACIONES LABORALES 31 28. A modo de conclusién del presente punto puede decirse que los ras- gos que distinguen a la dimensién econémica de la integracién, son: a. es un proceso muy dindmico y también es una situacién; proceso porque supone concretar objetivos sucesivos cada vez de mayor aleance; situa cidn porque en cada momento que se examine el proceso presentaré un determinado y distinto grado de desarrollo. b. _generalmente atafie en principio a las relaciones econémicas entre los Estados y a las transacciones a través de sus fronteras entre los agente: econémicos. ¢. consiste en la eliminacién progresiva de restricciones y discriminacio- nes al comercio regional y en la unificacién de las politicas macro econ micas de los Estados parte. d. afecta a las unidades que lo integran (mercados nacionales) en lo refe- rente a la asignacién de recursos para la produccién, a la localizacién de actividades productivas y a la divisién del trabajo, ©. eneste iiltimo aspecto es que surge evidente que los objetivos sociales y la atencién de los problemas de esta indole requiere de la adopeién de decisiones econémicas que se vinculan a las dimensiones politica y social de los procesos de integracién. Por consiguiente, la dimensién eco- némica es un importante proveedor de insumos al sistema de relaciones laborales de la regién integrada y a los sistemas de relaciones laborales internos de cada estado parte B. Dimensién politica (subsistema politico) 29, La integracién politica puede examinarse con independencia de la integraci6n econémica, y aunque como ya se dijo, ambas son dimensiones de la integracién y estan indisolublemente interrelacionados, no puede concluir- se que exista una relacién directa entre mayor integracién econémica y ma- yor integracién politica. En definitiva, es posible que pueda darse la primera sin que la segunda tenga igual grado de profundidad. Ello es as{ porque la dimensién politica de la integracién discurre en el paradigma del binomio conflicto-cooperacién que earacteriza al derecho internacional, entendiendo el primero como un escenario de competencia en libre confrontacién que se reconduce hacia la cooperacién mediante formas de coordinacién y de integracién, regulandose la segunda mediante acuerdos dotados de distinta amplitud y profundidad. Suelen distinguirse diversas formas de controlar el conflicto y promover la cooperacién mediante la introduccién de cambios en la dimensién politica: tales como bilateralismo, equilibrio de poderes, alianzas y coaliciones, ligas, federaciones, confederaciones, colonialismo, imperialismo, zonas de seguri- dad y de influencia, organizaciones internacionales, cooperacién e integra- cidn politica. Desde luego que esta lista no es exhaustiva.”” Como puede verse no se trata en todos los casos de decisiones libres y demoeraticamente provesadas, por lo cual no todas gon formas de integracién regional,32 HECTOR BABACE 30. Al desarrollarse la integracién econémica se procesa alguna forma de cooperacién politica seguramente avanzando a las de mayor grado de in- tensidad que pueden acordar Estados independientes entre si, sin llegar a constituir un tnico estado de estructura federal. Este proceso necesaria y progresivamente erosiona la autonomfa de las unidades que se integran como directa consecuencia de la acentuacién de la interdependencia entre ellas, lograda mediante ‘Tratados internacionales de comercio y Tratados fundacionales de procesos de integracién econémica (comercial y productiva) y también de integracién social. Ademés promueve el surgimiento progresivo de una organizacién con instituciones y estructuras nuevas y diferentes de las que conforman los Es- tados que tratan de integrarse, a las que esos mismos Estados pueden atri- buirle partes de la soberania de dichos Estados, que son transferidas dentro del estricto marco de los objetivos de integracién acordados y con la tinica finalidad de cumplizlos. En tanto el subsistema politico se encuentra ubicado dentro del subsis- tema condicionador del sistema de relaciones laborales regional, y produce normas juridicas que constituyen extra insumos para éste, uno de los obje- tivos de este curso, consiste en estudiar el derecho que regula el proceso de integracion, llamado derecho de la integracién 0 derecho comunitario. A ello dedicaremos el capitulo III de esta Primera Parte del Capitulo Primero. C. Dimensién social (subsistema social) 31, La integracién social es un fenémeno vinculado a la integracién eco- némica, y ambos se condicionan reciprocamente. Esta vinculada a la crecien- te transnacionalizacién de las relaciones internacionales que se producen a través de las fronteras estatales. Este proceso se da generalmente fuera del control de los agentes y de las instituciones estatales tradicionales. Las relaciones resultantes de este proceso se dan entre grupos sociales, empresas, organizaciones de empresas, sindicatos, entidades académicas, comunidades cientificas, religiosas, parti- dos politicos, ete. Se conforma asi la sociedad internacional, conjunto social resultante de las relaciones directas entre actores pertenecientes a sociedades de distintos Estados y de los que acttian en el espacio regional y en el internacional. El estudio de la dimensién social regional, en tanto forma parte del su- prasistema condicionador del sistema de relaciones laborales regional, para el que produce extrainsumos, es otro de los objetivos de nuestra disciplina que se pretende abordar en este libro. A ella dedicaremos el Capitulo Segundo del mismo.DERECHO DE LA INTEGRACION Y RELACIONES LABORALES: 33 D. Dimensién ambiental (subsistema ambiental) 31> En las tiltimas décadas se ha ido paulatinamente tomando con- ciencia de la importancia de la conservacién del Medio ambiente, cuyo de- terioro se ha hecho visible en fenémenos que ya son irreversibles, como el cambio climético vinculado con el calentamiento global, el deshielo en los casquetes polares y el aumento del caudal de los océanos. Aestos nuevos fenémenos ambientales globales, se agrega el agotamien- to también irreversible de recursos naturales cuya reposicion no es posible, y el de otros respecto de los cuales, dicha reposicién, es mucho mas lenta que su consumo. Y completa este grave panorama, la enorme cantidad de desechos in- dustriales que contaminan el Medio Ambiente, provocando enfermedades y afectando el equilibrio ecolégico en todas partes. 31 Estos fenémenos ponen de manifiesto la necesidad de adoptar me- didas que conduzean a proteger el medio ambiente contra su contaminacién y su depredacién, con la finalidad de que se conserve, y de que sea: sano, adecuado, ecoldgicamente equilibrado, econémicamente sustentable, y que permita una vida digna a todas las personas en todas partes. De ahi surgen los denominados “derechos de tercera generacién”, que se incorporan a los derechos humanos fundamentales los derechos medio am- bientales, que son aquellos que permiten a las generaciones actuales, “vivir en una ambiente sano y libre de contaminacién’, y aseguran a las genera- ciones futuras, disponer de los recursos necesarios para gozar de ese mismo derecho. 31°" La violacidn de estos derechos produce el fendmeno denominado “exportacién de riesgos”, que se traduce en la afectacién del medio ambiente de sociedades insertas en paises de menor desarrollo relativo, y mas precisa- mente en paises de las regiones del mundo subdesarrolladas. Una muy efectiva forma de exportar riesgos ecolégicos, utilizada inten- samente por las empresas transnacionales, que disminuyen de esta forma sus costos, es la de trasladar el emplazamiento de las plantas industriales desde los paises centrales a los paises en desarrollo, en los que por razones econdmicas, urge la necesidad de recibir inversiones que a través de la insta- lacién de emprendimientos productivos, generen empleo para su poblacién, € ingresos para las arcas piblicas estatales. Esta situacién de subordinacién que existente en el ambito internacio- nal, hace que se produzca el fenémeno de “dumping”, en dos formas “laboral o social” y “ambiental”. En efecto, los paises dependientes, compiten entre si para atraer estas inversiones, y lo hacen rebajando sus exigencias aduane- ras, impositivas, crediticias, y también los niveles de proteccién social, labo- ral y ambiental, en detrimento de los derechos de esta especie de su propia poblacién.34 HECTOR BABACE Nos referiremos a las relaciones entre el subsistema ecol6gico y las re- laciones laborales supra, al tratar diversos temas relacionados con el mismo en el Segundo y en el Tercer Capitulo, Ill. El derecho de la integracion” 1. Concepto de derecho de la integracion” 32, Teniendo en cuenta su funcién, el Derecho de la integracién puede de- finirse como el conjunto de normas juridicas que regulan el proceso de integracién regional y la situacién de él derivada."* Este derecho surge desde que los actores involucrados, en principio los Estados que se integran, deciden poner en aplicacién una politica de integra- cién comin, lo cual ocurre una vez. cumplidas etapas previas de negociacién, en las que han identificado intereses y objetivos comunes. Desde un punto de vista formal adaptable a cualquier etapa y conte- nido del proceso, puede decirse que el derecho de Ia integracién 0 derecho comunitario como también suele Ilamarsele— es el conjunto de normas juri- dicas que regulan la integracién entre dos o més paises. Son las normas que regulan la pluralidad de relaciones juridicas a que da lugar el fenémeno de la integracién, que se inspiran, fundamentan, ¢ interpretan, con los estudios sistematicos de la doctrina que se ocupa de dicho ordenamiento juridico. 32" Se sefialan dos caracteristicas que peculiarizan al derecho de la integracién; la primera radica en que si bien se constituye mediante Trata- dos, esto es en normas de derecho internacional piblico, (que constituyen el derecho de la integracién originario, institucional 0 fundacional) no se agota en ellos, sino que se continia y se desarrolla mediante normas emanadas de los étganos creados por dichos Tratados, (las que constituyen derecho de la integracién derivado); la segunda consiste en que si bien el derecho de la integracién emana de Tratados y de normas derivadas de ellos, sus disposi- ciones y mandatos no van dirigidas tinicamente a regular la relacién entre Jos Estados parte, sino que van dirigidas a regular las relaciones entre los particulares, personas fisicas o juridicas de los Estados parte. ® Emesta parte, en la presente edicién se sigue fundamentalmente a ARBUET VIGNALE, Heber; Claves jurfdicas de la Integracién. En los sistemas de Mercosur y la Unién Europea. Rubinzal-Culzoni. Buenos aires. 2009. En las ediciones anteriores se siguié a ZELADA CASTEDO, Alberto; Derecho de la integracién econdmica regional. INTAL. BID. Buenos ‘Aires, 1989. También puede consultarse a URIBE RESTREPO, Fernando; El derecho de Ja integracin en el Grupo Andino. Tribunal de Justicia de Cartagena. 1990, 5 Sobre este punto puede ampliarse en: ABREU BONILLA, Sergio; Mercosur e integracion. FCU 2" Bd, 1991. pags. 11 y ss, GARRE COPELLO, Belter, El ‘Tratado de Asuncién y el Mercado Comén del Sur. Ed. Universidad, Mont. 1991. PEREZ OTERMIN, Jorge; El Mercado comiin del Sur. Desde Asuncién a Ouro Preto, FCU, Mont. 1995, © VAZQUEZ, Cristina; «La llamada legislacién en organismos intergubernamentales. Examen particular del Mercosur» en Revista de Derecho Piblico. FCU Mont. 1998 N° 14, pag. 45 y-ss, dofine el derecho de la integracién como el conjunto de normas juridicas que regulan el proceso de integracién entre dos 0 més pafses. % PEREZ OTERMIN, Jorge, op. cit. pag. 93.DERECHO DE LA INTEGRACION Y RELACIONES LABORALES 35 Este derecho regula los sistemas de integracién, especialmente los que disponen de instituciones supranacionales que son aquellas que generan re- glas que priman sobre el derecho interno de los Estados parte y que se apli- can en forma directa y automatica, aun cuando siguen rigiendo relaciones entre Estados independientes. Es un sistema juridico que interrelaciona Es- tados independientes mediante la creacién de estructuras que son en parte de coordinacién, con tendencia a profundizar la integracién sobre la coor- dinacién, y en parte de subordinacién. Es un sistema jurfdico diferente del derecho internacional piblico porque tiene sujetos propios, fuentes, modos de aplicacién y de interpretacidn, que difieren de los de éste. 2 Denominacion 33. Aun cuando preferimos la denominacién derecho de la integracién, es frecuente en los tratadistas utilizar Ia de derecho comunitario. Justifica este nombre el surgimiento de la disciplina a partir de los estudios de las normas juridicas que regularon el proceso de integracién de las comunidades europeas, Comunidad Econémiea Europea (CEE), Comunidad Europea de la Energia Atomica (CEEA 0 EURATOM) y Comunidad Eeonémica del Carbon yel Acero (CECA) Explica el éxito y la generalizada preferencia por esta segunda denomi- nacién, el hecho de que la doctrina juridica y los estudios mas desarrollados en esta materia corresponden a autores que estudian la integracién en el proceso europeo, lo cual es a su vez consecuencia de que la integracién de las comunidades europeas es el proceso mas exitosos y desarrollado de todos los intentados hasta el presente. En este libro usaremos indistintamente ambas denominaciones.”* Tam- bién se usan las expresiones Derecho de la supranacionalidad y Derecho ect némico para referirse al derecho de la integracién. Descartamos estas deno- minaciones por considerarlas inadecuadas segiin lo que se explica supra en Jos parégrafos 36 a 39. VAZQUEZ, Cristina; op. cit, pig. 60 sefiala su preferencia por distinguir el derecho de Ja integracién del comunitario, Afirma esta autora que el derecho de la integracién es el que se refiere a normas que regulan el proceso de la integracién, en tanto que las normas que conforman el derecho comunitario son las que emanan de los drganos de la comunidad econémica ya constituida, Segin CAGNONI, José Anibal; «El abogado y el derecho constitucional administrativoy en Fl papel del Abogado en el Mercosur, VV.AA. Colegio de Abogados del Uruguay. pags. 10 y 11. Mont. 1993; no seria correcto utilizar la expresién derecho comunitario para referir al derecho del Mercosur y resultaria mas preciso emplear la loeucién derecho de la integracién. Cm. ARBUET VIGNALL, quien sostiene que solo puede hablarse de derecho comunitario cuando érganos dotados de supranacionalidad producen normas de derecho subordinado cuya fuente de legitimidad primaria se encuentra en los derechos internos de los Estados parte que han suscrito los tratados internacionales constitutivos del proceso de integracidn. “Claves juridicas....” Cit.36 HECTOR BABACE 3. Surgimiento 34, Bl derecho comunitario surge a partir de la suseripcién y aplicacién del Tratado de Paris de 1951, constitutivo de la Comunidad Econémica del Carbén y el Acero (CECA) como consecuencia de que de inmediato se advirti6 la necesidad y la conveniencia de encontrar nuevos modos de pensamiento juridico para facilitar el conocimiento y la interpretacién del ordenamiento que se habia creado para regularla.”* Esta necesidad se acentué con la firma de los ‘Tratados de Roma de 1957, constitutivos de la Comunidad Econémica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energia Atomica (CEEA 0 EURATOM) pues este ordenamien- to, por algunos de sus elementos basicos, ostensiblemente se alejaba de las formas tradicionales de regulacién juridica de las uniones de Estados, e in- cluso, de las organizaciones internacionales creadas hasta esa fecha. 35. Con anterioridad al surgimiento de los nuevos procesos de integra cidn el derecho constitucional se ocupé de las federaciones de Estados y el derecho internacional de las uniones personales y reales, de las confederacio- nes, alianzas y ligas, y de las organizaciones internacionales. La nueva forma de intervinculacién entre los Estados que actualmente se desarrolla en las diversas formas de integracién econémica, da lugar a la creacién de sistemas normativos fundados en la voluntad concurrente de los Estados, pero con peculiaridades que los diferencian de los tratados interna- cionales clasicos. Esas diferencias se originan fundamentalmente porque los sistemas normativos de la integracién se refieren a nuevos objetivos y finalidades que los Estados se proponen regular, a su dmbito material de aplicacién, a las reglas previstas para su ulterior desarrollo, a las caracteristicas de las es- tructuras institucionales que se crean, y a cuestiones y problemas juridicos nuevos que se plantean en relacién a su aplicacién en el territorio de los Esta- dos participantes, entre muchas otras consecuencias también de importante significacién. Ante estas cuestiones el derecho internacional resulta insuficiente por- que no ofrece respuestas adecuadas porque se originé en otra realidad y esta pensado para ella. Por consecuencia un proceso de integracién genera y necesita un siste- ma juridico distinto, cuya paulatina conformacién y estudio, en simbiética interrelacién, dan lugar a nuevas categorfas juridicas, 0 a la utilizacién de las categorias juridicas de otras ramas del derecho —no solo del derecho interna- cional-, adaptandolas a la nueva realidad que se requiere regular. % PEREZ OTERMIN, Jorge; op. cit. pag. 92 sefiala que es imprescindible la regulacién de la integracidn mediante normas juridicas tanto del proceso de formacién como del funcionamiento de cada una de las etapas deseadas.DERECHO DE LA INTEGRACION ¥ RELACIONES LABORALES 37 Diferencias entre el derecho comunitario y otras ramas juridicas A. Diferencias con el derecho internacional 36. El derecho comunitario nace del derecho internacional pero no es derecho internacional, En realidad se diferencia nitidamente del mismo. ‘Una de las diferencias basicas es la posicién de los sujetos destinatarios de sus normas. Enel derecho internacional la ausencia de solidaridad entre los Estados hace que sea un derecho de conflictos, de equilibrio y de coordinacién. A partir de esa primera diferencia pueden sefialarse otras, también ba- sicas. 1. El Derecho Comunitario, aunque se origina en el Derecho Internacional, incluso se conforma a partir de un Tratado regulado por normas de dicha rama juridica, es derecho comin a varios Estados, en el sentido de que es aplicable en los territorios nacionales de los Estados miembros del proceso de integracién.® Desde luego, reviste el cardcter de normativa comiin solo para las rela- ciones de la comunidad con los estados miembros, de estos entre si, y con las personas particulares, y también para las relaciones privadas entre éstas, dentro de las materias especificas que abarca el tratado fundacio- nal y del limite de las atribuciones que por el mismo se confieren a la institucionalidad creada para conducir el proceso. 2. El Derecho Comunitario es de integracién (coneepto que implica mayor profundidad e intensidad que las que caracterizan a la cooperacién).. Est basado en la solidaridad que supone la existencia de objetivos e intereses comunes entre los Estados parte, que tienen vocacién de per- maneneia pues sintetizan y coneretan los intereses particulares de cada uno de ellos. Al consensuar de esa forma esos objetivos y esos intereses comunes, exceden ampliamente los limites de una mera cooperacién pues no se limitan a coordinar intereses opuestos 0 distintos que coad- yuvan parcial y transitoria o cireunstancialmente. 3. El Derecho Comunitario es evolutivo, por eso el ‘Tratado fundacional es «marco». Enuncia objetivos y principios generales, propone metas y progra- mas globales, y establece una estructura institucional a la que se confieren competencias y se transfieren poderes para desarrollar las disposiciones Ha sido marcada como nota del derecho de Ia integracién su autonomfa tanto respecto del derecho internacional asi como del derecho interno de cada Estado parte. MOLINA DEL POZO, Carlos; Derecho administrative y derecho comunitario. Madrid, 1988 pag. 80 seiiala que la nocién de autonomia en el sentido que venimos exponiendo ha sido invocada frecuentemente por el Tribunal de Luxemburgo, fundada en la autonomia de las instituciones y en las atribuciones conferidas a estos Srganos para crear el derecho comunitario, Bn la misma linea ARBUET, Heber; «El problema de los sujetos del derecho internacional» Mont, 1992 pag. 42.