Tosi Silvano - Derecho Parlamentario

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ESTE M A T E R I A L
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COMITÉ DEL INSTITUTO

DE INVESTIGACIONES
LEGISLATIVAS
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tí
Derecho parlamentario
Derecho parlamentario
MJ J J I
Silvano TOSÍ
S7.3571
L a t r a d u c c i ó n d e esta o b r a e m a n a de:
SILVANO TOSÍ, Dirilto Parlamentare
Nuova edizione, a cura di A r m a n d o M a n n i n o
M i l a n o , D o t t . A . Giuffré E d i t o r e , 1 9 9 3 .
P r i m e r a e d i c i ó n e n e s p a ñ o l , M é x i c o , m a r z o d e 1996.
© 1996, p o r d e r e c h o s a d q u i r i d o s de Giuffré E d i t o r e , M i l a n o , Italia.

L V I L E G I S L A T U R A , C Á M A R A D E D I P U T A D O S DEL H . C O N G R E S O D E L A U N I Ó N
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS
Traducción: MIGUEL ÁNGEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

Licenciado en Derecho, Universidad Iberoamericana, México
Doctorado de Estado por la Universitá degli Studi di Firenze, Italia
M A R Í A CRISTINA PESTELLINI LAPARELLI SALAMON
Doctorado de Estado por la Universitá degli Studi di Firenze, Italia
H E R T A G O N Z Á L E Z PESTELLINI LAPARELLI S .
Licenciada en Economía, Universidad Anáhuac, México
M I G U E L Á N G E L G O N Z Á L E Z PESTELLINI LAPARELLI S .
Estudiante de la Facultad de Derecho, Universidad Anáhuac, México
© 1996, p o r e d i c i ó n en e s p a ñ o l y c a r a c t e r í s t i c a s tipográficas
M I G U E L Á N G E L P O R R Ú A , LIBRERO-EDITOR
Amargura 4, San Ángel, 0 1 0 0 0 México, D.F.
ISBN 968-842-560-5
D e r e c h o s r e s e r v a d o s c o n f o r m e a la ley
IMPRESO EN MÉXICO • PR1NTED 1N MÉXICO
Diseño de la portada: Érika Zirate

Presentación
Mj L TÉRMINO parlamento ha sido adoptado universalmente para

designar a la asamblea en la que se deposita el Poder Legisla-
tivo de los modernos estados representativos. Sin embargo, se trata
de un vocablo de raíz indiscutiblemente europea, de donde son origi-
narios los primeros parlamentos y los regímenes parlamentarios. Por
su parte, la palabra Congreso, con mayúscula, fue usada específica-
mente para identificar a la asamblea legislativa de los Estados Unidos
de América. Inicialmente, pues, los parlamentos se originan en el
seno de las monarquías, mientras los Congresos son los órganos re-
presentativos de las repúblicas.
Dado que los parlamentos y los congresos han incrementado his-
tóricamente sus poderes, debido ante todo a su identificación con los
regímenes democráticos y al mutuo refuerzo de legitimidad y debate,
se han constituido en estructuras complejas donde coexisten y con-
viven múltiples sistemas de organización y comportamiento. Tam-
bién hay que considerar, dentro de este proceso, tal vez como el dato
de mayor envergadura histórica, que en el desarrollo del conflicto go-
bierno-parlamento, el triunfo se ha resuelto a favor de este último,
dándose lugar a una paulatina acumulación de experiencias, estruc-
turas y funciones. Así, mientras la tendencia actual es obedecer al
reclamo popular de achicar las estructuras gubernamentales y destruir
las muy elevadas columnas de la burocracia, las asambleas legislativas
en países como México tienden a fortalecerse y a crecer tanto en ta-
maño como en complejidad.
ti
DERECHO PARLAMENTARIO
Dentro de este panorama, el derecho regulador de la actividad

legislativa y parlamentaria cobra presencia, relieve y mayor signifi-
cación. Su normatividad trasciende los muros de los recintos, va más
allá de la ordenación del debate y se ocupa de bastante más que de
los diputados y senadores, las comisiones y el Pleno.
Tres cuestiones iniciales centran el objeto de orden normativo:
l o . Su contribución a la definición del régimen político;

2 o . la r e g u l a c i ó n intrínseca de l o s p r o c e d i m i e n t o s y de l o s
órganos y estructuras encargadas de la función parlamentaria y
legislativa; y,
3o. la determinación de los vínculos entre los parlamentos o con-
gresos y la sociedad y sus grupos, particularmente el electorado y
la ciudadanía, los partidos políticos, los grupos de presión y los
medios de comunicación social.
Si como parece ser el acuerdo universal, toda asamblea donde

resida el Poder Legislativo puede denominarse genéricamente par-
lamento, la rama del Derecho Público encargada de regular su es-
tructura, funciones y relaciones es el derecho parlamentario, al cual
corresponde la regulación no sólo de los procesos y procedimientos
legislativos y de los organismos o estructuras que intervienen en ellos,
sino de una muy vasta y compleja red de relaciones políticas de un
régimen, todas aquellas en las cuales el parlamento sea actor o interlo-
cutor. Esto define, en consecuencia, el alcance de esta rama jurídica
y la justificación de preferir este nombre al de Derecho Legislativo.
En México, la doctrina jurídica de esta joven disciplina, ha defini-
do ya su denominación, objeto y alcances, si bien el proceso revolu-
cionario de transformación en que se encuentra inmerso el sistema
político mexicano y con él nuestro Congreso, obliga a una permanen-
te y acuciosa reflexión acerca del Poder Legislativo y de las normas
y prácticas que lo conducen.
PRESENTACIÓN
Durante la celebración del Primer Curso de Derecho Parlamen-

tario Iberoamericano celebrado en 1987 en el antiguo recinto de la
Cámara de Diputados de Donceles, en aquel tiempo sede de su Insti-
tuto de Investigaciones Legislativas, se recogió el consenso, que man-
tiene su validez, de denominar Derecho Parlamentario a esta disci-
plina jurídica, convención legitimada por la cátedra magistral que el
1
entonces senador Antonio Martínez Báez impartió en ese acto aca-
démico bajo el título definitorio "Derecho Legislativo o Derecho Par-
lamentario", en la que expresó, a manera de conclusión: "El Parla-
mento, insisto, debe tener un sistema jurídico peculiar y propio, que
tenga al cuerpo colectivo deliberante como sujeto en lo formal, en sus
funciones y en sus competencias, por lo que esta rama jurídica y dis-
ciplina científica debe indudablemente seguirse llamando Derecho
Parlamentario, fórmula o denominación universalmente aceptada."
En su acepción de Derecho Parlamentario, esta rama jurídica es
la que precisa el tipo de relaciones fundamentales entre el Parlamen-
to y el Gobierno, o como lo llamaría la teoría clásica, las relaciones
entre el Ejecutivo y el Legislativo, las cuales definen al régimen como
parlamentario, presidencial, semipresidencial, directorial o de asam-
blea, confirmando así que las funciones parlamentarias son fuente de
Derecho Constitucional y que éste, a su vez, contiene los elementos
e instituciones básicas del Derecho Parlamentario. Esta concepción
determina que pueda hablarse de un Derecho Parlamentario Consti-
tucional y del Derecho Parlamentario como rama autónoma, o como
bien dice Tosi: "...se podría calificar al Derecho Parlamentario, en
sentido restringido, como el estudio conjunto de las relaciones políti-
co-jurídicas que se desarrollan al interior de las asambleas y, más
precisamente, como aquella parte del derecho constitucional que se
1
Cfr. Derecho Parlamentario Iberoamericano, Instituto de Investigaciones Legislativas, Porrua, México,
1987, donde se publican valiosas aportaciones de Humberto Quiroga Lavié, Antonio Martínez Báez, Juan Mal-
donado Pereda, Santiago Oñate Laborde, Francisco Berlín Valenzuela, José Alfonso Da Silva, Orlando Tovar,
Dalmo de Abreu Dallan, Fernando Santaolalla, Hugo Ernesto Álvarez Natale, Darío Martínez Betancourt y Luis
Sánchez Agesta.
refiere a la organización interna y al funcionamiento del parlamen-

to". Nuestro autor advierte, sin embargo, el riesgo de que esta noción
reduzca el derecho parlamentario a sus "modalidades reglamen-
tarias", dejando de lado materias como las relaciones entre parla-
mento y cuerpo electoral, o entre parlamento y partidos; o inclusive
las relaciones fluidas entre los poderes, o entre la mayoría y los gru-
pos de oposición.
Lo anterior nos lleva a la consideración de que el trabajo parla-
mentario es más que legislativo, y que la elaboración de la ley tiene
como marco, además del Parlamento, al régimen político en su con-
junto y a la propia sociedad: "El proceso legislativo -dice el Dic-
2
cionario de Política de Bobbio y Mateucci-, se desarrolla en la
sociedad civil y en el aparato del Estado y comprende procesos y
procedimientos parciales; de estos últimos, el procedimiento de la
formación de la Ley es el más importante y significativo."
"Hay que distinguir entonces dos campos -asegura Moreno Colla-
3
d o - en los que tiene lugar la producción de la ley: el campo social en
el que se generan "las demandas" y el campo formal orgánico en el
que ocurre la secuencia legislativa. "No es fácil sin embargo - d i c e -
establecer con claridad la distinción entre estos dos marcos a lo largo
del procedimiento, pues existen algunas circunstancias que involu-
cran a uno y otro en un mismo lapso." Resulta claro, según puede ad-
vertirse, que la práctica parlamentaria cubre un universo que desbor-
da el marco institucional del Parlamento, lo cual obliga a considerar
al Derecho Parlamentario Positivo con una dimensión mayor que la
2
Norberto Bobbio, Nicola Mateucci, Diccionario de Política, la. ed. en español, Siglo XXI, México,
1982.
3
" E l proceso y la práctica legislativos", en Política y Procesos Legislativos, Coloquio Senado de la
República UNAM, Miguel Ángel Porrúa, 1985, donde se desarrollan temas de trascendencia jurídica y constitu-
cional como: papel y situación actual de los parlamentos; la planeación legislativa y las relaciones entre los
Poderes Legislativo y Ejecutivo y entre ambas Cámaras; la dinámica legislativa; el periodo ordinario de sesiones
y la Comisión Permanente; el proceso y la práctica legislativos; la diplomacia parlamentaria y las comisiones de
las Cámaras; el Senado de la República y el Federalismo; perspectivas; las reformas al Poder Legislativo y la
integración del Senado; y la formación y la legislación en estudios legislativos.
PRESENTACIÓN
comprendida por las normas reglamentarias tradicionales. Hoy, las

cámaras del Congreso mexicano tienen que dirimir sus cuestiones en
una variedad considerable de tribunas y de contextos, pero acuden
igualmente como actores determinantes en escenarios en los que se
define y establece el rumbo de la Nación y en los que se adoptan los
consensos y acuerdos básicos de la sociedad.
La Reforma del Estado, la Reforma Electoral, la Paz en Chiapas,
el seguimiento de casos que involucran la confianza en el Estado de
Derecho, son algunos de los ejemplos que atestiguan el redimensio-
namiento parlamentario del país y la importancia que seguirá adqui-
riendo la función del Congreso en el sistema político mexicano y, por
ende, la trascendencia del Derecho Parlamentario.
En esta misma perspectiva tenemos que destacar el crecimiento y
complejidad de los órganos legislativos y parlamentarios, consecuen-
cia ineludible del aumento cualitativo de sus funciones. "La variedad
de las funciones desempeñadas encuentra una explicación -afirma el
4
Diccionario de Política- en el papel característico de los parlamen-
tos, que los convierte en los instrumentos políticos del principio de
la soberanía popular. De este papel nace para el parlamento el deber
de intervenir, si bien en formas diferentes, en todos los estadios del
proceso político." A partir de esta función polivalente de los parla-
5
mentos, el Diccionario apunta como sus funciones fundamentales la
representación, la legislación, el control del Ejecutivo y la legitima-
6
ción. Duverger, por su parte, propone como funciones del Parlamen-
to el ejercicio de "un triple poder: de delimitación, de control y de
impulso", donde el primero consiste en aprobar leyes y determinar
todo lo conducente a los presupuestos; el segundo se refiere a las in-
terpelaciones, las comisiones de encuesta y el ombudsman, así como
el poder presupuestario, que "es poder de delimitación en lo que
4
ídem, pp. 1167-1179.
5
Idem, p. 1175.
6
Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, 5a. edición española, Ariel, Barcelona, 1970, pp. 185-190.
afecta al año próximo y poder de control en lo que afecta al anterior".

Finalmente, el impulso se expresa cuando los parlamentos ejercen el
poder de reivindicación y de oposición expresado en la gestión, la
reclamación, la crítica y la impugnación.
C o m o puede advertirse, este universo de atribuciones, que en
México comprenden también la investigación, la aprobación de nom-
bramientos, la corresponsabilidad en el seguimiento de la planeación,
el análisis de la política exterior desplegada por el Ejecutivo, así como
diversas materias que contemplan la Constitución y la Ley Orgánica
y el Reglamento del Congreso, a las que habrán de adicionarse otras,
producto de la Reforma del Estado, en el capítulo del equilibrio de los
poderes y el fortalecimiento del Poder Legislativo, son la sustancia
de un Derecho Parlamentario que en México tiende a constituirse en
una rama especializada del mayor interés académico como político.
Igualmente, esta vastedad de funciones, c o m o ha ocurrido en
otras latitudes, ha provocado una complejidad en la estructura de las
Cámaras del Congreso de la Unión en México expresada en nuevas y
numerosas formas de organización. Así, podemos enumerar un Con-
greso, dos Cámaras (Diputados y Senadores), una Comisión Perma-
nente, un Colegio Electoral (en la Cámara de Diputados, para cali-
ficar la elección del Presidente de la República), una Gran Comisión
en cada Cámara, una Comisión de Gobierno en la Cámara de Dipu-
tados (llamada de Régimen Interno y Concertación Política), y la Mesa
Directiva de cada mes, que funciona en los periodos de sesiones ordi-
narias y que en la Cámara de Diputados se integra por un Presidente
y tantos vicepresidentes, secretarios y prosecretarios como fraccio-
nes parlamentarias existan. Agreguemos, tomando como referencia a
la Cámara de Diputados, cuyos 500 integrantes pueden pertenecer a no
más de tres comisiones y comités, que hay un Pleno de la Asamblea,
cuatro grupos parlamentarios partidistas y un grupo independiente,
bancadas sectoriales, bancadas estatales y del Distrito Federal, comi-
siones ordinarias de dictamen legislativo, Comisión de Vigilancia de
PRESENTACIÓN
la Contaduría Mayor de Hacienda, Comisión de Reglamentos y Prác-

ticas Parlamentarias, comisiones especiales, comisiones de investi-
gación, cuatro comités (de Administración, Editorial, de Biblioteca e
Informática y de Investigaciones Legislativas), así c o m o el apoyo
administrativo y técnico de una Oficialía Mayor, una Tesorería, una
Coordinación de Comunicación Social y un Cuerpo Técnico Profe-
sional de Apoyo; que cuentan con numerosas oficinas y un personal
de varios miles de servidores.
La reforma política del país, el crecimiento del Congreso, la de-
manda para que las funciones del Parlamento no queden estacionadas
en el puro formalismo, el hecho igualmente relevante de que el Con-
greso cuenta con su propia Ley Orgánica aprobada autónomamente y
que, según esta misma, cada Cámara apruebe sus propios reglamen-
tos, así como el establecimiento en el seno del Congreso de mesas
que deben discutir el Equilibro de los poderes y el fortalecimiento del
Poder Legislativo, hacen prever que el Derecho Parlamentario en
México ocupará un lugar sobresaliente en el escenario de la cultura
jurídica y que hará posible el desarrollo de una especialización que
urge incorporar al servicio técnico profesional de las Cámaras del
Congreso.
No puedo omitir que los temas parlamentarios, incluidos los
jurídicos, ocupan y han ocupado a un buen número de especialistas
del derecho, el periodismo y la política de nuestro país. La XLVIII
Legislatura publicó en 1973 un valioso tomo titulado Derecho Legis-
1
lativo Mexicano, en el que se hicieron análisis jurídicos de las insti-
tuciones parlamentarias, arrancando del Reglamento del Congreso de
Chilpancingo del 11 de septiembre de 1813, el ordenamiento propio
de carácter parlamentario más antiguo de México. Nuestros constitu-
1
ldem, Cámara de Diputados, México, 1973, que contiene trabajos de Moisés Ochoa Campos (coord.), Jorge
Carpizo, Héctor Manuel Ezeta, Jorge Sayeg Helú, Santiago Roel, Luis de la Hidalga, Ignacio González Rebolle-
do, Luis del Toro Calero, Arturo González Cosío, José Guillermo Salas Armendáriz, Miguel Ángel González
Rodríguez, César Sepúlveda, Alfonso Francisco Ramírez, Daniel Magaña Méndez, Francisco Casanova, Jesús
Teutli Otero y Arturo Ruiz de Chávez.
cionalistas han hecho aportaciones muy valiosas al respecto, tanto en

el contexto del Derecho Constitucional, cuanto en el marco de una
8
disciplina autónoma.
El Instituto de Investigaciones Legislativas de esta LVI Legislatu-
ra de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, está em-
peñado en realizar una magna obra acerca de la vida parlamentaria
de México. Con ello, se da continuidad, en términos institucionales,
a las tareas precedentes de la Cámara en materia de investigación y
de publicaciones, en las que hay que resaltar los doce tomos de la
obra Derechos del Pueblo Mexicano: México a través de sus Consti-
9
tuciones, iniciada por la XLVI Legislatura, y que agrupa, en el aná-
lisis y estudio histórico y exegético de nuestros preceptos constitu-
cionales, la opinión y aportación de decenas de estudiosos de la
Ciencia Jurídica en México, particularmente de la Facultad de Dere-
cho y del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad
Nacional Autónoma de México.
Tampoco pueden soslayarse la Revista Mexicana de Estudios Par-
10 11
lamentarios, ni la Revista Quorum, ambas promovidas por el Ins-
tituto de Investigaciones Legislativas, en cuyo contenido abundan
estudios de carácter constitucional y jurídico-parlamentario; ni Mexi-
12
cano: ésta es tu Constitución, en cuyas diez ediciones y ochocien-
tos mil ejemplares publicados, hay una finalidad de difusión parla-
mentaria y legislativa de primer orden; ni los opúsculos sobre temas
8
Francisco Berlín Valenzuela, Derecho Parlamentario, Fondo de Cultura Económica, México, 1993, que
contiene una amplia bibliografía universal y de mexicanos sobre el tema.
^Derechos del Pueblo Mexicano: México a través de sus Constituciones, Cámara de Diputados, de la que
han aparecido cuatro ediciones, la primera en 1966 (XLVI Legislatura), la segunda en 1978 (L Legislatura), la
tercera en 1985 (LII Legislatura) y la cuarta en 1994 (LVI Legislatura).
¡"Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios, Instituto de Investigaciones Legislativas, LIV Legislatu-
ra de la Cámara de Diputados, cuatrimestral, 1991, se editaron únicamente tres números (enero-abril), mayo-
agosto y septiembre-diciembre de 1991).
11
Quorum, revista mensual que edita el Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cámara de Dipu-
tados, desde abril de 1992 (LV Legislatura: números 1 al 30 y que hasta la fecha la LVI Legislatura ha editado
hasta el número 38).
n
Mexícano: ésta es tu Constitución, Instituto de Investigaciones Legislativas, LVI Legislatura de la Cá-
mara de Diputados (Texto vigente con comentarios a cada artículo por los doctores Emilio O. Rabasa, Sergio
García Ramírez, Lucio Cabrera Acevedo y la finada Gloria Caballero); 10a. ed., 1995.
PRESENTACIÓN
de práctica parlamentaria debidos a la pluma de Miguel Ángel Cam-

13
poseco, ni otros documentos publicados como resultado de eventos
académicos realizados en la Cámara de Diputados.
La obra que esta LVI Legislatura entregará al pueblo mexicano en
materia de investigación y editorial, producto del trabajo del Institu-
to de Investigaciones Legislativas muestra en su título su ambiciosa
proyección y su carácter multidimensional y multidisciplinario: En
14
efecto, la Enciclopedia Parlamentaria de México, incluirá entre sus
numerosos estudios, un tomo con el Diccionario de Términos Parla-
mentarios de Uso Universal y un estudio de Derecho Parlamentario
Comparado, México-Canadá-Estados Unidos, que habrá de sumarse
a la importante producción jurídica mexicana.
Es en este marco en el que la LVI Legislatura de la Cámara de
Diputados publica la obra Derecho Parlamentario del maestro italia-
no Silvano TOSÍ, recientemente desaparecido. Se trata de una coedición
entre Miguel Ángel Porrúa y la Cámara de Diputados, a través del Ins-
tituto de Investigaciones Legislativas, que pretende estimular el estu-
dio comparado de instituciones parlamentarias de países con regí-
menes políticos diferentes, pero en los cuales es posible encontrar
preocupaciones y comportamientos concurrentes en lo que se refiere
a las tareas legislativas y a las demás funciones del Parlamento.
^Manuales Elementales de Técnicas y Procedimientos Legislativos: El orden del día; De la sesiones; y,

De las Iniciativas, 2a. ed., LV Legislatura de la Cámara de Diputados, México, 1993.
14
Enciclopedia Parlamentaria de México (Proyecto de Investigación Parlamentaria del Instituto de Inves-
tigaciones Legislativas de la LVI Legislatura de la Cámara de Diputados). Incluye trece proyectos específicos:
lo. Presentación, contenido y trascendencia de la Enciclopedia Parlamentaria de México; Breve historia del
Poder Legislativo; Recintos e iconografía; Bibliografía y fuentes primarias para su estudio; y, Disposiciones
constitucionales y reglamentarias. 2o. Diccionario de Términos Parlamentarios de Uso Universal. 3o. Forma-
ción de comisiones y acciones legislativas. 4o. Análisis de la vida parlamentaria y obra de Juan A. Mateos, con
índice Onomástico e índice Analítico. 5o. Rescate de leyes y documentos constitutivos de la Nación Mexicana.
6o. Marco Jurídico de las políticas: Financiera, Energética, Educativa, Comunicaciones y transportes, y Social.
7o. Análisis del Proceso Legislativo y consenso social en materia política y electoral. 8o. Técnicas, prácticas y
procesos parlamentarios. 9o. La argumentación parlamentaria (1982-1996). 10o. La Cámara de Diputados en
la Época de Lázaro Cárdenas: Memoria escrita de la XXXVI y XXXV11 Legislatura del H. Congreso de la
Unión, lio. Derecho Parlamentario Comparado: México-América del Norte. 12o. La Política Económica de
México y el Congreso de la Unión 1970-1995. Y 13o. Análisis Histórico de las Legislaturas del último periodo
de Porfirio Díaz, de Francisco 1. Madero, Victoriano Huerta, Venustiano Carranza, hasta 1940, años de for-
mación del Estado Moderno Mexicano.
Derecho Parlamentario es un libro que tuvo su origen en virtud

de significativos cambios reglamentarios experimentados por el Par-
lamento italiano, proceso en el que se encuentra ahora el Poder Le-
gislativo de México, comprometido en una amplia y profunda revi-
sión de su normatividad constitucional, legal y reglamentaria. Abrevar
en la vivencia de países con los que se comparten fuentes comunes
de juridicidad y principios valorativos de una cultura similar, es sin
duda un comportamiento justificado. Pero lo es más aún si las institu-
ciones que se explican y analizan en el texto, pueden encontrar corres-
pondencia en nuestro propio ambiente y permitir un cotejo enrique-
cedor de nuestras propias experiencias.
Así, siempre será interesante para los lectores y constitucionalis-
tas mexicanos, incluidos los estudiantes de Derecho, revisar la articu-
lación institucional de los regímenes parlamentarios y exponerlos vis
a vis del sistema presidencial, pues de esta comparación pueden sur-
gir elementos más integrales de interpretación y de comprensión de
nuestra forma de gobierno, amén de que, inmersos en una secuela
de cambios constitucionales, el estudio comparado puede orientarnos
y prevenirnos respecto de la adopción de nuevas estructuras, organis-
mos y procedimientos.
Por lo demás, el texto de Silvano Tosi ofrece una visión comple-
ta del trabajo parlamentario en Italia y resuelve discusiones funda-
mentales respecto al bicameralismo y el trabajo conjunto de las Cáma-
ras, tema que entre nosotros empieza a cobrar relevancia, en razón de
prácticas de conferencia entre comisiones de ambas Cámaras, que
están dando un nuevo sentido a la organización bicameral del Con-
greso y que advierten de cierta forma sobre la procedencia o impro-
cedencia de reformar la Constitución para otorgar a ambos órganos
representativos las mismas atribuciones en similares materias.
De igual manera se plantean y solucionan asuntos como los de in-
munidades e incompatibilidades parlamentarias y acerca de las dietas
y la publicidad de la situación patrimonial de los funcionarios elegi-
PRESENTACIÓN
dos. En cuanto a procedimientos camarales, expone las complejas

aristas reglamentarias de las sesiones y deliberaciones; y extiende
su explicación sobre los aspectos de organización y funcionamiento
de las Cámaras, sus órganos de conducción y directiva, los grupos
parlamentarios, "las juntas", las comisiones permanentes y espe-
ciales, la conferencia de comisiones, el orden del día, los tiempos, la
disciplina en sesiones, discusiones y votaciones, así como el tratamien-
to reglamentario y práctico de las "obstrucciones" y los dispositivos
"antiobstruccionistas", problemas a los que normalmente se enfren-
tan todos los parlamentos del mundo.
Esta obra atiende acuciosamente la iniciativa de leyes, incluida la
"popular" y la "regional", modalidades que interesan en nuestro país
dentro de su proceso de cambio. Incluyen también exposiciones in-
teresantes sobre los procedimientos ordinarios de desahogo de ini-
ciativas y proyectos, la discusión de los artículos en lo particular y de
sus enmiendas y una amplia gama de incisos acerca de los trabajos
de las comisiones, incluidos los temas de la publicidad de éstos y la ca-
pacidad de las comisiones para resolver por sí mismas negocios que no
tenga que conocer el Pleno, asunto que se presenta también como so-
lución de economía procesal legislativa para adoptarse entre nosotros.
Dentro de las numerosas instituciones y procedimientos que
puedan ilustrar las reformas a nuestros propios ordenamientos legis-
lativos, TOSÍ aborda los procedimientos de aprobación de leyes cons-
titucionales y los especiales para "las cuestiones regionales" vincu-
lados con la participación del Senado en las regiones, así como las
funciones de control y dirección política que ejerce el Parlamento
sobre el Gobierno, incluidos el "control de inspección", el interroga-
torio, la interpelación y la investigación, instituciones típicas del régi-
men parlamentario, pero que también encuentran su correspondencia
en sistemas presidenciales como el mexicano.
El texto de Silvano Tosi -descriptivo, explicativo y crítico-, aborda
las cuestiones torales del régimen parlamentario, aquellas que llama
"los actos típicos" y que tienen que ver con el sistema de relaciones
entre el Parlamento y el Gobierno, como los asuntos de "confianza"
y las "mociones de desconfianza", los cuales son en esencia el eje en
que circula la estabilidad o turbulencia de un régimen político como
el italiano y que se ofrecen al lector mexicano para obtener de la
comparación una real valoración del sistema político constitucional
de México y de sus necesarias reformas.
La estabilidad política mexicana no ha sido un don gracioso, ni
un resultado fortuito o inesperado. Mucho tiene que ver la continui-
dad institucional del Congreso, presente a lo largo de toda la historia
independiente del país. Cincuenta y seis Legislaturas son una prueba
de la vocación republicana y parlamentaria de los mexicanos, que
ahora estamos comprometidos para dar un nuevo y definitivo paso en
la avanzada democrática que impulsa a las generaciones del presen-
te a fin de asegurar nuestro futuro.
La LVI Legislatura de la Cámara de Diputados del H. Congreso
de la Unión, publica la obra del maestro Silvano Tosi en homenaje a
la vocación de cambio y perfeccionamiento que hoy anima al pueblo
mexicano, pero también en homenaje a la secular cultura política ita-
liana, de la que han abrevado todos los países del mundo, y en ocasión
a la memorable visita del excelentísimo señor Presidente de la Repú-
blica de Italia a México, Óscar Luigi Scalfaro.
Aprovecho esta oportunidad para expresar mi reconocimiento al
diputado Jorge Moreno Collado, Presidente del Comité del Instituto de
Investigaciones Legislativas, por el esfuerzo que realizó para la cul-
minación de esta obra, pues no fue tarea fácil. Asimismo, agradezco
los apoyos de la maestra Laura Sturlese viuda de Tosi, a Giuffré Edi-
tore, al doctor Miguel Ángel González Rodríguez, traductor de la mis-
ma, y a la Coordinación Editorial del Instituto de Investigaciones Le-
gislativas.
DIPUTADO HUMBERTO ROQUE VILLANUEVA
[México, marzo de 1996.]

Prólogo
a la segunda
edición italiana
N AGOSTO DE 1987, mientras se preparaba a la revisión de este Manual,

Silvano Tosi se extinguió repentinamente. La ciencia constitucional per-
día no sólo a un estudioso agudo, sensible a la evolución continua del sis-
tema político, siempre atento a las exigencias de tutela de la libertad del
individuo frente a los detentadores del poder político, sino, en particular,
al fundador del derecho parlamentario; disciplina a la que -siguiendo los
apremios provenientes de Giuseppe Maranini- fue el primero que en Italia
inició su enseñanza, desde la mitad de los años cincuenta. Este Manual, re-
elaboración de las precedentes Lecciones de derecho parlamentario, se hizo
necesario por los profundos cambios introducidos con la revisión de los
reglamentos parlamentarios de 1971 y, por lo tanto, como fruto de un
amplio empeño de enseñanza y de investigación, aún es válido y actual.
A pesar del largo tiempo transcurrido desde la primera edición (casi
veinte años) y por los cambios de algunas normas constitucionales, el pro-
gresivo pero ya consolidado abandono del principio del compromiso entre
la mayoría y las oposiciones en favor del reconocimiento a la primera de
una capacidad decisional autónoma, la revisión de algunos institutos par-
lamentarios, la resolución legislativa o jurisprudencial de algunas cues-
tiones controvertidas, han hecho necesaria una intervención directa en el
texto, podándolo de todo eso que ya no correspondía al sistema vigente e
integrándolo con los numerosos elementos novedosos que maduraron con
el tiempo. La exigencia de alcanzar un texto fácilmente utilizable por parte
de los estudiantes no ha permitido soluciones diversas. Sin embargo, el
trabajo de revisión ha sido hecho con el máximo respeto del pensamiento
y de las soluciones elaboradas por el autor, aun en aquellos casos en
donde la opinión de quien esto escribe, no coincida plenamente con ellos.
Esta nueva edición es un conmovido homenaje del alumno a su maestro,
para que su pensamiento continúe en la obra de enseñanza y de formación
a la que este Manual está dirigido.
ARMANDO MANINO
[Florencia, 15 de noviembre de 1992.]

Introducción
j| 1 L DERECHO constitucional nace c o m o u n a ciencia empírica, m á s bien, c o m o

una técnica: la técnica de la libertad. D e s d e sus albores, en el p r i m e r veinte-
nio del siglo x i x , c u a n d o B e n j a m í n C o n s t a n t e l a b o r a b a su Politique Constitutio-
nelle, en c a d a capítulo, inducido p o r la exigencia de i m p o n e r límites precisos al
ejercicio arbitrario del p o d e r - d e cualquier poder, m o n á r q u i c o o republicano, de
derecho divino o de derecho p o p u l a r - , hasta la primera formulación académica q u e
dio Pellegrino Rossi en la Sorbona, r e c l a m a d o en 1834 p o r la F r a n c i a de Guizot,
la ciencia constitucionalista ha seguido una dirección, colocándose siempre - c o n s -
ciente de sus fines- c o m o el instrumento científico a d e c u a d o p a r a limitar - o r g a n i -
z á n d o l o - el ejercicio del p o d e r político, c o n c l u y é n d o s e s i e m p r e en un sistema de
"garantías" destinado a u n a ampliación progresiva de sujetos beneficiarios y a un
progresivo perfeccionamiento de los beneficios de los m e c a n i s m o s .
Si la escuela a l e m a n a p u d o darle la m e t o d o l o g í a indispensable y la convirtió
en un sistema c o m p l e t o , fue mérito de la doctrina italiana conciliar las exigencias
de aquella corriente de estudios con la p r e o c u p a c i ó n - t í p i c a de la doctrina france-
s a - de no impedir, a través del a b s o l u t i s m o abstracto, aquella c o m p r e n s i ó n de la
realidad política q u e es esencial a la ciencia del d e r e c h o constitucional: esencial
por su fin cognoscitivo, para el trabajo civil q u e le es p r o p i o .
C o n la intuición de q u e el c o n o c i m i e n t o del d e r e c h o constitucional no p u e d e
existir al m a r g e n de las instituciones políticas, d e s d e h a c e m á s de cincuenta años
la escuela constitucionalista italiana ha d e s c u b i e r t o el grave p e l i g r o [que repre-
senta] el divorcio riguroso entre la ciencia j u r í d i c a y las otras ciencias sociales y
que, f o m e n t a d o en el p a s a d o con el fin de garantizar la p u r e z a científica del dere-
cho constitucional - p a r a evitar cualquier c o n t a m i n a c i ó n p r o c e d e n t e del m u n d o de
la p o l í t i c a - , a m e n a z a b a a través de m a l e n t e n d i d o s sucesivos en convertirse, en
buena sustancia, en el m á s improductivo f o r m a l i s m o a c a d é m i c o . Un formalismo
capaz, en un t i e m p o , de hacer de la e n s e ñ a n z a del d e r e c h o constitucional un símil
de la e n s e ñ a n z a de u n a lengua muerta, y de generar la sensación de q u e el dere-
cho - l a m á s alta y c o m p l e t a forma de expresión de u n a convivencia c i v i l - n a d a
[ii]
12 DERECHO PARLAMENTARIO
nuevo tuviese q u e decir al m u n d o n u e v o , ante un n u e v o sistema de r e l a c i o n e s ,

calificadas c o m o "metajurídicas".
Consciente de este riesgo, la doctrina italiana c o m p r e n d i ó q u e era necesario,
ante t o d o , salvaguardar el p a t r i m o n i o científico del p a s a d o - e n p r i m e r lugar, el
m é t o d o - y q u e era necesario ir m á s allá, a m p l i a n d o el c a m p o del c o n o c i m i e n t o
del estudioso y haciéndolo el objetivo, objetivo preeminente, de la disciplina cons-
titucional, de los acontecimientos políticos q u e en gran m e d i d a son p r o d u c t o s de
"hechos n o r m a t i v o s " y q u e , de cualquier m a n e r a , d e t e r m i n a n al d e r e c h o constitu-
cional en su efectividad, es decir, en su positividad.
Así, se han tenido siempre, y c a d a vez m á s , n u m e r o s a s obras de juristas q u e
aun en Italia se c i m e n t a b a n - n o en m o d o diferente de aquel q u e acontecía en un
tiempo en la ciencia jurídica francesa, en la anglosajona y hasta, en cierta m e d i d a ,
en la a l e m a n a - sobre temáticas, p r i m e r o consideradas extrañas y reservadas tradi-
c i o n a l m e n t e al sociólogo, al Political Scientist o al estudioso de política e c o n ó m i -
ca: el partido político, el c o n c e p t o de fuerza política, la Constitución en sentido
material e n t e n d i d a c o m o r é g i m e n , la instauración de falta de los o r d e n a m i e n t o s
constitucionales, la "constitución e c o n ó m i c a " y el derecho público de la economía,
etcétera. De estos estudios parten los demás, en un m o d o o en otro, por la exigencia
de adecuar la ciencia j u r í d i c a - f i l t r a n d o a través de un m é t o d o peculiar las a d q u i -
siciones i n t e r d i s c i p l i n a r i a s i n d i s p e n s a b l e s - a a q u e l l a r e a l i d a d q u e es, p o r otra
parte, la tarea institucional del derecho positivo para disciplinar y reglamentar. Se
puede decir q u e el c o n c e p t o informador p r i m a r i o sea la lograda identidad entre
Constitución y r é g i m e n , e l a b o r a d a p o r el p e n s a m i e n t o de C o n s t a n t i n o M o r t a t i .
E n tal s e n t i d o s e c o l o c a - c o m o d i s c i p l i n a sólo d i d á c t i c a m e n t e a u t ó n o m a ,
pero, en sede científica y, por consecuencia, metodológica c o m o r a m a del d e r e c h o
constitucional general, que está c o m o la parte al t o d o - el derecho parlamentario. Se
quiere decir, q u e nos p r o p o n e m o s , a través de esta obra destinada al uso esencial-
m e n t e didáctico, no sólo indicar las bases institucionales de la materia, al c o m p a -
rarlas con los institutos esenciales del o r d e n a m i e n t o italiano vigente y con los ins-
titutos extranjeros similares, sino, también, examinar mediante la ilustración crítica
de tales institutos, por m á s de un motivo en m o d o primario, los d e t e r m i n a n t e s de
la concreta dinámica político-constitucional, y la calificación de algunos aspectos
esenciales del régimen. A p e n a s es necesario agregar que, si ello requerirá evaluar
la correcta correspondencia entre institutos y relaciones con los principios g e n e -
rales y a su precisa e n u n c i a c i ó n formal, c o n frecuencia se encontrará, en c a m b i o ,
evidencia de alteraciones entre el aspecto formal y el aspecto sustancial de n u e s -
tro o r d e n a m i e n t o constitucional.
Para definir el objeto de la disciplina, c o m o una p r i m e r a a p r o x i m a c i ó n , se p o -
dría calificar al d e r e c h o parlamentario, en sentido restringido, c o m o el estudio del
INTRODUCCIÓN 13
conjunto de las relaciones político-jurídicas q u e se desarrollan al interior de las

asambleas y, m á s precisamente, c o m o aquella parte del derecho constitucional q u e
se refiere a la organización interna y al f u n c i o n a m i e n t o del P a r l a m e n t o . S o b r e la
huella de esta perspectiva - q u e corre el riesgo, sin e m b a r g o , de reducir el d e r e c h o
parlamentario a sus m o d a l i d a d e s reglamentarias, esenciales por lo d e m á s , a u n q u e
sin profundizar en el e x a m e n de la materia en sus múltiples relaciones con otros
aspectos y m o m e n t o s de la vida constitucional, indispensables t a m b i é n p a r a c o m -
prender el significado exacto de las m i s m a s n o r m a s p a r l a m e n t a r i a s - se p o n í a con
fecundos enriquecimientos en (alrededor del novecientos) Miceli, quien con u n a
definición r e t o m a d a m e d i o siglo d e s p u é s por O r l a n d o , lo describía c o m o el con-
j u n t o de relaciones político-jurídicas q u e se desarrollaban al interior de u n a a s a m -
blea política, o entre las a s a m b l e a s políticas existentes en un E s t a d o , o entre ellas
y los otros p o d e r e s públicos y, p o r lo tanto, las n o r m a s q u e formulan y regulan ta-
les relaciones y la ciencia q u e las estudia.
Este texto se b a s a en tan amplio m ó d u l o definitorio, y no ya para repetir c o n o -
cimientos sobre derecho constitucional general y dar vida a u n a " c o p i a " de d u d o s a
utilidad didáctica y sin n i n g u n a legitimidad científica, sino p o r q u e no parecería
justificado un estudio de d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o dirigido a profundizar la f e n o m e -
n o l o g í a constitucional del r é g i m e n político q u e se a t u v i e r a e x c l u s i v a m e n t e a la
ilustración de los r e g l a m e n t o s p a r l a m e n t a r i o s , o m i t i e n d o el análisis j u r í d i c o - p o -
lítico c o m p l e t o de ellos, es decir o m i t i e n d o e x a m i n a r el v í n c u l o efectivo entre los
institutos de d e r e c h o parlamentario y aquéllos del d e r e c h o constitucional general
que, por lo d e m á s , en m á s de un caso, los disciplina explícitamente.
Es una necesidad m e t o d o l ó g i c a q u e de i n m e d i a t o se hará evidente con algún
ejemplo: ¿ c ó m o se podría, exhaustivamente, tratar la situación j u r í d i c a del m i e m -
bro del Parlamento abstrayéndolo de la doble relación que existe entre el Parlamento
y el c u e r p o electoral, y entre el P a r l a m e n t o y el p a r t i d o ? ; ¿ c ó m o e x a m i n a r las nor-
m a s constitucionales y reglamentarias a la luz de las n o c i o n e s de confianza y de
d e s c o n f i a n z a , sin h a b e r e v a l u a d o antes la l ó g i c a de la r e l a c i ó n fiduciaria en el
c u a d r o de las relaciones efectivas entre j e f e de E s t a d o , P a r l a m e n t o y g o b i e r n o , y
sin t o m a r en cuenta la fluidez de las relaciones entre la m a y o r í a y los g r u p o s de
oposición, fluidez q u e caracteriza el génesis histórico de los r e g l a m e n t o s de 1971
y su sucesiva evolución?; ¿ c ó m o describir, de m o d o m á s simple, el m é t o d o de vo-
tación en las a s a m b l e a s sin h a c e r resaltar d e b i d a m e n t e el a s p e c t o d e c i s i v o q u e
p u e d e asumir, por ejemplo, la opción q u e existe entre el escrutinio secreto y la ape-
lación nominal, para los fines del c o n o c i m i e n t o del sistema político-constitucional
efectivo?
En realidad, el derecho parlamentario - q u e en su vida concreta tiene por centro
las a s a m b l e a s - s e revela m u y c l a r a m e n t e c o m o u n a "clínica constitucional", u n
c a m p o de experimentación constitucional continua y s i e m p r e renovada. Para q u e

pueda parecer razonable, tanto en sentido científico c o m o didáctico, debe prescindir
de su naturaleza "experimental". No d e b e extrañar, q u e los clásicos tratados del
ochocientos dedicados a la disciplina - a p a r t e la o b r a de E r s k i n e M a y q u e se d e -
sarrolla esencialmente sobre el estudio de los "precedentes", conforme a la tradición
jurídica a n g l o s a j o n a - p e q u e n m á s bien por e x c e s o q u e por defecto, r e s o l v i é n d o s e
en m a y o r o m e n o r m e d i d a en tratados - q u e frente al m é t o d o son e s c a s a m e n t e sis-
t e m á t i c o s - d e d e r e c h o constitucional.
En una introducción al estudio del derecho parlamentario, no se p u e d e evitar
llamar la atención sobre la estrecha relación entre la disciplina y la institución q u e
ésa considera. En efecto, el estudio del derecho parlamentario ha tenido sus p e r i o -
dos de m a y o r fortuna, j u s t a m e n t e c u a n d o en la vida constitucional el instituto par-
lamentario desarrollaba aquel rol e m i n e n t e q u e le es p r o p i o en un o r d e n a m i e n t o
l i b e r a l - d e m o c r á t i c o . Y viceversa, el análisis doctrinal dejó de i n t e r e s a r s e en la
vida parlamentaria, ello sucedió p o r q u e , en la realidad, se h a b í a p e r d i d o su valor
primario en el E s t a d o m o d e r n o . Así, los n u m e r o s o s y apreciables trabajos q u e , en
la tratadística general o en sedes a u t ó n o m a s , se publicaron en los años posresurgi-
mentales hasta el primer d e c e n i o del siglo, a c o m p a ñ a r o n (y en cierta m e d i d a c o n -
tribuyeron a reforzarlo) el desarrollo de las instituciones parlamentarias de la é p o -
ca, mientras q u e durante el periodo entre las dos guerras - q u e en Italia llevó a la
reducción del Parlamento q u e ya no fue tal, ni siquiera en el n o m b r e c o m o instru-
m e n t o secundario de la d i c t a d u r a - registraba, p o r el contrario, la d i s m i n u c i ó n de
cualquier interés en este c a m p o de estudios. Por eso era natural q u e con el restable-
cimiento del instituto parlamentario el d e r e c h o constitucional y su sector relativo
volviera a ser objeto de la m á s atenta consideración. Ni las c o n o c i d a s y relevantes
incidencias q u e de h e c h o p r o d u c e h o y el sistema de partidos s o b r e la actividad
parlamentaria - s e a , c o l m a n d o c o n su p r e s e n c i a un vacío en su r e g l a m e n t a c i ó n ,
sea, adaptando las n o r m a s escritas a la praxis, sea, alterando d i r e c t a m e n t e la c o n s -
titución con modificaciones t á c i t a s - permitía la oportunidad de valorar la materia
con criterios r e n o v a d o s .
Antes de realizar el e x a m e n sistemático de los institutos singulares y las re-
laciones jurídicas del d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o positivo, según sus fuentes ( q u e se
encuentran en n o r m a s de la constitución y en las leyes constitucionales, en la le-
gislación electoral y en otras leyes ordinarias, así c o m o en los reglamentos parlamen-
1
tarios), y según algunos otros, también en los usos de las o p c i o n e s clasificatorias
'La expresión no se refiere únicamente a los textos normativos conocidos como Reglamento de la Cámara
de Diputados y Reglamento del Senado de la República (publicados en el suplemento ordinario de la Gaceta
Oficial, núm. 53, del l o . de marzo de 1971, con "aviso de rectificación" en el núm. 107 del 29 de abril) y a sus
sucesivas modificaciones, sino, también, a las fuentes reglamentarias del derecho parlamentario especial,
INTRODUCCIÓN 15
entre los " c u a d r o s operativos de referencia", o sea, entre los sistemas positivos en
2
los que las asambleas y en las conventions p a r l a m e n t a r i a s se p o n e c o m o cuestión
metodológica preliminar y, al m i s m o tiempo, c o m o exigencia práctica primaria, el
problema en los q u e v a r i a d a m e n t e se c o l o c a n los singulares p r o c e d i m i e n t o s par-
lamentarios. Es decir, surge el p r o b l e m a de las opciones clasificatorias entre los
"cuatro operativos de referencia", o sea, entre los sistemas positivos de u n a opción
clasificatoria en razón de los contextos de los r e g í m e n e s político-constitucionales
existentes, según los cuales cambian m u c h o , en su rol, aun los institutos fundamen-
tales y las relaciones de derecho parlamentario, q u e sería erróneo, y fuera de lugar,
considerar idénticos en sus efectos - a u n q u e sí pueden serlo en los p r o c e d i m i e n t o s -
a cada cuadro operativo de referencia, es decir, para cada orden constitucional. U n a
ilustración q u e , de algún m o d o , h a g a e n t e n d e r el d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o y q u e
tenga la pretensión de ofrecer e l e m e n t o s calificadores p a r a la individualización
del régimen constitucional italiano efectivo no puede, por lo tanto, prescindir de la
enunciación, a u n q u e sumaria, de algunas o p c i o n e s q u e p r o p o n e n m ó d u l o s clasifi-
catorios, y de reflejo, definidores aproximados, precisamente, en el tema de régimen.
como las colecciones normativas: (el) Reglamento Parlamentario para los Procedimientos de Acusación (el)
Reglamento de la Comisión Parlamentaria para la Dirección General y la Vigilancia sobre Servicios Radio
Televisivos y (el) Reglamento Interno de la Junta de las Elecciones (para la Cámara de Diputados), a las circu-
lares de los presidentes de asamblea y - e n especial, después de la reforma de los reglamentos para los vastos
poderes conferidos a los grupos parlamentarios- a los reglamentos de los grupos. La doctrina niega preponde-
rancia, en cuanto a relevancia jurídica para el derecho parlamentario, a las normas (obviamente, de derecho pri-
vado) de los estatutos de los partidos políticos, aun cuando se refieran a las relaciones partido-diputado y par-
tido-grupo parlamentario, que condicionan, sin embargo, de cualquier modo, la interpretación.
2
Las dos últimas expresiones empleadas en el texto, sin ninguna intención definitoria o prescriptiva, evocan,
con generalidad deseada, la distinción siempre vaga -cambiante por la variedad de las clasificaciones y, sobre
todo, por los confines entre las categorías singulares, puestas siempre objetivamente- entre las conventions
propiamente dichas y los otros comportamientos uniformes que no se elevan a ese nivel, que por lo demás nunca
ha sido definido, y que emprenden las denominadas reglas del comportamiento correcto constitucional, del cere-
monial, de cortesía parlamentaria, etcétera. Sin embargo, debe observarse que, mientras en otros campos del
derecho la praxis es, tal vez, la expresión menos calificada y calificadora, porque nada significa normalmente
que la constante y regular repetición de comportamientos, generalmente conformes y si acaso integrativos en el
derecho escrito -por ejemplo, la praxis administrativa o la praxis judicial— en el léxico parlamentario italiano,
"praxis" con frecuencia tiene un significado diverso y un contenido, en cierto sentido, perceptivo. Sin equivo-
carse, ha sido observado (por G.U. Rescigno) que en esta última acepción, el término también designa verda-
deras y propias costumbres o reglas, consideradas obligatorias de cualquier manera, es decir, convenciones. Por
esto, en el texto se habla de conventions parlamentarias, queriendo indicar las reglas sentidas como obligatorias,
y de uso en las asambleas, en referencia a aquellas que los parlamentarios ingleses llaman usages, es decir, la
usual practice.
CAPÍTULO I
El régimen
parlamentario
A EXPRESIÓN r é g i m e n parlamentario, sobre c u y o significado d e s d e h a c e m á s

JLJ de un siglo teorizan estudiosos y h o m b r e s políticos, tiene c o m o única carac-
terística, sobre la cual, tal vez, todos están de a c u e r d o , su r e c o n o c i d a indetermina-
ción. Ni la relativa facilidad para estar de a c u e r d o sobre dos c o n c e p t o s q u e expre-
san, separadamente, el sustantivo y su adjetivación, nunca ha sido ventaja p r o v e c h o s a
para inducir a un j u i c i o u n á n i m e sobre el significado, la e s e n c i a y la exacta califi-
cación del régimen parlamentario: eso testimonia, cuando m e n o s , que no es suficien-
te la relevancia de un sistema político-jurídico (régimen) dotado con un Parlamento
para justificar el e m p l e o indiscriminado de esa fórmula. U n a ilustración a d e c u a -
da de las clasificaciones, p r o p u e s t a s por varias partes, p a r a los o r d e n a m i e n t o s q u e
a título vario expresan instituciones parlamentarias no es tarea de este trabajo. Lo
q u e aquí i m p o r t a es sintetizar las relaciones positivas q u e se manifiestan entre los
órganos fundamentales de nuestro o r d e n a m i e n t o , p a r a estudiar el rol q u e ahí asu-
m e n los diferentes institutos de d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o . P e r o las interpretaciones y
las aplicaciones q u e se proyectan y se verifican sobre m u c h o s de estos institutos
- e s p e c i a l m e n t e , c o m o e s obvio, para aquéllos m á s relevantes p o l í t i c a m e n t e - c a m -
bian p r e c i s a m e n t e de la diferente c o n c e p c i ó n q u e se tiene del sistema político-ju-
rídico en general. P o r esto no es posible eximirse de tratar, al m e n o s los m ó d u l o s
definitorios, a los q u e ha llegado la doctrina p a r a distinguir los tipos de ordena-
m i e n t o representativo.
A n t e todo, será n e c e s a r i o justificar la preferencia p o r la e x p r e s i ó n régimen
parlamentario, de r e c o n o c i d a derivación francesa, en lugar de gobierno parla-
mentario, según la fórmula de nuestra literatura clásica. El concepto de régimen al
q u e h a llegado l a m á s autorizada literatura j u r í d i c a - d e s p u é s d e h a b e r l a recibido
del tratadismo político, p a r a reelaborarlo según los p r o p i o s c á n o n e s m e t o d o l ó g i -
c o s - es c o m p r e n s i v o por un e l e m e n t o i d e o l ó g i c o y p o r un e l e m e n t o institucional,
í n t i m a m e n t e vinculados entre ellos: el principio de legitimidad y la organización
de las fuerzas políticas institucionales, q u e en ellos se inspira. En efecto, se define
al r é g i m e n c o m o el conjunto de los e l e m e n t o s organizativos e n l a z a d o s con la con-
[17]
cepción política-social asumida c o m o propia de un cierto tipo de Estado, que inspi-

ra su constitución fundamental y se pone c o m o ley suprema de su vida. En efecto,
para Mortati,
. . . c o n la expresión " r é g i m e n " se quiere representar un c o n c e p t o sustancial-

mente no diferente de aquel que se h a . . . indicado c o m o "constitución material"
y q u e coincide, también, con la "forma de E s t a d o " , en c u a n t o a q u e indica los
lineamientos esenciales q u e , al Estado, le fueron e s t a m p a d o s por el sistema
de los fines puestos a su actividad, por obra de las fuerzas políticas q u e sos-
tienen al poder soberano, así c o m o por el conjunto de las estructuras funda-
mentales y del sistema de las relaciones destinadas a realizarlos.
A propósito de las diferentes estructuras estatales q u e c o m ú n m e n t e se dicen

liberaldemocráticas, es frecuente la confusión o conmistión entre formas de Esta-
do y formas de gobierno, tal vez justificada, por lo d e m á s , por el entrecuzamiento
de los caracteres de unas y de otras ante los ojos de quien intente escrutar real-
mente ciertos tipos de r é g i m e n , es decir, ciertos m o d o s históricos de ser de la rela-
ción entre g o b e r n a n t e s y g o b e r n a d o s . A las p r i m e r a s , le e s p e r a , g e n e r a l m e n t e ,
c o m o se s a b e , a q u e l l o s a s p e c t o s f u n d a m e n t a l e s del a r t i c u l a r s e de la s o b e r a n í a
institucionalizada y que, vivificados por la "idea del d e r e c h o " q u e portan las for-
mas políticas prevalecientes, se r e s u m e n precisamente en el r é g i m e n . L a s segun-
das, en c a m b i o , atienden las diferentes m o d a l i d a d e s q u e p u e d e asumir - e n o r d e -
namientos q u e se p u e d e n reconducir a u n a idéntica forma de E s t a d o - el ó r g a n o
que, según algunos, es el activador por excelencia y que, según otros, es el simple
ejecutor y, según otros m á s , es el corresponsable de la función del r u m b o político
es decir, el gobierno.
Si parece exacto hablar, por ejemplo, de régimen presidencial, para definir la
forma de E s t a d o e x p r e s a d a en la Constitución de E s t a d o s U n i d o s , no parecería
correcto calificar, igualmente, c o m o " r e g í m e n e s " a aquellas especies de o r d e n a -
mientos que, sobre todo, por su diferente articulación de la función del r u m b o p o -
lítico, se designan c o m o gobierno de gabinete, gobierno parlamentario, gobierno
parlamentario racionalizado, etcétera. L a s distinciones q u e con frecuencia son
de gran portada, a la q u e se alude p a r a d e s i g n a r esos o r d e n a m i e n t o s , no tienen
siempre respeto a los órganos investidos por la potestad efectiva de r u m b o políti-
co, y que de cualquier m a n e r a , no se refieren a la característica total y unitaria q u e
califica institucionalmente a un régimen, ni ciertamente se enlazan n e c e s a r i a m e n -
te a un principio de legitimidad q u e está presente en sí m i s m a . En efecto, esas d e -
finiciones son atributos de gobierno y no de E s t a d o , no de constitución c o m o un
todo absoluto, n o d e r é g i m e n .
EL RÉGIMEN PARLAMENTARIO 19
En efecto, sucede q u e la falta de esfuerzo p a r a llegar a u n a síntesis r e c o n s -

tructiva, a un conocimiento global de eso que está vivo y de eso que está muerto o
c a m b i a d o del régimen parlamentario, según los cánones del tratadismo clásico, ha
provocado dos consecuencias opuestas: por un lado, la creencia en u n a crisis total
e irreversible del sistema; por el otro, el disociarse de u n a - a u n q u e - a p r o x i m a d a
visión unitaria de ése, q u e en la subespecie es fácil para multiplicarse según un
m ó d u l o serial. Q u e d e s p u é s es, en sí m i s m o la negación de cualquier tarea c o m -
parada sustantivamente.
Ejemplificando (pero con p a r s i m o n i a ) se p u e d e n e n c o n t r a r el g o b i e r n o parla-
m e n t a r i o racionalizado con tendencia equilibradora de tipo italiano; el gobierno
parlamentario " s u p e r m o n i s t a " con tendencia asambleísta (otros dicen asambleísta
tout-courf) de la Tercera y Cuarta República; el gobierno parlamentario dualista, o
pseudo-dualista, del p r i m e r m o m e n t o w e i m a r i a n o ; la kanslerdemocratie de B o n n ,
o régimen parlamentario con prevalencia del canciller, y así, sucesivamente, hasta
la ardua etiqueta de la Quinta República, a la q u e a l g u n o s ven c o m o un s u b p r o d u c -
to del parlamentarismo racionalizado, pero, con gran debilitamiento del Parlamento.
E s o , sin hablar de la forma de gobierno inglesa, q u e de " g a b i n e t e " o " d e p r i m e r
ministro", c o m o se quiera, siempre atiende al r é g i m e n p a r l a m e n t a r i o , o al m e n o s
no p e r d o n a a la tendencia q u e la quisiera excluir del genus. Este es un canon q u e ,
sin embargo, no parece un punto de estímulo; en efecto, es m u y d u d o s o q u e la m e -
j o r respuesta para aquellos q u e sostienen, con e s c a s o sentido de la c o m p a r a c i ó n
j u r í d i c a - s o b r e la b a s e de la "irrepetibilidad" de la e x p e r i e n c i a i n g l e s a - q u e lo
extraño de las imitaciones continentales del m o d e l o clásico del r é g i m e n p a r l a m e n -
tario p u e d a residir e n l a " r e p r e s e n t a c i ó n " d e t a c h a r e s a e x p e r i e n c i a j u s t a m e n t e
por la forma de E s t a d o q u e le dio n a c i m i e n t o .
Indicaciones útiles para u n a síntesis reconstructiva p o d r í a n ser ofrecidas del
r e e x a m e n de procedimientos, conventions y praxis parlamentarias, h e c h o sobre el
plano de las relaciones efectivas entre gobierno y P a r l a m e n t o , sin prejuicio para
los "figurines" de régimen, en dondequiera q u e la presencia de órganos asambleís-
tas se a c o m p a ñ e con su participación en la función del r u m b o político.
E s t e es un argumento, sea llamado incidental, q u e e m p a ñ a m u c h o la b a s e de la
opinión de cuantos consideran al d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o c o m o un m u e r t o conclui-
do y severamente circunscrito p o r la barrera de los interna corporis a q u e d a r s e
encerrados dentro de él, sin permitirle al d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o la correlación na-
tural con otros sectores del d e r e c h o constitucional; en realidad, se incurriría en el
grave riesgo de querer " c o m p a r a r " , p o n g a m o s al instituto de las i n m u n i d a d e s en
el d e r e c h o soviético con aquél correspondiente de los d e r e c h o s occidentales, o de
c o n s i d e r a r la r e l a c i ó n de confianza, fijada f o r m a l m e n t e aún allá, con p r o c e d i -
m i e n t o s similares a los c o n o c i d o s , c o m o e l e m e n t o v e r d a d e r a m e n t e calificador de
aquella forma de gobierno.
Precisamente, la existencia de una terminología análoga, p e r o densa de m a -

l e n t e n d i d o s , m a n d a p o r sí sola la i n v e s t i g a c i ó n m á s p e n e t r a n t e y c o m p r e n s i v a
sobre la lógica y la d i n á m i c a globales de un r é g i m e n político. Sólo con este pacto,
el estudio del d e r e c h o parlamentario, a d e m á s de o b e d e c e r a las reglas m e t ó d i c a s
de cualquier elaboración de derecho público, puede aportar una contribución válida
para la calificación sustantiva del tipo de r é g i m e n en e x a m e n ; sin eso, el estudio
del derecho parlamentario equivaldría a un cotejo aerifico de los r e g l a m e n t o s de
las asambleas.
U N A VEZ r e c o r d a d o el valor subjetivo q u e implica cualquier clasificación en esta

materia, aquí se a s u m e que el régimen parlamentario designa una forma de Estado
(por lo tanto, un conjunto institucional político-jurídico q u e se inspira en un cier-
to principio de legitimidad) q u e constituye un genus q u e p u e d e permitir, pero, q u e
no se identifica, necesariamente, con el establecimiento de ciertas relaciones en-
tre los p o d e r e s , definidos en la species del gobierno parlamentario, del m i s m o
m o d o q u e p u e d e permitir otros órdenes clasificables en m a n e r a diversa. Y si ra-
zonablemente p u e d e ser objetado de q u e en la experiencia histórico-jurídica del
Estado m o d e r n o no existe u n a especificación práctica de r é g i m e n p a r l a m e n t a r i o
que no presente siempre, en las m o d a l i d a d e s de articulación de sus p o d e r e s , ca-
racterísticas propias e irrepetibles en otras experiencias, no por esto la calificación
del régimen parlamentario d e b e considerarse imposible. C a d a c o m p a r a c i ó n , y en
particular la c o m p a r a c i ó n de d e r e c h o constitucional, necesariamente d e b e limitar-
se a encontrar los elementos esenciales c o m u n e s . E s o confirma el f u n d a m e n t o de
un planteamiento sobre el r é g i m e n parlamentario, pero, con la condición de asu-
mirlo c o m o categoría abstracta q u e c o m p r e n d e concretas subespecies históricas
típicas, m u y n u m e r o s a s , pero, reconducibles a los c á n o n e s primarios del sistema.
C o n frecuencia se dice que para la individualización del régimen parlamentario
es necesario q u e el orden j u r í d i c o r e c o n o z c a c o m o propio principio de legitimi-
dad el respeto de algunos postulados fundamentales, c o m o el c o n c e p t o (llamado)
liberal-democrático de la representación, la distinción y no la neta separación de
las funciones del E s t a d o que, sin e m b a r g o , está enlazada con la i n d e p e n d e n c i a re-
cíproca de sus órganos titulares soberanos; en fin, el r e c o n o c i m i e n t o de q u e , prin-
cipalmente en el Parlamento, p e r o no únicamente en el Parlamento, se e n c a r n a la
soberanía expresada por la voluntad general de los coasociados. En otros términos,
diremos q u e el régimen parlamentario se caracteriza c o m o un complejo institucio-
nal que, aun en las diversas y posibles m o d a l i d a d e s de ejercicio, respeta siempre
el equilibrio entre los órganos constitucionales, sin permitir a alguno de ellos actuar
sin el control de los otros, y entre todos - j e f e de Estado, gobierno, P a r l a m e n t o -
distribuyendo las dos grandes funciones políticas del E s t a d o : la función deliberan-
te y la función ejecutiva, de m a n e r a q u e ellas no sean de c o m p e t e n c i a exclusiva

de n i n g u n o de los tres órganos, pero, también, de m o d o de q u e n i n g u n o de los tres
órganos sea excluido del todo.
Queda claro c ó m o el régimen parlamentario, así representado, excluye la
aplicación rígida de la separación de l o s p o d e r e s , sustituida p o r c o n t r o l e s recí-
procos, q u e c o m o típica manifestación tiene el doble m e c a n i s m o de la relación de
confianza q u e liga al gobierno con el P a r l a m e n t o , y de la facultad de disolución
de los cuerpos legislativos por parte del jefe del Estado de acuerdo con el gobierno.
Igualmente q u e d a claro también, c ó m o el r é g i m e n p a r l a m e n t a r i o se coloca ideal
e institucionalmente c o m o diferente del r é g i m e n convencional o asambleísta, en
donde el Parlamento investido con la función de gobierno no m e n o r q u e la función
legislativa -y no sin interferencias conspicuas, también en el ámbito j u r i s d i c c i o n a l -
no r e c o n o c e al gabinete sino c o m o puntual ejecutor de las manifestaciones de su
voluntad, no r e c o n o c e la legitimidad de algún control político de sus actos (y de
hecho niega al jefe de Estado la facultad de disolución), habiendo sustituido la teo-
ría del equilibrio o de la coordinación de los órganos fundamentales, con la de la
3
unicidad del m a n d o e x p r e s a d o p o r la única r e p r e s e n t a c i ó n de la voluntad gene-
ral, q u e , c o m o tal, no p u e d e c o m e t e r errores, i n v i n i e n d o así la a n t i g u a fórmula
m o n á r q u i c a según la cual the king cannot do wrong.
En m o d o particular se d e b e r e c o m e n d a r cierta cautela, p u e s existe u n a vastí-
sima literatura sobre el r é g i m e n parlamentario, y sus n u m e r o s a s estratificaciones
históricas podrían inducir, si son recibidas acríticamente, a resultados e q u í v o c o s .
Al respecto, se advierte que las investigaciones clasificatorias y las tentativas de
definición sucedidas en el t i e m p o , resultan, tal vez, n e g a d a s por no p o c o s m a l e n -
tendidos; en parte, explicables por cierto subjetivismo de los escritores, y en par-
te, p o r las limitaciones objetivas de una ciencia constitucionalista todavía no per-
f e c c i o n a d a . A s í , un e l e m e n t o i n c o n s c i e n t e m e n t e chovinista e s t i m u l a b a a l o s
estudiosos franceses a forzar sus f u n d a m e n t a d a s e l a b o r a c i o n e s doctrinales q u e , a
pesar de todo, b o r r a b a n a la Tercer R e p ú b l i c a del n ú m e r o de las formas a s a m b l e í s -
tas, y lo m i s m o acontecía en alguna m e d i d a a los estudiosos suizos, siempre rea-
cios a aceptar u n a definición no a u t ó c t o n a p a r a el r é g i m e n de la c o n f e d e r a c i ó n
helvética. El nivel a l c a n z a d o por los logros científicos de aquel t i e m p o , i m p e d í a
a los c o m e n t a r i s t a s el c o n o c i m i e n t o de la c o n c r e c i ó n positiva de las r e l a c i o n e s
entre P a r l a m e n t o y g o b i e r n o , d e d i c a d o s c o m o e s t a b a n a los ejercicios del estilo
sobre eso q u e M a s s i m o Severo Giannini ha l l a m a d o el "figurín-británico-belga"
del sistema parlamentario, a g r e g a n d o , c á u s t i c a m e n t e , q u e éste se p a r e c e en la for-
ma de aquel r é g i m e n tanto c o m o el simio al h o m b r e .
'Unicidad del mando expresado por la única representación no es, sin embargo, un concepto que postule,
necesariamente, también, a un sistema formalmente monocamaral.
El mito tenaz de un parlamentarismo figé en el esquema de la concepción

dualista - u n a f ó r m u l a c o n s t i t u c i o n a l - o l i g á r q u i c a y a d e s a p a r e c i d a , t a n t o e n In-
glaterra c o m o en m u c h o s países de E u r o p a continental, en la segunda m i t a d del
siglo x i x - llevaba a gran parte de la literatura especializada a la deformación óptica
de ver c o m o asambleísta, o c o m o "degeneración asambleísta", cualquier evolución
en sentido m o n i s t a de las relaciones entre g o b i e r n o y P a r l a m e n t o . E s o sucedía,
sobre todo, frente a la participación c a d a vez m á s activa de las c á m a r a s en la fun-
ción del r u m b o político y, generalmente, por la afirmación progresiva de la relación
de confianza q u e i m p l i c a b a u n a relación no ya en un sentido ú n i c o , sino caracteri-
zada p o r la circularidad de los rumbos políticos y, m e d i a n a m e n t e , administrativos.
Si todavía hoy, en referencia a la forma de gobierno italiana del resurgimiento y
del p o s r e s u r g i m i e n t o , s e h a b l a d e r é g i m e n " p s e u d o - p a r l a m e n t a r i o " , q u e r i e n d o
m o t i v a d a m e n t e indicar alguna cosa no m u y diferente del r é g i m e n asambleísta, es
verosímil q u e sobre tal perspectiva influya la visión residual de un d u a l i s m o q u e
niega, con aquella circularidad, toda la f e n o m e n o l o g í a " p a t o l ó g i c a " q u e la a c o m -
paña. El resultado de estos residuos paretianos, de las deformaciones subjetivistas
y del retraso de los i n s t r u m e n t o s p a r a el c o n o c i m i e n t o , en o r d e n al d e s p l i e g u e
efectivo de las relaciones políticas, ha h e c h o , sí, q u e el t e m a de los caracteres di-
ferenciales entre los dos sistemas de g o b i e r n o h a y a sido, en realidad, m á s s a b o -
reado q u e resuelto: en cualquier caso enfrentado con c o n c e p t o s operativos q u e ya
no responden al orden actual de esos o r d e n a m i e n t o s - p a r l a m e n t a r i o s o n o , según
el etiquetage c l á s i c o - en d o n d e la problemática de las relaciones entre g o b i e r n o y
P a r l a m e n t o , con todos los e n r i q u e c i m i e n t o s y las c o r r e c c i o n e s o c a s i o n a d a s p o r
la consolidación de u n a sociedad política pluralista, exige p o n e r en d i s c u s i ó n y
reconsiderar institutos y figuras organizadoras, q u e es trabajo del jurista tratar de
quitarlo del d o m i n i o del empirista.
En r e s u m e n , un r é g i m e n liberal d e m o c r á t i c o c o o r d i n a su p r i n c i p i o de legiti-
m i d a d c o n el p r o p i o c o m p l e j o institucional, p a r a c o n s a g r a r la titularidad efecti-
va de la d i r e c c i ó n política, conferida en m o d o prevaleciente a un ó r g a n o d a d o
m á s q u e a otros, o b i e n , conferida c o n m o d a l i d a d de ó r d e n e s i g u a l e s a u n a plu-
r a l i d a d d e ó r g a n o s . P a r a los s i s t e m a s d e m o c r á t i c o s r e p r e s e n t a t i v o s , e n d o n d e
e x i s t e [por lo t a n t o ] el i n s t i t u t o p a r l a m e n t a r i o , en el r é g i m e n c o n v e n c i o n a l o
a s a m b l e í s t a , e s t a t i t u l a r i d a d efectiva d e l a p r e v a l e n c i a d i r e c c i o n a l p o l í t i c a s e
confía al P a r l a m e n t o , m i e n t r a s q u e en el r é g i m e n p r e s i d e n c i a l ella se confía al
chief executive. Al contrario, en el r é g i m e n p a r l a m e n t a r i o , la titularidad efectiva
de la dirección política es c o m p a r t i d a p o r tres ó r g a n o s - j e f e de E s t a d o , g o b i e r n o ,
P a r l a m e n t o - a través de m o d a l i d a d e s diversas q u e c o n s t i t u y e n las s u b e s p e c i e s
d e ese r é g i m e n .
El régimen parlamentario italiano

y sus "aspectos problemáticos "
EL RÉGIMEN configurado por la c o n s t i t u c i ó n r e p u b l i c a n a e i n s t a u r a d o concreta-

m e n t e en Italia a partir de su e m a n a c i ó n , ciertamente entra en la subcategoría del
r é g i m e n parlamentario. Al respecto, c o n v i e n e considerar dos ó r d e n e s de observa-
ción: aquéllas dirigidas a resumir c ó m o el p o d e r constituyente quiere expresar y
en m e d i d a amplia expresadas, el ejercicio articulado de la soberanía c o n f o r m e a
la lógica de un régimen parlamentario, y aquéllas dirigidas a recordar q u e el poder
constituyente, sin embargo, también dio vida a institutos extraños al espíritu y a la
técnica del r é g i m e n parlamentario "clásico".
En todo caso, el intérprete de un orden constitucional d e b e encontrar la lógica
unitaria de ese sistema en su totalidad y fallaría en su trabajo si, antes q u e c o n s -
truir el ideal de u n i d a d sistemática del o r d e n positivo, atendiese a su d e s c o m p o s i -
ción c o n c e p t u a l , c a s i i d e a l m e n t e v i v i s e c c i o n á n d o l o . P e r o , p r e c i s a m e n t e , p a r a
encontrar esa lógica unitaria en la efectividad del orden a n i m a d o p o r las fuerzas
institucionales es necesario, ante todo, evaluar los aspectos en su naturaleza ver-
dadera.
No p a r e c e d u d o s o q u e el p o d e r c o n s t i t u y e n t e q u i s o expresar, y e x p r e s ó en
una m e d i d a amplia, l a articulación d e u n r é g i m e n p a r l a m e n t a r i o . N o hay d u d a d e
que la intención del constituyente fuese la de distribuir el ejercicio de la dirección
política entre u n a pluralidad d e ó r g a n o s o r d e n a d o s e n i g u a l d a d , q u e s e c o n t r o -
laran y coordinaran r e c í p r o c a m e n t e , p e r o diferentes. Jefe de E s t a d o , g o b i e r n o y
Parlamento, en niveles diversos y con diferentes intensidades, todos inciden en la
elaboración y ejecución de la función política, c a d a u n o , n a t u r a l m e n t e , con las
formas, las acciones y la diversa influencia correcta q u e derivan de la propia con-
notación institucional.
Participa, c o m o todos saben, el Presidente de la República: al ejercer la potes-
tad para n o m b r a r al gobierno; al autorizar la presentación al Parlamento de sus pro-
yectos de ley; al reenviar a las cámaras (con mensaje razonado) una ley para pedir
una segunda deliberación; al hacer u s o de su facultad de enviar mensajes a las cá-
m a r a s ; al convocar extraordinariamente a las m i s m a s , y la d e s t a c a d í s i m a de disol-
ver a m b a s cámaras o a u n a sola antes del v e n c i m i e n t o del t é r m i n o constitucional.
En c a m b i o , no implica su participación en las funciones de dirección política, la
emanación de los autos de gobierno q u e tienen fuerza de ley, para los cuales parece
que el jefe de E s t a d o no tuviera ni un control preventivo formal de constituciona-
lidad, ni u n a influencia política, no subsistiendo en n u e s t r o o r d e n a m i e n t o e l e m e n -
tos para afirmar en esta materia la posibilidad de confrontrar (que él p u e d e ser lla-
m a d o para hacer) entre el r u m b o político ministerial - e x p r e s a d o en la legislación
material sometida a su firma- y los preceptos constitucionales. En efecto, en t e m a

de decretos delegados, no hay lugar para u n a revisión del jefe de E s t a d o diferente
del relativo a la m e r a regularidad formal del auto. En c u a n t o a los decretos-ley, al
imputar al gobierno la exclusiva responsabilidad para las disposiciones provisio-
nales con fuerza de ley adoptadas por él, concurren tanto los a r g u m e n t o s textuales
del a r t í c u l o 77 c o n s t i t u c i o n a l c u a n t o la p r a x i s y la d o c t r i n a ; m i e n t r a s q u e la
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obligación de presentarlas el m i s m o día para la conversión en las c á m a r a s - q u e
así podrán j u z g a r sobre la necesidad y la urgencia de los casos e x t r a o r d i n a r i o s -
reduce n o t a b l e m e n t e la extensión del p o d e r presidencial de autorizar la p r e s e n -
tación del relativo p r o y e c t o de ley de conversión del decreto. La hipótesis de u n a
negativa de autorización presidencial p u e d e suceder, ú n i c a m e n t e , en el c a s o de
macroscópica inconstitucionalidad del contenido normativo, de tal magnitud c o m o
para alterar el sistema, h a c i e n d o del presidente un correo, para atentar contra la
constitución.
Si no subsisten dudas sobre la relevancia y la a u t o n o m í a política de las fun-
ciones presidenciales de n o m b r a r al gobierno, de enviar mensajes al P a r l a m e n t o ,
de proceder a la convocatoria extraordinaria de las c á m a r a s y decretar su disolu-
ción anticipada - s i e m p r e y c u a n d o la voluntad presidencial c o n c u e r d e aquí con la
gubernativa: c o n t r a f i r m a - , e n c u a n t o t o d a s tratan d e c o m p e t e n c i a s c l a r a m e n t e
indicativas de una actividad política (se recuerda que con u n a carta al presidente
de la C á m a r a , q u e ni siquiera era un mensaje formal, el presidente Gronchi b l o -
queó la convocatoria del P a r l a m e n t o en sesión c o m ú n , q u e se aprestaba a volver a
dar vida, r e t o m a n d o el plenum, a la alta corte siciliana); se distinguen tales c o m -
petencias de aquéllas p a r a autorizar la presentación de los proyectos de ley al Par-
lamento y la de reenviar a las c á m a r a s para una nueva deliberación, con mensaje
razonado, el texto de ley q u e aprobaron; actividades en las cuales la función p r e -
sidencial puede entenderse c o m o dirigida también a un informal control anticipado
de legitimidad constitucional, a u n q u e sin efectos vinculantes para los respectivos
órganos interesados. Sin e m b a r g o , hay quien ve en el desarrollo de estas activi-
dades, en la vida concreta de las instituciones, una "presencia" del jefe del E s t a d o
q u e subraya, indirectamente, la participación en la función de dirección política.
Es superfluo ilustrar, luego, c u a n larga y primaria es la c o m p e t e n c i a , q u e en
la esfera de la dirección política tiene el órgano gobierno: activador p r e p o n d e r a n -
te de la legislación, es decir, de concretar en lo normativo, gran parte del r u m b o
político; titular responsable de cualquier forma de dirección política del Ejecutivo;
ó r g a n o i n d e p e n d i e n t e ante el j e f e del E s t a d o (del q u e e m a n a , sin e m b a r g o , su
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La obligación de presentación, en el mismo día de la emanación "a las cámaras" como lo dispone el
artículo 77 constitucional, es cumplido, en la realidad, en el sentido de presentar el proyecto de conversión a la
única Cámara que primero enfrentará el iter. Sobre la cuestión, cfr., la nota 49 en la p. 355.
nombramiento) y ante el m i s m o P a r l a m e n t o (al q u e , sin e m b a r g o , está ligado por

el vínculo de la confianza). El m i s m o conjunto de las instituciones parlamentarias
confirma, en fin, la p r e e m i n e n t e naturaleza de r é g i m e n p a r l a m e n t a r i o dictada p o r
el c o n s t i t u y e n t e : en efecto, el P a r l a m e n t o p a r t i c i p a a d e m á s , o b v i a m e n t e , en la
función política m i s m a . E x p r e s a n d o las condiciones político-jurídicas para la ple-
na vitalidad del gobierno de la República, las cámaras desarrollan, manifiestamente,
una función primaria de dirección política; y m a n t i e n e n tal función a través de los
instrumentos de revisión y, también, de r u m b o , q u e les c o m p e t e frente a las acti-
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vidades de g o b i e r n o .
Se p u e d e sostener entonces q u e la equilibrada y c o o r d i n a d a articulación de la
función pública, así c o m o está asegurada en su distribución entre los órganos c o n s -
titucionales, c o r r e s p o n d e al equilibrio c o o r d i n a d o r esencial del r é g i m e n p a r l a m e n -
tario, a u n q u e es cierto (lo q u e no contradice al asunto) q u e , entre las subcatego-
rías de ese r é g i m e n , el p o d e r constituyente manifiestamente se orientó, en m a n e r a
prevaleciente, hacia el tipo de l l a m a d o gobierno parlamentario racionalizado con
tendencia equilibradora. Esta específica "forma de g o b i e r n o " - q u e , r e p e t i m o s , se
pone c o m o u n a de las species, histórica y d o c t r i n a l m e n t e e n c o n t r a b l e s , del genus
régimen p a r l a m e n t a r i o - ha tenido un a m p l í s i m o tratamiento en la ciencia consti-
tucionalista (a la que nos reenvía): ella se caracteriza, según la doctrina prevale-
ciente, c o m o la típica de las r e g l a m e n t a c i o n e s de las relaciones constitucionales,
motivo por el cual - e n la "racionalización" del esquema, que es constitutivo esencial
de la especie, y q u e resiente fuertemente el m o v i m i e n t o doctrinario (llamado pre-
cisamente) de la "racionalización del p o d e r " - el m e c a n i s m o central y más delicado
del ordenamiento reside en el equilibrio logrado p o r la intervención mediadora del
órgano jefe del E s t a d o , en la clásica relación dialéctica g o b i e r n o - P a r l a m e n t o . Tal
intervención de un tercer e l e m e n t o en la d i n á m i c a político-constitucional a c e n -
tuaría la tendencia equilibradora, s u b r a y a n d o c o n j u n t a m e n t e la pluralidad y la ju-
rídica i g u a l d a d en el o r d e n de los ó r g a n o s de d i r e c c i ó n política, a través de la
recepción de algunas m o d a l i d a d e s constitucionales que, aun p r o v i n i e n d o de tipos
de régimen extraños al parlamentario - e l asambleísta y el p r e s i d e n c i a l - se quiere
que al m e n o s no alteren su naturaleza fundamental.
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La irresponsabilidad política del jefe del Estado (admitiendo que exista su pequeña participación en la
función política) puede parecer contradictoria con el principio de los controles recíprocos entre los órganos pri-
marios del régimen. Sin embargo, nótese que de su función política, el jefe del Estado, ante todo, responde
penalmente en los casos extremos de alta traición y atentado contra la constitución. En cuanto al resto de sus
actos, siempre es responsable por él, ante el Parlamento, el gobierno que a su vez se encuentra garantizado por
la obligación de la contrafirma para cada acto presidencial. Queda claro que el rechazo de la contrafirma hará
técnicamente imposible la existencia de actos presidenciales en los que no se pueda encontrar la responsabili-
dad, y salvaguardará, por otra parte, al gobierno del riesgo de tenerla que asumir para actos, que en su criterio,
son ilegítimos.
El significado concreto de la igualdad en el orden j u r í d i c o no p u e d e ser enten-

dido que en el sentido de una r e c o n o c i d a reciprocidad de influencia política entre
órganos iguales: influencia política que vuelve a configurarse j u r í d i c a m e n t e c o m o
conjunto de controles constitucionales, a d e c u a d o s para desarrollar u n a efectiva
función equilibradora. Es típico a este respecto, el m e c a n i s m o del n o m b r a m i e n t o
presidencial del g o b i e r n o , c o m b i n a d o con aquéllos del v í n c u l o de la confianza
entre el gabinete y las c á m a r a s , y de la facultad de disolución de las m i s m a s . A u n
cuando la reenviemos a otra parte del texto para un análisis adecuado, sin e m b a r g o ,
e s n e c e s a r i o relevar, d e s d e a h o r a , c ó m o l a p r e o c u p a c i ó n " r a c i o n a l i z a d o r a " h a
prevalecido en la realidad atenuándola, sobre la inspiración " e q u i l i b r a d o r a " del
constituyente. Así, por ejemplo, para la rígida e s q u e m a t i z a c i ó n de relaciones q u e
g e n e r a l m e n t e e l r é g i m e n p a r l a m e n t a r i o prefiere n o disciplinar n o r m a t i v a m e n t e
- c o m o la relación de la c o n f i a n z a - y q u e ha contribuido a la alteración del clásico
sistema, en su m i s m a constitución formal. Sin decir q u e el p o d e r presidencial de
disolución - q u e necesitando aun la contrafirma gubernativa no es comparable
a b s o l u t a m e n t e al m e c a n i s m o de la disolución en Inglaterra a c c i o n a d o concreta-
m e n t e por el premier, p e r o da lugar a un acto complejo o duumvirale ( E l i a ) - h a c e
coja, por decirlo así, la relación de las fuerzas entre las fuerzas del gobierno y Par-
lamento).
Es aquí q u e va h e c h a la m e n c i ó n de c ó m o el constituyente dio vida, conscien-
temente, a un r é g i m e n parlamentario comprensivo t a m b i é n de institutos típicos de
otros regímenes. Entre las interpolaciones extrañas a la lógica del r é g i m e n parla-
mentario e históricamente derivante del presidencial, así se considerará a la C o r t e
constitucional. Ella contradice, en tanto, las implicaciones concretas de un principio
fundamental del r é g i m e n p a r l a m e n t a r i o de c a d a país y de todos los t i e m p o s , el
principio q u e p o n e l a ley - y solamente l a l e y - c o m o expresión d e l a voluntad ge-
neral. Principio extraño a la doctrina e s t a d o u n i d e n s e (que identifica la voluntad
general sólo en la paramount law, en la superley, la constitución y, por eso, justifica
la revisión judicial de constitucionalidad de las leyes sin afectar ese principio); en
c a m b i o eso está presente c o n s t a n t e m e n t e en las experiencias continentales y es
entendido c o m o negador de toda jurisdicción constitucional, no q u e r i é n d o s e per-
mitir que la ley - p r e c i s a m e n t e p o r q u e es expresión de la voluntad general de los
c o a s o c i a d o s - p u e d a ser "revisada" por un ó r g a n o q u e (a esa voluntad) se le p o n -
dría c o m o superior.
Aparte la revisión sobre la legitimidad de las leyes y de los actos q u e tienen
fuerza de ley, la Corte constitucional encuentra en las propias c o m p e t e n c i a s rela-
tivas a los conflictos de atribución y a la jurisdicción penal para los delitos presi-
denciales, motivos sucesivos q u e permiten evaluar el rol político en el c u a d r o del
régimen italiano. Del resto, también para el juicio de legitimidad constitucional - e n
donde está i m p e d i d o a la Corte un e x a m e n de naturaleza política y "sobre el uso

del poder discrecional del Parlamento": pero, sobre eso, se volverá l u e g o - implica-
ciones políticas importantes proceden de la confrontación q u e el j u e z constitucio-
nal está obligado a hacer entre las n o r m a s p r o g r a m á t i c a s de la constitución - c o n
significado tal vez p o l i v a l e n t e - y las n o r m a s i m p u g n a d a s p o r h a b e r desatendido
el legislador ordinario aquellas p r o g r a m á t i c a s .
Se destaca, a d e m á s , c ó m o la Corte constitucional, privando de eficacia la dis-
posición ilegítima, transfiere fuera del sistema clásico ternario - j e f e de E s t a d o ,
g o b i e r n o , P a r l a m e n t o - m a n i f e s t a c i o n e s d e a c t i v i d a d e s n o r m a l m e n t e típicas d e
aquélla legislativa y de aquélla de r u m b o político. En efecto, ésa ejerce ciertos
efectos sobre la legislación, diversos p e r o a n á l o g o s a aquéllos abrogativos que,
por ser negativos, no p o r ello son m e n o s relevantes; y, a d e m á s , p o n i é n d o s e toda-
vía c o m o órgano dotado de una potestad diversa, pero análoga a aquélla abrogante,
ejerce una influencia política innegable sobre el r u m b o m i s m o del g o b i e r n o (en
sentido restringido), d a n d o c o n sus sentencias un e s t í m u l o claro - n o sólo negati-
v o - sea a la función político-legislativa del g o b i e r n o , sea a aquélla del Parlamen-
to, sea a ciertas esferas del m i s m o p o d e r presidencial. U n a sentencia de la Corte
constitucional p u e d e , ante todo, orientar el r u m b o del g o b i e r n o hacia la presen-
tación de d e t e r m i n a d a s disposiciones legislativas, p u e d e permitir intervenciones
de iniciativa parlamentaria en el m i s m o sentido, y solicitar en aquella dirección,
en m o d o indirecto, la actividad de r u m b o de las c á m a r a s . T a m b i é n p u e d e , igual-
mente, inducir al Presidente de la R e p ú b l i c a a intervenir en la dirección indicada
por la sentencia, sea en sede de autorización o m e n o s para la presentación en Par-
lamento de los diseños de ley, sea r e e n v i a n d o un texto de ley a las c á m a r a s con
mensaje motivado, sea, en fin, enviando a las m i s m a s c á m a r a s un m e n s a j e para
reclamar la atención sobre ciertos p u n t o s señalados por la sentencia. Si es excesi-
vo juzgar, c o m o lo h i z o O r l a n d o , q u e la Corte constitucional " d e s p l a z a el centro
de gravedad del sistema" y directamente h a c e q u e "la última palabra sobre cues-
tiones vitales del E s t a d o no le c o r r e s p o n d a n ya a las a s a m b l e a s p a r l a m e n t a r i a s
sino a ocho personas", es decir, a la m a y o r í a de los j u e c e s constitucionales, queda
c o m o incuestionable q u e la Corte se p o n e , en nuestro o r d e n político-constitucio-
nal, c o m o un cuarto órgano medianamente activador del "equilibrio", c o m o un cuar-
t o ó r g a n o partícipe, m e d i a t a p e r o c o n c r e t a m e n t e , e n u n a función sustancial d e
dirección política. Ésta es una derogación al principio cardinal de la reciprocidad
de los controles, caracterizante del r é g i m e n p a r l a m e n t a r i o : en efecto, mientras los
otros tres órganos constitucionales, equilibrándose, se controlan u n o s a otros, nin-
g u n o controlará a la Corte.
CAPÍTULO II
Fuentes constitucionales
de derecho parlamentario
El sistema bicameral
Í ¡ s CONOCIDO que con el artículo 55 de la Constitución (primer párrafo: "el Par-

J l a m e n t o se c o m p o n e de la C á m a r a de D i p u t a d o s y del S e n a d o de la R e p ú -
blica") el constituyente intentó establecer un b i c a m a r i s m o no a t e n u a d o , aun te-
niendo en cuenta q u e , para los artículos 70 y 9 4 , "la función legislativa es ejercida
colectivamente p o r las dos c á m a r a s " . Se fijó así la paridad j u r í d i c a (y política) de
las a s a m b l e a s , innovando la c o n o c i d a praxis del c o n s t i t u c i o n a l i s m o italiano de la
edad m o n á r q u i c a , q u e a d o p t ó i n m e d i a t a m e n t e el principio político de la prepon-
derancia política de la r e p r e s e n t a c i ó n p o p u l a r e x p r e s a d a p o r los d i p u t a d o s ("el
S e n a d o n o h a c e crisis").
D e l b i c a m a r i s m o , se acepta aquí p o r r e c o n o c i d a la génesis histórica: desde su
origen, en la Inglaterra del siglo x i v hasta la sensibilísima atenuación q u e de eso
ofrece el presente p a r l a m e n t a r i s m o británico (luego de los dos Parüament Acts de
1911 y de 1949), de su necesaria presencia en los estados federales a la fortuna al-
terna q u e ése ha tenido d e s p u é s de la R e v o l u c i ó n francesa en los estados unita-
rios. En cuanto al sistema italiano, es c o n o c i d o q u e n u e s t r o b i c a m a r i s m o :
1. Se funda sobre criterios distintos de las dos c á m a r a s universalmente consi-

derados insuficientes (número de los senadores inferior al de los diputados, en
razón de la diferente relación representativa en el texto original de la constitu-
ción y ahora p o r el n ú m e r o fijo de los senadores elegidos, 3 1 5 , o sea, la mitad
de los diputados; 25 años y 40 a ñ o s de e d a d contra los 18 y 2 5 , respectiva-
m e n t e , requeridos c o m o requisito m í n i m o para el electorado pasivo y activo
de los dos c u e r p o s representativos; diverso p r o c e d i m i e n t o electoral f o r m a l -
m e n t e instaurado p e r o sustancialmente d e s v a n e c i d o , en la diversidad, p o r el
m é t o d o proporcional; inserción de un p e q u e ñ o n ú m e r o de m i e m b r o s vitalicios
en el S e n a d o : los c i n c o por n o m b r a m i e n t o presidencial y los ex presidentes
de la República);
[29]
2. desvanecido posteriormente por la revisión constitucional de 1963, que

emparejó la duración de las dos c á m a r a s , reduciendo a cinco años la del Se-
nado ya establecida en seis por el artículo 60 de la Constitución. L o s efectos
de tal modificación, por otra parte, ya habían sido descontados con la disolu-
ción anticipada del S e n a d o en 1953 y en 1958, tal c o m o p a r a permitir, c o n el
acoplamiento de las elecciones para la C á m a r a de D i p u t a d o s , la expresión de
una mayoría q u e se quería "unitaria y h o m o g é n e a " , en tal m a n e r a c o m o p o r
encontrar reforzados sus caracteres de u n i t a r i s m o y h o m o g e n e i d a d d e b i d o ,
precisamente, por la simultaneidad de expresión de la representación.
En línea de principio -y es necesario decirlo i n m e d i a t a m e n t e - la disputa entre

autores y adversarios del bicamarismo ni se resuelve y es ociosa. Si el razonamiento
de R o u s s e a u es racionalmente i m p e c a b l e , en el q u e [la ley, siendo la expresión de
la voluntad popular - s e d e b e eliminar cualquier obstáculo a su genuina y directa
m a n i f e s t a c i ó n - y de ahí la necesidad de una única a s a m b l e a ] , no son abstracta-
m e n t e m e n o s apreciables los argumentos adoptados en contrario: q u e la s e g u n d a
C á m a r a - " c á m a r a d e e n f r i a m i e n t o " - p e r m i t e una m á s m e d i t a d a d e c a n t a c i ó n d e
las manifestaciones de voluntad; q u e u n a única a s a m b l e a tendrá fatalmente una
vocación h e g e m ó n i c a no controlable frente al gobierno; q u e aparecen i n m e n s o s
los riesgos de lo q u e Tocqueville llamaba, poniendo en la prueba del fuego al peli-
gro m á s grave de la d e m o c r a c i a , "la tiranía de la mayoría".
En realidad, el problema de la alternativa entre bicamarismo y m o n o c a m a r i s m o
n o d e b e c o n s i d e r a r s e c o m o d e alternativas a b s o l u t a s , sino, relativas: p r o b l e m a
empírico de técnica constitucionalista, q u e es resuelto caso por c a s o , teniendo en
cuenta las circunstancias de orden histórico-político propias de los o r d e n a m i e n t o s
en los cuales es cuestionado c o n c r e t a m e n t e . Así, p o r lo q u e se refiere al r é g i m e n
parlamentario italiano, ya caracterizado por alteraciones y modificaciones tácitas
tendentes a desquiciar aquel principio de los recíprocos controles efectivos q u e es
el porro unum del sistema, p a r e c e q u e dice:
a) Q u e el b i c a m a r i s m o espurio (espurio p o r q u e " n o está a t e n u a d o " , ni ade-

c u a d a m e n t e diferenciado r e s p e c t o a los m o d e l o s extranjeros m á s v á l i d o s y
significativos: véanse, el inglés o el alemán de B o n n ) introducido p o r el c o n s -
tituyente, pero, de h e c h o , " a t e n u a d o " p o r las fuerzas políticas q u e actúan p a r a
lograr la h o m o g e n e i d a d de los c o m p o r t a m i e n t o s adoptados en las d o s asam-
bleas, ha h e c h o servicios importantes para q u e el r é g i m e n político-constitu-
cional no se cambiase en "régimen", en el sentido deteriorado q u e la expresión
ha adquirido en la literatura política corriente;
FUENTES CONSTITUCIONALES 31
b) que ése aparece c o m o u n o de los p u n t o s básicos del o r d e n a m i e n t o , y c u y a

revisión constitucional se encontraría ante u n o de los d e n o m i n a d o s "límites
materiales", es decir, obstáculos constitucionales insuperables p o r q u e son ca-
racterizantes del sistema político entero, pues todas las veces se pondría c o m o
instancia eliminadora del b i c a m a r i s m o ;
c) que, por el contrario, aparece auspiciable al interior del sistema, u n a revisión
c o r r e c t i v a - p e r o s u s t a n c i a l m e n t e r e s t a u r a d o r a d e l a i n t u i c i ó n o r i g i n a l del
c o n s t i t u y e n t e - tal c o m o para p o n e r la " b a s e r e g i o n a l " c o m o criterio efectivo
para la c o m p o s i c i ó n del S e n a d o , de m a n e r a q u e se p u e d a obtener tanto u n a
mediación en sede parlamentaria entre los intereses del p o d e r político descen-
tralizado y los intereses del poder central, c u a n t o p a r a la estimulación de u n a
más diversificada articulación política entre los partidos h o m ó l o g o s en las dos
asambleas.
Por otra parte, la opinión sobre la utilidad de nuestro sistema bicameral para los
fines de un ejercicio correcto del p o d e r no p u e d e inducir a descuidar las desven-
tajas que éste representa en algunos de sus aspectos. D e s d e luego hay q u e recha-
zar c o m o irrelevantes, las a r g u m e n t a c i o n e s q u e se hacen con cualquier pretexto:
las críticas que antes de la revisión se centraban sobre el gasto electoral excesivo
para las consultas populares distanciadas; sobre el c a n s a n c i o del electorado p o r
los sondeos frecuentes (olvidando, entre otras c o s a s , q u e la distancia inicial de un
solo año entre las e l e c c i o n e s de los dos c u e r p o s e l e c t o r a l e s estaría d e s t i n a d a a
variar, sólo si se h u b i e s e a p l i c a d o " n a t u r a l m e n t e " la n o r m a c o n s t i t u c i o n a l ) ; así
como las h e c h a s sobre el espectro de disensiones insanables entre las dos c á m a r a s
(sin tomar en cuenta el h e c h o de q u e los disensos técnico-jurídicos parciales son
justamente la razón de ser del b i c a m a r i s m o , mientras q u e los conflictos absoluta-
mente i n s a n a b l e s - p a r a los c u a l e s valdría e l instituto d e l a d i s o l u c i ó n - n o son
hipotéticos en un r é g i m e n en d o n d e los g r u p o s p a r l a m e n t a r i o s en las dos c á m a r a s
están expresados por su m i s m a fuerza política), sin e m b a r g o algún m o t i v o serio
de crítica existe.
U n o de esos motivos consiste en la idéntica y, p o r tanto, e s c a s a m e n t e p r o d u c -
tiva repetición en a m b a s cámaras (con un ligero desajuste de los t i e m p o s q u e no
es idóneo para caracterizar u n a diversidad sustancial de c o n t e n i d o s ) de las m i s -
mas actividades parlamentarias inherentes tanto a la función legislativa cuanto a
las funciones políticas, o de r u m b o , e inspección, o de control. Para obviar este in-
conveniente no sería de h e c h o indispensable la eliminación del b i c a m a r i s m o y ni
siquiera una revisión constitucional que alterase su naturaleza t é c n i c a m e n t e "per-
fecta", es decir, la legitimación de a m b o s cuerpos representativos con las m i s m a s
funciones. Sería suficiente q u e en la p r o g r a m a c i ó n de los trabajos de las dos cá-
maras, las respectivas actividades fuesen coordinadas - e v e n t u a l m e n t e en una ideal

temporalización de la legislatura en sesiones, entendidas en sentido a t é c n i c o - en
m o d o q u e u n a r a m a del P a r l a m e n t o se dedicase por un cierto t i e m p o prevalecien-
temente al ejercicio de u n a función (por ejemplo, la legislativa), mientras q u e el
otro r a m o se orientase al m i s m o t i e m p o , p r e p o n d e r a d a m e n t e hacia otra (por ejem-
plo, la de control) de m o d o que resultare, en el arco de la legislatura, una recíproca
especialización de h e c h o - n a t u r a l m e n t e r e v e r s i b l e - idónea a permitir, entre otras
cosas, en conjunto, a u n a m á s orgánica y m e n o s sincopada tramitación del traba-
jo de las asambleas, el desarrollo de aquella p r o g r a m a c i ó n parlamentaria q u e , in-
troducida por los reglamentos de 1 9 7 1 , ha sido sometida en el t i e m p o a n u m e r o s a s
6
y relevantes modificaciones.
Otro m o t i v o no secundario de crítica, por la incidencia sobre la productividad
legislativa y en último análisis p r e c i s a m e n t e sobre la funcionalidad de un r é g i m e n
parlamentario q u e se quiere inspirado en las reglas de la p r o g r a m a c i ó n , es el rela-
tivo a la conocida cuestión del v e n c i m i e n t o de los proyectos de ley q u e no h a y a n
perfeccionado su iter al término, ordinario o anticipado, de la legislatura. En efecto,
se ha justificado racional o t é c n i c a m e n t e justificado, q u e con el fin de ella, ven-
gan a m e n o s los proyectos c u y o e x a m e n no ha sido c o n c l u i d o en n i n g u n a de las
dos c á m a r a s - y ello, p o r q u e sobre éstos n o s e h a tenido n i n g u n a manifestación
válida de voluntad de la representación nacional ni es posible hipotecar el r u m b o
político de aquélla destinada a s u c e d e r l e - y teóricamente m e n o s simple y c o n c r e -
tamente con más disgusto admitir que el fin de la legislatura deba significar también
la caducidad de aquellos proyectos de ley q u e una de las asambleas haya adoptado
con la aprobación en fase final de p r o c e d i m i e n t o . I n d u d a b l e m e n t e , la solución de
dejar con vida, de cualquier m a n e r a , a tales textos legislativos p a r a la sucesiva
legislatura, atribuyéndoles una especie de ultractividad obligatoria, no sería acep-
table de ningún m o d o ; p e r o la cuestión no sería insoluble, en lo práctico, si el re-
curso durante la legislatura, en comisiones mixtas, redujere al m í n i m o la masa, hoy
relevante, de disposiciones legislativas destinadas a encontrar sepultura. El Parla-
m e n t o italiano del p e r i o d o m o n á r q u i c o a p l i c ó c o n s t a n t e m e n t e e l p r i n c i p i o del
vencimiento de t o d o el trabajo legislativo q u e de cualquier m o d o no se h u b i e s e
terminado en las dos r a m a s del P a r l a m e n t o , tanto al verificarse el fin de la legis-
latura, coincidente con la renovación (con frecuencia anticipada) de la C á m a r a de
Diputados, cuanto p o r la clausura intervenida de la sesión, obtenible c o n d e c r e t o
real a discreción del gobierno. Un criterio tal - a u n q u e visto todavía hoy p o r al-
g u n o s autores en favor de sus efectos de " g u i l l o t i n a " p a r a e s t i m u l a r a u n a m a -
yoría q u e quiera enfrentar las exigencias de aplicación legislativa del propio r u m -
6
Sobre la programación de los trabajos de las cámaras, se reenvía al capítulo sobre la organización de los
trabajos, pp. 204 y ss.
b o p o l í t i c o y , c o m o sea, p o r sus c o n s e c u e n c i a s i n d u c i d a s p a r a n o l e g i s l a r - n o
parece coherente, todavía, c o n los c o m p r o m i s o s d e u n m é t o d o p r o g r a m á t i c o g e -
neral que, ciertamente, no r e c o m i e n d a a n i n g ú n ó r g a n o del E s t a d o p a r a trabajar
en el vacío, c r e a n d o , a d e m á s , d e s c o m p e n s a c i o n e s f á c i l m e n t e intuibles en otros
órganos.
La doctrina está dividida entre la tesis de aquellos q u e d e s d e 1953 postularon
la validez del iter legislativo recorrido c o m p l e t a m e n t e e n u n a c á m a r a , a u n q u e n o
hubiera ocurrido ese c u m p l i m i e n t o en la otra, y la tesis de c u a n t o s , enlazados al
instituto clásico de la "legislatura" albertina y de sus efectos ( v e n c i m i e n t o , sea en
l a C á m a r a c o m o e n e l S e n a d o - s e r e p i t e - d e todos los p r o y e c t o s d e ley q u e n o hu-
biesen llegado a ser ley del E s t a d o al m o m e n t o de la d i s o l u c i ó n de la C á m a r a de
D i p u t a d o s ) , r e c a b a n del n u e v o o r d e n c o n s t i t u c i o n a l u n m o t i v o d e m á s p a r a p o s -
tular q u e q u e d e n sin efecto los textos no perfeccionados.
Es útil recordar (también en orden a la solución a d o p t a d a p o r los nuevos r e -
glamentos) la objeción principal hecha, antes de su a d o p c i ó n , a c u a n t o s se p r o -
fesaban contrarios a la praxis e n t o n c e s v i g e n t e , es decir, q u e la e x i g e n c i a de la
caducidad de los proyectos de ley no perfeccionados en a m b a s c á m a r a s deriva del
principio de la representatividad política de las m i s m a s . La representación nacio-
nal expresada en la asamblea renovada, se dice, podría ser portadora de un r u m b o
legislativo totalmente diferente de aquél de la precedente, en d o n d e la no democra-
ticidad de u n a e s p e c i e de stare decisis en tal m a t e r i a , en el s e n t i d o de c o n s i d e r a r
vinculante para la nueva C á m a r a la aprobación final de un texto - q u e , sin embargo,
no se convirtió en ley del E s t a d o - p o r parte de la antigua. A u n q u e sostenida auto-
rizadamente esta tesis, p a r e c e , en verdad, m á s i d ó n e o sostener la inexistencia para
la nueva a s a m b l e a de la obligación de avalar la deliberación de la p r e c e d e n t e y no
corroborar el principio de la necesaria c a d u c i d a d a u t o m á t i c a del p r o y e c t o de ley.
L o s r e g l a m e n t o s parlamentarios de 1971 (artículo 107 del R e g l a m e n t o de la
C á m a r a de D i p u t a d o s y artículo 81 del R e g l a m e n t o del S e n a d o ) a u n d e j a n d o a
salvo el p r i n c i p i o de la a u t o n o m í a política y legislativa de c a d a u n a de las cá-
maras a través de las legislaturas, h a n d a d o , no sin timidez, un m o d e s t o p a s o a d e -
lante en favor de la facultad (y, d e b e precisarse, no de la obligación) del l l a m a d o
repéchage, m a n t e n i e n d o a d e m á s , aun m e d i a n t e p r o c e d i m i e n t o s abreviados, todos
l o s p a s o s obligatorios d e l iter e s t a b l e c i d o s e n el p r i m e r párrafo d e l artículo 7 2
constitucional. En efecto, c u a n d o en los p r i m e r o s seis m e s e s del inicio de la legis-
latura, se represente en toda su identidad un texto ya a p r o b a d o en la precedente,
y s i e m p r e q u e la a s a m b l e a d e c l a r e su u r g e n c i a , el g o b i e r n o o un p r e s i d e n t e de
grupo (el S e n a d o , el g o b i e r n o o veinte senadores) p u e d e n exigir q u e sea p u e s t o a
la c o m i s i ó n referente un t é r m i n o de q u i n c e días p a r a referir, u n a v e z c a d u c a d o el
proyecto inscrito sin i m p e d i m e n t o en el o r d e n del día de la a s a m b l e a (o de la c o -
misión en sede deliberante). La carga de la presentación formal ex novo del p r o -

yecto, no se aplica en el caso de la iniciativa legislativa popular (pero la derogación
no se refiere, e x t r a ñ a m e n t e , a la iniciativa de los consejos regionales), c o n s i d e -
rando esta última, resultante de un interés p ú b l i c o no sujeto, n e c e s a r i a m e n t e , a
cambios por la renovación acontecida de las c á m a r a s . En el m i s m o p e r i o d o de los
seis meses, desde el inicio de la legislatura, cada comisión, en sede referente, previo
e x a m e n preliminar sumario, p u e d e deliberar -y la innovación p u e d e tener tal vez
m a y o r e s efectos p r á c t i c o s - si refiere sus p r o y e c t o s ya a p r o b a d o s p o r la m i s m a
comisión en la legislatura precedente, a d o p t a n d o la relación presentada e n t o n c e s .
La p r i m e r a o b s e r v a c i ó n q u e se i m p o n e a la luz del d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o
ahora vigente, es q u e c o n la reforma de los reglamentos, de h e c h o no se ha aban-
d o n a d o sino, m á s bien, se ha r e m a c h a d o c o n n o r m a s positivas e x p r e s a s , el prin-
cipio c o n s u e t u d i n a r i o o p u e s t o al de la continuidad legislativa. M á s q u e estatuir
- c o m o era auspiciado en m u c h a s partes, aun en n u e s t r a s Lecciones de derecho
parlamentario de 1 9 6 2 - la continuidad automática del p r o c e d i m i e n t o , la r e a n u -
dación del iter para la realización sucesiva de la última exigencia en la legislatura
precedente, dejando siempre a salvo la potestad de la C á m a r a r e n o v a d a p a r a deli-
berar e x p r e s a m e n t e en contrario c u a n d o el texto apareciera s u p e r a d o de cualquier
m o d o , se ha dispuesto la posibilidad de u n a deliberación de r e a n u d a c i ó n q u e con-
firma, precisamente por sí misma, el principio de la discontinuidad. Y aun c u a n d o
la p r u d e n c i a a d o p t a d a fuese d e b i d a a un e s c r ú p u l o de constitucionalidad, en el
sentido de q u e se considerase a la fuente de la reglamentación parlamentaria c o m o
no idónea para estatuir en manera diferente, escogiendo el criterio de la i m p u t a c i ó n
de la función legislativa al ó r g a n o y no al colegio pro tempore titular - q u e es u n a
cuestión problemática sin lugar a d u d a s a nivel de la fuente c o n s t i t u c i o n a l - , siem-
pre se podría objetar q u e en materia de relaciones entre órganos constitucionales
la praxis es m á s bien en el sentido de la continuidad y no en el de la discontinui-
dad, es decir, en el sentido de la i m p u t a c i ó n de la función al ó r g a n o c o m o tal y no
al sujeto pro tempore titular. Así, para la elección de los c i n c o j u e c e s constitu-
cionales q u e elige el P a r l a m e n t o , a u n q u e fraccionada a través de legislaturas, por
lo que se refiere a las c á m a r a s ; así, por lo que se refiere al g o b i e r n o m i s m o -y el
ejemplo es todavía mejor a causa de la m a t e r i a - para la continuidad de los proyectos
d e ley presentados p o r gabinetes q u e luego fueron r e m o v i d o s , q u e despliegan e n
las c á m a r a s su propia eficacia de actos de iniciativa legislativa aun en p r e s e n c i a
del gabinete sucesivo, dejando siempre a salvo el p o d e r de revocación e x p r e s a d o
por este ú l t i m o .
Por lo d e m á s , en una investigación q u e integre la exégesis de las n o r m a s de
derecho parlamentario con la inteligencia de la realidad política subyacente, se d e b e
admitir que, m á s q u e el escrúpulo constitucional antes referido, ha prevalecido la
disciplina ahora d a d a a la cuestión, así c o m o t a m b i é n la conciencia del d e s a g r a d o

en el q u e se hubieran e n c o n t r a d o las fuerzas políticas ante la n e c e s i d a d de u n a
deliberación expresa contraria a la a s u m i d a en precedencia; b a s t a n d o , en c a m b i o ,
para obtener el m i s m o efecto bloqueador, según los nuevos reglamentos, un simple
c o m p o r t a m i e n t o de omisión.
Vinculado e s t r e c h a m e n t e a la realidad del b i c a m a r i s m o italiano está el viejo
problema de la reforma del S e n a d o , al q u e conviene referirse al m a r g e n de las im-
plicaciones de d e r e c h o parlamentario del artículo 55 constitucional. En efecto, el
Senado de la R e p ú b l i c a c o m p a r t e con el S e n a d o real del o r d e n a m i e n t o p r e c e d e n t e
la característica de haber d a d o lugar d e s d e su surgimiento a un conjunto de inicia-
tivas revisionistas q u e , por lo d e m á s , no se han c o n c r e t a d o c o m p l e t a m e n t e . En la
última fase de la tercer legislatura republicana ha intervenido la revisión de 1963
según un proyecto de ley constitucional q u e , o r i e n t a d o a la i n t r o d u c c i ó n de u n a
reforma de notable portada, a u n q u e sí de intención cuestionable, se redujo a equi-
parar la duración de las dos c á m a r a s , establecido p o r c i n c o a ñ o s t a m b i é n para el
Senado, y a fijar en 365 el n ú m e r o de los senadores elegidos y en 6 3 0 el n ú m e r o
de diputados. En tal m o d o , las cosas q u e d a n c o m o antes por lo q u e se refiere a los
grandes propósitos de reforma para la l l a m a d a integración "cualitativa" q u e no se
7
llevó a c a b o . En c a m b i o , se d e b e señalar una mejoría por el a u m e n t o del n ú m e r o
de los senadores, c o n s e c u e n t e con el c a m b i o de la relación representada. Y eso no
ya p o r q u e fuesen aceptables las a r g u m e n t a c i o n e s - r i s i b l e s si no h u b i e s e n sido su
p r e t e x t o - de quien se l a m e n t a b a el g r a n d i s g u s t o hasta físico de los s e n a d o r e s ,
obligados o r i g i n a l m e n t e a d e s p a c h a r c o n m e n o s de 2 5 0 c o m p o n e n t e s , las fun-
ciones a las q u e se d e d i c a b a n 6 0 0 diputados. Tal r a z o n a m i e n t o d e b e r í a c o n d u c i r
t a m b i é n a c o n s i d e r a r c o m o g a l e o t e s o s u p e r h o m b r e s a los 100 m i e m b r o s del
Senado de E s t a d o s U n i d o s de A m é r i c a , q u e ha d e m o s t r a d o , por otra parte, estar
e n g r a d o ó p t i m o , d e s d e h a c e dos s i g l o s , p a r a enfrentar r e s p o n s a b i l i d a d e s q u e
7
A una modesta integración cualitativa (no necesariamente de mejor calidad, sino de calidad diferente de
aquélla del personal político profesional del que los partidos, con frecuencia, sacan a sus candidatos para la
Cámara y para el Senado) tendía, seguramente, el constituyente, confiriendo al Presidente de la República, en el
segundo párrafo del artículo 59, la facultad de nombrar senadores de por vida "cinco ciudadanos que han ilustrado
la patria con altísimos méritos en el campo social, científico, artístico y literario". Aunque pudiese ser fuertemen-
te cuestionable que el atributo social pueda pasar por sinónimo del atributo "político", la hostilidad a integraciones
cualitativas por significado, aunque sean simbólicas, está demostrada por la costumbre ya arraigada, de otorgar
insignias de la dignidad senatorial, con este altísimo título a personajes cuyos particulares beneméritos hacia el
país se probaron sólo en la actividad política. Se considera que, en cuanto a verificación de poderes, nada impi-
de al Senado (dejando a salvo la discrecionalidad autónoma de la opción presidencial que se atiene a la corre-
lación entre el sujeto escogido y los "altísimos méritos" exigidos) para revisar, como exceso de poder, la distor-
sión eventual de la norma constitucional hecha por el jefe del Estado con el nombramiento de sujetos que no
entran en las categorías taxativamente indicadas. En cambio, ninguna revisión podría desarrollar el gobierno a
través de su necesaria contrafirma ministerial al decreto presidencial del nombramiento (más allá de la siempre y
posible discreta manifestación de reservas formales), la contrafirma presentándose para este caso específico,
como se sabe, como acto debido.
hubiera sido aventurado considerar m e n o s p o n d e r a d a s de aquéllas del S e n a d o ita-

liano. El a u m e n t o era políticamente necesario (entendiéndolo en razón de política
constitucional), p a r a dar al voto de los senadores un p e s o m a y o r en los c a s o s p r e -
vistos para la r e u n i ó n del P a r l a m e n t o en sesión conjunta, subsistiendo, p o r otra
parte, al límite, el riesgo de q u e u n o solo de los g r u p o s políticos de la C á m a r a tu-
viese mayor voz que todos los miembros del Senado de la República: lo que hubiere
hecho vana la lógica q u e preside al instituto de las dos ramas conjuntas. En cuanto
a los aspectos negativos de la nueva normativa constitucional, dio lugar después
de tantas propuestas, finalmente, a la reelaboración de los artículos 56, 57 y 60 de
la Carta Magna. Es necesario mencionar la decisión de bajar de seis a cinco años la
duración del S e n a d o , e q u i p a r á n d o l a a la de la C á m a r a . En efecto, así d e s a p a r e c í a
u n o de los p o c o s e l e m e n t o s q u e diferenciaban a los d o s cuerpos representativos
8
de la nación y, con ello, lo p o c o que quedaba de una lógica recta del b i c a m a r i s m o .
8
Como consecuencia de esta reforma, las cámaras se configuran hoy como dos órganos políticamente
homogéneos, en cuanto expresiones del mismo sujeto (el cuerpo electoral) en un mismo momento, a través de
dos sistemas electorales profundamente afines.
En definitiva, los operadores políticos (partidos y órganos constitucionales) han eliminado del sistema
cualquier diferencia política entre las dos cámaras, transformándolas, aunque bajo el perfil formal, en dos articu-
laciones, estrechamente homogéneas entre ellas, de único órgano complejo: el Parlamento (Manzella). Y de ello
no se puede no tener en cuenta cuando se discuten los defectos del sistema bicameral y de sus hipótesis de refor-
ma. Bajo el perfil de lo concreto político-institucional y de la consecuente aplicación práctica parece preferible,
sin lugar a dudas, prescindir de soluciones de reforma estructural, dirigidas a transformar el sistema en sentido
monocamaral o a hacer el Senado representativo del ordenamiento regional. En efecto, pareciendo irreal la even-
tualidad de un consenso para que el Senado fuese suprimido o radicalmente atenuado, frente a la racionalización
de los procedimientos legislativos (pero, también, de rumbo y de control) a la luz del dato institucional y políti-
co según el cual ambas cámaras se configuran como órganos expresados por las mismas fuerzas políticas.
En la parte final de la décima legislatura, el tema de la reforma del bicamarismo ha sido objeto de un análi-
sis profundo tanto en la Cámara como en el Senado, durante el curso de un examen de un proyecto de revisión
constitucional que, por lo que aquí se refiere, ha tomado en consideración a los artículos 70 y 72 constitucio-
nales. El texto del proyecto de ley aprobado por el Senado preveía, en efecto, la limitación del procedimiento
legislativo ordinario, fundado sobre el consenso ambas cámaras sólo para los proyectos de ley en materia cons-
titucional y electoral, de autorización para ratificar tratados internacionales de naturaleza política o que implican
variaciones del territorio, de formación y aprobación de presupuestos y ciertas ganancias y pérdidas, de dele-
gación legislativa y de conversión de los decretos-ley. En cambio, en todas las otras materias se introducía el
principio profundamente innovador, según el cual, cualquier proyecto de ley, aprobado por una de las dos
cámaras y transmitido a la otra, hubiera debido considerarse aprobado en vía definitiva a menos de que esta últi-
ma, dentro de los quince días, no hubiese deliberado con mayoría absoluta su sometimiento, también, a la propia
aprobación. Las exigencias sucesivas del reexamen a esta última, en cambio, hubieran sido posibles sólo con
mayoría absoluta de los componentes de la Cámara, dentro de los treinta días siguientes a la transmisión por parte
de la otra del relativo proyecto de ley. La facultad para exigir el reexamen de la otra Cámara, también se le
reconocía al gobierno como tutela de su rumbo político.
Una propuesta similar de revisión constitucional aparece como respetuosa formal del principio de la pari-
dad constitucional de los órganos legislativos; pudiendo activarse de vez en vez cada una de las cámaras (con la
iniciativa legislativa de sus componentes) o ser activada (por iniciativa del gobierno) sobre un proyecto de ley
específico para el que no estaba reconocida a priori la competencia de ninguna de las dos cámaras. Sin embar-
go, todavía no se debe olvidar que, en realidad, al gobierno le hubiera tocado escoger cuál de las dos cámaras
hubiera tenido que iniciar primero el examen de los propios proyectos de ley, ya que la decisión relativa a la
petición de un segundo examen hubiera sido atraída fatalmente a la órbita de las decisiones propias de las secre-
tarías de los partidos, desautorizando a los órganos legislativos; aquella opción hubiera acabado por alterar, en
El Parlamento en sesión conjunta
EL MISMO artículo de la Constitución q u e establece el s i s t e m a b i c a m e r a l introduce

un órgano colegiado nuevo q u e en el precedente o r d e n a m i e n t o funcionaba estatu-
tariamente sólo por el j u r a m e n t o del rey y, c o n v e n c i o n a l m e n t e , por el discurso de
la Corona al inicio de las sesiones. En efecto, el artículo 55 dispone, en el segundo
párrafo q u e "el P a r l a m e n t o se r e ú n e en sesión conjunta de los m i e m b r o s de las
dos c á m a r a s s o l a m e n t e en los c a s o s establecidos por la c o n s t i t u c i ó n " . El Parla-
mento en sesión conjunta, q u e p a r a el artículo 63 t i e n e p o r p r e s i d e n t e y c o m o
oficina de la presidencia, al y la de la C á m a r a de D i p u t a d o s , d e b í a nacer, en la
feliz intención de algunos constituyentes, c o m o un ó r g a n o l l a m a d o , sobre t o d o , a
deliberar las m o c i o n e s de confianza y de desconfianza al g o b i e r n o . En c a m b i o , en
la redacción definitiva, el P a r l a m e n t o en sesión conjunta ú n i c a y t a x a t i v a m e n t e
concreto, en las materias fundamentales del rumbo político-legislativo, el equilibrio político e institucional hoy
existente entre las dos cámaras. Y es conocido cómo el Senado frecuentemente ha sido considerado como la
Cámara tranquila y de mayor confianza para el gobierno y para su rumbo político.
Consciente, probablemente, del riesgo de una atenuación en vía de hecho de su rol político e institucional,
la Cámara de Diputados, aun recibiendo la sugerencia fundamental deducible del proyecto de revisión cons-
titucional aprobado por el Senado, lo ha modificado en manera diferente, injertándolo en una propuesta de reforma
más amplia del ordenamiento regional. Después de haber delimitado analíticamente las materias sobre las que
el Estado ejerce competencia legislativa y haber confiado todas las otras a las regiones, la propuesta de la Cá-
mara tendía a atribuir al Senado la competencia sobre leyes que contuvieran los principios de las materias sobre
las cuales las regiones ejercen la propia potestad legislativa, reservando, en cambio, para sí misma, el examen y las
consecuentes decisiones sobre todas las otras materias sobre las cuales ejerce la competencia legislativa del Es-
tado, con excepción de las leyes de revisión constitucional, de autorización para la ratificación de los tratados
internacionales, etcétera, para los que se mantenía el procedimiento legislativo bicameral normal. Sin embargo,
todavía se confiaba a la competencia de la Cámara, el examen de los proyectos de ley de delegación legislativa
y de conversión de los decretos-ley, así como aquellos instítutivos de una comisión parlamentaria de investi-
gación. Obviamente se dejaba a salvo, la facultad del Senado para deliberar la sujeción a su examen dentro de
los términos arriba indicados, del proyecto de ley emitido por la Cámara.
Las soluciones elaboradas por la Cámara de Diputados que van más allá de cuanto se ha dicho arriba
involucran a los principios mismos del ordenamiento regional, se ligan, pero aparentemente, al señalamiento
constitucional según el cual el Senado es elegido en base regional, siendo de cualquier manera, el órgano repre-
sentativo de los intereses de las regiones, y con ello, justifica la competencia principal de este último en la
aprobación de las llamadas leyes orgánicas. Sin embargo, no se puede no destacar cómo esta capacidad repre-
sentativa del ordenamiento regional por parte del Senado hubiera debido ligarse a una modificación de su siste-
ma de composición que, en cambio, permanecía inalterado y prácticamente idéntico a aquél de la Cámara. Pero
en tal modo, venía a caer cualquier motivación teórica de la rígida separación de las competencias legislativas
(por cuanto se refiere, obviamente, sólo la primera delibera) entre Cámara y Senado; desequilibrando netamente
todo el sistema en favor de la primera e introducido bajo el perfil, sea forma que de hecho, un principio atenua-
dor del bicamarismo paritario introducido por la asamblea constituyente.
Prescindiendo, de cualquier manera, de la subsistencia de orientaciones, no uniformes, entre la Cámara y
el Senado frente a una disciplina del principio bicameral diferente de la actual (no se debe olvidar a este propósi-
to, que el proyecto de ley de revisión constitucional arriba examinado caducó con la disolución de la X Legisla-
tura) se debe subrayar cómo las fuerzas políticas se están orientando hacia una hipótesis de racionalización de
los procedimientos legislativos, que no toca aún, en modo alguno, las otras funciones esenciales (de rumbo políti-
co y de control) de las cámaras, en el ejercicio de las cuales se investigan hoy problemas de duplicación de los
procedimientos análogos a aquéllos encontrados en el iter legislativo.
habilitado a las funciones de colegio electoral para: la elección del jefe de Esta-
do; recibir su j u r a m e n t o de fidelidad a la República y de observancia de la consti-
tución; ponerlo con mayoría absoluta de sus m i e m b r o s en estado de acusación por
alta traición y por atentado contra la constitución; proceder a n á l o g a m e n t e contra
los m i e m b r o s del gobierno p o r delitos c o m e t i d o s en el ejercicio de sus funciones
9
(competencia ya suprimida por la Ley constitucional n ú m e r o 1 de 1989; elegir un
tercio de los c o m p o n e n t e s del consejo superior de la magistratura y de los j u e c e s
de la Corte constitucional, así c o m o para la función de elegir - s e g ú n la n o r m a ori-
ginal de la constitución- los 16 miembros adjuntos a dicha Corte para la jurisdicción
penal. Para esta última atribución, d e b e recordarse q u e la disposición del último
párrafo del artículo 135 c o n s t i t u c i o n a l - q u e establecía la obligación de p r o c e d e r
a la elección "al inicio de c a d a l e g i s l a t u r a " - ha sido o p o r t u n a m e n t e modificada
por el artículo 10 de la Ley constitucional del 11 de m a r z o de 1953, n ú m e r o 1, q u e
contiene la obligación para el P a r l a m e n t o en sesión conjunta, de p r o c e d e r c a d a
doce años a la c o m p i l a c i ó n de un elenco de personas entre las cuales se sortea, en
caso de necesidad, a los j u e c e s adjuntos (con la modificación señalada por el ar-
tículo 1 de la Ley constitucional n ú m e r o 2 de 1967, el sorteo se h a c e c a d a nueve
años). La oportunidad de la disposición q u e e n m i e n d a a la constitución es eviden-
te: mientras que para el artículo 135 la mayoría de la Corte en sede penal había sido
expresada por el m i s m o P a r l a m e n t o q u e p r o n u n c i a la puesta en estado de acusa-
ción, con ello se desvanece cualquier distinción entre acusador y j u e c e s y se p o n e
entonces, las premisas para u n a jurisdicción con implícito sabor "terrorista"; con
la vigente regulación la m a y o r í a de los j u e c e s ya no será un " p e l o t ó n de ejecu-
ción" (Maranini), sino un c u e r p o de m a g i s t r a d o s extraordinarios sorteados de un
elenco c o m p i l a d o en t i e m p o i n s o s p e c h o s o . Un c u e r p o de n o r m a s internas aproba-
9
L a reforma del procedimiento relativo a los delitos ministeriales dispuesta con la Ley constitucional núme-
ro 1 de 1989, también ha involucrado a aquella que establece la puesta en acusación del Presidente de la Repú-
blica. Al comité parlamentario compuesto por los miembros de las juntas para las autorizaciones a proceder de
la Cámara y del Senado, le deben ser transmitidos los reportes, los informes y las denuncias concernientes a los
delitos de alta traición y atentado contra la Constitución. El comité, presidido por el presidente de la junta com-
petente del Senado o de la Cámara, que se alternan de legislatura en legislatura, debe concluir sus trabajos dentro
de los cinco meses (prorrogables sobre la decisión del mismo comité, por no más de tres meses) transmitiendo
a la asamblea una relación específica, excepto en los casos en que se considere que el delito no entre en la propia
competencia (remitiendo, entonces, las actas a la autoridad judicial competente) o disponga su archivación en
cuanto la notitia criminis sea manifiestamente infundada.
La adopción de estas dos deliberaciones debe ser transmitida a los presidentes de las dos cámaras, para dar
la noticia a las respectivas asambleas. Dentro de los diez días siguientes, un cuarto de los miembros del Parla-
mento en sesión conjunta, puede pedir que el comité presente su propia relación. En la discusión general sobre
la relación del comité, pueden ser presentadas los órdenes del día que continúen propuestas disconformes con las
conclusiones para poner en estado de acusación, se toma por mayoría absoluta de los miembros del Parlamento.
En el procedimiento para la puesta en estado de acusación del Presidente de la República, no son oponibles ni
el secreto de Estado, ni el de oficina; las sesiones del comité son ordinariamente secretas. También está dispues-
to en vínculo del secreto sobre los actos realizados por el comité y su realización; pero, sólo hasta el momento
en que se hayan tomado las deliberaciones de incompetencia o de archivación o la relación al Parlamento.
das contextualmente p o r las dos c á m a r a s en 1961 (el " r e g l a m e n t o parlamentario

para los procedimientos de acusación", modificado al ú l t i m o en 1989) d e t e r m i n a
10
en 45 el n ú m e r o de personas por elegir el e l e n c o .
'"Prácticamente todo, en el Parlamento en sesión conjunta, es fuente de incertidumbre y de discusión: desde

la naturaleza jurídica a la estructura interna, a la potestad reglamentaria, a la praxis instaurada con continuidad
en el curso de más de cuarenta años.
Aunque al principio, la doctrina se había orientado en el sentido de negar al Parlamento en sesión conjunta
la naturaleza del órgano, considerándolo en cambio, como una mera reunión de las dos cámaras, una lectura más
atenta de las normas constitucionales y de sus implicaciones ha terminado por hacer surgir y prevalecer aquella
concepción que la considera correctamente como un tercer órgano parlamentario. Es para destacar lo que tiene
el Parlamento en sesión conjunta pues está dotado de poderes propios y exclusivos, diferentes de aquellos que
la constitución ha confiado a cada Cámara, y además, la consideración de que, en el ejercicio de las funciones
constitucionalmente asignadas los diputados y los senadores confluyen en una entidad unitaria (la asamblea del
Parlamento en sesión conjunta) formalmente distinta de las otras asambleas de la Cámara y del Senado, confirman
la validez de esta tesis y permiten configuar, además, al Parlamento en sesión conjunta como uno de los poderes
del Estado susceptible de presentar, en caso necesario, conflicto de atribuciones ante la Corte constitucional.
En cambio, aparece como muy delicada la problemática relativa a la estructura interna del Parlamento en
sesión conjunta. Ante todo, es indudable que ésa se configura como un órgano complejo, pues la misma consti-
tución lo prevé, junto a la asamblea, al presidente y a la oficina de la presidencia. Además, el artículo 12 de la
Ley número 1 de 1953, modificado por el artículo 12 de la Ley número 1 de 1953, modificado por el artículo 3
de la Ley constitucional número 1 de 1989, prevé que la deliberación relativa a la puesta en acusación del Pre-
sidente de la República sea adoptada con base en el informe de un comité compuesto por miembros de las jun-
tas de la Cámara y del Senado competentes con la autorización para proceder.
Por lo tanto, si queda fuera de discusión la naturaleza compleja de este órgano, en cambio, es problemática,
y vinculada estrechamente a ella, la relación existente entre la Cámara y el Senado, como órganos constitucio-
nales dotados de específicas funciones, y el Parlamento en sesión conjunta. En definitiva, se trata de verificar si
Cámara y Senado se configuren también como órganos internos del Parlamento en sesión conjunta. El punto de
partida, en tal sentido, sale de la misma constitución y parece, además, encontrar no pocas confirmaciones, en
disposiciones contenidas en otras fuentes normativas y en la misma praxis.
Por lo que se refiere a la constitución, ante todo, además de la expresión neutra del Parlamento en sesión
conjunta, se encuentran otras dos diferentes, pero no por esto incompatibles entre ellas: "Parlamento en sesión con-
junta de los miembros de las dos cámaras" (artículo 55 constitucional segundo párrafo) o "Parlamento en sesión
conjunta de sus miembros" (artículo 83 constitucional) por un lado, y "Parlamento en cámaras reunidas" (artícu-
lo 64 constitucional, segundo párrafo), por el otro. Si la primera expresión implica la confluencia de diputados
y senadores en un organismo nuevo en sí mismo: la asamblea del Parlamento en sesión conjunta, encuentra su
fundamento constitucional precisamente en esa disposición; la segunda disposición agrega a ese contenido nor-
mativo, aquello, según el cual el Parlamento en sesión conjunta está constituido por las dos cámaras indivi-
dualmente consideradas, que entran a formar parte de una estructura interna con toda su propia y compleja orga-
nización.
Este primer dato constitucional, encuentra luego su confirmación, primeramente en la norma (artículo 31
del Reglamento de la Cámara, segundo párrafo) que señala que en las reuniones del Parlamento en sesión con-
junta se reserva al presidente del Senado una curul específica, junto a la del presidente de la Cámara, y que
parece dictada no tanto por una mera obligación de cortesía sino por la exigencia de una participación colabora-
dora de este último en la actividad de dirección de los trabajos del Parlamento, confiada por la constitución al pre-
sidente de la Cámara (prescindiendo de la consideración que excluye al Senado que, junto a la Cámara, forme
parte de la organización interna del Parlamento, en la asamblea de este último no puede subsistir ni tener ningu-
na relevancia el órgano interno "presidente del Senado"); en el artículo 64 del Reglamento del Senado, segundo
párrafo, que inserta al presidente del Senado en el procedimiento para la convocatoria de los senadores a las
reuniones del Parlamento en sesión conjunta; y, en fin, en los artículos 35 segundo párrafo del Reglamento de la
Cámara y 65 del Reglamento del Senado que con formulación no idéntica en su forma (sino expresando sustan-
cialmente el mismo contenido) espefican en el Reglamento de la Cámara aquello que normalmente es aplicable
a las sesiones del Parlamento. En efecto, con la adopción de tales normas, productivas del reglamento interno
para el Parlamento en sesión conjunta, parece que se debe considerar que las dos cámaras hayan actuado for-
malmente como sus órganos internos.
Por lo que se refiere a la presidencia del P a r l a m e n t o en sesión conjunta, atri-

buida al presidente de la C á m a r a , no se ve a l g u n a p r e d o m i n a n c i a r e s p e c t o a la
otra asamblea. En efecto, al presidente del S e n a d o c o m p e t e suplir al jefe del Esta-
11
do en los casos de i m p e d i m e n t o , p o r lo que la n o r m a relativa a la presidencia del
Parlamento en sesión conjunta d e b e c o m p r e n d e r s e ú n i c a m e n t e c o m o exigencia de
equilibrio, a u n q u e formal, entre los ó r g a n o s representativos de los d o s c u e r p o s .
Esta última consideración, después está confirmada y reforzada por el procedimiento particular, seguido
en 1961 (y luego refutado en ocasión de las modificaciones aportadas en 1989), para la aprobación del texto
reglamentario relativo a las puestas en acusación del Presidente de la República (así como, y precisamente, por
la reforma de 1989, para los ministros). Las dos cámaras llegan a tal texto a través de dos deliberaciones distin-
tas y por separado - e s decir, sin su transmisión de una a otra, como sucede en el procedimiento legislativo- pero
que desembocan, no obstante, en la aprobación de un articulado normativo idéntico mediante una coordinación
informal instaurada entre las juntas del Reglamento de la Cámara y del Senado. Tratándose de un texto regla-
mentario que disciplina una función exclusiva del Parlamento en sesión conjunta, parece necesario reconocer, por
un lado, que tal reglamento es propio de este órgano, y no de cada una de las dos cámaras consideradas separa-
damente y, por el otro, que estas últimas hayan intervenido en el procedimiento como sus articulaciones internas.
En fin, en tal reglamento (además de la Ley número 219 de 1989, que contiene nuevas normas en tema de
delitos ministeriales y los demás previstos por el artículo 90 de la Constitución) un complejo entrecruzamiento
de relaciones entre el comité referente para la puesta en estado de acusación (que no es por acaso que esté com-
puesto por las reuniones de las juntas para la autorización a proceder de la Cámara y del Senado), los presidentes
de asambleas, las asambleas de la Cámara y del Senado además de la del Parlamento en sesión conjunta. Todo
eso indica la existencia y la permanencia de una relación estrecha entre la Cámara y el Senado y las organiza-
ciones internas respectivas por un lado y, por el otro, la estructura organizativa del Parlamento en sesión con-
junta: relación que parece encontrar su explicación lógica en la consideración de que Cámara y Senado, además
de ser órganos constitucionales e independientes, entran a componer también la organización interna del Parla-
mento en sesión conjunta.
" U n problema delicado de interpretación surgió a la terminación del septenio del presidente Saragat (que
terminaba el 29 de diciembre de 1971), cuando se perfiló la eventualidad de que la sesión del Parlamento con
cámaras reunidas para la elección del nuevo jefe de Estado, no se concluyera antes de ese término. En efecto, se
ponía la alternativa entre el recurso a la prorrogatio del presidente en ejercicio y la asunción del suplente al car-
go por impedimento del titular, o sea, ascención del presidente del Senado (que también era uno de los can-
didatos a la primera magistratura republicana). Contra la primera solución se objetaba la falta de una referencia
normativa a la prorrogatio del jefe del Estado para este caso específico, mientras, contra la segunda, se adelan-
taba el argumento -a nuestro parecer, decisivo- de que la suplencia presupone, de cualquier modo, el pleno goce
de la titularidad en el cargo del sujeto al que se le imputan las funciones presidenciales "en cualquier caso de
que él no pueda cumplirlas", lo que estaba precisamente excluido por el vencimiento del plazo por vencer. El
instituto de la prorrogatio, por otra parte, pareció a la mayoría de los juristas interpelados lo más adecuado a la
necesidad aun por analogía con referencia al artículo 85 constitucional que lo prevé expresamente para el jefe
del Estado cuanto termine el septenio mientras las cámaras están disueltas, o sea, cuando falta menos de tres
meses para el final de la legislatura. Antes que se diera la elección del nuevo presidente y se eliminara la
cuestión -que, sin embargo, queda en perspectiva verificable nuevamente y exige, por lo tanto, una reglamen-
tación- la Presidencia de la República pidió opiniones escritas a los presidentes de las dos cámaras, del consejo
de los ministros y de la Corte constitucional. A este concierto "informal" se había ya recurrido én el pasado, en
ocasión del impedimento del presidente Segni (que de temporal pasó a permanente), pero, en ese entonces no
participó el presidente de la Corte constitucional, por la justa consideración de que, aparte de la inexistencia de
legitimación para la Corte a expresar esas opiniones preventivas, impedidas como advisory opinions (aun para la
Suprema Corte federal norteamericana), aparecía como sumamente inoportuno que ésa se pronunciase sobre una
cuestión en la que sucesivamente hubiera podido encontrarse investida en el ejercicio de sus funciones jurisdic-
cionales. Resulta, también, que en 1971 el presidente de la Corte hizo conocer discretamente sus reservas, tanto
para este aspecto como para su idoneidad en el poder emitir opiniones aun en nombre de sus colegas que tam-
bién son jueces.
Ello se encuentra también en el e n c a r g o conferido en a l g u n a ocasión p o r el Presi-

dente de la R e p ú b l i c a al presidente del S e n a d o y al de la C á m a r a , d u r a n t e el trans-
curso de crisis ministeriales. A los dos presidentes se les deja algunas funciones de
coordinación en las llamadas "consultas" de los h o m b r e s políticos, cuyas opiniones
d e b e n ser recogidas p o r ellos p a r a transmitirlas d e s p u é s al jefe del E s t a d o .
El P a r l a m e n t o en sesión conjunta funciona d e l i b e r a n d o n o r m a l m e n t e c o n m a -
yoría simple, pero, exige, la mayoría absoluta para p o n e r en estado de acusación al
jefe del Estado y para su elección después del tercer escrutinio, así c o m o la m a y o -
ría de las dos terceras partes para la elección en los tres p r i m e r o s escrutinios. Se
cuestiona, p o r algunos sectores de la doctrina la o p o r t u n i d a d (y t a m b i é n la legiti-
m i d a d constitucional) de la n o r m a relativa a la m a y o r í a de los d o s tercios de los
c o m p o n e n t e s (para los primeros tres escrutinios) y de los tres quintos (para los e s -
crutinios sucesivos) exigida p a r a la elección de los c i n c o j u e c e s constitucionales
de competencia del Parlamento, por una ley constitucional y sus modificaciones su-
cesivas (la n ú m e r o 1 de 1953 y la n ú m e r o 2 de 1967). M á s q u e el supuesto con-
traste c o n el artículo 64 constitucional - s o b r e el q u e se tratará en la p á g i n a 114 y
s i g u i e n t e s - valen, si acaso, p a r a justificar la perplejidad p o r el alto q u o r u m , m o -
tivos de funcionalidad político-constitucional. Lo m i s m o se p u e d e decir a p r o p ó -
sito de la m a y o r í a de tres q u i n t o s , prevista i g u a l m e n t e p a r a la elección de los diez
m i e m b r o s del consejo superior de la magistratura p o r d e s i g n a c i ó n parlamentaria:
la disposición está contenida en u n a ley ordinaria, la n ú m e r o 195 del 24 de m a r z o
de 1958, y ello h i z o todavía m á s debatida la constitucionalidad del q u o r u m en r e -
ferencia al artículo 64 constitucional.
G e n e r a d u d a s el p r o c e d i m i e n t o a d o p t a d o p a r a las sesiones y las deliberacio-
nes del órgano q u e resulta d e las d o s c á m a r a s ; p r o c e d i m i e n t o q u e p a r e c e derogar
al d e r e c h o parlamentario c o m ú n . Si p a r a las elecciones presidenciales anteriores
a la de Giovanni L e o n e p u e d e decirse q u e es m a t e r i a de archivo la investigación
sobre la controversia relativa a la participación de los d e l e g a d o s de las regiones
entonces constituidas, y ú n i c a m e n t e de ésas, las sesiones p a r a la elección del jefe
del E s t a d o - p a r t i c i p a c i ó n q u e p o r la falta del c u m p l i m i e n t o del o r d e n a m i e n t o re-
gional determinaba, de cualquier m a n e r a , u n a d e s i g u a l d a d j u r í d i c a relevante entre
los c i u d a d a n o s de las regiones c o n estatuto especial ya instituidas (usufructuarias
así de un doble voto indirecto: el de los p r o p i o s p a r l a m e n t a r i o s y el de los propios
delegados regionales) y los c i u d a d a n o s residentes en la parte restante del territo-
r i o del E s t a d o - d e b e hacerse, e n c a m b i o , u n a a m p l i a m e n c i ó n d e otra praxis m u y
discutible.
C o n l a p r e m i s a d e q u e d e l a n o r m a constitucional n o d e s c i e n d e , d e n i n g u n a
m a n e r a , la obligación de adoptar p e r m a n e n t e m e n t e el r e g l a m e n t o de la C á m a r a y
q u e m á s bien sería legítimo (y auspiciable) q u e este colegio se diera una p r o p i a
12
reglamentación a u t ó n o m a , d e b e subrayarse q u e ninguna n o r m a confiere el pre-
sidente del P a r l a m e n t o en sesión conjunta, la potestad de decidir en propio y en
vía definitiva sobre cuestiones q u e los principios generales del d e r e c h o remiten,
en cambio, a las asambleas; específicamente c u a n d o las decisiones presidenciales
parecen, marcadamente, contrastar con dichos principios. Se debe, entonces, a p r o -
bar algunas críticas q u e han sido puestas (por Paladín) a la praxis q u e tiende a i m -
pedir cualquier debate durante el curso de las sesiones, con b a s e en el a r g u m e n t o
de que la a s a m b l e a se r e ú n e ú n i c a m e n t e c o m o colegio electoral. A p a r t e de q u e
parece incongruente c o n c e d e r la palabra a los oradores q u e la piden y luego blo-
quear el debate que sobre esas intervenciones se abriría - d a d a por b u e n a la tesis
del " c o l e g i o e l e c t o r a l " , sería e n t o n c e s n e c e s a r i o d e s a r r o l l a r l a c o h e r e n t e m e n t e
hasta j u z g a r i m p r o b a b l e cualquier i n t e r v e n c i ó n - , esa praxis genera gran incerti-
dumbre si no fuese p o r q u e , a propósito de los debates q u e eventualmente tuviesen
por finalidad revisar la conducta del presidente del P a r l a m e n t o y p o r aquellos q u e
se refieren al i m p e d i m e n t o p e r m a n e n t e del jefe del E s t a d o , deberían silenciarse
por la hipótesis a la q u e se ha h e c h o m e n c i ó n en la nota de la página 3 5 .
Se ha destacado j u s t a m e n t e q u e así resultaría imposible:
a) De cuestionar la validez de convocatorias irregulares q u e el presidente tu-

viese en hipótesis dispuesto ultra vires;
b) de dar aplicación a la potestad soberana asambleísta para modificar el or-
den del día (o de proponer una diferente indicación prioritaria en la hipótesis
- q u e nos parecería c o r r e c t a - d e convocar para m á s d e una deliberación: p o r
l2
L a constitución bajo una interpretación literal parecería excluir que el Parlamento en sesión conjunta sea
dotado con una potestad reglamentaria exclusiva y reservada, análoga a aquélla indicada expresamente por el
artículo 64, frente a la Cámara y al Senado. Sin embargo, militan en sentido contrario, los relieves con los que
el problema fue tomado con consideración muy atenta por la asamblea constituyente y resuelto con base en la
evaluación que como órgano constitucional también tiene el Parlamento en sesión conjunta para que se le tuvie-
se que reconocer la misma autonomía reglamentaria atribuida a las dos cámaras. El artículo 12 de la Ley cons-
titucional número 1 de 1953 (en el texto antecedente al de la reforma efectuada con la Ley constitucional
número 1 de 1989) ya hacía una referencia explícita a un "reglamento" del Parlamento en sesión conjunta y la ex-
presión de esta voluntad reglamentaria (como ya se ha mencionado, sean los textos reglamentarios relativos al
procedimiento para la puesta en acusación del Presidente de la República, sean los artículos 35 del Reglamento
de la Cámara y 65 del Reglamento del Senado, que extiende, "normalmente" y "dejando siempre a salvo la fa-
cultad de las cámaras reunidas para establecer normas diversas") son el Reglamento de la Cámara en el Parla-
mento en sesión conjunta. No tendría sentido interpretar esta última expresión como que diese facultades, de vez
en vez, al colegio, para emanar normas internas no permanentes del tipo de las provisional orders inglesas
(derogación necesaria al Reglamento de la Cámara lo es, por ejemplo: aquella en la que la aprobación del pro-
ceso verbal, que por norma se remite a la sesión sucesiva, sería imposible para el Parlamento en sesión conjun-
ta que se reúne en sesiones únicas, aun fraccionadas en el tiempo: así, para la elección del Presidente de la
República, el proceso verbal es aprobado al final de la sesión, es decir, el mismo día de la elección).
Por lo tanto, ya no puede dudarse que en una interpretación sistemática trascendente como la literal, al Par-
lamento en sesión conjunta le sea reservada constitucionalmente una potestad reglamentaria exclusiva, que
podría extenderse muy bien hasta la elaboración de un nuevo corpus normativo que disciplinara todas sus fun-
ciones, sustituyendo así al de la Cámara.
e j e m p l o , para la elección de u n o o m á s j u e c e s constitucionales y conjunta-

m e n t e para aquélla relativa al elenco de los m i e m b r o s sorteables adjuntos de
la Corte);
13
c) de reenviar la sesión, s u s p e n d i é n d o l a ;
d) en fin, de verificar los títulos de los m i e m b r o s (cuestión q u e políticamente
t a m b i é n es m u y importante, si se piensa a la eventualidad de u n a cuestionada
participación de delegados regionales a las elecciones presidenciales).
A pesar de las difundidas y persistentes confusiones generadas por la doctrina

sobre la praxis que considera al P a r l a m e n t o en sesión conjunta c o m o un colegio
electoral, ésta se ha d e s a r r o l l a d o c o n c o n s t a n t e u n i f o r m i d a d , a tal p u n t o c o m o
para considerar q u e ya se ha f o r m a d o a tal propósito u n a verdadera y propia cos-
t u m b r e constitucional. P a r e c e o p o r t u n o , e n t o n c e s , i n d a g a r para c o m p r e n d e r las
motivaciones de fondo que la h a n p r o d u c i d o y c o n s o l i d a d o en el t i e m p o .
Éstas se e n c u e n t r a n , p r o b a b l e m e n t e en el d e s e q u i l i b r i o n u m é r i c o existente
entre cámaras y Senado: hecho irrelevante del todo c u a n d o los dos órganos legisla-
tivos actúan independientemente u n o del otro en el ejercicio de sus funciones, pero
de i m p o r t a n c i a decisiva c u a n d o c o n f l u y e n c o n j u n t a m e n t e en el P a r l a m e n t o en
sesión conjunta. En efecto, en tal caso, las orientaciones de la C á m a r a , especial-
m e n t e bajo e l perfil r e g l a m e n t a r i o p o d r í a n p r e v a l e c e r s i s t e m á t i c a m e n t e s o b r e
aquéllas del S e n a d o d e t e r m i n a n d o u n a alteración del equilibrio existente entre los
dos órganos. La c o n c e p c i ó n del P a r l a m e n t o en sesión conjunta c o m o simple cole-
gio electoral, en d o n d e son excluidas t e n d e n c i a l m e n t e d i s c u s i o n e s y votaciones
(con e x c e p c i ó n , o b v i a m e n t e , d e a q u é l l a s previstas p o r l a m i s m a c o n s t i t u c i ó n ) ,
permite salvaguardar en su interior el principio de la igualdad de las dos c á m a r a s .
13
Con base en el principio por el que las sesiones del Parlamento con cámaras reunidas no pueden con-
cluirse, por la tipicidad de las convocatorias y los efectos jurídicos de las deliberaciones, si no se ha agotado el
argumento del orden del día, ha prevalecido el uso de declarar no "quitada" sino "suspendida" la sesión cuando
parece conveniente poner al día la deliberación para otra fecha. Aparte la dudosa corrección de adoptar criterios
diversos para tales actualizaciones en casos específicos constitucionales absolutamente homólogos (si es correcto
que la sesión para la elección del jefe del Estado proceda, como acontece, a escrutinios apremiantes en sucesión,
con mínimas suspensiones técnicas, no se ve por qué la sesión para la elección de los jueces constitucionales que
designa el Parlamento pueda permitir actualizaciones más importantes, en un caso llegando a la interrupción de
casi un año) queda muy opinable que las suspensiones sean decididas a discreción del presidente, apoyado cuan-
do mucho por la oficina de la presidencia de la Cámara y - n o siempre- por contactos informales con los grupos
políticos. La soberanía de la asamblea aun para tal propósito no debería ser cuestionada sólo en el caso de evitar
al presidente la excesiva carga de responsabilidad por decisiones capaces de producir efectos políticos relevan-
tes; en efecto, es evidente que, por ejemplo, durante el curso de una elección presidencial, cuando un candidato
llegue al umbral del quorum exigido a través de escrutinios que se sucedieron sin soluciones de continuidad, la
decisión para efectuar de inmediato otro escrutinio, o bien, de hacer un intervalo con una suspensión de pocas
horas, o aún más, de dejarlo para el día siguiente, puede significar concretamente la victoria o la derrota de un
candidato (y de una formación). Al respecto, existan experiencias no lejanas.
La profunda compresión que así se realiza de las posibilidades de acción de los

parlamentarios en lo individual y a veces de las fuerzas políticas m e n o r e s , desti-
nadas institucionalmente a expresarse en la a s a m b l e a en un debate público, se su-
pera parcialmente mediante un enlace constante del presidente de a s a m b l e a s c o n
los grupos p a r l a m e n t a r i o s , o en vía del t o d o informal, o t a m b i é n a través de la
convocatoria de u n a conferencia de los presidentes del P a r l a m e n t o en sesión con-
junta, c o m p u e s t a p o r los jefes de los g r u p o s parlamentarios de la C á m a r a o del
Senado (praxis q u e t a m b i é n indica, en nuestro criterio, a u n a estructura c o m p l e j a
del parlamento en sesión conjunta que involucra a la C á m a r a y. al S e n a d o con sus
organizaciones internas). De tal m o d o los partidos políticos, en sus organizacio-
nes parlamentarias de vértice, llegan a ser los verdaderos actores de la actividad
del Parlamento en sesión conjunta, c o m p r i m i e n d o hasta anular el rol institucional
de los parlamentarios en lo individual y al m i s m o t i e m p o la exigencia constitucio-
nal y democrática de la publicidad de la dialéctica política q u e para este fin se d e -
sarrolla al interior de las a s a m b l e a s representativas (entre las cuales está precisa-
m e n t e el P a r l a m e n t o en sesión conjunta).
Todo ello implica la necesidad de una profundización seria de la problemática
que crea el Parlamento en sesión conjunta, y la redefinición de la normativa y de la
praxis que hasta ahora se han formado, tratando de conciliar las exigencias de igual-
dad de los d o s ó r g a n o s legislativos con la tutela de las exigencias d e m o c r á t i c a s
fundamentales del sistema, hoy particularmente c o m p r i m i d a s .
E s t a situación ha p e r m i t i d o la f o r m a c i ó n de u n a esfera de d i s c r e c i o n a l i d a d
m u y amplia del presidente del P a r l a m e n t o en sesión conjunta (que tiene su parte
opuesta en la insubsistencia de garantía y que en definitiva se resuelve en la falta
de una a d e c u a d a cobertura para su conducta) que llega a ser, c o n frecuencia, cau-
sa de e m b a r a z o para el órgano presidencial, ofreciendo con ello testimonios suce-
sivos de la necesidad de una reglamentación específica de esta asamblea. A d e m á s ,
q u e para la disciplina de las s u s p e n s i o n e s y p a r a otras e x i g e n c i a s ya m e n c i o n a -
das, esta necesidad es puesta sucesivamente en relieve por episodios p o c o loables
a propósito de la regla sobre la confidencialidad del voto. Ya q u e es claro q u e la
violación d e tal regla - q u e i m p o n e u n d e r e c h o - d e b e r - por parte d e a l g u n o s v o -
tantes pondría también en prejuicio la confidencialidad del voto de otros votantes
(nulificando con eso tanto la garantía para estos últimos cuanto el interés objetivo
al secreto q u e el o r d e n a m i e n t o ha e n t e n d i d o hacer valer) deberían d e c i d i d a m e n t e
reprobarse los c o m p o r t a m i e n t o s q u e se verifiquen en contrario. Así, para la d e -
clarada abstención de g r u p o s políticos en el c u r s o de los escrutinios, c o m o para la
ostentación eventual del voto manifestado por parte de algunos y para los múltiples
artificios tendentes a asegurar a los fiduciarios de grupo el control sobre el voto de
sus propios m i e m b r o s .
La prorrogatio
PARA E L ú l t i m o p á r r a f o del a r t í c u l o 6 1 c o n s t i t u c i o n a l , " h a s t a q u e n o s e h a y a n

reunido las nuevas c á m a r a s se p r o r r o g a n los p o d e r e s de las p r e c e d e n t e s " . Se aco-
ge así el principio de la prorrogatio (instituto de d e r e c h o r o m a n o p o r el cual "el
titular de un órgano m i s m o , c e s a d o en las funciones, c o n t i n ú a a ejercer la c o m p e -
tencia del órgano hasta la t o m a de posesión del n u e v o titular": Elia) c o n el fin de
no permitir alguna vacante, limitada en el t i e m p o p e r o total en los efectos, del ór-
gano primario del o r d e n a m i e n t o . O b v i a m e n t e , la naturaleza peculiar de la prorro-
gatio quiere q u e las tareas a la q u e tiene q u e atender el titular r e n u n c i a d o sean
solamente aquéllas definidas " d e normal administración", principio general válido
más q u e n u n c a p a r a el Parlamento, t e n i e n d o p r e s e n t e q u e aquí el titular es la r e -
presentación nacional cesada del m a n d a t o , y p o r lo tanto, portadora de r u m b o s dis-
tintos, aun contrarios en hipótesis, r e s p e c t o a aquellos q u e surgirán de la nueva
consulta popular.
D e b e m e n c i o n a r s e i n m e d i a t a m e n t e q u e en la r e d a c c i ó n el c o n s t i t u y e n t e in-
currió en un error material (y en t o d o c a s o , es d e b e r del intérprete q u e coloca al
instituto en el sistema entero, considerarlo c o m o tal, s a c a n d o las debidas c o n s e -
cuencias) allá en d o n d e se extiende la portada de la prorrogatio hasta c u a n d o no
s e h a y a n " r e u n i d o " las nuevas c á m a r a s . E n efecto, e s c o n o c i d o q u e los diputados
y senadores son investidos de la plenitud de sus funciones en el acto m i s m o de su
p r o c l a m a c i ó n , q u e a c o n t e c e p o r o b r a de las oficinas c i r c u n s c r i p c i o n a l e s electo-
rales, i n m e d i a t a m e n t e d e s p u é s q u e h a y a n c o n c l u i d o las o p e r a c i o n e s de escrutinio
(por el acto de la c o m u n i c a c i ó n del n o m b r a m i e n t o si se trata de senadores n o m -
b r a d o s , así c o m o p o r el acto de p r o c l a m a c i ó n de los q u e sustituyen, p o r parte del
presidente de la asamblea, c u a n d o se atribuyen a los p r i m e r o s de los no elegidos
los escaños vacantes). A h o r a , no siendo a d m i s i b l e q u e en el intervalo q u e corre
entre la proclamación de los elegidos y la primera reunión de las nuevas asambleas
("no m á s allá del veintésimo día d e s p u é s de la e l e c c i ó n " ) , existan d o s representa-
c i o n e s n a c i o n a l e s , d o s legislaturas investidas f o r m a l m e n t e c o n i g u a l e s p o d e r e s ,
se debe deducir correctamente q u e la prorrogatio p r o d u c e sus efectos h a s t a y no
m á s allá de la p r o c l a m a c i ó n de los nuevos elegidos i n m e d i a t a m e n t e d e s p u é s de
las elecciones. A s í q u e , luego de tal fecha, c u a n d o sea necesario p r o c e d e r e x c e p -
c i o n a l m e n t e a la convocatoria de las c á m a r a s , no se r e u n i r á n las p r e c e d e n t e s , ya
caducadas, sino las nuevas, resultantes del sufragio popular válidamente expresado.
(Entonces es de lamentarse q u e p o r lo q u e se refiere al p a g o de la dieta p a r l a m e n -
taria y a la eficacia de las i n m u n i d a d e s , la praxis h a y a e x t e n d i d o i n d e b i d a m e n t e
los efectos de la prorrogatio hasta la convocatoria de las nuevas c á m a r a s . P e r o de
ello v é a s e t a m b i é n en el párrafo sucesivo.)
Una vez puesto en claro q u e la prorrogatio despliega sus efectos ú n i c a m e n t e

desde la última sesión de la vieja legislatura a la p r o c l a m a c i ó n de la nueva, es ne-
cesario precisar la calidad y la extensión de los p o d e r e s p r o r r o g a d o s . L a s n o r m a s
reglamentarias no a y u d a n a esclarecer el dictado de la constitución, l i m i t á n d o s e
ambos textos a establecer q u e "hasta la p r i m e r a r e u n i ó n de la nueva a s a m b l e a "
quedan en el cargo las oficinas de la presidencia de la precedente. En c u a n t o a la
posición de la d o c t r i n a , é s t a es casi u n á n i m e al e x c l u i r q u e la prorrogatio se
refiera al ejercicio ordinario de la función legislativa. En efecto si la constitución
prevé q u e para la conversión en ley de los decretos-ley, las c á m a r a s " a u n q u e estén
disueltas, son expresamente convocadas y se reúnen a los cinco d í a s " (artículo 77),
aunque si se argumenta con este texto parece q u e t a m b i é n se excluye el ejercicio
de la función legislativa ordinaria (y, afortiori, aquélla constitucional).
A p o y a n el asunto varios a r g u m e n t o s de índole constitucional: p u e s la disolu-
ción de las o de la a s a m b l e a d e t e r m i n a a u t o m á t i c a m e n t e la c a d u c i d a d de los p r o -
yectos de ley no perfeccionados c o m p l e t a m e n t e y no podría ser invocado p o r las
cámaras disueltas el p r o c e d i m i e n t o del repéchage; activable según n o r m a del re-
glamento "en los primeros seis meses del inicio de la legislatura"; ya q u e no tendría
sentido de q u e el gobierno - a ú n investido por una confianza también p r o r r o g a d a
en un cierto m o d o , limitado para tal p e r i o d o , un p o c o m á s q u e para el d e s p a c h o
de los asuntos c o r r i e n t e s - presentase nuevos proyectos de ley; porque, en fin, la
función legislativa, e x p r e s a d a tanto p o r la iniciativa p a r l a m e n t a r i a c o m o de g o -
bierno, presupone, para ser puesta v á l i d a m e n t e , u n a doble relación, no sólo p r o -
cedimental y formal, de plena y activa representación entre elegidos y electores,
sino, también, de plena y efectiva confianza entre g o b i e r n o y P a r l a m e n t o , q u e no
son las que existen durante la prorrogatio.
L o s m i s m o s motivos son válidos para impedir q u e las c á m a r a s adopten leyes
de delegación legislativa en favor del gobierno, que, sin e m b a r g o , q u e d a p l e n a -
mente habilitado para e m a n a r decretos con valor de ley con b a s e en delegaciones
legislativas p r e c e d e n t e m e n t e a p r o b a d a s y sobre las q u e el " t i e m p o l i m i t a d o " , al
que se refiere el artículo 76 constitucional, expire d u r a n t e el intervalo entre las
legislaturas. Un p r o b l e m a m á s delicado surge por la necesidad de aprobar la ley
del gasto público, c u m p l i m i e n t o constitucional i m p r o r r o g a b l e c u a n d o ya se h a y a
concedido y resulte i n m i n e n t e el v e n c i m i e n t o del ejercicio provisional " p o r perio-
dos no superiores, en su conjunto, de cuatro m e s e s " . A p a r t e las evaluaciones de
la doctrina sobre la naturaleza de la ley en sentido formal, c o m o acto de control
político en sentido sustancial para tal m e d i d a , q u e d a de h e c h o q u e la lógica del
ordenamiento, q u e en p r i m e r lugar respeta la exigencia de su sobrevivencia, no
puede permitir q u e c o m o i m p e d i m e n t o de la aprobación del gasto durante la pro-
rrogatio se b l o q u e e toda la m a q u i n a r i a administrativa del E s t a d o (y p o r c o n s e -
cuencia, de los otros entes públicos) d i s m i n u y e n d o la legitimación de los ingresos

como de los gastos. Motivo por el cual, en el acontecimiento concreto sucedido en
1972 con la disolución anticipada de la quinta legislatura, fue necesaria la solución
- q u e también se considera c o r r e c t a - de proceder a la convocatoria extraordinaria de
las cámaras disueltas (tal vez hubiese sido mejor, p o r la generalidad y la objetivi-
dad del interés público evocado, si hubiese sido p o r iniciativa del m i s m o Presiden-
te de la República) para enfrentar el p r o y e c t o de ley sobre la aprobación de la ley
del gasto: proyecto de ley, y no decreto-ley, q u e oportunamente se hubiera querido,
pues la opción del segundo instrumento h u b i e r a p r o d u c i d o la situación a n o r m a l
de una m e d i d a gubernativa con fuerza de ley p a r a significar la aprobación parla-
14
mentaria a un gasto presentado y gestionado por el g o b i e r n o m i s m o .
L a s o b s e r v a c i o n e s e x p u e s t a s a p r o p ó s i t o del g a s t o p ú b l i c o p a r e c e n válidas
aun en la hipótesis de prorrogatio de las c á m a r a s - p o r v e n c i m i e n t o normal o por
disolución a n t i c i p a d a - en presencia de un g o b i e r n o dimisionario q u e sea tal por-
que fue privado de la confianza original, o p o r q u e la confianza no se le h a y a otor-
gado en el acto de su presentación ante el P a r l a m e n t o d e s p u é s del n o m b r a m i e n t o
p r e s i d e n c i a l o, en fin, p o r q u e se h a y a d e c i d i d o a u t ó n o m a m e n t e a entregar sus
dimisiones c o m o resultado de su propia y discrecional apreciación de la situación
parlamentaria y política. La naturaleza del c u m p l i m i e n t o constitucional i m p r o r r o -
gable, típica de la aprobación de la L e y de Ingresos y E g r e s o s , c u a n d o no h a y a
margen para un ejercicio provisional, t a m b i é n habilita a un gabinete dimisionario
para proveer m e d i d a s que, c o m o ésta, entran con carácter de urgencia en el c o n -
cepto de tramitación de los asuntos corrientes.
En c a m b i o , debe hacerse un planteamiento diverso, siempre para el m o m e n t o
de q u e se trate, a propósito de otras iniciativas de un gabinete dimisionario por la
falta de la confianza, q u e p r e s u p o n e n u n a potestad de r u m b o político e x p r e s a d a
precisamente por aquella confianza parlamentaria q u e aquél no posee. C o n tales
rompimientos, la administración ordinaria para la q u e sólo está habilitado aquel g o -
bierno - q u e c o m p r e n d e o b v i a m e n t e los preparativos electorales, si a las dimisio-
nes del ministerio ha seguido la disolución anticipada de las c á m a r a s - no p u e d e
permitir al m i s m o gobierno la iniciativa de las leyes. En efecto, si en el periodo
de prorrogatio esta iniciativa no tuviera sentido, c o m o se ha visto, ni siquiera p a r a
un gabinete con constancia de confianza parlamentaria, con m a y o r razón ésta se
excluirá en circunstancias caracterizadas p o r la ausencia de requisitos indefecti-
bles para su ejercicio, en cuanto inherentes a p r e s u p u e s t o s no eliminables para la
función legislativa: p r e c i s a m e n t e la subsistencia de la plena y activa representa-
14
Análogamente, para cumplir con los nombramientos adecuados de los miembros caducados del consejo
superior de la magistratura, el Parlamento en sesión conjunta también fue convocado bajo el régimen de prorro-
gatio de las cámaras, en junio de 1972.
ción entre elegidos y electores y de la plena y efectiva confianza entre g o b i e r n o y

Parlamento. Se insiste sobre este doble presupuesto p o r q u e parece evidente q u e
las disposiciones constitucionales señaladas en los artículos 70 y 71 ("La función
legislativa es ejercida colectivamente por las dos cámaras", " L a iniciativa de las le-
yes pertenece al gobierno, a c a d a m i e m b r o de la c á m a r a . . . etcétera") prevén en la
materia un paralelismo entre g o b i e r n o y m i e m b r o s del Parlamento c u y a elimina-
ción no se vería justificada c u a n d o , permitida q u e fuese al gobierno la iniciativa
de las leyes d u r a n t e la prorrogatio, ésa q u e d a s e - c o m o q u e d a - i m p e d i d a a los
parlamentarios e n e l m i s m o p e r i o d o . L a única e x c e p c i ó n constitucional e x p r e s a
se refiere al ejercicio extraordinario de la función legislativa para e m a n a r "sola-
m e n t e en caso de g u e r r a " la ley q u e p r o r r o g u e la duración de esas c á m a r a s , q u e
podrá h a c e r s e t a m b i é n si la eventualidad surge en el intervalo n o r m a l e n t r e las
15
legislaturas.
Por otra parte, m e r e c e u n a m e n c i ó n , en contraste c o n las observaciones h e -
chas hasta ahora que, en el intervalo entre la quinta y sexta legislatura, el gobierno
de Andreottí, dimisionario por la falta de confianza, creyó de p o d e r deliberar en
consejo de ministros a l g u n o s e s q u e m a s de los proyectos de ley en materia de pen-
15
Un motivo de contraposición institucional y política ha sido el reenvío a las cámaras por parte del Presi-
dente de la República Cossiga, de la ley sobre la objeción de conciencia ante el servicio militar, días después de
haber fincado el decreto de disolución de las cámaras que puso fin, de este modo, a la X Legislatura. Sin embar-
go, tal reenvío ha sido acompañado de la pretensión, verbalmente expresada a la prensa en diferentes ocasiones,
de que el Parlamento no pudiere o no debiese pronunciarse nuevamente sobre la ley, en cuanto a que eso está
impedido jurídicamente por la disolución acontecida y por la advertencia de que, en caso contrario, el mismo
presidente hubiere proveído plantear un conflicto de atribuciones ante la Corte constitucional. Prescindiendo de las
cuestiones políticas planteadas por el reenvío y por su incidencia sobre las relaciones entre los partidos de ma-
yoría y de oposición (distinción que en el caso concreto subsiste todavía, a pesar de la disolución acontecida, y
esto habiendo sido caracterizado por un debate parlamentario que acabó, por un lado, en la reafirmación del ago-
tamiento de la legislatura y de la oportunidad de la consecuente disolución de las cámaras y, por el otro lado, en
la confirmación de la confianza al gobierno, por lo que a la disolución de las cámaras se llegó sin la apertura for-
mal de una crisis), parece que debe subrayarse, bajo el perfil estrictamente institucional, que la ley había sido
aprobada antes de la disolución; que el artículo 74 constitucional no atribuye al Presidente de la República,
cuanto a promulgación, un verdadero y propio derecho de voto, sino, únicamente, el de obligar a las cámaras a
una mayor profundización de la cuestión en razón de segunda deliberación; que en el proyecto constitucional el
reenvío presidencial de las leyes antecede necesariamente a una nueva deliberación de las cámaras y que, por lo
tanto, en ello así se descubre de cualquier manera el fundamento de su poder para someter a un nuevo examen
y a una nueva deliberación la ley reenviada (a menos que no se quisiese, excluida esta conclusión, afirmar que
la ilegitimidad del reenvío presidencial después de la disolución de las cámaras, en cuanto a que institucional-
mente está preordenado a un cumplimiento - l a nueva deliberación legislativa- constitucionalmente impedido en
el periodo de prorrogatio). Se debe hacer notar, además, que el tentativo de desligar el reenvío presidencial de
la sucesiva deliberación parlamentaria hubiera transformado al primero en un verdadero y propio poder de veto
legislativo, que es del todo extraño al sistema y estaría en conflicto con sus principios fundamentales. En fin, in-
consistente del todo, aparece la pretensión de originar un conflicto de atribuciones luego de una eventual y nue-
va deliberación parlamentaria de confirmación de la ley aprobada, ya que cada uno de los dos órganos cons-
titucionales (Presidente de la República y Parlamento) permanecen en el ámbito de las propias competencias
constitucionales definidas (tan es así que en el último caso, una vez decidida en el ámbito de las conferencias de
los presidentes de la Cámara y del Senado, la inscripción de la cuestión en el orden del día de una sesión suce-
siva, el Presidente de la República ha renunciado en su intento de iniciar dicho conflicto).
siones alegando, por un lado, la urgencia de las m e d i d a s y, p o r el otro - s e g ú n se

quiso e x p l i c a r - la inoportunidad de hacerse valer del decreto-ley o b e d e c i e n d o a
una correcta relación entre gobierno y P a r l a m e n t o . Lo e x t r a ñ o de la tesis, a d e m á s
de ser manifiestamente contradictoria en sus términos, fue agravada después, en su
extravagancia, por el anuncio e x p r e s a d o en un c o m u n i c a d o oficial, q u e eventua-
les titubeos de las futuras a s a m b l e a s hubieran p r o v o c a d o la a d o p c i ó n de aquellas
m e d i d a s m e d i a n t e decretos-ley (no fue precisado p o r cuál g o b i e r n o ) , p r o v o c ó en
algún diario fuertes reacciones sobre la incorrección constitucional de tal procedi-
miento, aSí c o m o por la situación e m b a r a z o s a en la q u e h u b i e r a p u e s t o al jefe del
Estado, al q u e c o m p e t e la presentación de los p r o y e c t o s de ley g u b e r n a m e n t a l e s
ante las cámaras y que, por lo tanto, está obligado a llevar a cabo (en el ejercicio de
tal función) un control de legitimidad q u e sin extenderse al e x a m e n de contenido
de los acta temporis de otros órganos constitucionales, no por ello puede eximirse de
hacer notar el defecto de los requisitos primarios para la legitimidad de tales actos.
Pues bien, resultó que la Presidencia de la República exigió al gobierno un elemento
agregativo - q u e o b t u v o - , es decir, la m e n c i ó n explícita, en la nota de c o m u n i c a -
ción al Presidente de la República, del p r o y e c t o de ley gubernativo del consenso
expresamente manifestado a la iniciativa p o r todos los presidentes de los g r u p o s
parlamentarios. Sobre la atipicidad de tal p r o c e d i m i e n t o - i n t r o d u c t o r de una sin-
gular competencia de los presidentes de grupo en las cuestiones que se refieren a la
legitimidad de actos gobernativos, un advice and consent referido a la propuesta
de los proyectos de ley destinados a ser e x a m i n a d o s p o r los ó r g a n o s de las a s a m -
bleas futuras-, p e r m a n e c e n las m á s amplias reservas. S o b r e el plano práctico, el
iter de la m e d i d a tuvo su c u r s o parlamentario concreto, c o m o es obvio, s o l a m e n t e
d e s p u é s de constituidas las nuevas c á m a r a s , y c o n c l u i d o el p r o c e d i m i e n t o de la
confianza, el nuevo g o b i e r n o investido de la confianza p u d o vigilarlo (exactamen-
te c o m o h u b i e r a a c o n t e c i d o si, sin retrasar de un día la a p r o b a c i ó n de aquellas
m e d i d a s y sin titubear ante p o c o r e c o m e n d a b l e s intenciones electorales, h u b i e r e
retomado, en las condiciones indispensables, su ejercicio de la función legislativa).
En c u a n t o a la d e n o m i n a d a función política de las a s a m b l e a s - e n t e n d i d a aquí,
se c o m p r e n d e , no c o m o función de r u m b o , sino de c o n t r o l - no resulta ni oportuna
ni justificada la praxis actual de eludirla totalmente, e s p e c i a l m e n t e para aquellos
sistemas, c o m o el nuestro, en los q u e no q u e d a n en función, en el intervalo entre
las legislaturas, específicos c o m i t é s p a r l a m e n t a r i o s o i n t e r p a r l a m e n t a r i o s . N a d a
p r o h i b e q u e ante circunstancias e x t r a o r d i n a r i a s , q u e r e c l a m e n p r e c i s a m e n t e u n
control parlamentario urgente sobre el g o b i e r n o (por e j e m p l o , un ejercicio i n d e -
b i d o de las potestades g u b e r n a m e n t a l e s ) el jefe del E s t a d o o los presidentes de las
a s a m b l e a s ( p e r o , t a m b i é n , tal v e z , e l q u o r u m e s p e c í f i c o d e p a r l a m e n t a r i o s ,
establecido n o r m a l m e n t e para pedir la autoconvocatoria) invoquen la convocatoria
de las cámaras (convocada una, se entiende q u e por d e r e c h o t a m b i é n se c o n v o q u e

a la otra). Sin embargo, la praxis impide el recurso a los instrumentos de interroga-
ción y de interpelación (además de la moción y de investigación) con el argumento,
verdaderamente débil por la forma y curial por la sustancia, de q u e no d á n d o s e
lugar a sesiones de las cámaras no tiene posibilidad el presidente de anunciarlo a
la asamblea y publicarlo con el informe de la sesión, requisitos exigidos por los
r e g l a m e n t o s (al S e n a d o , las i n t e r r o g a c i o n e s c o n r e s p u e s t a escrita " t i e n e n lugar
aun d u r a n t e el p e r i o d o de la puesta al día de los trabajos p a r l a m e n t a r i o s " ) . A s í
que, de la laguna sustancial de la importantísima función de revisión parlamenta-
ria, no debería sino deducirse una obligación posterior de corrección constitucional
para el gobierno de dedicarse exclusivamente a la administración ordinaria, evi-
tando iniciativas p o l í t i c a m e n t e relevantes tales c o m o para p o d e r evocar u n a r e -
visión de un h e c h o v a n o . Es u n a solución que, sin e m b a r g o y es necesario decir-
lo, dé motivos para serias p r e o c u p a c i o n e s ; piénsese q u e es p r e c i s a m e n t e d u r a n t e
la prorrogatio y la c o n s e c u e n t e falta de la función política del P a r l a m e n t o q u e el
gobierno - a u n q u e en hipótesis, dimisionario por d e s c o n f i a n z a - preside la direc-
16
ción de los servicios electorales y la preparación de las operaciones s u c e s i v a s .
16
Sin embargo, es necesario hacer notar que la reconstrucción delineada en el texto, tendente a atribuir una
naturaleza jurídica a la restricción de los poderes del Parlamento en el periodo que corre entre la fecha de su ter-
minación de periodo o de su disolución y la de reunión de las nuevas cámaras, por cuanto difundida y arraigada
en la doctrina, choca con la profunda alteración ocasionada por una praxis ya consolidada del instituto de la de-
cretación con urgencia.
Esto, como es conocido ya desde hace tiempo ha sido separado de los presupuestos constitucionales de una
necesidad o de una urgencia, ambas calificadas por el requisito de lo extraordinario, para ser utilizado como ins-
trumento normal de aplicación del rumbo político del acuerdo gobierno-mayoría parlamentaria, con el concurso
frecuente de las mismas fuerzas de oposición. Dada la diversa naturaleza asumida, respecto al diseño constitu-
cional por el decreto-ley y siendo gobierno y Parlamento plenamente legitimados bajo el perfil formal para
adoptarlo y convertirlo en ley aun durante la prorrogatio, es evidente que con este instrumento el gobierno
puede generar opciones de carácter netamente políticos y de parte, y que el Parlamento debe ser convocado
específicamente para la conversión relativa en ley. De tal modo, cae en prácticamente cualquier posibilidad de
discriminación entre una actividad constitucionalmente necesaria (aprobación de los balances, prórroga de las
cámaras en caso de guerra, etcétera) y una actividad netamente política y de parte, para cuya realización gobier-
no y Parlamento, en cambio, hubieran perdido - s e sostiene- todo poder.
A estas consideraciones se ligan, luego, algunos precedentes inconstitucionales, propiciados por la Presi-
dencia de la República en situaciones de crisis en las que resulta objetivamente imposible cualquier agregación
política mayoritaria en el Parlamento, dirigida a nombrar un gobierno monocolor carente, de cualquier manera,
de una mayoría parlamentaria, expresión de hecho del partido de mayoría relativa, destinado a ser derrotado en
el Parlamento en la votación sobre la confianza y a contrafirmar el sucesivo decreto de disolución de las cá-
maras: praxis que en definitiva está orientada a atribuir al partido, del que el mismo Presidente de la República
era expresión, el monopolio del poder del gobierno en un periodo extremadamente delicado como el de la cam-
paña electoral dirigida a la formación de la nueva representación parlamentaria. Al mismo precedente, consti-
tuido por el gobierno monocolor electoral de Andreotti nominado por el Presidente de la República Leone al
final de la V Legislatura, la historia constitucional italiana agrega un segundo (precedente): el gobierno Fanfani
nombrado por el Presidente de la República Cossiga a la terminación de la IX Legislatura. Obviamente tales go-
biernos, nacidos con el fin de atribuir una ventaja inconstitucional a una fuerza política, en manifiesta violación
del principio democrático (que no tolera gobiernos minoritarios) y el de la igualdad (que no tolera ninguna
alteración sobre el desarrollo libre de la dialéctica política entre los partidos, especialmente, durante la campaña
electoral) se caracterizaron por una gestión profunda de clientela, fundada prevalecientemente por el abuso de
Inelegibilidad, incompatibilidad
y verificación de títulos
LA MATERIA relativa a las condiciones para la asunción y el m a n t e n i m i e n t o de la

característica de d i p u t a d o o senador no c o m p e t e d i r e c t a m e n t e al d e r e c h o parla-
mentario, sino, al d e r e c h o electoral q u e c o n s t i t u y e , en un cierto sentido, a este
respecto, el presupuesto lógico y normativo prevaleciente, en la parte en la q u e
ése se preocupa de determinar "los casos de inelegibilidad y de i n c o m p a t i b i l i d a d "
para los q u e el artículo 65 constitucional p o n e u n a reserva de ley. Sin e m b a r g o , la
materia está estrechamente vinculada al estatus j u r í d i c o del parlamentario, tan es
así q u e el c o m p l e m e n t o de lo q u e estatuye el artículo 65 está e x p r e s a d o en la m i s -
ma fuente constitucional y en el sucesivo artículo 6 6 . " C a d a u n a de las c á m a r a s
j u z g a los títulos de admisión de sus c o m p o n e n t e s y de las causas sobrevivientes
de inelegibilidad e incompatibilidad." D e l d e r e c h o electoral y de las n o r m a s le-
gislativas q u e a él se refieran, se señalarán aquí sólo los principios y disposiciones
indispensables para la ilustración de las instituciones de d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o
que por antigua tradición y lógica vinculación se presenten c o m o c o m p l e m e n t a r i o s
y consecuentes a las figuras de la inelegibilidad y de la incompatibilidad.
los decretos de urgencia para favorecer las más diversas categorías sociales, con un aumento relevante del gas-
to público a cargo del balance del Estado.
Eso justifica cómo a nivel político sea ya difundida la convicción (proyectada ya también desde hacía
tiempo por la doctirna: Gioroli Nacci, Di Ciólo) que el límite que se puede encontrar en el ejercicio de los
poderes del Parlamento en el intervalo entre las legislaturas no tenga naturaleza jurídica, sino política. Es decir,
que se resuelva en una limitación por parte de las cámaras, determinado por una situación de hecho (la extrema
dificultad de disuadir a diputados y senadores de los problemas derivados de las campañas electorales) que, en
cuanto tal, no excluye la asunción de deliberaciones de naturaleza diferente, consideradas políticamente oportu-
nas o necesarias (cfr., en tal sentido, en los cotidianos del 21 de febrero de 1992, las declaraciones hechas por el
presidente del consejo Andreotti con motivo de la polémica con el Presidente de la República Cossiga, en
relación con la legitimidad de una convocatoria de las cámaras después de su disolución, y las declaraciones
hechas por la presidenta de la Cámara Nilde Jotti en la sesión del 26 de febrero de 1992).
Esta concepción diferente del límite de la administración ordinaria durante el periodo de la prorrogatio de
las cámaras, encontraría un pretexto formal aun en la misma constitución, porque a la expresión extremada-
mente amplia propia del segundo párrafo del artículo 61 constitucional ("Hasta que no estén reunidas las nuevas
cámaras se prorrogan los poderes de los precedentes"), la constitución pone, en el artículo 85 constitucional, ter-
cer párrafo, un solo límite: el de la elección del Presidente de la República en el intervalo entre las legislaturas,
pudiéndose argüir con eso que en todos los otros casos las cámaras se queden con la plenitud formal de sus
atribuciones. Al mismo tiempo, las implicaciones negativas potenciales frente a esta reconstrucción, derivadas
del segundo párrafo del artículo 77 constitucional, podrían ser superadas interpretándolo no en el sentido de
legitimar expresamente a las cámaras a una actividad de otra manera imposible bajo el perfil jurídico, pero en el
sentido de la obligación de la presentación de las cámaras de los proyectos de ley de conversión (Manzella) y la
de su subsecuente convocatoria, aunque sí estén disueltas, dada la gravedad de la alteración de las competencias
producida por el recurso del gobierno a la decretación de urgencia.
Todo eso, obviamente, no significa que en el intervalo entre las legislaturas continúe regularmente la
actividad parlamentaria como en el periodo precedente. En cambio, es natural que se enfoque a las cuestiones
consideradas caso por caso como oportunas o necesarias por las fuerzas políticas, libres para orientarse sobre
estas evaluaciones sin condicionamientos de cualquier tipo jurídico.
La vieja expresión parlamentaria "verificación de los p o d e r e s " c a m b i a consi-

derablemente de significado en la evolución histórica, hasta individuar cualquier
cosa opuesta, a lo que se entendía inicialmente; y esto fue, p r e c i s a m e n t e lo q u e
causó la necesidad de afirmar de exigencia para establecer criterios de inelegibili-
dad y de incompatibilidad. En efecto, desde los antiguos p a r l a m e n t o s medievales,
hasta los estados generales de 1789, la verificación de los p o d e r e s era la opera-
ción en la q u e se procedía al control de los m a n d a t o s vinculantes de los m i e m b r o s
de la asamblea que tuvieran no sólo el título de personas sino de representativos de
cuerpos o grupos sociales. La operación, al pasar del tiempo, tuvo c o m o fin el acer-
tar en los elegidos la inexistencia de vínculos particulares con los cuerpos o c o n los
grupos y las fuerzas sociales de su extracción, q u e pudieran coartar la representa-
tividad del interés unitario nacional. En Italia, en particular, tal exigencia se h i z o
válida con la puesta en m a r c h a del proceso de industrialización del país, c u a n d o se
dio la c o n c e s i ó n de los ferrocarriles m e r i d i o n a l e s a un financiero m i e m b r o del
Parlamento, lo que ocasionó los p r i m e r o s escándalos de los negocios políticos y
las primeras (consecuentes) iniciativas legislativas sobre incompatibilidad.
El concepto de inelegibilidad concierne, c o m o ya es conocido, a un i m p e d i m e n -
to j u r í d i c o que se aplica a sujetos pasivos de la relación electoral, mientras q u e el
de incompatibilidad se refiere a la imposibilidad j u r í d i c a para d e s e m p e ñ a r c o n -
t e m p o r á n e a m e n t e dos cargos diversos. La legislación vigente a d e m á s de estatuir
que no es elegible para diputado o senador quien no g o z a de los derechos electo-
rales activos, es decir, quien no posee la llamada capacidad electoral (o sean: los no
ciudadanos, los interdictos y los inhabilitados, los declarados en quiebra, los que
están sujetos a m e d i d a s preventivas y detenidos o bajo libertad c o n d i c i o n a l , los
c o n d e n a d o s con interdicción perpetua o temporal para los cargos públicos y a q u e -
llos que, de cualquier m a n e r a , estén c o n d e n a d o s por delitos de particular odiosi-
dad social y los c o n d e n a d o s por actividades fascistas), especifica las causas de la
inelegibilidad en la edad m e n o r a 25 años p a r a la C á m a r a y de 40 a ñ o s p a r a el
Senado, para el ejercicio de tales funciones públicas, o sea, en la subsistencia de
particulares relaciones e c o n ó m i c a s con el Estado. Esta doble categoría se refiere
a los magistrados (cuando no se encuentren en expectativa en el acto de la c a n d i -
datura, o bien, c u a n d o ya fueren electos en u n a circunscripción en d o n d e ejerzan
sus funciones y no hubieren r e n u n c i a d o de h e c h o a ellas con seis m e s e s de antici-
pación a la candidatura), los diputados o consejeros regionales, los presidentes de
las juntas provinciales y los presidentes municipales con población superior a los
20,000 habitantes (siempre q u e las funciones relativas no h a y a n c e s a d o efectiva-
m e n t e antes de los seis m e s e s y con la obligación expresa de las dimisiones para
la validez de la candidatura), y el jefe y los subjefes de la policía y los inspectores
generales de seguridad pública, los jefes-gabinete de los ministros, los prefectos y
los comisarios del g o b i e r n o en las regiones, los viceprefectos y los funcionarios

de seguridad pública (a m e n o s , para t o d o s , q u e las funciones h a y a n sido interrum-
pidas en el a c o s t u m b r a d o t é r m i n o de 180 días), los funcionarios a los q u e el g o -
b i e r n o h a y a p e r m i t i d o p r e s t a r sus servicios adjuntos a las oficinas de E s t a d o s
extranjeros en fin, aquellos que se encuentren en relaciones económicas rele-
vantes con el E s t a d o . A d e m á s , son inelegibles por la X I I I disposición final de la
constitución los m i e m b r o s y descendientes de la C a s a S a b o y a (privados t a m b i é n
del electorado activo) y, también, son inelegibles los j u e c e s constitucionales y el
presidente de la república q u e , sin e m b a r g o , c o n s e r v a n n a t u r a l m e n t e la facultad
de elegir.
En c u a n t o a la incompatibilidad, en tanto q u e p r o h i b e la a c u m u l a c i ó n del car-
g o electivo c o n otros c a r g o s , p u e s p r e s u p o n e n e c e s a r i a m e n t e q u e subsistan los
requisitos para la validez de la decisión, ésa p u e d e ser anterior a la elección m i s -
ma, o bien, sobrevenida, y p o n e al elegido en la obligación de optar. A p a r t e de las
incompatibilidades establecidas d i r e c t a m e n t e por la constitución (entre el cargo
de senador y el de diputado - p e r o no entre las respectivas candidaturas, obligando
a la o p c i ó n en el caso de la doble e l e c c i ó n - , entre el c a r g o de m i e m b r o del Parla-
17
m e n t o y el de m i e m b r o de la Corte c o n s t i t u c i o n a l y del consejo superior de la
18
magistratura, entre el cargo de senador v i t a l i c i o y la de Presidente de la R e p ú b l i -
ca o de j u e z constitucional: casos, los dos últimos, en los q u e la aceptación de u n o
de los c a r g o s i n c o m p a t i b l e s p r o d u c e la s u s p e n s i ó n del de s e n a d o r vitalicio, en
c u y a plenitud el titular será reintegrado en el m o m e n t o de la terminación del otro
cargo) se r e c u e r d a n las i n c o m p a t i b i l i d a d e s indicadas en los tratados internacio-
nales sobre algunos cargos en los órganos supranacionales, aquélla de m i e m b r o
del NEL según la ley institutiva y aquéllas creadas por la legislación especial: los
cargos p ú b l i c o s o privados de d e s i g n a c i ó n g u b e r n a t i v a , las funciones directivas
de relevancia particular adjuntas a los entes subsidiados en vía ordinaria por el
Estado y q u e por su cuenta gestionen servicios, o bien, principalmente actividades
financieras, la consulta legal o económica adjunta a empresas que tengan litigios de
índole económico-financiera con el E s t a d o . En fin, vale c o m o causa de i n c o m p a t i -
bilidad, por c o n c o r d a d a j u r i s p r u d e n c i a interpretativa de la C á m a r a y del senador,
"Oportunamente, la junta de las elecciones de la Cámara en 1968, expresó opiniones de incompatibilidad

aun para quien perteneciera al elenco de los 45 sorteables al cargo de juez constitucional agregado.
18
Si para la aceptación del nombramiento presidencial como senador vitalicio de quien ya ha sido miem-
bro del Senado con título efectivo, se da lugar únicamente a la proclamación del candidato no elegido que tiene
derecho, es obvio que con la aceptación del nombramiento, quien sea miembro de la Cámara termina automáti-
camente como diputado, ope constitutionis. Más generalmente sobre el estatus de senador vitalicio, ha sido afir-
mada rectamente la aplicabilidad de todas las normas sobre las incompatibilidades parlamentarias, distinguien-
do sólo, en cuanto a su operatividad en seno a la categoría de senadores vitalicios, entre aquéllos de derecho y
aquéllos con nombramiento presidencial, en el sentido de que para los primeros la asunción de un cargo incom-
patible determinará la suspensión de las funciones, pero no la pérdida de la titularidad (Di Ciólo).
la elección de un m i e m b r o del P a r l a m e n t o o síndico de la c o m u n a con m á s de

20,000 habitantes, a r g u m e n t a n d o la causa de inelegibilidad fijada p o r ley la situa-
ción inversa. En fin, se d e b e hacer notar q u e la ley italiana p a r a las elecciones al
Parlamento europeo permite la acumulación del mandato europeo con el nacional.
Mientras la ratio que preside la figura de la inelegibilidad es el intento de evi-
tar, con desprecio al principio de igualdad, q u e situaciones indebidas de ventaja
favorezcan el logro de la candidatura parlamentaria (excepto en los casos, se en-
tiende, en los q u e la inelegibilidad está puesta con intenciones de descalificación
cívica para sujetos indignos), la ratio q u e inspira la figura de la incompatibilidad
desciende idealmente de la prohibición del mandato imperativo y surge con el fin de
eliminar para los elegidos cualquier clase de d e p e n d e n c i a del Ejecutivo o de otros
poderes, o bien, de grupos de interés privados q u e podrían hipotecar o influir, de
cualquier manera, el ejercicio libre del m a n d a t o parlamentario. Imprecisiones nor-
mativas y la m i s m a casuística difícil de la materia hacen confusas y sumarias, al-
gunas veces, las subespecies diferentes. Vale, generalmente, el principio por el q u e
las causas de inelegibilidad sobrevenidas se resuelven en casos de incompatibili-
dad y su verificación de cualquier manera, es c o m p e t e n c i a del m i s m o ó r g a n o . Un
criterio distintivo e m p í r i c o , válido en rarísimas ocasiones es el q u e trata del c a s o
de inelegibilidad cuando se exige que el cargo no acumulable se abandone antes de
la elección; mientras q u e se presenta un caso de incompatibilidad c u a n d o la o p -
ción es obligada d e s p u é s de q u e se celebra la elección. El r é g i m e n j u r í d i c o de la
materia es unitario para la C á m a r a y el S e n a d o por ley del 27 de febrero de 1958,
n ú m e r o 64, q u e también d i s p o n e su aplicación en las elecciones para senador, del
texto q u e contiene las inelegibilidades para diputado.
T e n i e n d o p r e s e n t e s los p r e s u p u e s t o s q u e s e h a n m e n c i o n a d o , e s n e c e s a r i o
ahora, e x a m i n a r los ó r g a n o s y los p r o c e d i m i e n t o s de d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o a
través d e l o s c u a l e s s e aplica l o d i s p u e s t o e n e l a r t í c u l o 6 6 c o n s t i t u c i o n a l . E l
órgano señalado es la "junta de las e l e c c i o n e s " (para el S e n a d o "la j u n t a de elec-
ciones y de i n m u n i d a d e s parlamentarias"), un colegio de treinta m i e m b r o s (vein-
titrés en el S e n a d o ) n o m b r a d o s por el presidente de la asamblea, cuyas funciones
se inspiran en el principio (prevaleciente en los p a r l a m e n t o s e u r o p e o s continenta-
les y también en el C o n g r e s o estadounidense) de la c o m p e t e n c i a exclusiva de u n a
asamblea legislativa no sólo p a r a p r o c e d e r a la ratificación de los títulos de sus
m i e m b r o s , sino, también, para j u z g a r sobre los cuestionamientos. Es un principio
que se concibió en el p a s a d o , p u e s representaba una garantía evidente del Parla-
m e n t o contra posibles arbitrios de la Corona, en c a m b i o , ese principio no ha sido
m a n t e n i d o en el o r d e n a m i e n t o inglés q u e confía a la autoridad judicial el j u i c i o
sobre los cuestionamientos de los títulos de los m i e m b r o s del Parlamento. C o m o ya
es c o n o c i d o , la C o n s t i t u c i ó n de la R e p ú b l i c a F e d e r a l de A l e m a n i a m a n t i e n e la
competencia parlamentaria, p e r o , a d m i t e el r e c u r s o ante la Corte Constitucional

Federal, en tanto q u e la Constitución francesa de la Q u i n t a R e p ú b l i c a confiere el
contencioso al consejo constitucional.
En el d e r e c h o parlamentario italiano, el principio se r e m o n t a a la reforma de
1868, inspirada en lo q u e era la c o m p e t e n c i a exclusiva del ó r g a n o interno, quitán-
dole a la a s a m b l e a c o m o tal, toda jurisdicción en el t e m a de la verificación de los
títulos. P r e c i s a m e n t e en 1868 la C á m a r a de los C o m u n e s a b a n d o n a b a este sistema
dejándole el c o n t e n c i o s o electoral a la m a g i s t r a t u r a ordinaria, tal c o m o p e r m a -
nece hasta ahora, mientras que, p o r otra parte, el sistema original inglés fue m u y
alterado p o r nosotros con la atribución a la a s a m b l e a del p o d e r de deliberar en vía
definitiva sobre las propuestas de la junta: lo que agrava los vicios de la politicidad
incrustados en el método. Así, tenemos a la j u n t a c o m o órgano jurisdiccional pero,
cuyo juicio; sin e m b a r g o , se s o m e t e al voto final de un c u e r p o político.
El p r o c e d i m i e n t o q u e adopta la j u n t a es el siguiente. D i p u t a d o s y senadores,
una vez q u e entran en funciones con el acto de la " p r o c l a m a c i ó n " h e c h o p o r la
oficina electoral c o m p e t e n t e , se s o m e t e n a la "verificación de los títulos de ad-
19
m i s i ó n " . La p r o c l a m a c i ó n no elimina entonces la situación provisional del par-
19
Una praxis ya consolidada no permite someter a la verificación de los poderes, al ex presidente de la
República al momento en que asume las funciones de senador vitalicio, según el primer párrafo del artículo 59
constitucional. Tal praxis ha sido considerada en contraste con el artículo 66 constitucional que, por su genera-
lidad, impondría la sujeción a la verificación de los títulos de admisión a todos los miembros del Senado, todos
incluidos. Sin embargo, esta tesis no parece que pueda ser compartida ya que el Presidente de la República
adquiere la calidad de senador vitalicio al cese de su mandato, directamente ope constitutionis, es decir, en vir-
tud del artículo 59 constitucional. Si se debiera hacer una verificación, ésta debería centrarse sobre el título de
admisión al cargo de Presidente de la República, es decir, sobre la elección hecha por el Parlamento en sesión
conjunta. Pero tal verificación es superflua bajo el perfil tanto formal como sustancial, porque el mismo Sena-
do, como parte integrante del "parlamento cámaras en reunidas" que participó en la elección del jefe del Estado,
ha acogido su juramento, ha colaborado sistemáticamente con él durante todo el septenio, y el mismo presidente
del Senado lo ha sustituido en caso de impedimento.
En cambio, un problema de mayor relieve institucional es el relativo al número máximo de senadores por
nombramiento presidencial. La disposición constitucional es de lectura incierta; por "presidente de la república"
se puede entender, en el segundo párrafo del artículo 59 constitucional, tanto al órgano -con la lógica conse-
cuencia de que el jefe del Estado verá diluida su facultad de nombrar si ya están sentados en el Senado, cinco
senadores por nómina presidencial-, como el específico Presidente de la República, que podría de cualquier
modo nombrar cinco senadores vitalicios independientemente del número ya nombrado por sus predecesores en
el cargo. Una interpretación coordinada de los dos párrafos del artículo 59 constitucional podría, en efecto, hacer
que se prefiriera esta segunda interpretación. Ya que en el primer párrafo se entiende por Presidente de la Re-
pública al específico titular en el cargo, también, en el segundo párrafo, la expresión mencionada debería tener
el mismo significado. En cambio, por el contrario, se ha recordado que en la asamblea constituyente hubo una
orientación amplia opuesta a la inserción en el Senado de componentes no elegidos y que después la norma
aprobada resulta más reducida que la original; que la praxis se ha orientado sistemáticamente, hasta la presi-
dencia de Pertini, en el sentido de una interpretación restrictiva que ha limitado a cinco el número total de los
senadores vitalicios; y, en fin, que la interpretación más amplia en cuanto al principio electivo en la composi-
ción del Senado e incide potencialmente sobre la formación de las mayorías, se pone en contradicción con el
principio democrático que está en la base del ordenamiento republicano.
Estas últimas consideraciones inclinan claramente en favor de la interpretación restrictiva del artículo 59
constitucional. Pero, el 18 de julio de 1984, el presidente Pertini, al nombrar senadores vitalicios a Cario Bo y
lamentarlo, ya que en nuestro ordenamiento subsiste una especie de presunción de

invalidez de las elecciones (Mortati), por la cual lo provisional de la p r o c l a m a c i ó n
cesa ú n i c a m e n t e con la verificación de los requisitos necesarios. Así, se abre un
"control de p r u e b a " para establecer si la elección d e b e o no considerarse "cuestio-
nada", tomando en cuenta los requisitos de ley exigidos para el elegido y la regula-
ridad de las actividades electorales. Si la verificación es positiva, la j u n t a delibera la
"convalidación" y la c o m u n i c a a la a s a m b l e a q u e le acusa recibo (o sea, s e g ú n
algún autor, m a n i f i e s t a u n a n o o p o s i c i ó n ) m e d i a n t e l a d e c l a r a c i ó n d e c o n v a l i -
dación (teóricamente cuestionable por la asamblea) (Mazziotti) expresada p o r el
presidente, c o n la q u e la convalidación adquiere eficacia (Elia). En c a s o negativo
la j u n t a declara nula la elección - a u n q u e no h a y a levantado "protesta" de t e r c e r o s -
sólo si faltan al elegido las condiciones exigidas por la constitución, por e j e m p l o ,
el haber cumplido cuarenta años de edad para los senadores o las calidades exigidas
20
por la ley ordinaria. La anulación de la elección, luego de viciar las actividades
electorales (trampas) p u e d e , en c a m b i o , suceder tras la "protesta" presentada en
la C á m a r a interesada, firmada por ciudadanos de la circunscripción o por c a n d i -
datos q u e ahí obtuvieron votos. E n t o n c e s la j u n t a abre un "juicio de protesta", e s -
c u c h a n d o en discusión pública a los protestatarios y al elegido o a sus respectivos
representantes legales, y, d e s p u é s t o m a en C á m a r a de Consejo sus conclusiones
21
por m a y o r í a de votos (el caso de e m p a t e da lugar a la convalidación). Estas con-
clusiones, motivadas, serán c o m u n i c a d a s a la C á m a r a , q u e delibera sobre ellas.
Las recientes innovaciones parlamentarias - p e r o , sólo p a r a l a C á m a r a d e D i p u -
t a d o s - prescriben q u e en c a d a fase del p r o c e d i m i e n t o se asegure el contradictorio
y, en el j u i c i o de protesta, el principio de la publicación.
Norberto Bobbio elevó a siete el número total de los senadores por nombramiento presidencial (después de
haber obtenido previamente el consenso del presidente del Senado y por este último consultada informalmente
la mayoría de los miembros de la junta de las elecciones) seguido después por Cossiga en la aplicación de esta
última interpretación amplia. Habida cuenta de que la interpretación extensiva del artículo 59 constitucional ha
sido considerada conforme a la constitución, sea por el gobierno (el presidente del consejo ha contrafirmado regu-
larmente los decretos presidenciales de los senadores vitalicios, excedentes al número total de cinco), sea por
ejercer la junta para las elecciones (órgano al que se le confía institucionalmente la tarea de ejercer el control,
en cuanto a la verificación de los títulos de admisión, de la legitimidad de los mismos decretos), no parece posi-
ble dudar hoy de una interpretación que tiene en cuenta tanto los datos formales como aquellos que se pueden
deducir del sistema, de la compatibilidad con la constitución de la interpretación extensiva. Sin embargo, como
quedan inalteradas las consideraciones contrarias arriba mencionadas, es oportuno que la cuestión sea enfrenta-
da con una revisión constitucional específica que establezca el número máximo de escaños que pueden ser
cubiertos por nombramiento presidencial.
20
L a disposición contenida en el artículo 24 del Reglamento de la Cámara (viejo texto) ha desaparecido en
el nuevo reglamento, queriendo exigir a la normativa reglamentaria interna (el reglamento de la junta) la disci-
plina de todas las modalidades procedimentales: la tesis es para opinarse, resultando así el artículo 17 del
Reglamento de la Cámara, según el nuevo texto, muy genérico sobre las atribuciones de la junta. Sobre la incon-
gruencia del poder directo de anulación conferido a la junta en la vieja disciplina y la relación recurrente entre
el plenum y la junta, se verá en otra parte.
21
La norma del reglamento interno de la junta que deroga al derecho parlamentario común para el que el
empate de votos implica siempre el rechazo de la propuesta, parece a algunos de dudosa legitimidad y oportunidad.
Por la dinámica y los tiempos del procedimiento, por la cacoquimia entre j u n t a

y asamblea, p o r algunas consecuencias de la potestad reglamentaria especial de la
junta, el entero instituto levanta desde h a c e tiempo, n u m e r o s a s acusaciones, tanto
en la doctrina c o m o en la praxis parlamentarias. Ellas se refieren a la materia de
las elecciones cuestionadas. E n efecto, n a d a d e b e c o n s i d e r a r s e c o m o e x c e p c i ó n
en la verificación de los títulos e n t e n d i d a en sentido restringido, ya q u e se consi-
dera c o m o actividad administrativa q u e c o m p e t e a t o d o s los colegios p o r un prin-
cipio d e d e r e c h o c o m ú n . L a s c u e s t i o n e s i m p o r t a n t e s c o m p e t e n a l a a c t i v i d a d
específicamente jurisdiccional, referida a derechos públicos subjetivos y c u y a atri-
bución a órganos diferentes de la magistratura ya representa de p o r sí u n a dero-
gación, expresada constitucionalmente, al principio constitucional q u e p r o c u r a la
función jurisdiccional relativa ejercitada p o r m a g i s t r a d o s ordinarios. Tal quita de
funcionarios, o p i n a b l e e n l a m e d i d a d e los c r i t e r i o s i n f o r m a d o r e s del o r d e n a -
miento p e r o , c o m o es obvio, no cuestionable sobre el p l a n o del d e r e c h o positivo
(en tanto q u e todavía p u e d e considerarse ejercitada l e g í t i m a m e n t e con b a s e en los
institutos y p r o c e d i m i e n t o s previstos p a r a la aplicación del d i c t a d o constitucio-
nal) es de naturaleza jurisdiccional - a ú n e s p e c i a l - y no política. Sin embargo, ésta
es u n a condición q u e no aparece realizada.
Ya en la fase d e n o m i n a d a de prueba, el r e g l a m e n t o interno de la j u n t a de las
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e l e c c i o n e s prevé - a n t e violaciones del r e g l a m e n t o p a r l a m e n t a r i o - q u e sobre l a
admisibilidad de la protesta la j u n t a p u e d a deliberar inaudita altera parte. La fal-
ta de audición de las partes, y en consecuencia, la decisión propuesta de convalidar
o no la elección sobre la única b a s e de la d o c u m e n t a c i ó n recibida, elimina así el
contradictorio, con grave prejuicio del recurrente: ni la abstracta posibilidad de
q u e la a s a m b l e a se o p o n g a a la p r o p u e s t a de c o n v a l i d a c i ó n reintegra a éste las
garantías a las q u e tendría d e r e c h o c o m o titular de un d e r e c h o público subjetivo.
A d e m á s es grave q u e , s i e m p r e con b a s e en la n o r m a t i v a interna del ó r g a n o
instructorio, c u a n d o u n c a s o d e i n e l e g i b i l i d a d sea r e c o n o c i d o c o m o tal p o r u n a -
n i m i d a d de la junta, no se dé lugar al p r o c e d i m i e n t o de protesta y, p o r lo tanto, a
las garantías procesales previstas, sino q u e se p r o p a g a sin m á s a la a s a m b l e a la
anulación de la elección. A q u í no es criticable la potestad sustancial exclusiva del
órgano restringido respecto a la potestad de decisión, q u e p o r lo general le c o m -
pete al plenum, q u e m á s bien sería auspiciable si a c o n t e c i e s e s i e m p r e , r e c o n o -
22
L a junta de las elecciones de la Cámara de Diputados tiene un reglamento interno adoptado en 1962 con
base en la parcial autonomía reglamentaria que le reconoce el artículo 25 del Reglamento de la Cámara vigente. El
Senado deliberó en 1968, un reenvío receptivo a la disciplina de la otra rama sobre la verficación de los títulos,
pero no ya a la de 1962 sino a la preexistente normativa camaral contenida en el reglamento interno de junta de
1917. Nuevos, ambos reglamentos de las cámaras, prevén la reforma de las normas internas de junta, que hasta
ahora no se ha llevado a cabo; así, la situación actual se caracteriza por un intrincado juego normativo de cajitas
chinas que se resuelve, por lo demás, con lesiones al principio constitucional de la igualdad.
c i e n d o la naturaleza de p r o n u n c i a m i e n t o j u r i s d i c c i o n a l verdadera y p r o p i a a la
junta, salvo el p r o n u n c i a m i e n t o m o t i v a d o (igualmente) jurisdiccional de la a s a m -
blea. Lo q u e se critica es la ausencia de garantías procesales, q u e es m á s grave,
todavía, en cuanto se trata de un j u i c i o sustancialmente definitivo. Si se r e c u e r d a
que, tanto el p r o c e d i m i e n t o de protesta cuanto su aun formal reenvío a la a s a m -
blea, son excluidos p o r los p r o n u n c i a m i e n t o s de las j u n t a s relativas a la m a t e r i a
de la incompatibilidad, se tiene un c u a d r o eficaz de la perfectibilidad del sistema
en su conjunto.
No hay quien vea el contrasentido de una decisión jurisdiccional, sustancial-
m e n t e u n a sentencia instructoria, sujeta a rectificación o a reinserción por parte
del p o d e r político mayoritario. El contrasentido de índole teórica a d q u i e r e especi-
fidad en la ejemplificación de algunos casos ocurridos. En las elecciones de 1958,
por ejemplo, se eligió d i p u t a d o en la X X I I circunscripción (Salerno-Avelino) a un
magistrado que, al m o m e n t o de la aceptación de su candidatura, no se e n c o n t r a b a
ni en la expectativa ni h a b í a transcurrido los seis m e s e s e x i g i d o s p a r a cesar de
p e r t e n e c e r a u n a oficina j u d i c i a l c o m p r e n d i d a en la c i r c u n s c r i p c i ó n e l e c t o r a l ,
c o m o prescribe la ley. La elección, por lo tanto, fue protestada en las formas debi-
das p o r un candidato de la m i s m a lista y la j u n t a (de elecciones) de la C á m a r a con
18 votos a favor y 3 en contra y 1 abstención, declaró la inelegibilidad del m a g i s -
trado. En febrero de 1 9 6 1 , es decir, después de tres años de la p e r m a n e n c i a de éste
c o m o diputado, la C á m a r a rechazó la deliberación propuesta por la j u n t a y con 2 5 0
votos a favor y 175 en contra, convalidó la elección.
I n d e p e n d i e n t e m e n t e de las consecuencias políticas, q u e m á s allá de la efica-
cia jurídica estatuida ex nunc de la anulación, se p u e d e n deducir (lo establecido,
dirigido a evitar la invalidación de actos puestos en m a r c h a aun por m i e m b r o s q u e
se equiparan c o n "funcionarios de h e c h o " n a d a quita a la d u d o s a legitimidad d e -
mocrática de u n a ley q u e fuese en el ínter aprobada c o n el solo voto de m a y o r í a
de ese diputado, o aún m á s , la todavía m á s dudosa legitimidad d e m o c r á t i c a de la
constitución de u n a m a y o r í a de confianza q u e p o r ese solo voto fuese tal c o m o
para robustecer al gobierno), el episodio p o n e eficazmente en relieve q u e el j u i c i o
de la asamblea p u e d e ser de naturaleza exclusivamente política, r e m i t i e n d o con
ello al p u r o equilibrio de las fuerzas, la resolución de controversias en materia q u e
involucra intereses públicos primarios y d e r e c h o s subjetivos.
S e a permitida la referencia a otro h e c h o iluminador. D u r a n t e el c u r s o de la
cuarta legislatura, en 1964, fue convalidada por la C á m a r a , con votación-delibe-
ración ( o b v i a m e n t e sin r a z o n a m i e n t o s ) c o n t r a r i a a la p r o p u e s t a de la j u n t a , la
elección de un diputado q u e había reportado ( c o m o fue verificado rigurosamente y
no refutado, con 39 votos m e n o s respecto al candidato no elegido. P o r lo tanto, se
debe apoyar la propuesta del e n t o n c e s presidente de la j u n t a sobre u n a integración
reglamentaria que confiera a la asamblea, en materia de cifras electorales, el p o -

der de cuestionar la validez i m p u g n á n d o l a sólo p o r d o l o o p o r error, d e b i e n d o , en
otros casos, limitarse la a s a m b l e a a recibir el acta: la propuesta, sin e m b a r g o , no
tuvo alguna consecuencia.
En teoría, r a z o n a n d o de iure consenso, ante los c a s o s antes r e c o r d a d o s podría
parecer c o m o mejor propuesta, la instauración (aun p a r a la materia de expectati-
vas), para la j u n t a de las elecciones de la c o s t u m b r e habitual q u e transcurre entre
u n a c o m i s i ó n p a r l a m e n t a r i a p e r m a n e n t e , c o m o lo es s e g u r a m e n t e la j u n t a , y la
asamblea: u n a relación, con b a s e en la cual, la p r i m e r a c u m p l e u n a actividad pre-
paratoria y de instrucción del caso, para q u e la r e m i t a a la decisión soberana del
plenum. Sin e m b a r g o , tal solución no sería aceptable en m o d o a l g u n o p o r la j u n -
ta de las elecciones, en razón de la naturaleza específicamente jurisdiccional de su
actividad. Si se d e b e tener en cuenta la fundada a c u s a c i ó n de inconstitucionalidad
hecha en la doctrina (Virga) contra u n a n o r m a de legislación ordinaria, q u e en el
plano de verificaciones e instructorías sobre i n c o m p a t i b i l i d a d e s le atribuye direc-
tamente la c o m p e t e n c i a no a las c á m a r a s ( c o m o ó r g a n o s constitucionalmente titu-
lares del poder-deber de verificación) sino a las respectivas j u n t a s de las eleccio-
nes (aun agregando q u e la j u n t a "está investida en el c a s o p o r la presidencia de la
respectiva a s a m b l e a " ) , l a c e n s u r a j u s t a m e n t e l e v a n t a d a v e a q u í l a invasión - e n
c u a n t o p r e r r o g a t i v a - p o r parte del legislador o r d i n a r i o , e n u n c a m p o e n d o n d e
existe seguramente "la reserva del r e g l a m e n t o " . P e r o , el p l a n t e a m i e n t o no aporta,
de h e c h o , a r g u m e n t o s , ni quiere hacerlo, en favor de la prevaricación política de
la deliberación asambleísta sobre la deliberación-propuesta de naturaleza j u r i s d i c -
cional formulada por la j u n t a .
U n a solución mejor, que es m á s respetuosa de las exigencias creadas por la
jurisdiccionalidad de la materia y de aquéllas inherentes a los principios del dere-
cho parlamentario c o m ú n sobre la relación entre plenum y órganos internos, pa-
rece, tal vez, la tentativa de lograr en cuestiones incontrovertibles ( c o m o las cifras
electorales) la adopción, por parte de la asamblea, de un corpus de criterios direc-
tivos, inspirado rigurosamente en evaluaciones j u r í d i c a s , q u e sirva de orientación
para la j u n t a y al m i s m o t i e m p o q u e sea el límite para la deliberación final de la
asamblea. Lo fundamental sería que la i m p o s i c i ó n de criterios interpretativos de
las leyes para un ó r g a n o j u r i s d i c c i o n a l ( c o m o es la j u n t a de las e l e c c i o n e s ) por
parte de la m a y o r í a política de la asamblea, constituiría un a g r a v a m i e n t o intolera-
ble de la politicidad de la decisión (Mazziotti). Se ha replicado que el inconveniente
podría ser eliminado, o reducido, e v o c a n d o a la a s a m b l e a no c o m o ó r g a n o políti-
co, sino, m á s bien, c o m o titular de la potestad reglamentaria tal c o m o para per-
mitir la adopción c o n m a y o r í a calificada (la m i s m a q u e para las modificaciones
parlamentarias) de esas directivas permanentes o con vigencia fija (Elia).
A q u í surge la cuestión sobre la posibilidad de revisión por parte de la Corte

constitucional. Teniendo presente q u e ella es c o m p e t e n t e p a r a j u z g a r sobre la le-
gitimidad constitucional de las leyes, la cuestión bien entendida ve la posibilidad
de la i m p u g n a c i ó n para disposiciones contenidas en la legislación ordinaria (y n o ,
también, al m e n o s en el e s t a d o actual de la j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l , p a r a
disposiciones contenidas en los reglamentos parlamentarios en materia de verifi-
cación de los títulos y p r o c e d i m i e n t o s respectivos). Es decir, sería p o r excluir en
nuestro ordenamiento, a diferencia de cuanto está garantizado en el ordenamiento
federal alemán, la posibilidad de i m p u g n a c i ó n , ante la corte de deliberaciones de
convalidación o de anulación, sea de la j u n t a q u e del plenum; ni aparece hipotético
un conflicto de atribuciones al remitirlos al órgano de justicia constitucional, por
contrastes en las deliberaciones aun jurisdiccionales entre la j u n t a y la asamblea,
desde el m o m e n t o , y sin lugar a dudas, q u e la primera debe considerarse un ó r g a n o
interno de la segunda. La c o m p e t e n c i a de la corte podría ser e x a m i n a d a , e n t o n c e s ,
sólo en referencia a d i s p o s i c i o n e s legislativas sobre inelegibilidad o i n c o m p a t i -
bilidad q u e aparecieran en contraste c o n la constitución. ( D e gran i m p o r t a n c i a
política sería, por ejemplo, u n a intervención de la Corte a propósito de u n a legis-
lación electoral sobre el tipo de reforma mayoritaria que se hizo en las elecciones
de 1953, ya sea en orden a la ya regularidad del procedimiento de aprobación o en
orden a la constitucionalidad sustancial del " p r e m i o de m a y o r í a " . )
N o nos parece q u e sea d e i m p o r t a n c i a decisiva q u e l a disputa vea m á s c o m o
" a u t o r i d a d j u r i s d i c c i o n a l " a la j u n t a q u e a la a s a m b l e a y viceversa. A n t e t o d o
p o r q u e sería e s e n c i a l , p r i n c i p a l m e n t e , e l h e c h o d e levantar l a e x c e p c i ó n sobre
cualquier ilegitimidad a nivel parlamentario (junta o plenum p o c o importa), con la
desagradable e m p r e s a de hacerlo ante el j u e z c o m ú n . S e c u n d a r i a m e n t e , aun con-
siderando a la j u n t a c o m o un ó r g a n o interno, nadie p u e d e cuestionarle su natu-
raleza de jurisdicción instructoria, y c o m o es c o n o c i d o también en este nivel, la
e x c e p c i ó n p u e d e ser l e v a n t a d a (o b i e n ) ser p r o m o v i d a de oficio. P o r ello, la j u n -
ta debería transmitir las actas a la Corte constitucional p o r q u e la j u r i s p r u d e n c i a de
esta última ya a c o g i ó el principio de admisibilidad de la excepción c u a n d o el con-
sejo c o m u n a l d e l i b e r a b a a nivel j u r i s d i c c i o n a l p a r a la m a t e r i a del c o n t e n c i o s o
electoral. Se considera que la corte no juzgaría i n a d e c u a d a la transmisión de las
actas ni inadmisible, p o r q u e proviene la cuestión de un j u e z a quo.
Las inmunidades parlamentarias
L A S DENOMINADAS i n m u n i d a d e s parlamentarias forman parte del artículo 68 c o n s -

titucional, q u e se articula en tres párrafos. El p r i m e r o ("Los m i e m b r o s del Parla-
m e n t o no p u e d e n ser p e r s e g u i d o s p o r sus o p i n i o n e s e x p r e s a d a s y por los votos
dados en el ejercicio de sus funciones") disciplina, más que la inmunidad propiamen-

te dicha, la no averiguación de las funciones d e s e m p e ñ a d a s por los parlamentarios
y responde a la exigencia de asegurarles la libertad m á s amplia en el ejercicio del
mandato.
D e d e r i v a c i ó n inglesa, e l p r i n c i p i o e s a c o g i d o p o r las p r i m e r a s a s a m b l e a s
revolucionarias francesas y se extiende a todos los p a r l a m e n t o s m o d e r n o s . La n o -
averiguación, se t r a d u c e , c o n c r e t a m e n t e , en la i r r e s p o n s a b i l i d a d p e n a l , civil y
administrativa (sea p a r a las s u b e s p e c i e s q u e integraran delitos de difamación o
vilipendio respectivamente, o q u e implicaren en r e s a r c i m i e n t o de los daños m o -
rales, o q u e hicieren posible el p r o c e d i m i e n t o disciplinario contra los parlamenta-
rios q u e fueren e m p l e a d o s públicos o aun de e m p r e s a s privadas).
Sin e m b a r g o , la prerrogativa de la no-investigación está r e c t a m e n t e limitada
en nuestro sistema a las " o p i n i o n e s " y a los " v o t o s " e x p r e s a d o s d u r a n t e las sesio-
nes de la a s a m b l e a y de las comisiones (así c o m o aquéllas expresadas en los gru-
pos parlamentarios q u e son órganos de las c á m a r a s , y en t o d o s los otros órganos
parlamentarios), pero, también, en las delegaciones oficiales y en las comisiones par-
lamentaria de investigación (y sus comités) q u e trabajen fuera de la sede. Por lo
tanto, no se h a c e extensiva a los " h e c h o s " delictivos ahí c o n s u m a d o s eventual-
mente, ni cubre de por sí al parlamentario c u a n d o actúe fuera de sus propias fun-
ciones; por ejemplo, en comicios públicos o en materia periodística, dejando a sal-
vo, claramente, la naturaleza funcional de la no-averiguación - q u e es de carácter
permanente y no permite, por lo tanto, que el parlamentario sea perseguido después
de que termine su m a n d a t o - c o m o prerrogativa, y no privilegio i d ó n e o a g a r a n -
tizar el conjunto de los derechos-deberes del m i e m b r o del P a r l a m e n t o en su sede
natural en d o n d e , por lo d e m á s , él se e n c u e n t r a s o m e t i d o , sin prejuicio de la n o -
averiguación constitucionalmente estatuida, al p o d e r disciplinario del presidente
y, por consecuencia, sujeto posible a sanciones de d e r e c h o parlamentario (recla-
mo al orden, censura, expulsión del aula e interdicción de los trabajos p a r l a m e n -
tarios) por abusos de la prerrogativa q u e se traduzcan en ilícitos disciplinarios de
la alteración del orden, del u s o de palabras no convenientes, del ultraje, etcétera.
Sobre el significado q u e se d e b e dar a la dicción "opiniones e x p r e s a d a s " y a la
garantía q u e las salvaguarda, en los límites ahora m e n c i o n a d o s , p o r p r o c e d i m i e n -
tos penales, civiles y administrativos, éste surgió d u r a n t e el d e b a t e parlamentario
sobre las desviaciones institucionales del Servicio de Información Militar (SIFAR)
durante la cuestión de su confrontación sobre la prohibición de revelar un secreto de
Estado (problema q u e se presenta sustancialmente inalterado d e s p u é s de la refor-
ma de los servicios p a r a las i n f o r m a c i o n e s y la s e g u r i d a d , d i s p u e s t a p o r la L e y
número 801 de 1977). Viendo la cuestión rectamente, ésta es, sin e m b a r g o , inexis-
tente; piénsese tan sólo q u e , c o r r e s p o n d e n al p r e s i d e n t e del consejo el declarar, en
definitiva, cuáles son las informaciones que de vez en vez d e b e n ser protegidas
por el secreto de E s t a d o . Este solo h e c h o h a c e p ú b l i c a la inadmisibilidad de la
opinión que quisiere perseguir a un parlamentario por la revelación, en su función
de control político, de circunstancias definidas discrecionalmente c o m o "secretas"
por el órgano controlador. En donde la revelación hecha está conectada con el ejer-
cicio del m a n d a t o parlamentario, ninguna h e n d e d u r a es admisible para la garantía
de la no-averiguación; a lo m á s , la a s a m b l e a p o d r á decidir, aun p o r exigencias del
gobierno, continuar la discusión en sesión secreta tal c o m o está previsto p o r el ar-
23
tículo 64 constitucional.
En c a m b i o , el s e g u n d o párrafo del artículo 68 reglamenta la llamada i n m u n i -
dad penal: "Sin autorización de la c á m a r a a la que pertenece, n i n g ú n m i e m b r o del
Parlamento p u e d e ser s o m e t i d o a p r o c e s o p e n a l ; ni p u e d e ser arrestado, o de cual-
quier manera, privado de la libertad personal, o sometido a registro personal o d o -
miciliario, salvo que sea sorprendido en el acto de cometer un delito para el q u e es
obligatorio el m a n d a t o o la orden de captura". ("Igual autorización se exige - e s t a -
blece el tercer p á r r a f o - para poner bajo arresto o mantener detenido a un m i e m b r o
del Parlamento, en ejecución de una sentencia también irrevocable.")
La i n m u n i d a d penal se inspira en un principio de origen revolucionario fran-
cés (la inviolabilidad fue r e c l a m a d a por primera vez en 1789) y brota del abierto
conflicto ideológico, político y j u r í d i c o entre los representantes revolucionarios y
los poderes constituidos del antiguo r é g i m e n todavía en funciones. Faltándole el
presupuesto histórico-político, el principio es ajeno al derecho inglés (y a todos los
ordenamientos de civilización jurídica anglosajona) p a r a el q u e , desde la p r i m e r a
petición en 1404, la i n m u n i d a d tuvo aplicación sólo en materia civil para las m a -
terias coercitivas q u e de ahí derivan, hasta q u e desaparece en 1838, con la aboli-
ción de la p e n a de cárcel para el p r o c e s o civil, así q u e para el parlamentario bri-
tánico n o t i e n e h o y u n t r a t a m i e n t o j u d i c i a l d i v e r s o d e a q u é l d e c u a l q u i e r o t r o
ciudadano; igual ocurre para los m i e m b r o s del c o n g r e s o estadounidense.
23
El poder de evaluar si un hecho realizado por un parlamentario esté comprendido en el ejercicio de sus
funciones, y por lo tanto esté incluido dentro de la prerrogativa de la no-averiguación, se atribuye a la Cámara
de la que forma parte y, en consecuencia, no puede ser ejercido en ningún caso por la magistratura. Si ésta,
inclusive, considerara que se le impide el ejercicio de una función, por una deliberación parlamentaria que
excede los límites fijados constitucionalmente al instituto de la no-averiguación, podría, ciertamente, recurrir a
la Corte constitucional señalando un conflicto de atribuciones. En esta materia, la Corte constitucional ha tenido,
recientemente, la ocasión de afirmar con sentencia número 1150 de 1988, que "el poder de evaluación de las
cámaras no es arbitrario ni está sujeto únicamente a una regla interna de self restraint", y que ése puede ser
sometido a control bajo el cargo de exceso de poder, es decir, "por vicios del procedimiento, o bien, por omisión
o errónea evaluación de los presupuestos exigidos, vez por vez, para el ejercicio válido de ésos". La Corte, lue-
go, ha aplicado inmediatamente tal principio reconociendo la ilegitimidad de la deliberación con lo que el Sena-
do había considerado absorbida la prerrogativa de la no-averiguación, por una serie de hechos por los que el se-
nador Marchio había sido sometido a procedimiento civil con resarcimiento de daños, interfiriendo eso con el
ejercicio de la función jurisdiccional.
En apariencia, el principio que preside a esta prerrogativa (la garantía del L e -

gislativo contra abusos eventuales del Judicial, y su trámite, por el Ejecutivo, c o n
finalidades de p e r s e c u c i ó n política) contrastaría en m a n e r a absoluta c o n los ca-
racteres distintivos del E s t a d o c o n t e m p o r á n e o , e n t e n d i d o c o m o E s t a d o d e dere-
cho, en d o n d e la m á s r e m o t a posibilidad de un ejercicio c o n s c i e n t e y arbitrario de
la función jurisdiccional por parte de la autoridad j u d i c i a l contradice las m i s m a s
bases ideales s o b r e las q u e se a p o y a el o r d e n a m i e n t o j u r í d i c o . T o d o s los argu-
mentos tradicionales, de a u t o n o m í a de los c u e r p o s representativos y de garantía
necesaria p a r a la funcionalidad de las a s a m b l e a s no tendrían r a z ó n de prevalecer,
en c u a n t o principio, sobre la injustificabilidad, s i e m p r e en vía de principio, de un
privilegio que, m á s allá de cualquier argumentación dogmática en contrario, intro-
duce sustancialmente u n a excepción sobre la igualdad de l o s c i u d a d a n o s ante la
ley (y, sin e m b a r g o , también, en los procesos judiciales). En efecto, es verdad q u e
e l d i c t a d o c o n s t i t u c i o n a l n o i n s t i t u y e u n "foro e s p e c i a l " p a r a e l p a r l a m e n t a r i o
-privilegio que bajo el i m p e r i o del estatuto albertino existía en favor de los sena-
dores quienes, si eran i m p u t a d o s p o r delitos, eran j u z g a d o s p o r el S e n a d o reunido
en " s u p r e m o tribunal de justicia", es decir, p o r sus p a r e s - sino, q u e postula, úni-
camente, la derogación de ciertos p r o c e d i m i e n t o s , dejando a salvo el p o d e r - d e b e r
exclusivo del j u e z natural de p r o n u n c i a r su j u i c i o a u t ó n o m o . Q u e d a todavía razo-
nándolo en c u a n t o principio, q u e aun u n a d e r o g a c i ó n así e n t e n d i d a no c o n c u e r d a
con los fundamentos peculiares de un E s t a d o de d e r e c h o llevado a c a b o ; a d e m á s
de los motivos ya dichos, p o r q u e p u e d e lesionar los d e r e c h o s de los terceros inte-
resados en un p r o c e d i m i e n t o penal (partes lesionadas y c o - i m p u t a d o s ) y p o r q u e
se p u e d e resolver m u y bien en un injustificado rechazo de la autorización, es decir,
en la i m p u n i d a d pro-tempore. Si la autorización a las c á m a r a s es sólo p a r a eso,
debería estar subordinada a la verificación de la ausencia de finalidades persecu-
torias - e l fumus persecutionis- en la i n c r i m i n a c i ó n e f e c t u a d a p o r la a u t o r i d a d
judicial, lo que no excluye errores de evaluación, o decisiones de atropello delibe-
rado, capaces de detener el curso de la justicia.
Sin e m b a r g o , a u n c o n s i d e r a n d o t o d o e s o , l a e v a l u a c i ó n c o n c r e t a del intér-
prete del d e r e c h o que no vea el o r d e n a m i e n t o constitucional c o m o un perfecto y
a r m o n i o s o conjunto de t e o r e m a s g e o m é t r i c o s resueltos, sino, c o m o a u n a lenta,
continua y, algunas veces, áspera batalla contra los arbitrios del poder, no p u e d e
inducirlo a j u z g a r desaparecidas del t o d o las r a z o n e s históricas q u e precedieron
en el continente a la consolidación de la i n m u n i d a d . El p o d e r político, en todas
sus acepciones, p o r lógica interna, está inclinado a e x c e d e r s e en manifestaciones
arbitrarias y usurpatorias; t a m b i é n en la organización jurídica de la sociedad d e -
mocrática m o d e r n a está sujeto a la tendencia de satisfacer, p o r vías m o d e r n i z a d a s ,
las tentaciones de todos los t i e m p o s . Y así c o m o n a d a autoriza en la reciente ex-
periencia republicana a considerar q u e los magistrados c o m o tales sean diferentes

a los otros h o m b r e s , es decir, i n m u n e s por su naturaleza a los estímulos del t e m o r
y de la esperanza, m a n i p u l a d o s por quienes detentan el poder, ahí en d o n d e el or-
denamiento judicial n o los h a y a h e c h o y a f i s i o l ó g i c a m e n t e diferentes sino - c o m o
sucede felizmente para los magistrados i n g l e s e s - funcionalmente imposibilitados
al t e m o r c o m o a la esperanza, está bien q u e la a s a m b l e a constituyente h a y a esta-
24
tuido c o m o lo h i z o . Por lo d e m á s , se ha creado u n a prerrogativa semejante, con
diversas m o d a l i d a d e s , también para los sujetos titulares o m i e m b r o s de los otros
órganos constitucionales: c o m o todos saben, para el Presidente de la República, para
25
los m i e m b r o s del gobierno y para los j u e c e s de la Corte constitucional.
Se discute si la garantía expresada contra las decisiones restrictivas de la e s -
fera de libertad personal del parlamentario, d e b a valer sólo c u a n d o se presente un
procedimiento penal, o bien, se h a g a extensiva a cualquier p r o c e d i m i e n t o coerci-
tivo inherente a esta esfera, c o m o por ejemplo, contra las m e d i d a s de afectación
que derivan de la ejecución de una sentencia declarativa de quiebra. D e b e hacerse
notar q u e - c o m o se expresó en 1966 la j u n t a para las elecciones sobre la autoriza-
24
La extrema lentitud de los procesos judiciales, puesta en evidencia en sus efectos sustanciales al dene-
garse justicia en acontecimientos notables recientes, hace que se intuyan las consecuencias que en hipótesis
podrían sugerir con la eliminación de la inmunidad parlamentaria, tanto para la libertad personal de los miem-
bros individuales cuanto para la salvaguarda del instituto parlamentario. Agregúese a esto, más en lo general, la
llamada "politización" del orden judicial, fenómeno que no parece destinado a agotarse rápidamente, sea porque
permanecen las causas en el mismo ordenamiento judicial, sea porque éste es el reflejo de la heterogeneidad
sociopolítica del país. Ello es idóneo para hacer que broten iniciativas inquietantes, aun sin estímulo directo del
poder político, desde el interior de la misma magistratura, promovidas autónomamente. Ni se puede decir que
ofrezca garantías seguras contra la degeneración usurpadora de este modo de entender, los checks and balances, o
sea, el órgano de autogobierno del ordenamiento judicial (al que se remite, como es conocido, el poder discipli-
nario de los magistrados); si se recuerda, a la acción promovida en esa instancia por el ministro de gracia y jus-
ticia contra un procurador de la República que había emitidio una orden de registro contra un diputado, para
localizar el registro sobre una cinta de un discurso considerado despreciativo por la magistratura, la sección dis-
ciplinaria del consejo superior decidió emitir una sentencia absolutoria en la que se reconocía la subsistencia del
"error" y, por lo tanto, la acontecida violación del artículo 68 constitucional, pero, se concluía, que se había
cometido con la convicción de que la orden para registro era legítima (véase el texto de la singular sentencia en
el Reglamento de la Cámara de Diputados, Historia, Instituto procedimientos, Roma, 1968, editado por el se-
cretario general de la Cámara, bajo el cuidado de varios autores, pp. 157 S.N. 79).
25
Sin embargo, es necesario destacar que, con frecuencia, las cámaras han negado la autorización para pro-
ceder, sobre la base de evaluaciones implícitas al mérito de la cuestión; mientras que ya existe una sistemática y
consolidada orientación para negar de cualquier manera la autorización cuando la investigación relativa se vincule
a hechos inherentes no sólo la actividad del parlamentario, sino, más general, en el conjunto de su actividad
política. Tal expansión del instituto de la autorización para proceder despierta serias dudas, aunque en efecto, del
texto del artículo 68 constitucional surge la falta absoluta de indicaciones explícitas sobre sus límites eventuales,
legitimando así la opinión según la cual las deliberaciones parlamentarias en esta materia responden a criterios
de mera oportunidad política y, por lo tanto, son ampliamente discrecionales. En realidad, esta perspectiva
encuentra su confirmación textual en la misma disposición constitucional (artículo 68, tercer párrafo), porque la
previsión de una autorización específica para proceder al arresto de un miembro del Parlamento como conse-
cuencia de una sentencia condenatoria pasada a cosa juzgada; es decir, como consecuencia de un acto en el que
un eventual intento persecutorio está obviamente excluido en vía de principio y, de hecho, únicamente se justi-
fica bajo la condición de admitir que la decisión relativa, por parte de la Cámara, sea tomada con base en evalua-
ciones de naturaleza netamente política.
ción p a r a p r o c e d e r en el caso de un d i p u t a d o - la ratio del artículo 6 8 , r e c t a m e n t e

26
interpretada, es también extensiva para estos p r o c e d i m i e n t o s , teniendo en cuen-
ta, a d e m á s de todo, las posibilidades q u e la ley v i g e n t e sobre quiebras p u e d e ofre-
cer para utilizarla en sentido persecutorio p o r parte de terceros. M á s bien, se d e b e
aceptar la opinión (Lojacono) en la q u e la prerrogativa p a r l a m e n t a r i a extiende la
prohibición de aplicación sin autorización aun para las m e d i d a s restrictivas contra
la libertad personal establecidas p o r los r e g l a m e n t o s militares (en t i e m p o de paz)
y al arresto del extraditado.
El instituto de la autorización (para p r o c e d e r al arresto, al registro, a la deten-
ción del m i e m b r o del Parlamento, en ejecución de sentencia t a m b i é n irrevocable:
se trata - s e p r e c i s a - de actos distintos, c a d a u n o de los cuales es necesario p a r a la
validez de la m e d i d a específica al q u e se refiere) no constituye un acto de j u r i s -
dicción, sino un acto político, puesto en m o v i m i e n t o p o r la a s a m b l e a a la q u e per-
tenece. E s t e se configura t é c n i c a m e n t e c o m o u n a c o n d i c i ó n p a r a proceder, tan es
así que, la eventual sentencia q u e soslaye la garantía constitucional será n e g a d a
por nulidad en cualquier estado y g r a d o del p r o c e d i m i e n t o , d e j a n d o a un lado el
contencioso constitucional al q u e daría lugar. La autorización es pedida, según lo
d i s p o n e n los artículos 3 4 3 y 3 4 4 del C ó d i g o de P r o c e d i m i e n t o s P e n a l e s , p o r el
ministerio público antes de proceder por vía directísima o de exigir el juicio i n m e -
diato, el reenvío a j u i c i o o el decreto penal de condena, o de cualquier manera, den-
tro de los treinta días de la inscripción en el registro de las noticias de contraven-
ciones, del n o m b r e de la p e r s o n a p a r a q u i e n es n e c e s a r i a la autorización. H a s t a
c u a n d o ésta se h a y a c o n c e d i d o , es un h e c h o explícito la prohibición para d i s p o -
ner, en contra del parlamentario, la detención o m e d i d a s preventivas personales,
así c o m o someterlo a registro personal o domiciliario, a inspección, a intervención
de c o n v e r s a c i o n e s o c o m u n i c a c i o n e s , etcétera. Sin e m b a r g o , t o d a v í a se p u e d e
proceder al arresto o al registro personal o domiciliario c u a n d o se le d e s c u b r a al
m o m e n t o de c o m e t e r los delitos indicados en el artículo 3 4 3 , tercer párrafo, del
C ó d i g o d e P r o c e d i m i e n t o s Penales.
En el caso q u e sea elegido d i p u t a d o o s e n a d o r un d e t e n i d o q u e se e n c u e n t r e
c o m o tal, ya sea p o r cárcel preventiva en espera de j u i c i o , o p o r ejecución de con-
dena, el acto de su proclamación impone su inmediata liberación; después, la
autoridad judicial p o d r á exigir a la C á m a r a de la q u e forma parte la autorización
relativa. H a b i é n d o s e creado, no para privilegio del sujeto específico, sino para ga-
rantía del órgano constitucional, la prerrogativa parlamentaria es irrenunciable aun
26
Oportunamente, el Reglamento de la Cámara (cuyas normas, sin embargo, han perdido eficacia sólo por
el ordenamiento interno a que se atienen) establece en el artículo 18, que la junta para la autorización comunica
"sobre las peticiones para someter a juicio penal y a sus medidas que de cualquier manera sean coercitivas de
la libertad personal o domiciliaria respecto a diputados".
para las llamadas inmunidades. Las frecuentes declaraciones de parlamentarios q u e

pretenden "renunciar a la inmunidad", individúan comportamientos que, aun apre-
ciables políticamente en la intención q u e les inspira, no tienen algún efecto jurídico
pues la garantía de la inmunidad resulta irrenunciable para el beneficiario indivi-
dual. Él podrá, a lo m á s , solicitar a la j u n t a c o m p e t e n t e a u n a respuesta rápida a
su petición y expresar el deseo personal de q u e la autorización le sea c o n c e d i d a .
C u a n d o las cámaras se renuevan, la autorización eventualmente c o n c e d i d a en
las precedentes por los parlamentarios q u e hayan sido reelegidos, se renueva m e -
diante una nueva petición: precisamente, es la naturaleza no de acto jurisdiccional,
sino, de acto político, de la propia autorización, lo que implica esa consecuencia, con
motivo, no tanto - c o m o se d i c e - de la situación política mutada que eventualmente
se h a y a producido, sino de la acontecida renovación del colegio titular del ó r g a n o
constitucional. De ello deriva q u e la nueva C á m a r a podrá conceder la autorización
rechazada por la precedente, mientras que parecería incorrecto q u e la negase p a r a
el parlamentario reelegido quien hubiese sido objeto, en la legislatura precedente,
de una autorización concedida. Si es irreprensible, es debido, a que la autoridad j u d i -
cial renueva la petición de autorización precedentemente concedida; su aceptación
es de esperarse también c o m o u n a extensión r a z o n a b l e del principio y del funda-
mento procesal, deducido de la n o r m a expresada en el artículo 3 4 3 , quinto párrafo,
del C ó d i g o de Procedimientos Penales, en donde se señala la prohibición expresa
para la revocación de la autorización ya concedida (pero la disposición d e b e en-
tenderse directamente operativa hacia la m i s m a asamblea que la pronunció).
No p a r e c e q u e u n a a s a m b l e a , prohibida la revocación p o r parte, ni siquiera
pueda p r o c e d e r en contrario sin el a p o y o de nuevos e l e m e n t o s instructorios con-
tenidos en u n a nueva p e t i c i ó n de a u t o r i z a c i ó n justificada p o r ella; es decir, no
parece q u e la m i s m a a s a m b l e a pueda, a u t ó n o m a m e n t e , reformar u n a propia deli-
beración de r e c h a z o , llegando a determinar la concesión. U n a tal posibilidad - q u e
sería aún m á s admisible, en d o n d e la reacción de la opinión pública hubiere h e c h o
evidente e impolítica la inequidad de u n a autorización n e g a d a - no tendría lugar
p o r el i m p e d i m e n t o técnico, para las c á m a r a s , de regresar sobre la decisión p r e c e -
dente, firme la tipicidad del procedimiento de autorización, accionable ú n i c a m e n t e
desde el exterior y m e d i a n t e la petición de la autoridad judicial.
En fin, es necesario aludir a un t é r m i n o especial fijado p o r la ley electoral:
" C u a n d o un diputado sea arrestado en el acto de c o m e t e r un delito para el cual es
obligatorio el m a n d a t o o la orden de captura, la C á m a r a decide dentro de los diez
días si el arresto d e b a ser m a n t e n i d o . " Si bien la disposición no ha e n c o n t r a d o
aplicación hasta ahora, se ha destacado justamente (Manzella) el conjunto de
p r o b l e m a s q u e ella abre, ya sea en relación c o n su eficacia en el o r d e n a m i e n t o
interno p a r l a m e n t a r i o , sea p o r las c o n s e c u e n c i a s j u r í d i c a s de su d e s o b e d i e n c i a .
Mientras q u e p r o d u c e perplejidad la inserción de n o r m a s de derecho parlamentario

en fuentes diversas de la constitución o del r e g l a m e n t o , p u e s es m u y delicada la
cuestión de la ejecutoriedad de tales n o r m a s p a r a los ó r g a n o s a los q u e se refiere
la a u t o n o m í a constitucional de ellos, h a c e cuestionable las prescripciones de na-
turaleza impuestas por fuente diversa de aquella constitucional o del reglamento
p a r l a m e n t a r i o c u a n d o ellas i m p l i c a n p r o c e d i m i e n t o s típicos de interna corporis,
c o m o sucede para el señalamiento de los términos. Es de l a m e n t a r q u e la reforma
de los reglamentos de las dos c á m a r a s no h a y a ofrecido la ocasión para la coordi-
nación y la recepción de tales disposiciones.
L A FUENTE constitucional q u e estatuye las i n m u n i d a d e s p a r l a m e n t a r i a s encuentra

sus n o r m a s de ejecución (además de la legislación electoral, en el C ó d i g o de Pro-
cedimientos Penales p o r cuanto concierne a la autoridad j u d i c i a l ) en la disciplina
reglamentaria de las d o s c á m a r a s relativa al instituto de la autorización para p r o -
ceder. R a z o n e s de "carácter sistemático" sugieren, p a r a u n a c o m p l e t a ilustración
del instituto, q u e se e x p o n g a t a m b i é n aquí la normativa de d e r e c h o parlamentario
en sentido restringido.
S i g a m o s el iter descrito. L a d e m a n d a d e autorización llega al p r e s i d e n t e d e la
asamblea de parte de la autoridad judicial p o r trámite del ministro de la justicia.
Este trámite, afianzado en la disciplina r e g l a m e n t a r i a , r e c a l c a la p r a x i s a n t i g u a
consolidada alrededor del e s q u e m a clásico del r é g i m e n p a r l a m e n t a r i o , p o r el cual
ningún contacto podía tener el p o d e r legislativo con los otros p o d e r e s del E s t a d o ,
sino a través del gobierno. La intervención del ministro de justicia ha sido criticada
c o m o obsoleta p o r l a doctrina, sosteniéndose q u e e n n u e s t r o o r d e n a m i e n t o c o n s -
titucional la existencia del consejo superior de la magistratura, e n t e n d i d o c o m o
ente exponencial del orden judicial, sugeriría q u e a él y no al ministro de la justicia
le fuere conferida la c o m p e t e n c i a p a r a transmitir las d e m a n d a s de autorización.
La diferencia h e c h a por la elogiosa p r e o c u p a c i ó n de hacer al consejo superior el
órgano directo de enlace entre el orden judicial y los otros p o d e r e s del E s t a d o , no
aparece pertinente todavía p a r a esta específica c o m p e t e n c i a ; no tanto p o r q u e el
consejo superior de la magistratura está presidido, c o m o es sabido, p o r el m i s m o
jefe del E s t a d o , sino, m á s bien, p o r las implicaciones positivas q u e derivan de la
p e r m a n e n c i a del ministro d e justicia c o m o eje d e trámite. C o m o r e s p o n s a b l e p o -
lítico de la administración de la justicia - a ú n dentro de los límites q u e tiene la ex-
27
presión en n u e s t r o o r d e n c o n s t i t u c i o n a l - el m i n i s t r o de la j u s t i c i a tiene, entre
27
"El único órgano políticamente responsable ante el Parlamento, según los principios, por lo que se refie-
re a la organización de la justicia y a su funcionamiento", cfr., las sentencias constitucionales número 168 de
1963 y número 142 de 1973.
otras responsabilidades, la de ser el titular, j u n t o al procurador general adjunto a

la corte de casación, de la acción disciplinaria respecto a los m a g i s t r a d o s ; m e j o r
que el consejo superior p o d r á hacerse portador de las peticiones de aclaraciones
integrativas p o r parte de la j u n t a c o m p e t e n t e y al efecto, con b a s e y en los límites
de la relación de confianza q u e existe entre la a s a m b l e a y los m i e m b r o s d e l g o -
b i e r n o , p o d r á ser el d e s t i n a t a r i o de directivas p a r l a m e n t a r i a s d i r i g i d a s a salvar
obstáculos q u e surgieren en el o r d e n a m i e n t o judicial para la aplicación de la d i s -
posición constitucional sobre i n m u n i d a d e s .
Recibida la d e m a n d a de autorización, el presidente de la a s a m b l e a la transmi-
te al Senado, a la "junta de las elecciones y de las inmunidades parlamentarias", en
tanto que para la Cámara el órgano correspondiente tiene la denominación de "junta
para las autorizaciones pedidas, según el sentido del artículo 68 de la Constitución".
C o m p u e s t a s p o r 21 m i e m b r o s en la C á m a r a y por 23 en el S e n a d o (artículo 19 del
Reglamento para el Senado), n o m b r a d o s por el presidente de la a s a m b l e a en res-
peto del criterio proporcional, las juntas tienen la obligación de pronunciarse s o b r e
las d e m a n d a s q u e se le presenten (al S e n a d o , el artículo 135 del R e g l a m e n t o p r e -
vé la exención de la obligación " s ó l o en el caso de q u e el ministro c o m u n i q u e q u e
el relativo p r o c e d i m i e n t o ha c e s a d o " ) instruyéndole en el respeto de la regla del
contradictorio, m e d i a n t e petición de aclaraciones al p a r l a m e n t a r i o i n t e r e s a d o y,
l i m i t a d a m e n t e al S e n a d o , en el r e s p e t o t a m b i é n del secreto i n s t r u c t o r i o , p o r lo
q u e las actas y d o c u m e n t o s q u e llegan se e x a m i n a n exclusivamente p o r los c o m -
p o n e n t e s de la j u n t a y en la sede de ésta. Instruido el c a s o , las j u n t a s deliberan si
proponen a la a s a m b l e a la concesión o la negación, i n f o r m a n d o dentro de treinta
días (son admitidas t a m b i é n las informaciones de minoría), salvo expresa p r ó r r o -
ga de la m i s m a duración, en cuya falta el presidente inserta i g u a l m e n t e la cuestión
aun sin r e l a c i ó n ni p r o p u e s t a , en el o r d e n d e l día de la a s a m b l e a . La a s a m b l e a
delibera, se entiende, sin q u e deba considerarse la vinculación j u r í d i c a de la p r o -
puesta de la j u n t a .
U n a e s p e c i e d e j u r i s p r u d e n c i a i n t e r n a d e l a j u n t a , e l a b o r a d a a l p a s o d e las
legislaturas, tiende a la sustancial extensión de la no-averiguación, en el sentido
de evitar, a través del r e c h a z o de las autorizaciones p a r a incriminar, q u e entren en
la esfera genérica del delito c o m ú n , la i m p e r s e g u i b i l i d a d del p a r l a m e n t a r i o p o r
todas las manifestaciones, aun relevantes p e n a l m e n t e , h e c h a s en su actividad p o -
lítica fuera de las c á m a r a s o a través de la prensa. Tal criterio orientador es expli-
cable en su génesis político-corporativa p e r o no justificable también sobre el p l a n o
de la igualdad de los c i u d a d a n o s ante la ley, y m e n o s admisible sobre el de la rec-
ta interpretación de la prerrogativa constitucionalmente estatuida, resuelta a q u í en
la impunidad para u n a relevante esfera penal. E m p e o r a la situación c o n la unívoca
y constante orientación hacia la concesión de la autorización p a r a proceder, p o r
los d e n o m i n a d o s delitos c o m u n e s .
F u e en 1951 q u e la C á m a r a de D i p u t a d o s , i n n o v a n d o la antigua regla por la

que era c o m p e t e n t e la c o m i s i ó n p e r m a n e n t e p a r a los asuntos de la justicia, creó
u n a j u n t a específica. A u n q u e l a r e l a c i ó n A m b r o s i n i s u b r a y a r a l a e x i g e n c i a del
nuevo ó r g a n o , sobre t o d o p a r a evitar los retrasos inevitables p o r la gran c a r g a de
trabajo remitido a la comisión de justicia, los h e c h o s han d e m o s t r a d o q u e esta b u e -
n a intención frecuentemente s e frustró. L o s t é r m i n o s r e g l a m e n t a r i o s - q u e c o m o
todos los términos de d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o son c o m p r e n d i d o s p o r la praxis, sim-
plemente c o m o o r d e n a d o r e s - fueron casi constantemente violados en el p a s a d o ; a
m e n u d o , la legislatura al final se encontraba c o n peticiones todavía p o r examinar,
llegadas i n m e d i a t a m e n t e después de la elección del m i e m b r o del P a r l a m e n t o . La
larga espera ayuda, p o r otra parte, a todos los grupos d e s d e el m o m e n t o que, con el
tiempo, casi siempre se perfilaba la posibilidad de realizar grandes c o m p e n s a c i o -
nes entre las varias partes políticas, idóneas p a r a anular las resistencias eventuales
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de los grupos concurrentes a la decisión de r e c h a z o de la a u t o r i z a c i ó n .
La j u n t a específica, se ha visto, tiene la tarea de instruir la cuestión, a c o m p a -
ñ á n d o l a con u n a p r o p u e s t a y s o m e t i é n d o l a luego a la deliberación del plenum de
la asamblea. Todo el p r o c e d i m i e n t o se presta a consideraciones negativas de dife-
rente género.
Prescindiendo del escaso respeto aportado a la ratio del instituto, que prohibiría
a la j u n t a un e x a m e n del mérito, a d e m á s de la simple verificación de la existencia
o m e n o s de u n a s o s p e c h a persecutoria, es un j u i c i o a b s o l u t a m e n t e político el q u e
manifestará la a s a m b l e a , c o n f o r m e o no a la p r o p u e s t a de la j u n t a . Es e v i d e n t e
c ó m o esta politicidad de la decisión de la asamblea (hecha sustancialmente p o r la
mayoría parlamentaria) pueda contradecir, para la desgracia de cualquier caso, todas
las argumentaciones q u e sostienen la conservación del instituto, al que, inclusive, la
normativa reglamentaria vigente, dedica u n a m u y e s c a s a disciplina.
No es p a r a creer q u e u n a aplicación e q u i v o c a d a de la prerrogativa se resuel-
va, al final, en u n a relevante suspensión del d e r e c h o c o m ú n p o r la sola duración
d e l a legislatura. L a e x p e r i e n c i a p r u e b a q u e l a i n m u n i d a d p u e d e p o s t e r g a r sus
efectos aun p o r dos o tres legislaturas consecutivas, inclusive con b a s e en aquella
nota interpretativa de la prorrogatio, a la q u e n o s h e m o s referido, q u e se h a c e efi-
caz no sólo p a r a el periodo q u e llega hasta las nuevas elecciones, sino, t a m b i é n ,
para aquel q u e corre d e s d e ésas hasta la convocatoria de la n u e v a a s a m b l e a . La
decena de días de la prórroga ulterior, tiene la consecuencia necesaria c o m o para no
permitir soluciones de continuidad en la p r o t e c c i ó n del p a r l a m e n t a r i o i m p u t a d o ,
28
En los últimos años, aun como consecuencia de la reacción por parte de la opinión pública, estos incon-
venientes se han reducido en parte. En la décima legislatura, por ejemplo, fueron 361 peticiones de autorización
para proceder; 251 para los diputados, 110 para los senadores. Sólo fueron concedidas 43 (menos del 12 por
ciento), mientras que 191 fueron rechazadas y 41 reenviadas a la autoridad judicial emisora. No fueron exami-
nadas 83 peticiones de autorización para proceder.
hasta q u e el partido lo i m p o n g a con éxito aun para las futuras legislaturas, siem-
pre y c u a n d o persista un c o m p o r t a m i e n t o q u e le sea favorable de las m a y o r í a s
parlamentarias que siguen, ante la renovada petición de autorización. E s o ha
determinado en varios partidos la p r e o c u p a c i ó n por encontrar "distritos seguros",
en la delicada c o m p i l a c i ó n de las listas de los candidatos, para parlamentarios q u e
serían seguramente elegidos, bajo la a m e n a z a de su arresto inmediato.
F u e notorio, d u r a n t e el c u r s o de la tercera legislatura, el r e c h a z o q u e dio la
C á m a r a a la petición relativa a un g r u p o de diputados - l o m i s m o ha h e c h o el Se-
nado en la sexta l e g i s l a t u r a - involucrados en el asunto judicial c o n o c i d o c o m o " e l
escándalo del Ingic" a c u s a d o s de p e c u l a d o . La definición de " m o n s t r u o s o " e m -
pleada para este episodio por uno de los más insignes juristas italianos, Mortati, apa-
rece perfectamente entendible, teniendo presente q u e los a r g u m e n t o s a d o p t a d o s
por el relator de la j u n t a para justificar la negativa de la autorización, se centraban
sobre la afirmación que por haber indebidamente recibido los diputados del dinero,
y luego depositado en las cajas de los respectivos partidos, d a b a lugar a evalua-
ciones del todo diferentes a las de peculado con el q u e el magistrado había b a s a d o
lo acontecido y, m á s bien, el h e c h o no configuraba delito alguno.
Se podría conjeturar, llegados a este p u n t o , sobre la existencia de algún r e m e -
dio j u r í d i c o p a r a b l o q u e a r esta c o n d u c t a d e las a s a m b l e a s q u e s e m a n i f e s t a s e
c o m o fraus constitutionis en la aplicación equivocada a la que p u e d e llegar el ins-
tituto citado. Se podría pensar, p o r ejemplo, en la instauración de un conflicto de
atribuciones entre u n a C á m a r a y el orden judicial, c u a n d o este último hubiese p r o -
cedido al arresto o al p r o c e d i m i e n t o penal contra m i e m b r o s del P a r l a m e n t o d e s -
pués de haber ocurrido el r e c h a z o del p e d i d o de autorización o haber o m i t i d o el
envío (sobre la existencia de un conflicto de atribuciones, menciona expresamente
la relación al proyecto transformado en Ley del 11 de m a r z o de 1953, n ú m e r o 87,
sobre el funcionamiento de la Corte constitucional), ya sea en el caso en el que
una a s a m b l e a legislativa hubiese omitido proceder al e x a m e n de la petición de la
autoridad judicial o la hubiese r e c h a z a d a bajo consideraciones de mérito q u e son
de la c o m p e t e n c i a exclusiva del magistrado. Todavía, en estas dos últimas hipóte-
sis, la Corte se encontraría impedida de cualquier apreciación sobre la naturaleza
política de la deliberación parlamentaria que, d e s p u é s de todo, no es r a z o n a d a , y
sólo podría o debería j u z g a r ilegítima la usurpación cometida por la orden judicial
que procede sin la autorización constitucionalmente exigida, o bien, que procede
sin apreciar el r e c h a z o de la autorización. Al sustancial e x c e s o de p o d e r del Par-
lamento en la única hipótesis seguramente inconstitucional del uso de la prerro-
gativa, que es la decisión faltante sobre la petición, podría ser un r e m e d i o aco-
m o d a d o el de u n a modificación r e g l a m e n t a r i a q u e confiera al " s i l e n c i o " de las
asambleas, vencido un t é r m i n o congruente, los efectos de la concesión de autori-
zación. Si se t o m a en c u e n t a la disciplina de ejecución de u n a prerrogativa c o n s -

titucional de las cámaras, sobre sujetos externos, no se ve contra cuáles objeciones
de orden constitucional podría coludir dicha norma, ella tendría, verosímilmente, el
resultado de estimular a los cuerpos interesados a a b a n d o n a r la praxis antigua de
los c o m p o r t a m i e n t o s omitidos, tal vez mejor q u e las tímidas innovaciones produ-
cidas p o r la r e f o r m a de los r e g l a m e n t o s , q u e s u s t a n c i a l m e n t e c o n s e r v a la vieja
disciplina. R e l a t i v a m e n t e , a la inercia de la j u n t a , ello m á s b i e n la e m p e o r a , al
m e n o s en el S e n a d o , en d o n d e la no observancia del t é r m i n o (que antes confería
al presidente el poder - n u n c a a p l i c a d o - de poner la d e m a n d a "sin m á s " en el orden
del día "con precedencia absoluta") ahora produce la inserción de la d e m a n d a entre
los argumentos inscritos en el calendario o en el e s q u e m a de los trabajos en curso".
LA L E Y constitucional n ú m e r o 1 de 1989, q u e modifica al artículo 96 constitucio-

nal, ha c a m b i a d o r e c i e n t e m e n t e la disciplina relativa a los delitos c o m e t i d o s p o r
los ministros en el ejercicio de sus funciones. Hoy, la c o m p e t e n c i a relativa ya no
se confía, c o m o en el p a s a d o , a la corte constitucional, previa d e t e r m i n a c i ó n de
p u e s t a e n e s t a d o d e a c u s a c i ó n a d o p t a d a p o r e l p a r l a m e n t o e n sesión conjunta,
sino a colegios judiciales específicos constituidos adjuntos al tribunal de la c a b e -
cera de c a d a u n o de los distritos de la Corte de apelación. En c a s o de notitia cri-
minis, las indagaciones preliminares son realizadas por el colegio c o m p e t e n t e del
territorio, q u e dentro de los noventa días de la recepción de las actas pide, c u a n d o
considere q u e no subsisten los p r e s u p u e s t o s p a r a la archivación, la autorización
para proceder contra el ministro en la C á m a r a a la q u e pertenece - s i es diputado o
s e n a d o r - o al S e n a d o - e n el caso q u e los ministros investigados pertenezcan a cá-
m a r a s diferentes (con el fin evidente de evitar p r o n u n c i a m i e n t o s contrastantes p o r
parte de las dos cámaras) o no sean p a r l a m e n t a r i o s . El presidente de la asamblea,
recibida la petición de autorización p a r a proceder, la transmite i n m e d i a t a m e n t e a
la j u n t a para las autorizaciones para proceder, mientras la a s a m b l e a está obligada
a reunirse p a r a la deliberación relativa dentro del t é r m i n o de los sucesivos sesen-
ta días (término que, c o n s i d e r a n d o las relaciones entre los d o s p o d e r e s del E s t a d o
- e l Legislativo y el J u d i c i a l - parecería perentorio y, c o m o tal, c o n s e c u e n t e para
habilitar, u n a vez q u e ha transcurrido inútilmente, a la autoridad j u d i c i a l para p r o -
seguir su actividad). En fin, la a s a m b l e a p u e d e p o r m a y o r í a absoluta negar la au-
torización c u a n d o considere, con evaluación que no se somete a revisión, q u e el
investigado " h a y a actuado para proteger un interés del Estado constitucionalmente
relevante, o bien, p a r a la obtención de un interés p ú b l i c o p r e e m i n e n t e , en el ejer-
cicio de la función de g o b i e r n o " (artículo 9 ) .
L o s r e g l a m e n t o s parlamentarios se insertan en esta disciplina de rango c o n s -

titucional, integrándola y especificándola. Ellos establecen q u e la j u n t a p a r a las
autorizaciones p a r a proceder, d e b e informar a la a s a m b l e a c o n u n a relación escri-
ta dentro del t é r m i n o de treinta días de la recepción de las actas p o r parte del p r e -
sidente de la Cámara. Este término es taxativo e improrrogable, en cuanto se liga al
de 60 días establecido p o r el artículo 9 de la L e y constitucional n ú m e r o 1 de 1989
para la reunión de la a s a m b l e a p o r petición y, en consecuencia, está destinado a
permitir a las c á m a r a s p a r a q u e se p u e d a n p r o n u n c i a r sin retraso. Se establece,
s i e m p r e p a r a este fin, q u e d u r a n t e el c u r s o del t é r m i n o sin q u e h a y a llegado la
relación de la junta, el presidente de la a s a m b l e a n o m b r a entre sus c o m p o n e n t e s
a un relator autorizándolo p a r a informar oralmente.
La j u n t a para las autorizaciones para proceder, p u e d e concluir su e x a m e n pro-
p o n i e n d o a la asamblea:
a) Restituir las actas a la autoridad judicial en el c a s o de q u e c o n s i d e r e q u e no

le c o r r e s p o n d e a la c á m a r a respectiva pronunciarse sobre la autorización para
p r o c e d e r (artículo 5 de la Ley constitucional n ú m e r o 1 de 1989);
b) denegar la autorización, por haber actuado el ministro para tutelar un interés
del Estado constitucionalmente relevante o de un interés p ú b l i c o p r e e m i n e n t e
- t a l d e l i b e r a c i ó n d e b e ser a s u m i d a p o r m a y o r í a a b s o l u t a d e l o s d i p u t a d o s
(artículo 9) con el fin de substraerla, al m e n o s t e n d e n c i o s a m e n t e , al d o m i n i o
29
exclusivo de la mayoría gubernativa-, y
c) de proponer la concesión de la autorización. Ésta, luego, no es ni siquiera so-
metida a votación, dándose por descontada su aprobación, en el caso en q u e no
sean presentadas en a s a m b l e a (por veinte diputados o u n o o m á s presidentes
de grupo de la m i s m a consistencia n u m é r i c a ) propuestas diferentes.
El s i s t e m a d e l i n e a d o p o r la n o r m a t i v a c o n s t i t u c i o n a l y r e g l a m e n t a r i a antes
expresada se funda, entonces, sobre la exigencia de suprimir el foro especial p a r a
los ministros y de reafirmar la c o m p e t e n c i a general de la magistratura. La autori-
zación parlamentaria prevista tiende a permitir a la C á m a r a , q u e es autorizada de
vez en vez p o r la petición de autorización, no i m p e d i r arbitrariamente, la negarla,
la p r o s e c u c i ó n del p r o c e d i m i e n t o j u d i c i a l sino, m á s bien, p r o n u n c i a r s e sobre la
subsistencia d e p r e s u p u e s t o s - h a b e r a c t u a d o p a r a tutelar u n interés del E s t a d o
constitucionalmente relevante o p a r a la obtención de un interés p ú b l i c o p r e e m i -
n e n t e - q u e e x c e p c i o n a l m e n t e justifiquen la interrupción del p r o c e d i m i e n t o relati-
29
Así se ha volteado al revés la norma, insertada inconstitucionalmente en el artículo 27 del Reglamento
Parlamentario para los Procedimientos de Acusación, ahora abrogada, que preveía, para la deüberación relativa a
la puesta en estado de acusación de un ministro por parte del Parlamento en sesión conjunta, la mayoría absoluta
de los componentes, más bien que la mayoría simple, establecida en vía general por el artículo 64 constitucional.
vo. Ya q u e esta evaluación de las c á m a r a s todavía se califica "injuzgable" (y este

adjetivo, q u e afianza la naturaleza e s e n c i a l m e n t e política de esta evaluación, ten-
dería e v i d e n t e m e n t e a i m p e d i r a la C o r t e c o n s t i t u c i o n a l c u a l q u i e r actividad de
control institucional, q u e de otra m a n e r a sería posible en c a s o de conflicto de atri-
buciones), evidencia q u e podría nuevamente encontrar espacio en el sistema aque-
lla tendencia q u e garantiza la impunidad a los detentadores del p o d e r político q u e
los ciudadanos, p r i m e r o con específica manifestación referendaria, y luego el le-
gislador constituyente al recibirla, habían q u e r i d o alejar definitivamente.
Contra este riesgo, q u e subsiste objetivamente, los únicos r e m e d i o s posibles se
individúan sobre el p l a n o formal, a d e m á s de u n a s i e m p r e hipotética intervención
de la C o r t e constitucional, en la n o r m a q u e establece la m a y o r í a absoluta de los
componentes de la C á m a r a para la a d o p c i ó n de la liberación q u e niega la autori-
zación para proceder y, sobre el plano m á s estrictamente político, sobre la reacción
de la opinión pública y sobre la c o n s e c u e n t e activación de la responsabilidad p o -
30
lítica difusa.
La dieta parlamentaria
OTRA FUENTE constitucional relativa al estatus del parlamentario está contenida en

el artículo 6 9 . " L o s m i e m b r o s del p a r l a m e n t o reciben u n a dieta establecida p o r la
ley." Es superflua la razón histórico - p o l í t i c a p o r la q u e el constituyente republi-
30
L a perplejidad sobre la efectiva idoneidad de la disciplina antes delineada para impedir la formación de
nuevos comportamientos arbitrarios del poder político, para tutela de los propios componentes investigados por
la magistratura, no derivan de la disciplina reglamentaria adoptada por las dos cámaras, sino por la afirmación,
contenida en la ley constitucional, de la no revisión de su deliberación. El procedimiento parlamentario delinea
en verdad un sistema que encuentra su fundamento intrínseco en la exigencia, esencialmente garantista, del
razonamiento de la deliberación que concede o niega la autorización para proceder. En efecto, es evidente que
la relación a la asamblea por parte de la junta competente será necesariamente razonada, y también serán razona-
das las eventuales actas presentadas por los sujetos habilitados, que contengan conclusiones diferentes u opuestas
a aquéllas acogidas por la misma junta. En este sistema, el riesgo de una deliberación no razonada, y por lo tanto,
tendencialmente arbitraria, puede presentarse únicamente en el caso en el que la propuesta de la junta de conce-
sión a la autorización, una vez sometida a los votos, no lograse la mayoría y, por consecuencia, fuese rechazada.
Pero esta hipótesis, de hecho ha sido rechazada por las normas reglamentarias que disponen que en el caso de
concurso de peticiones de concesión o no concesión a la autorización, estas últimas se someten a los votos antes
que las otras; que su rechazo automáticamente implica la concesión de la autorización y, en fin, que la falta de
propuestas de no concesión, aquélla favorable a la autorización ni siquiera se somete a los votos, pero se con-
sidera aprobada automáticamente.
No obstante ello, no se puede negar que un interés arbitrario pueda injerirse, tanto en una interpretación am-
pliamente extensiva de las categorías del interés constitucionalmente relevante o del interés público prominente,
cuanto en el conjunto de las argumentaciones o de las evaluaciones que subyacen en la propuesta, presentada
por cualquier persona, de no concesión de la autorización para proceder, con la consecuente configuración del
vicio del exceso de poder. En efecto, en uno o en otro caso, se debe verificar si la Corte constitucional querrá
verdaderamente, activada en casos de conflicto de atribuciones, ejercitar el control relativo de constitucionali-
dad, dado que la afirmación constitucional explícita de la no revisión de la relativa evaluación no se comprende
a quien otros pueda ser dirigida sino precisamente a la misma Corte.
c a n o , v o l t e a n d o l a n o r m a albertina ( a b r o g a d a , por otra parte, d e s d e l a r e f o r m a

electoral de 1912) q u e prohibía cualquier retribución vinculada con el trabajo de
parlamentario, trajo las consecuencias del m u t a d o orden de la sociedad italiana,
del diverso sistema de reclutamiento de una clase política ya no m á s censuaría y, en
suma, del sustrato democrático de todo nuestro régimen, al querer garantizar el m á s
amplio acceso a los cuerpos representativos: pas d'indemnité, c'est le silence aux
pauvres protestaban, justamente, los democráticos franceses del siglo pasado.
La n o r m a constitucional entendida para dar aplicación en un primer m o m e n t o
a la Ley n ú m e r o 1102, del 9 de agosto de 1948, ahora abrogada, pero que p e r m a n e -
ció vigente hasta 1965, d e t e r m i n a b a la dieta q u e le correspondía a los m i e m b r o s
del parlamento en 65 mil liras m e n s u a l e s , así c o m o un " r e e m b o l s o de los gastos"
por los días de las sesiones en que participaran. Pero el reembolso de los gastos, o
diario, con b a s e en la ley citada, era establecido discrecionalmente p o r las ofici-
nas de la presidencia de la asamblea, teniendo en cuenta la residencia o no en la
capital del parlamentario; para quien, sin tocar el importe de la dieta p a r l a m e n -
taria p r o p i a m e n t e dicha, según si el parlamentario fuese o no residente en R o m a ,
el r e e m b o l s o fluctuó entre 325 mil y 385 mil liras m e n s u a l e s , salvo las quitas p o r
las a u s e n c i a s . E l t r a t a m i e n t o e c o n ó m i c o efectivo q u e r e s u l t a b a era c o m p a r a t i -
vamente modesto.
L o s cuestionamientos q u e sobre el plano estrictamente j u r í d i c o fueron h e c h o s
contra esta disciplina, se b a s a r o n en la interpretación manifiestamente extensiva
dada p o r el " d i a r i o " en la L e y de 1948. Se había preferido no c a m b i a r la dieta p r o -
p i a m e n t e dicha p a r a evitar un p r o c e d i m i e n t o legislativo c o n s i d e r a d o impopular.
Pero, así se aplicaba la reserva de ley establecida por el constituyente, p r o d u c i e n d o
una modificación tácita del artículo 6 9 .
D e s p u é s , a t o d o eso, se d e b e agregar que, con una disposición de d e r e c h o sin-
gular, motivada p a r c a m e n t e por la exigencia de codificar " u n principio ya acepta-
do en la praxis", es decir una violación de ley, la Ley de 1948 había dejando exenta
la dieta y el diario de cualquier tributo; es decir, no eran c o m p u t a d o s p a r a la ve-
rificación del rédito impositivo.
Toda la materia de la i n d e m n i z a c i ó n parlamentaria ha sido reelaborada c o m -
pletamente con la Ley número 1261, del 31 de octubre de 1965, que fija el m o n t o de
las cuotas m e n s u a l e s , en la m e d i d a q u e no superen dos veces el ingreso conjunto
m á x i m o anual bruto de los magistrados c o n funciones de presidente de sección de
la corte de casación. A título de r e e m b o l s o de los gastos de estancia en R o m a , a
cada u n o de los m i e m b r o s del P a r l a m e n t o le c o r r e s p o n d e un diario c u y o m o n t o
(tres millones m e n s u a l e s ) está d e t e r m i n a d o sobre la b a s e de u n a p r e s e n c i a p r e -
31
sunta de quince días al m e s .
"Este monto, todavía se reduce de L 200,000 por cada día de ausencia de las sesiones.
La dieta parlamentaria, asimilable a los ingresos del trabajo d e p e n d i e n t e , está

sujeta a impuestos en la m e d i d a de 7/10 de su m o n t o . Tal reducción es justificable
por la consideración de q u e u n a de sus cuotas está d e s t i n a d a a enfrentar los gas-
tos necesarios inherentes al cargo y a las funciones, y c o r r e s p o n d e , entonces, al
principio de carácter general de la sujeción a los i m p u e s t o s de los ingresos netos.
En fin, la ley establece (artículo 5) q u e la dieta m e n s u a l y el diario, no p u e d e n
ser e m b a r g a d o s o e m p e ñ a d o s ; se trata de u n a disposición sin e x c e p c i o n e s , p o r q u e
están destinadas a garantizar el acceso al cargo p a r l a m e n t a r i o a t o d o s los ciuda-
danos, i n d e p e n d i e n t e m e n t e de su nivel de ingresos, y asegurar su i n d e p e n d e n c i a
económica, y al m i s m o t i e m p o el ejercicio libre de la función parlamentaria. P o r
estas consideraciones " n o se admite renuncia o cesión de la dieta" (artículo 91 del
decreto del Presidente de la República, n ú m e r o 361 de 1957), ni total ni parcial,
por lo q u e aparece m u y discutible, bajo el perfil constitucional, la praxis arraigada
según la cual los parlamentarios en la práctica están o b l i g a d o s a c e d e r u n a cuota,
que varía de partido a partido, al g r u p o p a r l a m e n t a r i o al q u e pertenecen. Se d e b e
destacar, e n este p r o p ó s i t o , q u e d e s d e n u e s t r o p u n t o d e vista las d i s p o s i c i o n e s
antes m e n c i o n a d a s , específicas del c o n t e n i d o n o r m a t i v o del artículo 69 constitu-
cional, tienen u n a eficacia general y, p o r lo tanto, prevalecen aún sobre la relación
existente entre parlamentario y partido; q u e la inscripción a un grupo parlamentario,
jurídicamente obligatoria, no p u e d e ser subordinada al p a g o de cualquier tributo, y,
en fin, q u e para el c u m p l i m i e n t o de las funciones de los g r u p o s parlamentarios se
prevén contribuciones a cargo del presupuesto de cada cámara. Por lo tanto, sorpren-
de q u e las m i s m a s oficinas administrativas de las c á m a r a s acepten aun con la au-
torización subrepticia de los m i s m o s parlamentarios, y presten de esta m a n e r a , la
propia colaboración a c o m p o r t a m i e n t o s q u e p a r e c e n configurar u n a violación del
orden constitucional y Legislativo.
L o s parlamentarios q u e sean d e p e n d i e n t e s del E s t a d o , o de otras administra-
ciones públicas, o también de entes e institutos de d e r e c h o p ú b l i c o s o m e t i d o s a la
vigilancia del E s t a d o , son c o l o c a d o s , de oficio, en expectativa p o r la duración del
mandato parlamentario y no pueden, en el m i s m o periodo, conseguir promociones,
excepto en el caso de ancianidad. Al m o m e n t o q u e cese el m a n d a t o se adopta u n a
medida de reconstrucción de la carrera para las p r o m o c i o n e s eventuales p o r méri-
tos, de la q u e no han podido gozar. Durante el periodo de expectativa, corresponde,
además, a cargo de la administración c o m p e t e n t e , la parte de la retribución exce-
dente a los c u a t r o d é c i m o s de la d i e t a p a r l a m e n t a r i a ; d i s p o s i c i ó n q u e t a m b i é n
aparece c o m o d e d u d o s a constitucionalidad.
A d e m á s d e las a y u d a s previstas p a r a los p a r l a m e n t a r i o s ( d i s p o n i b i l i d a d d e
una oficina en la C á m a r a a la q u e pertenecen, utilización gratuita de los servicios
ferroviario y a é r e o n a c i o n a l e s , facilidades en las c o m u n i c a c i o n e s telefónicas y
postales, etcétera), las oficinas de las presidencia de las dos cámaras han permitido
luego, a los respectivos parlamentarios, de valerse de gastos con cargo al presu-
puesto de la Cámara, y mediante contrato p o r tiempo determinado, de los servicios
de colaboradores externos (en el lenguaje periodístico, i n m e d i a t a m e n t e definidos
c o m o "cargaportafolios").
E n f i n , con l a L e y n ú m e r o 4 4 1 d e 1982, h a sido introducida u n a normativa
dirigida a asegurar la publicidad de la situación patrimonial de los titulares de los
cargos de elección. A los m i e m b r o s de la C á m a r a y del S e n a d o se les ha i m p u e s t o
la obligación de presentar a la C á m a r a a la q u e pertenecen, dentro de los tres m e -
ses de la elección, u n a declaración concerniente a los derechos reales sobre bienes
inmuebles y sobre bienes muebles registrados, las cuotas de participación en socie-
dades, etcétera; la copia de la última declaración de ingresos y, en fin, una decla-
ración de sus gastos y las obligaciones a s u m i d a s para la c a m p a ñ a electoral. A d e -
m á s , c a d a a ñ o , dentro d e u n m e s contado d e s d e e l t é r m i n o p a r a l a presentación d e
la declaración de ingresos, d e b e n presentar una copia j u n t o a u n a declaración q u e
p r u e b e las variaciones ocurridas r e s p e c t o al a ñ o p r e c e d e n t e en su situación p a -
trimonial.
A c a d a u n o de los m i e m b r o s del p a r l a m e n t o le espera d e s p u é s un c h e q u e vita-
licio m e n s u a l , con prestaciones a cargo ya sea de la dieta parlamentaria o del p r e -
supuesto de la Cámara a la que pertenecen, a partir de que hayan cumplido sesenta
y un años de edad. Este término, para fines de q u e e m p i e c e a contar para el c h e -
que, es anticipado en tantos años cuantos sean los años del m a n d a t o parlamentario
ejercitado sucesivamente a los p r i m e r o s cinco.
La potestad reglamentaria de las cámaras
PARA EL artículo 64 constitucional " c a d a C á m a r a adopta el propio r e g l a m e n t o p o r

mayoría absoluta de sus c o m p o n e n t e s " . A n t e s de examinar los aspectos j u r í d i c o s
de esta disposición, q u e representa la s u p e r n o r m a legitimadora de la gran parte de
nuestro derecho parlamentario positivo, conviene mencionar la relevancia jurídica
de la potestad reglamentaria de las c á m a r a s y el carácter calificador p a r a todo el
régimen político-constitucional q u e a s u m e n h i s t ó r i c a m e n t e sus manifestaciones
de ejercicio.
Si gran parte de la historia c o n t e m p o r á n e a , en los estados r e g i d o s p o r r é g i -
m e n parlamentario, es historia del Parlamento, se p u e d e decir q u e una b u e n a parte
d e l a h i s t o r i a del P a r l a m e n t o - n o sólo c o m o i n s t i t u c i ó n , s i n o , t a m b i é n , c o m o
lugar privilegiado del acontecer p o l í t i c o - está c o m p r e n d i d a e ilustrada p o r la h i s -
toria de sus reglamentos. Ello se c o m p r e n d e fácilmente d e s d e el m o m e n t o q u e el
reglamento establece las m o d a l i d a d e s concretas d e l ejercicio de las funciones l e -
gislativa y política de las a s a m b l e a s , así c o m o ellas h i s t ó r i c a m e n t e se h a n c o m -

portado en la relación entre la mayoría y las minorías por cuanto se refiere al marco
de las garantías recíprocas, y entre la m a y o r í a y la oposición, p o r c u a n t o se refiere
a sus roles, caracterizando en conjunto y en grado altísimo la fisonomía de un ré-
gimen político-constitucional.
Por lo que respecta al parlamento italiano, la correlación entre eventos políticos
y acontecimientos reglamentarios está marcado particularmente. Baste aquí recordar
la grave crisis del r é g i m e n alrededor de 1898, q u e sufrió un fuerte obstruccionis-
mo en la C á m a r a para impedir la aprobación del p r o y e c t o de L e y Pelloux, restric-
tivo de las libertades estatutarias; ello fue de un gran peso para el reglamento de esa
asamblea, sea por las tentativas p a r a establecer n o r m a s seriamente limitadoras de
la libertad de los debates - l o que determinó, por los graves tumultos sobrevenidos,
el cierre de la XX Legislatura-, sea por la relevancia que tuvo en el sucesivo curso
político al innovar, en los p r i m e r o s años del siglo x x , el r e g l a m e n t o m i s m o , ins-
pirándolo en los principios que existían en las a s a m b l e a s políticas m á s evolucio-
nadas de su t i e m p o . M á s p r u e b a s de la relación estrecha entre eventos políticos y
acontecimientos reglamentarios son: la reforma q u e d e s p u é s de la p r i m e r a guerra
dio lugar a las c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s , en ocasión y c o m o c o n s e c u e n c i a del n u e -
vo rol de los g r u p o s parlamentarios por el criterio del p r o p o r c i o n a l instaurado en
las elecciones generales; las reformas que introdujo el fascismo, primero para redu-
cir y luego p a r a anular, c o m p l e t a m e n t e , las garantías p u e s t a s p a r a la tutela de las
minorías, despojando al Parlamento de cualquier a u t o n o m í a c o n la disposición q u e
hacía del jefe de gobierno, el arbitro del orden del día; en fin, la m i s m a reforma regla-
mentaria de 1971, tanto para el registro normativo del p r i m a d o político de los par-
tidos y de los g r u p o s parlamentarios sobre los m i e m b r o s individuales de las a s a m -
bleas, c u a n t o p o r l a s r e l a c i o n e s c a m b i a d a s e n t r e m a y o r í a y o p o s i c i ó n y l a
potenciada función política de las c á m a r a s .
En realidad, c o m o la función judicial está manifiestamente c o n d i c i o n a d a por
sus procedimientos para p o d e r evaluar c o n c r e t a m e n t e la redituabilidad social, así
los procedimientos dictados p o r los r e g l a m e n t o s c o n d i c i o n a n en sentido positivo
o negativo la reditualidad política y constitucional de t o d a s las funciones parla-
mentarias. No sin razón se ha destacado c ó m o el d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o presenta
analogías sustanciales con el d e r e c h o procesal, en c u a n t o a q u e t a m b i é n sus p r o -
cedimientos tienden a proteger lo correcto y la funcionalidad de ese "contradictorio
entre las p a r t e s " - m o m e n t o esencial del p r o c e s o d e m o c r á t i c o - e n e l q u e s e r e -
duce, en cualquier fase de la vida de las a s a m b l e a s , la relación dialéctica m a y o r í a -
oposiciones: " L a dialéctica del p r o c e s o - o b s e r v ó C a l a m a n d r e i - e s l a dialéctica
del proceso parlamentario."
Se reenvía a los trabajos citados en las bibliografías, para u n a historia de las

numerosas reelaboraciones del d e r e c h o parlamentario escrito, d e s d e el " r e g l a m e n -
to provisional" de 1848 de la primera c á m a r a subalpina. En c u a n t o a las n o r m a s
vigentes a la víspera de la reforma de 1917, q u e ya se ha dicho, ellas eran el resul-
tado para la C á m a r a del texto c o o r d i n a d o q u e adoptó la p r i m e r a legislatura repu-
blicana en 1949, reafirmando la propia continuidad c o n la C á m a r a prefascista y
oponiéndose, p o r lo tanto, a u n a innovación integral, pero, de cualquier m o d o , r e -
t o c a n d o , m o d e r n i z a n d o y , p r e c i s a m e n t e , c o o r d i n a n d o e n u n t o d o o r d i n a r i o las
disposiciones precedentes. Se tuvieron, sucesivamente, modificaciones parciales
ulteriores, p e r o , en la b a s e de nuestro d e r e c h o escrito parlamentario q u e d ó el R e -
glamento de 1900. Lo m i s m o se puede decir para el senado de la república que - a ú n
p u d i e n d o darse ventajosamente ex novo su disciplina, p o r no p o d e r o b v i a m e n t e
recurrir a aquélla del senado r e a l - repetía con alguna variante entonces, a u n q u e
destacándola, la normativa reglamentaria de la otra r a m a del P a r l a m e n t o .
La doctrina y la praxis ya han acordado desde hace tiempo, la respuesta a algu-
nas preguntas q u e en el p a s a d o dieron lugar a soluciones contrastantes; p r e g u n t a s
cuya casi conclusión pacífica, permite hoy resumirlas sin referencia a la p r o b l e m á -
tica q u e suscitaron. A s í aparece cierta l a obligación - y n o l a m e r a f a c u l t a d - q u e
deriva para las cámaras del artículo 64 constitucional, sobre la expresión dirigida
a cada una de ellas q u e " a d o p t a el propio r e g l a m e n t o " ; también está s u p e r a d a la
disputa sobre la referencia del señalamiento, a " c a d a u n a de las c á m a r a s " , enten-
dido c o m o órgano en su continuidad, o bien, c o m o colegio titular pro tempore del
órgano. La praxis y la doctrina h a c e t i e m p o (el d e r e c h o positivo desde la reforma
de 1971), convergen para la imputación del poder reglamentario constitucionalmen-
te sancionado a las cámaras c o m o tales; es decir, a los órganos y no a la sucesión
histórica de los específicos cuerpos representativos a través de las legislaturas. La
dicción u s a d a p o r e l c o n s t i t u y e n t e , p a r e c e r í a q u e i m p i d e , c u a n d o m e n o s n o l o
prevé, un sistema normativo t e m p o r a l , del tipo de los sessional orders británicos
y, en t o d o c a s o , ella no m o t i v a un d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o c o n s u e t u d i n a r i o , a h í
d o n d e las c o s t u m b r e s - o secuencias d e " p r e c e d e n t e s " m á s o m e n o s unívocos e n
32
el c o n t e n i d o - no sean reforzadoras e interpretativas (pero n u n c a d e r o g a t o r i a s )
d e las d i s p o s i c i o n e s r e g l a m e n t a r i a s , c o n m a y o r r a z ó n c u a n d o estas ú l t i m a s s e
apoyan directamente en fuentes constitucionales.
32
U n a tentativa ingeniosa de reconstrucción (del Rescigno) que ha concluido por la juridicidad de las nor-
mas de derecho parlamentario, borra como no jurídicas las decisiones y las "reglas de hecho" de la asamblea,
contrarias a las reglas del derecho parlamentario vigente (parecería tratarse de decisiones de especie), recabando
de ello que la "característica tal vez esencial del derecho parlamentario" es que "se trata de un derecho dispo-
nible por parte de aquellos a los que se dirige, porque está hecho para su interés", quiere decir, creado o deroga-
do según manda la oportunidad política. La afirmación es, probablemente, fruto de una equivocación. En efec-
to, o la decisión de la asamblea se refiere a una hipótesis no disciplinada por el reglamento, y entonces -siempre
Cualquiera q u e sea la naturaleza jurídica de los r e g l a m e n t o s parlamentarios,

es cuestión q u e ha interesado a m p l i a m e n t e a la doctrina a l e m a n a , francesa e ita-
liana. No tanto a la anglosajona, por un lado, por la peculiaridad de la situación
jurídica de las cámaras y, por otro, sobre todo, por el proceso de formación histórica
de los standig orders, c o m o codificación, relativamente tardía de un corpus de deci-
siones jurisprudenciales consolidadas a través de los cases, q u e h a n entrañado a tal
problema.
D e l resto, aun para la ciencia jurídica italiana, la a d o p c i ó n de u n a constitución
rígida garantizada y las precisas n o r m a s contenidas en ella sobre los reglamentos
parlamentarios, h a n reducido m u c h o , al m e n o s en los términos tradicionales c a m -
biantes de la ciencia a l e m a n a , la importancia de la disputa sobre el fundamento
j u r í d i c o de la potestad reglamentaria de las c á m a r a s . B a s t e r e c o r d a r aquí, reen-
viando a las bibliografías por la e n o r m e literatura q u e se ha f o r m a d o al propósi-
to, q u e según algunos, ella d e b e r e c o n o c e r s e en u n a delegación contenida en la
c o n s t i t u c i ó n ( K e l s e n , R a n e l l e t t i ) , s e g ú n o t r o s , e n l a a u t o n o m í a especial d e las
asambleas legislativas (Laband, R o m a n o ) mientras ella c a m b i a , y según otros to-
davía, en relación con las diferentes categorías de n o r m a s reglamentarias t o m a d a s
en consideración (aun R o m a n o , Martínez).
Lo q u e se d e b e considerar en firme es q u e la fuente constitucional, en el orden
vigente, n o r m a e x p r e s a m e n t e esta m a n i f e s t a c i ó n particular d e a u t o n o m í a sobe-
rana relativa a la autoorganización de las a s a m b l e a s y, aun c u a n d o la potestad en
cuestión encuentra con frecuencia su límite en la m i s m a constitución, la q u e en m á s
de un caso dicta n o r m a s que son consideradas de derecho parlamentario en sentido
sustancial, p e r o q u e naturalmente se coloca - p o r su posición en la j e r a r q u í a de las
fuentes- como supraordenador respecto al derecho parlamentario contenido en
las fuentes subordinadas de los reglamentos de las cámaras (y entonces, se sabe, de
la legislación ordinaria), en las q u e las últimas no p o d r á n , p o r lo tanto, modificar
v á l i d a m e n t e a las p r i m e r a s y, m á s bien, en ellas se d e b e r á n inspirar las propias
que no lesione los derechos garantizados de las minorías- ésa vale legítimamente por lo que es: una deliberación
de mayoría en materia procedimental, idónea o no para "hacer precedente" pero, en todo caso, sin la pretensión de
oponerse como norma. O bien la decisión de la asamblea pretendería derogar al derecho parlamentario escrito,
pero entonces sería una violación del reglamento; así que se estaría en presencia de un ilícito y de un derecho
disponible por parte de los interesados, del mismo modo que la violación por parte de la Corte constitucional de
normas del propio ordenamiento interno no probaría la "disponibilidad" de ese derecho por parte de los jueces
constitucionales, sino, evidenciaría únicamente un ilícito cometido por ellos. Sin embargo, debe aclararse -y ve-
rosímilmente de aquí nace la equivocación- que la decisión sobre la aplicación de las normas reglamentarias no
puede nunca reenviarse a la asamblea y que nuestro derecho parlamentario escrito no admite derogaciones (aunque
sí puede sufrir violaciones). En cuanto a las cuestiones de interpretación del reglamento, es sabido que es com-
petente para el parecer - d e dar, sin embargo, al presidente de la asamblea, a quien sólo compete el decidir- la
junta del reglamento.
normas aplicativas; así, por ejemplo, para el procedimiento de formación de la ley,

pero, también para las m o d a l i d a d e s especiales de la confianza y de la desconfian-
za, para la evaluación de las m a y o r í a s , los límites de p o d e r de las c o m i s i o n e s par-
lamentarias de investigación, etcétera.
La situación ahora descrita es tal c o m o p a r a hacer notar p o r u n a doctrina au-
torizada, a propósito de estas fuentes o actos-fuentes c o m o se quiera decir, q u e " d e
reglamentos, ésos sólo tienen el n o m b r e " (Crisafulli), d e b i é n d o s e considerar ya
c o m o aceptada g e n e r a l m e n t e la opinión científica p r o m o v i d a p o r los estudiosos
del d e r e c h o parlamentario, para quienes las disposiciones de los artículos 64 y 72
constitucionales instituyen u n a reserva, c o n b a s e en la c u a l los r e g l a m e n t o s par-
l a m e n t a r i o s e s t á n d o t a d o s d e u n a esfera m a t e r i a l d e c o m p e t e n c i a e x c l u s i v a , y
constituyen fuentes de d e r e c h o objetivo; así q u e d e b e n q u e d a r sustraídas al i m -
perio de la ley ordinaria los objetivos disciplinados p o r aquellas fuentes (Galeotti).
C u a n d o la incongruencia de un p l a n t e a m i e n t o q u e intentase la colocación de los
reglamentos en la escala j e r á r q u i c a de las fuentes entendidas p o r así decirlo, ver-
ticalmente, haría q u e no existiese alguna relación j e r á r q u i c a entre el r e g l a m e n t o
parlamentario y ley formal, sino, ú n i c a m e n t e , separación de c o m p e t e n c i a consti-
tucionalmente garantizada. Ni t a m p o c o se d e b e q u e el a r g u m e n t o p u e d a valer s o -
lamente en referencia a la formación de la ley según el p r o c e d i m i e n t o fijado c o n s -
titucionalmente, y a q u e queda, o b v i a m e n t e , c o m o n o d e r o g a d a p o r e l r e g l a m e n t o
parlamentario; lo m i s m o sucedería también p o r la m i s m a razón, con u n a ley ordi-
naria q u e quisiese alcanzar tal finalidad. M á s bien, se dirá, q u e p o r la u s u r p a c i ó n
de la reserva del reglamento aplicada mediante ley ordinaria se quiere darle la vuelta
y, e n t o n c e s , violar las m o d a l i d a d e s p r o c e d i m e n t a l e s fijadas en la c o n s t i t u c i ó n .
C u a n d o esto suceda será posible y relativamente fácil la invalidación del acto le-
gislativo viciado a través de su i m p u g n a c i ó n ante la C o r t e ; p e r o , no p o r esto, las
violaciones constitucionales perpetradas m e d i a n t e modificaciones al r e g l a m e n t o
dispuestas p o r la ley, cesarán de ser tales a u n q u e la materia no c o n t e m p l e el p r o -
c e d i m i e n t o formativo d e l a p r o d u c c i ó n legislativa. L a r e s e r v a d e c o m p e t e n c i a ,
a p l i c a d a e n favor d e l a p o t e s t a d r e g l a m e n t a r i a d e las c á m a r a s c u b r e t o d o s los
interna corporis acta r e g u l a d o s p o r el r e g l a m e n t o en los límites d e la m a t e r i a
indicados por la constitución (así q u e no sería i n d e b i d a la expresión " m a t e r i a par-
lamentaria" en sentido técnico, en analogía a la "materia constitucional" a la q u e
se refiere el artículo 72 constitucional), con la consecuencia de q u e se considerará
inconstitucional, también, la eventual ley ordinaria q u e c o n t e n g a n o r m a s sobre la
expresión de la confianza, el c ó m p u t o de la mayoría, las m o d a l i d a d e s de la vota-
ción, etcétera.
En tal perspectiva, pierde significado hablar de superioridad de la ley sobre el
reglamento parlamentario (y, se entiende, t a m b i é n , viceversa). Si en efecto, p a r a
simplificar, la constitución no quiere la ley sino la m o c i ó n r a z o n a d a (rectius, las

mociones razonadas) de las dos c á m a r a s para la e x p r e s i ó n de la confianza al g o -
bierno, no p o r esto se dirá que, en tal relación, el acto c a m a r a l "vale m á s " , o bien,
"tiene m a y o r fuerza j u r í d i c a " q u e la ley; s i m p l e m e n t e se dirá q u e se quiere, para
tal relación, un beschlussvorbehalte, u n a expresa reserva constitucional de deli-
beración parlamentaria. Es c o n s e c u e n t e con la a r g u m e n t a c i ó n h e c h a d e s d e a q u í la
afirmación que, ante leyes formales q u e disciplinan en cualquier m o d o en sus nor-
mas la materia reservada al r e g l a m e n t o parlamentario, las c á m a r a s o u n a sola de
ellas tendrían en todo caso el p o d e r de dictar n o r m a s r e g u l a d o r a s derogativas, las
que serían dotadas de sustancial eficacia abrogatoria sobre las primeras y se
impondrían siempre, i n m e d i a t a m e n t e , c o m o ejecutorias para los ó r g a n o s y los su-
jetos de d e r e c h o parlamentario.
Todo eso evoca naturaliter el tema, m u y controvertido, de la revisión y, antes
todavía, del c o n o c i m i e n t o de los r e g l a m e n t o s p a r l a m e n t a r i o s p o r parte de la Corte
constitucional. C o m o se sabe, en el estado actual al q u e ha llegado la jurispruden-
cia de la Corte, está excluido un j u i c i o de legitimidad constitucional, tanto si se
quisiese i m p u g n a r al r e g l a m e n t o p a r l a m e n t a r i o , h a c i é n d o l o el objeto directo de la
revisión porque contiene n o r m a s constitucionales, c o m o si, por el contrario, se qui-
siese asumir el reglamento parlamentario c o m o " p a r á m e t r o " de constitucionalidad
reflejada, o de s e g u n d o g r a d o , frente a u n a ley a p r o b a d a e q u i v o c a d a m e n t e p o r las
n o r m a s de aquello en lo q u e no son directamente ejecutivas, sino, m á s bien, r e p e -
titivas de las disposiciones constitucionales sobre el p r o c e d i m i e n t o legislativo. La
jurisprudencia constitucional en la materia e l a b o r a d a h a s t a h o y está detenida; p o r
lo q u e se refiere a la p r i m e r a hipótesis, la de negar la naturaleza de ley o de acto
que tiene fuerza, o valor de ley, a los r e g l a m e n t o s de las c á m a r a s y, o b v i a m e n t e ,
a sus disposiciones específicas. No ha manifestado tendencias evolutivas, p o r lo
que se refiere a la segunda hipótesis, h a c i a la aceptación de p a r á m e t r o s de consti-
tucionalidad reflejada, o secundaria, c o m o podrían ser los reglamentos en cuestión,
aunque al respecto pudieran presentar variaciones al clásico silogismo que encierra
el m e c a n i s m o de legitimidad constitucional, introducidas con tal propósito p o r los
decretos legislativos delegados en relación con las respectivas leyes de delegación.
Un paralelismo cualquiera, aun en la diversidad, entre las dos subespecies norma-
tivas de referencia, o "parametrales", son aceptadas ya en la doctrina ( M o d u g n o )
c o m o tentativas apreciables p a r a la a s u n c i ó n de los r e g l a m e n t o s parlamentarios
con valor de parámetro, por decirlo así, mediato de constitucionalidad.
T a m b i é n respecto a la j u r i s p r u d e n c i a actual todavía el r e g l a m e n t o parlamenta-
rio, al m e n o s en una parte, es "influido" p o r reflejo p o r el ó r g a n o de j u s t i c i a c o n s -
titucional, h a s t a e l p u n t o d e c o n s i d e r a r l o , s e g u r a m e n t e a u n q u e i n d i r e c t a m e n t e ,
sancionable para esa parte, con motivo de su eventual ilegitimidad constitucional. En
efecto, se recordará q u e la corte, en su c o n o c i d a sentencia n ú m e r o 9 de 1959, ha

afirmado su propia c o m p e t e n c i a para conocer de la correspondencia constitucio-
nal de cada fase del procedimiento de formación de la ley, según los m o m e n t o s
necesarios y obligatorios fijados por la constitución m i s m a vale decir, en la m e d i -
da en la q u e sea la constitución, precisamente, la q u e d e t e r m i n e la regulación. Se
d e d u c e que, ahí en d o n d e u n a praxis c a m a r a l alterase el p r o c e d i m i e n t o m i s m o , en
m o d o diferente al de la constitución, y el j u e z de la legitimidad de las n o r m a s eva-
luará q u e de ahí se derivan c o n s e c u e n c i a s concretas sobre el acto legislativo, el
acto m i s m o sería declarado ilegítimo constitucionalmente. Entonces, de la senten-
cia resultará indirectamente caducada también la praxis contraria a la constitución.
C r e e m o s q u e el m i s m o planteamiento p u e d e hacerse para los r e g l a m e n t o s parla-
mentarios, es decir, en el sentido que, en d o n d e una n o r m a de ellos contradijera la
disciplina constitucional del procedimiento de formación de la ley, la corte, aun c u a n -
do no tuviera algún poder directo para declarar ineficaces las n o r m a s reglamenta-
rias de las cámaras, llegaría al m i s m o resultado inducido, es decir, a inducir a u n a o
a m b a s c á m a r a s p a r a modificar l a d i s p o s i c i ó n r e g l a m e n t a r i a a n t i c o n s t i t u c i o n a l .
En efecto, es evidente q u e una ley caducada por la Corte, en razón de un vicio crea-
do con base en la fuerza del r e g l a m e n t o parlamentario, advertiría al p a r l a m e n t o (o
a la específica Cámara interesada) que la Corte evaluaría c o m o inconstitucionales a
todas las leyes q u e siguieran ese p r o c e d i m i e n t o , y q u e le llegaran, se entiende, d e -
33
b i d a m e n t e i m p u g n a d a s a través del rito procesal p r e v i s t o .
El reglamento parlamentario podría, por otra parte, llegar a ser c o n o c i d o por
la corte, sin perjuicio de los interna corporis, no a través del j u i c i o de legitimidad
constitucional, sino, en razón de conflicto de atribuciones. En tal sentido, el j u i c i o
trataría sobre el reglamento parlamentario por la invasión de la propia esfera c o n s -
titucional de competencia, y q u e otro p o d e r del Estado, r e c l a m a r á c o n motivo de
una disposición reglamentaria. Hipótesis que se proponen: el Presidente de la
República, por una n o r m a interna, eventualmente por el Reglamento de la Junta de
las Elecciones, y que pareciera que lesionase su facultad contenida en el ex artículo
59 constitucional, s e g u n d o párrafo, por la verificación q u e quisiese introducir s o -
bre los "altísimos m é r i t o s " de los senadores asignados; el gobierno, por u n a n o r m a
interna q u e impidiere a sus m i e m b r o s el derecho, c o n t e n i d o en el ex artículo 64
constitucional, último párrafo, de "ser e s c u c h a d o s c a d a vez q u e lo p i d a n " , o b i e n ,
p o r otra, q u e obligara a los m i n i s t r o s a a t e m p e r a r directivas políticas e m i t i d a s
33
La hipótesis no es tan escolástica como podría parecer; si es cierto que de la preocupación por un acon-
tecimiento tal se encargaran las presidencias de asamblea (como documenta, Traversa) apresurándose, después
de la citada sentencia constitucional, a volver a poner a votación los artículos uno por uno y luego el texto para
la aprobación final cuando contenga modificaciones sustanciales la coordinación (instituto del que se tratará más
ampliamente, adelante).
97.3571 <f^?
FUENTES CONSTITUCIONALES / 83
durante el curso de investigaciones de c o n o c i m i e n t o de las c o m i s i o n e s p a r l a m e n -

tarias; en fin, el p o d e r judicial, por u n a n o r m a interna q u e introdujera u n a revisión
de mérito entre las funciones de la j u n t a para las autorizaciones.
En perspectiva, la j u r i s p r u d e n c i a constitucional, c o n s i d e r a d o s los p r e s u p u e s -
tos en los q u e se ha b a s a d o , parecía destinada a inclinarse hacia la revisión de los
reglamentos parlamentarios aun en caso de juicio de legitimidad constitucional, sea
por la posición de ellos en la d e n o m i n a d a j e r a r q u í a de las fuentes, c o m o cuerpos
normativos i n m e d i a t a m e n t e ejecutivos de la c o n s t i t u c i ó n , sea p o r su sustancial
"fuerza de l e y " frente a los sujetos a los q u e se i m p o n e n y c u y o s d e r e c h o s consti-
tucionales políticos son disciplinados en el ejercicio (hipótesis c o m p r e n d i d a s ) por
las normas que ellos contienen. La translación prejudicial renuente a la revisión de la
que se habla - q u e deriva de la lógica del " c l á s i c o " sistema p a r l a m e n t a r i o , q u e se
apoya ú n i c a m e n t e sobre tres ó r g a n o s " s o b e r a n o s " : j e f e del Estado-gobierno-Par-
l a m e n t o - n o encuentra otra justificación e n u n r é g i m e n racionalizado con c o n s -
titución rígida garantizada, en d o n d e la integración del ó r g a n o t a m b i é n "sobera-
no", de justicia constitucional, no debería a largo p l a z o exceder las implicaciones
lógicas y jurídicas de su razón de ser, t a m b i é n a la esfera de producción normativa
considerada. El e j e m p l o de la vigente constitución francesa, q u e s o m e t e a los re-
glamentos de las a s a m b l e a s a la revisión directa preventiva de constitucionalidad,
no se atiene, por ese aspecto - n o p a r e c e - a las peculiaridades de e s e sistema de
gobierno en su claro debilitamiento del P a r l a m e n t o , a u n q u e c o n la t e n d e n c i a a la
extensión del principio de la legalidad y, por lo tanto, de la "justicialidad", para
34
todos los sectores de la actividad p ú b l i c a .
Es necesario señalar u n a violación sensible de la constitución, en el t e m a de
la adopción de reglamentos parlamentarios, c o n s u m a d a d e s d e la entrada en vigen-
cia de la Carta Republicana, hasta la reforma de 1971. En efecto, mientras q u e el
3 4
Y , en efecto, en un primer tiempo se había considerado que la Corte constitucional fuese orientada en el
sentido de acoger la reconstrucción prevaleciente efectuada por la doctrina, reconocida en modo implícito la na-
turaleza de acto que tiene fuerza de ley, para los reglamentos parlamentarios. Con la sentencia número 148 de
1975, en efecto, la Corte había rechazado por la manifiesta falta de fundamento (y, en consecuencia reconocién-
dola admisible y evaluándola en el mérito) una excepción de legitimidad constitucional hecha frente a una nor-
ma reglamentaria. Sin embargo, esta interpretación, inacatable bajo el perfil formal, antes es implícitamente
contradicha por la sentencia número 78 de 1984, en donde la Corte se abstiene de intervenir sobre la clásica
cuestión del modo diverso de computar las abstenciones en la Cámara y en el Senado (sobre el cual véase cita,
en el siguiente párrafo), y rechazada sucesivamente en manera expresa con la sentencia número 154 de 1985,
que declara inadmisible la cuestión de la legitimidad presentada frente a los artículos 12 del Reglamento de la
Cámara y 12 del Reglamento del Senado (relativos a la llamada jurisdicción doméstica) afirmando la no sujeción
de los reglamentos parlamentarios al control de la Corte, según el sentido del artículo 134 constitucional. La re-
ferencia en esta norma a los "actos que tienen fuerza de ley" no puede representarse en sentido extensivo, es
decir, recomprendiendo en ellos también a los reglamentos parlamentarios, a menos que no se quiera negar
-solución que la Corte excluye decididamente, reclamando la precedente sentencia número 78 de 1974 -que "la
reserva constitucional de competencia reglamentaria entra dentro las garantías dispuestas por la constitución
para asegurar la independencia del órgano soberano de cualquier poder".
Senado de la República, al darse ex novo, en 1948, su propio reglamento, lo aprobaba

con mayoría absoluta de sus m i e m b r o s , c o n f o r m e al artículo 64, p r i m e r párrafo, e
insertaba en el artículo 7 la obligación del m i s m o q u o r u m para cualquier modifi-
cación, la C á m a r a , en el acto de adecuar al nuevo derecho constitucional el antiguo
corpus variadamente actualizado, dio p o r h e c h a la adopción en los términos del
artículo 64 constitucional. E s o q u e tal vez no hubiese sido suficiente para r e c o n o -
cer una modificación tácita en sentido técnico, si en la sesión del 24 de m a r z o de
1950 la C á m a r a no hubiese establecido (artículo 15 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a ,
viejo texto) q u e las modificaciones y agregados hubieren sido a d o p t a d a s p o r ma-
yoría absoluta de los componentes "cuando, antes del inicio de la discusión, lo pidan
el presidente de un grupo parlamentario o diez d i p u t a d o s " .
Sobre tal limitación inconstitucional, hoy desaparecida, d e s d e 1959 se había
observado q u e (en nuestra obra modificaciones tácitas a través del derecho par-
lamentario si bien es cierto q u e tal disposición dejaba salvo los d e r e c h o s de las
minorías, no era m e n o s verdad q u e representaba una notable y grave d i s m i n u c i ó n
respecto al precepto constitucional, por introducir un principio extraño a ése, es de-
cir, la presunción de u n a n i m i d a d c u a n d o no se p i d e la m a y o r í a calificada. Se d e b e
agregar q u e la distinción a s u m e un relieve político q u e no p u e d e pasar desaperci-
bido; en efecto s u c e d e q u e mientras la transposición del s e ñ a l a m i e n t o constitu-
cional representa u n a garantía objetiva, eficaz aun h a c i a terceros (por ejemplo, el
cuerpo electoral, q u e tiene un interés evidente en la certeza del d e r e c h o y t a m b i é n
al interior de las a s a m b l e a s , no sólo en lo político p o r cuanto se refiere al c o m p o r -
tamiento de los representantes, sino, también, en lo constitucional por la legalidad
de las deliberaciones), la traducción que se había hecho por parte de la Cámara rela-
tivizaba en sentido subjetivo la garantía m i s m a , h a c i e n d o de un poder-deber de la
asamblea una facultad remitida, en la práctica, a la evaluación de la oposición. Se
c o m p r e n d e fácilmente - y aquí está e l significado político-jurídico del r é g i m e n d e
alteración constitucional c o n d u c i d a a través de tal modificación t á c i t a - q u e las
circunstancias contingentes de naturaleza exclusivamente política p u e d e n inducir
m u y bien la oposición a acceder, en los c a s o s específicos, a la ilegítima de la m a -
yoría. Se dirá q u e lo m i s m o p u e d e ocurrir según el p r o c e d i m i e n t o taxativamente
prescrito p o r el artículo 64 constitucional, p e r o es conveniente señalar q u e en la
actividad parlamentaria es m u y grande la diferencia política para un grupo entre a c -
tuar en un cierto sentido y no actuar, entre una manifestación expresa de voluntad
y un c o m p o r t a m i e n t o omisible.
A propósito siempre del p o d e r reglamentario de las c á m a r a s , se recordará q u e
la relación tradicional en la jerarquía de las fuentes entre ley constitucional, ley
ordinaria y reglamento, no es tal c o m o para poderse aplicar al d e r e c h o p a r l a m e n -
tario escrito. Ya se ha visto q u e si existe una subordinación de los r e g l a m e n t o s
parlamentarios a la constitución (y éste es, m á s bien, el principio orientador sobre

el q u e se h a c e palanca, todas las veces q u e surgiese el contraste entre n o r m a par-
lamentaria y n o r m a c o n s t i t u c i o n a l , r e c h a z a n d o c o m o i n d e b i d o c u a l q u i e r argu-
mento en contrario derivado de la c o n c e p c i ó n asambleísta, i n c o m p a t i b l e c o n un
e s q u e m a de constitución rígida garantizada) nuestro r é g i m e n no p e r m i t e p o n e r la
ley ordinaria c o m o superior al reglamento parlamentario y, en consecuencia, c o m o
fuente que pueda válidamente derogarla. Únicamente las n o r m a s de la constitución
(y las otras n o r m a s a p r o b a d a s c o n el p r o c e d i m i e n t o de revisión constitucional)
pueden prevalecer sobre la potestad normativa interna de las c á m a r a s , atribuida a
ellas p o r la m i s m a constitución. De ello deriva q u e no sería p o s i b l e , en nuestro
sistema, p r o c e d e r p o r ley formal a la a d o p c i ó n de r e g l a m e n t o s p a r l a m e n t a r i o s , ni
proceder con ley formal para la modificación de los m i s m o s .
Ha sido señalado ya, q u e son n u m e r o s o s los c a s o s en los q u e se asiste a una
intervención integrada entre las leyes ordinarias y el r e g l a m e n t o p a r l a m e n t a r i o :
por leyes electorales, q u e inciden sobre p r o c e d i m i e n t o s p a r l a m e n t a r i o s de verifi-
cación de las elecciones, en las situaciones de inelegibilidad y de incompatibili-
dad; p o r la L e y ( n ú m e r o 14 de 1978) q u e confía a las c á m a r a s el control sobre
n ó m i n a s en los entes p ú b l i c o s ; p o r a q u é l l a s relativas a la f o r m a c i ó n d e l p r e s u -
puesto y de ley financiera (leyes n ú m e r o 368 de 1978 y n ú m e r o 3 6 2 de 1988), s o -
bre las cuales se ha m o d e l a d o la relativa normatividad reglamentaria; p o r las leyes
sobre la presidencia del consejo ( n ú m e r o 4 0 0 de 1988), en la parte en la q u e dis-
ciplina el p o d e r de d e c r e t a c i ó n de u r g e n c i a del g o b i e r n o y la evaluación de las
consecuencias financieras de los decretos-ley y de l o s d e c r e t o s legislativos, etcé-
tera. Ha sido señalado, entonces (por Manzella) q u e entre ley formal y reglamento
parlamentario se desarrolla u n a relación de sustancial c o o p e r a c i ó n e integración;
la primera se encuentra a m e n u d o en la p r o p i a justificación de las exigencias p a r a
ampliar la esfera de c o m p e t e n c i a de las c á m a r a s c o n s t i t u c i o n a l m e n t e definida; de
especificar y disciplinar atribuciones parlamentarias de relevancia externa, c o m o
por ejemplo, la naturaleza de los vínculos c o n sujetos extraños (que se p r o d u c e
n o r m a l m e n t e en las c o m i s i o n e s de integración); así c o m o de reconciliar los pro-
cedimientos parlamentarios y los p r o c e d i m i e n t o s externos (judiciales, administra-
tivos), etcétera. De todo eso no se ha sacado la c o n c l u s i ó n de q u e la relación entre
ley formal y r e g l a m e n t o parlamentario se está caracterizando c a d a vez m á s p o r el
abandono del principio de la separación de las competencias, substituido por aquél
de la cooperación entre las dos fuentes. A esta tesis se d e b e objetar, todavía, q u e la
innegable relación de complementariedad y, p o r lo tanto, de colaboración entre las
dos fuentes no puede avanzar hasta el punto de invadir la esfera de competencia de
la potestad reglamentaria de las c á m a r a s y lesionar, p o r c o n s e c u e n c i a , la n o r m a
constitucional q u e la garantiza.
No obstante eso, no se p u e d e descuidar, en vía de h e c h o , la identidad sustan-

cial de los sujetos q u e elaboran las respectivas normativas; las dos c á m a r a s y las
fuerzas políticas en ellas representadas, p o r lo q u e p u e d e suceder que, p o r cálculo
deliberado o p o r simple desatención, la ley invada la esfera de c o m p e t e n c i a reser-
vada al r e g l a m e n t o parlamentario, sin q u e sea posible con frecuencia sustituir la
normativa q u e lesiona la a u t o n o m í a de las c á m a r a s p o r la dificultad, ya sea de ac-
tivar tempestativamente los procedimientos necesarios, o p o r las oposiciones, p a r a
lograr la m a y o r í a absoluta exigida constitucionalmente (y es superfluo l l a m a r la
atención sobre la alteración así producida al sistema constitucional, una normativa
sustancialmente reglamentaria, que entre en vigencia sin el obligado quorum c o n s -
titucional, que acaba a su vez p o r incrementar las lesiones, haciendo m á s difícil su
modificación con la fuente reglamentaria formalmente predispuesta a eso).
En caso de conflicto entre una disposición de ley y el reglamento de las c á m a -
ras o el conjunto de las c o s t u m b r e s y convenciones vigentes en su interior, estos
últimos deben necesario prevalecer: Al presidente de asamblea, en particular, le
espera la tarea, p o r un lado, de intervenir sobre el iter legislativo p a r a q u e no sean
aprobadas las n o r m a s q u e invaden la esfera de a u t o n o m í a propia del r e g l a m e n t o
parlamentario, y una vez que esta última se produjera desgraciadamente de hacer pre-
valecer de cualquier manera, en el ejercicio de sus funciones, la normativa interna.
Validez de las sesiones y de las deliberaciones:

las prescripciones constitucionales sobre
"número legal" y los "quorum de mayoría"
EL TERCER párrafo del artículo 64 constitucional dispone: " L a s deliberaciones de

cada c á m a r a no son válidas si no está presente la m a y o r í a de sus c o m p o n e n t e s , y
si no se adoptan p o r m a y o r í a de los presentes, salvo q u e la constitución prescriba
u n a m a y o r í a especial." C o n ello, en el m i s m o artículo con el q u e se constituciona-
liza la autonomía reglamentaria de las cámaras y que, por lo tanto, no es i m p r o p i o
considerarlo c o m o la supernorma del derecho parlamentario positivo, la Carta R e -
publicana introduce contextualmente - n o p o r a c a s o ni sin c o n s e c u e n c i a s - la dis-
ciplina constitucionalmente necesaria para la validez de las sesiones y de las de-
liberaciones parlamentarias: obligaciones estatutarias q u e deberían o b e d e c e r las
cámaras para la elaboración m i s m a de los reglamentos p o r adoptar - p a r a las cua-
les, relativamente a la validez de las sesiones y de las deliberaciones a las q u e se
vinculan efectos j u r í d i c o s , el tercer párrafo surge p o r eso tanto c o m o límite c o n s -
titucionalmente inderogable así c o m o " n o r m a p r o g r a m á t i c a " - y q u e se c o n s i d e r a
al m i s m o t i e m p o c o m o p r e s c r i p c i ó n i n m e d i a t a y d i r e c t a m e n t e p r e c e p t i v a c a d a
vez que las c á m a r a s entiendan v á l i d a m e n t e reunirse c o n el fin de generar actos

deliberativos, cualquiera que sea el tipo de deliberación q u e se adopte.
La interpretación de la disposición no es m u y clara de p o r sí, su contrastada
aplicación en la praxis de las a s a m b l e a s , la viscosidad de u n a tradición camaral
equivocada p o r la propuesta prescriptiva, en fin, la divergencia entre las dos r a m a s
del p a r l a m e n t o e n l a " l e c t u r a " d e ella, h a c e n d e l a m a t e r i a u n o d e los aspectos
más problemáticos en cuanto a doctrina y m á s perfectible en la efectividad de la
vida parlamentaria, Si se consideran aquí los m o m e n t o s y las cuestiones constitu-
cionalmente relevantes, es decir, aquéllos i m p l i c a d o s d i r e c t a m e n t e p o r el artículo
64, mientras se reenvía para las m o d a l i d a d e s aplicativas a la parte q u e ilustra la
normativa reglamentaria sobre la votación.
A n t e t o d o , es necesario anticipar q u e el lenguaje p a r l a m e n t a r i o no s i e m p r e
distingue c o n diferentes signos lingüísticos los d o s diversos institutos discipli-
nados p o r el tercer párrafo del artículo 6 4 . M i e n t r a s q u e la expresión " n ú m e r o le-
gal" no se presta a m a l e n t e n d i d o s semánticos, p o r tender s i e m p r e a individuar el
n ú m e r o de los m i e m b r o s de un colegio legalmente necesario p a r a la validez de la
sesión (la jerga: la C á m a r a es, o bien, n o es, en número), la expresión q u o r u m , aún
entendida n o r m a l m e n t e c o m o q u o r u m de mayoría, o c o m o dicen otros, c o m o "nú-
m e r o legal de votación", entonces se e m p l e a indiferentemente en dos sentidos, es
decir, t a m b i é n c o m o " q u o r u m de sesión", o sea, n ú m e r o legal en sentido propio
35
t é c n i c o . C o n v i e n e advertir, p a r a claridad terminológica, q u e en el texto las dos
expresiones siempre serán empleadas de manera distinta, con el fin de no confundir
a los diferentes institutos de derecho parlamentario (que pertenecen, p o r lo d e m á s , a
la nomenclatura de todos los colegios, de d e r e c h o público c o m o d e r e c h o privado),
por designar con las expresiones, respectivamente, de " n ú m e r o legal" y " q u o r u m
de m a y o r í a " . El p r i m e r instituto, el n ú m e r o legal, es aquél previsto por la p r i m e r
n o r m a c o n t e n i d a en el tercer párrafo del artículo 6 4 : " L a s obligaciones de c a d a
c á m a r a y del P a r l a m e n t o en sesión conjunta, no son válidas si no está presente la
mayoría de sus c o m p o n e n t e s " , es decir, si no está presente, al m e n o s , la mitad más
uno de los miembros que tienen derecho. El segundo instituto, el q u o r u m , está p r e -
visto p o r l a s e g u n d a n o r m a c o n t e n i d a e n e l m i s m o párrafo del m i s m o artículo:
" . . . y s i n o son a d o p t a d a s p o r m a y o r í a d e los p r e s e n t e s . . . " . E s c l a r o q u e existe
c o n c a t e n a c i ó n entre las d o s disposiciones n o r m a t i v a s , en el sentido de q u e u n a
deliberación de la a s a m b l e a (y se verá, de algunos órganos internos) no será nun-
ca válidamente expresada, cualquiera que sea la m a y o r í a que la adopta, si no h u b o
35
T a l fue, del resto, la situación al origen, cuando la expresión "en número legal" tradujo, precisamente,
aquélla de quorum que parece fue la fórmula medieval inglesa con la que se procedía el nombramiento de cier-
tos jueces, cuya intervención era necesaria para la validez de los procedimientos: quorum aliquem vestrum A, B,
C, unum usse voluntas.
validez c o n s t i t u c i o n a l d e l a a s a m b l e a ( o d e a q u e l l o s ó r g a n o s i n t e r n o s ) a l m o -
mento del voto, así q u e el requisito p a r a la validez del acto deliberado es el n ú m e -
ro legal, mientras q u e el acto m i s m o , producirá el efecto jurídico de la aprobación
cuando h a y a sido adoptado (es decir, votado) por el prescrito q u o r u m de mayoría.
N u e s t r o n ú m e r o legal e s m u y alto (por e j e m p l o , e n los c o m u n e s e s d e 4 0
m i e m b r o s y de a p e n a s 3 en la c á m a r a de los lores) y cualquiera q u e fueren las ra-
zones q u e se dieron para su introducción (es decir, alrededor de 1868, en r é g i m e n
electoral uninominalista y con fuerzas políticas presentes, en n ú m e r o relativamen-
te escaso), hoy eso r e s p o n d e i n n e g a b l e m e n t e a ciertas exigencias connaturales al
orden político italiano. De h e c h o , el criterio proporcionalista de la representación
y el multipartidismo vinculado, con la presencia en el P a r l a m e n t o de fuerzas p o -
líticas q u e constituyen las oposiciones no siempre h o m o g é n e a s al sistema, h a c e n
q u e sea necesario salvaguardar la funcionalidad legislativa y política de la a s a m -
blea contra g o l p e s de la minoría, tales c o m o p a r a p o d e r anular, en la sorpresa de
las deliberaciones y al improviso propuestas en el m o m e n t o o p o r t u n o , la relación
de las fuerzas así c o m o la ha configurado el electorado c o n el voto. No es cierto,
en el contexto político italiano, que p u e d e provenir el ejemplo anglosajón del " e m -
p a t e " (paring) para el cual, las reglas correctas (y en E s t a d o s U n i d o s de A m é r i c a ,
de derecho escrito) imponen a las dos formaciones contrarias el no aprovecharse de
las ausencias de los adversarios, m e d i a n t e a c u e r d o s de caballeros entre los r e s -
ponsables de g r u p o . A s í se explica, p o r la peculiaridad de nuestra vida parlamen-
taria, aun en el tiempo d e l sufragio u n i n o m i n a l , el sabio r e c h a z o a la p r o p u e s t a
Crispí de 1864 tendente a reducir el n ú m e r o legal a 1/5 de los c o m p o n e n t e s . P e r o
por la imposibilidad de tener siempre, efectivamente presente, el alto n ú m e r o de
m i e m b r o s exigido, en todos los parlamentos (también en aquéllos en d o n d e el nú-
mero legal es bajo, o directamente simbólico) se ha introducido, para asegurar la
funcionalidad d e las a s a m b l e a s , u n a p r e s u n c i ó n d e existencia del n ú m e r o legal,
la que, unida a la posibilidad de d e m a n d a r la verificación, r e s p o n d e e g r e g i a m e n t e
a las diversas necesidades parlamentarias.
Tradicionalmente, aun para la verificación, se restan del n ú m e r o legal teórico
las c u m i e s (y escaños) q u e e v e n t u a l m e n t e se encuentren vacíos, así c o m o los au-
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sentes p o r Ucencia o p o r c o m i s i ó n (pero - e n el s e n a d o - no m á s de 1/10 de los
miembros): lo que no parece contrastar con el precepto constitucional, pareciendo
razonable que eso deba interpretarse en el sentido de exigir la presencia de la mitad
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E 1 Reglamento de la Cámara (artículo 46) da por computados y presentes, para los fines del número
legal, aun a los diputados miembros del gobierno que tienen compromisos por motivos de su cargo, fuera de la
sede de la Cámara. Teniendo en cuenta el alto número de los diputados que, ministros o subsecretarios, son
considerados al respecto como miembros del gobierno, despierta perplejidad tal disposición, innovadora del tex-
to reglamentario precedente. En cambio, al Senado (artículo 108) los ministros ausentes por motivos de su cargo,
no son computados para fijar el número legal. El instituto de la licencia ha desaparecido en la Cámara.
más u n o de todos aquellos que se encuentran r e a l m e n t e en g r a d o de estar presen-

tes en la sesión. D e b e considerarse, luego, y siempre p a r a la validez de la sesión,
que la constitución exige el n ú m e r o legal para las " d e l i b e r a c i o n e s " : de lo q u e se
d e d u c e q u e eso n o está d e m a n d a d o - y entonces, n o p u e d e seguir l a v e r i f i c a c i ó n -
cuando no se da lugar a deliberaciones; es decir, p a r a sesiones c u y o orden del día
sea relativo a comunicaciones del gobierno que se deben escuchar, para relaciones
que se deben conocer, para mensajes presidenciales q u e se deben leer y, en una pa-
labra, para todo eso q u e no implique un procedimiento de evaluación/deliberación.
Sin embargo, llegados a este punto, se deben mencionar las objeciones que han
sido hechas a la interpretación del término "componentes", sobre la resta que h e m o s
aludido. Todavía q u e d a r o n aquellas objeciones minoritarias en doctrina y no e s -
cuchadas para los fines de d e r e c h o positivo aun en c u a n t o a la reforma, por lo q u e
se d e b e considerar correcta la interpretación q u e se aplica a los c o m p o n e n t e s a la
a s a m b l e a " r e a l " y no ya a a q u é l l a " l e g a l " , no r e c o n o c i é n d o s e a l g u n a modifica-
ción tácita a la constitución, así en la praxis c o m o en las n o r m a s reglamentarias
que dejan a salvo la resta en cuestión; en efecto, ella no incide sobre los principios
y los m e c a n i s m o s f u n d a m e n t a l e s de garantía, ni s o b r e la s u p r a o r d e n a d a articu-
lación de las fuerzas políticas institucionales en el P a r l a m e n t o .
En c a m b i o , m á s conflictiva e m e r g e la cuestión surgida en la referencia de la
disposición constitucional sobre el n ú m e r o legal (y, m e d i a n t e , t a m b i é n aquello
sobre el q u o r u m ) en las diversas manifestaciones de las actividades de las c á m a -
ras, aun teniendo en cuenta q u e la constitución ha i n n o v a d o c o n s i d e r a b l e m e n t e la
situación, respecto al estatuto albertino, e l i m i n a n d o la distinción q u e hacía entre
"legalidad" y " v a l i d e z " ("las sesiones y las d e l i b e r a c i o n e s de las c á m a r a s - e s o
prescribía en el artículo 5 3 - no son legales ni válidas, si la m a y o r í a absoluta de
sus m i e m b r o s no está presente") y, por lo tanto, r e c o n o c i e n d o la "legalidad" (rec-
tius, la legitimidad) de sesiones, también de comisión, no apoyadas por el requisito
del n ú m e r o legal: obviamente, sin e m b a r g o , con la condición de q u e en ellas no se
pretenda emitir v á l i d a m e n t e deliberaciones, c o m o y a s e h a visto. A s í para aque-
llas sesiones resulta n o t a b l e m e n t e a t e n u a d o el límite d e l p r e c e p t o constitucional
y, en c a m b i o , correlativamente exaltada la a u t o n o m í a reglamentaria de las c á m a -
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r a s . I n c i d e n t a l m e n t e , d e b e notarse, a p r o p ó s i t o de la vexata quaestio sobre la
extensión de los interna corporis, q u e el a r g u m e n t o p o n e en evidencia c ó m o esfe-
ras relevantes q u e q u i e r a n incluirlos, e n c u e n t r a n en la c o n s t i t u c i ó n c o n s p i c u a s
limitaciones, no sólo para la disciplina constitucional del p r o c e d i m i e n t o legislati-
37
Las cuales, en efecto, se valen por ejemplo, dictando normas sobre el número legal para las comisiones
en sede referente y en otras sedes. Oportunamente, el artículo 30 del Reglamento del Senado exige el número
legal tanto para la validez de las sesiones como para las de las deliberaciones, obligando a verificarla al presi-
dente de la comisión al inicio de cada sesión.
vo (ex artículo 72) sino, también, para actos de cualquier m o d o deliberativos p o r

la disciplina del artículo 6 4 . Las dos disciplinas están vinculadas entre sí c o m o en
el caso de deliberaciones con contenido legislativo, para los fines de la revisión p o r
parte de la corte constitucional.
M á s delicada, bajo criterio exegético, y cargada de consecuencias prácticas de
m a r c a d a politicidad, es la disputa, sólo a p a r e n t e m e n t e semántica, sobre la i m p u -
tabilidad del t é r m i n o " d e l i b e r a c i o n e s " en referencia a la vasta clase de los actos
parlamentarios. La interpretación d a d a p o r parte de las c á m a r a s es en el sentido
de e x c l u i r q u e ello p u e d a ser referido a los p r o c e d i m i e n t o s p a r l a m e n t a r i o s de
elección, q u e p o r lo tanto no p u e d e n ni podrían estar s o m e t i d o s a la prescripción
constitucional, a r g u m e n t a n d o sobre la distinción entre p r o c e d i m i e n t o s deliberati-
vos y procedimientos de elección, a u n q u e se concreten, o mejor, se concluyan a m -
bos en la única n o r m a posible de manifestación de voluntad parlamentaria, q u e es
siempre el acto de la votación. La consecuencia de tal distinción, es q u e si los p r o -
cedimientos deliberativos (vale decir, las deliberaciones entendidas en el sentido
restringido) están sujetas a la disciplina constitucional del ex artículo 64 (y a a q u é -
lla de la fuente reglamentaria subordinada q u e les fija las m o d a l i d a d e s aplicativas
sin facultad de derogarlas), los p r o c e d i m i e n t o s de elección, vale decir los n o m -
bramientos parlamentarios q u e se manifiestan m e d i a n t e votaciones, están sujetos
a la disciplina constitucional sólo por la obligación del ex artículo 6 3 , que i m p o n e a
cada una de las c á m a r a s elegir al presidente y a los integrantes de la oficina de la
presidencia, mientras q u e para todo el resto se ajustan a la fuente reglamentaria (y,
c u a n d o es el caso, a la ley formal q u e e v e n t u a l m e n t e los prevea en d e t e r m i n a d a s
s u b e s p e c i e s relativas a la c o n s t i t u c i ó n de ó r g a n o s e x t e r n o s al P a r l a m e n t o ) . El
voto limitado para la elección de los órganos directivos de las c á m a r a s , por ejem-
plo, tiene u n a disciplina diferente a la prevista p o r el artículo 64 constitucional; lo
m i s m o para la elección de los cargos en las instituciones supranacionales, c o m o
para aquélla de los j u e c e s constitucionales, de los integrantes del consejo superior
de la legislatura, etcétera.
L o s a r g u m e n t o s en favor de la distinción-disociación efectuada entre votacio-
nes-deliberaciones y votaciones-elecciones no son los m i s m o s q u e se e m p l e a n p o r
parte de la doctrina para justificar la derogación del artículo 64, con referencia a
las normas de ley o de reglamento q u e fijan q u o r u m diferente, todos superiores a la
"mayoría de los presentes", exigida por él. En efecto, esta doctrina no parte de la d i s -
tinción entre los actos parlamentarios citados, sino, de la observación q u e el dicta-
do constitucional representaría para las deliberaciones entendidas ampliamente; es
decir, para c a d a procedimiento q u e se concluye con votación, sería necesario indi-
car cuál es el límite m í n i m o bajo el cual no es posible d e s c e n d e r (la m a y o r í a de
los presentes) y n o , c o m o es interpretado g e n e r a l m e n t e , con la indicación del lí-
m i t e m á x i m o m á s allá del cual sería ilegítimo disponer, d e b i d o a la ilegitimidad

de los q u o r u m calificados no expresados en la constitución o en las leyes consti-
t u c i o n a l e s . (Sin e m b a r g o , a este p r o p ó s i t o , M o r t a t i , ha h e c h o notar c o n m u c h a
a u t o r i d a d , q u e l a fijación del q u o r u m p o r abajo d e m a y o r í a s i m p l e s e t r a d u c e
prácticamente en la a d o p c i ó n del principio minoritario en lugar del mayoritario y
no parece verosímil q u e el constituyente, "al elaborar u n a carta democrática, h a y a
s e n t i d o la n e c e s i d a d de inhibir al l e g i s l a d o r o r d i n a r i o p a r a h a c e r p r e v a l e c e r el
voto de la minoría sobre el de la m a y o r í a " . )
El argumento m á s relevante en favor de la distinción entre procedimientos d e -
liberativos y procedimientos de elección reside, p r o b a b l e m e n t e , en los diferentes
efectos de no obtener el resultado en la votación q u e a m b a s c o n c l u y e n . En caso
de q u e no se logre el " q u o r u m de m a y o r í a " el resultado (cualquiera q u e sea) sería
una decisión de r e c h a z o de la propuesta, en t o d o s los c a s o s en los q u e la delibe-
ración sea un acto expresivo de u n a m a n i p u l a c i ó n de voluntad q u e prescribe un
hacer o un no hacer. Al contrario, cuando la deliberación no sea tal en razón de con-
tenido, y el acto de votación encierre, un contenido de n o m b r a m i e n t o , de elección,
el no lograr el q u o r u m no representa un p r o n u n c i a m i e n t o , aun negativo, de recha-
zo: el procedimiento q u e d a abierto, de m a n e r a q u e la a s a m b l e a está obligada a una
nueva deliberación. A este argumento adelantado con agudeza (Carcaterra) puede,
tal vez, agregarse también la consideración de q u e el principio de la i m p r o c e d i b i -
lidad, q u e es de d e r e c h o parlamentario c o m ú n , e n c u e n t r a aplicación universal en
materia de deliberaciones p r o p i a m e n t e dichas (tanto para el caso de la asignación
para comisión de proyectos de ley rechazados por m e n o s de seis meses, cuanto para
las propuestas, órdenes del día y enmiendas no aprobadas), pero no encuentra apli-
cación de h e c h o , y m á s bien sería c o n t r a d i c t o r i o al fin prefijado del específico
procedimiento, c u a n d o es cuestión de votaciones-elecciones.
La distinción aparece, entonces, no sólo r a c i o n a l m e n t e aceptable, sino, tam-
bién, decisiva para liberar de censuras de inconstitucionalidad a toda una parte del
derecho parlamentario q u e d e r o g a el artículo 6 4 . La ratio q u e deriva de esta re-
construcción es igualmente aceptable: el constituyente intentó asegurarse de actuar
correctamente tanto en lo d e m o c r á t i c o c o m o en lo funcional de las deliberaciones
propiamente dichas, autorizando la válida expresión con un q u o r u m q u e substan-
cialmente coincide con la m a y o r í a positiva de la a s a m b l e a ; mientras q u e dejó al
reglamento, para procedimientos de elección, la determinación de q u o r u m m á s alto,
conforme al principio de la m a y o r representatividad posible de los integrantes de
las oficinas vinculadas, sustrayéndolos, por lo tanto, a la disponibilidad exclusiva
de las fuerzas políticas mayoritarias.
A c o g i d a la distinción q u e se ha planteado, q u e no c o n s a g r a la referencia del
precepto c o n s t i t u c i o n a l s o b r e m a y o r í a d e los p r e s e n t e s , e n los p r o c e d i m i e n t o s
p a r l a m e n t a r i o s de n o m b r a m i e n t o m e d i a n t e el acto de la v o t a c i ó n - e l e c c i ó n , y
q u e d a n d o m u y firme, y p o r afianzar contra cualquier posible modificación tácita,
el principio q u e tienen en sentido restringido las deliberaciones, con inderogable
o b l i g a c i ó n de o b e d i e n c i a a l o s s e ñ a l a m i e n t o s c o n s t i t u c i o n a l e s , t o d o s los otros
procedimientos de d e r e c h o parlamentario a través de los cuales se exprese - m e -
diante el acto de v o t a c i ó n - la válida voluntad de la a s a m b l e a (o de los órganos
internos q u e p o r específica subespecie subroguen al entero colegio). E s o significa
q u e no sólo durante el curso del p r o c e d i m i e n t o de formación de la ley, sino, tam-
bién, para todos los p r o c e d i m i e n t o s inherentes a las funciones de r u m b o y de con-
trol de las c á m a r a s , q u e se c o n c l u y e n con la aprobación de un acto-propuesta, es
decir, con la adopción de u n a deliberación en sentido p r o p i o , vale la regla del ar-
tículo 64 de la m a y o r í a de los presentes.
Para u n a clasificación o tentativa de clasificación de los actos parlamentarios
que contienen deliberaciones no legislativas - e s decir, q u e no se refieran a la apro-
bación de artículos específicos o de proyectos de ley en su conjunto, en a s a m b l e a
o en comisiones d e l i b e r a n t e s - se p u e d e distinguir entre:
a) Actos deliberativos dirigidos a órganos o sujetos internos, tanto con efectos

incidentales c o m o sustanciales (entre los p r i m e r o s : las prejuiciables y las sus-
pensivas; y los r e c l a m o s al reglamento, entre los segundos: la emisión de san-
ciones, el "cierre", "el orden del día p u r o y simple");
b) actos deliberativos dirigidos a órganos o sujetos externos, tanto si están ti-
pificados en cuanto al fin, es decir, al efecto, en la constitución y en las leyes
formales (confianza y desconfianza, declaración del estado de guerra, resolución
del conflicto de intereses entre E s t a d o y región, institución de investigaciones
parlamentarias m o n o y bicamarales no p o r acto legislativo) o no están tipifi-
c a d o s , c o m o las directivas p a r l a m e n t a r i a s de eficacia externa c o n t e n i d a s en
las m o c i o n e s y en las resoluciones, así c o m o en las órdenes del día adoptadas
en el p r o c e d i m i e n t o legislativo.
Las i n d a g a c i ó n sobre las variadas interpretaciones q u e surgen de la p o s i b l e

diversa "lectura" de las deliberaciones " p o l i s e n s o " e m p l e a d a s p o r el artículo 64 no
se agota aquí, sino, m á s bien, p r o d u c e m a y o r e s c o m p l i c a c i o n e s a propósito de los
términos más contrastados, c o m o "mayoría" y "presentes"; complicaciones a las q u e
se hará mención en este capítulo sólo por los aspectos de relevancia constitucional,
reenviando, en c a m b i o c o m o es c o s t u m b r e , a la parte reglamentaria la ilustración
d e los controvertidos m o m e n t o s p r o c e d i m e n t a l e s . E n t a n t o , n o e s tan obvia, n i
siquiera la m i s m a noción de mayoría, siendo técnicamente i n a d e c u a d a t a m b i é n la
expresión corriente de la " m i t a d m á s u n o " (de los c o m p o n e n t e s , de los presentes,
de los votantes) de un colegio, que por m e r a simplificación se ha a d o p t a d o al ini-

cio del párrafo. En realidad, u n a vez r e c o r d a d o que el instituto j u r í d i c o de la " m a -
y o r í a " se define c o m o "el n ú m e r o m í n i m o de votos favorable a la p r o p u e s t a en
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votación necesarios para su a p r o b a c i ó n " ( C a r c a t e r r a ) , es para tenerse en cuenta
q u e el simple dato aritmético i m p i d e la generalización de la fórmula tradicional,
aun en la jerga de las asambleas de la "mitad m á s u n o " : ésa, en efecto, se encontrará
c o n c r e t a m e n t e en la realidad, c o m o es evidente, c u a n d o el c o l e g i o esté f o r m a d o
por un n ú m e r o par de m i e m b r o s , mientras q u e será irrealizable en un colegio c o n
n ú m e r o i m p a r de m i e m b r o s , en d o n d e la m a y o r í a es algo inferior a la m i t a d m á s
u n o , si por la unidad se entiende el m i e m b r o c o m p o n e n t e , votante, o presente. La
circunstancia p r o d u c e notables efectos prácticos de índole política, c o m o se verá,
c u a n d o la m a y o r í a gubernativa es, c o m o suele decirse, arriesgada, es decir, osci-
lante entre el escaso q u o r u m necesario en el sentido antes dicho y p o c a s u n i d a d e s
de m á s , q u e fácilmente p u e d e n faltar. El f e n ó m e n o de la m a y o r í a , e n t e n d i d a c o m o
algo más de la mitad y no c o m o la mitad m á s u n o (con m e n o r desenvoltura arit-
mética, entendida c o m o l a mitad m á s u n n ú m e r o racional positivo, sea entero - l a
m i t a d - sea fraccionario) es m u y frecuente en las c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s en sede
legislativa, c o m o por ejemplo, en el s e n a d o en el p r i m e r a ñ o de la sexta legislatu-
ra; en la práctica, el algo más c o r r e s p o n d e a la m e d i a unidad.
El último y el m á s grave de los aspectos p r o b l e m á t i c o s derivados de las pro-
p u e s t a s " p o l i s e n s o " e x p r e s a d o s en el artículo 64 y q u e i m p l i c a n p o s i b i l i d a d de
contenidos normativos (o sea, de prescripciones) diferentes y m á s contrastantes,
es el inherente al c ó m p u t o de la m a y o r í a en relación con el significado del térmi-
no "presentes". Q u e d a claro q u e no basta contraponer los presentes a los ausentes
para resolver rápidamente la cuestión: en efecto, subsiste el p r o b l e m a de los q u e se
abstienen, en relación c o n su situación de votantes y de no-votantes. L o s q u e abs-
tienen, se c o n s i d e r a n ¿ c o m o p r e s e n t e s v o t a n t e s o c o m o p r e s e n t e no votantes, o
bien, c o m o ausentes?
Antes de enfrentar el análisis exegético q u e permita la respuesta a la pregunta,
d e b e subrayarse su considerable politicidad, ya q u e incluir o no a los q u e se abs-
tienen en el c ó m p u t o incide sobre la d e t e r m i n a c i ó n de la m a y o r í a y, entonces por
consecuencia, también sobre el resultado de la votación. He aquí un ejemplo trans-
crito por Mohrhoff, q u e p o n e en claro, egregiamente, la importancia del problema,
expresada en el cuadro siguiente:
38
Esta noción de mayoría, de significado puramente aritmético, parece la única derivable del texto consti-
tucional. Eso no quita que también existe una noción sustantiva de mayoría, la mayoría política o gubernativa,
definida normalmente como "mayoría parlamentaria", de la que trataremos luego, contrapuesta a la noción de oposi-
ción. La noción aritmética de mayoría, en cambio, se contrapone a aquélla, igualmente aritmética, de minoría.
Presentes Abstenciones Mayoría A favor En contra Resultados
Primera hipótesis:
Los que se abstienen
son considerados
votantes 367 38 184 169 160 = propuesta
rechazada
Segunda hipótesis:
Los que se abstienen
no son considerados
votantes 367 38 165 169 160 = propuesta
aprobada
367-38
( )
2
Se observará c ó m o , calculando los q u e se abstienen entre los votantes, c u a n d o

la m a y o r í a sea de 184 y, por lo tanto, se h a y a obtenido, en la primera hipótesis, un
n ú m e r o de votos favorables inferior. Por el contrario, en la segunda hipótesis, con-
siderando a los q u e se abstienen c o m o no votantes, la mayoría baja a 165 y por e s o
superada por el n ú m e r o de los votos favorables.
U n a praxis secular, ya consolidada en la c o s t u m b r e , en la c á m a r a de los dipu-
tados, no considera a los q u e se abstienen, c o m o presentes y los excluye del c ó m p u -
to de la mayoría, considerándolos por eso c o m o ausentes, con la excepción de q u e
39
ellos hayan declarado f o r m a l m e n t e de abstenerse antes del inicio de la v o t a c i ó n .
La exclusión de los q u e se abstienen del c ó m p u t o de la mayoría, no sólo para la
aprobación de las leyes, sino, p a r a la m o c i ó n de confianza y la cuestión de con-
fianza, predispone en tal m a n e r a a la C á m a r a u n a presunción en favor de la m a y o -
ría ministerial (entendida en sentido político y no aritmético) de la q u e tradicio-
nalmente ya se sirve el gobierno.
A las a r g u m e n t a c i o n e s a n á l o g a m e n t e p r e c e d e n t e s desarrolladas a p r o p ó s i t o
en otro lugar, ha sido replicada (por Cosentino) la insubsistencia de la p r e s u n c i ó n
que se ha dicho, desde el m o m e n t o " q u e sin el caso del voto de confianza, la ex-
clusión de las abstenciones del c ó m p u t o de la m a y o r í a bajando el q u o r u m de ven-
taja al gobierno, q u e encuentra la m a y o r í a con un n ú m e r o m e n o r de votos; en el
caso de la m o c i ó n de desconfianza sucede otro tanto, para ventaja, esta vez, de la
oposición; en el caso de empate, para gobierno y oposición surgirían las dificultades
39
M á s bien, la costumbre está en los cánones en el derecho positivo escrito, después de la reforma de 1971,
habiendo sido insertada en el Reglamento de la Cámara en el artículo 48 después del primer párrafo que con-
tiene la obligación constitucional de la adopción de deliberaciones por mayoría de los presentes, la siguiente
opinión expresada: "Para los fines del párrafo precedente son considerados presentes, aquellos que expresan
voto favorable o contrario", es decir, con la exclusión del cómputo de los que se abstienen no declarados.
para obtener u n a m a y o r í a si los q u e se abstienen son c o n s i d e r a d o s c o m o votan-

tes". Ello permite objetar, ante todo, q u e a ese " e m p a t e " se d e b e anexar un valor
imperiosamente decisivo, inherente a las garantías fundamentales de régimen. S o -
lamente q u e d a p o r decir q u e la a r g u m e n t a c i ó n reportada, incuestionable d e s d e un
punto de vista p u r a m e n t e aritmético y formalista, encuentra su refutación concreta
en el h e c h o de la extrema rareza de su presentación y, c o n m a y o r razón, de la dis-
cusión y votación de u n a m o c i ó n de desconfianza, contra las frecuentes votacio-
nes de confianza, p o r m o c i ó n o p o r cuestión. E l l o autoriza a replicar q u e en la
efectividad del derecho parlamentario italiano, el c ó m p u t o de la mayoría, así c o m o
es practicado por la Cámara, juega indudablemente en favor del gobierno, alteran-
do la par condicio entre la m a y o r í a política y la oposición. Se podría objetar q u e ,
para la votación final de las leyes, de la praxis c a m a r a l se sirven i g u a l m e n t e las
propuestas de ley de la oposición, p e r o d e s d e el m o m e n t o q u e es m u y difícil q u e
ellas logren llegar a esa fase del iter p u d i e n d o contar con la m a y o r í a de los votan-
tes, la objeción sería irrelevante. Entonces, no es sin significado q u e la m i s m a d o c -
trina antes referida admita q u e las c o n s e c u e n c i a s de la diversa evaluación de lo
q u e se obtiene en el c ó m p u t o de la m a y o r í a " i n d u c e n a considerar absurda la nor-
ma de la constitución y la necesidad de ser modificada"; así, i m p l í c i t a m e n t e , se
r e c o n o c e q u e se está en presencia, de u n a modificación contra constitutionem, y
q u e para sanarla se invoca u n a revisión constitucional formal (lo q u e se traduce,
luego, en el a c u e r d o político t o m a d o p o r los grupos, c u a n d o la reforma reglamen-
taria de 1971 no tocó la cuestión).
Se d e b e recordar, p o r último, a p o y a d o en esos relieves q u e p o r ahora son de
orden político-constitucional, q u e el s e g u n d o g o b i e r n o Fanfani, en la tercer legis-
latura r e p u b l i c a n a , p u d o o b t e n e r y c o n s e r v a r la c o n f i a n z a , sólo c o n b a s e en el
d e r e c h o parlamentario así c o m o lo interpretaba la C á m a r a de D i p u t a d o s . La vota-
ción sobre la moción de confianza dio, en efecto, sobre 5 9 7 presentes, 295 votos
40
favorables, 2 8 7 contrarios y 9 a b s t e n c i o n e s .
En fin, llegando a u n a evaluación p u r a m e n t e j u r í d i c a de la controversia, es
decir, intentando un acercamiento interpretativo de lo dispuesto c o n base sólo en
los cánones h e r m e n é u t i c o s , d e b e p r i m e r a m e n t e limpiarse el c a m p o de (las inge-
4 0
U n episodio semejante se verificó en 1968 con el segundo gabinete Leone, que obtuvo la confianza a la
Cámara sólo porque los que se abstuvieron no fueron computados en el cálculo final de la mayoría, pero, todavía
más relevante, por sus características de extrema tipicidad, ha sido la experiencia del III gobierno Andreotti (que
quedó en el cargo desde el 29 de julio de 1976 al 16 de enero de 1978): gobierno monocolor sostenido por la no
desconfianza del peí, P S I , P S D I , PRI y PLI: gobierno caracterizado por el alto número de partidos y parlamentarios
que se abstuvieron (en la Cámara) o se ausentaron del aula (en el Senado) en la votación de la confianza, dando
origen con eso a una manifiesta alteración de la norma constitucional (artículo 94) que quiere al gobierno fun-
dado sobre la confianza de las cámaras y no sobre la no confianza. En esta votación a la Cámara, sobre 605 pre-
sentes se tuvieron 258 favorables, 44 votos contrarios y 303 abstenciones. (Al Senado, sobre 222 votantes se
tuvieron 136 votos favorables, 17 contrarios y 69 abstenciones.)
niosas y fundadas, pero, no pertinentes) observaciones de filosofía del d e r e c h o (o

directamente de la filosofía del d e r e c h o parlamentario) sobre el significado ópti-
mo por asignar a la expresión " a b s t e n c i o n i s t a s " en relación c o n aquélla de " v o -
tantes", inexistente en la fuente constitucional, p e r o existente en aquélla regla-
mentaria, c o m o distinta c o n a q u é l l a d e " p r e s e n t e s " . L o q u e n e c e s i t a n o e s u n a
reconstrucción abstractamente perfecta, sino un r e c o n o c i m i e n t o conceptual rigu-
rosamente interpretativo, c o n s t a n t e m e n t e restringido al dictado constitucional en
su lógica y literal racionalidad: c o m o ha sido dicho con razón, se trata de interpre-
tar un instituto j u r í d i c o típico, en relación con el o r d e n a m i e n t o particular q u e lo
disciplina. Sin e m b a r g o , d e b e agregarse i n m e d i a t a m e n t e que este canon en c u a n -
to aparece c o m o válido, en c u a n t o no confunde la oposición de las fuentes jerár-
quicamente colocadas, es decir, en cuanto no pretenda hacer prevalecer la fuente
s u b o r d i n a d a sobre a q u é l l a supra o r d e n a d a , el r e g l a m e n t o (y m e n o s todavía, la
praxis) sobre la constitución.
Todas las argumentaciones adoptadas a este propósito imperantes en el estatuto
albertino, con base en las cuales no llegaban a atribuir preponderancia al reglamen-
to, y directamente en la praxis, respecto a la norma estatutaria, se deben rechazar in
limine a la vista de la constitución republicana, rígida y garantista, que por definición
no sufre modificaciones interpretativas y aplicativas con derogación. En efecto, el
artículo 64 emplea dos veces la noción de "presentes" en el m i s m o párrafo tercero
de las que emanan las tres normas preceptivas (aquélla sobre el número legal, aqué-
lla sobre el q u o r u m de m a y o r í a y aquélla sobre la eventual m a y o r í a especial); y
porque sobre la primera norma, nadie, en la doctrina y en la vida parlamentaria, ha
levantado dudas de q u e la mayoría de los componentes presentes comprenda también
a los que se abstienen, ni siquiera para la segunda norma podría ser alternativo para
el término idéntico la "validez" restringida que postula la cancelación, de los absten-
cionistas. Si, luego, la interpretación-aplicación, aquí cuestionada fuese, por absurdo,
aquélla constitucionalmente válida, derivaría de cualquier m o d o la inconstituciona-
lidad de las normas y de la praxis del Senado, que hubieran introducido, razonando
por absurdo, un quorum ilegítimo, derogando al artículo 64.
En la sesión del 19 de j u l i o de 1958, discutiéndose en la C á m a r a las declara-
ciones del gobierno, relativas a la constitución del gabinete Fanfani y a la relativa
moción de confianza, el diputado Roberti expresó p o r primera vez la cuestión del
cómputo de las abstenciones para la determinación de la mayoría, adelantando la te-
sis de inconstitucionalidad. El presidente de la C á m a r a , L e o n e , precisando q u e la
cuestión presentada se configuraba c o m o un " r e c l a m o al r e g l a m e n t o " y, q u e , p o r
lo tanto, se c o m p r o m e t í a a s o m e t e r el p r o b l e m a a la fuente específica, d e c i d i ó
proceder a la votación, siguiendo la praxis de esa asamblea, alegando:
a) Q u e en los trabajos de la s e g u n d a s u b c o m i s i ó n de la a s a m b l e a constitu-

yente, n o hay m e n c i ó n del t é r m i n o " p r e s e n t e s " - e l texto v o t a d o fue " m a y o r í a
de los v o t a n t e s " - q u e fue, en c a m b i o , insertado a nivel de coordinación, natu-
ralmente antes de la aprobación final;
b) q u e de la p r i m e r legislatura del reino sardo a la sesión en curso, constante-
m e n t e la C á m a r a había a d o p t a d o esa c o n o c i d a p r a x i s ;
c) q u e el m i s m o r é g i m e n republicano está fundado sobre u n a sentencia de la
casación, " q u e considera válido el r e f e r é n d u m institucional e s t a t u y e n d o q u e
en el c ó m p u t o de l o s votos no se d e b i e r a t e n e r en c u e n t a ni las b o l e t a s en
blanco ni aquéllas n u l a s " .
P o r lo afirmado en el inciso a), se objeta q u e en relación c o n la constitución,

así c o m o para las leyes, no es jurídicamente relevante q u e h a y a alguna deformidad
entre el texto el d e s e a d o y texto c o o r d i n a d o y s u c e s i v a m e n t e v o t a d o , ya q u e es el
texto q u e tiene validez y eficacia; quedando los trabajos preparatorios aun contras-
tantes, irrelevantes y de cualquier m o d o no influyentes. El texto coordinado y luego
aprobado, y p o r lo tanto p r o m u l g a d o , es entonces, ese solamente, la manifestación
válida de la voluntad e x p r e s a d a p o r el p o d e r c o n s t i t u y e n t e . S o b r e el a r g u m e n t o
inciso b), la referencia a la praxis cantaral "histórica" no aparece ni jurídicamente
ni políticamente congruente: los comportamientos procedimentales aun consuetu-
dinarios arraigados bajo el imperio del estatuto no tienen alguna relevancia en pre-
sencia de u n a norma escrita contenida en la rígida constitución garantista; ni es des-
cuidada en su interpretación la racionalidad garantista de la q u e está impregnada la
carta. A d e m á s de todo, ni siquiera se trata de una praxis o de u n a c o s t u m b r e "parla-
mentaria", sino sólo de la Cámara, resultando u n a conducta opuesta la del Senado. En
cuanto a los comportamientos sucesivos, de la entrada en vigencia de la constitución
republicana, su eficacia abrogatoria (es decir, de c o s t u m b r e ) p a r e c e inadmisible.
Quedaría la motivación ofrecida por el inciso c), pero por un lado, el ejemplo citado
es anterior todavía al establecimiento del constituyente, del otro lado, ése no intro-
duce m o t i v o s analógicos pertinentes, tales c o m o p a r a p e r m i t i r e x c e d e r al ámbito
parlamentario la disciplina constitucionalmente dictada para el referéndum.
No obstante ello, la C o r t e constitucional, al p r o n u n c i a r s e en la sentencia nú-
m e r o 7 8 d e 1984 s o b r e l a e x c e p c i ó n d e l e g i t i m i d a d c o n s t i t u c i o n a l , p r e s e n t a d a
frente a u n a ley q u e habría sido a p r o b a d a p o r la C á m a r a con la sola m a y o r í a de
los votantes, m á s q u e con la de los presentes, ha r e c o n o c i d o la plena c o n f o r m i d a d
41
con la constitución del s e g u n d o párrafo del artículo 48 del R e g l a m e n t o . La Corte
-"De esta manera, la Corte parece diferenciarse del orientamiento ampliamente difundido al interno de las
mismas fuerzas políticas presentes en la Cámara, dado que reiteradamente en las diversas legislaturas se han pre-
liga su pronunciamiento con una interpretación de la potestad reglamentaria de las

cámaras, sustancialmente diversa de aquélla desarrollada en su p r e c e d e n t e j u r i s -
prudencia, excesivamente amplia, c o m o para llegar a ser, por sus implicaciones, es-
casamente compatible con el sistema constitucional. En efecto, ella afirma que, en
la disciplina del p r o c e d i m i e n t o legislativo, la constitución "deja un margen m á s o
m e n o s a m p l i o a la interpretación y a la aplicación del p e n s a m i e n t o del constitu-
yente en la materia y q u e la interpretación y aplicación, en palabras, le esperan
exclusivamente a cada una de las cámaras. Pero, la actividad de interpretación de
la constitución no p u e d e ser de la competencia exclusiva de cada una de las c á m a -
ras, d e b i e n d o , en c a m b i o , coexistir c o n aquella q u e en el sistema está r e c o n o c i d a
a la Corte constitucional, aunque ésta, ahora, parece que la quita. En efecto, parece
que en ello se resuelve el razonamiento de la corte en el m o m e n t o en que, privando
a la norma constitucional de su contenido objetivo prescrito, afirma que las diferentes
disposiciones reglamentarias de la C á m a r a y del Senado, sobre el m o d o de evaluar
a los q u e se abstienen, no será otra cosa q u e interpretaciones diferentes de la n o r m a
constitucional, pero, c o n éstas, a m b a s compatibles, entra en la plena discreciona-
lidad de las asambleas establecer las m o d a l i d a d e s a través de las cuales los parla-
mentarios p u e d e n manifestar su voluntad de no participar en la votación.
En realidad, con esta sentencia la corte constitucional ha modificado la potes-
tad reglamentaria de las cámaras al interior de la teoría de las fuentes. Su deliberada
renuncia a ejercer el control sobre la adecuación de los r e g l a m e n t o s parlamenta-
rios a la constitución en relación con el procedimiento legislativo y al de formación
de las deliberaciones, extiende, en efecto, el ámbito de no revisión de los interna
corporis hasta h a c e r l o coincidir, en la práctica, con t o d o lo q u e es disciplinado
por los m i s m o s reglamentos (Curreri).
Esta perspectiva resulta c o n f i r m a d a y u l t e r i o r m e n t e m o t i v a d a bajo el perfil
teórico, con la sucesiva sentencia n ú m e r o 154 de 1985, con la q u e la Corte se pro-
nuncia sobre u n a excepción de legitimidad constitucional presentada frente a las
n o r m a s reglamentarias de la C á m a r a y del S e n a d o , q u e confiaban a la oficina de
la presidencia la c o m p e t e n c i a p a r a j u z g a r sobre las controversias con sus propios
dependientes en cuanto a relaciones de e m p l e o . En efecto, la corte declara inad-
m i s i b l e l a c u e s t i ó n , n e g a n d o q u e los r e g l a m e n t o s p a r l a m e n t a r i o s t e n g a n natu-
raleza de actos q u e tienen fuerza de ley, según el artículo 134 constitucional, y
justifica su afirmación c o l o c a n d o a las c á m a r a s y su p o t e s t a d r e g l a m e n t a r i a , al
interior del sistema. Ella, destaca q u e a la C á m a r a le espera " u n a independencia
garantizada frente a cualquier otro poder, y q u e , por lo tanto, d e b e considerarse
sentado proyectos para la revisión constitucional con el fin de adecuar el artículo 64 al contenido de la forma
reglamentaria (considerada evidentemente en contraste con la primera). En el mismo sentido, cfr., también la
Relación de la comisión parlamentaria para las reformas institucionales, presidida por el diputado Bozzi.
prohibida cualquier revisión de los actos con a u t o n o m í a normativa, ex artículo 64

constitucional... En suma, el P a r l a m e n t o , c o m o expresión i n m e d i a t a de la sobera-
nía popular, es partícipe directo de tal soberanía, y los reglamentos, en cuanto están
dirigidos a la publicación de la constitución, tienen u n a peculiaridad y dimensión
(sentencia n ú m e r o 78 de 1984) q u e i m p i d e n su r e v i s i ó n . . . " .
Estas dos sentencias se integran y se c o m p l e t a n r e c í p r o c a m e n t e , delineando
un á m b i t o de desarrollo de la potestad reglamentaria de las c á m a r a s tan amplio y
exclusivo c o m o para c o m p r i m i r e n o r m e m e n t e , hasta anularla en la práctica, cual-
quier posibilidad de control por parte de la Corte constitucional y p a r a reconocer
a los órganos legislativos una potestad de interpretación y aplicación de la consti-
42
tución que, de h e c h o , aparece exclusiva y no enjuiciable. S o n conclusiones sobre
cuya aceptación se expresan serias d u d a s (Labriola).
42
Conclusión a la que parece haber llegado el mismo juez a quo, que ha evitado que se proponga nueva-
mente a la Corte la cuestión, bajo la forma de conflicto de atribuciones, aunque la misma Corte hubiese recono-
cido, en otra parte de la sentencia, que "en cuanto a la duda sobre la compatibilidad de la decisión de las cámaras
con los principios constitucional en asuntos de jurisdicción, no puede no convenirse con el juez a quo, aun sobre
la base de principios contenidos en convenciones internacionales que, la independencia e imparcialidad del
órgano que decide son garantías de defensa y de tiempo razonable, en cuanto son coexistenciales al concepto
mismo de una tutela efectiva y son indetifectibles en la decisión de cualquier controversia".
CAPÍTULO III
Organización
y funcionamiento
de las cámaras
El presidente y la oficina de la presidencia
E L ARTÍCULO 63 constitucional d i s p o n e : " C a d a u n a de las c á m a r a s elige entre

sus c o m p o n e n t e s , al presidente y al personal de la oficina de la presidencia."
El señalamiento constitucional se refiere al p r i m e r acto del procedimiento organiza-
dor parlamentario q u e , a su vez, p u e d e ser c o n s i d e r a d o y diferenciado en varios
p r o c e d i m i e n t o s , cada u n o de los cuales está dirigido a la constitución de los ór-
ganos específicos p e r m a n e n t e s de d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o : p r e c i s a m e n t e la oficina
de la presidencia (que se d e b e evaluar, tanto c o m o ó r g a n o colegial, c u a n t o p o r los
m i e m b r o s - ó r g a n o s q u e la c o m p o n e n : presidente, vicepresidente, cuestores, secre-
tarios), los grupos parlamentarios, los j u n t a s y las c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s y espe-
ciales. En c u a n t o al ó r g a n o colegial p r i m a r i o , la a s a m b l e a , ése p u e d e decirse q u e
es originalmente perfecto, "constituido", p o r el a c t o de p r o c l a m a c i ó n de sus m i e m -
bros y sólo se s o m e t e p a r a la validez de su f u n c i o n a m i e n t o a ú n en o r d e n a la for-
m a c i ó n de t o d o s los otros ó r g a n o s , derivados, a la obligación de la prescrita c o n -
vocatoria.
La i m p o r t a n c i a de las n o r m a s de d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o relativas a la m a t e r i a
tratada en el presente capítulo se r e c a b a de la m i s m a e n u n c i a c i ó n de su título. Al
respecto, así se e x p r e s a el informe de la j u n t a del r e g l a m e n t o de la C á m a r a sobre
el proyecto d e l texto reglamentario de 1 9 7 1 :
La parte d e d i c a d a a la organización y el f u n c i o n a m i e n t o de la C á m a r a consti-

tuye, por decirlo así, la parte general del reglamento. En efecto, en ella, a d e m á s
de los órganos, se disciplinan los principios estructurales q u e d e b e n presidir
t o d o tipo de discusión o deliberación parlamentaria, tanto en a s a m b l e a c o m o
en comisiones. R e s p e c t o a esta parte, las d o s sucesivas, d e d i c a d a s al p r o c e -
d i m i e n t o legislativo y a los p r o c e d i m i e n t o s de r u m b o , control e información,
son puestas p o r eso e n u n a relación d e especialidad, a l u d i é n d o l a c a d a vez q u e
no la d e r o g u e n p o r expresa disposición.
[101]
La materia tratada aquí, en otras palabras, se refiere a la configuración articu-

lada estructural las cámaras que p u e d e llamarse la estática parlamentaria; mientras
que la m a t e r i a relativa a la actividad legislativa, política y de control, en c u a n t o
se refiere a las funciones de las c á m a r a s en su desarrollo, p u e d e llamarse la diná-
mica parlamentaria.
El p r o c e d i m i e n t o inicial, relativo a la formación de la oficina de la presiden-
43
cial, que tradicional pero i m p r o p i a m e n t e t o m a el n o m b r e de "constitución de la
c á m a r a " o "del S e n a d o " - a s í también en la terminología de los r e g l a m e n t o s ante-
riores a la reforma de 1 9 7 1 - , necesita para aplicarse de una disciplina de casilla
electoral, a la q u e s u p e r v i s a un ó r g a n o p r o v i s i o n a l , d e n o m i n a d o oficina p r o v i -
sional de la presidencia, c o m p u e s t o en la c á m a r a p o r el m á s a n c i a n o p o r elección
de los vicepresidentes de la legislatura precedente, con funciones de presidente (si
ninguno de los vicepresidentes está presente, la n o r m a se aplica a aquéllos de la
legislatura anterior; en su ausencia, preside el d e c a n o p o r edad de la a s a m b l e a ) y
por cuatro secretarios escogidos con los m i s m o s criterios entre aquéllos de las le-
gislaturas precedentes, o a su falta, entre los diputados m á s j ó v e n e s ; mientras q u e ,
en el Senado, el m i s m o órgano está siempre presidido por el decano de la asamblea,
asistido p o r seis secretarios e s c o g i d o s entre los senadores m á s j ó v e n e s .
La oficina provisional de la presidencia, q u e tiene funciones de casilla p a r a la
constitución de la oficina definitiva p o r elegir, c o n j u n t a m e n t e a la j u n t a p r o v i -
44
sional para la verificación de los p o d e r e s , es el único instituto de d e r e c h o parla-
mentario c u y a existencia p r e s u p o n e entre las legislaturas u n a continuidad institu-
cional (que es un concepto diferente, y viéndolo bien, opuesto al que da forma a la
soldadura funcional de la prorrogatio) capaz d e producir automáticamente efectos
jurídicos. En efecto, es diverso el c a s o del repéchage de los p r e c e d e n t e s p r o y e c -
tos de ley, al q u e le falta el a u t o m a t i s m o en los efectos jurídicos, y m á s bien, sub-
raya en su p r o c e d i m i e n t o la inexistencia de u n a continuidad institucional. E s p e -
cial, también, es la disciplina de las c o m i s i o n e s parlamentarias de investigación
dispuestas p o r ley a t i e m p o i n d e t e r m i n a d o , i n d e p e n d i e n t e m e n t e de las legislatu-
ras. La excepción, para la oficina provisional, confirma el principio de la absoluta
autonomía funcional y organizativa q u e preside, en c a m b i o , la vida de las c á m a -
ras a través de las legislaturas, según la conocida tradición de origen inglés que con-
43
Inexplicablemente, dada la formulación del artículo 63 constitucional, al Senado este órgano toma el
nombre de "consejo de la presidencia".
""La junta provisional para la verificación de los poderes está prevista por ambos reglamentos para la
homologación de los candidatos no elegidos, quienes desde el inicio de la legislatura reemplazan a los can-
didatos elegidos en las dos ramas del Parlamento que opten por la otra Cámara. Su institución responde al fin de
no privar a aquellos candidatos elegidos diputados o senadores -cuya proclamación normal no pudo suceder por
los mecanismos de la legislación electoral- de su derecho de participar al proceso formativo de los órganos par-
lamentarios fundamentales, comenzando por el presidente de la asamblea, encontrándose ellos también exclui-
dos de un acto político tan relevante.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS 103
sidera a los cuerpos representativos q u e se suceden en el t i e m p o , c o m o entidades

separadas y distintas, c o m o para exigir tanto la c a d u c i d a d de los órganos cuanto
de las a c c i o n e s de las p r e c e d e n t e s a s a m b l e a s . Sin e m b a r g o , es e r r ó n e a la tesis
sostenida por algunos (Mortati) aun con referencia al P a r l a m e n t o italiano, de la
extensión de este principio a los r e g l a m e n t o s de las c á m a r a s , de éste a los regla-
m e n t o s p r i n c i p i o , q u e vale, e n c a m b i o , p a r a los i n g l e s e s q u e s e c o n s i d e r a n r e -
novadas t á c i t a m e n t e . Tan es verdad, q u e si la n u e v a C á m a r a q u i s i e s e modificar
íntegramente el propio r e g l a m e n t o y darse u n o nuevo c o m p l e t a m e n t e , ella estaría
obligada a hacerlo según la n o r m a de la constitución, r e s p e t a n d o los p r o c e d i m i e n -
tos específicos previstos por el r e g l a m e n t o vigente, lo q u e , e n t o n c e s no p o d r á d e -
cirse, d e n i n g ú n m o d o , " t á c i t a m e n t e a d o p t a d o " p o r las n u e v a s a s a m b l e a s , sino
válida y obligatoriamente vigente a través de las legislaturas.
Todos los p r o c e d i m i e n t o s de n ó m i n a m e d i a n t e elección, acontecen separada-
mente, a escrutinio secreto m e d i a n t e boletas, y son d i c t a d o s i n m e d i a t a m e n t e des-
pués de la t o m a de posesión de la oficina provisional de la presidencia.
La primera elección es la relativa al presidente de la asamblea, para la cual los
reglamentos disponen, para el s e n a d o , la elección de q u i e n alcanza la m a y o r í a a b -
soluta de los c o m p o n e n t e s , y directamente exigen, p a r a la c á m a r a , la m a y o r í a de
dos tercios de los c o m p o n e n t e s . Para t e m p e r a r los q u o r u m tan elevados, c u a n d o
las dos mayorías no se verifiquen, ni siquiera en el segundo escrutinio, q u e se dicta
i n m e d i a t a m e n t e , para la tercera votación (que d e b e h a c e r s e al día siguiente, por la
e v i d e n t e n e c e s i d a d d e a c u e r d o s e n t r e los g r u p o s ) será suficiente e n e l S e n a d o
obtener la mayoría absoluta de los votos de los presentes ( c o m p u t a n d o también en-
tre los votos, las boletas en blanco) y sucesivamente, si es necesario, p r o c e d i e n d o
al balotaje en la elección entre los dos c a n d i d a t o s q u e h a y a n o b t e n i d o m á s votos,
bastará obtener la m a y o r í a relativa; mientras q u e , a la C á m a r a , d e s d e el s e g u n d o
escrutinio será suficiente obtener la m a y o r í a de dos tercios de los votos (también
las boletas en blanco) y sí aun, esa votación y la sucesiva resultasen inútiles, b a s -
tará d e s p u é s la m a y o r í a absoluta de los votos.
Elegido el presidente, el resto de la oficina p e r m a n e c e todavía en el cargo para
proceder a la elección de los otros m i e m b r o s de la oficina definitiva de la presiden-
cia, es decir, de los cuatro vicepresidentes, de los tres cuestores y de los o c h o se-
cretarios. Para su elección se procede, en la C á m a r a , en la m i s m a sesión; en el Sena-
d o , en aquella secesiva, siempre con votaciones separadas y por boleta. M i e n t r a s
q u e la elección del presidente tiene un d e s t a c a d o carácter político, y un altísimo
relieve constitucional ( c o m o se verá, al e x a m i n a r las funciones), p a r a t o d o s los
otros m i e m b r o s de la oficina de la presidencia, se p u e d e decir q u e su elección tie-
ne u n a i m p o r t a n c i a política m u y reducida. De h e c h o , si los vicepresidentes sus-
tituyen al presidente en c a s o de a u s e n c i a o i m p e d i m e n t o , los secretarios tienen
encargos burocráticos o de control formal de los actos parlamentarios y los cuesto-

res desarrollan tareas inherentes al ceremonial, a la policía y a los servicios a d m i -
nistrativos y contables de las a s a m b l e a s . Todavía, p o r q u e el estar presentes en la
oficina de la presidencia es u n a circunstancia - a l m e n o s d o n d e el p u n t o de vista
f o r m a l - no irrelevante para los varios grupos, p u e s su presencia p u e d e significar
o hacer u n a especie de legitimación ulterior del r é g i m e n para éste o aquel partido,
los reglamentos anteriores a 1971 tenían el c u i d a d o de asegurarse q u e en la ofici-
na de la presidencia estuvieran representadas, j u n t o a las fuerzas n u m é r i c a m e n t e
mayoritarias, las fuerzas minoritarias. E s o se obtenía - c o m o h o y - r e c u r r i e n d o al
sistema del "voto limitado", introducido p a r a este efecto p o r la reforma d e m o c r á -
tica de 1900, m e d i a n t e el cual la a s a m b l e a elige a los vicepresidentes, los secre-
tarios y los cuestores con boletas sobre las cuales c a d a m i e m b r o d e b e escribir los
n o m b r e s p a r a los c u a t r o v i c e p r e s i d e n t e s y cuatro n o m b r e s p a r a los o c h o secre-
tarios; en c u a n t o a los tres cuestores, se v o t a con d o s n o m b r e s . Así, r e s u l t a b a n
elegidos aquellos q u e a l p r i m e r escrutinio o b t e n í a n e l m a y o r n ú m e r o d e v o t o s .
D e tal m o d o , a l m e n o s las m i n o r í a s p o l í t i c a s m á s c o n s i s t e n t e s e s t a b a n r e p r e -
sentadas.
Estas m o d a l i d a d e s h a n sido r e t o m a d a s en los textos normativos; sólo q u e , a la
Cámara, no p a r e c i e n d o suficiente la presencia en la oficina de la presidencia de
las minorías m á s fuertes, ha agregado un párrafo al artículo 3 del r e g l a m e n t o p a r a
precisar q u e todos los grupos d e b e n estar representados. A n t e s de p r o c e d e r a las
votaciones, p r o s i g u e la n o r m a , "el presidente p r o m u e v e los e n t e n d i m i e n t o s opor-
tunos entre los g r u p o s " .
La disposición, durante su p r i m e r a aplicación al e m p e z a r la sexta legislatura,
dio motivo p a r a a l g u n a s c o m p l i c a c i o n e s de orden formal y de o r d e n sustancial.
Las p r i m e r a s se refieren a las dificultades para los a c u e r d o s entre los g r u p o s en
relación con las n o r m a s reglamentarias sobre su constitución, las q u e señalan, c o m o
se verá luego, para los diputados, la obligación de declarar dentro de los d o s días si-
guientes a la p r i m e r a sesión a c u á l g r u p o p e r t e n e c í a n , así c o m o la c o n v o c a t o r i a
para c a d a grupo, p o r parte del presidente de la C á m a r a , para q u e se proveyese la
n ó m i n a d e los ó r g a n o s directivos q u e n o existían p u e s t o q u e n o existía t o d a v í a
al m o m e n t o de los " e n t e n d i m i e n t o s o p o r t u n o s " p a r a la oficina de la presidencia.
Sin e m b a r g o , d e b e notarse q u e la declaración d e pertenencia, h e c h a al secretario
general de la C á m a r a , p r e s u p o n e e v i d e n t e m e n t e - g r u p o m i x t o , a p a r t e - el hecho
mismo de la p e r t e n e n c i a q u e , p o r n o r m a , para el sistema electoral vigente, h a c e
coincidir el grupo parlamentario con la lista del partido q u e reclama. Mientras q u e
la naturaleza informal de los e n t e n d i m i e n t o s p o r ocurrir, o b v i a m e n t e no a través
de un p r o c e d i m i e n t o típico, no p a r e c e obligar al presidente a respetar la constitu-
ción formal de los órganos directivos de los grupos. En c a m b i o , p a r e c e m á s seria
la c o m p l i c a c i ó n sustancial, la q u e , en c u a n t o a la p r i m e r a aplicación de aquella

norma, consiste s i m p l e m e n t e en el h e c h o de q u e los logrados e n t e n d i m i e n t o s no
fueran respetados en el m o m e n t o del voto, así q u e un g r u p o político se encontra-
45
ría excluido de la oficina de la p r e s i d e n c i a .
La tendencia a la incoporación de t o d o s los g r u p o s p a r l a m e n t a r i o s en la ofici-
na de la presidencia se ha reforzado d e s p u é s , m e d i a n t e u n a modificación regla-
mentaria de 1987, con la posibilidad de a m p l i a c i ó n del n ú m e r o de sus c o m p o n e n -
tes. El artículo 5 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a p r e v é , en efecto, q u e c a d a u n o de
los grupos constituidos con autorización de la oficina de la presidencia, en cuanto
c o m p u e s t o s p o r un n ú m e r o de diputados inferior a 2 0 , así c o m o un grupo mixto,
puede pedir, si no están representados en esa oficina, q u e se p r o c e d a a la elección
de otros secretarios, sin alguna limitación en cuanto al n ú m e r o . En la sucesiva elec-
ción c a d a diputado p u e d e escribir en la boleta un solo n o m b r e , sin el n ú m e r o de
los secretarios agregados, resultando elegidos los que, e s t a n d o inscritos en los gru-
pos c u y a petición ha sido acogida p o r la oficina de la presidencia, h a y a n obtenido
el m a y o r n ú m e r o de los votos.
E n t o n c e s , se p u e d e n c o n s i d e r a r r e s u e l t a s las p e r p l e j i d a s s u b s i s t e n t e s en la
doctrina (Tanda), sobre la eficacia j u r í d i c a de la n o r m a q u e prevé la participación
en la oficina de la presidencia de todos los grupos parlamentarios. Es decir, q u e ex-
prese un verdadero y propio vínculo jurídico o sólo u n a previsión de tendencia. La
posible ampliación de la oficina de la presidencia, a h o r a dispuesta sin límites por
los párrafos 4 y 5 del artículo 5 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a , aun para los grupos
m í n i m o s , implica la participación obligatoria en este ó r g a n o de todos aquéllos r e -
gularmente constituidos en c u a n t o están d o t a d o s de un n ú m e r o de diputados no
inferior a veinte. Sería e v i d e n t e , en c a s o c o n t r a r i o , la v i o l a c i ó n d e l principio de
igualdad p o r disparidad de tratamiento e irracionalidad manifiesta, p e r m i t i é n d o s e
formalmente y de h e c h o la representación de los grupos m e n o r e s , pero no aquélla
de los g r u p o s m a y o r e s , s u b o r d i n a d a al respecto en la elección de un a c u e r d o (los
" o p o r t u n o s e n t e n d i m i e n t o s entre los g r u p o s " ) q u e de h e c h o t a m b i é n podría ser no
m a n t e n i d o . La c o n s e c u e n c i a q u e parecería derivarse de ello, en la nulidad de la
elección de los o c h o secretarios, en la eventualidad de q u e no lograse el objetivo
de permitir la representación en la oficina de la presidencia de t o d o s los grupos
parlamentarios constituidos, según el artículo 14, p r i m e r párrafo, del R e g l a m e n t o
46
de la Cámara.
4 5
L a complicación, en el caso del inicio de la sexta legislatura, fue resuelta con la dimisión "por motivos
personales", antes de la proclamación de los resultados de las elecciones, de un miembro elegido y con su susti-
tución, sin votación supletoria, por un miembro perteneciente al grupo que se había excluido y que tenía dere-
cho. Eso, por la firme actitud del presidente de la asamblea, que anunció su renuncia cuando el reglamento no
se aplicara estrictamente.
46
Al Senado, le falta una norma que prevea como obligatoria la presencia de todos los grupos en la oficina
de la presidencia; una propuesta análoga adelantada ante la junta para el reglamento, en la fase de elaboración del
La n o r m a sobre la presencia de todos los grupos en la oficina de la presiden-

cia parece, de cualquier m a n e r a , excesiva ya q u e la representación igualitaria de
todas las fuerzas políticas, sin embargo, contradice, p o r el grupo o los grupos mar-
ginales, al principio general p r o p o r c i o n a l y p r o d u c e , de h e c h o , la s o b r e p r e s e n -
tación de los g r u p o s m e n o r e s . Ni siquiera p u e d e decirse q u e la disposición de la
c á m a r a responda a la exigencia de un equilibrio m á s equitativos entre las fuerzas
gubernativas y fuerzas de oposición en el seno del ó r g a n o directivo colegial; apar-
te q u e los c a m b i o s en los gabinetes y de la constitución de las m a y o r í a s de coali-
ción d u r a n t e el c u r s o de la legislatura e n c o n t r a r í a n a l t e r a d o c o n el t i e m p o e s e
equilibrio (y aparte, también, q u e no se ve alguna relevancia política - c o n e x c e p -
ción, tal vez, del cargo de cuestor, por sus c o m p e t e n c i a s sobre el presupuesto in-
terno y el reclutamiento y la carrera del p e r s o n a l - en los órganos q u e c o m p o n e n la
oficina de la presidencia), está en el h e c h o q u e la integración de la oficina suce-
de al inicio de la legislatura, es decir, en un m o m e n t o político en el q u e no existe
la presunción q u e las fuerzas políticas h a y a n a s u m i d o - c o n c r e t a m e n t e , a d e m á s
de f o r m a l m e n t e - u n a orientación precisa sobre el rol de la m a y o r í a o de la oposi-
ción. Ulterior motivo de perplejidad por la normativa camaral es que, c o m o se verá
adelante, las funciones de efectivo gobierno colegiado de la cámara para el desarro-
llo programático de sus funciones legislativas y políticas no le esperan a la oficina
de la presidencia, sino, m á s bien, a la "conferencia de los presidentes", ésta sí, ob-
v i a m e n t e , r e p r e s e n t a t i v a d e t o d o s l o s g r u p o s d e s d e s u C o n s t i t u c i ó n e n 1950.
L a oficina d e l a p r e s i d e n c i a - q u e , s e r e c u e r d a , u n a vez constituida, t o m a e n
el senado el n o m b r e de consejo de la p r e s i d e n c i a - d e s e m p e ñ a , c o m o ó r g a n o cole-
gial p e r m a n e n t e , tareas administrativas, así c o m o funciones disciplinarias para
los m i e m b r o s del p a r l a m e n t o y funciones, p o r decirlo así si fuese lícito el pleito,
negativas a u n q u e de h e c h o jurisdiccionales para el personal q u e forma parte de la
47
administración de c a d a c á m a r a . E n t r e las tareas administrativas por señalar, se
e n c u e n t r a la d e l i b e r a c i ó n del p r o y e c t o de p r e s u p u e s t o interno de c a d a u n a de las
ramas del Parlamento - q u e está preparado por los cuestores, al igual que el del gas-
to c o n s u l t a d o - y de las variaciones del b a l a n c e , el n o m b r a m i e n t o del secretario
general a propuesta del presidente, la e m a n a c i ó n de los reglamentos internos de la
administración, la a d o p c i ó n de las m e d i d a s para el personal y la aprobación del
Reglamento de 1971, fue rechazada con base en la consideración de la inutilidad de tal representación, "dada
la naturaleza esencialmente administrativa de las atribuciones" de ese colegio. Con una reforma de 1988, se ha
permitido, todavía, la ampliación del número de los secretarios, no más de dos unidades, además de los ocho
reglamentarios, con el fin de permitir la representación de los grupos parlamentarios menores. Parece, entonces,
que también en el Senado rija ya, formalmente, el principio de la representación en la oficina de la presidencia,
para todos los grupos parlamentarios compuestos por lo menos de diez senadores.
47
Pero después de una sucesiva reforma (cfr., p. 139) tal competencia quedó sólo en el Reglamento déla
Cámara.
r e g l a m e n t o de la biblioteca sobre la q u e ejerce vigilancia. El secretario g e n e r a l

participa en las sesiones con voto consultivo. U n a vez adaptadas todas estas m e d i -
das, toman la forma de decretos del presidente de la asamblea, quien es el presiden-
te de la oficina de la presidencia. Se p u e d e n estimar administrativos los trabajos
de decisión sobre recursos acerca de la constitución o de la primera convocatoria de
los g r u p o s p a r l a m e n t a r i o s y s o b r e l o s r e c u r s o s de los m i s m o s g r u p o s s o b r e la
c o m p o s i c i ó n d e las c o m i s i o n e s p a r l a m e n t a r i a s (artículo 1 2 del R e g l a m e n t o d e
la C á m a r a ) . L a s funciones disciplinarias respecto a los m i e m b r o s del P a r l a m e n t o
se refieren a la decisión, e s c u c h a n d o el interesado, sobre las sanciones de interdic-
ción p r o p u e s t a s p o r el p r e s i d e n t e p a r a los ilícitos disciplinarios m á s graves (en
tales c a s o s , para el S e n a d o , el c o n s e j o de la p r e s i d e n c i a es i n t e g r a d o por los pre-
sidentes de los grupos q u e no están representados en él; n o r m a que, ahora, después
de la revisión de 1988, p a r e c e q u e d e b e ser interpretada en su referencia a los gru-
pos c u y a constitución haya sido autorizada por la oficina de la presidencia).
L a s funciones d e h e c h o jurisdiccionales (lucus a non lucendo...), p e r o p o r así
decir, negativas, se d e b e n a la aplicación q u e t r a d i c i o n a l m e n t e se da de la ordena-
ción reglamentaria, con b a s e en la cual la oficina de la presidencia " d e c i d e en vía
definitiva los recursos q u e se refieren a la carrera jurídica y situación económica de
los e m p l e a d o s de la C á m a r a " .
L a conservación d e un instituto d e hecho d e d e r e c h o especial, rectius, d e dere-
cho excepcional, c o m o es el r e c h a z o de la tutela jurisdiccional de los intereses del
personal dependiente, con el soporte del a r g u m e n t o teórico de la a u t o n o m í a cons-
titucional de las cámaras y de aquel histórico de la praxis constante en tal sentido,
no parece justificada de m o d o alguno bajo el imperio de la vigente Constitución re-
publicana. Ésta expresamente consagra en el artículo 24 q u e "todos p u e d e n actuar
e n j u i c i o para la tutela de los propios derechos e intereses l e g í t i m o s " y en el artícu-
lo 113 señala q u e "está siempre admitida la tutela jurisdiccional de los derechos y
de los intereses legítimos ante los órganos de j u r i s d i c c i ó n ordinaria o administra-
tiva" contra los actos de la administración pública; teniendo cuidado, por otra parte,
q u e "tal tutela no p u e d e ser excluida o limitada a particulares m e d i o s de i m p u g -
n a c i ó n o p a r a d e t e r m i n a d a c a t e g o r í a de a c t o s " . E s p e c í f i c a m e n t e al significado
concreto d e la definitividad en los recursos d e los d e p e n d i e n t e s d e las administra-
ciones parlamentarias sobre el estado jurídico y e c o n ó m i c o - u n significado opues-
to e x a c t a m e n t e a aquel q u e d e s c i e n d e del a c o s t u m b r a d o d e definitividad, notoria-
m e n t e a c e p t a d o c o m o p r e s u p u e s t o p a r a recurrir a la j u r i s d i c c i ó n administrativa
d e s p u é s de q u e se h a y a n agotado los recursos administrativos j e r á r q u i c o s , es d e -
cir, d e s p u é s d e q u e se h a y a obtenido p r e c i s a m e n t e el acto definitivo d e la autori-
d a d c o m p e t e n t e - no p a r e c e d u d o s a la insustituibilidad, p o r constitucionalidad, de
la actual situación. En efecto, ella prohibe la tutela jurisdiccional de los intereses
legítimos y prácticamente conculca un derecho constitucional, conferido a "todos",

sobre la única m u y hábil justificación jurídica de derecho positivo q u e se p o d r í a
adelantar, es decir, la no imputabilidad de aquellos actos a la administración pú-
blica propiamente dicha, pues no puede definirse si es la C á m a r a o el Senado. P e r o ,
aparte de q u e el c o n t e n i d o y la naturaleza j u r í d i c a del acto administrativo q u e -
dan, no se ve c ó m o sea posible dar la vuelta a lo dispuesto p o r el artículo 2 4 , en
lo a b s o l u t o de su i m p u t a c i ó n a " t o d o s " del d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l g a r a n t i z a d o
para actuar en j u i c i o para la tutela de los propios intereses legítimos.
D e s p u é s de la sentencia de la corte constitucional, n ú m e r o 154 de 1985, ya
t o m a d a en consideración bajo otros perfiles, tanto la C á m a r a c o m o el S e n a d o h a n
adoptado, con decreto de los relativos presidentes, r e g l a m e n t o s internos p a r a la
tutela jurisdiccional de sus propios dependientes. Así, ha sido prevista, para la C á -
mara, u n a comisión jurisdiccional p a r a el personal, c o m p u e s t a p o r tres d i p u t a d o s
(escogidos entre magistrados, profesores universitarios en materia j u r í d i c a y a b o -
gados), c o m o órgano c o m p e t e n t e para la tutela tanto de los d e r e c h o s subjetivos
cuanto de los intereses legítimos. Contra sus decisiones está permitida, al recurren-
te o a la administración, la impugnación ante la oficina de la presidencia (perpetuan-
do en tal m o d o ) el vicio nacido de la doble asunción, por parte de esta última, de la
calidad de j u e z y de parte). En c a m b i o , en el S e n a d o , se ha previsto p a r a e s a fina-
lidad, u n a c o m i s i ó n contenciosa ( c o m p u e s t a p o r tres senadores, un consejero par-
lamentario y un d e p e n d i e n t e e s c o g i d o p o r el presidente del S e n a d o ) , c o n t r a c u y a s
decisiones está permitido el recurso ante un consejo de garantía, c o m p u e s t o p o r
cinco senadores expertos en materia jurídica, administrativa y del trabajo, n o m -
brados al inicio de c a d a legislatura p o r el presidente del S e n a d o , u n a vez e s c u c h a -
do el consejo de la presidencia.
A u n c u a n d o esta n o r m a t i v a m e j o r e el sistema p r e c e d e n t e , a s e g u r a n d o a los
dependientes d e las c á m a r a s u n a tutela m á s a m p l i a q u e e n e l p a s a d o , n o p a r e c e t o -
davía i d ó n e a p a r a r e s o l v e r c u m p l i d a m e n t e las d u d a s existentes en c u a n t o a los
perfiles de inconstitucionalidad indicados antes.
La evolución del rol presidencial
U N A EXPOSICIÓN m á s profunda se exige para el presidente de la asamblea, en la r e -

ferencia necesaria a la evolución del ó r g a n o a través de la historia parlamentaria,
a la indicación de sus funciones, a la relevancia constitucional q u e le es peculiar
en nuestro ordenamiento, en fin, a la función q u e a s u m e en el c a m b i o de colocación
q u e originan los reglamentos de 1 9 7 1 , en relación tanto con la valoración de los gru-
p o s p a r l a m e n t a r i o s c u a n t o a l p r i n c i p i o d e l a p r o g r a m a c i ó n a d o p t a d o p a r a las
actividades de las c á m a r a s y a las c o n s e c u e n c i a s q u e derivan p o r el calendario de

los trabajos. Todos ellos son motivos q u e h a n influido en la reforma de las n o r m a s
sobre el p r o c e d i m i e n t o de n o m b r a m i e n t o , en el s e n t i d o de exaltar, c u a n t o m á s
posible, la representatividad de su elección, es decir, p a r a acrecentar el c o n s e n s o
sobre el q u e se b a s a y sobre el cual el p r e s i d e n t e funda, a su vez, la legitimación
de la alta magistratura de garantía, de i m p u l s o y de c o o r d i n a c i ó n q u e lo caracteri-
za desde su antigua calificación de " o r a d o r de la a s a m b l e a " .
El sentido de la función presidencial - l a q u e se articula en n u m e r o s í s i m a s y
enredadas a t r i b u c i o n e s - n o p u e d e ser e n c e r r a d o e n e l r e s u m e n n e c e s a r i a m e n t e
sumario q u e dan los r e g l a m e n t o s de las dos c á m a r a s , c u a n d o e s t a t u y e n q u e el pre-
sidente las representa, asegura tanto la b u e n a p r o s e c u c i ó n de los trabajos hacién-
dolo observar tanto el r e g l a m e n t o c o m o la administración interna, vigilando, para
tal fin, las funciones de los cuestores y de los secretarios; da el u s o de la palabra,
dirige y m o d e r a la discusión, m a n t i e n e el orden, h a c e las p r e g u n t a s , establece el
orden de las votaciones, aclara el significado del voto y anuncia su resultado. A u n -
que no a s u m e la función a c e n t u a d a m e n t e m o n o c r á t i c a q u e tiene el instituto en los
sistemas anglosajones, la configuración italiana del presidente de la asamblea, m á s
allá de las atribuciones c o n s t i t u c i o n a l e s r e s p e c t i v a m e n t e típicas p a r a el ó r g a n o
presidencial de la C á m a r a y para el órgano presidencial del S e n a d o , lo h a c e el ente
expotencial del instituto parlamentario y lo coloca, naturalmente, en segundo lugar
de los cargos republicanos, i n m e d i a t a m e n t e d e s p u é s del jefe del E s t a d o .
La historia parlamentaria italiana (aparte cualquier episodio de injerencia re-
gia en la presidencia de la C á m a r a baja; la del S e n a d o del reino vitalicio era, c o m o
es c o n o c i d o , p o r n o m b r a m i e n t o del rey) m u e s t r a c ó m o en nuestro o r d e n a m i e n t o
la presidencia de asamblea ha sido e m a n a c i ó n de la m a y o r í a política, o m á s recien-
temente, de un partido de la oposición, h a y a p r o g r e s i v a m e n t e a d o p t a d o y reforza-
do aquellas reglas de imparcialidad q u e la naturaleza m i s m a de la oficina arbitral
i m p o n e . U n a presidencia partidaria del g o b i e r n o , p o r otra parte, aun en abstracto,
crea graves i n c o n v e n i e n t e s q u e p o d r í a n a n u l a r i m p o r t a n t e s m e c a n i s m o s d e ga-
rantías; u n a p r e s i d e n c i a partidaria d e l a o p o s i c i ó n - e s decir, p o r definición, d e
m i n o r í a - sería u n c o n t r a s e n t i d o q u e paralizaría t o d a l a funcionalidad d e l a C á -
mara. N a t u r a l m e n t e existen p r o b l e m a s de sensibilidad y de c o m p o r t a m i e n t o dic-
tadas p o r el carácter arbitral de la oficina, c u y a solución positiva varía según la
personalidad del titular. P e r o d e b e notarse q u e los presidentes de asamblea, aun en
la participación en la vida del partido fuera de las aulas parlamentarias, h a n m a n -
tenido casi todas las c o s t u m b r e s de la discreción q u e c o m p o r t a el cargo.
Sobre la evolución del instituto presidencial en el p a r l a m e n t o italiano, se d e b e
recordar q u e en la C á m a r a subalpina el presidente p o d í a participar en el debate,
a b a n d o n a d o el p r o p i o sillón (según el artículo 10 de aquel r e g l a m e n t o , m u y rara-
mente aplicado) y q u e su suerte estaba a u t o m á t i c a m e n t e ligada a la del g o b i e r n o

(1848-1876). La "despolitización" de la oficina, se da por la llegada de la izquierda
al poder: sintomática la decisión del presidente Crispi, q u e en el 76 o r d e n a la eli-
minación de su n o m b r e del elenco de los diputados para el l l a m a d o a votación. Se
afirma la c o s t u m b r e de la presidencia de la legislatura, renovable con frecuencia,
que se encuentra también en la efectividad del derecho parlamentario vigente: c o s -
tumbre, se dice, y tal vez praxis, pero nada más, que no existe límite temporal alguno
al m a n d a t o presidencial, ligado, en c a m b i o - c o m o se v e r á - a ciertas condiciones.
C o m o c o n s e c u e n c i a lógica d e l a " r a c i o n a l i z a c i ó n " del r é g i m e n p a r l a m e n t a -
rio, típica de nuestro o r d e n a m i e n t o republicano, en el P a r l a m e n t o posfascista, el
presidente de a s a m b l e a ha a s u m i d o tareas de m a r c a d a relevancia constitucional:
el del Senado para la suplencia del jefe del Estado, el de la C á m a r a para la delicada
presidencia del Parlamento en sesión conjunta, a u n q u e no r e s p o n d e a la situación
normativa existente la afirmación, repetida a m e n u d o , p o r la q u e el presidente e s -
taría obligado a controlar y a hacer valer la constitucionalidad de la vida parlamen-
taria. De h e c h o obstaculizan la aplicabilidad de esta fórmula, en la realidad de la
vida parlamentaria, tanto la tenaz sobrevivencia del principio de la definitiva so-
beranía popular (es decir, de la m a y o r í a ) en todos los casos, a u n q u e constitucio-
nalmente relevantes - c o m o v e r e m o s - en los q u e el reclamo presidencial a la cons-
titución no p u e d e tener sino efectos m e r a m e n t e exhortativos, p o r la inexistencia
en n u e s t r o s i s t e m a de un control preventivo de c o n s t i t u c i o n a l i d a d c o n f e r i d o al
presidente de asamblea, mientras que, c o m o todos saben, el sistema conoce un con-
trol sucesivo de constitucionalidad (tanto para los j u e c e s de legitimidad constitu-
cionalidad de las leyes, c o m o para aquéllos sobre conflictos entre los p o d e r e s y
para aquéllos de naturaleza constitucional-penal) conferido a un ó r g a n o ú n i c o de
jurisdicción constitucional. N a t u r a l m e n t e c u a n d o , p o r e l contrario, l a a p l i c a c i ó n
de la n o r m a reglamentaria se traduce en un principio constitucional, e n t o n c e s el
presidente de la asamblea, en cuanto tutor del reglamento - p e r o sólo c o n esa t o g a -
podrá decirse también contralor mediato de constitucionalidad.
L a línea histórica d e l a tendencia - e s siempre necesario a d v e r t i r l o - según l a
cual, de u n a p r e s i d e n c i a de m a y o r í a e n t e n d i d a y d e s e a b l e c o m o p a r t e , se llega
a u n a presidencia entendida y practicada c o m o magistratura arbitral, neutral y de
garantía, tanto para la m a y o r í a política c o m o p a r a la oposición, no se ha manifes-
tado todavía ni en sí m i s m a ni en la realidad; ello lo p r u e b a n las c o n t r a d i c c i o n e s
históricas. En algunos casos la politicidad de la presidencia de la c á m a r a es tal,
q u e su titular a s u m e la sucesión de la presidencia del consejo d e s p u é s de crisis
gubernativas (aconteció con Ratazzi, no sin presiones del "partido de c o r t e " y para
Lanza y para Cairoli, respectivamente en 1862, 1869 y 1878); en otros casos, c o m o
ya se ha m e n c i o n a d o , el gobierno dimite expresamente, motivado con el "voto con
el que la C á m a r a nombraba su presidente" (en 1869, el gobierno Menabrea). Y tam-

bién d e s p u é s de la llegada de la izquierda al p o d e r ( c u a n d o la C á m a r a significati-
vamente r e c h a z ó las dimisiones, entonces rituales, presentadas por el presidente
Biancheri, consolidó a la nueva interpretación, neutral de la oficina, formulada por
el nuevo presidente del consejo Depretis, quien h a b l ó de la "perfecta imparciali-
dad entre las partes políticas") será, al m e n o s en un c a s o , el del m i s m o Depretis,
quien renuncia a causa de la elección de Cairoli en 1878, a la presidencia de M o n -
tecitorio, q u e había causado la derrota del candidato ministerial. Ni aun, c o m o es
obvio, la designación a la presidencia de las dos r a m a s del p a r l a m e n t o republica-
no q u e d ó extraña al c o m p l i c a d o j u e g o de las partes y a la relativa y d e d i c a d a d o -
sificación de los cargos entre los g r u p o s políticos de la m a y o r í a - d e aquélla ya
existente, y también de aquélla, diversa, q u e t a m b i é n así entendía a c t u a r - no sin
variedad de matices, aún en seno a las designaciones de la mayoría, sobre las carac-
terísticas p e r s o n a l e s del d e s i g n a d o en c o m p o r t a m i e n t o al m u t a b l e c o m p o r t a r s e ,
de vez en vez, sobre la relación dialéctica entre m a y o r í a y oposición.
La razón, c o m o j u s t a m e n t e ha sido n o t a d o (por Ferrara), sobre la escasa aten-
ción, y también, sobre la escasa necesidad de la traducción al italiano del speaker
británico durante el curso histórico del instituto, es q u e el p r o c e s o de desarrollo de
las instituciones parlamentarias, tan e s t r e c h a m e n t e v i n c u l a d a s a la construcción
del E s t a d o unitario, sucede en Italia no en contra, sino, en f o r m a diferente a Ingla-
terra, de acuerdo con la Corona, ya q u e falta en el Parlamento de la independencia
italiana el origen natural de la verdadera i n d e p e n d e n c i a del p r e s i d e n t e de la asam-
blea, q u e en otros lugares es, sobre todo, u n a i n d e p e n d e n c i a dirigida a encarnar
los intereses p e r m a n e n t e s del p a r l a m e n t o , contra, p r e c i s a m e n t e , la C o r o n a . Y, por
otra parte, la ausencia de u n a contraposición a u t o m á t i c a entre m a y o r í a y oposi-
ción, consecuente con el bipartidismo - a u s e n c i a que representa la constante
auténtica del desarrollo de las instituciones parlamentarias hasta nuestros d í a s - ni
siquiera p u e d e hacer las veces de estímulo p a r a las fuerzas, m o m e n t á n e a m e n t e y,
tal vez accidentalmente, no gubernativas en la construcción de u n a rígida impar-
cialidad presidencial, aun para los efectos internos de la asamblea.
L l e g a n d o a la indicación, a u n q u e n e c e s a r i a m e n t e sumaria, de las funciones
presidenciales (lo q u e permitirá evaluar mejor, l u e g o , el diferente rol del presi-
dente en nuestro sistema parlamentario, antes y d e s p u é s de la reforma de 1971)
bastará m e n c i o n a r apenas aquéllas, típicas d e d e r e c h o constitucional m á s q u e d e
d e r e c h o parlamentario en sentido restringido, q u e c o l o c a n al presidente de a s a m -
blea, en el ordenamiento jurídico, como órgano de relevancia constitucional
externa: las funciones constitucionales consultivas por desarrollar p a r a conforto
del jefe del Estado, de quien, no p o r a c a s o ni p o r u n a m e r a razón protocolaria, los
dos presidentes de las c á m a r a s son l l a m a d o s sus consejeros naturales (expresión
de la opinión obligatoria y no vinculante para la disolución de u n a o a m b a s cá-

maras, expresión del parecer sobre la m i s m a naturaleza jurídica para la disolución
del consejo superior de la magistratura, en fin, las conocidas " c o n s u l t a s " para la re-
solución de las crisis de gobierno), y las funciones constitucionales activas p a r a
el presidente del S e n a d o y para el presidente de la C á m a r a , respectivamente, en
cuanto a la suplencia del jefe del E s t a d o y a la presidencia del P a r l a m e n t o en se-
sión conjunta, en los c a s o s y p a r a los actos tipificados p o r la constitución y p o r
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las leyes constitucionales.
En cuanto a las funciones presidenciales de restringido d e r e c h o p a r l a m e n t a -
rio, ha sido c o n s i d e r a d o p r o v e c h o s o (Ciaurro) clasificarlas en función de acti-
vación (tendientes a poner, tanto los p r e s u p u e s t o s genéricos para el desarrollo de
la actividad parlamentaria, c o m o los presupuestos específicos p a r a aquellos p r o -
cedimientos particulares), de nombramientos (obviamente con la p r o p u e s t a de los
titulares de las oficinas parlamentarias), de dirección de los trabajos (para el d e -
sarrollo n o r m a l de la actividad parlamentaria), de control de exteriorización (ten-
dientes a la verificación de la regularidad de los p r o c e d i m i e n t o s formalizados q u e
se concluyen con actos c u y a validez d e b e probarse, y en d o n d e se requiere t a m -
bién la c o m u n i c a c i ó n de órganos externos). Sin e m b a r g o , no se ve q u e sea indis-
pensable profundizar en tales clasificaciones, subjetivas p o r la m a t e r i a ahora en
examen, específicamente en u n a forma de manual, tanto m á s q u e la enredada varie-
dad de las atribuciones del presidente de a s a m b l e a se aprecian mejor, en sus dife-
rentes realidades normativas y funcionales, con la investigación p u n t u a l de ellas
en el procedimiento parlamentario en el q u e se ubican, y no c o n la e n u n c i a c i ó n
abstracta c o n intentos clasificatorios y definitorios, del p r o c e s o m i s m o . En otros
términos, p o r un lado, p o r la escasa h o m o g e n e i d a d de las variadas atribuciones
presidenciales, por el otro, p o r q u e el presidente se encuentra, con poderes diferen-
tes, presente en todo p r o c e d i m i e n t o inherente a cualquier p r o c e s o parlamentario.
Para un tratamiento analítico es mejor ilustrar su rol, en la m e d i d a q u e la investi-
gación se ocupará de p r o c e d i m i e n t o s específicos e instituciones y relaciones de
d e r e c h o parlamentario.
Sin e m b a r g o , no p o r esto sería lícito sustraerse a la tentativa de una visión de
conjunto del rol presidencial, c u a n d o m e n o s en la confrontación entre la situación
anterior y aquélla posterior a la reforma reglamentaria, q u e no p o r n a d a ha incidi-
48
Es necesario agregar, luego, que en estos últimos años se ha desarrollado una legislación que intenta evi-
dentemente sustraer las decisiones relativas a la cotización exagerada que caracteriza a nuestro sistema y atribuir-
las a los presidentes de las cámaras, por la imparcialidad institucional que caracterizan las funciones: poder de
nombramiento de particulares órganos de garantía, como los nueve componentes de la comisión de garantía para el
ejercicio del derecho de huelga en los servicios públicos esenciales (Ley número 146 de 1990); el garante para
la radiodifusión y la edición (Ley número 223 de 1990); los cinco miembros de la autoridad garante de la con-
currencia y del mercado (Ley número 287 de 1990), etcétera.
do particularmente en el rol presidencial. A y u d a n al r e s p e c t o las m a n i o b r a s del

movimiento doctrinal que, d u r a n t e los años sesenta, en los á m b i t o s científicos y
en la m i s m a opinión pública, se debatió c o m o u n o de los g r a n d e s t e m a s de racio-
nalización y m o d e r n i z a c i ó n de las instituciones, c o n a r g u m e n t o s v i n c u l a d o s c o n
la perfectibilidad del instituto p a r l a m e n t a r i o . S o b r e el rol del presidente de asam-
blea, la opinión prevaleciente, en el m a t i z de las t e n d e n c i a s diferentes, era en el
sentido de favorecer, al m i s m o t i e m p o , el r e f o r z a m i e n t o y la despolitización de
las funciones h a c i e n d o la aplicación, a u m e n t a n d o el q u o r u m , de la b a s e electoral
del consenso y legitimar, con el a u m e n t o de la representatividad, el crecimiento de
los poderes vinculados, no ya a u n a tarea de soporte de las c o n t i n g e n t e s exigen-
cias gubernativas en el P a r l a m e n t o (tanto p a r a la función legislativa c o m o p a r a
aquellas políticas de las a s a m b l e a s ) , sino, m á s bien, de aquéllas v i n c u l a d a s a una
visión de garantía de los intereses p a r l a m e n t a r i o s objetivos y p e r m a n e n t e s para el
orden de las sesiones, la disciplina de los debates, la r e s o l u c i ó n de las cuestiones
incidentales y, en suma, para potencia del rol arbitral. Por el contrario, la poten-
ciación así d i s e ñ a d a s e d e b e r í a a c o m p a ñ a r del d e b i l i t a m i e n t o d e las funciones
discrecionales políticas del presidente substancialmente, devolviendo a los
órganos colegiales políticamente representativos el conjunto de las funciones dis-
crecionales reales q u e se centran en la d e t e r m i n a c i ó n del o r d e n de los trabajos.
Al transferirse en el Parlamento el m o v i m i e n t o doctrinal sufrió, n e c e s a r i a m e n -
te, las variantes sugeridas por c a d a fuerza política p o r su i m p o s t a c i ó n ideológica
y por el interés práctico dictado por su p r o p i a u b i c a c i ó n en la formación, no sin
resentir, por las conclusiones, de la discrepancia p r o d u c i d a entre C á m a r a y Sena-
do, en razón, por un lado, de la m á s a c e n t u a d a tendencia de los g r u p o s actuantes
en la primera asamblea por una gestión colegiada del instituto y, por otro, de la m á s
incisiva personalidad, q u e en la segunda a s a m b l e a caracterizaba, durante la elabo-
ración del r e g l a m e n t o , al titular pro tempore de la presidencia. De ello derivó u n a
diversidad en la configuración de los d o s ó r g a n o s presidenciales, sobre la cual, no
se p u e d e soslayar una incongruencia. En efecto, mientras q u e al presidente del Se-
n a d o s e l e s u m a n u n a serie d e expectativas m a y o r e s , a l p r e s i d e n t e d e l a C á m a r a
se le r e c o n o c e n otras y se le d a n algunas residuales o c r e a d a s ex novo ( c o m o al-
g u n o s p o d e r e s c o n s e c u e n t e s p o r e l reflejo p o l í t i c o ) , p e r o , s u r e p r e s e n t a t i v i d a d
real requerida es de m e n o s amplitud, c o m o en el q u o r u m , lo q u e no s u c e d e en lo
correspondiente a la otra r a m a . E s t a disposición es por d e m á s ilógica por la cir-
cunstancia de q u e al p r o p i o presidente del s e n a d o le c o m p e t e la asunción de las
funciones vicarias del jefe del E s t a d o , es decir, del ó r g a n o q u e r e p r e s e n t a la mitad
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n a c i o n a l . A p a r t e de ello (que es un relieve de orden m e t o d o l ó g i c o y político q u e
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S i n embargo, viéndolo bien, precisamente en la suplencia del Presidente de la República por parte del
presidente del Senado se llega al fundamento del sistema electoral, y de los relativos quorum, previstos para su
no incide de n i n g ú n m o d o , c o m o se c o m p r e n d e , sobre la p o s i c i ó n j u r í d i c a del

presidente y sobre la representación j u r í d i c a del c u e r p o entero, t a m b i é n del Sena-
do) baste resumir, b u s c a n d o entre los informes de las respectivas j u n t a s del re-
glamento y en las relaciones de los debates q u e desarrollaron, las diferencias m á s
m a r c a d a s y m á s significativas entre los dos r e g l a m e n t o s , t e n i e n d o t o d a v í a pre-
sente q u e modificaciones sucesivas, introducidas especialmente en la C á m a r a con
base en la experiencia m a d u r a d a en el f u n c i o n a m i e n t o de a l g u n o s institutos (de
m o d o particular, en la programación de los trabajos), d e s e m b o c a r o n en un sensible
aproximación de las disciplinas respectivas. En la C á m a r a de D i p u t a d o s :
a) El crecimiento del c o n s e n s o político requerido para la designación presi-

dencial respecto a la normativa precedente r e s p o n d e al claro criterio de des-
vincular aquella elección d e l a " c o n t i n g e n t e m a y o r í a política", c o m o acen-
t u a n d o la i n d e p e n d e n c i a respecto del gobierno;
b) "la función presidencial m a n t i e n e m á s autoridad, m á s prestigio y m a y o r e s
posibilidades de influencia sobre los trabajos de la Cámara, cuanto m á s el pre-
sidente, p e r s o n a l m e n t e , sea m a n t e n i d o ajeno a t o d o lo q u e c o n c i e r n e a deter-
m i n a d a s deliberaciones y a d e t e r m i n a c i o n e s q u e tengan relevancia política"
(réplica del relator, diputado Luzzatto), para superar las presiones de los grupos
parlamentarios y para acordar la p r o g r a m a c i ó n de los trabajos auxiliados por
su órgano representativo paritario, la conferencia de los presidentes. P e r o el
fracaso sustancial de la p r o g r a m a c i ó n de los trabajos, fundada en el acuerdo
u n á n i m e de los g r u p o s p a r l a m e n t a r i o s d e s e m b o c ó , c o m o luego se verá, en la
atribución al presidente de la C á m a r a , a u n q u e en vía s u b o r d i n a d a respecto a
alcanzar aquel acuerdo u n á n i m e , de un verdadero y propio poder de determina-
ción del p r o g r a m a de los trabajos, de indiscutible relevancia política.
Por el contrario, en el S e n a d o :
a) El criterio de la dirección colegiada, q u e constituía el motivo de fondo de

la reforma general del d e r e c h o parlamentario en la visión de las varias fuerzas
políticas, ha sido realizado en m a n e r a m u y m a t i z a d a y volátil;
b) los poderes de dirección del presidente m o n o c r á t i c o resultan a u m e n t a d o s
por lo q u e se refiere a los aspectos disciplinarios y aquéllos funcionales de la
elección. La exigencia de una amplia representatividad del presidente respecto a las fuerzas políticas presentes
en la asamblea, en efecto, está garantizada en la primera votación por la previsión de un quorum igual a la mayo-
ría absoluta de los componentes. Cuando esto no se hubiese alcanzado, aun en una segunda votación, la exigen-
cia de impedir posibles vacíos institucionales, ligados a una eventual imposibilidad de cumplimiento de las
propias funciones por parte del Presidente de la República en el periodo de la primera constitución del Senado,
justifican, al día siguiente, una tercer votación por mayoría simple y en caso de ulterior resultado negativo, el
balotaje entre los dos candidatos que hayan logrado en la precedente el mayor número de votos.
organización de los debates, c o n la motivación explícita de q u e en la antigua

fórmula reglamentaria "dirige la d i s c u s i ó n " - c o m o h a c e notar la relación ad-
j u n t a al p r o y e c t o - en el viejo texto " n o se señalan p o d e r e s a d e c u a d o s capaces
de h a c e r efectiva tal a u t o r i d a d , a ú n s o b r e el p l a n o j u r í d i c o " , en la codifica-
ción de su c o m p e t e n c i a exclusiva en m a t e r i a de r e c e p c i ó n de los textos, de
colocación de las preguntas y de decisión del orden de las votaciones, así c o m o
en materia de coordinación entre los órganos senatoriales, en m o d o especial en
las comisiones p e r m a n e n t e s ;
c) para todas las otras atribuciones tradicionales, m á s d i r e c t a m e n t e politiza-
das q u e son, p o r excelencia, aquéllas inherentes a la p r o g r a m a c i ó n de los tra-
bajos, el presidente se encuentra m á s b i e n sujeto a las d e t e r m i n a c i o n e s de la
conferencia de los presidentes, pero, conservando siempre una potestad
exclusiva de iniciativa en las p r o p u e s t a s , q u e no p u e d e tener, c o m o es en la
lógica de los colegios, relevantes efectos c o n c r e t o s .
Para concluir sobre los principios informadores de la figura del presidente de

asamblea en nuestro o r d e n a m i e n t o - r e e n v i a n d o , se repite, a la tramitación de los
p r o c e d i m i e n t o s específicos, e n los q u e s e c o l o c a f u n c i o n a l m e n t e e l e x a m e n d e
las atribuciones p r e s i d e n c i a l e s e s p e c í f i c a s - es n e c e s a r i o m e n c i o n a r la cuestión
relativa a la responsabilidad del tal ó r g a n o , es decir, la relativa a la naturaleza de
su relación con la a s a m b l e a y c ó m o ésa p u e d e ser interrumpida.
D e s d e u n p u n t o d e vista r i g u r o s a m e n t e s i s t e m á t i c o , e l t e m a s e p u d o h a b e r
ubicado mejor en el párrafo p r e c e d e n t e , d e d i c a d o a la d e s c r i p c i ó n del n o m b r a -
miento y sus funciones. Sin e m b a r g o , faltando al r e s p e c t o las n o r m a s reglamenta-
rias expresas y estando el a r g u m e n t o e s t r e c h a m e n t e v i n c u l a d o - p o r la reconstruc-
ción interpretativa q u e se p u e d e h a c e r - a la t e m á t i c a del rol presidencial d e s d e el
punto de vista constitucional y de r é g i m e n , p a r e c e preferible tratarlo aquí. Tal in-
terpretación reconstructiva d e b e partir de la n a t u r a l e z a fiduciaria de la designa-
ción presidencial y obedecer, por lo tanto, los principios generales r e g u l a d o r e s de
toda relación fiduciaria, estén o no e x p r e s a d o s en n o r m a s de d e r e c h o escrito. E s o
vale tanto m á s cuando, c o m o acontece con el presidente de asamblea, en el Senado
de la R e p ú b l i c a y en la C á m a r a de D i p u t a d o s , ante la a u s e n c i a de u n a responsa-
bilidad técnica, tipificada en p r o c e d i m i e n t o s h e c h o s a p r o p ó s i t o p a r a hacerla va-
ler, sirven p a r a sostenerla u n a serie de funciones activas y consultivas de orden
constitucional y de p u r o c o n t e n i d o político, de p o t e s t a d e s d i s c r e c i o n a l e s de or-
den reglamentario y, t o d a vía m á s , de " f a c u l t a d e s " en sentido restringido, éstas
también d e n o t a b i l í s i m o relieve político, q u e p o d r í a decirse q u e s o n c o n f o r m e s
con los principios generales del o r d e n a m i e n t o c u a n d o subsista, en t o d o m o m e n t o ,
la posibilidad concreta de i n t e r r u m p i r la relación entre el presidente y la a s a m -

blea, revocándole la confianza.
Esta particular y atípica relación fiduciaria, se d e b e c o m p r e n d e r q u e es p o r
t i e m p o i n d e t e r m i n a d o , c o n f o r m e , p o r lo d e m á s , a los principios g e n e r a l e s . Y a
la tipicidad de su génesis (no hay lugar, o b v i a m e n t e , a u n a m o c i ó n m o t i v a d a de
confianza) c o r r e s p o n d e r á la atipicidad de su resolución, en el sentido de q u e la
p r e s u n c i ó n de confianza vale h a s t a la m a n i f e s t a c i ó n de p r u e b a en c o n t r a r i o es
decir, vale c u a n d o no se registren actos o, también, c o m p o r t a m i e n t o s p a r l a m e n -
tarios, realizados p o r la m a y o r í a de los m i e m b r o s de la asamblea, i d ó n e o s p o r su
relevancia para integrar el significado de u n a revocación o, de cualquier m o d o , de
venir a m e n o s la confianza en el presidente.
Precisamente, ha sido r e c o r d a d o (Ferrara) q u e siempre la representatividad de
un órgano c o m p o r t a la responsabilidad política de su titular frente a quien lo ha
n o m b r a d o ; en c u a n t o a la c u e s t i ó n a h o r a tratada, sobre la r e l a c i ó n j u r í d i c a q u e
existe entre el presidente y la a s a m b l e a " s e i m p o n e la constante efectividad de la
relación representantiva". L o s instrumentos procedimentales q u e se disponen para
hacer valer la r e s p o n s a b i l i d a d del g o b i e r n o h a c i a las c á m a r a s p o d r í a n , en c a s o
necesario, ser utilizados también para la eventual puesta en j u e g o de la r e s p o n s a -
bilidad presidencial (aquí hasta se podría considerar, también q u e la cuestión de
confianza p u e d e ser a t í p i c a m e n t e p u e s t a e n u n a r e l a c i ó n atípica), p u e s s e s a b e
de la fungibilidad de esos instrumentos procedimentales p o r subespecie diferen-
tes - p i é n s e s e , por ejemplo, la orden del d í a - pero el recurso a esos instrumentos no
es necesario o debido (y viéndolo m u y bien, ni siquiera oportuno), bastando el di-
senso de la a s a m b l e a , manifestado de cualquier m o d o en el voto de la m a y o r í a de
sus m i e m b r o s sobre p r o p u e s t a s presidenciales calificantes, tales c o m o p a r a i m -
plicar la subsistencia de la confianza, para significar con ello la interrupción de la
50
relación de c o n f i a n z a .
Será un grave error conceptual y de m á x i m a incorrección parlamentaria sacar
de estas observaciones la c o n s e c u e n c i a de la posibilidad, p a r a la m a y o r í a guber-
nativa, de provocar o anexar la revocación de la confianza al presidente de a s a m -
blea q u e no haya proporcionado, en los propios actos y c o m p o r t a m i e n t o s , un auxi-
lio válido al Ejecutivo p a r a la aplicación en la sede parlamentaria, de su p r o g r a m a
50
La mayoría de los miembros de la asamblea, expresión empleada para evitar confusiones con la mayoría
política por las razones dichas inmediatamente en el texto, será naturalmente presumible también por la con-
ducta de los presidentes de grupo. Ni para manifestarse la revocación de la confianza -cuando se alcance, como
sería preferible que no acontece, a formalizarla con una votación- se requeriría el mismo quorum del nom-
bramiento, debiéndose aplicar en este caso las normas de derecho común sobre la resolución de la relación fidu-
ciaria. Pero, será suficiente la sola actitud de las minorías, especialmente si el disenso sobre la conducta del pre-
sidente trata sobre sus funciones arbitrales, de moderador o de garante, a advertir a quien tenga el sentido de la
speakership, de la oportunidad de dimitirse.
legislativo y político. L o s intereses jurídicos y los valores políticos c o n c u l c a d o s o

pretendidos, p o r el presidente de asamblea, h a c e n q u e su responsabilidad d e b a ser
cuestionada; pero, no son ni p u e d e n ser intereses de parte, sino aquéllos generales
y p e r m a n e n t e s del o r d e n a m i e n t o , señalados en los c á n o n e s de los principios in-
formadores, los q u e presiden y c o m p e t e n a la categoría constitucional, c u a n d o se
trate de actos y c o m p o r t a m i e n t o s presidenciales de relevancia o eficacia constitu-
cional ( c o m o para la suplencia del jefe del E s t a d o , o para la presidencia del Parla-
mento en sesión conjunta, o para las consultas en las crisis de g o b i e r n o ) , o sea, en
la categoría de las n o r m a s - r e g l a m e n t a r i a s y de r e c t i t u d - de d e r e c h o parlamenta-
rio, y no c u a n d o se trate de sus funciones c o n relevancia interna. E s t a breve c o n -
clusión, de u n a indirecta sumisión política a la m a y o r í a política de la asamblea,
que la evolución histórica del rol presidencial manifestaba c l a r a m e n t e tanto en la
vieja disciplina normativa c o m o en la praxis republicana, resulta r e c h a z a d a deci-
d i d a m e n t e c a d a vez m á s a la luz de los r e g l a m e n t o s vigentes, ya sea p o r la acon-
tecida despolitización del ó r g a n o , q u e por las n o r m a s q u e r e g u l a n su elección. En
efecto, la disciplina normativa presente está o p o r t u n a m e n t e inspirada en el total re-
chazo de u n a solitaria doctrina (Ferrara) q u e , m i r a n d o a la responsabilización del
presidente de asamblea, en orden al p r o g r a m a g u b e r n a m e n t a l del q u e se sentía pro-
tector c o n las m o d a l i d a d e s p r o c e d i m e n t a l e s , alteraba el significado histórico de la
evolución del rol presidencial en el P a r l a m e n t o italiano, c o n la convicción de q u e
e l r u m b o político del g o b i e r n o , a s u m i d o por esa m i s m a doctrina c o m o n o n o r m a -
tivo sino existencial, q u e c a p r i c h o s a m e n t e h u b i e r a d e b i d o llegar a ser normativo
para ese único órgano, el de presidente de a s a m b l e a parece entre tantas hipótesis
designables d e c i d i d a m e n t e la m á s recalcitrante.
Los grupos parlamentarios
ENTRE LOS primeros actos organizativos de las c á m a r a s están aquéllos relativos a

la constitución de los " g r u p o s p a r l a m e n t a r i o s " , q u e d e s d e h a c e t i e m p o eran las ar-
ticulaciones políticas fundamentales de la institución parlamentaria y q u e ahora,
aun f o r m a l m e n t e , en la m e d i d a del nuevo d e r e c h o positivo de las a s a m b l e a s , con-
figuran los órganos h o m o g é n e o s , en cierto m o d o .
S o n m u y c o n o c i d o s , tanto la génesis y m á s , todavía, los p r e s u p u e s t o s históri-
cos del instituto. Todos saben c ó m o la crisis del sufragio restringido y del escruti-
nio u n i n o m i n a l (registrando la transformación del partido de opinión, o partido de
cuadros, en m o d e r n o partido de m a s a , regido por u n a disciplina antes d e s c o n o c i d a
y estructurado en u n a organización rígida y centralizada) dio lugar a la afirmación
en la e s c e n a política y parlamentaria, de m o v i m i e n t o s q u e alteraron fundamental-
mente la antigua y, desvaneciente relación entre mayoría y oposición del parlamen-

tarismo del siglo x i x , de supuesta y siempre magnificada p e r o n u n c a actuada i n s -
piración británica, c o m o fue la realizada en Italia en la experiencia del resurgi-
miento. La llegada a la vida política de clases nuevas a través del i n s t r u m e n t o del
sufragio universal y c o n j u n t a m e n t e con la difusión, antes de las ideologías socia-
listas, de la implantación del p r i m e r verdadero político m o d e r n o , y luego del m o -
vimiento político católico, destruyeron las condiciones de esa osmosis p e r m a n e n t e
- s u s t i t u t i v a d e una, n u n c a existida, alternancia e n e l g o b i e r n o d e a g r u p a c i o n e s
p o l í t i c a s - q u e , e n e l diverso p l a n t e a m i e n t o d e a l g u n o s a u n q u e fundamentales p r o -
blemas, era expresión del poder, casi siempre de la m i s m a extracción s o c i o e c o n ó -
mica. R o t o ese equilibrio de vasos c o m u n i c a n t e s , las distancias políticas, entre los
varios partidos, hacían i m p r a c t i c a b l e la antigua m a n e r a , entre fair play y trans-
formismo, de gestión parlamentaria. Pareció necesario un n u e v o m o d o de enten-
der la representación y el ejercicio de la soberanía, c o n s e c u e n c i a de la dialéctica
m á s amarga entre las partes políticas, y tal m o d o nuevo, pareció y fue valientemen-
te expresado por el p r o p o r c i o n a l i s m o . Éste se sustancia, c o m o es m u y c o n o c i d o ,
en el r e c h a z o del c o n c e p t o de la representación parlamentaria, elegida p a r a per-
mitir la expresión de un g o b i e r n o mayoritario controlado p o r la minoría - e s o q u e
en Italia había sido m á s que u n a realidad, un propósito v a g o - , sustituido p o r el
concepto de la representación parlamentaria entendida c o m o el espejo, lo más
fielmente posible, de la realidad política, de toda la realidad política del electora-
do: de ahí el favorecido multipartidismo, y c o m o c o m p e t e n c i a electoral, la sus-
titución del m é t o d o u n i n o m i n a l (típica y a u t o m á t i c a m e n t e mayoritario) c o n aquél
de las listas e n j u e g o , en el m i s m o distrito, para obtener, c a d a una, los votos de los
propios adherentes.
El escrutinio u n i n o m i n a l , q u e favorece n e c e s a r i a m e n t e a las p e r s o n a l i d a d e s
fuertes, atenúa el p o d e r de los partidos sobre los candidatos, mientras q u e el m é -
todo proporcional p r o d u c e n e c e s a r i a m e n t e el f e n ó m e n o contrario, por r a z o n e s s o -
bre las cuales la ciencia política ha investigado a m p l i a m e n t e . De ahí q u e la suje-
ción política de los c a n d i d a t o s h a c i a el p a r t i d o (al q u e c o m p e t e la p o t e s t a d de
presentar las listas) se traduce, luego, en la sujeción política de los elegidos hacia
el partido m i s m o , así la constitución de los grupos parlamentarios en las c á m a r a s
se presenta (también y, necesaria l e g í t i m a m e n t e , c o m o se verá) c o m o el instru-
m e n t o de control natural de los m i e m b r o s del P a r l a m e n t o p o r p a r t e de las c e n -
trales extraparlamentarias de partido.
El r e c o n o c i m i e n t o de los grupos, en el Parlamento, representa u n o de los tes-
timonios m á s significativos de la adecuación de la estructura parlamentaria a los
cambios q u e se suceden en el r é g i m e n político, ciertamente no m e n o s significati-
vo y calificador de la afirmación de los instrumentos para hacer valer la r e s p o n -
sabilidad ministerial, en c o n c o m i t a n c i a con la m u t a d a relación del gabinete hacia

el soberano y las asambleas. A b a n d o n a d o definitivamente en 1919 el escrutinio
uninominal p o r el proporcional, dos reformas fundamentales reglamentarias mar-
can el orden del Parlamento italiano antes del fascismo, sin lugar a d u d a s de im-
portancia superior a aquéllas de 1900, de a q u e se r e c o r d a r á la relevancia; precisa-
mente la introducción de los grupos p a r l a m e n t a r i o s y la sustitución, en la q u e esta
introducción es c o m p l e m e n t a r i a , de los antiguos "oficios" p o r las c o m i s i o n e s per-
manentes; dos consecuencias de la m i s m a causa histórico-política. En 1920, con
sucesivas modificaciones, de j u n i o de 1922, los antiguos "oficios" (que en n ú m e -
ro de nueve se dividían en cada sesión t o d o s los diputados, m e d i a n t e sorteo, para
los fines de aquel e x a m e n preliminar de las leyes q u e había sustituido el sistema
llamado " d e las tres lecturas"), eran p r o f u n d a m e n t e t r a n f o r m a d o s , m a n t e n i e n d o
por lo d e m á s la m i s m a d e n o m i n a c i ó n , sobre la b a s e de su c o m p o s i c i ó n ya no ac-
cidental y precaria sino p e r m a n e n t e y c o n f o r m e al criterio de la p e r s o n a l adhesión
política del diputado. L o s "oficios" llegan a ser, en suma, los actuales grupos par-
lamentarios, a los q u e se asigna ú n i c a m e n t e la tarea de proveer, m e d i a n t e elección
interna en escrutinio secreto, a la designación proporcional de los c o m p o n e n t e s de
las comisiones p e r m a n e n t e s .
En u n a nueva p r u e b a de la estrecha correlación entre sucesos de d e r e c h o par-
lamentario y c a m b i o s de r é g i m e n político, es interesante r e c o r d a r q u e , todavía an-
tes de la institucionalización de la dictadura fascista p o r la abolición del pluralis-
mo de los partidos y, l u e g o , p o r la radical t r a n s f o r m a c i ó n en la " C á m a r a de los
fasci y de las corporaciones", los g r u p o s p a r l a m e n t a r i o s - e x p r e s i ó n en Parlamen-
to de la libre dialéctica entre los partidos en el p a í s - d e s a p a r e c e n en 1924, apenas
constituida la nueva C á m a r a p o r las primeras elecciones d e s p u é s de la llegada de
Mussolini, sólo con la fuerza de la a p r o b a c i ó n de una m o c i ó n . N a t u r a l m e n t e au-
sentes en la C á m a r a de los fasci y de las c o r p o r a c i o n e s , p e r o no en el S e n a d o del
reino, en d o n d e la presencia de u n a e x i g u a patrulla de s e n a d o r e s no fascistas h a c e
conveniente para el r é g i m e n la sobrevivencia del único g r u p o p a r l a m e n t a r i o bajo
la dictadura, d e n o m i n a d o " u n i ó n fascista del S e n a d o " , los g r u p o s p a r l a m e n t a r i o s
resurgen en la a s a m b l e a c o n s t i t u y e n t e . La historia de las m o d i f i c a c i o n e s regla-
mentarias q u e intervienen en la e d a d r e p u b l i c a n a y, en esencia, la historia de su
p r o g r e s i v o p o t e n c i a m i e n t o e n l a o r g a n i z a c i ó n d e las c á m a r a s , e s c o n s e c u e n c i a
natural del p e s o a s u m i d o p o r sus entes de referencia, los partidos, en la vida c o n s -
51
titucional.
5
'Para la comprensión efectiva de la problemática inherente al grupo parlamentario bajo el perfil jurídico-
constitucional, puede ser útil hacer antes algunas consideraciones generales de derecho constitucional, en orden
a su relación con el partido. Tal relación no constituye un dato ajeno al ordenamiento jurídico y, por lo tanto,
irrelevante por eso, pero, es presupuesto y reconocido formalmente. Primeras indicaciones en tal sentido, de
La pertenencia a un g r u p o parlamentario es obligatoria p a r a c a d a u n o de los

miembros del P a r l a m e n t o ; los reglamentos señalan la obligación de hacerlo den-
tro de los dos días de la primera sesión (tres en el S e n a d o ) . L o s diputados están
obligados a "declarar al secretario general de la c á m a r a a cuál g r u p o pertenecen",
mientras que en el Senado se i m p o n e "indicar a la presidencia del Senado el g r u p o
carácter general, se encuentran en el artículo 49 constitucional, en su natural vinculación con el artículo 18. De
estas disposiciones se deduce, ante todo, que el partido político es una asociación privada a la que se le reconoce
una potestad autónoma de organización interna, con sólo los límites en cuanto a la exigencia fundamental, pues-
ta por encargo de la República, de garantizar los derechos inviolables del hombre incluyendo las formaciones
sociales (artículo 2 constitucional), entre las cuales entra indudablemente, el partido. Función constitucional del
partido es la de recurrir a la determinación de la política nacional, es decir, a la actividad política desarrollada al
interior del Estado, de la cual aquélla del Parlamento constituye parte esencial. El partido político se configura,
por lo tanto, en nuestro ordenamiento, bajo el perfil no sólo histórico, sino también, jurídico-formal, como ele-
mento de conexión entre la sociedad y el Estado, y su penetración al interior de este último acontece con la pre-
sentación de los propios candidatos a las elecciones, el ser acogido por parte del cuerpo electoral, la sucesiva
consütución al interno de las cámaras de los grupos parlamentarios, normalmente compuestos por el conjunto de
los diputados o de los senadores elegidos en las listas de cada partido. La disciplina de la organización del parti-
do, necesaria para la realización de esta función es atraída constitucionalmente, ayuda el repetirlo por la reserva de
potestad estatutaria establecida, en los límites indicados antes, por los artículos 18 y 49 constitucionales.
En estas disposiciones constitucionales encuentra, por lo tanto, su fundamento jurídico aquel conjunto de
disposiciones contenido en los estatutos internos de los partidos que proveen la formación de los grupos parla-
mentarios considerados como órganos nacionales del partido; reconocen a cada grupo una potestad reglamenta-
ria interna, limitada por su subordinación a la aprobación preventiva por parte de otros órganos del partido; es-
tablecen que los grupos parlamentarios y cada uno de sus componentes, para todas las cuestiones de relevancia
positiva, deben atenerse al rumbo general del partido y a las directivas de sus órganos centrales, etcétera.
Los reglamentos internos de los grupos parlamentarios, además, disciplinan normalmente su composición,
individualizándola en los diputados y en los senadores elegidos en las listas del partido, mientras que la eventual
admisión de otros diputados se somete a la deliberación del comité directivo del grupo previa deliberación de la
dirección del partido; determinan los órganos internos y los poderes relativos aun en referencia a la actividad del
partido; establecen cuándo a los miembros del partido pueda reconocerse libertad del voto; prevén que a las reu-
niones del comité directivo participen de derecho el secretario político o su delegado y que para la disciplina de
las reuniones plenarias del grupo, se respete, en cuanto aplicable, el Reglamento de la Cámara a la que perte-
necen; imponen el control sobre la actividad parlamentaria de los respectivos miembros y las sanciones a las que
serán sometidos.
La relación entre partido y grupo parlamentario, que encuentra su primero e implícito reconocimiento en
el artículo 49 constitucional, es afianzado ulteriormente y confirmado por el artículo 18 de la Ley número 361
de 1957, que disciplina las elecciones para la Cámara de Diputados. Esta norma, al establecer que las listas de
los candidatos por cada distrito deben estar firmadas por un cierto número de electores, prevé al mismo tiempo,
que ninguna firma se requiere "para los partidos o grupos políticos consumidos en grupos parlamentarios en la
legislatura precedente" (análoga referencia a "partidos presentes en parlamento", está contenida en el artículo 14
del mismo texto normativo). El grupo parlamentario, por lo tanto, no puede ser considerado, ni de hecho ni for-
malmente, como una entidad autónoma respecto al partido, sino que es parte integrante, su expresión organiza-
tiva al interior de las cámaras, funcionalizada por la aplicación del rumbo político del partido.
Pasos ulteriores en esta dirección han sido hechos con la legislación sobre el financiamiento público de los
partidos, que reconfirma la existencia de una relación de indentidad - n o sólo de hecho, sino jurídico-formal-
entre el grupo parlamentario y la restante organización extraparlamentaria del partido. Es efecto, sólo en estas
condiciones, se puede justificar el hecho de que queriéndose conceder un financiamiento público a los partidos,
los fondos relativos sean asignados a los grupos parlamentarios, a menos que no se quiera considerar que la nor-
mativa en cuestión sea constitucionalmente ilegítima por exceso de poder legislativo bajo el perfil de la irra-
cionalidad e ilogicidad manifiesta, en cuanto, habiendo deseado financiar a los partidos políticos, en cambio, ha
financiado a los grupos parlamentarios, considerados en hipótesis como sujetos formalmente diferentes de los
primeros.
52
del que pretende formar p a r t e " . La m i s m a obligación rige (también al S e n a d o ,
por m e n c i ó n e x p r e s a en el r e g l a m e n t o ) frente a q u i e n e s llegan a ser p a r l a m e n t a -
rios durante el curso de la legislatura, p o r sucesiva p r o c l a m a c i ó n o por n o m b r a -
miento.
Para constituir un grupo parlamentario es necesario, en la Cámara, un m í n i m o
de veinte diputados y, en el S e n a d o , de diez senadores. La constitución en la C á -
mara de grupos en m e n o s de veinte inscritos, p u e d e , todavía, ser autorizada por la
oficina de la presidencia, en c u a n t o a q u e esa fracción represente a un partido or-
ganizado en el país, q u e h a y a presentado listas electorales en no m e n o s de 20 dis-
tritos, obteniendo en un distrito, al m e n o s , un cociente entero y u n a cifra electoral
nacional no inferior a los 3 0 0 mil votos válidos. T a m b i é n en el S e n a d o p u e d e ser
permitida, por el consejo de presidencia, la constitución de g r u p o s parlamentarios
con m e n o s de diez inscritos (siempre q u e esté f o r m a d o de al m e n o s cinco sena-
dores), a c o n d i c i ó n de q u e representen partidos o r g a n i z a d o s en el país, q u e h a y a n
presentado sus propios candidatos en al m e n o s q u i n c e regiones y h a y a n sido elec-
La existencia de una relación de naturaleza orgánica entre el partido y sus grupos parlamentarios está,
además, confirmada en modo explícito y directo por numerosas disposiciones contenidas en esta misma norma-
tiva. Por ejemplo, el artículo 3 de la Ley número 195 de 1974, establece que a los grupos parlamentarios les
espera una contribución para el desarrollo de sus propias tareas y "para la actividad funcional de los relativos
partidos"; el tercer párrafo de la misma disposición, en la letra b) agrega, luego, que el 23 por ciento de la suma
asignada se reparte de manera igual" entre las representaciones parlamentarias de los partidos", que son, pre-
cisamente, los grupos parlamentarios; y el quinto párrafo especifica que los presidentes de los grupos parla-
mentarios están obligados a cooperar "para los mismos partidos" con una suma inferior no al 90 por ciento de
la cobrada "en los términos y en los modos establecidos por los respectivos estatutos y reglamentos".
Las indicaciones mencionadas no agotan, sin embargo, la problemática relativa al grupo parlamentario que
en el momento en que penetra en la organización del Estado llegando a ser elemento esencial de la estructura de
la Cámara y/o del Senado, se transforma agregando, como se verá luego, a la propia naturaleza de órgano inter-
no del partido, aquélla de órgano de la Cámara, necesariamente subordinado también a la potestad reglamentaria
propia de esta última.
Es evidente cómo, en esta materia, se contraponen sobre el plano formal, debiendo aún encontrar un pun-
to de recíproca y necesaria organización, por una parte, la reserva de potestad estatutaria que el artículo 49 cons-
titucional reconoce al partido político y, por otra, la reserva del reglamento parlamentario. Cada Cámara, en par-
ticular, deberá establecer en concreto las normas relativas al grupo parlamentario como elemento esencial de la
propia organización interna, sin superar el límite, más allá en la que está colocada la esfera, igualmente protegi-
da bajo el perfil constitucional, reservada a la potestad de auto-organización del partido: límite indefinido y flui-
do, pero cuya determinación concreta se destempla y se resuelve en la confluencia unitaria de los mismos sujetos
potencialmente contrapuestos: los partidos políticos agentes, tramite los respectivos grupos parlamentarios, al
anterior de cada Cámara.
5 2
A l margen de las diversas formulaciones adoptadas en los dos reglamentos, el del Senado más respetuo-
so de la autónoma manifestación de voluntad del parlamentario y también más realista en la implícita previsión
de elegidos con un símbolo de partido - n o en una lista, recuérdese- que después pretendan separarse del grupo
que es su proyección parlamentaria; aquél, de la Cámara, implica aparentemente un inexistente, y si acaso, inde-
bido automatismo entre la candidatura en una lista y la pertenencia al grupo correspondiente. Sin embargo, debe
destacarse que en la discusión sobre el proyecto de reglamento de los diputados surgió el significado unánime
dado a la formulación camaral -ciertamente, no adecuado- en el sentido de que la declaración de pertenencia es
un posterius certificatorio respecto al prius de la ya acontecida inscripción libre del diputado al grupo de su au-
tónoma opción.
tos en al m e n o s tres regiones (artículo 14, quinto párrafo, R e g l a m e n t o del S e n a -

do). Al respecto d e b e observarse q u e la solución adoptada, tanto p o r la C á m a r a
(en d o n d e es introducida en el r e g l a m e n t o d e s d e el inicio de la cuarta legislatura,
en 1963, con la eliminación de la antigua n o r m a sobre el requisito m í n i m o de diez
m i e m b r o s ) c o m o por e l S e n a d o (con u n a r e f o r m a r e g l a m e n t a r i a i n t r o d u c i d a e n
1977), r e s p o n d e a la e x i g e n c i a de institucionalizar en un ó r g a n o c o n s t i t u c i o n a l ,
es decir, de "parlamentizar" m o v i m i e n t o s políticos que, de cualquier m a n e r a , son
existentes y operativos en la c o m u n i d a d n a c i o n a l , y en particular p a r a p e r m i t i r
que éstos participen t a m b i é n con su representación parlamentaria en las consultas
presidenciales en las crisis de g o b i e r n o (tal fue, en origen, la razón contingente
que permitió a los cinco diputados del PRI, constituirse en g r u p o ) ; la indiscrimi-
n a d a posibilidad de d a r v i d a a grupos p a r l a m e n t a r i o s no está todavía exenta de
inconvenientes. Sobre el p l a n o de la política constitucional, b a s t e citar el estímu-
lo que recibe el multipartidismo y, en especie, la tendencia al fraccionismo escisio-
nista; mientras q u e , sobre el p l a n o del d e r e c h o constitucional a s u m e un m a r c a d o
relieve la vulnerabilidad del artículo 72 constitucional), ahí en d o n d e p e r m i t e el
procedimiento legislativo, llamado descentrado, en las comisiones, siempre que es-
tén " c o m p u e s t a s en m a n e r a de reflejar las proporciones de los grupos p a r l a m e n t a -
rios" (la m i s m a limitación existe, p o r lo d e m á s , para las comisiones parlamentarias
de investigación a las q u e se refiere el artículo 82). Lo irreal de este inconveniente
teórico lo tuvo q u e experimentar, precisamente, la C á m a r a , en donde, con u n a ulte-
rior modificación de 1966, se hizo necesario estatuir q u e n i n g ú n d i p u t a d o p u e d e
formar parte de m á s de u n a comisión. En efecto, se había o b s e r v a d o q u e la aboli-
ción del límite n u m é r i c o , al darle facultades a los grupos m á s e x i g u o s p a r a la d e -
signación de sus propios m i e m b r o s en m á s de una comisión, hizo posible q u e un
grupo de c i n c o d i p u t a d o s p u d i e s e estar r e p r e s e n t a d o en las c a t o r c e c o m i s i o n e s ,
a t r i b u y é n d o s e i n d e b i d a m e n t e , de tal m o d o , u n a fuerza " p r o p o r c i o n a l " i g u a l a
aquélla d e u n g r u p o d e catorce m i e m b r o s .
Se asignan al "grupo mixto", en a m b a s ramas, los parlamentarios que no hayan

declarado la pertenencia a un grupo político propiamente dicho, aquellos q u e se ha-
yan salido sin adherirse a otro g r u p o , o sea (en el S e n a d o ) a los m i e m b r o s su-
pérstites de un g r u p o c u a n d o éste se h a y a reducido en su constitución p o r abajo
del n ú m e r o legal r e q u e r i d o y sus senadores no se h a y a n adherido, t o d o s , a otro
53
grupo p o l í t i c o .
53
L a s consideraciones antes expresadas, en orden a la relación entre grupo parlamentario y partido, no son
menoscabadas por la presencia en la organización parlamentaria del grupo mixto a causa de la falta en el sistema
de un partido que a este último se ligue en vía exclusiva. La existencia del grupo mixto se debe a la confluencia de
dos principios contrapuestos: el constitucional de la obligatoria pertenencia de cada parlamentario a un grupo y,
aquél, conexo a la necesaria funcionalidad de las cámaras, que excluye tendencialmente la constitución si no
L o s grupos parlamentarios, m o t o r indispensable de las actividades de las cá-

maras, intervienen en su organización interna, designando, con respeto al principio
de proporcionalidad, los propios representantes al interior de las c o m i s i o n e s per-
manentes y especiales, así c o m o en aquéllas de investigación; en la p r o g r a m a c i ó n
de los trabajos, sea t o m a n d o parte en la conferencia de los presidentes, sea indi-
cando, cada seis m e s e s , en relación con la c o n s i s t e n c i a n u m é r i c a del g r u p o , los
proyectos de ley p o r insertar, en fin, en el desarrollo c o n c r e t o de t o d a su actividad
(desarrollo de los debates, etcétera).
Las contribuciones a cargo del p r e s u p u e s t o interno de las respectivas a s a m -
bleas, diferenciadas según el n ú m e r o , son entregadas a los grupos parlamentarios,
a d e m á s de aquéllas previstas p o r las leyes sobre financiamiento p ú b l i c o de los
partidos para el desarrollo de sus funciones; de igual forma, les está asegurada la
disponibilidad de locales y de e q u i p o s . Tal n o r m a , introducida p o r la reforma de
1917, confirma lo j u s t o de aquella doctrina q u e atribuye a los grupos p a r l a m e n t a -
rios naturaleza jurídica de órganos de las c á m a r a s , m e d i a n a m e n t e r e c o n d u c i d o s al
o r d e n a m i e n t o del E s t a d o , no l o g r a n d o , de otra m a n e r a , c o n c e b i r la i m p u t a c i ó n de
capítulo de un presupuesto de derecho público ( c o m o lo es manifiestamente, el in-
terno de las c á m a r a s , p o r inscribirse en el b a l a n c e del E s t a d o ) a entidades c u y a
erogación es motivada e x p r e s a m e n t e p a r a el ejercicio de funciones p o r definicio-
nes públicas. Sobre otro plano, la disposición traduce el p r o c e s o de reforzamiento
de los grupos parlamentarios, a los que se han m e n c i o n a d o varias veces, en la supe-
ración del a t o m i s m o individualista típico de las experiencias históricas precedentes
y en la realización de la fórmula - c o m o se expresa en el informe del n u e v o regla-
m e n t o de la c á m a r a - de un p a r l a m e n t o " o r g a n i z a d o para g r u p o s y de los g r u p o s " .
L A NATURALEZA jurídica del g r u p o p a r l a m e n t a r i o e s u n t e m a q u e necesita, antes

de ser enfrentado, de m e n c i o n e s ilustrativas, aun en cierta m e d i d a metajurídicas,
relativas a la individualización del significado del d e n o m i n a d o " v í n c u l o de
grupo".
S o b r e el vínculo de grupo, la relación q u e sintetiza t o d o el conjunto de las d e -
licadas relaciones entre el m i e m b r o del p a r l a m e n t o y el p a r t i d o (relaciones, c o n
a p a r i e n c i a c o n t r a d i c t o r i a a a q u é l l o s c o n s t i t u c i o n a l m e n t e d i s c i p l i n a d o s e n t r e el
está compuesto por un número mínimo de inscritos. A eso se debe agregar, todavía, que, ciertamente desde un
punto de vista formal aunque sí raramente de hecho, los parlamentarios elegidos pueden no ser expresión de
un partido político, sino, de un simple grupo electoral. Por cuanto esta eventualidad sea en realidad marginal y
residual, todavía subsiste, y el grupo mismo llega a ser, por lo tanto, el órgano en el que confluyen todos aque-
llos diputados y senadores que no se reconocen (o ya no se reconocen) en un grupo parlamentario expresión de
un partido político, ni aquellos "grupos" que, aún siendo expresión de un partido, no han alcanzado el requisito nu-
mérico indispensable.
m i e m b r o del P a r l a m e n t o y la C á m a r a de pertenencia) u n a vastísima literatura j u s -

publicista se ha d e s a r r o l l a d o en los ú l t i m o s d e c e n i o s . Es n e c e s a r i o partir de la
c o n s i d e r a c i ó n d e q u e l a p r o h i b i c i ó n tradicional d e m a n d a t o i m p e r a t i v o (afianza-
d o también e n nuestro o r d e n a m i e n t o : " C a d a m i e m b r o del p a r l a m e n t o representa
a la nación y ejerce sus funciones sin vínculo de m a n d a t o " , artículo 67 constitu-
cional) n o s e o p o n e n e c e s a r i a m e n t e e n r e l a c i ó n d e i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d c o n l a
relación diputado-partido e x p r e s a d a p o r el vínculo de grupo. La doctrina prevale-
ciente, m á s allá de los matices, c o n c u e r d a en considerar c o m o j u s t o eso que, del
resto, ha percibido d e s d e h a c e t i e m p o la opinión c o m ú n : no p o d e r prescindir, en
e l E s t a d o m o d e r n o , d e l a particular e s t r u c t u r a p o l í t i c o - o r g a n i z a t i v a d e l o s p a r -
tidos, la cual postula u n a relación p e r m a n e n t e entre la organización p a r l a m e n t a r i a
y aquélla extraparlamentaria.
Esta relación -articulada en sus orígenes en el sentido de u n a guía p r e e m i n e n t e ,
de u n a función h e g e m ó n i c a de la organización parlamentaria sobre aquélla extra-
parlamentaria: p i é n s e s e al caucus a n g l o s a j ó n - se ha volteado al revés, d e s p u é s ,
en la experiencia continental m o d e r n a , precisa en la italiana, así q u e la efectiva
soberanía del partido la tienen hoy los ó r g a n o s externos del g r u p o p a r l a m e n t a r i o ,
q u e recibe de ellos las directivas de acción. En a l g u n o s países, por e j e m p l o en In-
glaterra, los i n c o n v e n i e n t e s d e u n a situación tal - r e d u c c i ó n del P a r l a m e n t o e n
C á m a r a de registro de la voluntad de los aparatos p o l í t i c o s - son, obviamente, por la
c o s t u m b r e constitucional q u e identifica al leader de la m a y o r í a - p r i m e r m i n i s t r o -
y al leader de la oposición, respectivamente en los leaders nacionales de las d o s
tendencias políticas. No así en Italia, en d o n d e los jefes de los g r u p o s p a r l a m e n -
tarios son por c o s t u m b r e figuras de relieve político, no primario, s i e m p r e ligados,
con frecuencia, con varios sujetos de los respectivos aparatos centrales. (Pero, ya
sea en el análisis de la función legislativa o en aquélla de la función política del
Parlamento, se tendrá m o d o de ver c ó m o no siempre se p u e d e hablar de u n a rela-
ción de dependencia, ni siquiera en lo práctico.)
He aquí, entonces, por q u é se p r o p o n e la cuestión de la injerencia de fuerzas
extraestatales, los partidos, sobre g r u p o s parlamentarios y - s e g ú n a l g u n o s - de la
contradicción entre la n o r m a constitucional q u e p r o h i b e el m a n d a t o imperativo y
la sujeción de los m i e m b r o s del P a r l a m e n t o hacia instrucciones político-legislati-
vas q u e n o podrían configurarse d e otra m a n e r a q u e c o m o m a n d a t o s imperativos.
Tal situación de h e c h o - q u e resumiría el vasto p r o b l e m a de la relación entre
diputado y partido político, en el aspecto q u e ha a s u m i d o en nuestra constitución
m a t e r i a l - no podría encontrar solución, concluyen m u c h o s , sino en el r e c o n o c i -
m i e n t o a u n q u e formal y f o r m a l m e n t e r e g l a m e n t a d o de la función constitucional
de los partidos, en la m e d i d a de poderles asignar, j u n t o a d e r e c h o s j u r í d i c a m e n t e
sancionados, derechos y límites no m e n o s expresados claramente en vía normativa.
U n a problemática tal, sin embargo, no puede ni siquiera ser planteada sin tener
en cuenta al artículo 49 constitucional: "Todos los c i u d a d a n o s tienen d e r e c h o para
asociarse libremente en partidos para concurrir c o n m é t o d o d e m o c r á t i c o a deter-
m i n a r la política nacional." R e a l i s t a m e n t e ha sido o b s e r v a d o q u e lo inevitable de
la tendencia para el concurso de los ciudadanos a través de los partidos termina
por llegar a ser el concurso de los partidos en p r i m e r a p e r s o n a (Crisafulli), de tal
m a n e r a q u e la vinculación de las a s a m b l e a s p a r l a m e n t a r i a s c o n el p u e b l o q u e no
es directo ni inmediato (como se pretendería para la literatura edificante, que eso fue
en un t i e m p o ) , sino de s e g u n d o g r a d o , es decir, es r e a l m e n t e existente, en tanto
que los partidos representados tengan, a su vez, auténtica capacidad representativa.
La naturaleza p e r m a n e n t e del c o n c u r s o , según el artículo 49 - t e x t o para leer, no
en antítesis, sino, en coordinación necesaria c o n el artículo 67 y c o n los artículos
72 y 82, para los g r u p o s p a r l a m e n t a r i o s - excluye q u e la p r o h i b i c i ó n del m a n d a t o
imperativo pueda, razonablemente, ser referido en manera indiscriminada a aquellas
entidades, los partidos, q u e s o l a m e n t e p u e d e n realizar el previsto c o n c u r s o . Por lo
tanto, aquella prohibición, relativa a los p a r t i d o s en r e l a c i ó n c o n su p r o y e c c i ó n
p a r l a m e n t a r i a , n o p u e d e significar l a falta, m á s b i e n i m p o s i b i l i d a d j u r í d i c a , d e
eficacia sancionadora por parte del o r d e n a m i e n t o estatal sobre el conjunto de las
directivas, instrucciones, deliberaciones, sanciones internas, etcétera, a través de
las cuales los m i s m o s partidos v a r i a m e n t e influyen en la actividad de los grupos
54
parlamentarios. El encuentro en el á m b i t o constitucional del principio liberal con
el principio democrático - c o m o bien se ha h e c h o n o t a r - , g e n e r a en tal materia una
p r e e m i n e n c i a del s e g u n d o sobre el p r i m e r o , q u e está, p o r otra parte, en la huella
de la historia: de la historia política y de aquélla de las ideologías, no m e n o s q u e
en la historia de las instituciones jurídicas.
L a s c o n s i d e r a c i o n e s q u e p r e c e d e n son i m p o r t a n t e s p a r a l a evaluación d e l a
naturaleza j u r í d i c a del g r u p o p a r l a m e n t a r i o . M i e n t r a s q u e p a r a el partido político,
no obstante su r e c o n o c i d a relevancia constitucional a u n q u e formal, doctrina y j u -
risprudencia c o n c u e r d a n en encuadrarlo entre las " a s o c i a c i o n e s de h e c h o " , defi-
nidas por el código civil c o m o "asociaciones no r e c o n o c i d a s " en c u a n t o no están
dotadas de personalidad jurídica; la ciencia j u r í d i c a ha sido incierta respecto a los
grupos, ya sea por el retraso con el q u e institutos y relaciones de derecho parlamen-
tario h a n sido objetos de investigación p o r la d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l i s t a (antes
eran considerados c o m o temática de "táctica parlamentaria", o de cualquier m a n e -
ra, institutos y relaciones no relevantes para el ordenamiento jurídico), ya sea por la
5 4
A tal opinión ya expresada en nuestras Lecciones de derecho parlamentario, Firenze, 1962, p. 117, pa-
rece que se adhiere la sentencia de la Corte constitucional número 14 del 24 de febrero de 1964, que afirma la
validez de los votos dados en Parlamento en adhesión a la disciplina de partido, aunque eso haya sido declara-
do expresamente por el miembro del Parlamento, ya que él se puede sustraer a ese vínculo, sea enfrentando las
sanciones internas, sea dimitiéndose del grupo, pero, conservando siempre el mandato parlamentario.
resistencia de esta última p a r a acceder al r e c o n o c i m i e n t o de los grupos aun c o m o

órganos de las cámaras, prefiriendo, por algún tiempo, asumirlos sólo c o m o articu-
laciones de los partidos, M á s reciente, aún antes del que el derecho parlamentario
positivo exaltara sus funciones hasta el punto de hacer q u e no se pudiese proponer
algún c o n c e p t o residual de irrelevancia jurídica, se introduce la noción de " u n i ó n
institucional" o de "unión personal" entre grupos y partidos, y se afirmó la tesis de
su n a t u r a l e z a de ó r g a n o s de las c á m a r a s . Tal tesis es exacta, sin d u d a , bajo la
condición de q u e se consideren a las cámaras, c o m o están en el ordenamiento ita-
liano a diferencia del inglés, ó r g a n o s a su vez del E s t a d o ; así q u e no parece racio-
n a l m e n t e posible, ya, negar t a m b i é n a los grupos parlamentarios, j u s t a m e n t e en
cuanto órganos de las c á m a r a s , la i m p u t a c i ó n de la titularidad y del ejercicio de
funciones públicas asumidas c o m o propias p o r el ordenamiento jurídico del Esta-
d o . A l g u n o s p r o n u n c i a m i e n t o s jurisdiccionales (la sentencia n ú m e r o 86 del Tri-
bunal de R o m a del 29 de abril de 1960, y la n ú m e r o 93 de la Corte de apelación de
R o m a , de 9 de m a r z o de 1962) afirman, t a m b i é n , la naturaleza de órgano interno
de la C á m a r a de pertenencia y por eso, de órgano del E s t a d o , q u e tal vez, es u n a
conclusión excesiva.
L a s peculiaridades histórica-políticas de los grupos p a r l a m e n t a r i o s r e m i t e n a
la entidad a tres c u a d r o s de referencia: los partidos, de cuya organización interna
forman parte, excepto, para el c a s o del g r u p o mixto; las c á m a r a s , a través de las
cuales desarrollan sus funciones y q u e ya es insuficiente definir c o m o instructorias
o preparatorias, p o r q u e a ésas c o m p e t e n precisos d e r e c h o s potestativos; y, el Esta-
do, al q u e m e d i a n a m e n t e se sujetan a las órdenes.
No tienen valor, confrontadas con el o r d e n a m i e n t o positivo y c o n el significa-
do q u e ése recibe en la constitución material, en los trabajos preparatorios y en la
general actividad interpretativa, las v o c e s aisladas de la doctrina, n e g a d o r a s de
la naturaleza jurídica de los ó r g a n o s de las c á m a r a s a los grupos p a r l a m e n t a r i o s .
Individuar en ellos, a formaciones e s p o n t á n e a s , q u e l u e g o son a c e p t a d a s p o r el
ordenamiento j u r í d i c o c o m o asociaciones investidas c o n funciones públicas, sig-
nifica tomar sólo un m o m e n t o y un aspecto de su función, q u e en t o d o c a s o no se
pueden encontrar en el " g r u p o m i x t o " ; pero, es i n c o m p r e n s i b l e del t o d o - a la luz
de las fuentes r e g l a m e n t a r i a s - la afirmación de q u e ésos " n o surgen en virtud de
un acto de imperio, expresión de la voluntad del E s t a d o , p o r q u e la carta constitu-
cional y los reglamentos de las cámaras, contrariamente a cuanto p u e d a p a r e c e u n a
evaluación superficial, no i m p o n e la formación, sino q u e las prevén, c o m o libres
derivaciones de las fuerzas políticas" (Tesauro). El error manifiesto de tal plan-
t e a m i e n t o a u m e n t a c u a n d o m á s s e esfuerce, p r e c i s a m e n t e , e n s e p a r a r s e d e u n a
evaluación superficial, ya q u e si n a d a se p u e d e r e c a b a r en la constitución acerca
de los grupos, excepto, j u s t a m e n t e , su existencia obligatoria, es la relevancia cons-
titucional de que eso se deriva; los r e g l a m e n t o s parlamentarios, aun aquéllos an-

teriores a la reforma de 1 9 7 1 , q u e se expresan, p r e c i s a m e n t e , en el sentido contra-
rio a la tesis referida, con inequívocos preceptos imperativos, tanto p o r la obliga-
toriedad de la inscripción a los g r u p o s p o r p a r t e de p a r l a m e n t a r i o s individuales
c u a n t o por su constitución ex novo a c a d a inicio de legislatura; signo, este último
de la inexistencia de u n a continuidad entre los g r u p o s a través de las legislaturas,
apta a marcar todavía m á s - r e s p e c t o a la obvia c o n t i n u i d a d en el t i e m p o del parti-
do político de r e f e r e n c i a - la naturaleza primaria de órganos c a m a r a l e s , en n i n g ú n
m o d o " d e r i v a c i o n e s " jurídicas de algo, sino, m á s bien, c o n s t r e ñ i d o s , en c u a n t o a
la génesis y a la existencia, a la suerte c o m ú n de todos los órganos parlamenta-
rios, los cuales - s i e m p r e d e s d e el p u n t o de vista j u r í d i c o - n a c e n y m u e r e n c o n la
legislatura, según el principio general de d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o c o m ú n , de la no
continuidad. Precisamente, p o r otra parte, ha sido objetado (por Ciaurro) a a q u e -
lla doctrina e r r ó n e a q u e t a m b i é n existe en el o r d e n a m i e n t o la figura del " g r u p o
m i x t o " q u e no encuentra el e l e m e n t o de voluntariedad de la a d h e s i ó n ni siquiera
en el m o m e n t o de su constitución, q u e está i m p u e s t a d i r e c t a m e n t e p o r los regla-
m e n t o s , ni valdría objetar q u e eso r e p r e s e n t a " u n a e x c e p c i ó n frente a la regla",
c o m o t a m b i é n s e h a dicho e r r ó n e a m e n t e , afirmando q u e eso s e constituye "por
iniciativa de los presidentes de las c á m a r a s " , ya q u e no son los presidentes sino
los reglamentos los que imponen, c o m o se sabe, la inscripción al grupo mixto de los
parlamentarios no adheridos a los grupos políticos p r o p i a m e n t e dichos.
La organización y la actividad de los grupos parlamentarios son disciplinadas,
en parte, p o r n o r m a s de los reglamentos p a r l a m e n t a r i o s y, en parte, por los especí-
ficos reglamentos internos de g r u p o , así c o m o p o r los estatutos de partido. Los re-
glamentos parlamentarios, q u e de aquella disciplina constituyen las solas fuentes
de d e r e c h o estatal, se p r e o c u p a n p o r el p r o c e d i m i e n t o de c o n s t i t u c i ó n del g r u p o
y de la inserción de éste en la vida de las a s a m b l e a s . A s í , son los presidentes de
a s a m b l e a los q u e a n u n c i a n ( d e n t r o d e los siete d í a s d e l a p r i m e r a sesión e n e l
Senado, y dentro de los cuatro en la C á m a r a ) las convocatorias de los m i e m b r o s
pertenecientes a los diferentes grupos p a r a prever su constitución formal, m e d i a n -
te la elección de los respectivos presidentes y oficinas de presidencia (uno o m á s
vicepresidentes y u n o o m á s secretarios). De las n o r m a s partidistas, ya sea de la
o r g a n i z a c i ó n p a r l a m e n t a r i a o de a q u é l l a e x t r a p a r l a m e n t a r i a , se r e c a b a , l u e g o ,
la existencia de los órganos estatutarios " a s a m b l e a de g r u p o " y " c o m i t é directivo":
este último es un ó r g a n o ahora previsto por el m i s m o R e g l a m e n t o de la C á m a r a .
A propósito de los presidentes de g r u p o (o jefes de g r u p o , c o m o se dice en el
lenguaje p a r l a m e n t a r i o ) s e m e n c i o n a t a m b i é n e l i m p o r t a n t e rol c o n s t i t u c i o n a l
realizado por ellos en las consultas p a r a la resolución de las crisis ministeriales;
en efecto, es u n a c o s t u m b r e q u e sean c o n v o c a d o s por el jefe del E s t a d o , no sólo
los leaders de partido en c u a n t o tales, según u n a innovación ya consolidada, sino

también los jefes de g r u p o de las dos a s a m b l e a s (que, sin e m b a r g o , d e b e n e x p r e -
sar los deseos de los grupos c o n v o c a d o s preferiblemente para eso).
El comité directivo, en los trabajos en q u e c o n frecuencia interviene el leader
del partido, debería tener funciones limitadas a la organización técnica y a la ela-
boración de la actividad del grupo: en realidad, ése es el órgano a través del cual
se realiza c u m p l i d a m e n t e el acuerdo entre grupo y partido, ya q u e las direcciones
políticas nacionales realizan su trámite a través de sus directivas, m i e n t r a s q u e la
asamblea de los m i e m b r o s no es llamada, n o r m a l m e n t e , a deliberar sino c u a n d o
ya se haya asegurado su ratificación. Lo q u e casi n u n c a sucede, o p o r q u e exclui-
dos, los estatutos específicos no lo prevén, o p o r q u e son excluidos.
Ya en las p r i m e r a s manifestaciones de la alteración q u e la constitución m a t e -
rial positivamente instaurada p o r las fuerzas políticas o c a s i o n a b a en la constitu-
ción formal, fue o b s e r v a d o , a propósito del c o m i t é directivo, q u e "si se d i e s e a
éste la responsabilidad de impartir instrucciones vinculadas con los diputados, no
sólo se perjudicaría la democraticidad de la organización del g r u p o , sino q u e se
terminaría por c o n c u l c a r . . . la prohibición del m a n d a t o i m p e r a t i v o " (Virga). P o r
otra parte, es c o m p r e n s i b l e del t o d o el c u i d a d o s o celo con el q u e las direcciones
de los partidos (en d o n d e la expresión indica los centros discrecionales de éste, de
cualquier m o d o n o m b r a d o s oficialmente) miran a los c o m i t é s directivos, q u e son,
en cierta manera, las "correas de transmisión" de la voluntad legislativa y política
del partido proyectada en las asambleas. Y es natural que, especialmente en los par-
tidos c o n r e s p o n s a b i l i d a d de g o b i e r n o , en c a d a d e s p l a z a m i e n t o de la s o b e r a n í a
interna de u n a o de otra corriente se fuerce p o r seguir el d e s p l a z a m i e n t o c o r r e s -
pondiente en los comités directivos. Sin embargo, no es de creer q u e se trate de un
fenómeno automático; en los movimientos políticos en d o n d e existe u n a variación
sensible entre el r u m b o del " a p a r a t o " y el de su electorado y, m á s bien, frecuente-
mente, u n a cierta discrepancia entre dirección de partido y c o m i t é directivo de gru-
p o : este ú l t i m o r e p r e s e n t a t i v o - s e g ú n a l g u n o s - d e las i n s t a n c i a s q u e m á s fre-
c u e n t e m e n t e están de acuerdo c o n la coherencia (o c o n la viscosidad) política del
electorado a c o s t u m b r a d o a r e c o n o c e r s e con ese s í m b o l o . El f e n ó m e n o actual, q u e
tiene un p r e c e d e n t e histórico m u y c o n o c i d o en el casi p e r e n n e divorcio entre la
conducta de la organización parlamentaria y la c o n d u c t a de la extraparlamentaria
del p a r t i d o socialista en le é p o c a giolittiana, se e n c u e n t r a tanto en p a r t i d o s de
gobierno c o m o e n partidos d e oposición, tanto e n partidos d e d e r e c h a c o m o e n
partidos de izquierda.
Incluso sería errónea cualquier pretendida atribución de m a y o r d e m o c r a t i c i -
dad (por m a y o r representatividad) al o r g a n i s m o de partido m á s c e r c a n o al elec-
torado, el g r u p o parlamentario, frente al o r g a n i s m o q u e estaría, en c a m b i o , m á s
apartado, es decir, la dirección central. A n t e todo, n a d a permite u n a medida - q u e no

sea p u r a m e n t e s u b j e t i v a - de la m a y o r o m e n o r adhesión a u n a voluntad i m p r e c i s a
y genuina del electorado; el voto de lista y el sistema p r á c t i c a m e n t e b l o q u e a d o de
las preferencias, n o p a r e c e n p e r m i t i r a l r e s p e c t o a l g ú n s o n d e o serio. E n s e g u n -
d o lugar, e n n i n g ú n texto normativo - y m u c h o m e n o s e n e l artículo 4 9 constitu-
c i o n a l - se p u e d e leer q u e el rol de los partidos d e b a ser de m e r o registro de una
preconstituida voluntad electoral, p o r otra parte, m u y exagerada, y no ya de agi-
tación, p r o p a g a c i ó n y determinación de r u m b o s , q u e c o m p e t e a los m i e m b r o s del
cuerpo electoral, de aprobar o de rechazar, r e g u l a n d o c a d a u n o la p r o p i a adhesión
en la proposición m á s amplia con las p r o p i a s o p i n i o n e s a éste o aquel s í m b o l o de
lista. P o r último, se recuerda q u e en su libro clásico sobre los partidos políticos,
Duverger ha h e c h o énfasis en los diferentes g r a d o s de " d e f o r m a c i ó n " de la opi-
nión, q u e t o d o sistema representativo, n e c e s a r i a m e n t e (y q u i s i é r a m o s decir, opor-
tunamente) implica.
Sin e m b a r g o , no parece i m p r o b a b l e q u e , en lo constitucional, el eventual des-
vanecimiento de la opción a u t ó n o m a del p a r l a m e n t o a través de la imposición, p o r
trámite del comité directivo, de la voluntad partidista, en lugar de la necesaria adhe-
sión a la línea mayoritaria b r o t a d a de la a s a m b l e a de g r u p o , configuraría un ilícito
lamentable.
El g r u p o tiene un p o d e r disciplinario sobre sus afiliados: la violación de las
obligaciones estatutarias da lugar, en efecto, a sanciones de d e r e c h o partidista q u e
p u e d e n significar d e s d e la c e n s u r a hasta la expulsión del g r u p o . E s o aclara m u y
bien la consistencia real del vínculo de g r u p o en c u a n t o efectividad política y per-
mite c o m p r e n d e r fácilmente c ó m o p u e d e llegar a ser p r o b l e m á t i c a la relación del
m i e m b r o indisciplinado -a través de la c o m p i l a c i ó n de las futuras listas del par-
t i d o - c u a n d o , aun sin llegar a la expulsión, el directivo de g r u p o y el aparato cen-
tral d e l p a r t i d o h a y a n n o t a d o la i n d o c i l i d a d . A p r o p ó s i t o de las s a n c i o n e s q u e
pueden aplicarse al parlamentario rijoso, es m u y usado, antes de recurrir a su exclu-
sión de las listas electorales - e x p e d i e n t e , tal vez, de peligrosa p u b l i c i d a d - , el cri-
terio de i m p e d i r p r á c t i c a m e n t e su reelección, ya sea a través de su presentación en
distritos no a s e g u r a d o s , o a través del control de las p r e f e r e n c i a s . Si es verdad,
e n t o n c e s , de q u e la s i m p l e inscripción al g r u p o p a r l a m e n t a r i o y la c o n s e c u e n t e
subordinación voluntaria del p a r l a m e n t a r i o al r u m b o político del partido no c o n s -
tituyen p o r sí, violaciones de la prohibición del m a n d a t o i m p e r a t i v o (en t o d o s los
movimientos políticos, conviene recordarlo a los no siempre informados críticos del
sistema partidista, los p a r l a m e n t a r i o s e f e c t i v a m e n t e c o n c u r r e n a la e l a b o r a c i ó n
de la política general del partido y participan activamente, lejos de sufrirla, de su
soberanía interna; así que, en realidad, los dirigentes de la organización extrapar-
lamentaria son tales m i e m b r o s del p a r l a m e n t o y, en rigor, la a c u s a c i ó n de calidad
de subdito sería - c o n igual defecto de r e a l i s m o - teóricamente reversible), no se

p u e d e negar q u e el espíritu y la lógica del sistema c o n c u r r e n a producir el resulta-
do por el cual el c o n o c i d o criterio d e l d e n o m i n a d o "centralismo d e m o c r á t i c o " , tí-
pico de la organización política marxista, es sustancialmente el p a r a d i g m a ideal
de todos los m o v i m i e n t o s políticos.
En fin, se recuerda q u e el m i e m b r o del Parlamento expulsado del grupo (y con
m a y o r razón, aquel q u e salió voluntariamente) no sale de la oficina p a r l a m e n t a -
ria. Ello es, tal vez, la a r g u m e n t a c i ó n segura q u e p u e d a hacerse valer para negar
la existencia de un m a n d a t o formal imperativo. El parlamentario e x p u l s a d o o q u e
renuncia deberá, se entiende bien, agregarse a otro grupo, o es acogida su d e m a n d a
por un d e t e r m i n a d o partido político, o sea, a falta o por r e c h a z o de ella, él pasará
al grupo mixto. Se han hecho tentativas en los primeros años del Parlamento repu-
blicano p a r a acoplar la renuncia o la expulsión de un grupo a la t e r m i n a c i ó n del
m a n d o legislativo, p e r o han sido r e c h a z a d o s p o r la a s a m b l e a aun c u a n d o el inte-
resado había, p o r correcta c o n d u c t a personal, presentado a los respectivos presi-
dentes su propia renuncia. Sin e m b a r g o , éstas son a c e p t a d a s , si insiste en su deci-
sión. Por el contrario, en homenaje al criterio político q u e preside la distribución de
los cargos en la oficina de la p r e s i d e n c i a , s i e m p r e ha sido a c e p t a d a la r e n u n c i a
del parlamentario q u e , salido de un grupo, considera f u n d a m e n t a l m e n t e no tener
ya el título de la oficina, de vicepresidente, de cuestor o de secretario.
La praxis ya ha r e s u e l t o , y c o r r e c t a m e n t e , la c u e s t i ó n de las " r e n u n c i a s en
b l a n c o " , en los inicios del P a r l a m e n t o r e p u b l i c a n o , r e q u e r i d o s p o r a l g u n o s par-
tidos a los c a n d i d a t o s al acto de la inscripción en las listas y q u e se p r e t e n d í a n
hacer valer en la presidencia de las a s a m b l e a s , c u a n d o el elegido ya no h a y a sido
del agrado del partido: las c á m a r a s no d a n c u r s o a renuncia de tal g é n e r o , c u a n d o
no resulte verificada la efectiva y actual voluntad dimisionaria del p a r l a m e n t a r i o .
E s o vale -y la praxis se ha adherido a la tesis e x p r e s a d a en su t i e m p o ( V i r g a ) - ya
sea para las renuncias en b l a n c o q u e se estilaban en el m o m e n t o q u e se ha d i c h o
(obstaculizándolas, el principio de la irrenunciabilidad de los derechos futuros) sea
para aquellas q u e hubiesen sido c o n s i g n a d a s al directivo del grupo, p o s t e r i o r m e n -
te a la fecha de la elección: la sucesiva p e r m a n e n c i a en el c a r g o prueba, de h e c h o ,
el c a m b i o de decisión del interesado. I g u a l m e n t e , sería nula la declaración h e c h a
por el parlamentario al p r o p i o partido, con la q u e se c o m p r o m e t e a r e n u n c i a r en
un futuro: c u a n d o le fuese exigida, se estaría en presencia de un contrato i n o m i n a -
do, pero, inválido, p o r el principio de la indisponibilidad e intransferibilidad del
m a n d a t o político.
En c u a n t o al ejercicio concreto de éste, los estatutos del partido establecen, en
general, para el parlamentario la obligación de concurrir en el seno del g r u p o , al
desarrollo de las diferentes actividades sobre la b a s é de la línea política general
del partido m i s m o . L o s elegidos r e s p o n d e n de su actividad sobre el plano disci-

plinario, n o sólo e n c u a n t o m i e m b r o s del g r u p o , sino, t a m b i é n - e n las relativas
i n s t a n c i a s - en cuanto m i e m b r o s del partido. La relación entre organización parla-
mentaria y organización extraparlamentaria no es p o r lo d e m á s en sentido único:
n o d e b e olvidarse q u e , c o m o y a s e h a d i c h o , q u e los p a r l a m e n t a r i o s participan
c o m o tales en la determinación del r u m b o general del partido en el consejo nacio-
nal, en la dirección en que, p o r c o s t u m b r e , forman parte los jefes de g r u p o en las
oficinas directivas del aparato central. La n o r m a interna, con diferentes formulacio-
nes q u e se p u e d e n encontrar en todos los estatutos, p o r la q u e los grupos parlamen-
tarios están obligados, p a r a las materia de relevancia política, a seguir el r u m b o
general fijado p o r el c o n g r e s o del partido o a las directivas del consejo nacional,
que en ese r u m b o interpreta y actúa, no p a r e c e , entonces, representar p o r sí un ilí-
cito jurídico y ni siquiera u n a contradicción c o n la lógica de un m a n d a t o parlamen-
tario, s i e m p r e q u e no se d e s c u i d e de colocar a éste - c o m o se d e b e , p o r n u e s t r o
o r d e n a m i e n t o - en el m a r c o del sistema partidista.
U n a cierta a u t o n o m í a de c o n d u c t a parlamentaria se c o n c e d e , p o r lo d e m á s , a
los m i e m b r o s individuales, en t o d o c a s o , t a m b i é n estatutariamente, admitiéndose
excepciones a la disciplina de g r u p o : eso p u e d e suceder o c a s i o n a l m e n t e aun en
cuanto a votaciones. Sin e m b a r g o , p r e v a l e c e la regla general de la revisión pre-
ventiva, p o r parte del c o m i t é directivo, de todas las iniciativas políticas y legisla-
tivas q u e el parlamentario intentase tomar.
El gran reforzamiento de los g r u p o s p a r l a m e n t a r i o s c o n los n u e v o s r e g l a m e n -
tos - f e n ó m e n o en el q u e e x a m i n a r e m o s , de vez en vez, las características en la
organización de los trabajos, en la función legislativa y en la de r u m b o y control
no implica n e c e s a r i a m e n t e u n a m a y o r sujeción del m i e m b r o del P a r l a m e n t o hacia
el partido al q u e pertenece, p e r o es i n n e g a b l e su i m p o r t a n c i a al ser p u e s t a en los
cánones normativos e institucionales de un p r o c e s o histórico q u e , en el p r e d o m i -
nio del e l e m e n t o d e m o c r á t i c o sobre el e l e m e n t o liberal, ha codificado el ocaso de
cuanto restaba en los m ó d u l o s y m o d e l o s sobrevivientes del p a r l a m e n t a r i s m o del
siglo xrx, fundado sobre la selección uninominalista de la clase política. ' T a l orien-
tación de carácter orgánico - c o n o c i d o el informe de la j u n t a sobre el nuevo Regla-
m e n t o de la C á m a r a , aquel q u e m a y o r m e n t e registra el p r o c e d i m i e n t o m e n c i o n a -
d o - n o implica, p o r otra parte, u n deterioro d e l a p o s i c i ó n j u r í d i c a del d i p u t a d o
específico para ventaja de oligarquías de partido o de grupos. Al contrario, mientras
q u e se ha tutelado siempre el d e r e c h o al disenso p o r parte del individuo (...) se ha
creado, c o n los p o d e r e s y la a u t o n o m í a t a m b i é n e c o n ó m i c a de los g r u p o s parla-
m e n t a r i o s , u n a posibilidad de dialéctica efectiva entre los g r u p o s y los m i s m o s
partidos y, por lo tanto, con espacio m á s a n c h o para el desarrollo de los derechos de
c a d a diputado en la m e d i d a en q u e se h a g a partícipe de la vida interna del g r u p o . "
La afirmación, q u e e n c u e n t r a verificación en la investigación analítica de las

disposiciones singulares, todavía no parece q u e h a y a e n c o n t r a d o confirmación en
el funcionamiento efectivo de las instituciones parlamentarias, aun frente al a m b i -
cioso objetivo de suscitar u n a dialéctica - q u e c i e r t a m e n t e sería s a l u d a b l e y a u s -
p i c i a b l e - entre los g r u p o s parlamentarios y sus partidos de referencia. Ello, t a m -
b i é n , p o r q u e al gran e n s e ñ o r a m i e n t o de l o s g r u p o s en el r u m b o o r g a n i z a d o r y
político de las a s a m b l e a s parlamentarias no se ha a c o m p a ñ a d o , c o m o sería opor-
tuno, c o n u n a r e g l a m e n t a c i ó n m á s r i g u r o s a , d e d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o positivo,
sobre los procesos formativos de la válida voluntad del g r u p o . M á s bien, ocurre
que, en esta materia, la evolución del d e r e c h o parlamentario ha d a d o p a s o s h a c i a
atrás y no hacia adelante: las disposiciones reglamentarias de 1920 preveían, en
efecto, intervenciones m á s incisivas en la a u t o n o m í a de los grupos, llegando h a s -
55
ta dictar la disciplina de las sesiones p a r a su v a l i d e z . U n a ampliación de la e s -
fera de actividades de los g r u p o s disciplinada p o r los r e g l a m e n t o s p a r l a m e n t a r i o s
- q u e se p u e d e insistir en a p l i c a r - está prevista, naturalmente, p o r su crecido rol
actual; sería perfectamente coherente, m á s bien, c o n s e c u e n t e a la n o r m a q u e c o n -
fiere, todavía hasta ahora, a la oficina de la presidencia de la a s a m b l e a el p o d e r de
decidir sobre r e c l a m a c i o n e s relativa a su constitución; y realizará, finalmente en
su p l e n o significado, los objetivos de los n u e v o s r e g l a m e n t o s - q u e d a n tanto e s -
56
p a c i o a las voluntades de los grupos expresados p o r sus p r e s i d e n t e s - si introdu-
j e r a u n a disciplina garantista al r e s p e c t o , p o n i e n d o n o r m a s preceptivas sobre la
validez d e las s e s i o n e s d e g r u p o , e n las q u e s e a d o p t e n , d e c u a l q u i e r m a n e r a ,
deliberaciones relevantes para los fines de las funciones conferidas a los g r u p o s
m i s m o s c o m o órganos d e las c á m a r a s .
Las juntas
APENAS CONSTITUIDOS los g r u p o s parlamentarios, el presidente de a s a m b l e a n o m -

bra, en cada C á m a r a , a los diez c o m p o n e n t e s de la "junta para el r e g l a m e n t o " , pre-
muna tímida y limitada tentativa en esta dirección ha sido efectuada, recientemente, por el Reglamento del
Senado, cuyo artículo 53, séptimo párrafo, establece que los reglamentos internos de los grupos parlamentarios
deben establecer "procedimientos y formas de participación que permitan a los senadores individuales de expre-
sar sus orientaciones para presentar propuestas sobre materias comprendidas en el programa de los trabajos, o
de cualquier modo, en el orden del día". Entonces, por primera vez, una norma reglamentaria penetra en el inte-
rior de la potestad estatutaria de los grupos, inclinándola a la obtención de ñnes individuales, en la exigencia de
garantizar de cualquier manera la participación de los senadores individuales en la programación de los trabajos.
56
Al momento, en cambio, los relieves sobre la escasa democraticidad de la organización del grupo, expre-
sados primero por Virga (véase supra, p. 168), resultan agravados por conspicuas ventajas procedimentales
-verdaderas y propias potestades jurídicas muy relevantes políticamente- conferidas a los presidentes de gru-
po sin ninguna de las garantías auspiciadas en el texto; fenómeno censurado severamente (por Amato) porque
"bajo la apariencia de la funcionalidad se esconde una orientación de restauración no alejada para reconducir al
grupo al dócil rol de la grey, más que explotar su potencial representativo".
sidida por él m i s m o ; a los treinta c o m p o n e n t e s de la "junta de las elecciones" (vein-

titrés en el S e n a d o , en d o n d e el ó r g a n o t o m a el n o m b r e de "juntas de las eleccio-
nes y de las i n m u n i d a d e s p a r l a m e n t a r i a s " ) ; los veintiún d i p u t a d o s a la C á m a r a , de
la "junta p a r a las autorizaciones p e d i d a s , según el artículo 68 de la Constitución".
A h o r a bien, c o n s i d e r a d a s e n referencia a s u n a t u r a l e z a j u r í d i c a , e n c u a n t o
órganos colegiales p e r m a n e n t e s de las c á m a r a s , las j u n t a s no difieren de los otros
órganos de idéntica naturaleza jurídica, d e n o m i n a d o s c o m i s i o n e s , desde la reforma
de 1920, q u e confió a estas ú l t i m a s funciones de e x a m e n preliminar de las leyes,
la d e n o m i n a c i ó n de j u n t a ha a s u m i d o un significado diferenciado: p a r a indicar, es
decir, ó r g a n o s colegiados p e r m a n e n t e s investidos institucionalmente c o n funcio-
57
nes técnico-jurídicas y no legislativas o de control político ( C i a u r r o ) .
E l p r e v a l e c i e n t e carácter t é c n i c o - j u r í d i c o d e las j u n t a s i n f o r m a t a n t o d e s u
duración, q u e es p o r t o d a la legislatura, a diferencia de aquélla de las c o m i s i o n e s
permanentes propiamente dichas, c o m o del n o m b r a m i e n t o presidencial de sus
m i e m b r o s . N ó t e s e , todavía, q u e en la t e n d e n c i a p a r a ampliar el rol de los g r u p o s
p a r l a m e n t a r i o s y acentuar la r e p r e s e n t a c i ó n p r o p o r c i o n a l en los varios ó r g a n o s ,
los r e g l a m e n t o s vinculan a l presidente d e a s a m b l e a - q u e n o p o r a c a s o está consi-
d e r a d o p a r a el ejercicio del p o d e r de n o m b r a m i e n t o d e s p u é s de la constitución de
los g r u p o s - a tener c u i d a d o en la d e s i g n a c i ó n y en la consistencia n u m é r i c a de los
mismos grupos.
A la "junta para el r e g l a m e n t o " , instituida en la C á m a r a en 1880 son deferidos:
el estudio de las p r o p u e s t a s relativas al r e g l a m e n t o , así c o m o las o p i n i o n e s sobre
las c u e s t i o n e s q u e le s o m e t a el p r e s i d e n t e , i n h e r e n t e s a su interpretación. En la
C á m a r a , la c o m p e t e n c i a de la j u n t a se extiende, t a m b i é n , a la r e s o l u c i ó n de even-
tuales conflictos de c o m p e t e n c i a entre los ó r g a n o s c a m a r a l e s internos (por ejem-
p l o , entre c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s , a p r o p ó s i t o del e x a m e n p r e p a r a t o r i o p a r a la
aprobación de los p r o y e c t o s de ley) c u a n d o , sin e m b a r g o , lo c o n s i d e r e necesario
el p r e s i d e n t e de a s a m b l e a investido p a r a tal c u e s t i ó n . Él c o n s e r v a , e n t o n c e s , u n a
c o m p e t e n c i a primaria y, c a d a vez q u e lo quiera, exclusiva, d e s d e el m o m e n t o q u e
la intervención, q u e él p i d a de la j u n t a , en n i n g ú n c a s o d e b e r á entenderse c o m o
sustitutiva de la típica función presidencial de interpretar el r e g l a m e n t o , insepara-
ble del d e b e r de " h a c e r l o respetar".
En fin, el artículo 17, tercer párrafo, del R e g l a m e n t o de la C á m a r a , establece,
diferenciándose c o n ello n e t a m e n t e de la c o r r e s p o n d i e n t e previsión normativa en
el S e n a d o , q u e la j u n t a p a r a el r e g l a m e n t o " p r o p o n e a la a s a m b l e a las modifica-
57
Sin embargo, la diferencia que se anota, no encuentra siempre una puntual verificación, porque el
Reglamento del Senado prevé en el artículo 23, la institución de una "junta para los asuntos de las comunidades
europeas" (sobre la cual, cfr., pp. 370 y ss.), a la que se aplican las normas vigentes para las comisiones perma-
nentes en sede diversa de la deliberante y de la de redacción.
ciones y los agregados del r e g l a m e n t o q u e la experiencia d e m u e s t r e necesarios":

disposición q u e ha permitido, p r i m e r o la elaboración en vía de praxis de un p r o -
cedimiento de revisión del t o d o particular y, d e s p u é s , su transformación, ya sea
inclusive c o n significativas i n n o v a c i o n e s , e n explícitas f o r m u l a c i o n e s e s c r i t a s .
H a s t a 1 9 8 1 , en la C á m a r a , y todavía en el S e n a d o , el p r o c e d i m i e n t o p a r a la
a p r o b a c i ó n de las m o d i f i c a c i o n e s o l o s a g r e g a d o s al r e g l a m e n t o ha s i d o s e m e -
j a n t e a aquella legislativa; pero, en ocasión de las modificaciones reglamentarias
introducidas en 1 9 8 1 , la presentación con fines obstruccionistas p o r parte de u n a
de las formaciones políticas m e n o r e s (el partido radical) de m á s de cincuenta mil
enmiendas, ha obligado a la presidencia de la asamblea, con el c o n s e n s o de u n a
amplísima formación parlamentaria, a una nueva lectura de la n o r m a reglamenta-
ria, d e s e m b o c a d a en la individuación y valorización de sus aspectos peculiares. Se
ha considerado, entonces, p a r a evidentes fines anti-obstruccionistas q u e el poder
de la j u n t a p a r a p r o p o n e r a la a s a m b l e a las m o d i f i c a c i o n e s y los a g r e g a d o s al
r e g l a m e n t o q u e se h a n vuelto necesarios es un p o d e r exclusivo: la a s a m b l e a no
p u e d e pronunciarse directamente sobre cualquier texto, aun sobre e n m e n d a m i e n -
tos o artículos agregados, sin u n a intervención preventiva de la j u n t a q u e lo h a g a
en p r o p i o o lo p r o p o n g a a la deliberación del plenum; no son aplicables las nor-
m a s previstas en el reglamento para el procedimiento legislativo. Por consecuencia,
las m i l e s d e e n m i e n d a s p r e s e n t a d a s fueron t r a n s f o r m a d a s e n p o c o s " p r i n c i p i o s
e n m e n d a d o r e s " votados por la a s a m b l e a y transmitidos a la j u n t a p a r a su sucesi-
va reelaboración en aquella " p r o p u e s t a " q u e el r e g l a m e n t o le atribuye en vía ex-
clusiva. En fin, la p r o p u e s t a de la j u n t a fue votada g l o b a l m e n t e y a p r o b a d a sin
modificaciones.
Este p r o c e d i m i e n t o , q u e p o r necesidad se separaba del tradicional y p r o b a d o

álveo representado p o r el iter legislativo, h a sido a d o p t a d o luego, también en las
sucesivas reformas reglamentarias hasta q u e en 1988, en ocasión de la modifica-
ción de las n o r m a s relativas a las m o d a l i d a d e s de votación, el a m p l i o c o n s e n s o en
materia reglamentaria, entre la m a y o r í a gubernativa y las oposiciones, sistemáti-
c a m e n t e perseguido d e s d e la p r i m e r a aprobación de los r e g l a m e n t o s r e p u b l i c a n o s
disminuyó, y sobre la necesidad de modificar el artículo 49 del Reglamento de la
C á m a r a la m a y o r í a gubernativa se encontró p o l é m i c a m e n t e contrapuesta a t o d a s
las otras fuerzas parlamentarias, logrando obtener con no p o c a s dificultades, y con
pocos votos de diferencia, la aprobación del propio texto. Pero, en aquella ocasión,
el atípico p r o c e d i m i e n t o inventado en 1 9 8 1 , para enfrentar al o b s t r u c c i o n i s m o de
los radicales, p u s o claramente a la vez todos su defectos: la competencia exclusiva
de la junta, q u e c o m p r i m í a p r o f u n d a m e n t e la participación de los diputados y, p o r
lo tanto, de la m i s m a a s a m b l e a en las varias fases del p r o c e d i m i e n t o ; la ausencia
de algunos grupos m e n o r e s en la composición de la j u n t a m i s m a , inaceptable c o n s -
titucional y políticamente, en el m o m e n t o en q u e a ésta se le atribuían tareas di-

ferentes, pero exclusivas, y tales c o m o para c o m p r i m i r el p o d e r de iniciativa y de
e n c o m i e n d a de los d i p u t a d o s ; la d i s c r e c i o n a l i d a d de la j u n t a en la e l a b o r a c i ó n
de los principios e n m e n d a d o r e s para someterlos a la votación de la a s a m b l e a y
especialmente en la sucesiva especificación de aquéllos e v e n t u a l m e n t e a p r o b a d o s
e n propuestas concretas. A s í aparece, d e m o d o manifiesto, q u e u n p r o c e d i m i e n t o ,
nacido con el solo fin de contrastar intentos obstruccionistas, no p o d r í a ser idóneo
para equilibrar los contrapuestos derechos de la m a y o r í a p a r a decidir y de la o p o -
sición para expresar claramente las propias o p i n i o n e s y de confiar en su b o n d a d
para convencer de llevar sus propias posiciones, aun en parte, a los diputados de la
formación adversaria.
En 1990, con u n a reforma reglamentaria expresa, se sometió a u n a nueva dis-
ciplina el p r o c e d i m i e n t o de revisión del R e g l a m e n t o de la C á m a r a . Q u e d a n d o fir-
me el p o d e r exclusivo de la j u n t a para p r o p o n e r a la a s a m b l e a las modificaciones
y las integraciones consideradas necesarias, el r e g l a m e n t o permite ahora, a c a d a
diputado, presentar en a s a m b l e a u n a p r o p u e s t a q u e c o n t e n g a los principios y cri-
terios directivos para la formulación de la propuesta de la junta. En la eventualidad
de q u e todas las propuestas de iniciativa p a r l a m e n t a r i a h a y a n sido r e c h a z a d a s , se
somete a votación el texto de la j u n t a ; en caso contrario, esta última presenta a la
a s a m b l e a un nuevo texto q u e r e s u m e los principios y los criterios directivos apro-
bados en precedencia. E s t e último p o d e r de la j u n t a , sin e m b a r g o , no es definiti-
vo, p o r q u e un representante de g r u p o o veinte d i p u t a d o s tienen el d e r e c h o de pre-
sentar u n a p r o p u e s t a e n t e r a m e n t e sustitutiva del texto de la j u n t a , en el sentido
considerado c o n f o r m e a los principios y a los criterios directivos a d o p t a d o s . En
tal caso, se s o m e t e a votación el texto de la j u n t a y ú n i c a m e n t e en el c a s o en q u e
éste no se apruebe, los textos de iniciativa parlamentaria, c o m e n z a n d o p o r aquél
m á s c e r c a n o a la formulación de la j u n t a . Para ser a p r o b a d a la p r o p u e s t a de m o d i -
ficación del r e g l a m e n t o d e b e obtener, de c o n f o r m i d a d c o n el artículo 64 constitu-
cional, la m a y o r í a absoluta de los c o m p o n e n t e s de la c á m a r a . La votación se h a c e
por apelación n o m i n a l o, c u a n d o lo pidan treinta d i p u t a d o s o u n o o m á s presiden-
tes de g r u p o de la m i s m a consistencia n u m é r i c a , a escrutinio secreto (artículo 49
58
y artículo 51 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a .
También en el S e n a d o está pedida la adopción de las modificaciones del regla-
m e n t o con mayoría absoluta (artículo 17, quinto párrafo, del R e g l a m e n t o del Sena-
do). El sucesivo sexto párrafo establece, todavía, q u e los conjuntos n o r m a t i v o s
58
Es necesario recordar que la reforma reglamentaria mencionada, no ha menoscabado la deporable praxis
que no permite la publicidad de los trabajos de la junta para el reglamento, asegurada en forma del todo insufi-
ciente con la publicación de un Boletín en el que, de vez en vez, están sintetizados los argumentos en discusión
y los parlamentarios que intervinieron, sin alguna indicación sobre el contenido de los debates verificados, y
sobre las posiciones asumidas por los relativos componentes (comprendido el mismo presidente). Tal praxis
modificadores q u e tengan carácter orgánico, es decir, c o m p u e s t o s de n u m e r o s a s

disposiciones ligadas entre sí, exigen la m a y o r í a absoluta sólo para la a p r o b a c i ó n
f i n a l del conjunto, excepto q u e l o d e m a n d e n diversamente o c h o senadores.
U n a regla q u e m á s bien es de comportamiento parlamentario correcto ha queri-
do siempre q u e la j u n t a fuese formada por el presidente, respetando, en cuanto sea
posible, la proporción de los g r u p o s políticos representados en la asamblea. E s t a
convention, sin e m b a r g o , n u n c a h a sido suficiente para asegurar la absoluta impar-
cialidad (por otra parte, i m p o s i b l e en un ó r g a n o q u e es siempre político) en el r e s -
peto del r e g l a m e n t o y, en efecto, es indicativo q u e la j u n t a h a y a llegado a frecuen-
tes y diferentes c o n c l u s i o n e s de m a y o r í a o de minoría. T e n i e n d o presente q u e ella
también es competente para las cuestiones de constitucionalidad, pues está conecta-
da íntimamente con n o r m a reglamentaria (o costumbres parlamentarias, c o m o para
el c ó m p u t o de los abstencionistas) su ineliminable naturaleza política h a c e toda-
vía m á s apreciable la c o m p e t e n c i a del actual consejo constitucional francés p a r a
conocer sobre las conformidades a la constitución del derecho parlamentario.
El p o t e n c i a m i e n t o de los g r u p o s , q u e tantas veces se ha d e b i d o recordar c o m o
elemento caracterizante d e los r e g l a m e n t o s , h a p r o d u c i d o t a m b i é n aquí i n d i c a d o -
ras innovaciones con el fin de asegurar u n a representatividad m á s a d e c u a d a de la
j u n t a respecto a la formación política de la asamblea. Así, el presidente, valoradas
las circunstancias, podrá en a m b a s ramas del Parlamento, integrar la j u n t a del regla-
m e n t o (con no m á s de cuatro m i e m b r o s en el S e n a d o , sin limitación e x p r e s a en la
Cámara) teniendo presentes, p o r c u a n t o es posible, los criterios de proporcionali-
dad. Es interesante recordar q u e en el r e g l a m e n t o para los diputados esta facultad
presidencial había estado vinculada en su origen con la fórmula taxativa " s i e m p r e
respetando", referida a aquéllos tales criterios, luego desaparecida durante el deba-
asume una particular gravedad bajo el perfil político y constitucional, sea porque también la actividad de la jun-
ta para el reglamento está atraída por el principio general expresado por el artículo 64 constitucional, que dis-
pone la publicidad de los trabajos, salvo las excepciones confiadas a la evaluación discrecional de las mismas
cámaras (pero, es evidente, que en materia reglamentaria no es absolutamente hipotética alguna forma de secre-
to); sea porque el principio democrático al que están subordinadas las cámaras en cuanto órganos no ya sobera-
nos, sino estructuras de ejercicio de la soberanía popular, implica la parcialidad plena conocida de las decisiones
parlamentarias, comprendidas aquéllas de naturaleza reglamentaria; sea, porque, en fin, el órgano supremo al
interno de la compleja organización de cada Cámara (la asamblea) tiene derecho de tener el pleno conocimiento
del desarrollo de la discusión y de las eventuales votaciones al interior de un órgano, que de cualquier manera
sirve al ejercicio de esa potestad reglamentaria que la misma constitución la reconoce.
No se podría sostener en contrario, que el sustancial secreto de los trabajos de la junta para el reglamento
se vincularía con su supuesta naturaleza de órgano consultor del presidente de asamblea y, por esto, subordina-
do a una exigencia de reserva frente a cualquier otro sujeto. Prescindiendo de la consideración de que la junta para
el reglamento es más que un órgano consultor del presidente, estando dotada, especialmente en la Cámara, de una
esfera de competencia exclusiva y propia, no se logra comprender por qué motivo, aún en la expresión de opinio-
nes pedidas por el presidente, la discusión que se desarrolla en su interior no pueda y no deba constituir un ele-
mento de evaluación por parte de los parlamentarios y de la misma asamblea, aún en orden de aquel principio
de responsabilidad al que el mismo presidente está sometido.
te, p o r la manifiesta imposibilidad de su i n d i s c r i m i n a d a interpretación, sin produ-

cir, finalmente, la desaparición en la j u n t a de la distinción entre mayoría y oposicio-
nes existente en la asamblea. La formulación m á s blanda, adoptada en el contexto
final, tiende, en c a m b i o , a asegurar el respeto tanto del criterio a p r o x i m a d a m e n t e
proporcional, c o m o del m a y o r p e s o n u m é r i c o de la m a y o r í a . Vale t a m b i é n , al m e -
nos en este caso, la relevancia de las relaciones políticas entre los grupos y entre los
grupos y el gobierno, c o m o se presentan al inicio de la legislatura, es decir, al m o -
mento de la constitución de la junta, no son necesariamente ésos q u e , p o r motivos
impredecibles en ese momento, se podrán producir durante el curso de la legislatura.
La "junta de las e l e c c i o n e s " está obligada a referir a la asamblea, no m á s de
dieciocho m e s e s d e s p u é s de la consulta electoral, sobre la regularidad de las o p e -
r a c i o n e s electorales, sobre los títulos de a d m i s i ó n de los d i p u t a d o s y s o b r e las
causas de inelegibilidad y de incompatibilidad. Ella formula, al r e s p e c t o , con el
p r o c e d i m i e n t o ya ilustrado en el capítulo precedente, las relativas p r o p u e s t a s de
convalidación, anulación o v e n c i m i e n t o . En la p r i m e r a reunión, la j u n t a elige un
p r e s i d e n t e , d o s v i c e p r e s i d e n t e s y tres secretarios. L o s m i e m b r o s de la j u n t a no
p u e d e n rechazar el n o m b r a m i e n t o ni renunciar: la renovación del colegio, sin e m -
bargo, está prevista en el caso de falta de oportunidad, p o r un m e s , a la convocato-
ria de su presidente, o sea, c u a n d o p a r a el m i s m o p e r i o d o no se obtuviese el nú-
m e r o legal. Ya se ha d i c h o del r e g l a m e n t o interno q u e , previo e x a m e n p o r parte
de la j u n t a del reglamento, d e b e ser a p r o b a d o p o r la c á m a r a con las m i s m a s m o d a -
lidades del p r o p i o r e g l a m e n t o , es decir p o r m a y o r í a absoluta. Si ello s u c e d i ó des-
p u é s de la reforma de 1 9 7 1 , vigente todavía, c o m o ya se ha r e c o r d a d o , el antiguo
r e g l a m e n t o interno reelaborado en 1962.
Instituida en 1951 en la C á m a r a , y a b s o r b i e n d o c o m p e t e n c i a s h a s t a en ese
m o m e n t o , se destinarían a la c o m i s i ó n de justicia, la "junta p a r a las autorizacio-
nes a p r o c e d e r " (expresión usual p a r a indicar el actual ó r g a n o p e r m a n e n t e "para
las autorizaciones pedidas en el sentido del artículo 68 de la C o n s t i t u c i ó n " ) está
también disciplinada p o r un reglamento interno redactado y a p r o b a d o con las mis-
m a s m o d a l i d a d e s de aquél p a r a la verificación de los p o d e r e s : p o r lo d e m á s , está
vigente, todavía, el anterior a la reforma. T é r m i n o s y m o d o s q u e se refieren a los
d i p u t a d o s , valen, t a m b i é n , c u a n d o l a p e t i c i ó n d e a u t o r i z a c i ó n p a r a p r o c e d e r ten-
ga p o r objeto el delito de vilipendio de las a s a m b l e a s legislativas (artículo 2 9 0 y
3 1 3 del c ó d i g o penal), es decir, los q u e se refieren a c i u d a d a n o s ajenos a la C á m a -
ra: un preventivo e x a m e n c o m ú n está previsto en tal caso con la otra r a m a del Par-
l a m e n t o , siendo m u y o p o r t u n a u n a decisión d o b l e y c o n f o r m e p a r a autorizar el
procedimiento con el fin de q u e éste tenga lugar conforme al criterio de unidad pro-
cesal, en la certeza del d e r e c h o y en el principio de igualdad.
A c t u a l m e n t e n o están previstos los q u o r u m p a r a l a validez d e las sesiones,
tanto de ésta c o m o de la p r e c e d e n t e j u n t a , m á s bien, ha d e s a p a r e c i d o de la nueva
normativa el preexistente q u o r u m para la j u n t a de las elecciones: la omisión no es

ciertamente r e c o m e n d a b l e . La praxis es en el sentido de pedir p a r a las autoriza-
ciones a proceder, un cuarto de los c o m p o n e n t e s para la validez de la reunión y,
la mitad m á s u n o , para la validez de las deliberaciones adoptadas p o r m a y o r í a de
los presentes (Manzella).
L a s funciones relativas a la materia del c o n t e n c i o s o electoral y aquélla de las
autorizaciones para proceder, c o m o se recordará, están conferidas ahora al Sena-
do, a u n a única "junta de las elecciones y de las i n m u n i d a d e s p a r l a m e n t a r i a s " .
H a s t a 1 9 7 1 , l a m a t e r i a d e las i n m u n i d a d e s p a r l a m e n t a r i a s d e los s e n a d o r e s s e
confiaba a la comisión de justicia: la modificación ocurrida t a m b i é n en el S e n a d o ,
e s p a r a a u s p i c i a r u n a m á s p e r f e c c i o n a d a n a t u r a l e z a j u r i s d i c c i o n a l del p r o c e d i -
miento instructorio de las peticiones, q u e d a n d o aún la contradicción - i n e l i m i n a b l e
en el s i s t e m a - de la evidente naturaleza de acto político de la votación-delibera-
ción de la asamblea.
Las comisiones permanentes
PARA EL artículo 72 constitucional "todo proyecto de ley presentado en una C á m a -

ra es, según las normas de su reglamento, examinado por una comisión y, luego, p o r
la C á m a r a m i s m a , q u e lo aprueba artículo p o r artículo y con votación final". A las
comisiones parlamentarias h a c e n referencia, t a m b i é n , otras n o r m a s del m i s m o ar-
tículo, siempre en el t e m a de formación de las leyes. P o r lo tanto, las c o m i s i o n e s
parlamentarias d e b e n considerarse, en relación c o n esta función de las c á m a r a s ,
c o m o órganos n e c e s a r i o s indefectibles, d e c u y a existencia c o n s t i t u c i o n a l m e n t e
supraordenada d e b e tener en c u e n t a el m i s m o p o d e r reglamentario de las c á m a -
ras, sujeto a los señalamientos del artículo 72 en lo atinente a las m o d a l i d a d e s q u e
ahí configura las atribuciones de las comisiones en la formación de las leyes, p e r o
libre para disciplinar otras eventuales atribuciones.
E n o b e d i e n c i a a l m a n d a t o c o n s t i t u c i o n a l , l o s r e g l a m e n t o s d e las c á m a r a s
asumen la responsabilidad de estatuir q u e c a d a g r u p o parlamentario, previsto en
la propia constitución, p r o c e d a a la designación de sus m i e m b r o s en las específi-
cas c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s , e n l a C á m a r a " r e p a r t i é n d o l o s e n n ú m e r o igual e n
cada c o m i s i ó n " , en el S e n a d o " e n r a z ó n de u n o por c a d a trece inscritos". El presi-
dente de a s a m b l e a p r o c e d e , entonces, a asegurar la proporción entre los g r u p o s en
las varias comisiones - e n c u a n t o es posible y teniendo en cuenta sus p r o p u e s t a s - ,
distribuyendo los c o m p o n e n t e s q u e n o h a y a n e n t r a d o e n l a p r i m e r a repartición,
así c o m o aquéllos pertenecientes a grupos c u y a consistencia n u m é r i c a es inferior
al n ú m e r o de las c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s : p a r a estos últimos, el R e g l a m e n t o del
Senado autoriza la designación de un m i s m o senador en tres comisiones, con el fin
d e o b t e n e r l a r e p r e s e n t a c i ó n d e c a d a u n o d e los d i s t r i t o s . L o s m i e m b r o s d e l a
c o m i s i ó n q u e son l l a m a d o s a formar parte del g o b i e r n o - n o sólo los ministros,
sino, también, los s u b s e c r e t a r i o s - son sustituidos p o r el g r u p o , durante el t i e m p o
que d u r e el encargo, con otros parlamentarios q u e c o n t i n ú a n perteneciendo, tam-
bién, a la c o m i s i ó n de la q u e provienen. La c o m p o s i c i ó n de las c o m i s i o n e s per-
m a n e n t e s es renovada después del p r i m e r bienio de la legislatura (la renovación
"cada b i e n i o " , señalada en el R e g l a m e n t o de la C á m a r a , es una formulación evi-
dentemente impropia, teniendo en cuenta la duración de la legislatura) y los comisa-
rios p u e d e n ser confirmados.
En su primera sesión, c o n v o c a d a p o r el presidente de asamblea, las c o m i s i o -
nes proveen a la propia constitución, m e d i a n t e la elección de la oficina de la presi-
dencia, c o m p u e s t a p o r el presidente, p o r dos vicepresidentes y p o r los secretarios.
El presidente es elegido por m a y o r í a absoluta de votos y, si no alcanza el q u o r u m ,
por balotaje entre los dos candidatos m á s votados: en c a s o de e m p a t e , es elegido
el candidato m á s a n c i a n o c o m o p a r l a m e n t a r i o , o sea, si a m b o s tienen el m i s m o
n ú m e r o de legislaturas, el q u e tenga m á s edad. En el S e n a d o , la antigüedad par-
lamentaria no tiene relevancia. L o s vicepresidentes y los secretarios son elegidos
con el sistema de voto limitado.
Las comisiones p e r m a n e n t e s son trece, tanto en el S e n a d o c o m o en la C á m a r a .
E n s e g u i d a de la revisión realizada en 1987 se modificaron las materias de c o m -
petencia de las c o m i s i o n e s , agrupándolas con b a s e en criterios de h o m o g e n e i d a d ,
t a m b i é n con el fin de hacer m á s e q u i l i b r a d a la carga de trabajo de c a d a u n a de
ellas. Hoy, las c o m i s i o n e s tienen c o m p e t e n c i a sobre las materias respectivamente
indicadas en la perspectiva siguiente:
El origen histórico de las c o m i s i o n e s p r u e b a eficazmente, p o r sus modalida-
d e s , el significado q u e estos colegios m e n o r e s h a n a s u m i d o en el contexto de todo
el sistema de gobierno, c o m o para significar con su desarrollo - c o n parcial e x c e p -
ción para el ordenamiento británico- la observación de que "el Parlamento en asam-
blea es el tipo de ó r g a n o característico de la d i n á m i c a constitucional del siglo x i x ,
mientras q u e el P a r l a m e n t o en c o m i s i ó n es la figura organizativa prevaleciente en
el E s t a d o c o n t e m p o r á n e o " (Elia). Se sabe q u e , antes de la reforma reglamentaria
de 1920, la organización de la C á m a r a de D i p u t a d o s preveía el e x a m e n prelimi-
nar de las leyes confiado a nueve colegios internos d e n o m i n a d o s "oficinas", sor-
teándolos en c a d a sesión, cuáles n o m b r a b a n , en su seno, a un c o m i s a r i o para cada
p r o y e c t o , en d o n d e todos los c o m i s a r i o s r e u n i d o s de t o d o s los oficios p u d i e r a n
referir al plenum: n ó t e s e , i n c i d e n t a l m e n t e , q u e e s o c o n s t i t u y e la m a t r i z original
del "comité de los nueve", luego, quedó en uso en la C á m a r a c o m o órgano instructo-
rio respecto a las comisiones en singular. En lugar de los nueve oficios, la reforma
de 1920 instituía un n ú m e r o igual de c o m i s i o n e s p a r l a m e n t a r i a s , especializadas
Senado de la República Cámara de Diputados
I Asuntos constitucionales, asuntos de la I Asuntos constitucionales, de la

presidencia del consejo y del interior, presidencia del consejo e internos.
ordenamiento general del Estado y de la II Justicia.
administración pública. III Asuntos exteriores y comunitarios.
II Justicia. IV Defensa.
III Asuntos exteriores, emigración. V Presupuesto, tesoro y programación.
IV Defensa. VI Finanzas.
V Programación económica, presupuesto. VII Cultura, ciencia e instrucción.
VI Finanzas y tesoro. VIII Ambiente, territorio y obras públicas.
VII Instrucción pública, bienes culturales, IX Transportes, correos y telecomunicaciones.
investigación científica, espectáculos X Actividades productivas, comercio y
y deportes. turismo.
vm Obras públicas, comunicaciones. XI Trabajo, previsión social.
IX Agricultura y producción agroalimentaria. XII Asuntos sociales.
X Industrias, comercio y turismo XIII Agricultura
XI Trabajo, previsión social.
XII Higiene y salubridad.
XIII Territorio, ambiente y bienes ambientales.
por materia grosso modo correspondientes a la repartición d e los asuntos. L a d e -

n o m i n a c i ó n de "oficios" fue a s u m i d a inicialmente, ya se ha visto, p o r los g r u p o s
parlamentarios nacidos de la reforma electoral proporcional, habilitados i n m e d i a -
tamente para la designación de los p r o p i o s m i e m b r o s en las c o m i s i o n e s , mientras
q u e adquirían u n a relativa estabilidad (un año) y, j u n t o c o n a las atribuciones i n s -
titucionales para el e x a m e n preliminar de las leyes, m u y pronto adquirirían de h e -
cho el p o d e r de ejercer, a través de solicitudes de información, un control informal
sobre el gobierno. D o s años d e s p u é s , en j u n i o de 1922, las n u e v e c o m i s i o n e s ca-
marales (no h a y n i n g u n a huella de este ó r g a n o en el s e n a d o real, q u e c o n s e r v a b a
el sistema de los oficios hasta 1939) a u m e n t a b a n hasta ser d o c e , con la obligación
para cada diputado de formar parte de una comisión. La a m p l i a delegación legis-
lativa i n m e d i a t a m e n t e conferida al nuevo gabinete con tendencia fascista d e s p u é s
del 28 de octubre (los l l a m a d o s " p l e n o s p o d e r e s " del primer ministerio Mussolini)
dio ocasión, m o d o p a r a e x p e r i m e n t a r a d e c u a d a m e n t e a los nueve ó r g a n o s , c u y a
institución queda, p o r lo d e m á s , significativa, ligada con el formal r e c o n o c i m i e n -
to de los g r u p o s parlamentarios y la estructura proporcional de la C á m a r a , c o m o
"la última y única p u e s t a al día en profundidad del d e r e c h o parlamentario en edad
liberal" (Ungari).
En el p r o c e s o de transformación autoritaria h a c i a el montaje institucional del
r é g i m e n fascista, u n a r e f o r m a , p o s t e r i o r a las e l e c c i o n e s m a y o r i t a r i a s de 1924,
eliminaba las c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s , e v i d e n t e m e n t e m u y ligadas a los grupos
parlamentarios expresión del pluralismo partidista y se regresaba así a los oficios
de 1939, c u a n d o la nueva organización fascista de la a s a m b l e a representativa - l a

" C á m a r a de los fasci" y de las corporaciones, c o m p u e s t a p o r m i e m b r o s q u e llega-
b a n a ser tales p o r d e r e c h o , en r a z ó n de su c o l o c a c i ó n en la j e r a r q u í a de los orga-
n i s m o s fascistas en c a m p o e c o n ó m i c o , sindical, cultural, e t c é t e r a - , instituía d o c e
c o m i s i o n e s deliberantes en sede legislativa, n o m b r a d a s d i r e c t a m e n t e p o r el presi-
dente de la C á m a r a , q u e luego sería, c o n t e m p o r á n e a m e n t e , m i e m b r o del gobierno
en calidad de ministro de gracia y justicia. El nuevo instituto de p r o d u c c i ó n legis-
lativa descentralizada, no t u v o oportunidad de ser e x p e r i m e n t a d o p l e n a m e n t e , ni
siquiera d e s d e el p u n t o de vista restringidamente técnico, p o r q u e en p o c o t i e m p o
era a r r u m b a d o d e b i d o a la legislación de guerra: t o d o s sabían, sin e m b a r g o , q u e
r e s u m i e n d o por la constitución republicana en el m a r c o del r e n o v a d o r é g i m e n par-
lamentario, representa - e n lo relativo al p r o c e d i m i e n t o legislativo descentraliza-
d o - u n a característica q u e h a sido d u r a n t e largo t i e m p o , e s decir, hasta c u a n d o e s
r e s u m i d a p o r la nueva constitución española, exclusivamente italiana, de lo cual
se tratará específicamente en el m o m e n t o de ilustrar la f o r m a c i ó n de las leyes.
E l fundamento constitucional d e las c o m i s i o n e s p a r l a m e n t a r i a s - q u e p a r a e l
artículo 72 constitucional, se ha visto, son ó r g a n o s n e c e s a r i o s p a r a el p r o c e d i m i e n -
to de formación de las l e y e s - se refiere a u n a sola de las funciones q u e les confie-
re el derecho parlamentario positivo. D e s d e q u e revivieron en el Estado republicano
ellas asumieron, en efecto, en r a z ó n de disposiciones r e g l a m e n t a r i a s o aun en vía
de praxis, tareas siempre m á s a m p l i a s , c o n e c t a d a s c o n c u a l q u i e r g é n e r o de activi-
dad parlamentaria. De tan progresivo fortalecimiento, q u e r e s p o n d e no sólo a las
exigencias de la creciente - p e r o , a m e n u d o , e x a g e r a d a m e n t e a m p l i a d a - necesidad
normativa de u n a sociedad c o n t e m p o r á n e a p o r la c a d a v e z m á s vasta intervención
de los poderes públicos, sino, también, aquéllas de u n a reestructuración de t o d o el
trabajo parlamentario sobre el signo de la m o d e r n a productividad; es un testimonio
elocuente la reforma reglamentaria de 1 9 7 1 , q u e ha h a b i l i t a d o a las c o m i s i o n e s
parlamentarias para el ejercicio de funciones de control y de r u m b o , antes reser-
vadas a la asamblea.
Ello implica c a m b i o s relevantes en los fines de la m i s m a naturaleza jurídica
d e las c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s , c u y a definición habitual d e ó r g a n o s c o l e g i a d o s
menores con funciones instructorias o, de cualquier m o d o , preparatorias de la acti-
vidad de asamblea - y a puesta en crisis p o r la " e x c e p c i ó n " que, p o r otra parte, cuan-
titativamente se refiere a m á s de d o s tercios de la p r o d u c c i ó n l e g i s l a t i v a - hoy no
aparece conciliable con las funciones de decisión que esperan a las comisiones, aje-
na, también, de la función legislativa. P o r otra parte, el e s q u e m a de las c o m i s i o -
nes, c o m o órganos n o r m a l m e n t e informadores o consultivos, con actividades q u e
culminan siempre en las relaciones o propuestas p o r s o m e t e r a la evaluación del
órgano plenario, todavía antes de la reforma, ya no e n c o n t r a b a c o r r e s p o n d e n c i a
con la efectividad parlamentaria. L a s tendencias evolutivas q u e se manifestaron en

las primeras cinco legislaturas republicanas - d e lo q u e se hará mención particular,
a c o n t i n u a c i ó n - orientaban a m b a s c á m a r a s hacia una m a y o r a u t o n o m í a funcional
de las comisiones y a una ampliación de sus poderes, especialmente en cuanto a la
función de control e n t e n d i d a en sentido a m p l i o . Así, cobra validez la considera-
ción, contenida en la relación de la j u n t a del senado en el proyecto de Reglamento
de 1971, p o r la cual las comisiones a s u m e n la función de "articulaciones organiza-
tivas del Senado, en las que se expresan las competencias del m i s m o Senado, tenien-
d o , p o r e s o , los p o d e r e s del instituto, c o n e x c e p c i ó n d e a q u é l l a s e x p r e s a m e n t e
reservadas aquella otra articulación m á s amplia constituida p o r la asamblea".
Hasta d ó n d e llegó el proceso de institucionalización de tal tendencia evoluti-
va, está sintetizado en el artículo 28 del R e g l a m e n t o del S e n a d o (que c o r r e s p o n d e
al artículo 22 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a ) aclarándose q u e "las c o m i s i o n e s se
reúnen en sede deliberante [dicho Legislativo en la C á m a r a ] p a r a el e x a m e n y la
aprobación de los proyectos de ley; en sede reeditora para el e x a m e n y la a p r o -
bación de los artículos en singular de los proyectos de ley p o r s o m e t e r a la a s a m -
blea para su sola aprobación final; en sede referente al e x a m e n de proyectos de
ley o asuntos sobre los cuales d e b a n informar a la asamblea; en sede consultiva
para expresar opiniones sobre proyectos de ley o asuntos confiados a otras comisio-
n e s " . M á s eficaz p o r sus ulteriores atribuciones, las m á s recientes, la formulación
camaral, que en el tercer párrafo del artículo 22 establece: "Ellas se reúnen, por otra
parte, para escuchar y discutir c o m u n i c a c i o n e s del gobierno, así c o m o p a r a ejer-
cer las funciones de r u m b o , de control y de información", indicadas en otra parte.
L a s funciones de las c o m i s i o n e s parlamentarias deben, entonces, ser e x a m i -
nadas analíticamente s e g ú n la " s e d e " , es decir, el tipo de actividad q u e ellas se
reúnen: informadora, consultiva, legislativa (llamada en el s e n a d o deliberante) y
redactora - t o d a s éstas siempre en referencia al p r o c e d i m i e n t o formativo de las le-
y e s - , así c o m o en sede política, e n t e n d i e n d o con esta última expresión, tanto las
actividades inherentes a la formación y al control parlamentario c o m o aquellas q u e
afirman el r u m b o político-administrativo y q u e ahora p u e d e n tener naturaleza de
decisión, c o m o se verá, es decir, políticamente deliberante.
En este capítulo del curso, d e d i c a d o a la morfología de las c á m a r a s y, p o r lo
tanto, a la ilustración de sus órganos, las c o m i s i o n e s no son e x a m i n a d a s en su as-
pecto funcional, prefiriéndose tratar este último en referencia a las singulares fun-
ciones p a r l a m e n t a r i a s e n l o s capítulos sucesivos. D e s d e este p u n t o d e vista n o s
p o d e m o s limitar a decir q u e c u a n d o las c o m i s i o n e s se r e ú n e n en sede referente
(para proceder al e x a m e n preliminar de los proyectos de ley) o en sede consulti-
va (vale decir, para p r o c e d e r a la expresión de opiniones - d e congruencia, de legi-
timidad, e t c é t e r a - , p e d i d a s por otra c o m i s i ó n investida al mérito p o r un p r o y e c t o
de ley) el p r o c e d i m i e n t o organizado p o r el presidente es sumario, quitándole al-

g u n o s detalles, válidos para la asamblea, y finalizando, s u s t a n c i a l m e n t e , c o n la
formulación de u n a opinión de m a y o r í a o, c u a n d o subsista, de u n a de minoría. En
efecto, conviene señalar q u e todas las c o m i s i o n e s , cualquiera q u e sea la sede, q u e
de vez en vez distingue su funcionamiento, r e p r o d u c e n fielmente en el m i c r o c o s -
m o s del colegio m e n o r e l m a c r o c o s m o del c o l e g i o m a y o r y , e n t o n c e s , a d o p t a n
siempre p o r m a y o r í a los propios actos. Para estas c o m i s i o n e s , operantes en sede
no decisional, nótese q u e se excluyen c o m o i n a d e c u a d o s los instrumentos de la
prejudicial, de la suspensiva, y del orden del día " p u r o y s i m p l e " , en c u a n t o dirigi-
dos a b l o q u e a r o s u s p e n d e r aquella m a n i f e s t a c i ó n d e v o l u n t a d deliberativa q u e
es, p r e c i s a m e n t e , i m p e d i d a p o r las s e d e s r e f e r e n t e s o c o n s u l t i v a s . Valen, m á s
bien, c o m o es obvio, las n o r m a s en materia de n ú m e r o legal.
En c a m b i o , el reglamento parlamentario se aplica integralmente, en a m b a s cá-
m a r a s , p a r a las c o m i s i o n e s reunidas en sede legislativa ( c u a n d o son habilitadas
también para la discusión y para la aprobación de los p r o y e c t o s de ley, j u s t a m e n t e
con el procedimiento descentralizado al que se refiere el tercer párrafo del artículo
72 constitucional), c o n la e x c e p c i ó n de las n o r m a s q u e limitan la presentación de
e n m i e n d a s y artículos a g r e g a d o s y p a r a aquéllas relativas a los q u o r u m particu-
lares. La publicación de los trabajos, limitada en el p a s a d o a la redacción del pro-
c e d i m i e n t o verbal ( m u y insuficiente) y l u e g o , al del r e s u m e n estenográfico, está
confiada hoy por el reglamento vigente, a d e m á s la posibilidad de su edición y tam-
bién a que el público pueda asistir en t o m a directa a los debates a través de circuitos
cerrados internos de televisión c o l o c a d o s en salas especiales (artículos 33 del R e -
g l a m e n t o del S e n a d o y 65 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a ) . E s o vale, tanto para sede
legislativa c o m o para la redactora. Sin e m b a r g o , n ó t e s e q u e c a d a c o m i s i ó n p u e d e
decidir siempre que, en el interés del Estado, q u e d e n secretos los propios trabajos.
Todas las c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s , i n d e p e n d i e n t e m e n t e de la sede en la que
se reúnan, o b e d e c e n a u n a disciplina organizativa, c u y o e x a m e n es de gran interés
el examinar, sobre todo p o r las importantes diferencias entre los r e g l a m e n t o s apli-
c a d o s y a q u é l l o s p r e c e d e n t e s , en o r d e n a los p o d e r e s d e l p r e s i d e n t e de comisión.
En el o r d e n a m i e n t o antiguo, estos p o d e r e s eran vastísimos, tanto c o m o para
conferir un rol decisorio m o n o c r á t i c o de gran amplitud, m á s incisivo y discrecio-
nal de aquél del presidente de asamblea. La absoluta i m p o s i b i l i d a d de revisar las
decisiones, la potestad exclusiva en materia de convocatoria de los comisarios y
la inexistencia de cualquier coordinación entre las varias c o m i s i o n e s y entre éstas
y la asamblea, todo ello hacía q u e el p r e s i d e n t e de la c o m i s i ó n fuese un órgano
parlamentario con atribuciones excesivas. De ello resultaban graves disfunciones
relativas a la democraticidad y a la productividad legislativa y política de los co-
legios m e n o r e s y, p o r e n d e , del m i s m o colegio mayor. Bajo el i m p e r i o de los vie-
j o s reglamentos, en a m b a s c á m a r a s , en efecto, el presidente de c o m i s i ó n era el ar-

bitro absoluto de la convocatoria de los comisarios, para aplicarse " p o r m e d i o del
secretario general" d e aquella r a m a del P a r l a m e n t o , con excepción, c o m o s e c o m -
prende, para la p r i m e r a convocatoria - a q u é l l a c o n s t i t u t i v a - dispuesta directamen-
te por el presidente de asamblea. En todos los otros casos, ni la asamblea plenaria
ni los m i e m b r o s de la c o m i s i ó n estaban legitimados entrometerse en esta p o t e s -
tad, p o r lo q u e es fácil c o m p r e n d e r la sobresaliente relevancia t a m b i é n política,
sea para el hacer c o m o para el no hacer, y sólo era posible la convocatoria extra-
ordinaria - p o r una norma, por lo demás, de la C á m a r a de Diputados, pero, no del
S e n a d o - en la hipótesis de la iniciativa de un quinto de los c o m p o n e n t e s , d u r a n t e
los periodos de actualización al día. Si a ello se agrega q u e entraban en la c o m -
petencia del presidente el n o m b r a m i e n t o del relator sobre c a d a asunto en e x a m e n ,
la determinación de los a r g u m e n t o s p o r p o n e r en el orden del día ( ú n i c a m e n t e p u -
diendo el colegio hacer presentes, al efecto, sus deseos), en fin, la verificación y la
prueba de la regularidad de cualquier p r o c e d i m i e n t o c o n s u m a d o en c o m i s i ó n , no
es e x a g e r a d o concluir q u e la esfera de atribuciones del presidente italiano de u n a
comisión, era m á s amplia de aquélla, n o t o r i a m e n t e vastísima, del c o r r e s p o n d i e n t e
órgano congresional estadounidense.
L o s objetivos tendenciales de la reciente reforma h a n presidido el r e d i m e n -
sionamiento, saludable cuanto inaplazable, de este instituto: aquél de la p r o g r a m a -
ción de los trabajos y aquél de la colegiabilidad de las funciones de dirección. Bajo
a m b o s perfiles q u e , o b v i a m e n t e , son c o m p l e m e n t a r i o s , en c u a n t o a la e x i g e n c i a
de trabajar en coordinación a m e d i a n d o y largo plazo, postula la o p o r t u n i d a d d e l
concurso de todas las fuerzas operativas en el P a r l a m e n t o ; p a r a p r o g r a m a r l a s vá-
lidamente se ha establecido basar la actividad de las comisiones sobre la previsión
de un p r o g r a m a y de un calendario e s t r e c h a m e n t e c o o r d i n a d o s con la p r o g r a m a -
ción de los trabajos de la asamblea, para permitir su concreta realización. C o n este
fin, el presidente de la c o m i s i ó n convoca, tanto a la C á m a r a c o m o al S e n a d o , a la
oficina de la presidencia integrada p o r los g r u p o s parlamentarios. El R e g l a m e n t o
de la C á m a r a prevé (artículo 25) q u e el gobierno q u e d e b e ser informado previa-
mente, p u e d a hacer intervenir en la reunión con un propio representante. P r o g r a m a
y calendario son previstos según los p r o c e d i m i e n t o s establecidos p o r los artículos
23 y 24 para la p r o g r a m a c i ó n de los trabajos de a s a m b l e a y c o n el fin respetar las
prescripciones t e m p o r a l e s de esta última. En el S e n a d o está prevista (artículo 5 3 ,
sexto párrafo), p o r parte del presidente de asamblea, la convocatoria de los presi-
dentes de las c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s y especiales, c o n la intervención del repre-
sentante del gobierno, para establecer las m o d a l i d a d e s y los t i e m p o s de trabajo de
las c o m i s i o n e s m i s m a s en coordinación c o n la actividad de la asamblea. En fin,
a m b o s reglamentos prevén, aun c o n diversas m o d a l i d a d e s , la convocatoria de u n a
c o m i s i ó n p a r a el e x a m e n de a r g u m e n t o s particulares, a petición del presidente de

asamblea. En fin, se atribuye al presidente de a s a m b l e a el p o d e r de convocar y no
convocar a las c o m i s i o n e s , m e d i a n t e u n a petición a los respectivos presidentes,
59
con carácter v i n c u l a n t e , se p u e d e decir q u e resulta en pérdida de potencialidad
q u e sólo a p a r e n t e m e n t e incide sobre la a u t o n o m í a organizadora del colegio m e -
nor, pero, q u e , en realidad, se refiere a su ente potencial, c u y a s potestades resulta-
b a n antes excesivamente amplias. Sin e m b a r g o , n ó t e s e q u e , a diferencia del presi-
dente de asamblea, el presidente de comisión participa en los debates, interviniendo
en el mérito de los a r g u m e n t o s , y con frecuencia vota.
La formación del p r o g r a m a y del calendario i m p l i c a para c a d a c o m i s i ó n un
vínculo estrecho para su aplicación, del q u e es destinatario no sólo el respectivo
presidente sino toda la oficina de la presidencia, integrada por los representantes
de los grupos. De ello derivan, c o m o notaba exactamente la relación en proyecto de
r e g l a m e n t o camaral, vínculos objetivos y vínculos subjetivos en el p o d e r de los
presidentes de c o m i s i ó n para la fijación del o r d e n del día: los p r i m e r o s son c o n s e -
c u e n c i a de la obligación de a d e c u a r s e a los c o n t e n i d o s de la p r o g r a m a c i ó n ; l o s
segundos, por el c o n c u r s o necesario de la oficina de la presidencia, integrado por
los representantes de los grupos, para q u e sea v á l i d a m e n t e c o n c o r d a d o el progra-
ma de c o m i s i ó n ejecutivo del p r o g r a m a general y t a m b i é n relativo al a r g u m e n t o
que no están previstos. El presidente de la a s a m b l e a , c o m o ya se ha visto, p u e d e
intervenir, e n f i n , p a r a corregir d e l a c o o r d i n a c i ó n c u a n d o l a c o m i s i ó n resultase
inoportuna para las obligaciones p r o g r a m á t i c a s . T a m b i é n , se d e b e recordar c o m o
ulterior e l e m e n t o caracterizador d e los r e g l a m e n t o s d e 1 9 7 1 , l a potestad d e los
p r e s i d e n t e s d e a s a m b l e a p a r a l a c o n v o c a c i ó n e x t r a o r d i n a r i a d e las c o m i s i o n e s ,
aún i n d e p e n d i e n t e m e n t e de la hipótesis ya m e n c i o n a d a , por exigencias de coordi-
nación, en d o n d e lo consideren necesaria para la discusión de d e t e r m i n a d o s argu-
m e n t o s . En fin, c u a n d o la a s a m b l e a está reunida, el presidente de ésta p u e d e pedir
la suspensión de la sesión deliberante o redactora.
T a m b i é n c o m p e t e a l a s c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s el e x a m e n de l o s d e c r e t o s
registrados con reserva por la corte de las c u e n t a s - f u n c i ó n q u e en la é p o c a esta-
59
En cambio, no tiene carácter vinculante la petición que el mismo gobierno puede dirigir al presidente de
asamblea para convocar las comisiones (artículo 29 del Reglamento del Senado y 30 del Reglamento de la
Cámara), no pareciendo admisible, a pesar de la no feliz formulación adoptada en los reglamentos, que órganos
constitucionales como las cámaras (y sus articulaciones internas) estén sometidos, por lo que respecta al interna
corporis, a vínculos de tal género de órgano constitucional de gobierno, a menos - s e entiende- que tales víncu-
los no resulten estatuidos en la constitución, como sucede para la convocatoria prevista para la conversión en ley
de los decretos-ley o para las nociones de confianza y de desconfianza. Ni valdría invocar reciprocidad para el
gobierno a propósito de las normas de derecho palamentario que lo vinculan con las cámaras por actos o compor-
tamiento inherentes a la revisión inspectora de las asambleas, precisamente porque se trata de actos y comporta-
mientos a los que el gobierno constitucionalmente obligado por la relación de confianza existe con el Parlamen-
to. No menos, respecto a cuanto se ha expresado en el texto, una regla de cortesía hace que la petición del
gobierno encuentre su máxima acogida.
tutaria estaba reservada originalmente a la C á m a r a de D i p u t a d o s , en una j u n t a es-

p e c í f i c a - así c o m o el e x a m e n de las peticiones; véase su ilustración en la parte
dedicada a las funciones parlamentarias.
Las comisiones especiales
Ó R G A N O S COLEGIADOS m e n o r e s , sin e m b a r g o , diversos de las c o m i s i o n e s antes

descritas, son las d e n o m i n a d a s " c o m i s i o n e s especiales", también c o m p u e s t a s en
m o d o de reflejar las p r o p o r c i o n e s de los g r u p o s p a r l a m e n t a r i o s . E s t á n previstas
en la m i s m a constitución, q u e en el artículo 7 2 , al tratar del p r o c e d i m i e n t o legis-
lativo descentralizado (es decir, del e x a m e n y de la a p r o b a c i ó n de p r o y e c t o s de
ley en los colegios m e n o r e s m á s b i e n q u e en el plenum, e x p r e s a m e n t e e s t a t u y e
q u e el p r o c e d i m i e n t o p u e d e ser diferido "a comisiones aún p e r m a n e n t e s " , signifi-
cando casi u n a implícita indicación preferencial por las c o m i s i o n e s no p e r m a n e n -
tes, lo que, en verdad, no ha e n c o n t r a d o correspondencia en los r e g l a m e n t o s par-
lamentarios y ni siquiera en la praxis, q u e sólo r a r a m e n t e los ha visto utilizadas
c o m o c o m i s i o n e s deliberantes. De las dichas c o m i s i o n e s , especiales, vale decir,
aquéllas instituidas ad hoc y q u e tienen, por lo tanto, u n a duración limitada, rela-
cionada c o n la finalidad institutiva, los r e g l a m e n t o s tratan s u m a r i a m e n t e . Q u e -
d a n d o firme, de cualquier m a n e r a , q u e c a d a C á m a r a p u e d e siempre p r o c e d e r a la
constitución d e c o m i s i o n e s e s p e c i a l e s , p e r o r e s p e t a n d o l a p r o p o r c i ó n e n t r e los
grupos, de m o d o de tales órganos precarios tienen u n a c o m p e t e n c i a potencial, si-
milar del todo, a aquélla de los similares órganos colegiados p e r m a n e n t e s . O p o r -
tunamente, entonces, se fija la disciplina constitutiva, en la C á m a r a (artículo 56,
tercer párrafo) d i s p o n i é n d o s e q u e l a a s a m b l e a delibera s o b r e u n a lista p r e v i s t a
por el presidente de la a s a m b l e a sobre la b a s e del criterio de proporcionalidad y
de las i n d i c a c i o n e s de los grupos p a r l a m e n t a r i o s , y, en el S e n a d o , confiando el
nombramiento, c o n base en los m i s m o s criterios, al presidente de asamblea.
La doctrina, en referencia a su c o m p o s i c i ó n , distingue las especiales en: c o -
misiones m o n o c a m a r a l e s , bicamerales y mixtas, según estén integradas por m i e m -
bros de u n a o de a m b a s c á m a r a s , o sea, p o r d i p u t a d o s y s e n a d o r e s y p o r otros
m i e m b r o s ajenos al P a r l a m e n t o . Su acto institutivo, q u e es relevante t a m b i é n p a r a
los fines de las atribuciones q u e se les confieran, p u e d e ser, tanto u n a deliberación
de a s a m b l e a (es el c a s o de las c o m i s i o n e s m o n o c a m a r a l e s ) c o m o u n a ley o un
acto bicameral no legislativo. Teniendo respeto p o r los fines institucionales, u n a
60
clasificación (Ciaurro) de las c o m i s i o n e s no p e r m a n e n t e s c o m p r e n d e :
60
Se prefiere referirse a las comisiones no permanentes, más que, simplemente, a las comisiones espe-
ciales, porque a diferencia de la clasificación referida en el texto, no sería conveniente completamente, y parece
á) Las comisiones especiales para el e x a m e n de proyectos de ley, en sede re-

ferente o en sede legislativa, órganos o b v i a m e n t e m o n o c a m a r a l e s a los q u e se
recurre generalmente c u a n d o los proyectos de ley c o m p r e n d e r í a n la c o m p e t e n -
cia de más comisiones permanentes sobre materias de gran importancia: típico
el caso de proyecto sobre la nacionalización de la energía eléctrica;
b) las d e n o m i n a d a s " c o m i s i o n e s de investigación", t a m b i é n m o n o c a m a r a l e s ,
n o m b r a d a s por el presidente de a s a m b l e a a petición de un parlamentario para
verificar la subsistencia de h e c h o s q u e p o n g a n en e n t r e d i c h o su honorabili-
dad, por lo q u e ha sido a c u s a d o durante el c u r s o de un debate: e s p e c i e de in-
vestigaciones personales o de j u r a d o s de honor, c o m o se d e c í a en el p a s a d o ,
c u y o veredicto, de naturaleza ético-política, carece de i m p o r t a n c i a externa y
también de efectos sancionadores de d e r e c h o parlamentario, ya q u e consiste
en la m e r a verificación de h e c h o s y no está p e r m i t i d o q u e . dé lugar a algún
debate ni a votación, d e b i é n d o s e limitar la a s a m b l e a a "recibir el acta" de las
conclusiones de la comisión;
c) las "comisiones de encuesta", así definidas por el artículo 82 constitucional,
facultan a cada c á m a r a para disponer encuestas sobre materias de interés p ú -
blico; éstas p u e d e n ser m o n o o bicamarales, instituibles m e d i a n t e acto m o n o -
camaral en el primer caso, mientras q u e para la eventualidad de u n a c o m i s i ó n
c o m p u e s t a por m i e m b r o s de a m b a s a s a m b l e a s se p r o c e d e con acto legislativo
o con acto bicameral no legislativo: la problemática inherente a las modalida-
des institutivas, a los poderes y a las limitaciones de las encuestas parlamen-
tarias será tratada a propósito de la función inspectiva;
d) las " c o m i s i o n e s de vigilancia", instituidas por ley, g e n e r a l m e n t e en vista
de un especial control p a r l a m e n t a r i o sobre a l g u n a s r a m a s de la administra-
ción pública sobre actividades, q u e de c u a l q u i e r m a n e r a , sean de gran rele-
vancia pública, o directamente constitucional, y
e) las comisiones consultivas constituidas para auxiliar al g o b i e r n o con opi-
niones técnico-políticas, e s p e c i a l m e n t e p a r a la a p l i c a c i ó n de leyes de dele-
61
gación en la fase de elaboración de los decretos d e l e g a d o s .
opinable mezclar como comisiones especiales, sea aquéllas para las cuales la denominación queda (y que en-
cuentran su fuente en los artículos 24 del Reglamento del Senado y 22 del Reglamento de la Cámara), ya sean
aquéllas de investigación y de encuesta que, con diferencia de tareas aparte, encuentran su específica legitima-
ción, respectivamente en los artículos 88 y 162 del Reglamento del Senado y 58 y 141 del Reglamento de la Cá-
mara. La exacta observación es de Chimenti; con quien, sin embargo, no nos parece compartir la limitación que
sugiere para las comisiones especiales -a propósito de las atribuciones no conferidas expresamente por el acto
camaral institutivo- cuando menos el relativo al poder de resolución, que por norma de derecho parlamentario ge-
neral parecería ya conferido a todas las comisiones, permanentes o especiales, "a conclusión del examen de los
asuntos a ésas asignadas, sobre las cuales no estén obligadas a referir" a la asamblea.
61
La doctrina (Manzella, Mazzoni Honorati) hace entrar en las comisiones bicamerales también al comité
formado por los componentes de las juntas del Senado y de la Cámara competentes para la autorización a pro-
L o s dos últimos tipos de c o m i s i o n e s especiales, con integración prevalecien-

t e m e n t e b i c a m e r a l , son e n t o n c e s m i x t a s , e s decir, f o r m a d a s a u n p o r m i e m b r o s
ajenos al Parlamento. P o r esta razón y p o r q u e están reguladas p o r n o r m a s institu-
tivas, q u e son n o r m a s de ley y no de r e g l a m e n t o parlamentario, m á s q u e legítimas
parecen las dudas sobre su pertenencia a la esfera del derecho parlamentario en sen-
tido restringido: sin e m b a r g o , p o r su finalidad última de control p a r l a m e n t a r i o y
por su prevaleciente c o m p o s i c i ó n , así c o m o p o r la problemática q u e evocan sobre
62
las relaciones entre g o b i e r n o y P a r l a m e n t o , es o p o r t u n o tratarlas en esta s e d e .
L A S COMISIONES de vigilancia son una antigua tradición del P a r l a m e n t o italiano,

q u e m á s bien, p u e d e decirse nuevas, si se tiene en cuenta q u e las p r i m e r a s se re-
montan a 1850 y - 1 8 5 9 (aquélla sobre la caja de depósitos y empréstitos y aquélla
r
sobre el depósito público, todavía existentes) y q u e su proliferación a c o m p a ñ ó , en

el resurgimiento y en el posresurgimiento, la lenta pero constante intervención del
Estado en el c a m p o e c o n ó m i c o , c o m o o r g a n i s m o de control especial sobre la g e s -
tión financiera de entes públicos, g e n e r a l m e n t e d o t a d o s de a u t o n o m í a frente a la
administración pública. Todavía, existen, a d e m á s de las d o s citadas, la c o m i s i ó n
de vigilancia sobre el instituto de e m i s i ó n y sobre la circulación de los billetes
(1881), q u e son, ésta y aquéllas, c o m i s i o n e s mixtas, es decir, formadas t a m b i é n
con magistrados y funcionarios. En t i e m p o s recientes, ha sido constituidas, a d e -
m á s de la c o m i s i ó n bicameral para el r u m b o y la vigilancia de los servicios r a d i o -
63
t e l e v i s i v o s , t a m b i é n la c o m i s i ó n p a r l a m e n t a r i a p a r a el control s o b r e las inter-
ceder (artículo 12 de la Ley constitucional, número 1 de 1953, así modificado por el artículo 3 de la Ley consti-
tucional número 1 de 1989), al que está confiado ahora, en sustitución de la precedente comisión encuestadora, la
tarea de referir al Parlamento, en sesión conjunta, sobre los delitos de alta traición y de atentado contra la cons-
titución cometidos por el Presidente de la República. En efecto, este comité, instituido para el ejercicio de una
función que es propia del Parlamento en sesión conjunta (la puesta en estado de acusación del Presidente de la
República) es preferible considerarlo como un órgano interno de este último, y por lo tanto, caracterizado por
una problemática del todo diferente aquella que se refiere a las otras comisiones especiales.
62
E n cuanto órgano colegiado permanente, en cambio es oportuno tratar separadamente (cfr., pp. 389 y ss.)
de la comisión bicameral para las cuestiones regionales, previstas directamente por el artículo 126 constitu-
cional.
63
L a comisión bicameral para el rumbo y la vigilación de los servicios radiotelevisivos, disciplinada por la
Ley número 103 de 1975, que ha modificado la precedente disciplina institutiva, resultante del decreto legisla-
tivo del jefe provisional del Estado, 3 de abril de 1947, número 428 y de la Ley del 23 de agosto de 1949, número
681, hoy está compuesta por cuarenta miembros, designados partidariamente por los presidentes de las dos cá-
maras entre los representantes de todos los grupos parlamentarios, y está dotada de un propio reglamento interno,
emanado en concierto por los presidentes de las dos cámaras, y que establece la articulación interna en subco-
misiones. Tiene tareas, además de la vigilancia y la del rumbo, de gestión o de administración (que, ahora, debe
considerarse en parte con aquéllas del garante para la radiodifusión y la actividad editorial, instituido con la Ley
número 223 de 1900), consistentes en la formulación de los rumbos generales para la aplicación de los principios
de independencia, de objetividad y de apertura a las diferentes tendencias políticas, sociales y culturales a las
64
v e n c i o n e s en el m e d i o d í a , el c o m i t é p a r l a m e n t a r i o p a r a los servicios de infor-
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m a c i ó n y de seguridad y p a r a el secreto de E s t a d o , y la c o m i s i ó n p a r l a m e n t a r i a
66
sobre el f e n ó m e n o de la m a f i a .
Estas últimas comisiones h a c e n surgir delicados p r o b l e m a s , p r o d u c t o s de la
relación entre la ley ordinaria q u e las instituye y la potestad reglamentaria de c a d a
cámara, a las q u e p o r naturaleza se adhieren.
que debe tender el servicio radiotelevisivo establece las normas para garantizar el acceso al medio radiotelevi-
sivo; de las varias instancias políticas y culturales; disciplina las "tribunas; indica los criterios generales para la
formación de los planos anuales y plurianuales de gasto y de inversión; aprueba los planes en línea de máxima
de la programación anual y plurianual; refiere al Parlamento, con relación anual, su propia actividad, etcétera".
La ley institutiva de esta comisión bicameral crea delicados problemas de naturaleza jurídica y política, ante
todo, por el hecho de habérsele atribuido tareas de gestión, delimitando el área de competencia propia del gobier-
no y sustituyéndolo. De eso deriva la consecuencia de que el gobierno, por un lado, ya no es responsable de ésta,
sea por la reserva de competencia establecida en la materia por la ley institutiva, sea por la imperfecta conexión
con las respectivas asambleas parlamentarias, al menos es irresponsable de hecho hacia estas últimas, a las que
reduce la capacidad de rumbo y de control (Tanda). Por otra parte, el connubio entre la naturaleza parlamentaria
de la comisión bicameral y aquélla administrativa, de buena parte de la actividad desarrollada por ésa, pone
problemas fuertes en orden a la tutela de los derechos y de los intereses legítimos involucrados, a pesar y en con-
traste con la tutela que deriva del artículo 113 constitucional.
64
L a comisión para el control sobre las intervenciones en el mediodía está compuesta por 15 diputados y
15 senadores. A ella está confiado el control sobre la programación y sobre la aplicación de las intervenciones
ordinarias y extraordinarias en el mediodía. También se le ha confiado la tarea de expresar a las dos cámaras,
opiniones en orden a la coherencia de las medidas legislativas para su examen, respecto a las exigencias del
desarrollo de las regiones meridionales: disposición considerada de dudosa legitimidad constitucional porque
incidiría sobre la autonomía legislativa de cada Cámara (lesionada por la participación en la vía de la opinión,
trámite la comisión bicameral, de parlamentarios de la otra Cámara).
65
El comité parlamentario para el control sobre los medios de información y de seguridad, compuesto por
cuatro diputados y cuatro senadores, ha sido instituido para ejercer el control sobre la aplicación de los principios
establecidos por la ley institutiva (Ley número 801 de 1977). Para este fin, puede pedir, al presidente del consejo,
informaciones sobre las "líneas esenciales" de la estructura y de la actividad de los servicios. El presidente del
consejo, al indicar sintéticamente las razones, puede oponer el secreto cuando considere que la petición exceda
los límites legislativamente previstos; es decir, vaya más allá de las líneas esenciales arriba indicadas. En tal caso,
el comité parlamentario, si lo considera, puede referirlo a cada una de las cámaras, previa deliberación con mayo-
ría absoluta, para las "consecuentes evaluaciones políticas", es decir, para la eventual activación de los normales
instrumentos de responsabilidad política, que pueden llegar, al menos teóricamente, hasta la revocación de la
confianza. La ley institutiva establece todavía, entre otras cosas, que los actos del comité parlamentario son
secretos y que sus componentes están vinculados por el secreto relativo a las informaciones adquiridas y a los
relieves formulados.
Parece dudosa la conformidad a la constitución de estas disposiciones (artículol 1, quinto y sexto párrafos,
de la ley institutiva), sea porque disciplinan directamente la relación entre la comisión bicameral y las respecti-
vas cámaras, que en vía de principio debería estar atraída por la reserva de potestad reglamentaria, ex artículo 64
constitucional, sea porque prevé que el comité refiera a ésas únicamente previa adopción de una deliberación
con mayoría absoluta (que, dado el número reducido de sus componentes, en concreto igual al 62.5 por ciento),
violando así la regla de la mayoría simple: norma de carácter general, y por lo tanto, aplicable al Parlamento y
a todos los órganos, monocamarales y bicamerales, que lo componen. Luego, parece censurable, todavía, la norma
que obligue a los componentes del comité parlamentario a mantener el secreto aun frente a las mismas cámaras,
en cuanto a que interrumpe la relación funcional que el comité debe tener con ellas, con la consecuencia de
reducir potencialmente las finalidades institutivas de toda la disciplina y la misma efectividad del control sobre
el gobierno; y, finalmente, porque la previsión en vía general y absoluta de la regla del secreto de la actividad
del comité parlamentario se opone a la norma constitucional (artículo 64, segundo párrafo, constitucional) que
crea el principio general de la publicidad de las sesiones, salvo deliberación contraria por adoptar de vez en vez.
66
La comisión parlamentaria sobre el fenómeno de la mafia, está compuesta por veinte diputados y veinte
senadores y tiene como objetivo verificar la aplicación y la validez en la materia, de la legislación del Estado,
A n t e todo, es difícil no r e c o n o c e r a la ley la c o m p e t e n c i a p a r a instituir órga-

nos c o m p u e s t o s p o r diputados y senadores y, p o r lo tanto, de naturaleza p a r l a m e n -
taria, d a d a t a m b i é n l a i m p o s i b i l i d a d para contrastar u n f e n ó m e n o a m p l i a m e n t e
difundido y ya consolidado, q u e bajo el perfil político-sustancial se vincula con la
consideración de la participación paritaria en el p r o c e d i m i e n t o legislativo de e s o s
m i s m o s ó r g a n o s - l a s c á m a r a s - q u e son titulares d e l a reserva constitucional d e
potestad reglamentaria.
La activación por ley de u n a c o m i s i ó n bicameral p u e d e , en efecto, ser c o n s i -
derada conforme al o r d e n a m i e n t o c u a n d o le sean asignadas c o m p e t e n c i a s ajenas
a aquéllas reconocidas p o r la constitución a c a d a C á m a r a o c u a n d o a sus activida-
des se les quiera atribuir u n a eficacia vinculante c o n terceros, es decir, ante a q u e -
llos c i u d a d a n o s q u e c o n c u a l q u i e r título se p r e s e n t a n ante ella p a r a contactarla
(situaciones, p o r un motivo u otro, q u e exigen n e c e s a r i a m e n t e la intervención de
un acto legislativo). En c a m b i o , ella llega a ser discutible y de d u d o s a constitu-
cionalidad c u a n d o , c o m o s u c e d e con frecuencia, tiende a atribuir y a disciplinar
competencias idénticas o e s t r e c h a m e n t e vinculadas a aquellas q u e , institucional-
m e n t e , e s t á n c o n f i a d a s a l o s ó r g a n o s l e g i s l a t i v o s . E n tal c a s o , e n e f e c t o , s o n
lesionados no sólo la potestad de a u t o - o r g a n i z a c i ó n de c a d a C á m a r a , p r o t e g i d a
directamente p o r el artículo 64 constitucional, sino, también, en la m e d i d a en q u e
constituyen o r g a n i s m o s d e carácter p e r m a n e n t e , l a n o r m a constitucional q u e i m -
p o n e la m a y o r í a absoluta para la a d o p c i ó n del r e g l a m e n t o , d a d o q u e de la p e r m a -
nencia del ó r g a n o en el c a m b i o de las legislaturas p u e d e no c o r r e s p o n d e r u n a nor-
m a r e g l a m e n t a r i a ( y n o legislativa) q u e l o p e r m i t a ( e n t o n c e s a p a r e c e c o m o n o
pertinente, l a tesis q u e niega l a eliminación del q u o r u m d e m a y o r í a , c o n b a s e e n
la consideración de q u e , estando previsto ese para el único ejercicio de la p o t e s -
tad reglamentaria, no se a m p l í a a aquella legislatura, p o r q u e esta última está, p r e -
cisamente, i m p e d i d a p o r la p r i m e r a ) .
Se debería, p o r lo tanto, considerar q u e la ley no p u e d e , sin conculcar el ar-
tículo 64 c o n s t i t u c i o n a l , c o n t e n e r n o r m a s relativas a la p o t e s t a d r e g l a m e n t a r i a
interna de una c o m i s i ó n bicamaral, ni ampliar la propia eficacia o la disciplina de
las relaciones entre ésta y las c á m a r a s : eso que, al contrario, se e n c u e n t r a a m e -
n u d o en la normativa legislatura q u e instituye a tales ó r g a n o s .
M u y oportunamente, el Reglamento del Senado contiene un mínimo de discipli-
na referida a las c o m i s i o n e s b i c a m e r a l e s , cualesquiera q u e sean los relativos actos
institutivos. A n t e todo, ésta prevé (artículo 26) q u e para su reformación el presi-
dente del Senado promueva los entendimientos oportunos con el de la Cámara, con
así como de referir a las cámaras, cuando lo considere oportuno (pero que no debe pasar la anualidad). Tiene
potestad reglamentaria interna y, por lo tanto, bajo este perfil, está en situación de autonomía aun frente a las
cámaras.
el fin de asegurar el respeto al principio de proporcionalidad, a t e m p e r a n d o , toda-

vía, t a m b i é n p o r l a e x i g e n c i a d e p e r m i t i r l a r e p r e s e n t a c i ó n del m a y o r n ú m e r o
posible de g r u p o s parlamentarios constituidos en las dos r a m a s del P a r l a m e n t o ; y,
a d e m á s , de la extensión a ellas, para su funcionamiento, de las n o r m a s del Regla-
m e n t o del Senado, siempre que tengan su sede en él y en cuanto sean aplicables. El
segundo párrafo del artículo 53 dispone que, a las comisiones bicamerales, le sean
reservadas, d e s p u é s "tiempos específicos y a d e c u a d o s " para el desarrollo de sus
funciones en la p r o g r a m a c i ó n de los trabajos; mientras q u e en el artículo 139-bis,
disciplina los t i e m p o s p a r a la expresión al g o b i e r n o de las o p i n i o n e s q u e éste, p o r
ley, está obligado a pedir.
En fin, por lo q u e se refiere a la relación entre las c o m i s i o n e s de vigilancia y
las otras comisiones permanentes, no parece cuestionable la adjudicación, por par-
te de estas últimas, de los actos de las p r i m e r a s . Lo prevé e x p r e s a m e n t e el artícu-
lo 134 del R e g l a m e n t o del S e n a d o , q u e aún bajo el título p r u d e n t e de "petición de
i n f o r m a c i ó n a las c o m i s i o n e s de vigilancia", s a n c i o n a p a r a las c o m i s i o n e s per-
m a n e n t e s la facultad de invitar aquellas b i c a m e r a l e s de vigilancia, previo trámite
del presidente de asamblea, para "proveer informaciones, aclaraciones y d o c u m e n -
tos, en el respeto de las c o m p e t e n c i a s atribuidas a ellas p o r las leyes v i g e n t e s " .
Una norma correspondiente no se encuentra en el Reglamento de la Cámara de
Diputados, pero, se p u e d e afirmar q u e se trata de u n a regla de derecho parlamenta-
r i o c o m ú n . L a facultad d e adquirir u n a a d e c u a d a d o c u m e n t a c i ó n del ó r g a n o c o l e -
giado ad hoc crea, entonces, las p r e m i s a s p r o c e d i m e n t a l e s necesarias y suficien-
tes para q u e u n a c o m i s i ó n parlamentaria p e r m a n e n t e p u e d a instaurar un d e b a t e y
concluirlo, si del caso, aun con un i n s t r u m e n t o de decisión, la resolución, dadas
las disposiciones de carácter general q u e facultaban a c a d a c o m i s i ó n tanto para
adquirir información y d o c u m e n t a c i ó n necesaria sobre los entes controlados, p r e -
vio trámite del ministro c o m p e t e n t e , p r o m o v i e n d o e v e n t u a l m e n t e i n d a g a c i o n e s
pertinentes, c u a n t o para p r e s e n t a r a la a s a m b l e a r e l a c i o n e s y p r o p u e s t a s y p a r a
aprobar resoluciones. Por otra parte, d e b e r e c o r d a r s e q u e , aun en referencia a p r o -
n u n c i a m i e n t o s de a s a m b l e a tendentes a la adquisición de actas del ó r g a n o bica-
meral de vigilancia, c o m p e t e a las c o m i s i o n e s p a r l a m e n t a r i a s de a m b a s c á m a r a s ,
según el artículo 46 del R e g l a m e n t o del S e n a d o y del artículo 134 del R e g l a m e n t o
de la C á m a r a , de pedir al gobierno de informar sobre el mérito en la "aplicación
d a d a a r e s o l u c i o n e s " a p r o b a d a s p o r las m i s m a s c á m a r a s .
L a s c o m i s i o n e s b i c a m e r a l e s e s p e c i a l e s son l l a m a d a s consultivas - c o m p u e s -
tas todas, exclusivamente por parlamentarios, d i v e r s a m e n t e de las c o m i s i o n e s de
vigilancia, entre las q u e la de radiodifusión es la excepción, p o r q u e son prevalen-
t e m e n t e m i x t a s - y las c á m a r a s , con frecuencia, las instituyen c o n s t a n t e m e n t e con
n o r m a s insertas en las leyes de delegación; estas c o m i s i o n e s con su o p i n i ó n ayu-
dan al gobierno en la elaboración de los decretos legislativos d e l e g a d o s . Si b i e n

no están previstos p o r la c o n s t i t u c i ó n , q u e se limita p a r a las l e y e s d e l e g a d a s a
pedir obediencia a los "principios y criterios directivos" dictados legislativamente
p o r las c á m a r a s , n o p a r e c e q u e tales ó r g a n o s estén contra constitutionem, si aca-
so, d e b e verse en ellos u n a modificación tácita reforzadora de la disposición c o n s -
67
titucional. En efecto, es evidente q u e tales c o m i s i o n e s consultivas, c u y a o p i n i ó n
llega a ser obligatoria, al grado de m e n c i o n a r l o en el texto de las leyes d e l e g a d a s
y a las q u e el gobierno s o m e t e p r e v i a m e n t e los proyectos de decretos legislativos,
participan al drafting c o m o expresión institucionalizada del c o n c r e t o m o d o d e e n -
tender e m p í r i c a m e n t e esos principios y criterios directivos. C o n frecuencia, y no
vinculante, su o p i n i ó n a s u m e , sin e m b a r g o , un relieve político evidente, así q u e
difícilmente el gobierno podría desatenderla. M á s bien, de eso se vale, para refu-
tar, alegando la naturaleza positiva de la opinión, las acusaciones de e x c e s o de d e -
legación. Eficaz p o l í t i c a m e n t e , el a r g u m e n t o es, sin e m b a r g o , n u l o en c u a n t o a
d e r e c h o , sea p o r q u e e l eventual e x c e s o d e d e l e g a c i ó n n o e s d e s t a c a d o j u r í d i c a -
m e n t e p o r el P a r l a m e n t o (ni p o r sus ó r g a n o s internos) sino, m á s bien, p o r la C o r t e
c o n s t i t u c i o n a l , sea p o r q u e , d e l e g a n d o al g o b i e r n o la p o t e s t a d legislativa s o b r e
una materia determinada, no por esto el Parlamento, con la institución de u n a
c o m i s i ó n consultiva, p u e d e t a m b i é n delegar a ella un p o d e r de i m p r o p i a r e p r e -
sentación, apta para legitimar j u r í d i c a m e n t e a los comisarios en la interpretación
auténtica de los principios y criterios directivos.
L a s consultas, ahora expuestas, valen todavía en el caso de delegación legis-
lativa, p o r decir así, n o r m a l : es decir, c u a n d o el carácter general de la delegación
- t r a n s f e r e n c i a t e m p o r a l del ejercicio de la c o m p e t e n c i a p r o p i a de un ó r g a n o a
otro diverso, en virtud de un acto de voluntad del primero, q u e conserva la titulari-
d a d del p o d e r ( M o r t a t i ) - implica, m á s bien, la revocabilidad ad nutum, la r e s p o n -
sabilidad hacia el delegante y el respeto de los límites, pero, t a m b i é n p o s t u l a la
insuficiencia de u n a ratificación p o r parte de éstos para la actividad del d e l e g a d o .
En c a m b i o , es diverso el caso de leyes de delegación q u e prevean, c o m o se ha ve-
rificado varias veces, la naturaleza vinculante de la opinión parlamentaria, o q u e
t a m b i é n exijan un control sucesivo a la e m a n a c i ó n de los actos d e l e g a d o s . En ta-
les c a s o s , s i e m p r e q u e d a r í a la evaluación e x c l u s i v a m e n t e en s e d e j u r i s d i c c i o n a l
del eventual e x c e s o de delegación (no i n c i d i e n d o en esa s e d e la verificada a d e -
c u a c i ó n del acto d e l e g a d o al aval subjetivo del d e l e g a n t e sobre los p r i n c i p i o s y
(
67
E 1 ejercicio de la delegación legislativa ha sido disciplinado por la Ley número 400 de 1988, que ha
establecido (artículo 14) que en el caso en que el término para su aplicación exceda de dos años, el gobierno está
obligado a pedir, sobre los esquemas de los decretos legislativos, la opinión de las comisiones permanentes com-
petentes por materia. Ello, obviamente, no impide a las cámaras, al aprobar la ley de delegación, ni de prever la
obligación de la opinión aun en el caso de que para el ejercicio de la delegación estén previstos términos más
ciertos, ni de activar para este fin, comisiones especiales.
criterios directivos, los q u e , e x p r e s a d o s y c a n o n i z a d o s en n o r m a s de ley, viven

con vida propia y a s u m e n valor) pero, naturalmente, disminuiría la posibilidad de
p o n e r e n j u e g o , e n s e d e d e c o n t r o l político d e las c á m a r a s , l a r e s p o n s a b i l i d a d ,
p r e c i s a m e n t e , política del gobierno.
La organización de los trabajos:

a) La convocatoria
L A AUTONOMÍA r e g l a m e n t a r i a d e las d o s c á m a r a s del P a r l a m e n t o p o r l o q u e s e

refiere a los respectivos interna corporis está sujeta, c o m o es sabido, a a l g u n a s
prescripciones constitucionales para la validez de las secciones y de las delibera-
ciones. De eso ya se ha dicho en materia de n ú m e r o legal y de q u o r u m . Es n e c e -
sario, ahora, tratar de las disposiciones de la constitución - a d e m á s de las de los
r e g l a m e n t o s - en materia de "convocatoria", q u e se d e b e c o m p r e n d e r c o m o el acto
presidencial necesario para anunciar la validez de la r e u n i ó n en sesión de un ór-
g a n o colegiado. El acto presidencial (del presidente de a s a m b l e a p a r a el colegio
mayor, pero, n o r m a l m e n t e de los presidentes de c o m i s i ó n para los colegios m e -
nores) es e l e m e n t o indefectible para la legalidad de la sesión, así c o m o de las d e -
liberaciones en ella adoptadas y, c o n f o r m e a los principios de d e r e c h o c o m ú n r e -
guladores de las a s a m b l e a s , s i e m p r e está a c o m p a ñ a d o de las indicaciones de los
argumentos por tratar, vale decir por el "orden del día". Sin e m b a r g o , el p o d e r p r e -
sidencial de convocatoria - q u e tanto a nivel de a s a m b l e a c o m o a nivel de c o m i s i ó n
v e r e m o s c ó m o se ha ido p r o g r e s i v a m e n t e limitando, en la evolución histórica del
instituto, relativo al p o d e r de fijación del orden del d í a - d e b e , e n t o n c e s , someter-
se a limitaciones y c o n d i c i o n a m i e n t o s externos, también p o r lo q u e se refiere a la
convocación de la reunión del colegio en sesión.
Mientras es el m i s m o Presidente de la República que, al convocar a las eleccio-
nes de las nuevas c á m a r a s , "fija la p r i m e r a r e u n i ó n " no m á s allá del v i g é s i m o día
en q u e se c e l e b r a r o n las e l e c c i o n e s (artículos 61 y 87 c o n s t i t u c i o n a l e s ) c o n un
acto q u e en sentido técnico no p u e d e definirse c o m o convocación p o r q u e falta el
p r e s u p u e s t o d e los c o l e g i o s y a s o b e r a n a m e n t e c o n s t i t u i d o s , las p r e s c r i p c i o n e s
constitucionales q u e se refieren a las c á m a r a s singulares c o m o ó r g a n o s ya consti-
tuidos y que, entonces, se atienen al p o d e r de convocatoria del presidente de asam-
blea, a u t o m á t i c a m e n t e t r a s m u t á n d o l o en obligación c o n s t i t u c i o n a l p a r a la e m a -
nación de un acto obligado, son dispuestas p a r a las hipótesis de convocación de
d e r e c h o y p a r a aquéllas de convocación extraordinaria de c a d a C á m a r a , según los
artículos 62 y 77 constitucionales, así c o m o p a r a las hipótesis relativas c u m p l i -
m i e n t o a q u e se refiere el artículo 94 constitucional. Es decir, tanto en orden a lo
señalado, por lo que "las c á m a r a s se r e ú n e n de d e r e c h o el p r i m e r día no festivo de

febrero y de o c t u b r e " , c o m o a la eventualidad de convocación de c a d a C á m a r a ,
promovida por el Presidente de la República, o por un tercio de sus componentes, o
bien, c u a n d o se reúne en vía extraordinaria la otra C á m a r a y, finalmente, c u a n d o
- e l gobierno habiendo presentado decretos-ley, el m i s m o día de la publicación, para
la c o n v e r s i ó n - las c á m a r a s , " a u n q u e disueltas, son específicamente c o n v o c a d a s y
68 69
se r e ú n e n , dentro de los c i n c o d í a s " . La ú l t i m a hipótesis se refiere, d e s p u é s ,
c o m o es c o n o c i d o , a la presentación del n u e v o gobierno.
La primera previsión r e s p o n d e a u n a exigencia de salvaguardar la funciona-
lidad del instituto parlamentario y está destinada a tener eficacia sólo c u a n d o exis-
tan c o m p o r t a m i e n t o s catilinarios, provenientes del interior del sistema, entre los
q u e estaría el propósito de a n o r m a l inactividad del P a r l a m e n t o en vista de golpes
70
de E s t a d o o t a m b i é n de presiones frecuentes durante la edad estatutaria: en c a m -
68
La distinción entre convocación y reunión, expresamente practicada en el segundo párrafo del artículo
77, hace muy abstracta la controversia doctrinal sobre el uso, no siempre igualmente claro, de los términos en la
constitución. Se debe, entonces, distinguir entre la iniciativa de la convocación (que puede ser, tanto facultativa
como obligatoria, y que compete normalmente al presidente de asamblea, pero, que, para la convocación extra-
ordinaria es de competencia también del Presidente de la República o de al menos de un tercio de los miembros
de la Cámara por convocar), el instrumento de la convocación (acto obligatorio o facultativo, libre o vinculado
en el contenido sobre el tiempo y los argumentos por poner en el orden del día) que siempre debe concretarse en
un acto formal tipificado por el presidente de asamblea y, en fin, el efecto de la convocatoria, que es la reunión
del colegio válidamente convocado en sesión.
69
L a lectura correcta de la norma es el sentido de que no haya lugar para convocar "específicamente" las
cámaras, cuando éstas ya se encuentren respectivamente reunidas por otra convocatoria, ordinaria o extraordi-
naria: en cambio, la norma adquiere eficacia directa en los periodos de puesta al día o de prorrogatio. Aunque
en estos casos, la praxis es en el sentido de no considerar la específica convocación como exclusivamente reser-
vada a esa sola incumbencia; permitiéndose poner en el orden del día, otros argumentos. Justifica plenamente
tal praxis, la consideración de que en cualquier caso valiendo la regla por la cual, ninguna deliberación puede
ser adoptada antes del examen preliminar del proyecto de ley de conversión en ley por parte de la comisión com-
petente, la obligación constitucional se satisface, y aun se agota, con el anuncio de la presentación del proyecto
de ley (Ferrara).
™Podría parecer que la facultad de petición, y de obedecer la convocatoria extraordinaria de cada Cámara
por parte de un tercio de los respectivos miembros, haya un pleonasmo con lo dipuesto por el texto. En realidad,
aunque eso proviene del parlamentarismo del siglo xrx, usado para convocar a sesiones, es decir, por un orden
constitucional en donde el contenido de la norma adquiriría una evidente incisividad, sería erróneo subestimar
el significado como ocurre con frecuencia, en referencia al orden republicano. También, en el descuido de que
en lo absoluto de la propuesta "se reúnen de derecho" hace a la debida convocación del presidente de asamblea
un acto de inmediata y directa ejecución de la constitución, en la realidad de las relaciones de fuerza entre los
partidos representados en el Parlamento no es absurda la hipótesis, cuando menos en sede histórica, que a la pa-
rálisis del instituto parlamentario tenga un inversivo interés político, tales y tantos grupos parlamentarios como
para hacer, en la realidad, ineficaz la garantía de convocación extraordinaria por parte de los presidentes de
asamblea, como la salvaguarda del quorum de un tercio de los componentes (respectivamente, 107 senadores y
210 diputados: cifras que ya excluyen a numerosos grupos parlamentarios), así que, al menos, queda la garantía
de una necesaria convocación automática de las cámaras, dos veces al año.
Es verdad, el único caso de convocación extraordinaria promovida por el señalado quorum de parlamen-
tarios, se verificó, en la experiencia republicana, con finalidades muy singulares, no por inciativa e interés de la
oposición, sino por iniciativa e interés de la mayoría gubernativa; la sesión del 28 de agosto de 1968 para un de-
bate sobre hechos checoslovacos, abierto por declaraciones del gobierno, solicitado a ellas, en sede extraparla-
mentaria, por grupos de mayoría.
bio la n o r m a constitucional no crea en condiciones normales su eficacia específica,

es decir, c u a n d o en las fechas indicadas las c á m a r a s sean abiertas o a u n q u e se h a -
yan puesto al día p o r breves periodos.
La s e g u n d a previsión, relativa a la convocación extraordinaria " p o r iniciativa
del Presidente de la República", es considerada por alguno, equivocadamente, c o m o
u n a iniciativa s u s t a n c i a l m e n t e del" ejecutivo, p o r d e s a r r o l l a r s e a t r a v é s d e l acto
formal del j e f e de Estado, debiéndose reconocer en el gobierno al principal i m p u l -
sor de la actividad de las c á m a r a s , en un r é g i m e n parlamentario. A p a r t e de q u e el
gobierno siempre puede obtener, mediante acuerdo con los presidentes de asamblea,
este resultado - e n extrema hipótesis, fácilmente logrado aun a través de la iniciativa
directa de los parlamentarios de m a y o r í a - no p a r e c e q u e el o r d e n a m i e n t o consti-
tucional italiano p u e d a resumir, ni siquiera p a r a estos efectos, al instituto británi-
co del leader ofthe house: m á s bien, el Presidente de la R e p ú b l i c a p o d r á interve-
nir p a r a tutela de los intereses generales c a n o n i z a d o s en el o r d e n a m i e n t o , en q u e
e s r e s p o n s a b l e e n p r i m e r a instancia e l g o b i e r n o , e n c a s o s p a r t i c u l a r e s c o m o l a
aprobación del b a l a n c e en los t é r m i n o s constitucionales c o n e x p r e s a convocatoria
de las c á m a r a s aun d u r a n t e la prorrogatio - l o q u e en verdad no sucedió en el ini-
cio de la e s p e c i e en 1972, c u a n d o la C á m a r a de D i p u t a d o s fue específicamente
c o n v o c a d a p o r su p r e s i d e n t e - p e r o , p o r n o r m a , el d e r e c h o de convocación extra-
ordinaria d e b e e n t e n d e r s e c o m o iniciativa exclusiva del ó r g a n o , j e f e d e E s t a d o ,
por circunstancias de que, en hipótesis, t a m b i é n p u e d e n ser contrastantes c o n el
interés político del gobierno, p o r ejemplo, p o r graves circunstancias inherentes a
la salvaguarda del orden republicano a m e n a z a d o . En t o d o c a s o , no ha tenido sé-
quito la opinión q u e , aún d u d o s a m e n t e , atribuye un p o d e r directo de convocación
extraordinaria a los sujetos constitucionalmente legitimados p o r la iniciativa de la
convocación (Balladore Pallieri), la que, en c a m b i o , ha sido siempre perteneciente
al presidente de la C á m a r a interesada. Elimina, del resto, cualquier d u d a el regla-
m e n t o parlamentario (artículo 52 del Reglamento del Senado: " L a convocación del
s e n a d o es h e c h a p o r el p r e s i d e n t e . . . " ) , y la praxis en tal sentido es constante; por
otra parte, no tendría sentido q u e la autotutela de un ó r g a n o c o l e g i a d o constitucio-
nal sufriera inútilmente tal lesión, c u a n d o el derecho de iniciativa determina, c o m o
se ha d i c h o , la automatización de la obligación de convocación c o m o acto d e b i d o
del presidente de asamblea.
O b e d e c e al intento de obviar en la circunstancia del d e n o m i n a d o obstruccio-
n i s m o de mayoría, el d e r e c h o de iniciativa conferido, siempre en el t e m a de c o n -
vocación, a un tercio de los m i e m b r o s de u n a c á m a r a , en el h e c h o reforzado - e n
d o n d e la relación entre las fuerzas de las dos c á m a r a s fuese n o t o r i a m e n t e diferen-
te y las minorías se encontraran en una de ésas, tan subrepresentadas c o m o para no
p o d e r alcanzar el q u o r u m respectivo de 107 senadores y de 2 1 0 d i p u t a d o s - p o r el
último párrafo del artículo 62 constitucional, para el q u e , " c u a n d o se r e ú n e en vía

extraordinaria u n a C á m a r a , t a m b i é n está convocada, de d e r e c h o , la otra". La obli-
gatoria d e t e r m i n a c i ó n del an es todavía para entender c o m o vinculante en refe-
rencia al m i s m o lapso de t i e m p o y no necesariamente para la m i s m a h o r a del m i s -
mo día; pues, de otra m a n e r a , deberían instaurarse al m i s m o t i e m p o , en las dos
ramas del Parlamento, dos procedimientos distintos pero paralelos; cualquiera q u e
sea el a r g u m e n t o en el orden del día, difícilmente concebibles según las técnicas
operativas de los procesos de cualquier m o d o deliberativos del Parlamento.
U n último caso d e convocación vinculada c o n e l presidente d e a s a m b l e a - s e
resta, c o m o es claro, de la convocación del P a r l a m e n t o en sesión c o n j u n t a - deri-
va también indirectamente de la constitución, d i s p o n i e n d o ya q u e d i s p o n e en el
artículo 94, último párrafo, q u e "dentro de los diez días de su formación el gobier-
no se presenta en las c á m a r a s p a r a obtener la confianza". La obligación constitu-
cional i m p u e s t a al gobierno, p r o d u c e p o r sí m i s m a , el deber constitucional de la
convocación por parte del presidente de asamblea, m á s bien, p o r parte de los p r e -
sidentes de asamblea, ya q u e la presentación del gabinete "en las c á m a r a s " implica
el anuncio en las dos r a m a s del Parlamento de las declaraciones programáticas del
presidente del consejo n o m b r a d o (técnicamente anunciado en el orden del día c o m o
"comunicaciones del g o b i e r n o " ) , a u n q u e si luego, el relativo d e b a t e no se llevará
a c a b o al m i s m o t i e m p o , por la lógica atinente al principio, varias v e c e s m e n c i o -
n a d o , de la no simultaneidad de los p r o c e d i m i e n t o s p a r l a m e n t a r i o s inherentes a
un único proceso; por lo tanto, una de las dos cámaras se pondrá al día, en previsión
de una convocación ulterior, esperando q u e en la otra se abra y se c o n c l u y a con el
71
voto el debate fiduciario. Si ese voto fuera negativo, n a t u r a l m e n t e la convoca-
ción sucesiva de la otra C á m a r a , no se llevará a c a b o .
El instituto de la convocación, p o r un principio general válido p a r a t o d o s los
colegios, tanto de d e r e c h o público c o m o de d e r e c h o privado, se asocia d o c u m e n -
tal y f u n c i o n a l m e n t e , i n c o r p o r á n d o l o , al i n s t i t u t o del o r d e n del día, e n t e n d i d o
" L a convocación de ambas cámaras para la presentación del gobierno dentro de los diez días de su for-
mación -que para los artículos 52 del Reglamento del Senado y 29 del Reglamento de la Cámara, se acuerda la
fecha, entre los respectivos presidentes- está por definirse, bajo el perfil exegético, que se trate de la convo-
cación obligada, pero, ordinaria. De hecho, siendo constante la praxis de la inmediata puesta al día los trabajos
parlamentarios, con preanuncio de futura "convocación a domicilio", no apenas los presidentes de asamblea
hayan comunicado las cartas con las que el presidente del consejo notifica su renuncia, a nombre del gobierno,
al jefe de Estado, acogida por éste con la acostumbrada reserva, las cámaras permanecen cerradas por la apertura
formal de la crisis ministerial hasta el periodo sucesivo a su formal conclusión con el nombramiento del nuevo
ministerio, es decir, hasta la fecha de convocación para su presentación en el Parlamento. Se trata, entonces, de
una reanudación, después de la puesta al día, mediante un acto vinculado en el fin y en el contenido, pero, relati-
vamente discrecional en la determinación del dies idoneus, la convocación, aun cuando obligatoria, se debe cali-
ficar, sin ninguna duda, de ordinaria.
Sobre las consecuencias de la praxis relativa a la interrupción de los trabajos parlamentarios, pendiente la
crisis -una praxis fundada sobre el principio de indefectibilidad del natural interlocutor del Parlamento, el go-
bierno- véase infra.
c o m o un listado p r e d e t e r m i n a d o y de m á x i m a taxatividad de los a r g u m e n t o s p o r

tratar, es decir, c o m o orden de los trabajos. T a m b i é n en d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o la
asociación de los dos institutos ha q u e d a d o fija. Sin e m b a r g o , mientras q u e en el
d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o p r e c e d e n t e , l a r e f o r m a d e 1971 l i g a b a a m b o s institutos
atribuyendo el ejercicio a un m i s m o órgano, precisamente al órgano presidente (de
a s a m b l e a o de c o m i s i ó n ) , q u e e n c a b e z a b a la d o b l e e inescindible potestad de con-
vocación y de fijación del orden del día, el n u e v o d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o ha inci-
d i d o p r o f u n d a m e n t e en otra materia, disociando a los sujetos titulares de las dos
p o t e s t a d e s . A s í q u e , m i e n t r a s q u e d a f i r m e q u e e l acto d e c o n v o c a c i ó n t a m b i é n
d e b e contener siempre la indicación taxativa de los a r g u m e n t o s p o r tratar, consti-
tuyentes de la p r e a n u n c i a d a c o m u n i c a c i ó n del acto p a r l a m e n t a r i o a u t ó n o m o d e -
n o m i n a d o orden del día, la disciplina j u r í d i c a de la formación de este último ha
c a m b i a d o g r a d u a l m e n t e y exige un tratamiento aparte.
b) La conferencia de los presidentes
LA "CONFERENCIA de los p r e s i d e n t e s " ya es un órgano p e r m a n e n t e en las c á m a r a s ,

al q u e se confía la función, de gran relevancia política de la p r o g r a m a c i ó n de los
trabajos. El origen del instituto se remonta a 1 9 1 1 , c u a n d o en la C á m a r a de Dipu-
t a d o s francesa la r e s o l u c i ó n F e r r y codificó la p r a x i s ya e n c a m i n a d a de las c o n -
sultas periódicas c o n la constitución de un colegiado c o m p u e s t o por los presiden-
tes de las c o m i s i o n e s y por aquéllos de los grupos p a r l a m e n t a r i o s , c o n la eventual
p r e s e n c i a de un representante del gobierno, c o n v o c a d o s e m a n a l m e n t e p o r el p r e -
sidente de a s a m b l e a para s o m e t e r a la C á m a r a u n a m o t i v a d a p r o p u e s t a sobre el
orden de los trabajos. Sus vicisitudes, hasta las tumultuosas batallas de los últimos
años de la C u a r t a R e p ú b l i c a p a r a la fijación del orden del día, h a n tenido notable
influencia sobre la crisis del r é g i m e n p a r l a m e n t a r i o francés, ofreciendo a r g u m e n -
tos destacados en aquel movimiento de reforma institucional, afirmado, después, en
la constitución antiparlamentaria de la Q u i n t a República.
La conferencia de los presidentes fue introducida en Italia en 1 9 5 1 , en el d e -
r e c h o p a r l a m e n t a r i o escrito d e l a C á m a r a d e D i p u t a d o s , c o n e l a g r e g a d o d e u n
artículo del R e g l a m e n t o (13-bis) y, luego, institucionalizada por praxis también en
el S e n a d o . Es u n o de los órganos q u e mejor destacan la progresiva incidencia de
los g r u p o s políticos en el trabajo de las a s a m b l e a s , i d e a d o p a r a resolver m u c h o s
de los problemas dictados por la lentitud de los procedimientos y del eventual o b s -
t r u c c i o n i s m o de las fuerzas políticas, tanto de oposición c o m o de m a y o r í a . En el
sentido del artículo 13-bis, c a d a v e z q u e lo c o n s i d e r a s e útil, el presidente c o n v o -
caba, en la oficina de la presidencia (vicepresidentes, secretarios y cuestores), a
los presidentes de las c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s y a los presidentes de los g r u p o s

parlamentarios. El gobierno, informado de ello, podía hacer q u e asistiera un repre-
sentante suyo. L o s acuerdos a s u m i d o s por los participantes en o r d e n a los traba-
j o s de la C á m a r a (de índole legislativa o t a m b i é n política), se c o m u n i c a b a n a la
asamblea en su primera sesión sucesiva a la conferencia de los presidentes.
El instituto codificaba u n a praxis ya formada en el P a r l a m e n t o R e p u b l i c a n o
c o m o consecuencia del principio proporcional y por el aspecto í n t i m a m e n t e par-
tidista a s u m i d o en general p o r la lucha política y, por lo tanto, t a m b i é n de d e b a t e
parlamentario. En efecto, la rigidez de la conducta política de los parlamentarios,
ligados por el vínculo del grupo en el respeto riguroso de los lincamientos del par-
tido, p o r u n l a d o , h a c e inútil l a e x h u b e r a n t e a m p l i t u d d e los d e b a t e s , d e s d e e l
m o m e n t o de q u e a pesar de ello será m u y difícil la posibilidad de modificar el c o m -
portamiento previsto de las partes políticas y, p o r el otro, h a c e necesario un acuer-
do entre los jefes de los grupos parlamentarios p a r a organizar la discusión y hacer
respetar los eventuales entendimientos q u e h a y a n establecido.
En el d e r e c h o parlamentario italiano, los p o d e r e s de la conferencia resultaron
ser m á s elásticos, sobre todo, m e n o s lesivos de las atribuciones presidenciales y,
correlativamente, de los derechos tradicionales de la asamblea. En conclusión, la
tentativa francesa estaba e n c u a d r a d a en nuestra tradición parlamentaria, celosa de
la figura del presidente c o m o garante s u p r e m o de la libertad y del orden de los d e -
bates. Bajo este aspecto, se o b s e r v ó q u e la figura del presidente de las a s a m b l e a s
italianas se colocaba a la mitad del c a m i n o entre aquélla del presidente de la asam-
blea francesa de la Tercera y C u a r t a R e p ú b l i c a s y aquélla del speaker británico
(Longi y Stramacci) p o n i e n d o en relieve aquellos q u e resultaban los dos aspectos
distintos de la función de la conferencia de los presidentes:
1. La organización general de los trabajos parlamentarios p a r a un d e t e r m i n a -

do periodo, con posibilidad de modificarlos p o r parte de la asamblea.
2. La eventual disciplina de u n a discusión " o r g a n i z a d a " sobre u n a m a t e r i a en
particular, sin posibilidad de modificaciones por parte del plenum c u a n d o éste
h u b i e s e h e c h o u n a delegación e x p r e s a a la conferencia, c o n el c o n s e c u e n t e
b l o q u e o preventivo de las intervenciones y del n ú m e r o de las sesiones.
El instituto fue visto (por B o n Valsassina) c o m o u n a " h e n d i d u r a " a la p r o h i -

bición de m a n d a t o imperativo: opinión q u e parecería aceptarse sólo bajo el crite-
rio de j u z g a r en la m i s m a m e d i d a a t o d o s los institutos de d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o
brotados de la lógica proporcional, d e s d e el m o m e n t o q u e las limitaciones p r o d u -
cidas por la conferencia de los presidentes, p o r e j e m p l o , al d e r e c h o de e n m i e n d a
de los m i e m b r o s del P a r l a m e n t o , no eran de naturaleza diversa de aquellas q u e en
la m i s m a materia podrían referirse a diputados y senadores p o r el c o n o c i d o víncu-

lo de grupo y de obligación de la revisión q u e éste i m p l i c a sobre sus iniciativas.
La actual normativa trata de la conferencia de los presidentes en el contexto
del procedimiento de formación del orden del día en sentido a m p l i o y, precisamen-
te, a los artículos 5 3 , 54 y 55 del Reglamento del S e n a d o y de los artículos 13, 23 y
24 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a . El ó r g a n o presentaba y presenta, en parte hasta
ahora, variantes en las dos r a m a s del P a r l a m e n t o . En la C á m a r a de D i p u t a d o s está
previsto q u e j u n t o a los c o m p o n e n t e s de d e r e c h o - p r e s i d e n t e de a s a m b l e a y presi-
dente de g r u p o - pueden, m e d i a n t e invitación, participar, a d e m á s de los vicepre-
sidentes d e a s a m b l e a , t a m b i é n los v i c e p r e s i d e n t e s d e las c o m i s i o n e s , m i e n t r a s
que el gobierno estará informado siempre del día y de la hora de la reunión para que
p u e d a intervenir un representante suyo; en c a m b i o , en el S e n a d o , son c o m p o n e n -
tes de d e r e c h o t a m b i é n los vicepresidentes de a s a m b l e a , mientras q u e no está pre-
vista en m o d o a l g u n o la participación de los presidentes de las c o m i s i o n e s p e r m a -
nentes. El R e g l a m e n t o del S e n a d o , a diferencia de c u a n t o se establece en el texto
r e g l a m e n t a r i o de 1917, p r e v é a h o r a (artículo 5 3 ) la p a r t i c i p a c i ó n del represen-
tante del gobierno en las r e u n i o n e s de la conferencia para la a p r o b a c i ó n del pro-
g r a m a de los trabajos. La integración reglamentaria era obligatoria. En efecto, no
era suficiente q u e en la elaboración del p r o g r a m a (a lo q u e se reenvía al párrafo
sucesivo), el presidente del S e n a d o fuese obligado a realizar los " o p o r t u n o s con-
t a c t o s " con el g o b i e r n o . En efecto, éstos, de c o n f o r m i d a d con el ú l t i m o párrafo
del artículo 64 constitucional, debían t a m b i é n ser p u e s t o s en c o n d i c i ó n para inter-
venir directamente en las r e u n i o n e s de la conferencia, siendo ésta en realidad, en
c u a n t o ente exponencial de ese r u m b o político a p r o b a d o p o r las c á m a r a s en sede
de votación fiduciaria, sujeto activo y fundamental de la p r o g r a m a c i ó n de los tra-
bajos, interlocutor constitucionalmente necesario de t o d o s los g r u p o s p a r l a m e n -
tarios, tanto de la oposición c o m o de la m i s m a m a y o r í a .
En c a m b i o , n a d a ha sido i n n o v a d o p o r lo q u e se refiere a la participación de
los presidentes de las c o m i s i o n e s en las r e u n i o n e s de la conferencia. En a m b a s
c á m a r a s los presidentes de las c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s no son m i e m b r o s de dere-
c h o de la conferencia y las m i s m a s c o m i s i o n e s p u e d e n , p o r lo tanto, ser simple
objeto de la p r o g r a m a c i ó n .
Este es un p a s o h a c i a atrás respecto a la regla p r e c e d e n t e q u e , p o r el artículo
13-bis, para la C á m a r a y p o r praxis en el S e n a d o , preveía un ó r g a n o colegiado (o,
si se quiere, u n a " r e u n i ó n " de órganos) c o m p u e s t o p o r los titulares de la presiden-
cia de otros órganos - g r u p o s parlamentarios y c o m i s i o n e s - p e r m a n e n t e s y dejaba
a la simple reunión del los jefes de g r u p o adjuntos al presidente de a s a m b l e a el
carácter de o r g a n i s m o político informal o si se prefiere, de d e r e c h o institucionali-
z a d o p e r o no formalizado. La n o v e d a d de la actual disciplina estructural se p r e -
senta así, por las modificaciones introducidas, digna de comentario desde un d o b l e

punto de vista: del aquél del grado de coherencia - q u e parece e s c a s o - del procla-
m a d o diseño programatorio, q u e exalta la coordinación entre los trabajos del aula
y trabajos de comisión, y de aquél, de la m á s verídica h e g e m o n í a de los g r u p o s ,
c o m o potentes expresiones parlamentarias de los partidos políticos.
El fenómeno de organización al que se refiere esta última observación, no con-
trasta d e h e c h o - c o m o s e h a l a m e n t a d o , e n c a m b i o , desde varias p a r t e s - con l a
visión de un " E s t a d o de partidos", articulado según el m ó d u l o de un r é g i m e n par-
l a m e n t a r i o , m á s b i e n , l a n u e v a disciplina s u g i e r e sin n i n g u n a d u d a , u n a m e j o r
correlación entre P a r l a m e n t o y partido q u e , por un lado, lleva a c a b o la m u y débil
proyección parlamentaria de las p r e m i s a s del artículo 49 constitucional y, p o r el
otro, p u e d e ser de notable estímulo para la siempre auspiciable "parlamentariza-
ción" de los procesos formativos de las decisiones políticas. Sin e m b a r g o , no se
ve en qué cosa el respeto de tal proyecto - p e r f e c t a m e n t e coherente, se repite, c o n
los señalamientos c o n s t i t u c i o n a l e s - sería alcanzado atenuado o d e s v i a d o si, j u n t o
al potenciamiento de los grupos, el instituto de la conferencia de los presidentes hu-
biese registrado también u n a m á s efectiva articulación de la coordinación a s a m -
blea-comisiones, q u e quiere decir una m á s efectiva p r o g r a m a c i ó n de los trabajos
72
p a r l a m e n t a r i o s . El relieve encuentra ulterior fundamento si se considera q u e el
nuevo R e g l a m e n t o del S e n a d o ha recibido de la precedente canonización la pre-
sencia de d e r e c h o de los vicepresidentes de asamblea: órganos a los q u e serían di-
fícil reconocer u n rol diferente de aquél m e r a m e n t e ejecutivo, a posteriori, d e las
deliberaciones de la conferencia y que, en todo caso, no se ve el motivo funcional
para ser privilegiados respecto de los presidentes de las c o m i s i o n e s .
En fin, no parece q u e los vicepresidentes de a s a m b l e a y los presidentes de las
comisiones (eventualmente participando los u n o s y los otros en las r e u n i o n e s de
la conferencia) tengan voto deliberativo y, p o r lo tanto, estén en condición de i m -
pedir la formación de ese c o n s e n s o u n á n i m e q u e es el p r e s u p u e s t o esencial p a r a
la adopción del p r o g r a m a en el seno de la conferencia. La lógica del instituto es,
en efecto, la de hacer a s u m i r las d e c i s i o n e s relativas a los sujetos activos en el
ámbito de las c á m a r a s , es decir, a los grupos c o m o expresión de los partidos polí-
ticos; es evidente que, atribuir un derecho de voto y, por lo tanto, de veto, a sujetos
diversos de estos últimos p o n e en discusión las b a s e s m i s m a s sobre las que está
constituida, en la organización parlamentaria, la conferencia de los presidentes.
72
U n a explicación en vía de hipótesis, y en sede de política constitucional, del paso hacia atrás hecho por
los reglamentos de 1971 sobre la composición de la conferencia de los presidentes, podría ser que a los grupos
de oposición no les agradará la permanente presencia con título pleno de los presidentes de comisión, en cuan-
to éstos son, con frecuencia, como es conocido, expresión de la mayoría gubernativa. Pero si eso hubiera tenido
un decisivo peso político en una conferencia de los presidentes cuyas deliberaciones se tomaran por mayoría, el
hecho regresa a ser políticamente irrelevante en un colegiado que delibera con las reglas de la unanimidad.
La conferencia de los presidentes, si bien, llegada ya a ó r g a n o colegiado ne-

cesario de las c á m a r a s , conserva todavía a n o m a l í a s tales c o m o para considerarla
un colegiado imperfecto, si se atiene a la exclusiva potestad de convocación y de
determinación de un orden del día, q u e aun, ahora le espera al presidente de asam-
blea, q u e la preside, pero de la q u e - p a r e c i e r a q u e se p u e d e d e c i r - no es m i e m b r o .
Es u n a d u d a significativa, d e s d e el p u n t o de vista interpretativo del artículo 13 del
Reglamento de la Cámara, que confiere al presidente el poder de convocatoria "cada
vez q u e lo considere útil", agregando i n m e d i a t a m e n t e t a m b i é n sobre petición del
gobierno o de un presidente de g r u p o " . Parecería, p o r lo tanto, q u e la petición sir-
ve para solicitar al presidente, q u e no lo h a y a decidido a u t ó n o m a m e n t e , a hacerlo,
por el juicio de utilidad de la convocación, no reduciéndola por esto, sin embargo,
a acto obligado. Refuerza esta interpretación - p o r confrontar aún c o n la falta de
un q u o r u m para la a u t o c o n v o c a c i ó n - la circunstancia de q u e la petición de un pre-
sidente de grupo surge sobre el m i s m o plano de aquélla del gobierno: sería imposi-
ble acoger el criterio de q u e el r e g l a m e n t o h a y a c o n s i d e r a d o c o n ello, atribuir al
Poder Ejecutivo u n a injerencia i n a d m i s i b l e - a l m e n o s e n n u e s t r o o r d e n a m i e n t o
c o n s t i t u c i o n a l - en materia de interna corporis p a r l a m e n t a r i o s , m i e n t r a s q u e n a d a
contiene de censurable la disposición p o r la cual "el g o b i e r n o está s i e m p r e infor-
m a d o ' d e la r e u n i ó n ' para hacer intervenir a un representante p r o p i o " .
c) La determinación del orden del día
D E S D E LOS principios del p a r l a m e n t a r i s m o , las a s a m b l e a s políticas h a n p u g n a d o

c o n s t a n t e m e n t e p o r la afirmación de dos principios f u n d a m e n t a l e s , r e g u l a d o r e s
de su existencia y c u y a conciliación ofrece espacios p a r a n u m e r o s a s m o d a l i d a d e s
aplicativas q u e se e n c u e n t r a n en la i n d a g a c i ó n c o m p a r a t i v a : el p r i n c i p i o p o r el
q u e u n a a s a m b l e a no p u e d e deliberar q u e sobre las materias indicadas en el orden
del día y el principio por el q u e una asamblea es siempre d u e ñ a del propio orden del
día. D e l instituto d e l orden del día es superfluo destacar, en p r i m e r lugar, la rele-
vancia política, m á s bien, la naturaleza m i s m a de " a c t o p o l í t i c o " del i n s t r u m e n t o
que lo concreta, siendo del todo evidente su importancia, decisiva, c o n frecuencia,
tanto para los fines de la específica traducibilidad de los r u m b o s políticos de ini-
ciativa g u b e r n a m e n t a l o p a r l a m e n t a r i a en a c t o s legislativos, c o m o a a q u é l l o s de
la real p r o d u c t i v i d a d de las iniciativas p a r l a m e n t a r i a s p o l í t i c a s , de i n s p e c c i ó n o
de control. T a m b i é n en referencia al a c o n t e c i d o c a m b i o del t r a d i c i o n a l c o n t r a s t e
entre P a r l a m e n t o y gobierno en la contraposición entre fuerzas políticas de m a y o -
ría y de oposición, c o n la interna y eventual dialéctica distinción, en el seno de la
mayoría, entre el gobierno y los grupos parlamentarios constituyentes de su coali-
ción de base, exactamente ha sido señalado q u e hoy, "la fijación del orden de los
trabajos parlamentarios representa el soporte, el puente de encuentro en el q u e m á s
fácilmente se explica la relación de contraposición entre la m a y o r í a y la oposi-
ción" (De Cesare).
La exigencia d e racionalizar en u n p r o g r a m a m e n o s c a d u c o del cotidiano car-
pe diem el o r d e n d e los trabajos n o es u n a n o v e d a d del P a r l a m e n t o d e n u e s t r o s
días que, m á s bien - g r a c i a s a aquel e l e m e n t o p a r a efectos i n d u c i d o s p r o g r a m a -
dores, q u e era la sesión y a la ausencia de verdaderos y propios grupos p a r l a m e n -
t a r i o s - la edad estatutaria conoció su racionalidad en la p r e d e t e r m i n a c i ó n de las
materias p o r discutir, caracterizada ya sea por la extracción política mayoritaria
del presidente de asamblea, ó r g a n o m o n o c r á t i c o con potestad de m á x i m a a u t o n o -
mía en el orden del día, en su natural acuerdo con el gobierno, ya sea por u n a nor-
ma reglamentaria, introducida en la C á m a r a de D i p u t a d o s en 1883 y luego supri-
mida, q u e preveía a este propósito " o p o r t u n a s c o n c e r t a c i o n e s " del presidente con
los ministros. Y el o r d e n a m i e n t o fascista, c o m o se ha visto, sometía directamente
a la previa autorización del jefe del g o b i e r n o los a r g u m e n t o s p a r a incluir en el
orden del día.
El d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o r e p u b l i c a n o , anterior a la r e f o r m a de 1 9 7 1 , había
recogido del r e g l a m e n t o y de la praxis prefascista el criterio tradicional de la fi-
j a c i ó n del o r d e n del día p o r p a r t e del p r e s i d e n t e , c o m o p r o p u e s t a ejecutoria d e
hecho en d o n d e no hubiese intervenido alguna decisión deformante por la asam-
blea. El p r o c e d i m i e n t o era en el sentido de q u e el presidente, de vez en vez, anun-
ciase, al t é r m i n o de c a d a sesión, el orden del día de la sesión sucesiva, entendién-
dose c o m o a p r o b a d o si no hubiese p r o v o c a d o objeciones. En caso de convocación
a domicilio, el orden del día de la r e a n u d a c i ó n era establecido, sin lugar a dudas,
por el presidente y notificado en el aviso de convocación. La e x c e p c i ó n a la regla
era la eventualidad de q u e la a s a m b l e a deliberase s o b e r a n a m e n t e , con votación de
escrutinio secreto y c o n m a y o r í a de tres cuartos, de querer c o n s i d e r a r materias
no inscritas en el orden del día; sin e m b a r g o , tal n o r m a se refería sólo a la C á m a r a
d e D i p u t a d o s . L a r i g i d e z d e esta d i s c i p l i n a e n a t e n u a d a p o r l a p r a x i s , q u e por
r a z o n e s de o p o r t u n i d a d ( p r e s e n c i a o a u s e n c i a de m i e m b r o s del g o b i e r n o ) o de
necesidad (previsible falta del q u o r u m de mayoría) permitía q u e la a s a m b l e a deli-
berara, sobre propuestas del presidente, el c a m b i o del orden del día, es decir, la pro-
puesta de la discusión o deliberación sobre determinadas materias, d a n d o la prece-
dencia a otras.
L a organización y el orden d e los trabajos parlamentarios (tanto para el ple-
num c o m o p a r a la c o m i s i ó n ) siempre ha e n c o n t r a d o divididos a los autores de las
tesis q u e atribuyen la potestad, respectivamente: 1. al gobierno, 2. al presidente,
3. a la asamblea. En un r é g i m e n democrático-parlamentario de m o d e l o inglés, la
sustancia n o c a m b i a m u c h o s e g ú n los diferentes m é t o d o s : e l g o b i e r n o , s i e n d o

allá el comité directivo de la mayoría, y la asamblea, deliberando por n o r m a según
la guía de la m a y o r í a m i s m a , la decisión making reside en u n a m i s m a sede políti-
ca; y en c u a n t o al p r e s i d e n t e , él m i s m o - n o p o r ser de e x t r a c c i ó n m a y o r i t a r i a ,
sino, por el respeto a los principios q u e quiere el g o b i e r n o "dominus de la legis-
l a c i ó n " - se inclinará p o r a c o g e r el o r d e n de los trabajos a c e p t a b l e al m o n o m i o
gobierno-mayoría. En un contexto liberaldemocrático del tipo q u e se ha definido
clásico, el leadership gubernativo en la materia, no es de h e c h o u n a situación de-
plorable de por sí. Al contrario, es justamente por el principio mayoritario que deri-
va al g o b i e r n o el d e r e c h o - d e b e r de a y u d a r s e de los i n s t r u m e n t o s i d ó n e o s p a r a
asegurar la conversión en actos legislativos del r u m b o político a p r o b a d o por las
cámaras. Por lo que el sistema británico, en d o n d e el leader de la C á m a r a y el chief
whip se encargan de la efectiva fijación del orden del día, previa consulta c o n los
delegados de la oposición, es un sistema de acción práctica no m u y diferente de
aquél consolidado t a m b i é n en Italia antes de la r e f o r m a de 1971 del orden del día
establecido en la conferencia de los presidentes, así c o m o este ó r g a n o funcionaba
antes de los últimos c a m b i o s relevantes: las diversidades p r o v i e n e n del diferente
sistema político ( m u l t i p a r t i d i s m o en lugar de b i p a r t i d i s m o , r e p r e s e n t a c i ó n p r o -
porcional m á s que representación mayoritaria, etcétera).
L o s motivos q u e anticipan y en cierto m o d o informaron el c a m b i o profundo
que los reglamentos de 1971 h a n p r o d u c i d o , tanto en la m a t e r i a d e l orden del día
como en las atribuciones de la conferencia de los presidentes, ya h a b í a n sido estu-
diados con a g u d e z a por la doctrina, de la q u e se h a b í a d e s t a c a d o c ó m o las exi-
gencias del funcionamiento de las c á m a r a s " i m p l i c a n la adaptación prevaleciente
del m é t o d o de la unanimidad de las deliberaciones en la organización de los traba-
jos legislativos e i m p o n e n a las partes contrapuestas la b ú s q u e d a del acuerdo; así, la
conferencia de los presidentes se configura c o m o u n a ' c á m a r a de c o m p e n s a c i ó n ' ,
caracterizada por la función de negociación entre los partidos, para lograr un equi-
librio de un c o m p r o m i s o q u e satisfaga, al m e n o s , p a r c i a l m e n t e , las recíprocas as-
piraciones" (De Cesare), no omitiendo individuar el obstáculo para lograr tal fin en
el "carácter j u r í d i c a m e n t e no vinculante de los m i s m o s a c u e r d o s , q u e p u e d e n ser
anulados o modificados en cualquier m o m e n t o , sin límite alguno, por la asamblea,
lo que favorece la tendencia a reenviar al aula la decisión en caso de p r o b l e m a s
relevantes y la c o m p l e t a a u t o n o m í a de la q u e g o z a n las c o m i s i o n e s en sede legis-
lativa frente al plan de los trabajos fijados por la conferencia".
De tales y otras exigencias t o m a r o n la r e s p o n s a b i l i d a d las fuerzas políticas
interesadas en u n a situación de particular sensibilidad en los t e m a s del ordena-
miento constitucional, para la m á s vasta revisión del d e r e c h o parlamentario q u e se
haya h e c h o desde 1900 -y tal vez, p o r varios aspectos, d e s d e 1848, con la entra-
da en vigencia del estatuto albertino en el reino sardo, que la reforma de 1971 pare-
ce política y c o n s t i t u c i o n a l m e n t e m á s r e l e v a n t e de a q u e l l a q u e , a p l a s t a d o s los
conatos autoritarios, perfeccionó los p r o c e d i m i e n t o s del P a r l a m e n t o de la e d a d li-
b e r a l - c u a n d o enfrentaron el p r o b l e m a de la racionalización del orden de los tra-
bajos.
A este punto, conviene dar cuenta sin m á s , de la disciplina de la m a t e r i a y de
sus modificaciones aportadas, en las dos r a m a s del Parlamento, sucesivamente, y
porque los reglamentos parlamentarios tienen en esta parte diferencias relevantes
será o p o r t u n o r e s u m i r d i v e r s a m e n t e los p r o c e d i m i e n t o s , e m p e z a n d o p o r e l del
Senado.
Los trabajos del S e n a d o son organizados según el m é t o d o de la p r o g r a m a c i ó n
73
para sesiones b i m e s t r a l e s , sobre la b a s e de p r o g r a m a s y calendarios (artículo 53
del Reglamento del Senado), o bien, mediante e s q u e m a s de los trabajos. El p r i m e r
m ó d u l o precedimental se refiere, c o m o t a m b i é n en la C á m a r a de D i p u t a d o s , a la
hipótesis del a c u e r d o u n á n i m e en c u a n t o a la c o m p e t e n c i a de los p r e s i d e n t e s ,
mientras q u e el segundo se refiere a la hipótesis del d e s a c u e r d o . La formación del
p r o g r a m a y del calendario acontece en el m o d o siguiente. H e c h o s los o p o r t u n o s
contactos con el presidente de la otra C á m a r a , c o n los presidentes de las c o m i -
siones y con el gobierno, el presidente del S e n a d o prepara un proyecto de " p r o -
g r a m a " para la duración de toda la sesión, es decir, por un periodo de d o s m e s e s .
En la elaboración del p r o g r a m a el presidente d e b e tener ahora, en cuenta, no sólo,
c o m o estaba establecido en el viejo texto reglamentario de 1 9 7 1 , las peticiones de
los g r u p o s y aquellas q u e e v e n t u a l m e n t e a d e l a n t e n los s e n a d o r e s en particular,
sino, ante todo, las " p r i o r i d a d e s " indicadas por el gobierno. La disposición a s u m e
u n a p a r t i c u l a r i m p o r t a n c i a , bajo el perfil, t a n t o político c o m o institucional, en
c u a n t o refuerza en m o d o explícito la posición del g o b i e r n o y su r u m b o político
en el ámbito de la programación de los trabajos. A ú n antes, a decir verdad, el presi-
dente del senado podía tener en cuenta las exigencias político-programáticas del
gobierno y del c o n e x o orden de prioridad; pero, eso p o d í a suceder sólo i n d e p e n -
dientemente, a través de las peticiones de los grupos parlamentarios de m a y o r í a y
a condición de q u e éstos fueran c o m p a c t o s (condición q u e no siempre sucedía) al
73
L a introducción del instituto de la sesión, se debe a la revisión reglamentaria de 1988, que responde a la
exigencia de una racionalización de los trabajos entre los diferentes órganos del Senado, en el intento de evitar
la sobreposición, acontecida con frecuencia, entre la actividad de la asamblea y aquélla de las comisiones y con
el fin de dejar también algún espacio a la actividad interna de los grupos parlamentarios y a los compromisos de
los senadores en particular en los respectivos colegios. Salvo casos excepcionales y particulares, la sesión está
estructurada de tal modo que permite el desarrollo de los trabajos de las comisiones permanentes y de aquellas
bicamerales (previa, para estas últimas, el necesario entendimiento con el presidente de la Cámara) por espacio
de cuatro semanas; de la asamblea, durante tres semanas y, por una semana, para grupos y senadores singulares.
En la Cámara está prevista la reunión de la asamblea y de las comisiones, por regla, en las primeras tres semanas
de cada mes, dejando libre la cuarta para las otras actividades inherentes al mandato parlamentario.
pedir la inserción en el p r o g r a m a de los a r g u m e n t o s q u e agradaran al Ejecutivo.

Ahora, al contrario, éste interviene en la p r o g r a m a c i ó n en el p l e n o de su a u t o n o -
mía constitucional, teniendo en ella, a la p r o p i a disposición, p o r explícita n o r m a
reglamentaria, a m p l i o s e s p a c i o s , un tanto d e t e r m i n a d o s , p a r a la aplicación del
rumbo político a p r o b a d o por las c á m a r a s en sede de votación fiduciaria.
Sin embargo, se debe tener presente, q u e la n o r m a no reconoce al gobierno nin-
gún m o n o p o l i o en la organización de los trabajos del S e n a d o . En efecto, su presi-
dente, d e b e tener en cuenta, también, las peticiones de los grupos parlamentarios
y, eventualmente, las de los senadores en particular y, a d e m á s , d e b e prever "tiem-
pos específicos y a d e c u a d o s " p a r a el desarrollo de las funciones parlamentarias
de inspección y control, en las que, c o m o es conocido, están en vía de principio m á s
interesados los partidos de oposición q u e aquéllos de la m a y o r í a gubernativa. En
fin, el artículo 53 del R e g l a m e n t o del S e n a d o , p r e v é q u e c a d a s e m e s t r e en los p r o -
gramas de los trabajos de a s a m b l e a se inserten proyectos de ley indicados p o r los
grupos parlamentarios en razón de su consistencia; p o r q u e los g r u p o s parlamen-
tarios de m a y o r í a directamente, p r e c i s a m e n t e p o r q u e son m a y o r í a o a través de
las prioridades del gobierno, acceden con facilidad al p r o g r a m a , es evidente q u e la
norma exhibe su eficacia preferentemente frente a los grupos de oposición, los q u e
entonces no son relegados al m e r o ejercicio de la función de control, sino q u e , p u e -
den acceder, de vez en cuando, t a m b i é n a aquélla legislativa, en el sentido de q u e
pueden obtener de cualquier m o d o la inserción en el o r d e n del día de proyectos
de ley a los q u e les atribuye m a y o r relieve político.
Bajo el perfil funcional, el sistema político d e l i n e a d o p o r el R e g l a m e n t o del
Senado realiza u n a eficaz igualdad entre las exigencias de todos los sujetos polí-
ticamente interesados, es decir, del g o b i e r n o y de todos los g r u p o s p a r l a m e n t a -
rios, tanto d e m a y o r í a c o m o d e o p o s i c i ó n , e n e l i n t e n t o d e evitar situaciones d e
monopolio y de permitir el desarrollo equilibrado, en el interés m i s m o del siste-
ma, de la función legislativa y de aquéllas de r u m b o y de control político.
El p r o y e c t o de p r o g r a m a c i ó n está s o m e t i d o p o r el p r e s i d e n t e a la conferencia
de los presidentes d e los grupos parlamentarios y, si es a d o p t a d o p o r unanimidad,
llega a ser definitivo con la c o m u n i c a c i ó n a la a s a m b l e a .
Si el p r o g r a m a c o n t i e n e el conjunto de los a r g u m e n t o s q u e el S e n a d o d e b e
discutir en el periodo de la sesión, el " c a l e n d a r i o " se presenta c o m o el instrumen-
to necesario para su especificación y aplicación, en c u a n t o establece el n ú m e r o y
la fecha de las sesiones singulares necesarias con el fin (en el p e r i o d o t o m a d o en
consideración, p o r n o r m a m e n s u a l , j u n t o a la indicación de los a r g u m e n t o s ) , de
tratar en el orden, c o n u n a fecha inicial y u n a final p a r a c a d a u n o .
El p r o c e d i m i e n t o establecido para la aprobación del c a l e n d a r i o es análoga a
aquélla y a d e l i n e a d a a l p r o p ó s i t o , e n e l p r o g r a m a ; p r e d i s p o s i c i ó n d e l relativo
proyecto por parte del presidente del S e n a d o y su sometimiento a la aprobación de

la conferencia de los presidentes del grupo. Si el calendario es aprobado por unanimi-
dad, ése llega a ser, a diferencia del programa, inmediatamente definitivo Ejecuti-
vo y se c o m u n i c a a la asamblea, la q u e entonces no tiene n i n g u n a posibilidad de
modificarlo; en caso contrario, sobre las propuestas de modificación presentadas en
conferencia de presidentes y sobre las que no se h a y a logrado la unanimidad, decide
la asamblea, d e s p u é s de u n a discusión limitada a un solo orador p o r g r u p o .
El presidente tiene la facultad de modificar el calendario, pero, ú n i c a m e n t e ,
para la inserción de a r g u m e n t o s , los que, por disposición de la constitución o del
reglamento, d e b e n ser discutidos y votados en el p e r i o d o t o m a d o en c o n s i d e r a -
ción. U n a facultad m á s a m p l i a está p e r m i t i d a a la a s a m b l e a al t é r m i n o de c a d a
sesión - s o b r e p r o p u e s t a del p r e s i d e n t e , sobre d e m a n d a del g o b i e r n o o de o c h o
s e n a d o r e s - de deliberar la inserción en el calendario de a r g u m e n t o s no previstos
por el p r o g r a m a , en r e l a c i ó n c o n situaciones e m e r g e n t e s y u r g e n t e s , s i e m p r e y
c u a n d o no h a g a n i m p o s i b l e la aplicación, estableciendo al m i s m o t i e m p o , si es el
caso, tener las sesiones suplementarias necesarias p a r a su tratamiento. T a m b i é n
está permitida, con el m i s m o p r o c e d i m i e n t o , la inversión del orden de los argu-
m e n t o s fijados en el calendario.
La organización de los trabajos del S e n a d o adquiere, en fin, un carácter vincu-
lante en virtud del quinto párrafo del artículo 55 del R e g l a m e n t o del S e n a d o , por
el cual la conferencia de los presidentes, u n a vez a p r o b a d o el calendario, d e t e r m i -
na por n o r m a , para c a d a u n o de los a r g u m e n t o s c o m p r e n d i d o s en eso, el t i e m p o
global para asignar a c a d a g r u p o y, también, la fecha dentro de la cual d e b e n so-
meterse a votación.
E l "orden del día", p r o p i a m e n t e d i c h o , p e r m a n e c e t a m b i é n e n este sistema.
Sin e m b a r g o , su naturaleza residual está d e m o s t r a d a p o r las n o r m a s q u e confieren
al presidente la potestad fijarlo "según el calendario o sobre la b a s e del e s q u e m a
de los trabajos": en efecto, siempre es el presidente el q u e abre y cierra las sesio-
nes y anuncia la fecha, la h o r a y el orden del día de la sesión sucesiva, aparte los
casos de convocación a d o m i c i l i o . R e s u l t a así, e v i d e n t e del t o d o , el a c o n t e c i d o
vaciamiento de la gran parte del contenido político de las atribuciones presiden-
ciales referentes al orden del día, aun c u a n d o se d e s t a q u e la potestad del presi-
dente del S e n a d o para decidir la inversión del orden de los a r g u m e n t o s inscritos
en ello para la sesión.
Si durante conferencia de los presidentes no se lograse el a c u e r d o u n á n i m e
entre los grupos, el presidente del S e n a d o , sobre la b a s e de las indicaciones surgi-
das en la conferencia, p r o p o n e el " e s q u e m a de los trabajos" p o r u n a s e m a n a y lo
c o m u n i c a a la asamblea. Si no surgieran propuestas de modificación, aquél llega
a ser definitivo; en c a s o contrario, la a s a m b l e a vota sobre las p r o p u e s t a s singu-
lares. E l o r d e n del día, s i e m p r e d e p e r t e n e n c i a p r e s i d e n c i a l , s i g u e e l e s q u e m a

aprobado.
Si la p r o g r a m a c i ó n de los trabajos en el S e n a d o q u e d ó s u s t a n c i a l m e n t e sin
c a m b i o en el t i e m p o en sus m e c a n i s m o s fundamentales, lo m i s m o no ocurre para
la C á m a r a de D i p u t a d o s , ya q u e ésta ha sufrido profundas innovaciones respecto
al texto originalmente a p r o b a d o en 1 9 7 1 . En efecto éste preveía la convocación,
p o r parte del presidente de la asamblea, de la conferencia de los presidentes para
deliberar sobre el programa, tanto de la asamblea c o m o de las comisiones "por no
m á s de tres m e s e s " , p r e v i e n d o al m i s m o t i e m p o (pero, ú n i c a m e n t e en vía de he-
cho, en cuanto no le estaba atribuido, c o m o al S e n a d o , el relativo poder) u n a p r o -
p u e s t a por someter al e x a m e n de la conferencia m i s m a ; e s t a b a prevista la tronche
operativa del programa, es decir, el " c a l e n d a r i o " por dos s e m a n a s , mientras q u e en
el caso de falta de a c u e r d o se procedía, según el a n t i g u o criterio del o r d e n del día
de pertenencia presidencial, a anunciar al final de la sesión las dos sucesivas sesio-
nes (artículo 26 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a ) .
A diferencia de lo acontecido en el Senado, en el que, c o m o se ha mencionado,
los trabajos se desarrollaron r e g u l a r m e n t e con b a s e en las n o r m a s sobre la progra-
mación, en la C á m a r a esta disciplina se m o s t r ó sustancialmente inadecuada, c o m o
resulta evidente de su casi sistemática inaplicación en el c u r s o del p r i m e r decenio.
L a s causas de este fracaso d e b e n ser vinculadas, p o r u n a parte, m á s q u e a la
regla de la u n a n i m i d a d (en efecto, la m i s m a regla no ha i m p e d i d o al S e n a d o p r o -
gramar eficazmente sus trabajos), a la presencia de g r u p o s p a r l a m e n t a r i o s c o n la
m í n i m a consistencia numérica, q u e en la conferencia de los presidentes han sido
sistemáticamente n e g a d o su c o n s e n s o a la p r o g r a m a c i ó n , d i s m i n u y e n d o la c o n d i -
ción esencial p a r a su activación (el a c u e r d o u n á n i m e , p r e c i s a m e n t e ) ; y, p o r la otra
p a r t e , l a a u s e n c i a d e i n s t r u m e n t o s s u b s i d i a r i o s p o r activar ( c o m o s u c e d e e n e l
S e n a d o , con la preparación p o r parte de su presidente de un e s q u e m a específico
de trabajos con duración s e m a n a l para someterlo a la a p r o b a c i ó n de la a s a m b l e a ) ,
en el caso de que resultase imposible lograr la unanimidad. A estos inconvenientes
se agregaban la falta de previsión de un simple y r á p i d o p r o c e d i m i e n t o q u e per-
mitiese la inserción en el p r o g r a m a y en el calendario, de a r g u m e n t o s imprevistos
y urgentes (para este fin se pedía el m i s m o p r o c e d i m i e n t o previsto p a r a la progra-
m a c i ó n ) y, por otra parte, v i n c u l a d o a é s e , la rigidez de los t i e m p o s (dos s e m a n a s )
del calendario de aplicación del p r o g r a m a .
La normativa reglamentaria de la C á m a r a sobre la p r o g r a m a c i ó n de los traba-
j o s , entonces, encontró u n a aplicación sólo en los c a s o s e s p o r á d i c o s y e x c e p c i o -
nales. De hecho, la C á m a r a c o n o c i ó , en m o d o informal del todo, un calendario en
la frecuente duración de una semana y un orden del día establecido al término de la
sesión, sólo para aquélla sucesiva ( m á s bien, para las dos sucesivas).
Las n o r m a s del R e g l a m e n t o de la C á m a r a sobre la p r o g r a m a c i ó n de los tra-

bajos, por lo tanto, m á s q u e retoques marginales tenían necesidad de u n a reflexión
74
sustancial q u e afirmase el principio del a c u e r d o u n á n i m e entre los g r u p o s , sobre
el cual el consenso era casi general. Hoy, el presidente de la C á m a r a , realizados los
c o n t a c t o s o p o r t u n o s c o n e l g o b i e r n o y c o n s u l t a d o s l o s p r e s i d e n t e s d e las c o -
misiones p e r m a n e n t e s (gobierno y presidentes, q u e e x t r a ñ a m e n t e no eran t o m a -
dos en a l g u n a c o n s i d e r a c i ó n , p o r la vieja n o r m a t i v a ) , p r e p a r a , p a r a facilitar el
74
L a regla de la unanimidad en la programación de los trabajos, introducida en los reglamentos parlamen-
tarios en 1917, ha levantado en la doctrina numerorosas críticas, a las cuales se contestaba en la primera edición
de este manual con las siguientes observaciones que nos parece oportuno mantener, a pesar de la importancia de
las sucesivas modificaciones aportadas, por su perdurable validez: "Partiendo de la consideración de que en un
régimen parlamentario la mayoría tiene el derecho y el deber de realizar su propio rumbo político del que es
expresión el programa de gobierno, se criticaba de que en sede procedimental se negaran al mismo gobierno, y
a su mayoría, precisamente los instrumentos para realizarlo, a través de la regla de la unanimidad que empareja a
cada grupo parlamentario en el peso específico suficiente para permitir o para no permitir la elaboración vincu-
lante del orden de los trabajos." En sustancia, mientras que, al menos en línea de principio, había sido incues-
tionable la no separación de la función de leadership política de la mayoría con su función complementaria de
leadership procedimental para la determinación del orden del día, así como que el rumbo político y los modos
y tiempos de realización fueran comprendidos como las dos caras de un mismo fenómeno, o, si se quiere, que
representaran de ése el contenido y el continente respectivamente, la acontecida disociación en la sustancial ti-
tularidad de las dos funciones, de leadership positiva y procedimental, estaba negada por la acusación de inde-
bida alteración del sistema constitucional. Se replicaba que, al contrario, ninguna norma constitucional deter-
mina privilegiar al acuerdo mayoría-gobierno en la formación del orden de los trabajos; que la regla de la
unanimidad, lejos de mortificar a las minorías las exaltaba a todas con igual grado, impidiendo así, alianzas
entre los grupos más fuertes con daño de los otros; y, finalmente, que los derechos de la mayoría para la reali-
zación del propio rumbo quedaban salvaguardadas, si y en cuanto la mayoría fuese tal, es decir, orgánica, ho-
mogénea y presente en las asambleas.
O el acuerdo unánime hubiera significado, en efecto, una convergencia empírica de todas las partes políticas
para enfrentar un cierto programa de trabajos (remitiendo, como es obvio, el resultado de la votación sobre con-
tenidos políticos y legislativos a las relaciones de fuerza entre mayoría y oposición), o bien, en caso de desacuer-
do, la mayoría hubiera podido hacer valer de vez en vez sus derechos, enfrentando y superando el debate cotidia-
no por el orden del día, a la manera antigua. La oposición más fuerte destacaba en propósito, aprobándolo, que
el instrumento procedimental estaba predispuesto "para constituir un nuevo y diverso modo de operar, que mida
la capacidad de interpretar unitariamente, en las selecciones y en los tiempos de intervención, las exigencias del
país en el ámbito político general dictado por la mayoría" (Malagugini). Pero, es para destacar que el mismo par-
tido hegemónico de gobierno replicaba cómo "no podía decir, de cualquier manera, que esta modificación al
reglamento desaatiende los derechos de la mayoría y los derechos del gobierno, quedando firme que estos dere-
chos están ligados a la objetividad, a la pasión y a la intensidad con los que la mayoría ejercen sus deberes"
(Andreotti). Puede tener interés agregar que, contra el riesgo de un acuerdo entre los grupos mayores en daños
a las minorías, se expresaron también los representantes de estas últimas, exluyendo que el principio de la una-
nimidad pudiese favorecer esa eventualidad, ya que "la lógica de esta unanimidad está constituida por la tenta-
tiva de buscar un acuerdo general sin sacrificar los derechos del gobierno y de la mayoría, en modo de atemperar
adecuadamente también las exigencias de las minorías... que con frecuencia tienen una función de rompimien-
to, precisamente, gracias a las iniciativas que el gobienro... considera de no tener que tomar; es decir, tiene una
función de anticipación que debe estar presente" (Bozzi). Ni se olvidan de relevar que la correspondencia del
nuevo método con la constitución, está garantizada precisamente por la regla de la unanimidad; "si quitáramos
este principio de la unanimidad para confiar a la mayoría la formación de este programa, nosotros, verdadera-
mente, daremos en contrato, a la mayoría, la gestión de toda la actividad parlamentaria" (Roberti).
La naturaleza de manual de texto, no permite la adecuada profundización de la problemática que, en sede
de derecho público general, se solicita por las innovaciones reglamentarias antes mencionadas sobre la
metodología de la organización de los trabajos parlamentarios. De cualquier manera, debe mencionarse la seria
objeción hecha a la disciplina reglamentaria de 1971, por cuantos, aun autores de la programación, deberían
desarrollo de los trabajos, un proyecto de programa, con una duración no superior

a tres m e s e s , "sobre la base de las indicaciones del g o b i e r n o y de las propuestas
de los g r u p o s " . Si el p r o g r a m a es a p r o b a d o en la conferencia por u n a n i m i d a d , ése
llega a ser un c o m p r o m i s o con la c o m u n i c a c i ó n a la a s a m b l e a ; en c a m b i o , si no
se logra un c o n s e n s o u n á n i m e (y, aquí, el p r o c e d i m i e n t o c a m b i a radicalmente res-
pecto al viejo texto de 1971), el presidente de la C á m a r a prepara (artículo 2 3 , cuar-
to párrafo) un programa con duración de no m á s de dos meses, teniendo en cuenta
las indicaciones del gobierno insertando las p r o p u e s t a s de los g r u p o s parlamen-
tarios q u e resulten prevalecientes sobre la b a s e de su consistencia, así c o m o , en
parte, también, aquéllas minoritarias. El m i s m o procedimiento se sigue para el exa-
men y la aprobación de las propuestas de modificación del p r o g r a m a adelantadas
75
por el gobierno o por un presidente de g r u p o .
haber encontrado más consonancia a un correcto planteamiento de la relación mayoría oposiciones, en la pues-
ta en el reglamento de una cuota de tiempo parlamentaria reservada a las iniciativas de la mayoría, dejando, en
cambio, al monomio gobierno-mayoría (que en la realidad nunca es tal, ni podría ser, sino, a lo más, se califica
como binomio cuando socorra a una fuerte homogeneidad de intentos y de obras) una dirigencia de procedi-
miento, preconstituida normativamente, en toda la materia conectada con el orden del día para la realización del
rumbo de gobierno. Ni faltan en tal sentido, experiencias importantes de derecho comparado, referibles siempre,
sin embargo, a contextos constitucionales en donde la primacía del gobierno en la conducta de los asuntos par-
lamentarios está pacíficamente reconocida, por convention o por norma expresa de la constitución: así, en In-
glaterra, en donde el goverment time encuentra en los comunes destacadas sustracciones con ventaja para la
oposición, mediante la reserva de sesiones formalmente prevista para el examen del balance, a través del instru-
mento de la motionfor the adjournment, y los supply days, etcétera; así, pero en mínima medida, en la misma
Quinta República, en donde la confiscación en favor del gobierno de todas las prerrogativas clásicas, comenzan-
do por el orden del día, encuentra una minúscula remora en las sesiones reservadas a la revisión inspectiva.
Sin embargo, parece que se puede afirmar a ese propósito, que las opiniones favorables a tales criterios,
que, por otra parte, debe advertirse, no son seguidas en Alemania Federal, en donde el bundestag practica un
método muy cercano al nuestro, unanimidad incluida, no obstante la posición constitucional del gobierno, privi-
legiada por varios motivos respecto a Italia, no tienen en la debida cuenta un dato fundamental. Es decir, que no
sólo no se encuentra en nuestro ordenamiento constitucional alguna norma o principio del que se deduzca el
reconocimiento de una prerrogativa prioridad del gobierno en tal materia, sino que existe una presunción en
contrario, fundada, en nuestro criterio, sobre argumentos textuales destacados. En efecto, es la misma constitu-
ción la que se encarga de predeterminar, cuando es necesario, las prioridades o reservas procedimentales, directa
o indirectamente inherentes al orden de los trabajos (como por ejemplo, en los artículos 77, 81 y 94) y, sobre todo,
es la misma constitución la que estatuye que "el voto contrario de una o ambas cámaras sobre una propuesta de
gobierno, no implica la obligación de dimisión". La disposición, ciertamente evaluable en su aspecto de salva-
guarda para el gobierno, lo es, también, viéndolo bien, como afirmación, que no compete al gobierno privilegio
alguno en la determinación del orden del día (de otra manera, si existiese el privilegio, la norma sería casi super-
flua) y, también, como afirmación, en términos más generales, que la irrelevancia del voto contrario para los
efectos de la relación de confianza sobrentiende tanto una posible dialéctica entre el gobierno y la mayoría ex-
presa, por lo tanto, lo contrario al celebrado continuum, cuanto la reconocida naturaleza "existencial" de la mis-
ma mayoría. Lo que no significa, ciertamente, la tesis aberrante de la casual majority como previsión constitu-
cional, obstaculizando, como es conocido, la naturaleza jurídica y el fin político de la moción motivada de
confianza. Significa que, introduciendo la salvaguarda del gobierno contra los votos contrarios recibidos en
las cámaras, la constitución simplemente ha tomado en cuenta que, entre conferir y revocar la confianza, la
mayoría existe en cuanto y en la medida que existe, vale decir, en cuanto esté presente, homogénea y eficiente:
nada menos adecuado, como se querrá convenir, para justificar la afirmación de un "derecho" de la mayoría para
ser previlegiada por los instrumentos procedimentales.
75
Según una primera reforma reglamentaria conducida a término en 1981, la propuesta presidencial del
programa estaba sometida a la asamblea para la discusión, limitada a un representante por grupo y por no más
La propuesta de p r o g r a m a prevista por el presidente no está destinada a ser

sometida a la asamblea, sino q u e llega a ser definitiva con la c o m u n i c a c i ó n a ella.
La desautorización de la a s a m b l e a presenta la ventaja indiscutible de reforzar el
rol del presidente, q u e termina en u n a p r o g r a m a c i ó n de los trabajos en los q u e se
reconocen todos los grupos.
Entonces es evidente la diferencia radical, existente entre el R e g l a m e n t o de la
C á m a r a y el del S e n a d o , en la eventualidad en la q u e en la conferencia de los p r e -
sidentes no se lograra la u n a n i m i d a d de los c o n s e n s o s . En el S e n a d o , el e s q u e m a
de los trabajos previsto por el presidente p u e d e ser e n m e n d a d o p o r la a s a m b l e a y,
por lo tanto, la mayoría tiene a su propia disposición el instrumento procedimental
para obtener, de s e m a n a en semana, las propias finalidades políticas, m a r g i n a n d o
al límite, completamente, a las oposiciones. En cambio, en la Cámara, el m ó d u l o or-
ganizativo subordinado a la regla de la u n a n i m i d a d no está confiado a la m a y o r í a
parlamentaria, sino al presidente de la asamblea, vinculado a la satisfacción de las
orientaciones prevalecientes e x p r e s a d a s p o r la m a y o r í a y p o r el g o b i e r n o , p e r o
obligado de cualquier m o d o a tener en cuenta también de las indicaciones p r o v e -
nientes de las oposiciones.
U n a vez establecido el p r o g r a m a se p r o c e d e a la a p r o b a c i ó n del c a l e n d a r i o
sobre la base de las indicaciones del gobierno y de las propuestas de los g r u p o s ,
q u e d e b e contener los a r g u m e n t o s por discutir en un p e r i o d o de t i e m p o no supe-
rior a las tres s e m a n a s e indicar, al m i s m o t i e m p o , las sesiones necesarias p a r a
ello. A este fin, el presidente de la C á m a r a convoca a la conferencia de los presiden-
tes. Si en ésta se logra un a c u e r d o u n á n i m e , el calendario llega a ser definitivo y
se c o m u n i c a a la a s a m b l e a ; en c a s o contrario, todavía le p e r t e n e c e al p r e s i d e n t e
formular su propuesta de calendario, teniendo en cuenta las indicaciones del gobier-
no e insertando las p r o p u e s t a s prevalecientes, así c o m o las de minoría. E s t e ca-
lendario llega a ser definitivo con su c o m u n i c a c i ó n a la asamblea.
Las m e d i d a s relativas a los balances, las leyes ligadas a la m a n i o b r a financie-
ra y, en general, a todos los actos debidos son, de cualquier m o d o , insertados en
el programa y en el calendario, m á s allá de los criterios antes m e n c i o n a d o s .
En fin, al t é r m i n o de c a d a sesión, el presidente anuncia el orden del día de las
sesiones sucesivas, sobre la b a s e del p r o g r a m a y del c a l e n d a r i o a p r o b a d o s . En
este caso, tratándose de una actividad vinculada a las precedentes deliberaciones
de diez minutos cada uno para la deliberación, con votación nominal electrónica. Eso, sin embargo, no implica-
ba de hecho, una dirección absoluta sobre la programación, por parte de la mayoría parlamentaria del presidente.
En efecto, a este último, el reglamento le confiaba, en vía exclusiva, la facultad de recibir las sugerencias ade-
lantadas en el curso del debate, modificando el propio texto y proponiéndolo en vía definitiva a la asamblea, que
podría solamente aprobar o rechazar la propuesta presidencial, sin hacer ninguna enmienda.
de la conferencia de los presidentes, no se p e r m i t e n i n g u n a oposición p o r parte de

la asamblea.
L a normativa vigente ahora, e n l a C á m a r a p a r e c e m á s c o n f o r m e d e aquélla
p r e c e d e n t e al rol institucional del gobierno y a su d e r e c h o - d e b e r constitucional de
aplicar el r u m b o político presentado a las c á m a r a s y a p r o b a d o p o r éstas. Si el g o -
bierno, en verdad, y no sólo f o r m a l m e n t e , es el ente e x p o n e n c i a l de la m a y o r í a
parlamentaria y de los partidos q u e la c o m p o n e n , c o n u n a y c o n los otros en per-
m a n e n t e y efectiva sintonía, sus e x i g e n c i a s y sus p r i o r i d a d e s d e b e r á n tener su
c o n s e n s o . P o r lo tanto, ellas vincularían al presidente en la formulación de su p r o -
puesta de p r o g r a m a y a través de este c a m i n o , llegarán c o n facilidad al e x a m e n de
la C á m a r a . P e r o si los partidos q u e sustentan la u n i ó n gubernativa no son h o m o -
géneos entre ellos, y m á s allá de las apariencias, están sustancialmente divididos
sobre los fines a realizar, la actividad de dirección del g o b i e r n o d i s m i n u i r á y con
ella será menor, también, u n a p r o g r a m a c i ó n eficaz de los trabajos parlamentarios.
Pero, en tal m o d o , caerá cualquier coartada. El g o b i e r n o y la m a y o r í a p a r l a m e n -
taria no p o d r á n ya cubrirse, c o m o en el p a s a d o , detrás del voto contrario aun de un
solo g r u p o de la oposición. El p r o c e d i m i e n t o hoy en día, q u e en la p r o g r a m a c i ó n
de los trabajos de la C á m a r a deja un espacio a m p l i o y p r e m i n e n t e a las indicacio-
nes políticas de la mayoría parlamentaria y del gobierno, permite p o n e r a la luz las
debilidades eventuales, dejando a ellos a s u m i r las c o n e x a s responsabilidades p o -
líticas frente al c u e r p o electoral.
P o r otra parte, es necesario sacar a d e c u a d a m e n t e a la luz, el rol particular de-
sarrollado por el presidente de la Cámara, q u e aparece separado completamente, en
la p r o g r a m a c i ó n de los trabajos, de cualquier subordinación a las fuerzas políticas
de la mayoría parlamentaria para asumir su función propia de garante imparcial de
todos los grupos. En los p r o c e d i m i e n t o s de la p r o g r a m a c i ó n e n c u e n t r a n expresión
concreta las implicaciones derivantes ya sea del artículo 8 del R e g l a m e n t o del Se-
nado, q u e confía al presidente la tarea de asegurar la b u e n a m a r c h a de los trabajos
de la C á m a r a , ya sea, antes todavía, por el artículo 4 del R e g l a m e n t o de la Cámara,
que para la elección del presidente prevé en los p r i m e r o s escrutinios la m a y o r í a
de los dos tercios de los c o m p o n e n t e s , q u e tiende a desvincularlo, precisamente, de
la mayoría parlamentaria, configurándolo c o m o órgano imparcial y garante frente a
todos los grupos parlamentarios.
E s t e reforzamiento de la función presidencial se ha realizado, p o r lo d e m á s ,
en d a ñ o de la asamblea y del principio tradicional q u e quiere siempre a esta última
c o m o patrona del p r o p i o orden del día. Las decisiones del presidente, a falta de un
acuerdo u n á n i m e entre los grupos, son, en efecto, definitivas para la asamblea, q u e
no p u e d e modificarlas ni expresar, en c u a l q u i e r m a n e r a , o r i e n t a c i o n e s v i n c u l a n -
tes para u n a fase sucesiva programatoria, d a d o q u e éstas no deberán ser obligato-
rías, sino, únicamente " p o d r á n " ser t o m a d o s en consideración por el presidente si

76
subsisten las necesarias condiciones políticas.
d) La contingencia de los tiempos
LA PROGRAMACIÓN de los trabajos ha d e s e m b o c a d o , finalmente, con una integra-

ción reglamentaria de 1988 al S e n a d o y de 1990 a la C á m a r a , en la d e n o m i n a d a
"contingencia" de los t i e m p o s reservados a la discusión. É s t a es la conclusión ló-
gica de los m i s m o s principios insertados en la programación, la que no puede pres-
cindir de, al m e n o s , una relativa certeza sobre los t i e m p o s de la deliberación final
de los argumentos, insertados en el p r o g r a m a y en el calendario. En caso contrario,
estos últimos podrían ser c o n c r e t a m e n t e invalidados por aquellas fuerzas parla-
mentarias interesadas, por los m á s diversos motivos, para i m p e d i r a la m a y o r í a de
decidir o c u a n d o m e n o s de alejar lo m á s posible aquel m o m e n t o .
Para "garantizar el respeto de los términos establecidos por el c a l e n d a r i o " , el
sexto y el séptimo párrafos del artículo 24 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a estable-
cen, ante todo, q u e en el caso de q u e sea pedida la ampliación de la discusión so-
bre líneas generales de un proyecto de ley ( n o r m a l m e n t e limitado a las interven-
ciones de los relatores de m a y o r í a y de minoría, del gobierno y de un representante
por grupo), para permitir la inscripción para hablar a otros diputados, la conferen-
cia m i s m a prevé a repartir entre los varios grupos parlamentarios el t i e m p o dispo-
nible en su conjunto, d e d u c i d o del necesario para las intervenciones del relator y
del gobierno, de los eventuales diputados disidentes respecto a los relativos gru-
pos y para las cuestiones incidentales. En el caso en q u e en la conferencia no se
76
En definitiva, según el Reglamento de la Cámara, la asamblea puede determinar el orden del día, solamen-
te en dos hipótesis: en sede de oposición a la propuesta del presidente, expresada al término de la sesión, relati-
va al orden del día de las dos sesiones sucesivas (en ausencia, obviamente, de una programación de los trabajos)
(artículo 26, primer párrafo, Reglamento de la Cámara); o, también, en virtud de una deliberación específica
asumida por la mayoría de los tres cuartos de los votantes, dirigida a discutir y a deliberar sobre materias que no
estén en el orden del día (artículo 27, segundo párrafo, Reglamento de la Cámara). Mientras que la primera hi-
pótesis ya aparece imposible de realización, dado que el reglamento impone al presidente de la asamblea elabo-
rar el programa y el calendario de determinar en consecuencia el orden del día, independientemente de cualquier
intervención de la asamblea (artículo 26, segundo párrafo, Reglamento de la Cámara); la segunda hipótesis crea
un delicado problema de coordinación con la normativa relativa a la programación, siendo evidente que ello de-
termine de cualquier manera, una alteración más o menos amplia según los casos. Para no llegar a la conclusión,
probablemente excesiva, de que el segundo párrafo del artículo 27 haya sido abrogado por incompatibilidad por
las modificaciones reglamentarias introducidas en el sistema de programación de los trabajos (supresión del
poder decisional de la asamblea, eficacia vinculante a los contenidos de la programación), parece que se debe
considerar que la decisión asambleísta debe implicar de cualquier modo, una modificación al calendario, even-
tualmente con la inserción de sesiones suplementarias, y que pueda, por consecuencia, desarrollar su eficacia
bajo la condición de que no implique la imposibilidad de aplicarse a la misma programación: competencia, esta
última, que ya es ajena a las atribuciones de la asamblea.
lograse el a c u e r d o entre los grupos, en la repartición del t i e m p o disponible provee

el presidente de la asamblea, a s i g n a n d o u n a parte en m e d i d a igual entre todos los
grupos, pero en m o d o que a c a d a uno de éstos le corresponda, al m e n o s , el tiempo
m á x i m o previsto para u n a intervención (30 m i n u t o s ) y la parte r e m a n e n t e en for-
ma proporcional a la consistencia de los g r u p o s .
El respeto riguroso de los términos previstos por el calendario, sobre la base
d e u n a c u e r d o u n á n i m e d e los g r u p o s e n c o n f e r e n c i a d e los p r e s i d e n t e s d e l a
Cámara, está previsto sólo para la fase de la discusión general de un proyecto de ley,
no para aquélla sucesiva, relativa a la discusión de los artículos y de las enmiendas.
El postergamiento de la discusión, en el p r i m e r c a s o , p u e d e corresponder a fines
m e r a m e n t e obstruccionistas y, p o r lo tanto, ajenos a la exigencia de una profundi-
zación del d e b a t e ya realizado con el e x a m e n en c o m i s i ó n y las i n t e r v e n c i o n e s ,
en asamblea, de los relatores del gobierno y de un representante por c a d a grupo; en
c a m b i o , en el s e g u n d o caso, las exigencias relacionadas c o n el e x a m e n del texto
de los artículos en singular y de las relativas e n m i e n d a s p u e d e n justificar la exten-
sión de la discusión y de las actividades de voto, m á s allá de los t i e m p o s previstos
por el calendario y desaconsejar, por lo tanto, la o p o r t u n i d a d de limitar el desarro-
llo natural al e x a m e n parlamentario. La contingencia está prevista, entonces, c o m o
m e r a m e n t e facultativa, sobre la b a s e de u n a decisión de la conferencia de los p r e -
sidentes que, a falta de una previsión explícita, p a r e c e q u e p u e d e ser t o m a d a sólo
sobre la b a s e de un a c u e r d o u n á n i m e entre los g r u p o s . A falta de tal a c u e r d o , no
le está p e r m i t i d o al presidente de la c á m a r a d i s p o n e r d i r e c t a m e n t e , c o m o frente a
la discusión general, la distribución del t i e m p o entre los varios g r u p o s parlamenta-
rios, siéndole p e r m i t i d o por la n o r m a reglamentaria, en el p e r i o d o de vigencia del
calendario, ú n i c a m e n t e el m a n t e n i m i e n t o del a r g u m e n t o en discusión c o n el or-
den del día de sesiones sucesivas y/o de disponer de las sesiones suplementarias.
Sin embargo, si el examen del proyecto de ley no tuviera que concluirse en el ámbi-
to t e m p o r a l del calendario q u e lo prevé, y p o r lo tanto es inscrito en un calendario
sucesivo a la repartición entre los grupos del t i e m p o conjunto disponible (restado
aquél para las intervenciones antes m e n c i o n a d a s , así c o m o p a r a las actividades de
voto) p r o c e d e la conferencia de los presidentes y, a falta de un a c u e r d o , el m i s m o
presidente de la asamblea.
M u c h o m á s simple y drástica, al propósito, es la disciplina del S e n a d o , por la
cual (artículo 56, quinto párrafo) la organización de la discusión de los argumen-
tos inscritos en el calendario, con la determinación contextual del t i e m p o asignado
a c a d a grupo, se confía a la conferencia de los presidentes, la q u e establece, tam-
bién, la fecha dentro de la cual los argumentos inscritos en el orden del día deberán
ser puestos a votación. Llegadas la fecha y la h o r a fijada, se p r o c e d e de cualquier
m a n e r a a las votaciones señaladas, i n t e r r u m p i e n d o t o d a discusión eventual.
El p r o c e d i m i e n t o descrito es indicativo, ante todo, del rol esencial q u e los r e -

glamentos parlamentarios atribuyen a los grupos, considerados c o m o el m o t o r in-
suprimible de la actividad parlamentaria, destinatarios directos del t i e m p o reser-
vado a los debates parlamentarios. El individuo d e s a p a r e c e en la organización del
grupo y resurge c o m o sujeto p o l í t i c a m e n t e a u t ó n o m o , sólo en los c a s o s e x c e p -
cionales en los q u e decida diferenciarse respecto a las posiciones a s u m i d a s por el
propio grupo. En esta materia se p u e d e verificar i n m e d i a t a m e n t e cuánto se ha ate-
nuado, en el sistema republicano, el principio de la representación nacional (artícu-
lo 67 constitucional), absorbido y transformado por las implicaciones deducibles
del principio prevaleciente de la participación d e m o c r á t i c a en partidos y en gru-
pos parlamentarios (artículos 49 y 72 constitucionales).
En segundo lugar, es necesario destacar la capacidad de decisión q u e atribuye
el reglamento a la m a y o r í a gubernativa, p e r m i t i é n d o l e realizar el p r o p i o r u m b o
político en t i e m p o s d e c i d i d a m e n t e breves, con la única condición de q u e lo q u i e -
ra, es decir, q u e sea una verdadera mayoría, q u e efectivamente se reconozca, y no
d e m a n e r a totalmente f i c t i c i a , e n u n a voluntad política unitaria. A l m i s m o tiem-
po, las posibilidades de un recurso al obstruccionismo fundamental - q u e p a r a d e -
sarrollar su eficacia no tenía necesidad de ser activado n o r m a l m e n t e , siendo sufi-
ciente la m e r a y latente posibilidad de su u t i l i z a c i ó n - para obligar al g o b i e r n o y a
la mayoría parlamentaria a un c o m p r o m i s o sistemático q u e involucre a aquellos
intereses políticos protegidos por las p r i m e r a s .
En fin, frente a la preconstitución en favor de la m a y o r í a gubernativa de un
p r o c e d i m i e n t o p r o g r a m a d o q u e permita t i e m p o s ciertos y, en definitiva, breves,
para l a a p r o b a c i ó n d e los p r o y e c t o s d e ley d e aplicación del r u m b o político, c a e
toda justificación por el uso exhorbitante e ilegítimo de la decretación de u r g e n -
cia fuera de los casos restringidos dentro de los cuales la a s a m b l e a constituyente
la ha querido contener.
Disciplina general:
a) De las sesiones
A LA CONCLUSIÓN de la parte dedicada a la organización y al funcionamiento de

las c á m a r a s , d e s p u é s de la i l u s t r a c i ó n de los ó r g a n o s p a r l a m e n t a r i o s y a q u é l l a
de la programación de los trabajos, q u e d a por tratar la disciplina general q u e regu-
la a las sesiones, la discusión y las votaciones - e n a s a m b l e a y en las c o m i s i o n e s - ,
como procedimiento estandarizado por seguir, independientemente de la naturaleza
del argumento en el orden del día, t a m b i é n con referencia a los institutos inciden-
tales de d e r e c h o parlamentario c o m ú n . A q u í , t a m b i é n vale la advertencia de q u e
los p r o c e d i m i e n t o s descritos constituyen la articulación de b a s e del m o d o de for-

m a r s e d e l a v o l u n t a d c o l e g i a d a , m i e n t r a s las p e c u l i a r i d a d e s p r o c e d i m e n t a l e s
finalizadas p a r a las funciones p a r l a m e n t a r i a s singulares - l e g i s l a t i v a , inspectiva,
de r u m b o - encontrarán lugar en los capítulos específicos.
El presidente (de la a s a m b l e a o de la c o m i s i ó n ) a b r e la sesión y la cierra. Las
sesiones de la a s a m b l e a son públicas; sin e m b a r g o , la a s a m b l e a m i s m a p u e d e d e -
liberar al reunirse en sesión secreta. C o n excepción de este caso, q u e también pue-
de deliberarse a u n q u e no se h a g a el acta del p r o c e d i m i e n t o verbal de las sesio-
nes de la a s a m b l e a y de las c o m i s i o n e s , públicas o secretas, se r e d a c t a un acta del
p r o c e d i m i e n t o , por parte respectivamente de un funcionario adjunto al aula (de-
n o m i n a d o en la C á m a r a "escribano del p r o c e d i m i e n t o verbal") y por los funciona-
rios adjuntos a las c o m i s i o n e s singulares. De c a d a sesión p ú b l i c a son redactadas
también, la relación sumaria y la relación estenográfica, ulterior d o c u m e n t a c i ó n a
la q u e se ha d a d o publicidad.
C a d a sesión c o m i e n z a con la lectura del acta de la p r e c e d e n t e , q u e se entien-
de aprobada, sin votación, si no da lugar a observaciones. A p e n a s aprobada, el acta
77
es firmada por el presidente y por un secretario (dos en el S e n a d o . Sobre el acta se
77
Al procedimiento descrito para la aprobación y la firma del acta le ha sido objetada (por Sandulli) la cir-
cunstancia de que, con base en el reglamento y a la praxis, tal documento no siempre es firmado por aquellos que
fungieron como presidente y secretario de la sesión a la que ésa se refiere con respeto a la disposición que les
encarga que absuelvan tales funciones en la sesión sucesiva, aquélla, precisamente, de la aprobación; eso impli-
caría que el acta parlamentaria "no se presenta con los caracteres propios de los documentos análogos de la ge-
neralidad de los órganos colegiados a la que no le puede ser reconocida la fuerza aprobatoria privilegiada indi-
cada por el artículo 2700 del código civil". Argumentando por esta anomalía que limita su valor probatorio y por
su proclamada no ostención - c o m o acontece al juez constitucional encargado de la Corte de verificación al
respecto, sobre la noticia en el curso del juicio, luego concluido con la sentencia número 9 de 1 9 5 9 - la doctrina
referida duda que tales elementos concurran a dar valor en manera incuestable al mensaje presidencial de trans-
misión de un proyecto de ley aprobado, y de eso recaba legitimidad y la oportunidad para quien tenga título para
una revisión externa (es decir, la Corte constitucional) de valerse también de los otros elementos, carentes éstos
también de valor probatorio privilegiado por las mismas razones, entre ellos el resumen estenográfico de la
sesión. Estos argumentos doctrinales exactos han sido aceptados_ por la jurisprudencia constitucional: en la sen-
tencia número 134 de 1969 la Corte ha relevado que; por lo que se refiere al acta "es suficiente (el) observar que
ésa se considera formada con la aprobación en la sesión sucesiva y que está firmado por el presidente y por el
secretario funcionantes en tal sesión; de manera que, concediendo todo, eso no podría hacer fe, en hipótesis, sólo
de la acontecida aprobación, es decir, del consenso de los presentes al momento de la lectura". Tales relieves son
agravados, por otra parte, por la circunstancia de que está prohibida la verificación del número legal antes de
la aprobación del acta (véase p. 251), así que eso puede resultar aprobada con una deliberación que podría ha-
ber sido en realidad, constitucionalmente "no válida", es decir, nula. En cuanto a la propuesta de rectificación,
ha sido recordado (por Di Ciólo) precisamente un caso en el que el presidente de la sesión, al inicio de la cual
debía hacerse la aprobación del acta se consideraba no en grado de verificar el fundamento de relieve referido a
la sesión precedente, porque ella había sido presidida por otros: no pudiéndose proseguir sin aprobación del acta la
sesión de la Cámara del 26 de febrero de 1969 fue, por lo tanto, suspendida para permitir las verificaciones opor-
tunas, y a su reinicio, el procedimiento verbal fue aprobado con la rectificación pedida (por el diputado Andreotti).
Justamente ha sido observado a este propósito (por Traversa) que la normativa reglamentaria sobre el acta que
su aprobación condiciona al interior de las cámaras "la eficacia de las deliberaciones, ya perfectas y operativas
sobre la base de la proclamación efectuada por el presidente, en el sentido de que las mismas serian someti-
das a condición resolutoria en la parte que fuese modificada en sede de aprobación de acta". En efecto, el ejem-
plo referido confirma esta tesis.
concede hablar sólo para p r o p o n e r la inserción de u n a ratificación, p o r h e c h o per-

78
s o n a l y para un simple anuncio de voto (al S e n a d o ) o para esclarecer el propio
pensamiento e x p r e s a d o en la sesión precedente (en la C á m a r a ) . Es c o n o c i d o q u e
para el artículo 64 constitucional, r e p r o d u c i d o p o r los artículos 59 del R e g l a m e n -
to del S e n a d o y 37 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a , los representantes del g o b i e r n o
"tienen d e r e c h o y, si fueran requeridos, la obligación" de asistir a las sesiones, de
asamblea o de comisión; a u n q u e si no son m i e m b r o s de esa r a m a del P a r l a m e n t o ,
a ellos les son reservados lugares q u e , en aula, constituyen la llamada b a n c a del
gobierno, q u e está abajo de la b a n c a del presidente. D e s p u é s de la lectura del acta,
el presidente lee a la a s a m b l e a los mensajes q u e le c o m p e t e n , así c o m o las cartas
y otras comunicaciones; no se leen los escritos inconvenientes o a n ó n i m o s .
Disciplina de la discusión
CONCLUIDAS LAS formalidades introductorias de la sesión, el p r e s i d e n t e declara

79
abierta, por n o r m a , la discusión sobre el a r g u m e n t o en el orden del d í a . L o s par-
lamentarios tienen la palabra, y reciben del presidente la "facultad para h a b l a r " en
el orden de la inscripción, por c o s t u m b r e , alternativamente, contra o a favor de la
propuesta en discusión (en el S e n a d o , es facultad del p r e s i d e n t e "alternar a los
oradores pertenecientes a g r u p o s p a r l a m e n t a r i o s d i v e r s o " ) . Salvo t é r m i n o s m á s
breves, previstos en el r e g l a m e n t o , la duración de las intervenciones no p u e d e ex-
ceder a los treinta m i n u t o s (veinte en el S e n a d o ) para la discusión de la líneas g e -
nerales y los veinte minutos (en el S e n a d o diez) p a r a c a d a artículo o e n m i e n d a ;
transcurrido el término, el presidente, llamando dos veces al orador para concluir, le
quita la palabra. P u e d e hacerlo, bajo su j u i c i o absoluto, a u n q u e , c u a n d o , l l a m a d a
la atención dos veces sobre la cuestión, el orador siga sin respeto. En la C á m a r a , la
duración de las intervenciones ha a u m e n t a d o a sesenta minutos p a r a la discusión
sobre m o c i o n e s de confianza o de desconfianza y a cuarenta y cinco m i n u t o s p a r a
la discusión sobre líneas generales de los proyectos de ley constitucional, de d e l e -
gación legislativa, en materia electoral y para la autorización a la ratificación de los
tratados internacionales. De cualquier manera, es facultad del presidente a u m e n -
tar los términos previstos p a r a la duración de las intervenciones p a r a u n o o m á s
78
A norma de reglamento, constituye hecho personal "el ser censurado en la propia conducta o el sentirse
que se le atribuyen hechos no verdaderos u opiniones contrarias a las expresadas.
7 9
S e recuerda que en una sesión, de asamblea o de comisión, no se puede discutir ni deliberar sobre mate-
rias que no estén en el orden del día, excepto el caso de que eso sea expresamente deliberado con votación clara
y con mayoría calificada: de los de los votantes en la Cámara y de los % de los representantes en el Senado. Es
excepción a la regla, la hipótesis de interrogación oral en la que el presidente reconozca el carácter de urgencia
a petición del interrogante o del gobierno. Diferente, como es sabido, es el instituto del cambio en el tratamiento
de los argumentos del orden del día, a que ya se ha referido.
oradores de c a d a grupo, c u a n d o lo requiera la i m p o r t a n c i a particular de los argu-

mentos en discusión. U n a facultad análoga se atribuye t a m b i é n al presidente del
Senado, dentro del límite m á x i m o de sesenta m i n u t o s . N i n g ú n discurso p u e d e ser
interrumpido ni aplazado, p a r a su continuación, de u n a sesión a otra. C a d a parla-
mentario p u e d e intervenir u n a sola vez e n l a m i s m a d i s c u s i ó n , e x c e p t o q u e p a r a
la declaración del voto, para h e c h o personal, p a r a r e c l a m a r la aplicación del r e -
glamento, para el orden del día o p a r a el orden de los trabajos, p a r a la posición de
la cuestión y p a r a la prioridad de las v o t a c i o n e s ; salvo en c a s o , t a m b i é n , de q u e
haya t o m a d o la p a l a b r a sobre cuestiones prejudiciales o suspensivas p r o p u e s t a s
antes del inicio de la discusión m i s m a . Sin embargo, ocurre recordar que, en el caso
que esté previsto el c a l e n d a r i o de los trabajos, la c o n f e r e n c i a de los p r e s i d e n t e
puede distribuir entre los diferentes g r u p o s el t i e m p o disponible. En tal caso, las
inscripciones para hablar requieren el trámite de c a d a u n o de los g r u p o s .
8 0
M i e n t r a s q u e las i n t e r v e n c i o n e s p a r a d e c l a r a c i ó n de v o t o y a q u é l l a s p a r a
hechos personales, instrumentos parlamentarios, cuyo fin está contenido en la
denominación, no son actos incidentales q u e tengan eficacia de interrupción (tan
es así q u e q u i e n p i d e la p a l a b r a p a r a h e c h o p e r s o n a l tiene d e r e c h o a obtenerla,
pero, p o r n o r m a , a l f i n a l d e l a sesión, e x c e p t o c u a n d o l a p e t i c i ó n v e r s a sobre e l
acta, y la declaración de voto se h a c e antes de la votación), todos los otros instru-
mentos son t é c n i c a m e n t e definibles c o m o m o c i o n e s incidentales, o sea, c o m o ex-
cepciones p r o c e d i m e t a l e s , y c o m o tales tienen la p r e c e d e n c i a sobre la c u e s t i ó n
principal, exactamente c o m o en el d e r e c h o procesal. Indicadas c o m ú n m e n t e c o m o
"mociones de o r d e n " en el lenguaje de las a s a m b l e a s no p a r l a m e n t a r i a s , en c a m -
b i o , s e d i s t i n g u e n t é c n i c a m e n t e d e las " c u e s t i o n e s i n c i d e n t a l e s f o r m a l e s " , e s
decir, aquellas q u e se refieren a la discusión, i n d e p e n d i e n t e de su c o n t e n i d o obje-
tivo, p e r o sólo p o r los motivos y los relieves p r o c e d i m e n t a l e s q u e intentan hacer
valer, de las "cuestiones incidentales sustanciales", vale decir, aquellas q u e vier-
ten sobre el c o n t e n i d o objetivo, sobre la m a t e r i a de la d i s c u s i ó n , d i c h a c u e s t i ó n
principal. Entran en la primera categoría los reclamos para que se respete el
reglamento, aquello p a r a el orden del día o p a r a el o r d e n de los trabajos, aquello
para l a posición d e l a cuestión ( c o m o protesta p o r e l m o d o c o m o ésa h a sido h e -
cha, es decir, i n t r o d u c i d a p o r el p r e s i d e n t e ) y a q u é l l o s p a r a la p r i o r i d a d de las
v o t a c i o n e s . A d e m á s del p r o p o n e n t e , p u e d e n h a b l a r en tales c a s o s , un o r a d o r a
favor y u n o en contra, p o r no m á s de c i n c o m i n u t o s , y la a s a m b l e a p u e d e ser lla-
81
m a d a a decidir por el presidente, votando por alzada de m a n o . Sin e m b a r g o , siem-
80
Antes de la votación, cada uno puede anunciar su propio voto sucintamente, es decir, sin especificar los
motivos, declarando solamente si está a favor o en contra, o, también, si se abstiene.
81
Para el artículo 41 del Reglamento de la Cámara, sin embargo, corresponde al presidente de la Cámara,
adoptar las decisiones cuando una cuestión reglamentaria o de interpretación del reglamento, surja durante el
curso de sesiones de comisión en sede legislativa, siempre que se informe al presidente de comisión que está
obligado a ello.
pre, p o r la tan citada n o r m a constitucional, p u e d e n intervenir los m i e m b r o s del

gobierno.
82
Entran en la segunda categoría, las m o c i o n e s que p r o p o n g a n la suspensiva y
la prejudicial. Aparte, se trata la llamada impedida. La suspensiva (que por
r e g l a m e n t o tiene c o m o fin " q u e la d i s c u s i ó n d e b a r e e n v i a r s e al verificarse los
vencimientos d e t e r m i n a d o s " ) tiende a obtener el reenvío del d e b a t e o de la deli-
beración, mientras q u e la prejudicial (que p o r r e g l a m e n t o tiene c o m o fin " q u e un
dado argumento no deba discutirse") tiende a obtener que aquel debate no
c o m i e n c e o q u e sea detenido. A n t e s del inicio de la discusión, sea u n a o la otra
excepción, p u e d e ser levantada p o r cualquier m i e m b r o de la asamblea; sin e m b a r -
go, cuando la discusión ya ha e m p e z a d o , en la C á m a r a se requiere q u o r u m de diez
diputados (tres en c o m i s i ó n deliberante), mientras q u e en el S e n a d o es facultad
del presidente permitirlo. La discusión, en todo caso, no p u e d e proseguir, si las
m o c i o n e s n o h a n sido r e c h a z a d a s . E n e l c o n c u r s o d e m á s c u e s t i o n e s p r e j u d i -
ciales, se tendrá u n a sola discusión incidental, q u e da lugar a u n a votación única
83
para los prejudiciales "levantadas p o r motivos de c o n s t i t u c i o n a l i d a d " , a la q u e
seguirá otra votación única para aquéllas levantadas p o r motivos de mérito. Tam-
bién, en el c o n c u r s o de m á s cuestiones suspensivas, tiene lugar u n a sola votación,
seguida - s i la suspensiva es a p r o b a d a - p o r otra votación sobre el p l a z o .
Por la naturaleza intrínsecamente política, de fondo, d é l o s dos institutos, no
se admite la prejudicial ni la suspensiva sobre ciertas partes o artículos del texto
en discusión, q u e constituye la cuestión principal, no sobre e n m i e n d a s . Es acorde
82
L a disputa de la moción que propone una moción, sólo es aparente. La escasa colaboración doctrinal del
derecho parlamentario al tiempo de su génesis y junto con la costumbre de una acrítica versión en italiano de ins-
titutos anglosajones por el nomen iuris malentendido frecuentemente, hacen que conserven la misma denomi-
nación -haciendo a un lado los tentativos esclarecedores y clasificadores de varios aspectos experimentados por
los nuevos reglamentos- tanto el acto introductivo de una deliberación, que en sentido restringido es únicamente
una propuesta de moción, cuanto al acto en que se concreta la deliberación misma, es decir, la moción verdadera
y propia. Por las consecuencias desviadoras de tales equívocos semánticos -a las que no escapa ni siquiera la
Constitución, que en el artículo 49 contempla en el segundo párrafo, como propuesta de moción- se reenvía a
nuestra Directiva parlamentaria, cit., passim.
83
Así el Reglamento de la Cámara, que introduce una distinción de la que no hay ni huella en el Senado,
verosímilmente como obsequio al principio que, en sede parlamentaria, cualquier prejudicial de constitucionali-
dad no puede resolverse sino con una referancia al reglamento, en cuanto se refiere a la legitimidad de iter in
procedendo, mientras que aparecería como posible de corrección respecto a los principios del régimen parla-
mentario una declaratoria sobre el punto jurídico de la constitucionalidad del mérito (Cosentino), aunque, y con
mayor razón, en un ordenamiento en donde -al menos para las leyes y los actos que tienen fuerza de l e y - en el
juicio de constitucionalidad tiene una naturaleza de control sucesivo y se confia en exclusiva a un órgano a ello
designado. Sin embargo, aparte de que las atribuciones de la Corte constitucional hacen que no todas las deli-
beraciones parlamentarias caigan bajo su control y que, tratándose de cuestión prejudicial, aunque los argumen-
tos de constitucionalidad deban referirse al mérito político-constitucional de la cuestión principal y nunca so-
bre los eventuales reflejos del rito procedimental, nada parece que impida a un instrumento incidental que tiene
la finalidad de llamar a la asamblea -que sobre eso deba pronunciarse- sobre el afirmado constraste entre nor-
mas de la constitución y los contenidos del trexto en discusión: las opiniones de constitucionalidad de las com-
petentes comisiones permanentes no tienen, viéndolo bien, fundamento disímil.
con la e c o n o m í a del debate y con el fin diferenciado de los d o s institutos la regla

en la cual, r e c h a z a d a u n a p r o p u e s t a de suspensión, no p u e d e p r o p o n e r s e un pre-
juicio sobre el m i s m o argumento, mientras que, si la prejudicial ha sido propuesta
primero y rechazada, q u e d a siempre p o r p r o p o n e r s e la suspensiva: en efecto, es
lógico q u e el r e c h a z o de la e x c e p c i ó n incidental m á s opuesta, p e r m i t a la posibili-
dad de adopción por ella con efectos m e n o s graves para la cuestión principal, pero,
también, es igualmente lógico q u e el r e c h a z o de la e x c e p c i ó n menor, presentada
eventualmente p r i m e r o , h a g a inútil ensayar a la a s a m b l e a sobre la e x c e p c i ó n ma-
yor. M á s bien, tendría resultados obstruccionistas. D e b e notarse q u e el resultado
del reenvío producido p o r la suspensiva - i n s t r u m e n t o indisponible para el gobier-
no, al igual que cualquier otra m o c i ó n i n c i d e n t a l - tiene un efecto j u r í d i c o m u y dis-
tinto del simple reenvío a fecha determinada, a otra sede, o a otro a r g u m e n t o , siem-
pre c o n c o r d a b l e entre los grupos, t a m b i é n sobre petición del g o b i e r n o .
E f e c t o s p a r c i a l m e n t e a n á l o g o s a la p r e j u d i c i a l t i e n e el i n s t r u m e n t o tradi-
c i o n a l m e n t e d e n o m i n a d o orden del día " p u r o y s i m p l e " q u e , en c u a n t o orden del
día p o d r í a ser utilizado ú n i c a m e n t e en la d i s c u s i ó n relativa a un d i s e ñ o de ley,
84
c o m o se verá m á s adelante, m á s b i e n sólo al t é r m i n o de su d i s c u s i ó n g e n e r a l . Su
significado es que no se p a s e al e x a m e n y a la discusión de c a d a u n o de los artícu-
lo, sino q u e se p a s e m á s bien al orden ( c o m o orden, a g e n d a de los trabajos), es de-
cir, q u e se p r o c e d a saltando al a r g u m e n t o sucesivo: t a m b i é n este i n s t r u m e n t o ve
así, arrinconar u n a materia sine die, p e r o , incide, en otra fase del iter.
Entra dentro de las cuestiones incidentales sustanciales, el l l a m a d o i m p e d i -
m e n t o (que también es la consecuencia de la eventual m o c i ó n impeditiva tenden-
te a hacer valer el efecto obstaculizador que tiene sobre la deliberación, por surgir
en el curso de la discusión la contradicción c o n otra deliberación a d o p t a d a p r e c e -
d e n t e m e n t e sobre el m i s m o objeto o sobre un objeto e s t r e c h a m e n t e a n á l o g o . El
instituto figuraba ya c o n s a g r a d o p o r la praxis y, antes de los n u e v o s r e g l a m e n t o s ,
encontraba su fundamento normativo en las disposiciones, m a n t e n i d a s en los n u e -
vos textos, q u e prohiben p r o p o n e r al S e n a d o , ó r d e n e s del día o e n m i e n d a s con-
trastantes c o n precedentes deliberaciones y, a la C á m a r a , e n m i e n d a s y artículos
agregados q u e r e p r o p o n g a n órdenes del día ya r e c h a z a d o s . S o b r e la subsistencia
del i m p e d i m e n t o - q u e se refiere t a m b i é n a p r o p u e s t a s q u e no se p u e d e n tipificar
d e otra m a n e r a - d e c i d e i n a p e l a b l e m e n t e e l p r e s i d e n t e , p e r o , c o n facultad e n l a
84
El Reglamento del Senado, ahora, ha precisado y rectificado oportunamente este instituto, denominán-
dolo "propuesta de no pasar al examen del los artículos", por presentarse, obviamente, antes de que comience el
examen y con votación prioritaria sobre aquélla de los órdenes del día. La disposición, que puede ser conside-
rada de carácter general se basa en lo dispuesto por el artículo 108 del Reglamento del Senado, sobre la obser-
vación de las normas sobre discusión de cualquier asunto sometido a la asamblea", aparece apreciable ya sea
porque una distinción respecto al tradicional orden del día "puro y simple" se imponía para permitir la presentación
de un instrumento afín hasta el momento del inicio del examen de los artículos, con base en la regla que quisiera
los órdenes del día presentables antes del inicio de la discusión general.
C á m a r a para escuchar a la asamblea. I m p e d i m e n t o automático, l l a m a d o " d e dere-

c h o " , estaba c o n t e m p l a d o en el viejo R e g l a m e n t o de la C á m a r a , e i m p u t a b l e al
presidente, frente a la admisibilidad de diseños de ley ya r e c h a z a d o s h a c e m e n o s
de seis m e s e s . La disposición, q u e p o r otra parte fue voluntariamente desaplicada
sobre el juicio la identidad de los contenidos, específicamente d e b i d o al e s c a n d a -
loso hábito de representar con m í n i m a s e inexistentes variantes decretos-ley ya
rechazados, en línea de principio, se prestaba para cualquier confusión constitu-
cional sobre la limitación q u e implicaba al d e r e c h o constitucional de iniciativa le-
gislativa. En los nuevos textos, por lo tanto, prevalece la configuración ya d a d a p o r
el S e n a d o al instituto, disponiéndose, en lugar de la inadmisibilidad, la " t e m p o r á -
nea improcedibilidad" d e los diseños d e ley e n cuestión - e s decir, aquellos q u e
"reproduzcan sustancialmente el contenido de proyectos p r o c e d e n t e m e n t e recha-
z a d o s " - los que, así c o m o están redactados, no p u e d e n ser asignados a las c o m i -
siones c o m p e t e n t e s . En c a m b i o , no se p u e d e n proponer, a d e m á s de las e n m i e n d a s
y los órdenes del día, también las " p r o p u e s t a s " q u e sean extrañas al objeto de la
discusión o formuladas en t é r m i n o s inconvenientes.
Toda discusión, q u e se atenga al p r o c e d i m i e n t o formativo de la ley o de cual-
quier otra deliberación parlamentaria, p u e d e concluirse, es decir, llegar al "cierre",
naturalmente, p o r agotamiento de las intervenciones, o bien, deliberadamente, por
aprobación de u n a petición expresa hecha. S i e m p r e q u e no se trate de "discusio-
nes l i m i t a d a s " según el reglamento, el cierre p u e d e ser p e d i d o , en la C á m a r a p o r
veinte diputados o p o r u n o o m á s grupos parlamentarios q u e , a u n q u e en conjunto,
resulten de igual consistencia n u m é r i c a y, en el s e n a d o , p o r o c h o s e n a d o r e s . Si
hay oposición, el presidente de a s a m b l e a (o de comisión) permite hablar a un ora-
dor en contra y u n o a favor, p o r no m á s de cinco minutos (diez en el S e n a d o ) . U n a
vez deliberado el cierre, p u e d e t o m a r la palabra un diputado p o r c a d a u n o de los
grupos q u e lo pidan (facultad q u e , en el S e n a d o , se limita sólo a los g r u p o s y a sus
c o m p o n e n t e s q u e no hayan intervenido todavía en el debate), a d e m á s a los minis-
tros para declaraciones en nombre del gobierno, y, en el Senado, a los relatores de la
comisión. El cierre deliberado p u e d e llegar a ser un arma política m u y eficaz cuan-
do el ausentismo de los parlamentarios contrarios no garantice una rápida reacción
a la propuesta relativa. En efecto, p u e d e suceder q u e en la discusión (de un dise-
ño de ley, pero, también, de una m o c i ó n o de una resolución la oposición d e s c u i d e
asegurar una consistente presencia p e r m a n e n t e , p i d i e n d o y o b t e n i e n d o el cierre,
llegar p o r las leyes al debate general y obtener, i n m e d i a t a m e n t e , la discusión o la
aprobación de los artículos, frustrando así las esperanzas e n m e n d a d u r a s o, tam-
bién, las e v e n t u a l e s tentativas o b s t r u c c i o n i s t a s de las m i n o r í a s , o t a m b i é n , p o r
otras deliberaciones, obtener i n m e d i a t a m e n t e el voto favorable. El cierre delibe-
rado, por otra parte, p u e d e servir t a m b i é n a la oposición c u a n d o , al darse cuenta
de la m o m e n t á n e a situación minoritoria de los g r u p o s ministeriales, ella obtenga

con su aprobación, d e s d e ñ a n d o las reales relaciones de fuerza, el p a s o sucesivo a
órdenes del día desagradables para el g o b i e r n o , q u e aun en ciertos c a s o s p u e d e n
torcer animus d e la ley y, también, el p a s o d e las propias e n m i e n d a s , a c a d a u n o
de los artículos.
En fin, se d e b e tener presente q u e el cierre es i n s t r u m e n t o del evidente origen
anti-obstruccionista, p a r a evitar q u e el d e b a t e p u e d a p r o l o n g a r s e i n d e b i d a m e n t e
con el único fin de impedir la decisión de la m a y o r í a . E n t o n c e s , es lógico q u e el
cierre no p u e d a ser deliberado en los casos en q u e la discusión esté limitada p o r
la conferencia de los presidentes o por el presidente de la a s a m b l e a con repartición
del tiempo entre los varios grupos; en efecto, en tal c a s o , se conculcaría su d e r e -
cho de expresión en ausencia de cualquier finalidad institucionalmente apreciable.
Diferente de a q u é l l a de la disciplina, es la n o c i ó n , t a m b i é n t r a d i c i o n a l , de
"orden de las sesiones". Mientras q u e la p r i m e r a se refiere a las m o d a l i d a d e s p r o -
cedimentales, la s e g u n d a se refiere a la potestad disciplinaria del p r e s i d e n t e y a
sus p o d e r e s p a r a l a "policía d e las a s a m b l e a s " - d e e x p r e s a c o m p e t e n c i a d e las
asambleas m i s m a s , p e r o ejercida p o r su ente e x p o n e n c i a l - : otra n o c i ó n de origen
antiguo, relativa al u s o de la coerción para asegurar el orden en las c á m a r a s y sus
prerrogativas constitucionales h a c i a el exterior. La potestad disciplinaria, a la q u e
se ha h e c h o referencia a p r o p ó s i t o de la n e c e s i d a d de las o p i n i o n e s e x p r e s a d a s
por los parlamentarios, implica aquélla de c o n m i n a r las sanciones previstas, de lo
que también se ha p l a n t e a d o a propósito de los ilícitos diversos. C o n v i e n e señalar
sólo que, en cada g r a d o de sanción, el parlamentario se auxilia en cualquier m e d i -
da del contradictorio, siéndole p e r m i t i d o el d a r explicaciones sobre la p r o p i a con-
ducta; y, q u e - r e l a t i v a m e n t e a la grave m e d i d a de la interdicción, p o r un p e r i o d o
limitado p o r los trabajos, q u e i m p l i c a t a m b i é n p r o b l e m a s d e constitucionalidad
sobre el estatus de parlamentario y p u e d e involucrar delicadas cuestiones políticas
cuando el m a r g e n de m a y o r í a es m í n i m o - la sanción es infligida p o r la oficina de
la p r e s i d e n c i a , sin p o s i b i l i d a d de i n t e r v e n c i ó n p o r p a r t e de la a s a m b l e a ; en tal
eventualidad, en el S e n a d o , el consejo de la presidencia se integra, también, p o r
representantes de los grupos q u e no h a n f o r m a d o parte.
El m a n t e n i m i e n t o del orden, tanto en el aula c o m o en las tribunas, está d e l e -
gado a los parlamentarios cuestores. En caso de tumulto el presidente, una vez q u e
ha m a n d a d o desalojar las tribunas de público, se levanta, significando q u e la dis-
cusión se ha suspendido; si el tumulto continúa, él p u e d e suspender y, m á s aún, le-
85
vantar la sesión. La fuerza pública q u e protege a cada C á m a r a , está a disposición
85
Tal disciplina de la Cámara, en la formulación tradicional, también ha sido considerada por el nuevo
reglamento. En cambio, en el Senado, el texto vigente estatuye la cuestionabilidad del abandono del escaño, con
la temporal suspensión automática de la sesión, hasta que el presidente regrese a ocuparlo. La innovación anti-
del presidente quien p u e d e pedir su ingreso en el aula y proceder m a t e r i a l m e n t e a

86
la ejecución de sus órdenes, siempre q u e , antes, se h a y a levantado la s e s i ó n . En
caso de ultraje por parte del público, a la a s a m b l e a o a a l g u n o de sus m i e m b r o s en
el ejercicio de sus funciones, o también en caso de resistencia a las órdenes del
presidente, éste p u e d e ordenar el arresto i n m e d i a t o del culpable y su presentación
ante la autoridad judicial c o m p e t e n t e .
Disciplina de las votaciones
LA DISCIPLINA de las votaciones es materia vinculada e s t r e c h a m e n t e - d e s a r r o l l o s

procedimentales a p a r t e - a la cuestión de la validez de las deliberaciones (e indi-
r e c t a m e n t e a las sesiones en las cuales ellas son a d o p t a d a s ) sobre lo q u e se ha
ampliamente discutido, en el capítulo precedente, sobre los complejos p r o b l e m a s
constitucionales q u e genera. S o n conocidos, también tanto la distinción entre "nú-
m e r o legal" y q u o r u m , cuanto el principio general de d e r e c h o q u e atribuye al c o -
legio entero la deliberación v á l i d a m e n t e aprobada por la presunta m a y o r í a de sus
m i e m b r o s . Objeto de este párrafo, son las m o d a l i d a d e s operativas del p r o c e d i -
m i e n t o deliberativo y de sus s u b p r o c e d i m i e n t o s en los q u e ése se articula, p a r a
ilustrarlos en la mejor m a n e r a posible y m á s sistemática.
Ya q u e la deliberación, entendida c o m o acto expresivo de la voluntad cole-
gial, es la consecuencia lógica y d o c u m e n t a l , a d e m á s de cronológica, del p r o c e s o
formativo de la voluntad deliberativa, y este p r o c e s o se explica a través de la vo-
tación, son precisamente los procedimientos de voto los q u e adquieren un valor
preeminente. La importancia de la disciplina de la votación, c o m o modalidad para
lograr el acto deliberativo, no tiene necesidad de ser subrayada para los efectos de
una investigación sobre el ejercicio real del poder en un d e t e r m i n a d o r é g i m e n p o -
lítico. En d e r e c h o parlamentario, la expresión del voto es la única manifestación
j u r í d i c a m e n t e válida de voluntad y es superfluo recordar c ó m o diversos sistemas
tradicionalista del Senado es elogiable; en efecto, no es fácil comprender cómo pueda ser suspendida la discusión
sin suspender también la sesión, ya que no es cierto que en casos de tumultos que la sesión pudiese proseguir,
pasando a otro argumento del orden del día, callando la obvia improcedibilidad de la misma sesión si el presi-
dente está ausente.
86
Cuando el jefe del Estado llega en visita oficial a la Cámara y al Senado escoltado por los coraceros de
la guardia presidencial, el ceremonial permite que éstos tengan acceso a los palacios. Eso vale también para la
misma aula del palacio de Montecitorio en donde se encuentren reunidos -pero, no en sesión- los diputados y
los senadores para celebraciones de particular solemnidad. En cambio, es inconveniente permitir a los coraceros
el acceso a la aula en donde se desarolle la sesión del Parlamento en cámaras reunidas, cuando el jefe del Esta-
do elegido pronuncia su juramento de fidelidad a la constitución: en efecto, los coraceros, no pueden conside-
rarse bajo órdenes del presidente del Parlamento y, en todo caso, jamás como extraños, especialmente si están
armados, sí deberían acceder al aula durante las sesiones.
de votación y la prioridad de un tipo de escrutinio sobre otro, p u e d a n servir para fa-

vorecer o para obstaculizar, grandemente, un proyecto de ley, u n a propuesta de j u i -
cio político sobre el gobierno, u n a deliberación cualquiera de las c á m a r a s .
Votación, o voto, p o r otra parte, tal v e z tienen significados diversos, indican-
do indiferentemente tanto el acto individual a través del cual c a d a m i e m b r o del c o -
legio expresa su propia voluntad en concurso con la de otros, el verdadero y propio
acto colegial deliberativo resultante de los votos individuales de t o d o s los m i e m -
bros, c o m o , en fin, el entero procedimiento articulado en los m o m e n t o s q u e carac-
terizan las diferentes fases necesarias. Siguiendo u n a elogiable tentativa de recons-
trucción sistemática (Carcaterra), se tratará sobre la votación distinguiendo: a) la
fase preliminar, b) aquélla constitutiva, c) aquélla integrativa de eficacia.
La primera fase c o m p r e n d e : al) la d e t e r m i n a c i ó n del orden de las votaciones;
a2) la verificación del n ú m e r o legal; a3) la selección del s i s t e m a de votación, o
tipo de escrutinio.
-al) La preferencia entre los textos q u e se s o m e t e n a votación al t é r m i n o de
la discusión de un a r g u m e n t o , p r e s c i n d i e n d o de las c o n s e c u e n c i a s de las específi-
c a s cuestiones incidentales q u e se levantan al respecto, es decisión q u e le corres-
p o n d e a la presidencia, pero, con u n a serie de reglas p a r l a m e n t a r i a s vinculantes
q u e le limitan la discrecionalidad: así, por ejemplo, para los diseños de ley, la prio-
ridad de la p r o p u e s t a a los votos de la e n m i e n d a respecto a aquélla del artículo; la
prioridad entre las e n m i e n d a s p a r a aquellas q u e están m á s lejanas, es decir, hosti-
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les al texto principal; la divisibilidad del texto en d o n d e se h a y a r e q u e r i d o ; así, en
materia no legislativa, la prioridad para las p r o p u e s t a s m á s amplias, con el fin de
evitar i m p e d i m e n t o s de h e c h o para aquéllas intermedias, en el respeto al principio
que quiere, en cuanto sea posible, permitir a todos el ejercicio del d e r e c h o para p r o -
poner, a u n en el sentido sustantivo p a r a obtener, p a r a la p r o p i a , un p r o n u n c i a -
m i e n t o de la asamblea.
-al) S o b r e el n ú m e r o legal, ante todo, se r e c u e r d e la p r e s u n c i ó n de su exis-
tencia; es una ficción legal c o m ú n en todos los p a r l a m e n t o s p a r a asegurar el cur-
so de los trabajos que, de otra m a n e r a , serían b l o q u e a d o s p o r defecto del n ú m e r o
y p o r su constante verificación. Sin e m b a r g o , la p r e s u n c i ó n no es absoluta, de m a -
nera q u e la verificación es permitida tanto en materia directa c o m o indirecta, antes
o d e s p u é s de la expresión material del voto. En efecto, si c o m o c o n d i c i ó n de vali-
d e z de la deliberación c o n c e p t u a l m e n t e se p o n d r í a c o m o acto interior a la vota-
ción, para las votaciones q u e p o r sí impliquen verificación es r a z o n a b l e posponer-
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La indicación sumaria a la que no se refiere el texto, es a la disciplina especial de las votaciones sobre
textos que impliquen la confianza, para la que se reenvía a un capítulo específico sobre la función del rumbo.
Una descripción más particularizada del argumento, tan complejo, se dará por caso, a propósito de actos que
impliquen un tratamiento jurídico especial.
la al m o m e n t o del c o n t e o de los votos, a u n q u e por criterio de e c o n o m í a de los tra-

bajos parlamentarios. S u c e d e , entonces, que para las votaciones l l a m a d a s s u m a -
rias o indeterminadas (levantada de m a n o o división) la verificación se p i d e con
frecuencia y se realiza antes; mientras que se pospone a la fase sucesiva, es decir, es
prácticamente absorbida p o r las operaciones de conteo - a u n q u e sea conceptual-
m e n t e diversa-, para las votaciones d e n o m i n a d a s diferentes o determinadas (es-
crutinio secreto o llamado uninominal) que implican el conteo de los votantes y, por
consecuencia, revelación automática de la subsistencia o insubsistencia del n ú m e -
ro legal. Ya q u e sería superflua, la petición de una verificación formal asumiría,
en estos casos, u n a función casi exclusivamente obstruccionista y q u e está prohi-
bida expresamente p o r los reglamentos; ahora también en el S e n a d o , c o m o antes
sólo era para la C á m a r a , para las votaciones a escrutinio secreto y también para
aquello con l l a m a d o por n o m b r e .
Todavía, se d e b e tener presente que, sólo para fines de verificar las subsisten-
cia del n ú m e r o legal, los r e g l a m e n t o s prevén la obligación del voto (electrónico)
por lista n o m i n a l con registro de los votos en la C á m a r a para el voto final de los
proyectos de ley, con excepción de aquéllos para los cuales se h a y a p r e s e n t a d o la
petición de escrutinio secreto (artículo 49 párrafo púmoquater, del R e g l a m e n t o de
la Cámara); y, en el Senado, para los proyectos de ley de m a y o r relevancia, c o m o la
de la materia electoral, los q u e m u e s t r e n un prevaleciente c o n t e n i d o de delega-
ción legislativa, los de aprobación de los balances de previsión del E s t a d o y los de
pérdidas y ganancias, etcétera.
C u a n d o esté permitida, la verificación formal p u e d e disponerse p o r iniciativa
presidencial a u t ó n o m a (ahora también en el Senado) o sobre petición del previsto
quorum de parlamentarios (veinte en la Cámara, d o c e en el Senado). E x a c t a m e n t e ,
la citada doctrina calificada el acto presidencial de verificación (siempre de c o m -
petencia del presidente, en efecto, c o m o inducción, cualquiera q u e sea la iniciati-
va) c o m o obligatorio en a l g u n o s c a s o s , p r o h i b i d o en otros y facultativo en los
restantes. Es obligatorio sólo en la inminencia de votaciones en forma sumaria o
indeterminada, c u a n d o se h a y a h e c h o petición del q u o r u m prescrito; es verbal, no
sólo para las votaciones específicas q u e el m i s m o r e g l a m e n t o i m p o n e para la for-
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ma sumaria del levantamiento de m a n o ; es facultativo c u a n d o el r e g l a m e n t o no
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lo prohibe ni lo i m p o n e . Para verificar si la a s a m b l e a está "en n ú m e r o " , el presi-
88
L a s votaciones que obligatoriamente deben hacerse levantando la mano (el antiguo "levantarse y sentar-
se") y que implican la prohibición de la verificación del número legal son, en la Cámara, entre otras: aprobación
por votación del acto (que, por consecuencia, puede resultar aprobada en una sesión carente del número legal
y, por tanto, inhabilitada para deliberar), decisión sobre la existencia del hecho personal en apelación por la
decisión del presidente, decisión de la asamblea sobre reclamaciones al orden del día o al reglamento, o para
la prioridad de las votaciones, decisiones de la asamblea en apelación para las decisiones del presidente.
89
El potencial de politicídad implícito en tal facultad es evidente, así como lo es en el uso discrecional que
hace el presidente, quien deberá cuidarse de favorecer, aun legítimamente, ya sea a la mayoría gubernativa o a
dente d i s p o n e la lista, o también, h a c e constatar las p r e s e n c i a s m e d i a n t e el dis-

positivo electrónico de voto: a falta del n ú m e r o legal - r e c u é r d e s e q u e los m i e m -
bros c o n licencia en el S e n a d o o en a m b a s c á m a r a s , c o m o los q u e se encuentran
90
en comisión, no son c o n t a d o s - la sesión p u e d e ser aplazada por una hora, o levan-
tada. En el segundo caso, se entiende c o m o a u t o m á t i c a m e n t e c o n v o c a d a para el
siguiente día no festivo, a la m i s m a h o r a y c o n el m i s m o orden del día; al reiniciar,
después del aplazamiento o de otra interrupción referida, adquiere validez la pre-
sunción de la existencia del n ú m e r o legal, obviamente, sujeto a nueva verificación.
-a3) La selección del sistema de votación, o t a m b i é n del tipo de escrutinio, no
es libre, sino m á s bien, disciplinada y, p o r lo tanto, v i n c u l a d a p o r las n o r m a s re-
glamentarias q u e se refieren a las diversas subespecies. U n a clasificación de los
tipos de escrutinio p u e d e ser la siguiente:
Se distingue, ante todo, entre votación patente y votación secreta, prescindiendo
de la llamada votación tácita con la que, p o r el silencio, se p r e s u m e el c o n s e n s o de
la a s a m b l e a a la p r o p u e s t a q u e se le p r e s e n t ó : así n o r m a l m e n t e p a r a la aprobación
del acta. A n á l o g a a la votación tácita es la votación indirecta, q u e se tiene c u a n d o
el silencio es interpretado c o m o aprobación de una decisión anunciada p o r el p r e -
sidente. En tales casos, la fórmula usada es la siguiente: "Si no hay observaciones,
así q u e d a establecido."
91
E n t r e l o s m é t o d o s d e v o t a c i ó n p a t e n t e s e t i e n e n : l a v o t a c i ó n " p o r levan-
t a m i e n t o d e m a n o " , c o n s i s t e n t e e n aprobar, p r e c i s a m e n t e , l e v a n t a n d o l a m a n o
ante la propuesta s o m e t i d a a los votos (el resultado q u e p e r m i t e la contraprueba,
es p r o c l a m a d o sin indicación de los votos); la votación " p o r división" consiste en
p a s a r a u n a parte de la aula los p a r l a m e n t a r i o s favorables a la p r o p u e s t a en dis-
cusión, y pasar a la parte opuesta, aquéllos contrarios (siendo p r á c t i c a m e n t e u n a
verificación del m é t o d o precedente, t a m b i é n a q u í no se confirma oficialmente el
resultado n u m é r i c o ; l a votación " n o m i n a l " p u e d e tener lugar m e d i a n t e p r o c e d i -
m i e n t o electrónico con registro de los n o m b r e s o " p o r apelación n o m i n a l " . E s t a
última consiste en el l l a m a d o a c a d a u n o de los d i p u t a d o s p o r parte del secretario;
las miñonas de la oposición; criterio politicamente neutro, conforme a la naturaleza arbitral del órgano, será su
aval para evitar golpes de mano al inicio de la sesión, cuando se presume que el flujo de los parlamentarios aún
no haya terminado, y al fin de la misma, cuando es igualmente presumible el éxodo. A otro fin responde la
reciente disposición del artículo 107 del Reglamento del Senado, en donde la verificación puede ser dispuesta
por el presidente antes de las votaciones de los textos por aprobar con mayoría calificada; ésta tiene la finalidad
de no provocar el rechazo de la propuesta eventualmente aprobada por todos los presentes, cuando el número
legal fuese alcanzado gracias al cómputo de los permisionarios, pero, en la que no hubiere alcanzado la mayoría
de los componentes.
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L o s peticionarios de la verificación, no son computados como presentes aunque si no resultan como tales
es claro el significado antiobstruccionista de la norma.
91
Si bien, no está prevista por los reglamentos, existe la posibilidad entre los votos patentes del voto por
aclamación: la asamblea constituyente aprobó, por aclamación -poniéndose de pie y aplaudiendo- el orden del
día que declaraba el 2 de junio de cada año, la fiesta de la República italiana.
ésos deben responder sí o no, o también me abstengo, d e s p u é s de q u e el presiden-

te ha ilustrado el significado p r e c i s o de tales e x p r e s i o n e s en o r d e n al texto vota-
do (la votación se abre con el n o m b r e extraído a suerte por un p a r l a m e n t a r i o ; el
llamado, continúa entonces hasta el último n o m b r e en orden alfabético y reinicia
desde la primera letra hasta el n o m b r e extraído). N a t u r a l m e n t e no p u e d e ser ex-
cluida del todo, la posibilidad de errores materiales en el conteo. En 1957, después
de la expresión del voto de confianza, en la C á m a r a , el ministerio Zoli, la procla-
m a c i ó n del r e s u l t a d o r e s u l t ó e r r ó n e a p o r u n a e q u i v o c a c i ó n d e los s e c r e t a r i o s .
Entonces ella fue rectificada, no sin dar lugar a relevantes y delicados efectos p o -
líticos para la calificación q u e trajo consecuencias al gabinete, c u y o leader p o c o
antes había declarado querer considerar c o m o inexistentes los votos favorables a
algunas partes políticas, que, en c a m b i o , se relevaron (fueron a c e p t a d o s ) c o m o
necesarios y determinantes.
Los sistemas con votación secreta son: la votación "con b o l e t a s " (reservada
para el n o m b r a m i e n t o de las p e r s o n a s ) , consistentes en la r e d a c c i ó n , sobre u n a
boleta, de los nombres que se proponen; la votación m e d i a n t e procedimiento elec-
trónico, q u e es el sistema n o r m a l m e n t e u s a d o , y aquélla "a escrutinio s e c r e t o " ,
consistente en la introducción, p o r parte de c a d a votante, de dos bolitas dentro de
urnas: la bolita blanca y la negra, respectivamente, en la urna blanca y en aquélla
negra, si se vota a favor; las bolitas, respectivamente, en la urna de color contrario
si se vota en contra. El resultado, q u e ya c o m p r e n d e la contraprueba, es n u m é r i c a -
m e n t e p r o c l a m a d o p o r el presidente.
E x c e p t o las votaciones q u e se refieren a las personas, q u e se efectúan con e s -
crutinio secreto, la a s a m b l e a y las comisiones votan n o r m a l m e n t e p o r levantada
de m a n o , a m e n o s q u e se h a y a p e d i d o la votación n o m i n a l o el escrutinio secreto.
Para la petición de estas últimas m o d a l i d a d e s de voto, los r e g l a m e n t o s i m p o n e n
determinado q u o r u m de peticionarios: de veinte (quince en el S e n a d o ) para la a p e -
lación n o m i n a l , de treinta (veinte en el S e n a d o ) p a r a el escrutinio secreto (pero,
en la Cámara, tales q u o r u m p u e d e n ser sustituidos p o r la petición de u n o o de m á s
presidentes de grupo que, por separado o conjuntamente, resulten m e n o s iguales en
la consistencia n u m é r i c a ) . La opción entre la apelación n o m i n a l y el escrutinio se-
creto, en la eventualidad de un c o n c u r s o entre diversas p e t i c i o n e s se d i s c i p l i n a
así: el presidente d e b e dar prioridad a la petición p a r a el escrutinio secreto (pero,
después de la reforma reglamentaria de 1988, ú n i c a m e n t e sobre las materias p a r a
las cuales está p e r m i t i d o este s i s t e m a de v o t a c i ó n ) , en c o n s e c u e n c i a , si falta la
92
petición o no está permitida, se hará p o r votación n o m i n a l .
92
El voto "por división" se ha conservado en los nuevos reglamentos de ambas cámaras únicamente con
contraprueba de la "levantada de mano", en el único caso en el que no funcionen los dispositivos electrónicos
de voto.
Esta indicación prioritaria, introducida en 1888 en el Reglamento de la Cámara

con modificaciones de las q u e fue relator R u g g e r o B o n g h i , es de notable importan-
cia política y, c o m o tal, justificó p l e n a m e n t e el a m p l i o debate q u e la precedió. Es
interesante observar q u e la n o r m a fue r e c o m e n d a d a c o m o un posible freno al o b s -
truccionismo de las minorías, p o r las excesivas peticiones de escrutinio por a p e -
lación n o m i n a l (por el d i p u t a d o Brunialti): por el contrario, es de t o d o s conocida
cómo, bajo la Constitución vigente, hasta la reforma de 1988, la táctica de distur-
bar p o r las oposiciones tendiese d e m a s i a d o y con frecuencia, precisamente, a la
adopción del escrutinio secreto, considerando q u e el m é t o d o fuese m u y válido para
separar la fuerte u n i d a d de las m a y o r í a s h e t e r o g é n e a s respecto al r u m b o (al r u m -
bo de las formaciones de coalición y, t a m b i é n , a aquél de c a d a u n o de los g r u p o s
parlamentarios).
U n a evaluación política de los diferentes criterios de votación, sobre t o d o en
orden a las consecuencias del voto secreto y de a q u é l para la apelación nominal,
no p u e d e prescindir de las razones t r a d i c i o n a l m e n t e a d o p t a d a s en favor de u n o o
de otro sistema. En favor del escrutinio secreto (desconocido, excepto para el n o m -
b r a m i e n t o de p e r s o n a s , en casi t o d o s los p a r l a m e n t o s extranjeros, y en materia
legislativa, a d e m á s de la c á m a r a de diputados italiana, prescrito sólo por la a s a m -
blea r u m a n a ) se observa c o n frecuencia q u e lo secreto del voto ha sido considera-
d o siempre c o m o u n a d e las m á x i m a s garantías p a r a t o d a c o n s u l t a democrática,
c o m o u n a salvaguardia absoluta de la libertad del votante para expresar su juicio
en plena conciencia. Se agrega, t a m b i é n , q u e el escrutinio secreto tutela en m a n e -
ra inigualable a las minorías, ya sean aquéllas políticamente institucionalizadas,
que del secreto del escrutinio esperan un posible arrepentimiento de la mayoría, ya
sean aquéllas contingentes: aquellas que disienten - e n las filas de la o p o s i c i ó n - de
la posición indiscriminada negativa de su parte política, y aquellas q u e no c o m p a r -
ten - e n las filas de la m i s m a m a y o r í a - la b o n d a d del juicio positivo en su parte.
En favor de la votación patente, se declara por lo contrario que, aun negándose
la existencia y la licitud de un m a n d a t o imperativo en sentido refringido, los m i e m -
bros del Parlamento son elegidos con b a s e en un criterio representativo de lista, es
decir, de partido, tal c o m o p a r a legitimar en n o m b r e del electorado el control de
éste sobre su conducta en la votación; q u e el voto patente es expresión de u n a cono-
cida asunción de responsabilidades personales y, por lo tanto, constituye un instru-
m e n t o m o r a l i z a d o r del p a r l a m e n t a r i s m o ; que, en s u m a , lo secreto del voto c o n d u -
ce a la irresponsabilidad y, directamente, a la confusión política, p u e s no se p u e d e
comprobar el comportamiento de las fuerzas políticas organizadas, ni se p u e d e ejer-
cer algún control de los electores sobre los elegidos.
En verdad, la cuestión no es de aquellas q u e se resuelven en la m e d i d a de los
principios abstractos, a u n q u e fuesen racionalmente indiscutibles. La cuestión d e b e
referirse al complejo político-institucional, al r é g i m e n en la que ésa ocurre. D e s -

de este punto de vista, si es indudable que en un ordenamiento auténticamente libe-
ral democrático, en d o n d e todavía el P a r l a m e n t o albergue personalidades selec-
cionadas p o r los electores en cuanto tales, sin lugar a dudas, sería preferible el voto
patente y excluir o limitar fuertemente el secreto q u e , ciertamente, se pondría en
contradicción con el c o n t e x t o general; en c a m b i o , s i e m p r e d e s d e este p u n t o de
vista, en los o r d e n a m i e n t o s en d o n d e es fortísima, legítima e históricamente justi-
ficada, la presión de los partidos, y escasas o inexistentes las o p o r t u n i d a d e s de
hacer valer igualmente la propia disidencia, sin lugar a dudas, se d e b e defender el
escrutinio secreto. Es verdad que éste permite manifestaciones de infracción a la
disciplina de partido y p u e d e crecer hasta p o n e r en crisis a un g o b i e r n o aparente-
mente a p o y a d o sobre u n a sólida mayoría; p e r o el j u i c i o positivo de valor sobre la
disciplina de partido presiona, m á s bien, a los apologistas del " m o d e r n o Prínci-
p e " , m á s q u e al b u e n funcionamiento de las a s a m b l e a s parlamentarias, callando el
h e c h o de q u e ciencia política y ciencia constitucional c o n c u e r d e n en considerar
c o m o d a ñ o p e o r a un g o b i e r n o b a s a d o en la coerción moral, sobre un c o n s e n s o
ficticio y forzado, q u e la d i s m i n u c i ó n de iniciativas y formaciones ministeriales
por episodios llamados de indisciplina de partido, q u e frecuentemente coinciden
con cambios advertidos p o r la opinión pública.
En la efectividad del sistema, hasta la modificación radical del instituto reali-
zada en a m b a s c á m a r a s con la reforma de 1988, no siendo previstos límites a las
votaciones secretas (sino e x c e p c i o n a l m e n t e : m o c i o n e s de confianza), las votacio-
nes eran efectuadas casi s i s t e m á t i c a m e n t e c o n e s c r u t i n i o s e c r e t o s o b r e u n a e s -
pecífica petición de las oposiciones. Estas, fuertes p o r un lado p o r su disciplina
interna y, conscientes, p o r el otro, de la debilidad de los partidos con mayoría rela-
tiva (por el c o n o c i d o f e n ó m e n o de las corrientes) y por las disidencias internas
más o menos latentes en la coalición de gobierno, desvanecían de tal m o d o la disci-
p l i n a de p a r t i d o y p e r m i t í a n , p o r c o n s e c u e n c i a , la a g r e g a c i ó n de m a y o r í a s e s -
porádicas y fluctuantes, diferentes de la constituida en sede de votación sobre la
confianza, q u e surgían en contradicción de m a n e r a aun notable contra el r u m b o
político del a c u e r d o g o b i e r n o - m a y o r í a parlamentaria.
El voto secreto se presentaba, por lo tanto, c o m o u n o de los instrumentos fun-
damentales de ese " c o m p r o m i s o p a r l a m e n t a r i o " entre la m a y o r í a gubernativa y
las oposiciones, q u e p o r cerca de veinte años ha caracterizado el sistema político
italiano y sobre el cual la m a y o r oposición de izquierda ha construido p o r largo
tiempo la propia fuerza y el p r o p i o éxito político y electoral.
C u a n d o en los p r i m e r o s años de los ochenta se desarrolla la t e n d e n c i a a un
c a m b i o de las relaciones entre la m a y o r í a y las oposiciones, en la tentativa de r e -
gresarlas progresivamente del sistema de c o m p r o m i s o s al alternativo (en el q u e ,
es decir, las oposiciones ven limitada la propia actividad al ejercicio de un control

q u e t e r m i n a en la a l t e r n a n c i a en el g o b i e r n o , no p e r m i t i é n d o l e s a ellas incidir
sobre el r u m b o político y sobre la v i n c u l a d a actividad legislativa), son modifica-
das p o c o a p o c o las n o r m a s q u e permitían a m p l i o s espacios a la acción obstruc-
cionista de las oposiciones y reelaborados los institutos principales q u e favorecían
la cogestión parlamentaria. E n t r e estos últimos, no p o d í a faltar u n a modificación
radical de las n o r m a s relativas a las m o d a l i d a d e s de la votación y, en particular, a
la relación entre el voto secreto y voto patente, q u e fue a p r o b a d a en 1988 en a m -
bas c á m a r a s al t é r m i n o de una áspera confrontación entre las fuerzas de m a y o r í a
y las de las oposiciones. La disciplina relativa, q u e todavía crea u n a vez m á s las
diferencias relevantes entre las d o s c á m a r a s , h a r e s e n t i d o o b v i a m e n t e del c l i m a
político de la q u e surgió, de las contrapuestas e x i g e n c i a s surgidas durante el rela-
tivo debate parlamentario, así c o m o de la v a ü d e z de las motivaciones q u e militaban
y militan todavía, bajo el perfil teórico, en favor tanto del v o t o p a t e n t e c o m o del
voto secreto, r e s o l v i é n d o s e e n u n c o m p r o m i s o s u s t a n c i a l q u e s e h a j u s t i f i c a d o
p l e n a m e n t e sobre el plano político, q u e p u e d e aparecer m e n o s sobre formal.
S e g ú n la disciplina vigente, el principio general sobre la materia, ahora intro-
d u c i d o , es el de la p u b l i c i d a d del voto, c o n la sola e x c e p c i ó n de las v o t a c i o n e s
relativas a personas. Sin e m b a r g o , el escrutinio secreto p u e d e ser todavía p e d i d o
por el n ú m e r o señalado de p a r l a m e n t a r i o s sólo en las m a t e r i a s e x p r e s a m e n t e p r e -
vistas por el r e g l a m e n t o , es decir, sobre votaciones q u e inciden sobre la tutela de
las minorías "lingüistas" (artículo 6 constitucional; sobre los d e r e c h o s de libertad
constitucionalmente r e c o n o c i d o s en los artículos del 13 al 22 y del 24 al 2 7 ; sobre
los d e r e c h o s de familia a los q u e se refieren los artículos 2 9 , 30 y 31 constitucio-
nales (pero, e n l a C á m a r a , c o n l a e x c e p c i ó n d e l p r i m e r párrafo del artículo 3 1 ) ;
sobre los derechos de la p e r s o n a h u m a n a establecidos en el s e g u n d o párrafo del
artículo 32 constitucional. En fin, son s o m e t i d a s a escrutinio secreto, siempre por
r e q u e r i m i e n t o , las v o t a c i o n e s relativas a las m o d i f i c a c i o n e s d e l r e g l a m e n t o , así
c o m o aquéllas concernientes a la ley financiera, las leyes del b a l a n c e y aquéllas
v i n c u l a d a s y previstas por la L e y n ú m e r o 3 6 2 de 1988 y, en general, todas las de-
liberaciones q u e d e cualquier m a n e r a tengan c o n s e c u e n c i a s f i n a n c i e r a s .
E n c a m b i o , l a d i s c i p l i n a sucesiva s e diferencia e n las d o s r a m a s del Parla-
mento. En efecto, en la Cámara, pero, no en el Senado, p u e d e n ser sometidas a es-
crutinio secreto también, las votaciones sobre la institución de las c o m i s i o n e s de
investigación, s o b r e las leyes o r d i n a r i a s relativas a los ó r g a n o s c o n s t i t u c i o n a l e s
de Estado (Parlamento, Presidente de la R e p ú b ü c a , gobierno, Corte constitucional)
y a los ó r g a n o s de las regiones, así c o m o sobre leyes electorales. P o r lo q u e se re-
fiere a las votaciones finales sobre proyectos de ley, mientras q u e a la C á m a r a ellas
son s o m e t i d a s al m i s m o r é g i m e n arriba i n d i c a d o y, p o r lo tanto, son efectuadas
con escrutinio secreto ú n i c a m e n t e sobre petición y en las materias e x p r e s a m e n t e

previstas, en c a m b i o , en el S e n a d o , d e b e " s i e m p r e " ser efectuado m e d i a n t e vota-
ciones nominales (o escrutinio simultáneo) el voto final sobre proyectos de ley en
materia electoral (y es indicativa la diferenciación con el R e g l a m e n t o de la
Cámara que, en cambio, permite el escrutinio secreto) sobre, proyectos de ley c o n s -
titucional y de revisión contitucional, sobre aquéllos con prevaleciente c o n t e n i d o
de delegación legislativa y de conversión de los decretos-ley q u e contienen dis-
posiciones en materia de orden público (artículo 120, tercer párrafo).
En el c a s o en q u e h a y a i n c e r t i d u m b r e sobre la identificación de la m a t e r i a
sobre la q u e h a y a sido presentada la petición del escrutinio secreto, a m b o s regla-
mentos c o n c u e r d a n en atribuir al p r e s i d e n t e la decisión relativa, e v e n t u a l m e n t e
oída la j u n t a p a r a el r e g l a m e n t o .
El R e g l a m e n t o de la Cámara, diferenciándose todavía m á s , bajo este perfil, de
la correspondiente normativa del Senado, permite así, r e m a r c a n d o la excepcionali-
d a d de la petición del voto secreto p a r a los trabajos de la asamblea, el escrutinio
secreto en las comisiones, ú n i c a m e n t e para las votaciones que se refieren a p e r s o -
nas (artículo 4 9 , párrafo tercero-fer). Tal disposición es válida t a m b i é n para las c o -
m i s i o n e s en sede deliberante, y la relativa p r o h i b i c i ó n p u e d e ser s u p e r a d a sólo
con la r e m i s i ó n del p r o y e c t o de ley en cuestión p o r la c o m i s i ó n de la a s a m b l e a
(artículo 72 constitucional), bajo condición, o b v i a m e n t e , de q u e éste entre dentro
de las materias en q u e se permita el escrutinio secreto y sea h e c h a d e b i d a m e n t e la
petición.
En fin, se d e b e señalar que la petición de escrutinio secreto no i m p l i c a n e c e -
sariamente la prevalencia de esta m o d a l i d a d de votación sobre todas las otras, en
cuanto a q u e el gobierno siempre p u e d e recurrir a la cuestión de la confianza, q u e
implica la votación p o r apelación n o m i n a l . La praxis q u e se ha instaurado en tal
sentido aparece c o m o p l e n a m e n t e legítima, a pesar de las o p i n i o n e s en contrario
(Manzella). Si en efecto, la votación por apelación nominal consecuente de la c u e s -
tión de confianza surge directamente del artículo 94 constitucional, c o m o ya está
aceptado en la doctrina y r e c o n o c i d o f o r m a l m e n t e o de h e c h o p o r las m i s m a s cá-
maras, es evidente que el r e g l a m e n t o no podría disponer en contrario sin lesionar
la n o r m a constitucional. P e r o , v i é n d o l o bien, en los artículos 49 del R e g l a m e n t o
de la C á m a r a y 113 del R e g l a m e n t o del S e n a d o , no se p u e d e encontrar n a d a bajo
el perfil literal o sistemático q u e p u e d a confirmar la opinión criticada.
Para una evaluación, a u n q u e sumaria, de la nueva disciplina, no se p u e d e pres-
cindir el tener en cuenta los principios abstractos, p o r c u a n t o sean r a c i o n a l m e n t e
incuestionables. Si en efecto se deberían t o m a r en consideración ú n i c a m e n t e los
presupuestos formales sobre los cuales se fundamenta hoy la generalización del
voto patente, es decir, la transformación sancionada por la Constitución republi-
cana de los órganos parlamentarios p o r a s a m b l e a s de notables i n d e p e n d i e n t e s y

prácticamente soberanos (característica propia del p a r l a m e n t a r i s m o del siglo xix)
en asambleas constituidas por grupos organizados; la c o m p r e n s i ó n del principio
democrático y de la s o b e r a n í a p o p u l a r articulados en las o r g a n i z a c i o n e s de los
partidos y de los grupos; la subordinación de los p a r l a m e n t a r i o s , implícita en el
m i s m o texto constitucional, a las directivas políticas e l a b o r a d a s en su interior; la
consecuente responsabilidad política frente al c u e r p o electoral de todos los suje-
tos políticamente activos: diputados y senadores, g r u p o s p a r l a m e n t a r i o s y parti-
dos, se debería, coherentemente, llegar a la plena y general afirmación de la publi-
cidad del voto. Bajo este perfil teórico, p o r lo tanto, e s c a s a m e n t e comprensibles, si
no directamente incoherentes deberían parecer los límites q u e a tal principio i m p o -
ne la nueva disciplina reglamentaria, e s p e c i a l m e n t e en materias particularmente
relevantes, inherentes, p o r ejemplo, a principios fundamentales de la Constitución
(artículo 6) o a d e r e c h o s de libertad c o n s t i t u c i o n a l m e n t e g a r a n t i z a d o s , para los
cuales la exigencia de u n a evaluación de las decisiones y de los c o m p o r t a m i e n t o s
de los o p e r a d o r e s políticos p o r parte del c u e r p o electoral, e v e n t u a l m e n t e finali-
zada en la activación de la llamada responsabilidad política difusa, se presente, en
nuestro criterio, c o m o esencial.
Para m o d e r a r la rigidez de un p l a n t e a m i e n t o n e t a m e n t e teórico, y para p e r m i -
tir al m i s m o t i e m p o u n a c o m p r e n s i ó n m á s realista de la disciplina introducida, es
n e c e s a r i o tener p r e s e n t e s las otras e x i g e n c i a s en c o n f l i c t o en la c o n f r o n t a c i ó n
política e institucional al m o m e n t o de la reforma: la exigencia vital de las fuerzas
de oposición y, en particular, el m o d o del m a y o r partido de izquierda, para oponer-
se a un p r o y e c t o de reforma sustancial del sistema político, t e n d e n t e a c o m p r i m i r
profundamente sus espacios de acción política en el á m b i t o p a r l a m e n t a r i o , multi-
plicando las excepciones al principio general de la publicidad del voto; el interés
de los m i e m b r o s del Parlamento de reservarse, en el secreto del voto, m á r g e n e s de
decisión independiente y, por lo tanto, posibilidades de acción política aún con-
trastantes con los r u m b o s de los respectivos partidos; el interés objetivo del sistema
de prever una instancia independiente de decisión política a nivel parlamentario que
represente un freno a los acuerdos de los vértices no b a s a d o s en un consenso sufi-
ciente al interior de los partidos, debido a la escasa democraticidad de estos últimos;
la exigencia subjetiva también, de las fuerzas políticas de m a y o r í a y del gobierno,
para construir progresivamente los i n s t r u m e n t o s necesarios q u e permitan el
desarrollo de una actividad política parlamentaria coherente, en cualquier m o d o ,
con el r u m b o político aprobado en sede de constitución del gobierno y con el o b -
j e t i v o prevaleciente de frenar el gasto p ú b l i c o ( f r e c u e n t e m e n t e d e s v a n e c i d o , en
sede de votaciones relativas a la ley financiera o q u e , de cualquier m a n e r a , con-
tengan decisiones sobre el gasto).
En el entresijo de estas instancias contrastantes, y su diferente confluencia en

las dos cámaras, se restablecen las limitaciones concretas introducidas en el p l e n o
despliegue del principio de la publicidad del voto y, también, las parciales divergen-
cias relevantes hasta la patente contradicción (leyes electorales), q u e se e n c u e n -
tran entre la disciplina de la C á m a r a y la del S e n a d o , respecto a las cuales, p r o b a -
blemente, sería en vano encontrar u n a inspiración institucional unitaria.
b) La fase constitutiva de la votación c o m p r e n d e la formal convocación de la
m i s m a p o r parte del presidente y el p r o c e d i m i e n t o de la formación material del
acto colegiado referido a la asamblea o a la comisión. Tales procedimientos, varia-
bles según las votaciones, han sido descritos sub A3) a propósito de la selección
del sistema. En caso de igualdad de los votos favorables y contrarios, la p r o p u e s -
ta se entiende c o m o no aprobada. Por señalar, c o m o agregado la reciente introduc-
ción de dispositivos electrónicos de voto, utilizables tanto en el escrutinio patente
c o m o en el escrutinio secreto. Así, c u a n d o h a y a sido p e d i d o el voto por levanta-
m i e n t o de m a n o en la a s a m b l e a , el voto está sujeto a la c o n t r a p r u e b a del p r o c e -
dimiento electrónico, sin registro de n o m b r e s , y c u a n d o lo disponga el presidente
para facilitar el c ó m p u t o de los votos en a s a m b l e a ; siempre, el voto electrónico
p u e d e sustituir al del levantamiento de m a n o . A u n q u e el escrutinio secreto tiene
lugar n o r m a l m e n t e m e d i a n t e el aparato m e c á n i c o , en el escrutinio u n i n o m i n a l el
m é t o d o de a p e l a c i ó n es obligatorio t o d a s las v e c e s q u e la votación i m p l i q u e la
confianza o la desconfianza; en los otros casos, se recurre igualmente al voto elec-
trónico, l l a m a d o en el S e n a d o escrutinio simultáneo. P a r a t o d o tipo de votación,
cualquiera q u e sea la técnica adoptada, vale el principio de la "ininterrumpibili-
d a d " del p r o c e d i m i e n t o , dejando siempre a salvo la proponibilidad de referencias
al r e g l a m e n t o p a r a la ejecución del tipo de votación en curso y de s e ñ a l a m i e n t o s
de irregularidad en las operaciones o de falibilidad del dispositivo electrónico. No
se admiten protestas sobre el resultado de las votaciones.
c) La fase d e n o m i n a d a integrativa de la eficacia, c o m p r e n d e tanto el escruti-
nio c o m o la p r o c l a m a c i ó n de su resultado, p e r o , también p u e d e incluir, c o m o se
ha visto, la verificación indirecta y necesaria del n ú m e r o legal. El escrutinio de la
votación, es decir, el c o n t e o de los votos y el c ó m p u t o del q u o r u m de m a y o r í a al-
canzado, es u n a operación q u e necesariamente precede a la p r o c l a m a c i ó n . El e s -
crutinio es cuantificado p o r a p r o x i m a c i ó n y, entonces, no aritméticamente en las
votaciones precisamente l l a m a d a s sumarias, aquéllas por levantamiento de m a n o
(salvo, se entiende, la contraprueba). El conteo exacto, aritméticamente cuantifi-
cado, sólo se tiene en las votaciones por apelación nominal, por escrutinio secreto
y por boletas. Si la votaciones le p a r e c e n irregulares, el presidente p u e d e anular-
las, disponiendo la repetición. En fin, se tiene la "proclamación", acto declarativo
del presidente, obligatorio y, se considera, necesario. " L a C á m a r a (o el S e n a d o )
aprueba". " L a C á m a r a r e c h a z a " o "El S e n a d o no a p r u e b a " son las fórmulas oficia-

les para c a d a tipo de votación-deliberación: sin otra indicación para las votacio-
nes sumarias, mientras q u e para aquéllas distintas, o d e t e r m i n a d a s , es obligatorio
que p r e c e d a la indicación de los presentes, de los votantes, de los abstencionistas,
de las boletas en b l a n c o , de la m a y o r í a exigida, de los votos favorables y de a q u é -
llos contrarios. P a r a los c a s o s de v o t a c i ó n - e l e c c i ó n , la f ó r m u l a o b v i a m e n t e , es
diversa, relativa a cada u n a de las especies.
El obstruccionismo
AL FINAL de u n a investigación sobre los institutos de d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o q u e

se refieren a la organización y al f u n c i o n a m i e n t o de las c á m a r a s , es c u a n d o m e -
jor se coloca, tal vez, la referencia al f e n ó m e n o del " o b s t r u c c i o n i s m o " . É s t e es
conocido y practicado en diferente m e d i d a en todas las a s a m b l e a s de los ordena-
mientos d e m o c r á t i c o s , n o tanto - c o m o s e d i c e p o r a l g u n o s - c o m o " a b u s o d e las
facultades, o de los d e r e c h o s , permitidos por el r e g l a m e n t o con el fin de obstacu-
93
lizar la actividad p a r l a m e n t a r i a , m á s bien, c o m o " u s o artificioso, pero, e n c a m i -
nado formalmente a la m á s estrecha legalidad, de todos los i n s t r u m e n t o s j u r í d i c o s
puestos a disposición de los parlamentarios p o r las n o r m a s de los r e g l a m e n t o s in-
ternos, de las leyes o de la constitución" (Terzi), p u e s t o en acción por u n a m i n o r í a
para frenar el funcionamiento de la a s a m b l e a , c o n el fin de retrasar o de i m p e d i r
definitivamente la traducción de la voluntad de la mayoría en deliberaciones válida-
mente a d o p t a d a s .
C o n v i e n e advertir q u e a s u m e importancia, e n sede d e d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o ,
el obstruccionismo l l a m a d o técnico, p r e c i s a m e n t e aquél definido antes y q u e se
remonta, c o n el n o m b r e del filibustering a la p r i m e r a e x p e r i e n c i a h a b i d a e n el
Senado del C o n g r e s o n o r t e a m e r i c a n o en 1 8 4 1 , m i e n t r a s q u e se refiere al d e r e c h o
penal el o b s t r u c c i o n i s m o l l a m a d o físico, es decir, la violencia física de la m i n o r í a
93
T a l definición, indulgente hacia una concepción... panmayoritaria del procedimiento parlamentario,
tiene el error de designar al obstruccionismo como abuso, es decir, con un término que en el lenguaje jurídico
distingue un ilícito de naturaleza penal (así acaso, es mejor intentar comparativos con figuras de ilícito admi-
nistrativo del género de la desviación del poder). Ése, después, seria aceptado en la sustancia, bajo el pacto de
considerar la actividad parlamentaria únicamente la de mayoría) que tiende a transformar en deliberaciones par-
lamentarias, legislativas o no, el rumbo político del gobierno. Ahora, aparte que - c o m o se verá más adelante-
nada está establecido en la constitución para privilegiar en los procedimientos el rumbo del gobierno repecto a
aquéllos de las oposiciones, aun cuando las más acritica recuperación cultural del mito del gobierno dominus de
la legislación quedará siempre extraña la marginación del nudo de las "actividades parlamentarias", dignas de tu-
tela en su desarrollo, de aquéllas destinadas a ser por las minorías para hacer valer los rumbos de los que son
portadores los respectivos grupos parlamentarios en referencia al artículo 49 constitucional. En cambio, otra
cosa es definir bajo el perfil funcional, al obstruccionismo, como "el momento patológico en la fisiología del sis-
tema", tomando exactamente la esencia con relación al ejemplo de la "huelga blanca" (Cosentino) y concluyen-
do, correctamente, para su plena legitimidad.
contra la m a y o r í a para impedir el voto o anular el resultado. En efecto, este últi-

mo es un f e n ó m e n o reprimióle con las sanciones disciplinarias internas o, en los
casos m á s graves, con la fuerza encargada de la tutela del orden p ú b l i c o - e n c a s o
de tumulto o levantada, naturalmente, la s e s i ó n - aun con referencia al artículo 289
del código penal, q u e p r o h i b e y castiga c o m o delito " c u a l q u i e r acto d i r i g i d o a
impedir o turbar el ejercicio de las funciones parlamentarias".
En Italia se recuerdan, c o m o o b s t r u c c i o n i s m o parlamentario, las manifesta-
ciones del periodo 1899-1900, c u a n d o contra las m e d i d a s liberticidas del ministe-
rio Pelloux sobre la p r e n s a y la seguridad pública fueron experimentadas, p o r pri-
m e r a vez, las técnicas i n g l e s a s p u e s t a s en acción en 1877 en los m u n i c i p i o s p o r
la famosa "brigada irlandesa"; a q u é l l a s m á s discretas de 1914 p o r las m e d i d a s
tributarias del gabinete Salandra; aquéllas de 1949 contra el pacto del Atlántico; de
1952-1953 contra la ley electoral mayoritaria; de 1962 por la institución de la re-
gión Friuli-Venecia Julia y, finalmente, aquéllas m u y aguerridas de 1967-1968 bajo
94
pretexto para la elección de los consejos r e g i o n a l e s .
D e s p u é s de la entrada en vigencia de los r e g l a m e n t o s de 1971 y, en particu-
lar, con el ingreso a la C á m a r a del partido radical, el o b s t r u c c i o n i s m o c a m b i a su
blanco, y de instrumentos excepcionales de lucha política tendente a impedir d e -
cisiones de gran relieve institucional, se transforma en un i n s t r u m e n t o p a r a per-
seguir intereses políticos contingentes, c o m o por ejemplo, la modificación de la
normativa en discusión, o para permitir la realización de finalidades de naturaleza
político-electoral: u n o o en otro c a s o s u p e r a n d o la c o n v e n c i ó n t r a d i c i o n a l q u e
limitaba su utilización para casos excepcionales. E x p r e s i ó n de esta nueva tenden-
cia son, por lo tanto, los acontecimientos obstruccionistas, aquí r e c o r d a d o s con el
simple título ejemplificativo, de 1974 sobre reforma del sistema radiotelevisivo, y
especialmente, de 1980 sobre conversión del decreto-ley sobre m e d i d a s antiterro-
rismo; de 1981 sobre la detención policíaca; de 1982 sobre el tratamiento del fin
de la relación; de 1984 sobre el p a g o de i n d e m n i z a c i ó n de contingencias.
No es posible señalar en este tema, en m a n e r a analítica, las m o d a l i d a d e s o b s -
truccionistas puestas en acción en c a d a u n a de las dos c á m a r a s y las reacciones
que ellas h a n d e t e r m i n a d o bajo el perfil procedimental p a r a permitir a la m a y o r í a
llegar a la decisión; es suficiente recordar, en vía general, q u e el o b s t r u c c i o n i s m o
estaba fundado sobre la facultad atribuida al presidente de c a d a g r u p o parlamenta-
rio, independiente de su consistencia numérica, p a r a obtener ya sea la ampliación
de la d i s c u s i ó n g e n e r a l de un p r o y e c t o de ley, p e r m i t i e n d o al límite la interven-
ción d e t o d o s los c o m p o n e n t e s del m i s m o g r u p o , y a sea l a d e r o g a c i ó n d e los
94
Los aspectos procedimentales de todos estos acontecimientos, fueron ilustrados por Terzi, en una con-
ferencia al "Seminario de estudios e investigaciones parlamentarias", ahora en la revista di sienze política e delV
ammistrazioni, 1968, núms. 2 y 3.
límites de tiempo para la discusión previstos por el r e g l a m e n t o ; sobre la presen-

tación de un n ú m e r o elevadísimo de e n m i e n d a s ; sobre la facultad atribuida a sus
proponentes de ilustrarlos s e p a r a d a m e n t e ; y, por los d e m á s , sobre la propuesta de
cuestiones incidentales; sobre la verificación continua del n ú m e r o legal en tenta-
tiva de h a c e r s u s p e n d e r la sesión; s o b r e la p e t i c i ó n de v o t a c i o n e s c a l i f i c a d a s ,
etcétera. Todavía con pasos iguales, la normativa reglamentaria se desarrolla a tra-
vés de las sucesivas reformas q u e en a m b a s c á m a r a s se s u c e d e n en el arco de todo
el pasado decenio, refringiendo los espacios, m á s a m p l i o s en la C á m a r a q u e en el
Senado, dentro de los cuales el o b s t r u c c i o n i s m o e n c o n t r a b a m o d o de aplicarse.
Se ha llegado entonces, al reforzamiento de los p o d e r e s procedimentales del
presidente de a s a m b l e a ; a la limitación de aquéllos atribuidos a los presidentes
de los g r u p o s parlamentarios, subordinados al requisito de u n a consistencia nu-
mérica superior a determinados m í n i m o s ; a la r e d u c c i ó n de los tiempos de c a d a
intervención; a la supresión de la facultad de derogación de los límites t e m p o r a l e s
establecidos para la discusión de los proyectos de ley; a la previsión de un térmi-
no m á x i m o de 30 días para posponer (pero sólo en el S e n a d o ) , dentro del q u e debe
ser efectuada la votación final sobre el p r o y e c t o de ley de conversión de un decre-
to-ley y, especialmente la contingencia de los t i e m p o s a s i g n a d o s a c a d a g r u p o , en
m o d o de llegar a la votación final dentro de los t é r m i n o s establecidos en el calen-
dario de los trabajos.
Se ha realizado así u n a profunda alteración de los r e g l a m e n t o s parlamentarios
en sentido mayoritario y decisional, s e p a r a n d o a la m a y o r í a de la h i p o t e c a obs-
truccionista de las o p o s i c i o n e s y de su c o n s e c u e n t e i n c i d e n c i a s o b r e el r u m b o
político.
CAPÍTULO IV
La función legislativa.
La iniciativa de las leyes
L A LEY formal es el instrumento q u e realiza la m a n e r a m á s solemne de querer

el acto político, e n t e n d i d o c o m o expresión de voluntad f o r m a l m e n t e i m p u -
table al E s t a d o q u e lo adopta, a través de la a p r o b a c i ó n de las d o s c á m a r a s . Sin
e m b a r g o , s i e n d o el acto m a t e r i a l m e n t e r e c o n d u c i b l e a las f u e r z a s p o l í t i c a s de
m a y o r í a , es c o m p r e n s i b l e fácilmente p o r q u é el análisis del p r o c e d i m i e n t o for-
mativo de la ley, constituya u n o de los aspectos m á s relevantes de la verificación
del concreto ejercicio de la soberanía en un régimen político dado. El m o m e n t o de la
iniciativa de las leyes aun cuando se refiere a sujetos extraños al Parlamento, cons-
tituye p a r a nuestros fines parte de un ú n i c o p r o c e d i m i e n t o sustancial, q u e sería
conceptual y operativamente i n c o n g r u e n t e separar del p r o c e d i m i e n t o legislativo
p r o p i a m e n t e dicho, a u n q u e la doctrina está dividida s o b r e la reconducibilidad o
m e n o s ad unum de las dos fases, r e s u l t a n d o válidas t o d a v í a las a r g u m e n t a c i o n e s
d o g m á t i c a s (que se r e m o n t a n a la autoridad de C a r r é de M a l b e r g y rebatidas p o r
Sandulli) q u e c e n s u r a n la fase de la iniciativa de la función legislativa.
La iniciativa de la leyes, p a r a el artículo 71 constitucional, p e r t e n e c e al g o -
bierno, a los m i e m b r o s del P a r l a m e n t o , al c u e r p o electoral y a l o s órganos y entes
a los cuales se les confiere p o r ley constitucional: a c t u a l m e n t e , los consejos r e -
gionales, el Consejo N a c i o n a l de la E c o n o m í a y del Trabajo, y los municipios, p o r
lo q u e se refiere al cambio de circunscripciones provinciales y la institución de n u e -
vas provincias. La i m p u t a c i ó n a tales sujetos de la iniciativa legislativa - p e r o para
los m u n i c i p i o s no en sentido técnico, sino, m á s bien, c o m o instancia institucio-
n a l i z a d a - , q u e configura un "sistema de titularidad difusa, abierta e integrativa"
(Spagna M u s o ) , ha hecho notar, justamente, la sustancia en nuestro ordenamiento
constitucional de un p l u r a l i s m o en la forma de r é g i m e n p a r l a m e n t a r i o adoptada,
q u e t a m b i é n e n esta materia s e diferencia del m o n i s m o , c o m o sistema d e c o n c e n -
tración del m á x i m o p o d e r en el g o b i e r n o y en la m a y o r í a q u e lo sostiene ( C u o c o -
lo). En otros t é r m i n o s , la difusión pluralista de los sujetos a los q u e c o m p e t e la
iniciativa de leyes, p o r t o m a r p r i n c i p a l m e n t e en la expectativa a los consejos r e -
gionales y a los cincuenta mil electores, evaluables c o m o entidades distintivas y,
[197]
en la especie, dialéctica hacia el poder político mayoritario, se vincula a la pers-

pectiva general pluralista del reparto de la soberanía en la República, c o n la con-
secuente negación de todo privilegio formal conferido en el t e m a de iniciativa de
leyes de gobierno, excepto para los casos de iniciativa obligada. E s o no quita que
la iniciativa de gobierno sea de h e c h o prevaleciente (no en la cantidad, se note, en
q u e m á s bien la iniciativa parlamentaria es m u y superior en la presentación de las
p r o p u e s t a s ) c u a n t o en l o s e f e c t o s d e l iter p a r a la a p r o b a c i ó n , f i r m e el favor
majoritatis q u e por c o s t u m b r e lo a c o m p a ñ a .
La inexistencia en la constitución de algo q u e p u e d a privilegiar f o r m a l m e n t e
a la iniciativa gubernativa, con las consecuencias discriminatorias p a r a los otros
sujetos titulares de la m i s m a potestad, nada quita, se entiende, a la circunstancia
de que en un r é g i m e n parlamentario cualquier atenuación al principio mayoritario
nunca p o d r á anular el fundamento de aquel r é g i m e n q u e es mayoritario por defi-
nición; así q u e el v í n c u l o de confianza, la necesidad de traducir en actos legis-
lativos la política general de gobierno, la lógica de la política e c o n ó m i c a del plan
y la m i s m a disponibilidad de información de la necesidad legislativa, en m e d i d a
importante referida al gobierno, son todos e l e m e n t o s de h e c h o q u e dan, c o n fre-
cuencia, m a y o r eficacia y, p o r costumbre, m a y o r eficacia a la iniciativa gubernati-
va respecto a las otras. C o n v i e n e por lo tanto, considerar con alguna profundidad
el proceso formativo.
El p r o c e d i m i e n t o interno q u e da vida al diseño de ley (con la a d o p c i ó n cole-
giada, p o r parte del consejo de los ministros, del e s q u e m a de diseñó de ley, obvia-
m e n t e e n m e n d a b l e , presentado p o r u n o o m á s ministros, o p o r u n o " d e c o n c i e r t o "
con otros: deliberación en q u e se traduce, concretándose, el principio de la unidad
y h o m o g e n e i d a d del gabinete, o b l i g a d o a confrontar la p r o p u e s t a con el p r o p i o
r u m b o político general) r e c l a m a las consideraciones ya desarrolladas en su tiem-
po sobre la iniciativa gubernativa en la fase q u e transcurre d e s d e la elección del
gabinete al otorgamiento de la confianza y en la q u e sigue a su dimisión, presen-
tada bajo cualquier título. Se recordará q u e p a r a el p r i m e r c a s o , no existiendo to-
davía un r u m b o político a p r o b a d o por las c á m a r a s del q u e la iniciativa c o m i e n z a
a encaminarse para el cumplimiento normativo necesario, se tiende a considerar al
gobierno v i n c u l a d o con la regla del b u e n c o m p o r t a m i e n t o para abstenerse de la
iniciativa legislativa, excepto para las materias q u e contienen la obligación jurídi-
ca de activarla, c o m o para aquellas q u e se refieren al b a l a n c e y a los proyectos de
95
ley para conversión en ley de m e d i d a s provisionales con fuerza de ley. No pa-
95
Además de "acto debido", la iniciativa legislativa del gobierno surge en tales casos como ejercicio de
una competencia exclusiva reservada únicamente para eso, del mismo modo que debe considerarse competen-
cia exclusiva del gobierno la iniciativa de leyes que, teniendo en mente al artículo 8 constitucional, requieren
previos "entendimientos" por el reglamento de las relaciones entre el Estado y las agrupaciones religiosas diver-
LA FUNCIÓN LEGISLATIVA 199
rece aceptable la opinión que, p r e s e n t á n d o s e a las c á m a r a s con p r o y e c t o s de ley

ya p r e d e t e r m i n a d o s , el g o b i e r n o de n u e v a c r e a c i ó n favorezca la ilustración del
propio p r o g r a m a . Aparte de q u e el propósito eventual de d o c u m e n t a r la voluntad
de seguir r e a l m e n t e ciertos r u m b o s indicados en el discurso p r o g r a m á t i c o del p r e -
sidente del consejo, sonaría c o m o r e c o n o c i m i e n t o , y tal vez c o m o a n i m a c i ó n , de
una presunción de m a l a fe del gabinete; hay q u e observar, p a r a quien atribuye a
la m o c i ó n motivada de confianza u n a naturaleza de c o m p r o m i s o n e g o c i a d o entre
el gobierno y su mayoría, la oportunidad de la presentación prevista de proyectos
de ley, aunque con referencia a la eventualidad de que, en sede de réplica, antes del
voto de confianza, el presidente del consejo sea obligado por el desarrollo del d e b a -
te a c a m b i a r su criterio sobre la materia. De a h í el prestigio de un gobierno que,
antes del voto, presente un proyecto en el q u e c o m u n i q u e q u e p u e d a surgir alguna
situación q u e lo obligue a retirarlo. L a s m i s m a s c o n s i d e r a c i o n e s , p e r o , con un sig-
nificado aún m á s restringido se d e b e n h a c e r c o m o se recordará, p a r a el gobierno
dimisionario, p a r a el q u e v e r d a d e r a m e n t e no se ve - d e c r e t o s - l e y otro c a s o de ini-
ciativa tácita que fuera de aquélla de los b a l a n c e s , teniendo en cuenta la posibili-
dad de " v a r i a c i o n e s " aportables p o r o b r a del ministerio sucesivo.
En cuanto al decreto de autorización del jefe de Estado, es necesario distinguir
su naturaleza c o m o control presidencial de la simple legitimidad p a r a a e r i f i c a r la
existencia jurídica de la deliberación gubernativa (verificación de los requisitos le-
gales p a r a la presentación en las c á m a r a s : presentación acontecida de la p r o p u e s t a
ministerial en sede de consejo, su aprobación, firma, etcétera) p o r otros aspectos
más problemáticos. E x c l u i d o todo control de mérito político, p o r parte del presi-
dente (a quien, sin e m b a r g o , nadie p r o h i b e q u e p u e d a externar su perplejidad a los
proponentes, o en el caso, convenciéndolos p a r a h a c e r modificaciones o retirarlo,
pero, con el límite de la obligación j u r í d i c a de firmar c u a n d o la o p i n i ó n presiden-
cial no encuentre audiencia: véase al respecto, las siempre válidas reglas expresadas
por Einaudi en el Escritorio del presidente), se d e b e reconocer en la acción del jefe
de Estado un control de constitucionalidad que - s e g ú n el parecer de quien e s c r i b e -
puede alcanzar la negación de la autorización en los c a s o s siguientes:
a) Para la hipótesis de iniciativa de ley ordinaria manifiestamente perjudicial

de u n a "reserva de ley constitucional" en m a t e r i a q u e altera el reparto de las
c o m p e t e n c i a s entre los ó r g a n o s constitucionales, o q u e i m p l i c a la violación
de " d e r e c h o s i n a l i e n a b l e s " de libertad;
sas de la católica y de aquellas que implican modificaciones al territorio de las provincias y de las regiones, pero,
bajo su petición. En cambio, no parece que si el gobierno no asumiese la iniciativa para la ratificación de trata-
dos internacionales, no podrían hacerlo otros sujetos titulares de ese poder.
b) para la hipótesis de iniciativa de ley ordinaria en materia sobre la cual la

constitución exija u n a e x p r e s a " r e s e r v a d e r e g l a m e n t o p a r l a m e n t a r i o " (por
ejemplo, un proyecto de ley para la abolición del voto secreto o p a r a la disci-
plina procedimental de las i n m u n i d a d e s parlamentarias);
c) para la hipótesis de iniciativa de ley ordinaria continente de u n a evidente
ilegitimidad constitucional, verificable mediante sentencia emitida p o r la Cor-
te constitucional sobre disposiciones normativa ya carentes de eficacia, y q u e
el gobierno intentase reproponer c o n el idéntico c o n t e n i d o ya c a d u c o ;
d) para la hipótesis de iniciativa de ley ordinaria o constitucional por parte de
un gobierno dimitente.
Aunque si no se considera poder acceder a la tesis que sostiene tener q u e recha-

zar la autorización, si el presidente juzga al proyecto de ley "viciado por ilegitimidad
constitucional, e n t e n d i é n d o s e no sólo la ilegitimidad l l a m a d a formal, sino, t o d o
vicio de ilegitimidad constitucional" (Predieri); en c a m b i o , de esta doctrina, p u e -
de acogerse la observación según la cual el r e c h a z o de autorización adquiere un
particular significado propio, p o r q u e la mayoría gubernativa, c o m o se sabe, podría
siempre suplir al gobierno en la iniciativa (parlamentaria) de ley, h a c i e n d o c o n s -
tatar, en tal m o d o , el disenso entre el jefe de E s t a d o y el gobierno, y de tal disen-
so p u e d e n , t a m b i é n , derivar efectos j u r í d i c o s varios, h a s t a llegar a la d i s o l u c i ó n
d e las asambleas. N o parece pertinente señalar ( m o v i d o p o r Mortati) q u e con eso
"se llegaría al absurdo de negar al presidente el d e r e c h o para detener el c u r s o de
una ley ya aprobada p o r el Parlamento, siempre y c u a n d o él la considere i n c o n s -
titucional (pero no delictuosa) y, viceversa, el a c o r d a r l e tal d e r e c h o en s e d e de
presentación del p r o y e c t o " . En efecto, se d e b e considerar q u e , e x c e p c i ó n h e c h a
de las hipótesis de reserva de ley constitucional del q u e se ha dicho sub a), de " r e -
serva de reglamento p a r l a m e n t a r i o " y de aprobación de n o r m a s ya declaradas in-
constitucionales por la Corte (en cuanto respectivamente evaluables c o m o especie
que integrarían un atentado contra la constitución, falta de objeto i d ó n e o y falta
de objetivo lícito) el presidente p u e d a o deba rechazar la promulgación, también, y
con m a y o r razón, cuando la ley h a y a repetido, por iniciativa parlamentaria, la nor-
mación ya propuesta p o r el g o b i e r n o en proyectos de ley no autorizados.
La iniciativa gubernativa p u e d e tener p o r destinatario, indiferentemente, tanto
una c o m o l a otra C á m a r a , s i e n d o irrelevante c o m p l e t a m e n t e d e s d e e l p u n t o d e
vista formal, la selección prioritaria del gobierno. Sin e m b a r g o , no es igual d e s d e
el punto de vista sustancial, político, q u e o b e d e c e en c a m b i o esa selección a cri-
terios de oportunidad, q u e con frecuencia lleva al gabinete a optar por la r a m a del
Parlamento en d o n d e se espera m e n o r oposición al proyecto, ello con u n a ventaja
psicológica q u e t a m b i é n p u e d e tener su p e s o en la otra C á m a r a . ( D e b e observarse
que el criterio de la " m e n o r o p o s i c i ó n " no ocurre ú n i c a m e n t e frente al equilibrio

oficial de las fuerzas, sino, también, frente aquel interior de la m i s m a mayoría; en
efecto, los g r u p o s p a r l a m e n t a r i o s de sostén p u e d e n ser m á s o m e n o s favorables al
proyecto según la orientación de la corriente p r e d o m i n a n t e en ellos.)
La iniciativa parlamentaria de las leyes, q u e c o m p e t e a c a d a m i e m b r o de las
a s a m b l e a s , en m a n e r a diversa a la del o r d e n e s t a t u t a r i o , en d o n d e se i m p u t a b a
formalmente " a las c á m a r a s " , e s atribución c o n s t i t u c i o n a l q u e t o d a v í a h o y con
dificultad levanta a c u s a c i ó n s o b r e la p r e s u n t a n a t u r a l e z a c o n t r a d i c t o r i a c o n la
lógica d e m o c r á t i c a del p o d e r m o d e r n o , p a r a la c u a l el g o b i e r n o d e b e r í a ser de
hecho ser el leader parlamentario d e la legislación, d e m o d o q u e , con rigor r e s -
tringido, s e d e b e r í a admitir q u e sólo las l e y e s d e a p l i c a c i ó n del r u m b o político
mayoritario, e n t e n d i d o en sentido a m p l i o , tengan un título d e m o c r á t i c o p a r a en-
frentar el relativo p r o c e d i m i e n t o , dejando a salvo, siempre, la posibilidad de ser
e n m e n d a d a s p o r las minorías. En realidad, c o m o todas las c o n s t r u c c i o n e s abstrac-
tas en materia de democraticidad del poder, esta doctrina de exaltación s u p e r m o -
nista, p e r o , con efectos d e sabor j a c o b i n o permitiría varios cotejos, aun sub specie
aeternitatis. Para la efectividad d e nuestro r é g i m e n , baste, d e c u a l q u i e r m a n e r a ,
señalar, q u e h a y un sector, el de la aplicación constitucional, en d o n d e la inercia
culpable de las fuerzas mayoritarias no h u b i e r e e n c o n t r a d o r e m e d i o (concreto y
no escolástico) sino en la iniciativa parlamentaria (es decir, de o p o s i c i ó n ) . Ni val-
dría o p o n e r que, al final, ello q u e d a r á p o c o m á s q u e un c o n a t o de protesta; ante
todo, sería superficial negar la fuerza política de símiles manifestaciones de p r o -
testa, secundariamente, de h e c h o , no está excluido - y , m á s bien, llega a ser, siem-
pre m á s f r e c u e n t e - , q u e la iniciativa de oposición p u e d a , d u r a n t e su curso, y tal
vez, con el precio de e n m i e n d a s c o n t r o l a d a s p o r el g o b i e r n o , llegar a p u e r t o : y,
eso, p r e c i s a m e n t e p o r la fuerza de c h o q u e de la iniciativa protestaría, p o r q u e está
fundada, y, p o r lo tanto, sostenida, p o r un a m p l i o c o n c u r s o de o p i n i ó n q u e lleva
consigo. Precisamente, p o r q u e en el p r o c e d i m i e n t o de f o r m a c i ó n de la ley d e b e
ser notable e inmediato el reflejo del r é g i m e n (Galeotti), el g a r a n t i s m o en q u e ins-
pira sus principios institucionales j u n t o al p l u r a l i s m o de los centros de potestad
política, g e n e r a l m e n t e entendida, son tales c o m o p a r a admitir, c o n f o r m e a la ló-
gica del o r d e n a m i e n t o , la iniciativa parlamentaria. La q u e , p o r otra parte, p o r la
m i s m a fuerza del n ú m e r o , no p o d r á n u n c a v á l i d a m e n t e r e m o v e r la potestad legis-
lativa ministerial, g e n e r a d o r a del r u m b o político m a y o r i t a r i o , sino c u a n d o y en
donde ese r u m b o se d e m u e s t r e carente o r e c h a z a d o p o r la m i s m a m a y o r í a , es d e -
cir, en d o n d e y c u a n d o , a u n q u e l i m i t a d a m e n t e a aquel texto legislativo, la minoría
llegue a ser m a y o r í a .
Sin e m b a r g o , están p o r verse con e x t r e m a desconfianza las manifestaciones
de iniciativa parlamentaria tendentes a la desintegración del orden administrativo
del Estado con m e d i d a s parciales sectoriales, casi siempre dictadas por grupos de
interés i n s e r t a d o s e n t r e los n o t a b l e s de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , o p o r g r u p o s
de interés de base, fuertes p o r el n ú m e r o de aspirantes: piénsese en los i n n u m e r a -
bles ejemplos de "avances por l e y " q u e p e q u e ñ a s o grandes categorías de b u r ó -
cratas han o b t e n i d o a través de un goteo de "leyecitas", q u e p r á c t i c a m e n t e h a n
desquiciado el estatuto del e m p l e o público y el sistema retributivo conexo. Pero, al
remedio, sugerido p o r m u c h a s partes y con autoridad, de r e c o n o c e r al Ejecutivo
u n a c o m p e t e n c i a exclusiva en la iniciativa de las leyes q u e se refieren a la a d m i -
nistración pública - q u e d e cualquier m a n e r a implicaría, c o m o e s o b v i o , u n a revi-
sión de la c o n s t i t u c i ó n - es para objetar con realismo q u e en m u c h o s c a s o s el la-
ceramiento del tejido normativo en la materia ha sido p r e c i s a m e n t e c o n s e c u e n c i a
de la iniciativa de gobierno (ejemplo: el tratamiento e c o n ó m i c o de la l l a m a d a di-
rigencia) o de su manifiesta cesión a las e n m i e n d a s adelantadas en P a r l a m e n t o ,
precisamente por su grupo de a p o y o .
La iniciativa legislativa popular, reconocida por el artículo 7 1 , ha sido disci-
plinada por los artículos 48 y 49 de la Ley número 352 de 1970. Antes de tal fecha,
la praxis seguida por los dos órganos legislativos se contraponía: mientras q u e a la
C á m a r a se consideraba i m p l í c i t a m e n t e q u e la n o r m a constitucional tuviese un ca-
rácter p r o g r a m á t i c o y q u e en ausencia de u n a normativa legislativa de aplicación
el relativo d e r e c h o resultase paralizado (en consecuencia, n i n g u n a p r o p u e s t a de
iniciativa p o p u l a r fue c o m u n i c a d a a la a s a m b l e a ) , en c a m b i o , en el S e n a d o se dio
curso regular a tal iniciativa.
En el sistema constitucional, la relevancia de la iniciativa legislativa p o p u l a r
es m u y escasa. Ella ha sido activada hasta hoy m u y raramente (y con razón, siendo
m u c h o m á s fácil y m e n o s dispendioso, bajo t o d o los perfiles, obtener la presenta-
ción de un proyecto a través de la iniciativa de u n o de los tantos diputados y se-
nadores) y, ú n i c a m e n t e en tres casos, ha d e s e m b o c a d o en la aprobación final por
parte de a m b a s c á m a r a s (una de éstas se ha verificado d i r e c t a m e n t e en 1962 es
decir, antes de la aprobación de la relativa ley de aplicación: la C á m a r a , evidente-
mente, a pesar de la posición negativa a s u m i d a frente a tal instituto, no ha p o d i d o
no dar curso al proyecto de ley popular a p r o b a d o por el S e n a d o y q u e éste le ha
trasmitido r e g u l a r m e n t e ) . L a ley alternativa d e 1970, d i s p o n e q u e l a C á m a r a e n
la q u e ha sido presentado el proyecto, d e b e verificar la subsistencia del requisito
constitucional prefijado: la subsistencia, es decir, de las 50,000 firmas y su vali-
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d e z pero, el artículo sucesivo establece, también, q u e el proyecto de ley, a d e m á s
96
El Reglamento del Senado dispone que el presidente antes de comunicar a la asamblea la presentación
de un proyecto de ley iniciativa popular provee a la verificación de su regularidad a través de la verificación y
el cómputo de las firmas de los proponentes. Tal verificación parece que le espera al presidente; también en la
Cámara de Diputados, aun en el silencio de los reglamentos.
de ser redactado en artículos (requisito esencial de la iniciativa legislativa: artículo

71 constitucional) d e b e ser a c o m p a ñ a d o " d e u n a relación que ilustre las finalida-
des y las n o r m a s " .
E s t o último no parece ser requisito esencial. A u n q u e si los p r o y e c t o s de ley
están a c o m p a ñ a d o s n o r m a l m e n t e p o r u n a r e l a c i ó n ilustrativa, n o h a y n i n g u n a
n o r m a q u e la prescriba obligatoriamente (con la e x c e p c i ó n de la iniciativa ahora
examinada), mientras q u e d e s d e un p u n t o de vista lógico se e x c l u y e q u e ella se
configure c o m o su e l e m e n t o constitutivo. P o r q u e , p o r otra parte, el artículo 71
constitucional no subordina la iniciativa p o p u l a r a la subsistencia de tal relación
(que p o r lo tanto aparece c o m o de d u d o s a constitucionalidad: Barile), se consi-
dera correcta la tesis (Manzella) según la cual, frenta a la subsistencia del p r e s -
crito n ú m e r o de firmantes, el presidente de a s a m b l e a no p u e d a tener en cuenta la
eventual i n o b s e r v a n c i a de tal d i s p o s i c i ó n , d a n d o r e g u l a r m e n t e c o m u n i c a c i ó n a
la a s a m b l e a y transmitiéndola, p o r lo tanto, a la c o m i s i ó n c o m p e t e n t e .
Para las propuestas de ley de iniciativa popular, no opera el principio del ven-
cimiento d e s p u é s de la cesación (por v e n c i m i e n t o del t é r m i n o o p o r disolución)
de la legislatura (pero, limitadamente, a la legislatura p r e c e d e n t e ) . El R e g l a m e n -
to del S e n a d o (artículo 74) d i s p o n e q u e su e x a m e n d e b e ser iniciado, p o r parte de
la comisión competente, dentro y no m á s de un m e s de la fecha de la comunicación
y permite escuchar a un representante de los p r o p o n e n t e s .
Políticamente marginal aparece también la iniciativa legislativa de los consejos
regionales, reconocida p o r el artículo 121 constitucional. Para ella, el Reglamento
del S e n a d o , prevé el m i s m o tratamiento establecido p a r a la iniciativa legislativa
popular; inicio del examen por parte de la comisión competente por materia, dentro
del m e s en q u e se recibió la c o m u n i c a c i ó n , y posibilidad de e s c u c h a r a un repre-
sentante del consejo regional proponente (artículo 74, cuarto párrafo del Reglamento
del Senado). Se discute en la doctrina sobre los límites eventuales de esta iniciativa
legislativa, sosteniendo algunos la tesis m á s amplia, es decir la q u e p u e d a ampliar
sobre cualquier materia q u e no entre en la c o m p e t e n c i a exclusiva de la inciativa
gubernativa (Martines, Patrono); en c a m b i o , otros, q u e se d e b a restringir sólo a
las materias de interés regional, e x t e n d i e n d o tal límite de las regiones especiales
para los cuales está previsto, a aquéllas con estatuto ordinario (Mortati, Spagna,
M u s s o ) . La praxis está orientada en el p r i m e r sentido, q u e p a r e c e la correcta, sea
p o r la i n d e t e r m i n a c i ó n de las "materias de interés r e g i o n a l " , susceptibles de las
interpretaciones m á s diversas y amplias, d e b i d o a la naturaleza m i s m a de los con-
sejos r e g i o n a l e s , ó r g a n o s r e p r e s e n t a t i v o s d e los intereses p o l í t i c o s d e las r e s p e c -
tivas c o m u n i d a d e s . De cualquier manera, se d e b e destacar q u e las c á m a r a s no h a n
n u n c a sometido a e x a m e n el c o n t e n i d o de la iniciativa legislativa regional bajo el
perfil de la s u p e r a c i ó n de tal límite eventual, r e c o n o c i e n d o i m p l í c i t a m e n t e c o n
ello la competencia exclusiva del consejo regional en la evaluación de los relati-

vos intereses.
La presentación
L o s DISEÑOS y las propuestas de ley presentadas en u n a C á m a r a , o transmitidos

por la otra, son anunciados a la a s a m b l e a y, por lo tanto, c o m u n i c a d o s y distribui-
dos lo m á s pronto posible: de ello se h a c e m e n c i ó n i n m e d i a t a m e n t e en el orden
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del día general. Para los proyectos de ley de iniciativa popular, el R e g l a m e n t o del
Senado dispone q u e el presidente, antes de hacer el anuncio a la asamblea, prevea
c o m p r o b a r la regularidad de la propuesta a través de la verificación y el c ó m p u t o
de las firmas de los proponentes: fueron presentados en la precedente legislatura
y vencidos, su representación no es necesario y ésos son asignados de nuevo, a las
comisiones.
A d e m á s de la procedibilidad de la iniciativa popular - c u y a verificación se con-
sidera le c o r r e s p o n d e al presidente, también en la C á m a r a de D i p u t a d o s , aun en el
98
silencio de este r e g l a m e n t o - el presidente de a s a m b l e a , c o m o ya se ha visto, está
obligado a h a c e r valer la t e m p o r a l i m p r o c e d i b i l i d a d de los p r o y e c t o s de ley r e -
chazados en los últimos seis m e s e s . La verificación de la proponibilidad de los tex-
tos, es por demás, para afirmar que siempre corresponda a las tareas del presidente
de asamblea, a d e m á s de q u e no contengan términos inconvenientes o ultrajantes
por lo que se refiere a los requisitos de existencia y validez: naturalmente, el j u i c i o
debe versar sobre los e l e m e n t o s de defectos del acto y no s o b r e el c o n t e n i d o . En
relación con los proyectos de ley gubernativos, la obligación del presidente, sin
lugar a dudas, es ante todo, la de verificar la existencia y la validez del decreto de
autorización del jefe de E s t a d o (o, si es el caso, de aquél del suplente), mientras
que la propia c o m p e t e n c i a se atenúa g r a n d e m e n t e p a r a el d i s e ñ o de ley propia-
m e n t e d i c h o , ya sea p o r q u e el m e c a n i s m o constitucional de la autorización del
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El orden del día general lleva en una primera parte, listadas las materias por discutir en las sesiones a las
que se requiere y, en una segunda parte, listados todos los proyectos de ley para el examen de la Cámara, con
indicaciones de la fase del iter en que se encuentran.
98
E1 artículo 13-bis del Reglamento del Senado impone al presidente de esta Cámara tener en cuenta las
leyes que establecen un término para su eficacia o para la emanación de otra ley, o sea, para la presentación de
proyectos de ley o la adopción de medidas por parte del gobierno, cuidando hacer la comunicación, respectiva-
mente, al presidente del consejo y a las comisiones competentes por materia, al menos dos meses antes del
vencimiento. La disposición tiende a realizar alguna forma de racionalización de la actividad legislativa,
coordinándola con los vencimientos legislativamente previstos con el fin de evitar, en los límites del posible,
vacíos normativos, o de cualquier forma, la falta de repeto de los límites establecidos. Dada la conexión natural
existente en el Senado, entre las actividades de las comisiones y la del aula, la norma debe ser viculada a las dis-
posiciones relativas al programa y al calendario de los trabajos, tanto de la comisión como del aula. Es necesa-
rio, de cualquier manera, remarcar la atipicidad de la norma, que transforma en práctica al presidente del Senado
en un órgano subsidiario del gobierno, que, en cambio, debería tener naturalmente en su interior una organiza-
ción específica destinada a la satisfación de esta exigencia.
jefe del E s t a d o se dirige también a esto, ya sea p o r c o n d e s c e n d e n c i a a los interna

corporis del gobierno p r o p o n e n t e . Sin e m b a r g o , sí es de h a c e r notar que, en d e -
fecto de los requisitos esenciales de existencia o de legitimidad del proyecto de ley
(a la falta de la aprobación colegiada del consejo de ministros: ejemplo de ense-
ñ a n z a al q u e se p u e d e agregar aquél, m á s concreto, de la ilegítima aprobación de
un proyecto p o r parte de un gabinete a c u s a d o de desconfianza o de cualquier m a -
nera dimitido), a u n q u e la eventual autorización del j e f e del E s t a d o no p u e d a ni
d e b a i m p e d i r al presidente de a s a m b l e a esa verificación q u e p u e d e asumir, en de-
terminadas especies, con naturaleza de salvaguardia del régimen. Si los reglamentos
responsabiliza al órgano presidencial de considerar la t e m p o r a l improcedibilidad
para los proyectos de ley, aun gubernativos - y , c o m o es obvio, a c o m p a ñ a d o s de la
99
autorización del jefe del E s t a d o - , con c o n t e n i d o idéntico a aquél de reciente re-
chazo, con m a y o r razón la garantía presidencial deberá accionarse contra aquéllos
j u r í d i c a m e n t e inexistentes o i l e g í t i m a m e n t e d e l i b e r a d o s . L a s citadas se refieren
todas, se entiende, a los p o d e r e s del p r e s i d e n t e de la C á m a r a c u y o texto es p r o -
puesto; cuando, en cambio, ése proviene de la otra Cámara, la tarea del presidente se
100
restringe a la verificación de la regularidad del ú n i c o mensaje de c o m u n i c a c i ó n .
M á s penetrante, p o r la ausencia del filtro de la autorización del jefe del Esta-
d o , p e r o no p o r una inexistente m i n o r í a de la iniciativa p a r l a m e n t a r i a respecto a
aquélla gubernativa, es la verificación de la p r o p o n i b i l i d a d q u e ejerce el presi-
dente de a s a m b l e a sobre las p r o p u e s t a s de iniciativa parlamentaria, e s p e c i a l m e n t e
al disminuir el instituto de la " t o m a en c o n s i d e r a c i ó n " en el vigente d e r e c h o par-
lamentario.
" H a sido sostenido (por Brunelli) que la aprobación de representación de proyectos rechazados ex artícu-
los 68 del Reglamento de la Cámara y 55 del Reglamento del Senado (viejo texto) hubiera debido imponer al
jefe del Estado negar su autorización, tratándose de una disposición que no tiene carácter organizativo interno,
sino, de derecho objetivo. La tesis -probablemente no fundada respecto a la antigua disciplina, ya que hubiera
puesto al Presidente de la República en la posición de custodio preventivo de la observancia de los reglamentos
parlamentarios, lesionado el derecho constitucional de iniciativa del gobierno— ha perdido ahora relevancia por
la acontecida tranformación del viejo instituto en el nuevo de la temporal improcedibilidad, obviamente no sus-
ceptible de correlacionarse con el instituto de la autorización presidencial.
100
E 1 Reglamento del Senado (artículo 16-bis) establece hoy la prohibición de asignación a las comisiones
competentes por materia, de aquellos proyectos de ley de iniciativa gubernamental, regional o del Consejo
Nacional de la Economía y del Trabajo (con exclusión, por lo tanto, de aquéllos de iniciativa parlamentaria), que
signifiquen nuevos o mayores gastos o disminución de entradas, si no son acompañados de los informes técni-
cos sobre la cuantificación de los gastos relativos y de la cobertura financiera conexa; mientras que para las
enmiendas (pero, sólo las de iniciativa parlamentaria) que análogamente incidan sobre entradas y sobre gastos,
la falta de informe técnico específico implica la no proponibilidad. En el caso en que falte este informe, tanto
frente a los diseños de ley de iniciativa popular o parlamentaria, como a las enmiendas de iniciativa parlamen-
taria, ésa puede ser requerida por la comisión competente en la materia al gobierno, que está obligado a trans-
mitirla dentro del término de treinta días. La norma, introducida con la reforma reglamentaria de 1988, tiende
evidentemente a crear una mayor coordinación entre el procedimiento parlamentario de aprobación de los
proyectos de ley y el respeto de la norma constitucional (artículo 81) que prescribe, frente a nuevas leyes, la
indicación de los medios financieros con los que se harán los nuevos gastos, con el fin de hacer la exigencia fun-
damental de contener el gasto público.
La condición formal de procedibilidad es p r e c i s a m e n t e t o m a r en considera-

ción - o p e r a n t e obligatoriamente en la C á m a r a de Diputados de 1949 hasta 1 9 7 1 ,
para las únicas propuestas de ley q u e impliquen cargas financieras- la formal pa-
ternidad del acto de iniciativa parlamentaria que, c o m o es c o n o c i d o , provenía del
ordenamiento estatutario p a r a responder al fin de hacer asumir la responsabilidad
por la C á m a r a m i s m a en ese o r d e n a m i e n t o era c o m p e t e n c i a de las c á m a r a s enten-
didas c o l e c t i v a m e n t e , y no de c a d a u n o de sus m i e m b r o s . La c o n s e r v a c i ó n del
instituto en el o r d e n a m i e n t o constitucional republicano hubiera p o d i d o vincularse
p r o v e c h o s a m e n t e c o n la o b l i g a c i ó n de la i n d i c a c i ó n de la c o b e r t u r a financiera a
la que se refiere el artículo 81 constitucional (casi un pendant, para estos fines, de la
autorización presidencial p a r a los p r o y e c t o s de ley gubernativos, en d o n d e la c o -
bertura debería ser p r e v i a m e n t e a s e g u r a d a p o r el ministro del tesoro y, a u n sin
juzgar sobre su congruencia, verificada p o r el Presidente de la R e p ú b l i c a ) , p e r o la
deliberación de la acontecida t o m a en consideración, p o r lo d e m á s un rito m u y
sumario, n u n c a tuvo q u e r e s p o n d e r a tal función: e x c e p t o en c a s o s e s p o r á d i c o s
(no m á s de cinco veces hasta 1971) ésta siempre fue c o n c e d i d a al no o p o n é r s e l e
el gobierno (lo que, a d e m á s , no h u b i e r a sido posible, sino c o m o expresión de un
juicio, carente de efectos jurídicos, por obvias razones constitucionales). Se agrega
a estas consideraciones negativas sobre el rendimiento de la t o m a en considera-
ción la duda de su constitucionalidad, autorizadamente adelantada (por Sandulli)
argumentando del precepto al que se refiere el primer párrafo del artículo 72 cons-
101
titucional, p a r a e l q u e " t o d o p r o y e c t o d e l e y , p r e s e n t a d o e n u n a C á m a r a es,
según las n o r m a de su r e g l a m e n t o , e x a m i n a d o por u n a c o m i s i ó n y luego p o r la
C á m a r a m i s m a . . . " , de lo q u e derivaría la invalidez de toda deliberación c a m a r a l
que no esté precedida por un e x a m e n de la comisión.
102
Con la desaparición de la toma en consideración y sobre todo, con la incisiva
reforma en la materia q u e se refiere a la determinación del orden del día, pierde
importancia concreta el debate doctrinal q u e se p r o l o g ó m u c h o sobre la obligación
o m e n o s de deliberar, por parte de las c á m a r a s , sobre proyectos de ley sobreve-
nidos: adquiere un relieve particular, al respecto, la disciplina reglamentaria rela-
tiva a la a d o p c i ó n del calendario de los trabajos, q u e elimina, en la práctica, la
antigua praxis del " a r e n a m i e n t o " a d o p t a d o por el gobierno y p o r su m a y o r í a p a r a
impedir q u e la a s a m b l e a deliberara sobre iniciativas legislativas inconvenientes.
101
Es conocido que, refiriéndose al acto que concreta cualquier tipo de iniciativa legislativa, la constitución
usa el término "proyectos de ley" excepto para la iniciativa popular, a la que trata de "proyecto redactado en
artículos". El Reglamento del Senado respeta la dicción del texto constitucional, mientras que el de la Cámara
conserva la distinción entre "diseños" gubernativos y "propuestas" de iniciativa parlamentaria, empleando la
denominación del "proyecto" para referirse a uno o al otro tipo indiferentemente. Eso fue refutado por la junta del
reglamento, también en la discusión del nuevo texto.
102
E l instituto ha dejado huella en el Senado, a propósito del examen en comisión de las peticiones: véase
en pp. 393 y ss.
Vinculado al t e m a de la presentación de los actos de iniciación legislativa es

el del d e r e c h o de su "retiro", entendido c o m o p o d e r para revocar el acto por parte
del sujeto titular de la iniciativa, ejercitable mientras, sobre el acto m i s m o , no h a y a
sido realizada u n a deliberación definitiva p o r la C á m a r a interesada, es decir, la
aprobación final del texto, tendente a desposeer al p r o p o n e n t e y a transferir la ti-
tularidad al órgano deliberante (asamblea o c o m i s i ó n en sede legislativa). Para el
gobierno, q u e d e b e proceder al retiro con el m i s m o p r o c e d i m i e n t o necesario para
103
la presentación (es decir, deliberación colegiada y autorización p r e s i d e n c i a l ) ; se
discute si d e b e valer la regla general, o bien, si el sea habilitado p a r a el retiro aun
d e s p u é s de q u e u n a de las c á m a r a s h a y a p r o c e d i d o a la a p r o b a c i ó n final del p r o -
yecto de ley, es decir, se está p e n d i e n t e en el inter de la otra C á m a r a , o b v i a m e n t e ,
antes de la a p r o b a c i ó n final p o r parte de ésta. Se ha h e c h o notar a q u í q u e se le
d e b e reservar al gobierno tal facultad, no ya por u n a inexistente distinción discri-
minatoria entre los varios tipos de iniciativa, sino, m á s bien, en orden al h e c h o de
q u e e l p r o y e c t o d e ley g u b e r n a t i v o e s e x p r e s i ó n del r u m b o político del g a b i n e t e
y q u e , por lo tanto - t o d o c a m b i o en el r u m b o siéndole d i s c r e c i o n a l m e n t e concedi-
do, c u a n d o la m a y o r í a lo a c u e r d e - p r e c i s a m e n t e bajo el perfil del acto político de
gobierno encuentra justificación el retiro, dispuesto t a m b i é n d e s p u é s de la aproba-
ción de la propia C á m a r a . R a z o n a n d o diversamente, no sólo se afectaría el prin-
cipio de la discrecionalidad relativa del r u m b o , sino q u e se obligaría al gabinete a
permitir - p o r el posible diferente comportamiento político de la segunda C á m a r a -
a un texto del original, para dar vida, a través de las e n m i e n d a s h e c h o s por la o p o -
sición, a u n a sustancial iniciativa no ya de un g o b i e r n o sino de la oposición. N a -
t u r a l m e n t e , el g o b i e r n o es libre p a r a a c o g e r la n u e v a realidad, sujetándose a la
navette c o n la primera C á m a r a para tratar de superar luego el deadlock, pero tam-
bién puede preferir el retiro del texto e n m e n d a d o . Sin e m b a r g o , es aceptable la opi-
nión (de M u s c a r á ) q u e dice q u e tanto para las p r o p u e s t a s c o m o t a m b i é n para los
diseños de ley constitucional sea p e r m i t i d o el retiro al p r o p o n e n t e sólo en la fase
anterior a la segunda deliberación, al m e n o s d e s d e el m o m e n t o en q u e los regla-
m e n t o s p a r l a m e n t a r i o s fueron modificados p a r a i m p e d i r e n m i e n d a s e n segunda
deliberación. Se d e b e observar q u e la c o s t u m b r e del g o b i e r n o de declarar, en el
acto de su presentación a las cámaras para la moción de confianza, cuáles proyectos
de ley de iniciativa del gabinete precedente intenta h a c e r l o s p r o p i o s , no equivale,
para los otros proyectos no m e n c i o n a d o s , su retiro formal: la declaración guber-
nativa expresa u n r u m b o favorable al p r o s e g u i m i e n t o d e l iter para los primeros,
mientras q u e para los segundos i m p l í c i t a m e n t e deja entender q u e la m a y o r í a no
se e m p l e a r á para su inserción en el p r o g r a m a de los trabajos.
1 0 3
Se ha hecho notar que la autorización presidencial para el escrito, sea necesaria para la verificación de
los requisitos de legitimidad y de existencia jurídica del acto de gobierno, aunque evidentemente, no tiene lugar,
en este caso, el control de constitucionalidad que se ha referido supra en pp. 272 y ss.
Declaración de urgencia y los p r o c e d i m i e n t o s con términos abreviados están

previstos para c a s o s especiales. La "declaración de u r g e n c i a " i m p l i c a la r e d u c -
ción de todos los términos reglamentarios a la mitad y es deliberada p o r levanta-
miento de m a n o , previa discusión en la q u e participa no m á s de un orador a favor
y otro en contra en la C á m a r a ; en el S e n a d o p u e d e n pedir la deliberación el p r o p o -
nente, el presidente de la c o m i s i ó n c o m p e t e n t e y o c h o senadores; en la C á m a r a el
gobierno, un presidente de g r u p o o diez diputados. Sin e m b a r g o , no por esto, los
grupos parlamentarios llegan a ser titulares de la iniciativa legislativa, hay algo de
semejante al instituto estadounidense de la sponsorship. P o r otra parte, la c o m i -
sión c o m p e t e n t e d e b e iniciar e l e x a m e n del texto n o d e s p u é s d e l a a s i g n a c i ó n ,
c u a n d o un presidente de g r u p o declare q u e el texto está h e c h o p r e c i s a m e n t e por
el m i s m o grupo. El artículo 79 del R e g l a m e n t o del S e n a d o agrega luego que, si a
tal declaración se adhieren todos los grupos parlamentarios, la asignación a la c o -
misión es inmediata, es decir, i n m e d i a t a m e n t e sucesiva al anuncio de la presen-
tación. Ello implica la autorización para el informe oral y la inserción en el ca-
lendario o e s q u e m a de los trabajos, sucesivo al que está en curso. El m i s m o
tratamiento está previsto p a r a los textos presentados por iniciativa de los dos ter-
cios de los c o m p o n e n t e s de u n a comisión, d e s p u é s de un debate sobre materias de
su c o m p e t e n c i a .
Para los proyectos ya aprobados por una C á m a r a y reenviados a ella por la otra,
el r e e x a m e n de la aprobación final implica u n a deliberación sólo sobre las m o d i -
ficaciones aportadas por la otra r a m a del P a r l a m e n t o y sobre las e n m i e n d a s con-
secuentes que resulten oportunas, tomadas en consideración en cuando están
referidas e s t r e c h a m e n t e a aquellas m o d i f i c a c i o n e s : la n o r m a , de r e c i e n t e intro-
ducción, respeta tanto el principio de e c o n o m í a del trabajo parlamentario c o m o el
de derecho c o m ú n del ne bis in idem. En c a m b i o , c u a n d o el r e e x a m e n está p e d i d o ,
según los criterios del artículo 74 constitucional, del reenvío de u n a ley p o r parte
del Presidente de la República, la "nueva d e l i b e r a c i ó n " implica, ante t o d o , el r e s -
peto de la sucesión entre las dos cámaras verificado por la precedente deliberación
104
y también por votación de artículo por artículo antes de la aprobación final. En
fin, por cuanto se refiere al llamado repéchage de los textos con términos vencidos
al final de la legislatura precedente, consultar supra en p á g i n a s 26 y ss.
104
L o s reglamentos ahora estatuyen, cambiando oportunamente el sistema estadounidense por el veto pre-
sidencial, que la nueva deliberación implique el reexamen por parte de las dos cámaras "con el mismo orden
seguido en la primera aprobación" (artículo 136 del Reglamento del Senado), vale decir, que el reexamen del
proyecto" inicia en la Cámara que en precedencia lo ha aprobado primero" (artículo 71 del Reglamento de la
Cámara). La asamblea "puede limitar la discusión a las partes que forman el objeto del mensaje" -entonces, se
admite la posibilidad de proceder a modificaciones también diferentes de aquéllas recomendadas por el jefe de
Estado, en tal caso, obviamente, se ofrece la posibilidad de un ulterior reenvío presidencial solamente referido a
ellas- y debe proceder, antes de la votación final, a la votación artículo por artículo. Aunque si el texto reenvia-
do hubiese sido aprobado precedentemente en comisión deliberante, el reexamen le corresponde a la asamblea.
El examen preliminar
EN LA ILUSTRACIÓN del p r o c e d i m i e n t o p a r l a m e n t a r i o para la f o r m a c i ó n de ley se

dan por conocidas tanto las p r o b l e m á t i c a s de d e r e c h o constitucional general so-
bre el inter legislativo, c o m o las referencias de índole h i s t ó r i c o - c o m p a r a d a . P a r a
estas ú l t i m a s , se reenvía a los m a n u a l e s y a los e s t u d i o s m o n o g r á f i c o s s o b r e el
transplante en el o r d e n a m i e n t o estatutario sea del s i s t e m a inglés, l l a m a d o de las
"tres lecturas", aplicado sólo p o r dos periodos relativamente breves en nuestra his-
toria parlamentaria, ya sea del sistema francés, l l a m a d o de los "oficios", q u e d o -
m i n ó los p r o c e d i m i e n t o s del r e s u r g i m i e n t o y del p o s r e s u r g i m i e n t o y en el q u e
tiene su origine el actual sistema de las c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s . En c u a n t o a las
cuestiones de d e r e c h o constitucional en sentido restringido - t a m b i é n , éstas, tra-
tadas a profundidad en los m a n u a l e s - bastará recordar, a g r e g a n d o a c u a n t o se ha
dicho en el p r i m e r capítulo, las reglas f u n d a m e n t a l e s obligatorias q u e para el d e -
recho parlamentario se recaban del artículo 72 constitucional. Es decir:
1. Para todo proyecto de ley, el e x a m e n preliminar de u n a c o m i s i ó n y luego de

la c á m a r a m i s m a , a la q u e c o m p e t e la a p r o b a c i ó n de artículo p o r artículo y la
votación final (eso q u e es definido en constitución c o m o "el p r o c e d i m i e n t o
n o r m a de e x a m e n y de ap r ob ac i ón directa por parte de las c á m a r a s " ;
2. la potestad reglamentaria para establecer " p r o c e d i m i e n t o s abreviados para
los proyectos de ley para los q u e está d e c l a r a d a la urgencia", p e r o s i e m p r e en
el respeto de los m o m e n t o s p r o c e d i m e n t a l e s indefectibles r e q u e r i d o s por el
párrafo citado y, por lo tanto, con la única facultad de abreviar los términos, es
decir, los t i e m p o s parlamentarios oficialmente r e q u e r i d o s p o r el r e g l a m e n t o ;
3. la facultad del d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o escrito de establecer " e n c u a l e s casos
y formas, el e x a m e n y la ap ro ba ció n de los p r o y e c t o s de ley son diferidos a
c o m i s i o n e s , a u n q u e p e r m a n e n t e s " , e x c e p c i ó n h e c h a d e la r e m i s i ó n al plenum
si lo pide el g o b i e r n o o un d é c i m o de los c o m p o n e n t e s de la C á m a r a o de un
q u i n t o de la c o m i s i ó n (y el petitum p u e d e ser t a n t o el reinicio integral del pro-
Al margen del procesamiento parlamentario sobre el instituto del reenvío presidencial, se observa inciden-
talmente que despiertan perplejidades la opinión dominante, la que, aun reconociendo en la contrafirma minis-
terial un acto debido negando y aun negando que la potestad de reenvío constituya un medio directo para
reforzar la posición del gobierno frente al Parlamento, aconseja "un uso muy moderado" del instituto, aunque
por la extrema rareza de su empleo mostraría la dificultad de su inserción "en un régimen parlamentario sus-
tancialmente monista" (Mortati). Aparte de que tal rareza puede también ser juzgada negativamente, desde el
momento que la constitución no ha puesto limitaciones de calidad al poder presidencial, hay que observar que
nuestro régimen parlamentario no es monista sino pluralista (y el rumbo político desplegado por las regiones,
aun el contraste con el poder central lo prueba) y que, precisamente, en cuanto el instituto del reenvío no debe
servir para reforzar al gobierno frente al Parlamento, no debería ser activado por el jefe del Estado, aun para una
saludable dialéctica con el gobierno, en las especies de cuestionada constitucionalidas del texto de ley. Se vea
también en pp. 327 y ss.
c e d i m i e n t o o r d i n a r i o , c o m o l a a p r o b a c i ó n f i n a l d e a s a m b l e a c o n las s o l a s
105
declaraciones de v o t o , pero, c o n la expresa disposición sobre la obligación
del p r o c e d i m i e n t o o r d i n a r i o , o n o r m a l , p a r a los d i s e ñ o s de ley en m a t e r i a
constitucional y electoral, para aquéllos de delegación legislativa, de autori-
zación para ratificación de tratados internacionales, de aprobación de balan-
ces y de gastos.
Del cuerpo normativo de las disposiciones constitucionales y reglamentarias

desciende, c o m o es sabido, la posibilidad de tres distintos y a u t ó n o m o s procedi-
mientos de formación de la ley;
a) El procedimiento ordinario, q u e implica el e x a m e n preliminar del texto por

parte de u n a o m á s c o m i s i o n e s en s e d e referente y la sucesiva r e m i s i ó n a la
a s a m b l e a para la discusión general, la discusión y la deliberación de los ar-
tículos, y la aprobación final;
b) el procedimiento descentralizado (o de las comisiones en sede deliberante,
o legislativa) q u e prevé para el proyecto el e x a m e n global iniciado, terminado
y perfeccionado por obra del colegio restringido;
c) el procedimiento de la comisión en sede redactora, p o r el cual le q u e d a n a
la a s a m b l e a sólo la deliberación de los artículos y aquella final (pero, en el
senado, sólo esta última).
P o r q u e la fase instructoria, es decir, el e x a m e n p o r parte de u n a c o m i s i ó n en

sede referente, es m o m e n t o del iter c o m ú n y necesario p a r a cada u n o de los tres
procedimientos indicados, conviene tratarlo p r e l i m i n a r m e n t e . En o b s e r v a n c i a al
p r i m e r párrafo del artículo 72 constitucional, que quiere t o d o p r o y e c t o de ley pre-
sentado a una C á m a r a " e x a m i n a d o por una comisión según las normas de su
reglamento", el derecho parlamentario registra alguna variante en la disciplina de
las dos asambleas legislativas. Y, e s o desde el instituto del referimiento de los p r o -
yectos de ley a las c o m i s i o n e s . M i e n t r a s q u e en el S e n a d o , a ú n vigente el Regla-
m e n t o de 1948, el deferimento a las c o m i s i o n e s c o m p e t e n t e s p o r materia ha sido
siempre de exclusiva expectativa presidencial, sin posibilidad p a r a q u e interven-
ga la a s a m b l e a y sólo p e r m i t i é n d o s e a la c o m i s i ó n investida del proyecto, q u e se
considere i n c o m p e t e n t e , de d e m a n d a r sucesivamente al presidente, la asignación
1 0 5
Ni el gobierno, ni el quinto de los comisarios, ni el décimo de la asamblea han pedido nunca, desde la
entrada en vigencia de la Constitución, la remisión al plenum para la sola única aprobación final con declaracio-
nes de voto: en realidad, la previsión constitucional está destinada a quedar inoperante por la clara infructuosi-
dad política del procedimiento indicado, cuando en comisión se haya manifestado un fuerte disenso entre los
grupos y la voluntad de enmendar el proyecto. En cambio, es diverso, como se verá en el texto, el caso del pro-
cedimiento "en sede redactora".
106
a otra c o m i s i ó n ; esta p o t e s t a d p r e s i d e n c i a l s i e m p r e ha sido, en la C á m a r a de
D i p u t a d o s , m o d e r a d a por las n o r m a s q u e h a n dejado a salvo la facultad de u n a di-
ferente deliberación por parte de la asamblea: hoy, con votación por levantamiento de
m a n o , escuchados un orador en contra y u n o a favor, c u a n d o se p r o p o n g a u n a asig-
nación diversa, dentro de los dos días del a n u n c i o del deferimiento, p o r un presi-
07
dente de g r u p o o p o r diez d i p u t a d o s . '
C o m o se recordará, en lugar del i m p e d i m e n t o v e r d a d e r o y p r o p i o del prece-
dente d e r e c h o parlamentario, en esta fase el presidente está o b l i g a d o a hacer valer
la "temporal improcedibilidad" de proyectos que reproduzcan el contenido de
a q u e l l o s r e c h a z a d o s , e n c u a n d o n o h a y a n t r a n s c u r r i d o seis m e s e s d e l r e c h a z o ,
d e b i e n d o aplicarse la prohibición de asignación a las c o m i s i o n e s para el e x a m e n
referido; o b v i a m e n t e , la prohibición cesa de ser aplicable, ya sea si el p r o p o n e n t e
modifique el contenido después de haber retirado el proyecto presentando uno
108
nuevo y diferente, ya sea c u a n d o h a y a n transcurrido los seis m e s e s .
También c o m p e t e al presidente de la a s a m b l e a disponer, en el acto de la asig-
nación de un proyecto, q u e la c o m i s i ó n c o m p e t e n t e p o r m a t e r i a lo c o r r o b o r e antes
de deliberar sobre el parecer expresado sobre él por otras y otra u comisiones. Igual-
m e n t e , le espera al presidente acoger la petición eventual h e c h a p o r la c o m i s i ó n
c o m p e t e n t e para recabar la opinión de otra o de otras, o bien las peticiones hechas
por estas últimas en razón al proyecto asignado. Tales son las comisiones investi-
das por la petición de opiniones, cuando cumplen esa función, "en sede consultiva":
función d e notable relieve aun p r o c e d i m e n t a l - a d e m á s d e l a i m p o r t a n c i a d e los
juicios expresados en el mérito, por los aspectos de la m a t e r i a en cuestión q u e se
refieren a las c o m i s i o n e s c o n s u l t a d a s - , ya q u e el p r o c e d i m i e n t o de las opiniones
sirve para resolver en principio, t e n d e n c i a l m e n t e , e l i m i n a n d o las posibles contro-
versias sobre la atribución real de competencia por materia de naturaleza mixta que,
después, es la característica de gran parte de los proyectos de ley. Por otra parte, un
proyecto de ley también p u e d e ser asignado a m á s comisiones, q u e funcionen en tal
caso c o m o c o m i s i o n e s reunidas, presididas p o r e l p r e s i d e n t e m á s anciano.
J u n t o a las o p i n i o n e s facultativas existen los p a r e c e r e s obligatorios, y estos
últimos p u e d e n o no ser vinculantes a los efectos q u e j u r í d i c a m e n t e derivan por el
acto de la opinión.
106
E n el caso en que más comisiones se consideren competentes, decide el presidente del Senado, oídos sus
presidentes. Análogamente, procede el presidente de la Cámara, que también puede someter la cuestión a la jun-
ta del reglamento.
l 0 7
E n cambio, desaparecido el artículo 31 del Reglamento de la Cámara, viejo texto, en la parte en que se legi-
timaba al proponente por la indicación del criterio de competencia, la nueva disciplina resiente también aquí, la dis-
minución de la concepción denominada atomista del Parlamento y del acontecido fortalecimiento de los grupos.
108
E 1 instituto no se aplica, por Reglamento de la Cámara de Diputados (véanse pp. 301 y ss), a los proyec-
tos de ley en que se aprueben los estatutos regionales. Para los diseños de ley constitucional, véanse pp. 367
y ss.
Son obligatorias las opiniones de la c o m i s i ó n para las políticas c o m u n i t a r i a s

(denominada en el S e n a d o , j u n t a para los asuntos de las c o m u n i d a d e s europea) so-
bre proyectos de ley vinculados directamente a las actividades y a los asuntos de
las comunidades europeas (artículo 126 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a y 40 del R e -
glamento del Senado); de la comisión parlamentaria para las cuestiones regionales
sobre proyectos de ley q u e c o n t e n g a n disposiciones inherentes a las m a t e r i a s de
competencia legislativa regional, indicadas por el artículo 117 constitucional y p o r
los estatutos especiales o q u e se refieren a la actividad legislativa o administrativa
de las regiones; de la c o m i s i ó n de justicia p a r a los proyectos de ley q u e c o n t e n g a n
s a n c i o n e s p e n a l e s o a d m i n i s t r a t i v a s ( a r t í c u l o 40 del R e g l a m e n t o del S e n a d o ) .
Obligatorias y parcialmente vinculantes, tanto para una c o m o para la otra Cámara,
son las opiniones de la c o m i s i ó n p a r a la p r o g r a m a c i ó n e c o n ó m i c a y el b a l a n c e so-
bre proyectos de ley, deferidos p o r el mérito a otras c o m i s i o n e s , q u e i m p l i q u e n
nuevos o m a y o r e s gastos o d i s m i n u c i ó n de entradas, o q u e c o n t e n g a n disposicio-
nes relevantes a los fines de las directivas o de las previsiones del p r o g r a m a de
desarrollo e c o n ó m i c o ; así c o m o las opiniones de la c o m i s i ó n de asuntos constitu-
cionales, o r d e n a m i e n t o del E s t a d o y administración pública, sobre p r o y e c t o s de
109
ley " q u e presenten aspectos relevantes en materia c o n s t i t u c i o n a l " o q u e se re-
fieran a la organización de la administración pública; p e r o , en la C á m a r a , tal c o m -
petencia ha sido ahora atribuida (artículo 75) a la c o m i s i ó n del trabajo. L o s efec-
tos vinculantes se manifiestan en la automática remisión a la a s a m b l e a - c u a n d o
las comisiones competentes de mérito no coincidan en la o p i n i ó n - de los proyectos
110
de ley asignados en sede deliberante o en sede r e l a t o r a . La opinión negativa de
1 0 9
Así, el artículo 40 de la Cámara del Senado -para el artículo 75 del Reglamento de la Cámara, la opinión
se refiere a los "aspectos de legitimidad constitucional"- con una innovación positivamente apreciable aun por
la contribución que hace a la virja cuestión de la definición de la "materia constitucional" ex artículo 72 consti-
tucional, manifiestamente contrastante con la criticable opinión expresada por la Corte constitucional en la sen-
tencia número 9 de 1959, sobre la presunta identidad entre leyes en materia constitucional y leyes constitu-
cionales y de revisión de la constitución (sobre lo cual, véanse pp. 335 y ss.). Si en efecto, el reglamento
parlamentario dispone ahora que para los proyectos de ley en tal materia, la expresión de la opinión negativa de
la comisión cosultiva automáticamente determina la remisión al plenum, haciendo saltar una "reserva derivada
de asamblea", ello basta para excluir que para aquel reglamento parlamentario valga la identidad antes men-
cionada, ya que los proyectos de ley de los que trata evidentemente no podrán ser los mismos del artículo 35 del
Reglamento del Senado - l o s proyectos en materia constitucional", etcétera- para los cuales es automática la
"reserva de ley de asamblea" dispuesta constitucionalmente. Sin embargo, es exagerada la opinión (expresada r)or
Marozza con referencia al viejo Reglamento de la Cámara sobre el vínculo entonces operante sólo para la cober-
tura financiera a la que se refiere el artículo 81 constitucional) de que "una opinión inesperada de la comisión
primaria en sede legislativa, o también de asamblea" pueda tener como consecuencia la impugnación de la ley
ante la Corte constitucional: la impugnación, como es obvio, siempre será posible y, en el caso de esta especie,
el recurrente no dudará en apoyar la propia pretensión aun sobre este aspecto, pero se debe excluir - e n el estado
de la jurisprudencia constitucional sobre los interna corporis de las cámaras- toda correlación, viéndolo bien,
lesiva de la jurisdicción exclusiva del órgano de la justicia constitucional, entre opinión de legitimidad constitu-
cional y juicio de legitimidad constitucional.
110
L a extensión a los proyectos asignados a comisión en sede relatora del tratamiento jurídico del que se
ha dicho en el texto, está contempalda en el artículo 40 del Reglamento del Senado, pero no está prevista por el
las dos grandes comisiones-filtro p a r a la c o n g r u e n c i a constitucional y e c o n ó m i c a

determina la activación de una indirecta "reserva de a s a m b l e a " que se distingue de
la "reserva de asamblea", constitucionalmente dispuesta por el ex artículo 72, del q u e
se tratará en el p r o c e d i m i e n t o descentralizado.
El m e c a n i s m o de la opinión opera, en tal m o d o , n o r m a l m e n t e en el sentido de
no b l o q u e a r la obra de las c o m i s i o n e s referentes al g r a d o q u e lo descuiden, pero,
con la obligación de h a c e r partícipe a la a s a m b l e a en la relación mientras opera
en el sentido de investirla en vía definitiva el plenum, c u a n d o la m a t e r i a h a y a sido
sustraída al p r o c e d i m i e n t o ordinario y regresada a las c o m i s i o n e s deliberantes o
relatoras. E s loable q u e e l d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o d e las d o s c á m a r a s , d e s p u é s d e
la reforma, también h a y a introducido en el S e n a d o el parecer obligatorio (y vincu-
lante en los límites antes m e n c i o n a d o s ) en m a t e r i a constitucional, y q u e en la C á -
m a r a los efectos parcialmente vinculantes, antes limitados a la m a t e r i a del e m p l e o
p ú b l i c o , hayan sido extendidos a toda la esfera de la legitimidad constitucional.
Ello no p u e d e en algún m o d o ser c o n s i d e r a d o c o m o u n a d i s m i n u c i ó n arbitraria o
alteración tácita de las atribuciones q u e le c o r r e s p o n d e n a la C o r t e constitucional,
o bien, desde otro punto de vista, c o m o obstáculo indebido interpuesto al ejercicio
del derecho constitucional de iniciativa de leyes: en cuanto a la primera cuestión, es
evidente q u e la opinión positiva de constitucionalidad tenga relevancia m e r a m e n -
te interna y no incide m í n i m a m e n t e sobre la evaluación q u e la Corte p o d r á hacer
sobre la legitimidad constitucional de la ley, c o m o i g u a l m e n t e evidente es q u e no
la influye, p a r a los m i s m o s efectos e x t e r n o s , la o p i n i ó n negativa e m i t i d a p o r la
c o m i s i ó n consultiva, y luego d e s a t e n d i d a p o r la a s a m b l e a d e s p u é s de la remisión
del texto al aula; en cuanto a la s e g u n d a cuestión, las disposiciones reglamenta-
rias, puestas en el ejercicio de la "reserva del r e g l a m e n t o p a r l a m e n t a r i o " , consti-
t u c i o n a l m e n t e estatuida, no privan al p r o p o n e n t e de la garantía constitucional a la
q u e s e refiere e l artículo 7 2 ("todo p r o y e c t o d e l e y . . . e s . . . e x a m i n a d o p o r u n a c o -
misión y luego p o r la C á m a r a m i s m a " ) y, m á s bien, se manifiestan, c o m o primera
aplicación de la controvertida disposición a la q u e se refiere el m i s m o artículo 72
constitucional ("también p u e d e establecer en cuáles c a s o s y formas el e x a m e n y
la aprobación de los d i s e ñ o s de ley son deferidos a c o m i s i ó n " ) , sobre las m o d a l i -
dades distintivas de las materias para las cuales está p e r m i t i d o el p r o c e d i m i e n t o
descentralizado.
Reglamento de la Cámara. Aparte los notables relieves de constitucionalidad que ello implica respecto al proce-
dimiento del Senado, para el procedimiento en sede relatora de la Cámara de Diputados, la cocaquimia entre las
dos ramas del Parlamento en materia tan delicada es lamentable, no pareciendo de hecho estimular la tendencia de
caracterizar la naturaleza concreta de nuestro bicamarismo con normas que se refieren al rito del procedimiento
en vez de normas de derecho sustancial.
C u a n d o en el orden del día de u n a c o m i s i ó n se encuentren s i m u l t á n e a m e n t e

111
"proyectos de ley idénticos o q u e versen sobre u n a materia i d é n t i c a " , se acopla
el e x a m e n : el a c o p l a m i e n t o , q u e es posible siempre al t é r m i n o de la discusión en
sede referente, p u e d e concluirse tanto con la selección de un texto b a s e p a r a la
a s a m b l e a c o m o c o n l a r e d a c c i ó n d e u n n u e v o texto unificado. O p o r t u n a m e n t e ,
c u a n d o en el orden del día de u n a c o m i s i ó n surja un texto v i n c u l a d o a aquél ya
presentado en la otra C á m a r a , los dos presidentes de a s a m b l e a están obligados a
concertar los e n t e n d i m i e n t o s p o s i b l e s con el fin de evitar la inútil d i s c u s i ó n si-
multánea de los textos y permitir, en cambio, que el proceso formativo de la ley, que
comprende los dos distintos y autónomos procedimientos electorales, se desarrolle
en tiempos sucesivos, según la lógica bicameral.
Tarea institucional de las comisiones en sede referente, la de efectuar el exa-
m e n p r e l i m i n a r de los p r o y e c t o s y de i n f o r m a r l o a la a s a m b l e a , deriva, j u n t o a
una relativa no ritualidad del p r o c e d i m i e n t o interno, la no procedibilidad, p a r a los
fines de la votación-deliberación, de los instrumentos incidentales que tiene natu-
raleza prejudicial o suspensiva, lo que podrían, de otra m a n e r a bloquear la función
instructoria del colegio. L o s instrumentos en cuestión son m á s bien proponibles
pero, la comisión, sin p r o c e d e r a su votación, deberá m e n c i o n a r l o s en su informe
al plenum. En c a m b i o , es necesaria la presencia del n ú m e r o legal (un tercio de los
componentes en el Senado y un cuarto en la Cámara) cuya verificación es remitida
de oficio al presidente, mientras q u e la verificación p u e d e ser p e d i d a p o r c a d a c o -
misario. L a s decisiones son t o m a d a s p o r m a y o r í a de los presentes, con exclusión
del voto p o r apelación n o m i n a l o a escrutinio secreto, no conformes al rito formal
requerido por e x a m e n preliminar. La discusión se inicia con la ilustración de los
aspectos generales del texto, hecha por el presidente o por un comisario designado
por él. En el Senado, la discusión de c a d a u n o de los artículos después de aquella
general, tiene lugar ú n i c a m e n t e si se presentan e n m i e n d a s . En tal caso, tal vez, se
constituye, c o m o en la C á m a r a , un comité restringido, representativo t a m b i é n de
las m i n o r í a s , c o m p e t e n t e p a r a la r e d a c c i ó n definitiva del p r o y e c t o p o r p r o p o n e r
a la asamblea.
El procedimiento instructorio de la sede referente se ha enriquecido desde h a c e
tiempo, incluso antes de la reforma de los r e g l a m e n t o s parlamentarios, con insti-
tutos aptos para permitir en alguna m e d i d a el "contradictorio" (Predieri) de sujetos
111
Es necesario destacar a este propósito que el artículo 51 del Reglamento del Senado, que prescribe el
acoplamiento de proyecto de ley "que tengan objetos idénticos o estrechamente vinculados", establece que en
concurrencia de un proyecto que "el gobierno informa a la asamblea querer presentar" sobre la materia ya objeto
de iniciativa parlamentaria, la comisión puede diferir o suspender -por no más de un m e s - la discusión sobre ella.
Tal congelamiento del iter procedimental, por un término, que en los hechos no asegura nada y que puede ser
perentorio, parece privilegiar indebidamente no ya un proyecto de ley gubernativa cuyo fundamento de priori-
dad, por otra parte, no encuentre huella en nuestro sistema constitucionaal, sino una mera declaración de inten-
ciones del Ejecutivo que muy bien puede presentarse intentos de arenamiento.
representativos de los destinatarios de la ley en el p r o c e s o formativo de la m i s m a .

Aparte de la posibilidad de adquirir, por los ministerios y por los entes controlados,
noticias y e l e m e n t o s de carácter técnico-administrativo para integrar la informa-
ción, también en orden a los proyectos de ley, las comisiones pueden disponer, en las
materias de su competencia y, en consecuencia, también en presencia de textos le-
gislativos por examinar, "investigaciones cognoscitivas", para adquirir - p r e v i o con-
sentimiento del presidente de a s a m b l e a - noticias, informaciones y documentación
a través d e audiencias (las hearings d e las c o m i s i o n e s congresionales estadouni-
denses) a las que se puede invitar exponentes de la administración pública, del C o n -
sejo N a c i o n a l de la E c o n o m í a y del Trabajo, de los entes públicos, de o r g a n i s m o s
privados, y de asociaciones prestigiadas, así c o m o a expertos. De tal actividad de
las c o m i s i o n e s , se tratará m á s a m p l i a m e n t e a p r o p ó s i t o de la f u n c i ó n política.
El informe, q u e es el acto ilustrativo del desarrollo y de los resultados del exa-
m e n preliminar, se concluye con la propuesta a la asamblea de aprobar o de recha-
zar el proyecto. Si es notoria la discordancia en el s e n o de la c o m i s i ó n , se tendrá
112
u n a relación de m a y o r í a y una, o m á s de m i n o r í a . M i e n t r a s q u e no es posible
t é c n i c a m e n t e q u e la c o m i s i ó n sea n u e v a m e n t e investida por el plenun d e la fun-
ción referente (pero podrá serlo c o n título diferente, si se transforma en sede rela-
tora), ella m a n t i e n e u n a especie de ultra actividad d u r a n t e la fase del e x a m e n en
asamblea, en el sentido de que su "comité de los n u e v e " n o m b r a d o al término de la
discusión en sede referente (y q u e en el S e n a d o se convierte en u n a subcomisión)
de no más de siete miembros) interviene durante el debate en aula, pronunciándose
s o b r e las e n m i e n d a s p r e s e n t a d a s en e s a s e d e (al l í m i t e , p u d i é n d o s e e s c u c h a r a
113
la entera c o m i s i ó n sobre ellas) o t a m b i é n presentarlas bajo su i n i c i a t i v a tenien-
l l 2
L a relación de la mayoría y aquélla o aquéllas de las minorías son por costumbre, respectivamente
imputables como es obvio, a la mayoría gubernativa y a la o a las oposiciones. Sin embargo, puede suceder, en
presencia de un gabinete, que, en la especie, en las comisiones no disponga de una efectiva mayoría - c o m o era
en el ministerio Andreotti en el primer año de la sexta legislatura-, que la situación política en el seno de una
comisión, o también en más comisiones reunidas para el examen conjunto de un texto, sea tal como para hacer
que el proyecto ministerial no sea apoyado por el consenso de la mayoría numérica realizada en el acto del voto:
en tal caso, la relación de la mayoría es aquélla de oposición, mientras que la relación de minoría es aquélla de
la parte gubernativa. Se entiende que la propuesta de la relación de la mayoría será entonces para rechazar el
proyecto por parte de la asamblea.
113
L a praxis parlamentaria de permitir que "enmiendas de comisión" sean presentadas por el presidente de
la misma pero sin hacer deliberar al colegio y sin escuchar a la eventual subcomisión (de los siete o de los
nueve), parece hoy más discutible que el pasado: en efecto, si ella se basa, como parece, sobre una implícita
imputación de los intereses de la mayoría al presidente de comisión -que efectivamente es expresión de la ma-
yoría- no se puede callar que el nuevo derecho parlamentario subraya el rol procedimental neutro y arbitral del
órgano presidencial, mientras que para una potestad genuinamente política, como lo es la presentación de
enmiendas, nada faculta al presidente de comisión a ejercerla no ya como miembro de la mayoría, sino como
portavoz de toda la comisión sin haberla consultado. La praxis criticada llega a ser todavía más censurable cuan-
do, como tal vez ha sucedido cuando esas llamadas enmiendas de comisión sean propuestas a la asamblea poco
antes de la votación final: sólo con gran esfuerzo se podrá imaginar al presidente como un sustituto de relator
para el que sí está habilitado en materia de enmiendas.
do en cuenta las orientaciones que surjan. La m i s m a c o m i s i ó n asiste a la presiden-

cia de la asamblea para la c o o r d i n a c i ó n final d e s p u é s de la aprobación.
La discusión en la asamblea
LA FASE del examen de asamblea para llegar a la "deliberación del p r o y e c t o " (Mor-
tati), e n j e r g a parlamentaria c o n o c i d a c o m o discusión en aula, ha sido n o t a b l e m e n -
te modificada p o r los r e g l a m e n t o s del 7 1 , con la introducción de p r o c e d i m i e n t o s
aptos para abreviar, y al m i s m o t i e m p o para calificar en los aspectos políticos m á s
relevantes, la i n d i s c r i m i n a d a facultad de i n t e r v e n c i o n e s p r e c e d e n t e m e n t e r e c o -
nocidas a todos los m i e m b r o s de la a s a m b l e a . La antigua disciplina preveía tres
m o m e n t o s cronológica y c o n c e p t u a l m e n t e distintos de la discusión en aula:
a) La "discusión general", que debía preceder por n o r m a de r e g l a m e n t o a cual-

quier otro aspecto del e x a m e n en asamblea, en la q u e cada parlamentario tenía
facultad p a r a intervenir - c o n el respeto del orden del día y de la disciplina de
las s e s i o n e s - sobre todas las partes del texto legislativo. (El g o b i e r n o p r o p o -
nente o diez m i e m b r o s - a u n q u e en el S e n a d o no existía alguna disciplina par-
ticular para la petición, p u d i e n d o la discusión general "estar subdividida p o r
partes o por títulos cuando el Senado así delibere por levantamiento y s e n t a d a " -
podían pedir a la asamblea, a la q u e c o m p e t í a la decisión, q u e el e x a m e n tu-
viese lugar para cada parte o c a d a título: tales disposiciones, p o r otra parte,
habían caído fuera de la c o s t u m b r e ) ;
b) los " ó r d e n e s del d í a " concernientes al c o n t e n i d o de la ley, " q u e d e t e r m i n e n
114
o m o d i f i q u e n el c o n c e p t o o sirvan de i n s t r u c c i ó n a las c o m i s i o n e s " , por
votar al t é r m i n o de la discusión general;
c) la "discusión de los artículos", a la q u e le era d a d o llegar " c u a n d o la C á -
m a r a le a p r u e b e " , fase a la q u e se p a s a b a p o r c o s t u m b r e , c u a n d o no h u b i e s e
o p o s i c i ó n , sin v o t a c i ó n , q u e i m p l i c a b a la d i s c u s i ó n s e p a r a d a y la relativa
votación de c a d a artículo del p r o y e c t o de ley, con posibilidad de intervención
para cada u n o , c o n el fin de p r o p o n e r e n m i e n d a s o artículos a g r e g a d o s .
El resultado de los esfuerzos innovadores sobre la reforma del d e r e c h o parla-

mentario positivo ha sido diferente para las d o s c á m a r a s . Es cierto q u e sólo par-
114
L a norma sobre la instrucción a las comisiones, a la que se refiere el artículo 81 del Reglamento de la
Cámara, viejo texto, ofrece buenos argumentos para quien ha hablado de las "estratificaciones geológicas" de los
reglamentos parlamentarios; el concepto de base de las "instrucciones", nacido con el sistema de las tres lecturas
ha quedado con escasa justificación también en aquél de las oficinas, estaba en manifiesto contraste con el sis-
tema de las comisiones permanentes, a las que la constitución impone hacer confiar el examen antes de
cualquier deliberación de la asamblea, y que cualquier manera no reciben instrucción alguna del aula sobre el
acto del diferimiento.
cialmente h a n sido realizados los elogiables p r o p ó s i t o s de eliminar la discusión

general -repetitiva, bajo el perfil político, de las p o s i c i o n e s q u e c a d a g r u p o ha ex-
presado en sede de comisión a través de los propios representantes, y caracterizante,
bajo el perfil p r o c e d i m e n t a l , la c o n c e p c i ó n atomista del P a r l a m e n t o u n i n o m i n a -
lista, en el q u e cada m i e m b r o de la asamblea tiene título para intervenir, en cuanto
que es portador de instancias no reconducibles a un partido político. Efectos par-
cialmente positivos obtiene, sin embargo, al respecto la organización racionalizada
e institucionalizada de los trabajos, aun siendo diferentes en c a d a r a m a del Parla-
mento los sistemas adoptados para lograr tales efectos. La "discusión g e n e r a l " y
las "discusiones de los artículos", quedan en las dos asambleas, tal c o m o estaban en
el viejo r e g l a m e n t o , c o m o e l e m e n t o s constitutivos del e x a m e n en aula; p e r o , p a r a
los fines de la agilización de la primera fase - o b j e t i v a m e n t e p o c o justificada, d e s -
pués del debate correspondiente acontecido en la c o m i s i ó n referente y m u y esca-
so valor político, e s p e c i a l m e n t e c u a n d o un p r o y e c t o llega a u n a c á m a r a d e s p u é s
de haber sido a p r o b a d o en la o t r a - son introducidos a p e r c i b i m i e n t o s particulares.
En el S e n a d o , la discusión general conserva la antigua disciplina, con facultad
de intervención para cada senador, sólo en el caso en el q u e no se logre el acuerdo
u n á n i m e de la conferencia de los presidentes sobre el c a l e n d a r i o de l o s trabajos y
la c o n s e c u e n t e organización del debate. En c a m b i o , c u a n d o tal a c u e r d o ha sido al-
canzado la disciplina de las intervenciones, c o m o se recordará, se h a c e en función
de los tiempos acordados: la programación de los trabajos definida por el calendario
implica la predeterminación del inicio y de la discusión del debate, sea q u e prevea
la posible contingencia de los tiempos asignados a cada grupo, ya sea que la contin-
gencia al no ser fijada, la haga directamente el presidente con b a s e en la n o r m a del
r e g l a m e n t o , p a r a a r m o n i z a r los varios t i e m p o s c o n los t é r m i n o s del c a l e n d a r i o .
En la Cámara de Diputados, en donde la denominación de la discusión general
ha sido significativamente c a m b i a d a en "discusión sobre las líneas generales", el
viejo texto reglamentario de 1971 ha sido modificado varias veces, sustituyendo
radicalmente a la filosofía en la q u e estaba inspirado: aquélla de dejar espacios re-
levantes p a r a un posible o b s t r u c c i o n i s m o de las o p o s i c i o n e s ( g a n a d o r p o r n o r m a ,
si es ejercitado por grupos de notable consistencia numérica), entendido c o m o ins-
trumento fundamental para obligar al g o b i e r n o y a la m a y o r í a p a r l a m e n t a r i a a dar
soluciones de c o m p r o m i s o , al m e n o s en orden a las m á s relevantes decisiones de
política legislativa.
Hoy, la discusión sobre las líneas generales de un proyecto de ley se desarrolla
con la intervención de los relatores de m a y o r í a y de oposición, de un representan-
te para cada g r u p o parlamentario y del g o b i e r n o . T a m b i é n p u e d e n intervenir los
d i p u t a d o s q u e q u i e r a n e x p o n e r p o s i c i o n e s c o n t r a r i a s r e s p e c t o a las d e l p r o p i o
grupo. En efecto, la n o r m a , ya presente en el texto original de 1 9 7 1 , tuvo u n a va-
lidez de naturaleza obstruccionista y u n a relativa facultad, siendo u s a d a a l g u n a

vez no tanto para expresar u n a verdadera y propia disidencia política, sino p a r a
aumentar, con astucia, las posibilidades de intervención y los tiempos de discusión
de los diputados p a r a impedir la decisión de la mayoría. H o y el p r i m e r párrafo del
artículo 83 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a prevé q u e el presidente de la a s a m b l e a
c on ce de la palabra a los diputados disidentes, pero, al m i s m o t i e m p o , "establece
las m o d a l i d a d e s y los límites de t i e m p o " , c o n el fin de obviar a los inconvenientes
manifestados en el p a s a d o . Se considera (Tanda) q u e el presidente de la A s a m b l e a
podría llegar al punto de no conceder la palabra al diputado "disidente". Su derecho
de intervención en la discusión, en efecto, está fundado sobre la exigencia de q u e
la decisión final la a s u m a la C á m a r a después de haber e s c u c h a d o todas la opinio-
nes presentes. En c a m b i o , si tal intervención ha c o n c l u i d o no c o n el e n r i q u e c i -
miento del debate, sino con m a n i o b r a s dilatorias y desgastantes, ello d i s m i n u y e el
supuesto por el que el derecho le ha sido reconocido y, con eso, el d e r e c h o m i s m o .
O b v i a m e n t e le c o r r e s p o n d e al presidente t o m a r la decisión u n a vez evaluadas las
circunstancias del caso y, en particular, apreciada la situación política general y
las características de las intervenciones de disidencia ya expresadas.
La segunda y última m o d a l i d a d de organización de la discusión sobre un p r o -
yecto de ley, es la l l a m a d a " a m p l i a d a " , q u e permite la intervención de t o d o s los
diputados que lo pidan. Sin embargo, en este último caso, de acuerdo con el artículo
44 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a , p u e d e pedirse el cierre del debate. La petición
de ampliación de la discusión d e b e ser anticipada p o r veinte diputados o p o r u n o
o m á s presidentes de grupo, q u e separada o conjuntamente resulten de igual c o n -
sistencia n u m é r i c a ; por otra parte su utilización con fines obstruccionistas ha sido
paralizada c o n u n a reforma reglamentaria reciente (enero d e 1990) q u e h a intro-
ducido la contingencia de los t i e m p o s de la discusión c o n el fin de i m p o n e r el res-
peto de los vencimientos establecido por el calendario.
SE COLOCA entre la discusión general y la discusión de los artículos el m o m e n t o

- p r o c e d i m e n t a l m e n t e v a g o y c o n c e p t u a l m e n t e a m b i g u o , c o m o s i e m p r e ha estado
en el d e r e c h o parlamentario italiano y en el f r a n c é s - del t r a t a m i e n t o de los " ó r d e -
nes del día". Tradicionalmente, c a d a parlamentario tenía la facultad p a r a presen-
tar órdenes del día a propósito del c o n t e n i d o del p r o y e c t o de ley, para modificar
o determinar el c o n c e p t o , ya sea antes o durante la discusión general. L o s ó r d e n e s
del día, manifestaciones de voluntad de la a s a m b l e a , p o r su naturaleza j u r í d i c a ,
por su disciplina procedimetal y por sus efectos h a c i a el g o b i e r n o , constituyen en
verdad u n o de los a r g u m e n t o s m á s delicados y, al m i s m o t i e m p o , m á s inciertos de
nuestro d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o , tal c o m o surge del e s t u d i o d e a u t o r e s q u e rara-
m e n t e se h a n o c u p a d o de ello (Longi y S t r a m a c c i ) . En otro capítulo, se tratará de

su incidencia sobre la función del r u m b o político del g o b i e r n o y sobre sus p o t e s -
tades de orden administrativo, c u a n d o no existía la "resolución instrumento a u t ó -
1
n o m o de directiva política parlamentaria. Relativos a la función l e g i s l a t i v a , " los
ó r d e n e s del día son motivados p o r n o r m a y se clasifican, p o r c o s t u m b r e , en en-
m e n d a d u r a (modificación del d i s e ñ o d e ley), r e c h a z a d o r a ( q u e s u s t a n c i a l m e n t e
lo rechazan), y de aprobación genérica. En la votación de los órdenes del día, rige el
principio de dar la prioridad al texto q u e m á s se aleja del p r o y e c t o de ley en exa-
m e n , e n e l intento r a z o n a b l e d e despejar a n t e s e l c a m p o d e i m p e d i m e n t o s s u s -
tanciales, o bien, de arrinconar sin m á s al p r o y e c t o , sin entrar luego en u n a discu-
sión inútil. R e s p o n d e a este último intento el llamado "orden del día p u r o y s i m p l e "
- q u e es el único orden del día no m o t i v a d o q u e tiene u n a sustancia análoga a la
prejudicial y es votado, c o n preferencia sobre cualquier otro o r d e n del día, antes
q u e se inicie el e x a m e n de los a r t í c u l o s - c o n el q u e la a s a m b l e a delibera precisa-
m e n t e de "pasar al orden del día", es decir, de no t o m a r en e x a m e n los artículos
del proyecto de ley y de proceder, sin m á s , al tratamiento de la otra m a t e r i a p r o -
p u e s t a para e x a m e n de la asamblea, según la a g e n d a de los trabajos. Tal principio
constituye tanto un respeto a la realización de los trabajos p a r l a m e n t a r i o s (sería
a n t i e c o n ó m i c o proceder e n el iter sin verificar antes si la m a y o r í a quiere arrinco-
nar el texto), un m e d i o q u e p u e d e traducirse en victoria política de la oposición,
ya q u e p r i m e r o se s o m e t e a votación, j u s t a m e n t e , el o r d e n del día q u e m á s se ale-
116
j a , p o r c o s t u m b r e , de las fuerzas g u b e r n a t i v a s . Sin e m b a r g o , el g o b i e r n o , c o m o
se verá a su debido t i e m p o , tenía facultad p a r a seleccionar el o r d e n del día sobre
el cual proponer, si era el caso, la cuestión de la confianza: e s o q u e h a c í a q u e en
tal contingencia la a s a m b l e a fuese obligada a p r o n u n c i a r s e prejudicialmente so-
bre el texto d e s e a d o por el gobierno, q u e lo u s a b a p a r a r e c l a m a r de la propia m a -
yoría sus responsabilidades. Sin e m b a r g o , tal p r a x i s ha sido modificada, al m e n o s
en la C á m a r a , por la nueva disciplina de la cuestión de confianza, ex artículo 116
del R e g l a m e n t o de la C á m a r a (infra, p p . 4 4 2 y ss.), lo q u e p e r m i t e al g o b i e r n o re-
currir al instrumento fiduciario " s o b r e el m a n t e n i m i e n t o " de un orden del día, aun
de un o r d e n del día p a r a no pasar a debatir los artículos, p e r o , no d i r e c t a m e n t e
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L a presentación de los órdenes del día está permitida, además del procedimiento legislativo, también
frente a una moción. Sin embargo, en tal caso, la votación de la moción tiene la precedencia sobre la de los
órdenes del día que la contienen. Se debe destacar, luego, que el orden del día, además de tener una eficacia
externa (es decir, frente al gobierno) puede asumir, también, una interna, en el ámbito del procedimiento legis-
lativo referente. El artículo 36, segundo párrafo, del Reglamento del Senado y, el artículo 96, tercer párrafo, del
Reglamento de la Cámara, en efecto, establecen que la asamblea puede aprobar frente a la comisión en sede rela-
tora, órdenes del día que expresen criterios y principios directivos para la formulación del texto de los artículos.
1 1 6
Sin embargo, debe decirse que la prioridad del "orden del día puro y simple" - n o estatuida por acaso en
el reglamento surgido de la reforma moderadamente antiobstruccionista de 1900 -permite también una justa y
razonable utilización contra el obstruccionismo, permitiendo inmediatamente a una mayoría compacta, rechazar
in limine el más vigoroso ataque del adversario.
sobre su rechazo. Sin embargo, mientras que para obtener q u e no pase un artículo,
una enmienda, o un o r d e n del día de instrucción al gobierno, se p o d r á depositar la
confianza sobre la aceptación de u n a e n m i e n d a , q u e los suprima, a u n q u e no pa-
rece q u e eso sea posible sobre un orden del día para no pasar a los artículos, q u e
de por sí no es susceptible de ser e n m e n d a d o .
La opinión del relator y la del gobierno sobre los órdenes del día, propuestos y
desarrollados, de no pasar a los artículos, se expresa en sus intervenciones al tér-
m i n o de la discusión general, q u e es la fase, en la q u e , por n o r m a , los ó r d e n e s del
día eran tratados tradicionalmente; sobre la votación, q u e c o m o se ha visto, ésta
se realiza i n m e d i a t a m e n t e d e s p u é s , y los presentadores, por otra parte, p u e d e n no
asistir, d a n d o en la práctica lugar al retiro del orden del día. Se r e c u e r d a la no p r o -
ponibilidad de textos extraños al objeto de la discusión o expresados en términos
inconvenientes, así c o m o la inadmisibilidad de aquéllos contrarios a deliberacio-
nes ya adoptadas durante la discusión p o r la a s a m b l e a sobre el a r g u m e n t o . La m á s
importante improponibilidad que puede hacer valer el presidente debería ser aquélla
de los órdenes del día q u e impliquen i n d e b i d a m e n t e la confianza o la desconfian-
za, q u e en el p a s a d o en c a m b i o eran a d m i t i d o s .
E s i m p o r t a n t e l a diferencia existente ahora, e n m a t e r i a d e ó r d e n e s d e l día,
d e s p u é s de la reforma de los reglamentos, entre C á m a r a y S e n a d o . Pero, conviene
m e n c i o n a r antes p a r a u n a mejor c o m p r e n s i ó n del instituto, su accidentada histo-
ria parlamentaria. H a c i e n d o a un lado aquí la génesis del d e r e c h o parlamentario
francés - e l anglosajón lo ignora tanto en la C á m a r a de los C o m u n e s c o m o en el
C o n g r e s o e s t a d o u n i d e n s e , e m p l e á n d o s e e n s u lugar i n s t r u m e n t o s d e n a t u r a l e z a
diferente y sólo a p r o x i m a d a m e n t e semejante, c o n las e n r i q u e c e d o r a s motions y
resolutions-, en d o n d e hizo su aparición en las a s a m b l e a s orleanistas, antes c o m o
tímida manifestación de un deseo, y p o r lo tanto, con el ordre du jour motivé, c o -
mo inicio de la directiva política parlamentaria, es conveniente recordar, p a r a la
historia parlamentaria italiana, su e m p l e o en la C á m a r a subalpina d e s d e los c o -
mienzos de la edad estatutaria, c o m o instrumento " n e u t r o " y sin e m b a r g o anfibo-
lógico, de indefinida e ilimitada validez tanto para efectos internos c o m o externos
en la a s a m b l e a , h a s t a e m e r g e r en el p o s r e s u r g i m i e n t o , c o n n a t u r a l e z a de d o c u -
m e n t o de confianza. El orden del día deriva de la antigua " m o c i ó n en a r g u m e n t o "
- i n s t r u m e n t o q u e p o s i b l e m e n t e es todavía m á s vago, q u e se o y e bien, p e r o es u n a
traducción incorrecta del d e r e c h o parlamentario inglés, con el q u e se d a b a reaper-
tura sin límites de la discusión, en réplica a los relatores y al g o b i e r n o - q u e las
importantes reformas B o n g u i eliminaron, con los textos c o o r d i n a d o s en 1888 y
1 8 9 1 , i n t e n t a n d o c o n fortuna incierta separar del conjunto de los fines p a r a los
que eran utilizadas las m o c i o n e s a u t ó n o m a s , financieras para el control, de los ór-
denes del día concernientes al c o n t e n i d o de la ley y reservados ú n i c a m e n t e al p r o -
c e d i m i e n t o legislativo. C o m o se verá, casi un siglo d e s p u é s la C á m a r a de D i p u -

tados lo ha intentado elogiablemente afianzar, m o d e r n i z a n d o c o n nuevos criterios
esta distinción, pero d a n d o lugar a difíciles p r o b l e m a s de interpretación, por lo q u e
todavía p a r e c e validísima y actual la advertencia del viejo Galeotti: "será nece-
sario cuidarse bien de dar el p a s a p o r t e de ó r d e n e s del día a v e r d a d e r a s y propias
mociones".
En el t e m a de los ó r d e n e s del día en el d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o vigente, en el
S e n a d o el r e g l a m e n t o conserva sustancialmente la antigua disciplina, c o l o c a n d o
en diferentes m o m e n t o s los tres t i e m p o s c o n c e p t u a l y c r o n o l ó g i c a m e n t e distintos,
que se refieren al instituto, pero, comprendidos en la fase de la discusión general. Es
decir, la presentación (antes del inicio o también durante la discusión general, siendo
r a z o n a b l e esperar q u e los ó r d e n e s del día p u e d e n brotar de los orientamientos sur-
gidos durante el curso de ella), la discusión c o m o la d e n o m i n a el reglamento, pero
q u e es m á s exacto definirla c o m o desarrollo y tratamiento, en c u a n t o no se tiene
sobre el orden del día u n a verdadera discusión, sino un d e b a t e limitado a los p r o -
ponentes, al relator de la comisión y al gobierno (durante la discusión general o al
final de ésa, después de las intervenciones de rito del relator y del gobierno); en fin,
la votación por h a c e r s e i n m e d i a t a m e n t e antes de la discusión y votación de los ar-
tículos). En la C á m a r a de D i p u t a d o s , p o r el contrario, el r e g l a m e n t o ha e l i m i n a d o
los órdenes del día de la discusión general, en d o n d e eran m o t i v o de exasperadas
peroratas c a p a c e s d e o c u p a r m á s t i e m p o q u e l a discusión general p r o p i a m e n t e di-
cha, c o n la drástica solución de su transferencia en b l o q u e (con la excepción, se
entiende, para el orden del día de no p a s a r a los artículos) a la fase de la discusión
de los artículos, con votación i n m e d i a t a m e n t e p r e c e d e n t e a la conclusión de ese
subprocedimiento. En efecto, el artículo 88 del Reglamento de la Cámara, dispone en
el texto resultante de una efectuada en 1986: " E n el curso de la discusión de los
artículos, c a d a diputado p u e d e presentar n o m á s d e u n o r d e n del día q u e c o n t e n g a
117
u n a instrucción al gobierno, en relación a la l e y en e x a m e n . L o s ó r d e n e s del día
p u e d e n ser ilustrados p o r no m á s de c i n c o m i n u t o s c a d a uno, y se s o m e t e n a vota-
ción, después de la aprobación del último artículo, pero antes de la votación final."
1 1 7
El comentario (oficial) que de tal norma (en la redacción original de 1971) da El nuevo reglamento de
la cámara de los diputados ilustrado con los trabajos preparatorios, editado bajo el cuidado de ese secretaria-
do, observa que "impropiamente en el texto del artículo -primer párrafo- se habla de ley en lugar de proyecto
de ley" (p. 780). Tal impropiedad, sin embargo, queda completamente por demostrar. En efecto, es verdad que
la norma correspondiente del precedente reglamento, artículo 81 del Reglamento de la Cámara, viejo texto, pre-
veía que "pueden ser presentados órdenes del día que conciernen al contenido de la ley, que determinen y modi-
fique el concepto y que sirvan de instrucciones a las comisiones", así que, razonablemente, la ley debería ser
entendida entonces, seguramente, al menos relativamente a las instrucciones para las comisiones (aparte la muy
conocida incongruencia, desde hace tiempo destacada generalmente, de ese residuo del sistema de las tres lec-
turas, en el contexto del procedimiento de formación de ley, al que la constitución prioritariamente asigna el
examen obligatorio por parte de las comisiones, que, por lo tanto, están obviamente imposibilitadas tanto en
el plano jurídico como en el empírico-temporal, para recibir de quien sea, alguna instrucción). No lo es menos, el
gran cambio no simplemente de procedimiento sino, también, político constitucional, caracterizado por la sustitución
La diversidad para el instituto en examen, en las dos r a m a s del Parlamento, en

el tratamiento jurídico, procedimental y sustancial es respetable. A u n q u e el m i s -
mo Reglamento del Senado prevé para el presidente la facultad de disponer q u e el
orden del día "concerniente a disposiciones específicas contenidas en un artículo
del diseño de ley sea v o t a d o antes de la votación del artículo m i s m o " (y, entonces,
desincorporadas de la discusión general y transferidas a la de los artículos) y es
válida siempre, en el S e n a d o , la posibilidad de transformar u n a e n m i e n d a , previo
retiro, en el orden del día referido a un artículo específico, queda q u e la reforma re-
glametaria influye en esta delicada materia a u m e n t a n d o , m á s q u e colmar, las dis-
tancias de derecho parlamentario procedimental y sustancial entre las dos cámaras.
Bajo el perfil procedimental, no sería posible negar a la nueva disciplina de la
C á m a r a de D i p u t a d o s m a y o r racionalidad q u e la del S e n a d o de la República. En
un ordenado proceso formativo de la ley, en el drafting ya han participado, informal
p e r o e f i c a z m e n t e , v a r i a s o r g a n i z a c i o n e s d e l a s o c i e d a d civil e n s u m u l t i f o r m e
en el orden del día como (inaplicable) directiva para las comisiones con el orden del día como "instrucción al
gobierno", es decir, como directiva parlamentaria dirigida al Ejecutivo, tiene un significado lógico y constitu-
cional únicamente si el objeto es la ley, no el proyecto de ley. ¿Cuál podría ser, igualmente, el significado de
instrucción al gobierno en orden a un proyecto de ley, cuando los órdenes del dia-instrucciones "deben referirse
a los artículos ya aprobados o a la ley en su conjunto y son puestos a votación después de la aprobación del últi-
mo artículo, pero antes de la votación final" (artículo 88 de Reglamento de la Cámara)?. Evidentemente la ratio
de la norma no puede ser en el sentido de un instrumento idóneo para inducir al gobierno a enmendar ésta o
aquella disposición proyectada, ya que es neta la referencia "a los artículos ya aprobados" o bien "a la ley en su
conjunto": la ratio se debe entender, rectamente, en el sentido de que se trata de directivas al gobierno no ya para
la formación, sino "para la explicación de ley o de cada una de sus disposiciones", como se expresa claramente,
en una especie de interpretación auténtica, la misma nota de los relatores en el texto original del proyecto de
reglamento (p. 779, op. cit.). Eso está perfectamente de acuerdo, por otra parte, aun queriendo considerar úni-
camente los argumentos del texto, con la disposición contenida en el tercer párrafo del artículo 143 del Regla-
mento de la Cámara, que estatuye que las comisiones "también pueden pedir a los representantes del gobierno,
informar, aun por escrito, en mérito a la ejecución de leyes y ala aplicación dada a mociones, a resoluciones y
órdenes del día aprobados por la cámara o aceptados por el gobierno", así como con la facultad de poner la
confianza sobre aceptación de un orden del día, aunque fuere para obstruir el paso de otro.
La correcta distinción entre "ejecución" de leyes y "aplicación" de directivas (cuando se permita el reen-
vío a La directiva parlamentaria de la asamblea) aferra, egregiamente, el diferente fundamento de preceptividad
para las deliberaciones parlamentarias legislativas y las deliberaciones parlamentarias no legislativas apoya-
dadas sobre la relación de confianza, pero para la finalidad del planteamiento del Parlamento hecho así, también
ellas diversifican el control-inspección sobre la ejecución que la adminsitración pública da a las leyes, por el con-
trol-dirección del Parlamento sobre el respeto tenido por el gobierno sobre la moderación en los órdenes del día
motivados, relativos a la interpretación aplicativa de la ley (otros órdenes del día, no conoce hoy, como se sabe,
el derecho parlamentario positivo). Este nuevo dato normativo de un reglamento parlamentario, hasta ahora
escapado a la doctrina, no menos que a las fuerzas políticas operantes en la Cámara, va mucho más allá del exa-
men de inspección de control sobre la administración pública (en donde la ley es el parámetro de la verificación)
aún ampliado en una versión italiana del legislative oversight y tiene toda la intención de proponerse -si no se
quiere abandonar a las muy fáciles y desviadoras evocaciones del régimen asambleísta y tanto como para quedar,
en cambio, en los ejemplos estadounidenses- como una confusa y peligrosa versión de la ya, en origen, confusa
y peligrosa come into agreement legislation con el que fue indulgente, recientemente el Congreso de Estados
Unidos. A nadie escapa el grueso problema -que no importa al presente tratado- que una tal novedad produzca
en el tema de interpretación y aplicación de la ley, por parte de la magistratura.
representación pluralista, los ó r d e n e s del día tienen ya un sentido sólo si se r e -

fieren p u n t u a l m e n t e a disposiciones precisas, es decir, a artículos p o r aclarar o
interpretar después de que las directrices de t o d o el texto h a y a n sido debatidas en
la discusión general, sucesiva, c o m o todos saben, al e x a m e n preliminar, p e r o ana-
lítico de comisión: en e x t r e m o no parece e x a g e r a d o q u e los ó r d e n e s del día, de-
sarrollados y votados en la discusión general, contrasten con la lógica constitucio-
nal que preside al procedimiento legislativo, con posibilidad de hacer vano ab novo
el trabajo desarrollado en sede referente. Tal visión de las cosas, r e c o g i d a por el
R e g l a m e n t o de la C á m a r a , no p e r m a n e c e i g n o r a d a d u r a n t e la elaboración del R e -
g l a m e n t o del S e n a d o y q u e d a huella en el informe del multicitado proyecto. Sin
embargo, ella ha sido desatendida, u omitida, observando q u e la p r o p u e s t a de c o -
locar la votación de los ó r d e n e s del día al t é r m i n o de aquélla sobre los artículos,
aun " m o t i v a d a por la lógica exigencia de conformar los ó r d e n e s del día al texto
normativo aprobado", hubiera postulado que en la m i s m a sede, c ó m o en la Cámara,
se localizaran, también, la presentación y el desarrollo: " p e r o h a c i é n d o l o así, se
hubiere irremediablemente prejuzgado la programación de los tiempos del debate"
(p. 3 6 del i n f o r m e ) . C o n e s o , u n a e x i g e n c i a " e m p r e s a r i a l " p r e v a l e c e sobre u n a
exigencia de racionalidad funcional, callando q u e la p r i m e r a t a m b i é n p u d i e r a en-
contrar satisfacción sin sacrificar a la segunda, m e d i a n t e el p r e m i o , a c a d a g r u p o
parlamentario, en sede de conferencia d e los presidentes, de un t i e m p o standard
para los órdenes del día en el m a r c o de la organización de la discusión de los ar-
tículos. A s í que, hoy, todavía p u e d e encontrar justificación la queja de u n o de los
m á s g r a n d e s tratadistas italianos de p r o c e d i m i e n t o p a r l a m e n t a r i o , según el cual
" n o deben maravillar las incertidumbres que se manifiestan alrededor de las normas
relativas a los órdenes del día, c u a n d o se considere que las disposiciones del regla-
m e n t o no se adaptan para nada a este instrumento p r o c e d i m e n t a l " (Galeotti, 1902).
Bajo el perfil sustancial, mientras que el R e g l a m e n t o del S e n a d o se abstiene de
definir al instrumento en cuestión (limitándose a declarar que "en el examen de un
proyecto de ley pueden ser presentados órdenes del día concernientes al contenido
del proyecto de ley m i s m o " ) (artículo 95 del R e g l a m e n t o del Senado) diversamen-
te del correcto criterio definitorio u s a d o p a r a la interrogación, la interpelación, la
m o c i ó n y la resolución, en c a m b i o , el R e g l a m e n t o de la C á m a r a define y tipifica
al instituto. Pero dándole naturaleza y efectos jurídicos nuevos, tal vez de no agra-
dable e n c u a d r a m i e n t o , en sus últimas implicaciones, en nuestro sistema constitu-
cional, según la lógica de un régimen parlamentario ( c o m o se refiere en el n ú m e r o
23 de la p. 305) y tales c o m o reabrir el gran debate doctrinal iniciado en 1897 p o r
C a m m e o , precisamente al m a r g e n de un orden del día y a las c o n s e c u e n c i a s j u r i s -
diccionales.
La ilustración de la fase g e n e r a l de la discusión de los p r o y e c t o s de ley va

completada con la de su a s p e c t o particular, n u e v o en parte. Ya q u e , c o m o es c o n o -
cido, el artículo 99 constitucional define al Consejo Nacional de la E c o n o m í a y del
Trabajo c o m o "órgano de consulta de la cámara", al igual que del gobierno, agrega
que, iniciativa legislativa aparte, ése " p u e d e contribuir a la elaboración de la legis-
lación económica y social", el Reglamento del Senado prevé ahora que, en aquella
materia legislativa, a n t e s del cierre de la d i s c u s i ó n general c a d a s e n a d o r p u e d a
proponer la petición - d e poner los votos después de una intervención de cada gru-
po parlamentario, c o m o para la s u s p e n s i v a - de tener la opinión del C o n s e j o N a -
cional de la E c o n o m í a y del Trabajo; su opinión se adjuntará al proyecto de ley. La
m i s m a disciplina, a u n c o l o c a d a en capítulo diferente, vale para las relaciones de
la C á m a r a de D i p u t a d o s con el Consejo N a c i o n a l de la E c o n o m í a y del Trabajo,
tanto para las c o m i s i o n e s c o m o para la asamblea. A este propósito, p u e d e ser lí-
cito observar - i n d e p e n d i e n t e m e n t e de la m u y e s c a s a incidencia q u e en la efec-
tividad del nuestro, así c o m o en otros o r d e n a m i e n t o s constitucionales, tienen los
consejos de la e c o n o m í a y del t r a b a j o - que el parecer eventual del Consejo N a c i o -
nal de la E c o n o m í a y del Trabajo puede ser, sin lugar a dudas, útil durante el curso
del e x a m e n en c o m i s i ó n referente, p o r la m i s m a naturaleza que le es propia, p e r o
que ello p a r e c e p r o c e s a l y c o n c e p t u a l m e n t e p o c o p e r t i n e n t e p a r a el trabajo de
asamblea, en d o n d e el p r o y e c t o de ley debería alcanzar, ya c o m p l e t a d o con toda
la d o c u m e n t a c i ó n técnica sectorial, p a r a ser enfrentado bajo el a s p e c t o político
general y en c u a n t o al lado técnico para la materia e c o n ó m i c o - s o c i a l , en su con-
gruencia en orden a la p r o g r a m a c i ó n nacional. D e l resto, la m i s m a t e r m i n o l o g í a
usada p o r el constituyente p a r a prever la contribución del Consejo N a c i o n a l de la
E c o n o m í a y del Trabajo "en la elaboración d e la legislación e c o n ó m i c a y social",
parecería referirse m á s b i e n a l m o m e n t o i n s t r u c t o r i o d e l a c o m i s i ó n q u e a q u é l
variadamente deliberativo de la asamblea.
La discusión de los artículos (y de las enmiendas),

la coordinación y la votación final
EN LA DISCIPLINA de la fase d e d i c a d a al e x a m e n de los artículos, los r e g l a m e n t o s

vigentes realizan u n a n o t a b l e e c o n o m í a racionalizada y u n a apreciable agilidad
en de los trabajos. El fin de esta fase, c o n o c i d a c o m o " e x a m e n particular", c o n -
siste en la posible integración de artículos a g r e g a d o s y de e n m i e n d a s . De estas
últimas falta u n a definición r e g l a m e n t a r i a ; sin e m b a r g o , ésas s i e m p r e h a n sido
entendidas y practicadas c o m o i n s t r u m e n t o s de contenido n o r m a t i v o q u e tienen
c o m o fin agregar, modificar o suprimir, en un p r o y e c t o de ley, palabras, frases o
enteras disposiciones, o b i e n , el de modificar el o r d e n a m i e n t o y la distribución de
los artículos (Mohroff). D e b e distinguirse el " d e r e c h o de p r o p o s i c i ó n " de la en-

m i e n d a , q u e al igual q u e la iniciativa legislativa es de expectativa de c a d a m i e m -
bro de la asamblea "y del gobierno p o r el ' d e r e c h o - p o p u l a r ' " en sentido propio, es
decir, en el sentido de la deliberación del texto e n m e n d a d o r , q u e es conferido en
exclusiva a la potestad (legislativa) de la a s a m b l e a c o m o c u e r p o .
En el S e n a d o , el p r e s u p u e s t o lógico y de experiencia q u e tiene la discusión
sobre los artículos, c o m o tal, es significado y r a z ó n de ser si y en c u a n t o son pro-
p u e s t a s las e n m i e n d a s (por c a d a u n o de los s e n a d o r e s , p o r la c o m i s i ó n o p o r el
gobierno), c o n ellos se ha llegado a c o n s a g r a r el principio de la unicidad de la dis-
cusión de los artículos y de las relativas e n m i e n d a s , estableciendo e x p r e s a m e n t e
q u e el debate sobre c a d a artículo p u e d a tener lugar sólo c u a n d o se le h a y a n p r o -
p u e s t o e n m i e n d a s . De lo q u e deriva q u e en esta fase - q u e llega a ser en concreto
la discusión de las e n m i e n d a s - el presidente c o n c e d e la facultad de hablar sobre el
artículo mientras subsistan u n a o m á s enmiendas correlativas a ello. No es la m á x i -
ma m á s permitida, salvo diferentes apreciaciones del presidente, sino a la c o m i -
sión y al g o b i e r n o la presentación de e n m i e n d a s d u r a n t e el c u r s o de la sesión (el
t é r m i n o v e n c e u n a h o r a antes de su apertura) d u r a n t e la cual se deja a salvo úni-
c a m e n t e la p r o p u e s t a de s u b e n m i e n d a s o e n m i e n d a s a e n m i e n d a s . P o r otra parte,
serían considerados inadmisibles, a juicio del presidente, aquellos textos "carentes
de contenido modificativo r e a l " q u e parecerían consecuentes no a finalidades real-
m e n t e e n m e n d a d u r a s sino d e s g a s t a d o r a s , e s decir, m e r a m e n t e obstruccionistas,
mientras que aquéllos dirigidos a introducir correcciones de forma son reenviables
a la sede de la coordinación. P o r lo d e m á s , las e n m i e n d a s q u e i m p l i q u e n a u m e n -
tos en los gastos o d i s m i n u c i ó n de entradas, r e q u i e r e n o b l i g a t o r i a m e n t e el parecer
s o b r e las c o n s e c u e n c i a s financieras de la c o m i s i ó n de b a l a n c e y p r o g r a m a c i ó n
(que t a m b i é n p u e d e ser e x p r e s a d o verbalmente, d u r a n t e el c u r s o de la sesión, p o r
el presidente de la c o m i s i ó n o de algún d e l e g a d o suyo), q u e i n m e d i a t a m e n t e es
transmitido; es facultad de la c o m i s i ó n c o m p e t e n t e en el mérito, y del gobierno,
exigir q u e sea reenviada a la sesión siguiente la d i s c u s i ó n de las e n m i e n d a s p r e -
sentadas en el c u r s o de u n a sesión, mientras q u e el presidente del S e n a d o t a m b i é n
p u e d e d i s p o n e r la relegación y el reenvío a la c o m i s i ó n c o m p e t e n t e de a l g u n o s
artículos y e n m i e n d a s , fijando la fecha p a r a q u e v u e l v a n a ser c o n s i d e r a d o s en
118
asamblea.
1 , 8
La disposición, en el informe al proyecto de reglamento se refiere a "cuando la discusión se haga con-
fusa o muy apresurada"; es una consecuencia del acuerdo forzado de la comisión-aula y, en general, del reforza-
miento del rol instructor del colegio menor, todas las veces que se manifieste la necesidad. Muy oportuna como
instrumento de un procedimiento, ella puede revestir, también, una función y un significado desde el punto de
vista político, pudiendo recurrir -así sucedió, por ejemplo, en mayo de 1973, durante el caótico acontencimien-
to de la aprobación del estado jurídico de los normalistas- como una estrategia válida cuando sea manifiesta la
derrota del gobierno sobre un propio proyecto de ley, cuando se prefiera soslayar de tal modo el retiro sustan-
cial para una nueva elaboración acordada con la oposición.
Ahora está permitida por el r e g l a m e n t o , aun en esta fase del p r o c e d i m i e n t o ,

la petición de cierre anticipado, al considerarse r a c i o n a l m e n t e q u e si el instituto
siempre ha sido aceptado en sede de discusión general, en d o n d e el debate necesi-
ta de p o r sí una cierta amplitud, con m a y o r razón ése se legitima si está referido a
la discusión, limitada p o r su naturaleza, sobre un artículo en singular (y relativas
enmiendas). C u a n d o son "susceptibles de ser diferenciados de los otros p o r su au-
119
t ó n o m a relevancia n o r m a t i v a " , u n o o m á s artículos, o disposiciones contenidas
en ellos, cada senador p u e d e pedir q u e ellos sean sometidos al "ajuste".
Cerrada la discusión sobre c a d a artículo (rectius, sobre las e n m i e n d a s de c a d a
artículo) se p r o c e d e a la votación: antes de las e n m i e n d a s - c o m e n z a n d o p o r los
textos de naturaleza supresora, p a r a pasar a aquellos modificadores y, al final a
los a g r e g a d o r e s - , d e s p u é s , al artículo a las q u e se refieren, excepto c u a n d o h a y a
sido presentada u n a sola e n m i e n d a supresora de un artículo entero en c u y o caso
se s o m e t e a votación el m a n t e n i m i e n t o del texto original. L a s e n m i e n d a s a u n a
e n m i e n d a se votan antes de la m i s m a , p e r o es facultad del presidente modificar el
orden de las votaciones c u a n d o lo considere o p o r t u n o a los fines de la claridad de
la votación m i s m a .
En la C á m a r a de D i p u t a d o s , la fase relativa a la discusión de los artículos de
un proyecto de ley, disciplinada por el artículo 85 del R e g l a m e n t o , ha sido profun-
d a m e n t e modificada. C o n la b a s e en el texto de 1 9 7 1 , este p r o c e d i m i e n t o se dis-
tinguía en d o s subfases, consistentes, respectivamente, en la discusión del artículo
y en la ilustración y discusión de las e n m i e n d a s , s u b e n m i e n d a s y artículos agrega-
dos. Sin e m b a r g o , en la praxis, la distinción entre la discusión sobre líneas g e n e -
rales, sobre el artículo y sobre las e n m i e n d a s n u n c a ha q u e d a d o en claro. Por otra
parte, el tercer párrafo del artículo 8 5 , al crear la prohibición para intervenir m á s
de una vez en u n a m i s m a discusión, excepto para r e c l a m o s al reglamento, c u e s -
tiones incidentales, etcétera (artículo 43 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a ) , establecía
q u e c a d a diputado podía t o m a r la p a l a b r a " u n a sola vez, sobre las e n m i e n d a s , sal-
vo q u e en el curso de la discusión se h a y a n presentado e n m i e n d a s a sus e n m i e n -
d a s " . Pero, por u n a praxis c u y o s orígenes se vinculan a un t i e m p o m u y anterior a
la entrada en vigencia del R e g l a m e n t o de 1 9 7 1 , ha sido p e r m i t i d o a los d i p u t a d o s
9
" E1 ajuste, demasiado conocido en la praxis parlamentaria italiana como remedio soberano para implan-
tar mínimos contenidos normativos, llamados púdicamente urgentes, en prenda de cosmogónica normación de
reforma, definidas, por otra parte, como generalmente urgentísimas pero por costumbres traspasadas entre las le-
gislaturas como lejanos y luminosos cometas, es el instituto ad hoc cuando se ha llegado al punto de poder reen-
viar todavía todo, excepto la satisfacción de los intereses materiales de los que se hacen partadores efectivos,
dentro y fuera de las asambleas, los sindicatos; estudios de análisis sociológico del trabajo parlamentario serían
muy ventajosas para verificar si, en tal actividad, de lobbying, prevalecen cualitativa y cuantitativamente los
sindicatos de los trabajadores o aquéllos - l o s institucionales y, aún más, los ocultos- de los empresarios. El
ajuste, en cualquier significado, queda de cualquier modo como el instrumento procesal mejor votado para ilustrar
como fondo común, el fresco multiforme de mal gobierno legislativo.
intervenir para ilustrar las e n m i e n d a s , tantas v e c e s cuantas sean las e n m i e n d a s de

cada u n o de los presentes. En fin, mientras q u e en la fase de la discusión sobre lí-
neas generales podía intervenir un solo d i p u t a d o p o r g r u p o parlamentario (excep-
to q u e fuese pedida la ampliación de la discusión), c a d a d i p u t a d o podía intervenir
p o r un t i e m p o no superior de veinte m i n u t o s (hasta sin límite a l g u n o , si p o r un
presidente de g r u p o hubiese sido p e d i d a la d e r o g a c i ó n p o r los p r o p i o s inscritos,
según los significados del sexto párrafo del artículos 3 9 , ahora a b r o g a d o ) en c a d a
una de las dos fases constituyentes de la discusión del artículo, y hasta m á s veces
c u a n d o hubiese presentado m á s e n m i e n d a s .
L o s devastadores efectos obstruccionistas derivados de este c o m p l e j o de nor-
mas son evidentes, y en el m o m e n t o que, de potenciales - e s decir, dirigidos a disua-
dir sin previo a c u e r d o c o n la m a y o r fuerza de la o p o s i c i ó n - llegaron a ser reales
p o r la utilización q u e hicieron las fuerzas políticas de la m a r g i n a l c o n s i s t e n c i a
parlamentaria; pero todavía al grado de b l o q u e a r p o r largos p e r i o d o s la actividad
n o r m a l del P a r l a m e n t o , la disciplina p a r l a m e n t a r i a no p o d í a no ser modificada.
E s o sucede con dos sucesivas intervenciones r e f o r m a d o r a s efectuadas en 1981 y
en 1986.
El artículo 85 del Reglamento de la Cámara, en el texto vigente, recalca en
el p r i m e r párrafo la solución ya h e c h a y e x p e r i m e n t a d a p o s i t i v a m e n t e en el Sena-
d o , a g r u p a n d o en u n a sola d i s c u s i ó n las d o s fases distintas de la d i s c u s i ó n del
artículo y de aquélla del conjunto de las e n m i e n d a s p r o p u e s t a s a ello. C a d a dipu-
tado, a u n q u e p r o p o n e n t e d e m á s e n m i e n d a s , p u e d e p o r l o tanto, t o m a r l a palabra
u n a sola vez p o r u n t i e m p o d e n o m á s d e veinte m i n u t o s , interviniendo simultánea-
m e n t e en la d i s c u s i ó n del artículo, sobre las e n m i e n d a s p r o p i a s y s o b r e las de
otros sobre e n m i e n d a s y sobre artículos a g r e g a d o s . S ó l o en dos ocasiones es posi-
ble superar el límite de t i e m p o antes indicado: c u a n d o están en discusión p r o y e c -
tos de ley constitucional, de la d e l e g a c i ó n legislativa, en m a t e r i a electoral y de
autorización a la ratificación de los tratados internacionales, el t é r m i n o de veinte
m i n u t o s se duplica; en c a m b i o , es facultad del p r e s i d e n t e de la C á m a r a a u m e n -
tarlo hasta el doble ante u n o o m á s artículos q u e c o m p o n g a n el p r o y e c t o de ley,
c u a n d o les r e c o n o z c a relevancia particular. Ya q u e en la discusión sobre c a d a u n o
de los artículos p u e d e n intervenir todos los d i p u t a d o s q u e lo pidan, la a s a m b l e a
p u e d e deliberar el cierre. Sin e m b a r g o , en tal caso, el cuarto párrafo del artículo
85 establece q u e p u e d e n t o m a r la palabra, p o r no m á s de diez m i n u t o s c a d a uno,
el p r i m e r firmante y otro p r o p o n e n t e de e n m i e n d a s aún no ilustradas, siempre q u e
no h a y a n intervenido en la discusión. Éstas intervenido se justifican c o n la exi-
gencia q u e los textos señalan para someterlo a votación de la a s a m b l e a y q u e de
cualquier m a n e r a d e b e n ser ilustrados, para q u e la decisión sea t o m a d a sólo d e s -
p u é s de q u e los diputados h a y a n tenido un c o n o c i m i e n t o suficiente del problema.
Por otra parte, ha c a m b i a d o el t é r m i n o p a r a la presentación de las e n m i e n d a s .

Para asegurar u n a mejor organización del debate, ligada sobre t o d o a la progra-
m a c i ó n d e l o s t r a b a j o s y a l r e s p e t o d e l o s t i e m p o s i n d i c a d a e n ella, t o d a s l a s
e n m i e n d a s deben ser presentadas al m e n o s el día precedente a la sesión en la cual
se inicie la discusión del artículo a q u e se refieren. Ú n i c a m e n t e se c o n c e d e a la
comisión y al gobierno presentar e n m i e n d a s , s u b e n m i e n d a s y artículos agregados
hasta q u e se inicie la votación del artículo a que se refieren. Al comité de los nueve
- q u e , c o m o se recordará, instituido en el seno de la c o m i s i ó n c o m p e t e n t e , presta
asistencia c o n p r e s e n c i a i n s t i t u c i o n a l i z a d a d u r a n t e e l e x a m e n e n a s a m b l e a , e n
todas sus f a s e s - se confía la tarea de e x a m i n a r las e n m i e n d a s presentadas direc-
tamente en aula (mientras q u e , p o r n o r m a , deberían ser presentadas y desarrolla-
das durante el e x a m e n referente en c o m i s i ó n ) , siempre d e j a n d o a salvo, p a r a el
120
presidente, la posibilidad d e convocarla en su plenum.
C o n t r a evidentes efectos obstruccionistas, se insertó l u e g o en el artículo 85
del R e g l a m e n t o de la C á m a r a un párrafo octavo, q u e establece q u e en el c a s o en
el q u e se h a y a presentado en un m i s m o texto u n a pluralidad de e n m i e n d a s diferen-
tes entre ellas, exclusivamente por variaciones graduales de cifras o datos o ex-
presiones igualmente graduadas (cuando, por ejemplo, en relación con el m o n t o de
un gasto, se presente técnicamente una serie infinita de e n m i e n d a s con importas
ligeramente diferentes entre unos y otros), el presidente de la asamblea debe some-
ter a votación, ante t o d o , la e n m i e n d a q u e m á s se aleja del texto original, y luego
u n determinado n ú m e r o d e e n m i e n d a s intermedias, declarando c o m p r e n d i d a s las
restantes. En cambio, es facultad del presidente modificar el orden de las votacio-
nes (artículo 87 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a ) c u a n d o ello sea requerido p o r ra-
zones de e c o n o m í a (es decir, en la práctica, para fines antiobstruccionistas) o de
claridad en las votaciones.
Sobre c a d a artículo, enmienda, s u b e n m i e n d a o artículo agregado, el R e g l a m e n -
to de la C á m a r a permite, en fin, u n a declaración de voto por no m á s de cinco m i -
nutos a cada diputado de c a d a g r u p o parlamentario, a d e m á s de los d i p u t a d o s q u e
120
Para evaluar plenamente la oportunidad de la norma que impone una evaluación instructoria de la
enmienda presentada en cualquier momento, se considera que el instituto en examen -a diferencia de los órdenes
del día, que no tienen naturaleza y efectos normativos, sino, que únicamente usufructúan la particular precepti-
va que se les confiere por la colocación en el marco de la relación fiduciaria gobierno -Parlamento- tienen por
propia esencia naturaleza y efectos normativos-legislativos, tratándose de un "fragmento" de norma legislativa
que modifica la proyectada disposición normativa contenida en el artículo. Exactamente, el informe al proyecto
de Reglamento de la Cámara, insiste en individuar el examen previo de la comisión como "jurídicamente obli-
gatorio según el espíritu del artículo 72, primer párrafo de la Constitución, tratándose de expresiones, aun acce-
sorias o integrativas, de la iniciativa legislativa". El nuevo derecho parlamentario positivo y la interpretación
dada por los relatores de la junta desatienden, entonces, la opinión doctrinal (S. Galeotti, Spagna, Muso) que en
contraste con la prevaleciente doctrina (Mortati, Balladore-Pallieri) niega si se deba revisar la enmienda, como
forma particular de ejercicio del derecho-poder de iniciativa legislativa; su titularidad, sin embargo, queda confe-
rida sólo al gobierno y a los miembros del Parlamento, no siendo otros sujetos titulares de la iniciativa, partíci-
pes de la función legislativa procedimentalmente entendida.
expresen posiciones disidentes frente al grupo al que pertenecen (en este caso, con
las m o d a l i d a d e s y los límites de los t i e m p o s establecidos p o r el presidente). Esta
n o r m a representa una derogación explícita, c r e a d a con fines antiobstruccionistas,
según lo previsto en el primer párrafo del artículo 50 del R e g l a m e n t o de la Cámara,
el que, excepto en el caso en q u e la discusión esté limitada p o r expresa disposición
del reglamento, establece, en c a m b i o , en vía general, q u e i n m e d i a t a m e n t e antes de
u n a votación tienen el d e r e c h o para hablar para y d e c l a r a c i o n e s de voto, p o r no
m á s d e diez m i n u t o s c a d a u n o d e los diputados q u e l o p i d a n .
En fin, se d e b e destacar q u e la revisión de las n o r m a s reglamentarias sobre la
duración de las intervenciones y sobre la discusión de los proyectos de ley se vincu-
la estrechamente con el nuevo procedimiento sobre la p r o g r a m a c i ó n de los trabajos,
que ahora a s u m e un carácter vinculatorio, ya sea p o r q u e progresivamente h a n sido
disciplinados rígidamente t o d o s aquellos espacios al interior de los cuales p o d í a n
antes generarse el o b s t r u c c i o n i s m o de las m i n o r í a s ; ya sea, p o r otra parte, p o r q u e
los párrafos 6 y 7 del nuevo artículo 24 del Reglamento de la Cámara, armonizan los
tiempos de las intervenciones con los términos del calendario (contingencia).
De la ilustración del tratamiento j u r í d i c o d a d o a las e n m i e n d a s en las d o s cá-
m a r a s , e m e r g e , para a m b a s , la delicada cuestión relativa a la proponibilidad, pero,
sobre todo, a la procedibilidad de e n m i e n d a s contrastantes c o n las n o r m a s consti-
tucionales. Si la nueva disciplina reglamentaria - e n cuanto a sujeción sustancial a
los varios tipos y m o d o s de e x a m e n , previstos en la constitución p a r a el p r o c e d i -
miento legislativo- ha llegado correctamente a equiparar el régimen de las p r o y e c -
tadas disposiciones de e n m i e n d a con el r é g i m e n de las p r o y e c t a d a s disposiciones
ya articuladas, se p u e d e convenir q u e , en línea general, bajo perfil de la constitu-
cionalidad, vale expresar para la proponibilidad y procedibilidad de las e n m i e n -
das el m i s m o criterio fundamental q u e p a r a la p r o p o n i b i l i d a d y procedibilidad de
toda la proyecta d e protesta legislación in itinere. E s decir, vale el criterio q u e , y a
sea p a r a los vicios formales o in procedendo, y a sea p a r a los vicios sustanciales o
intrínsecos, el sistema de jurisdicción centralizada de constitucionalidad vigente
en nuestro o r d e n a m i e n t o excluye la posibilidad de un ó r g a n o diverso, en este c a s o
un órgano parlamentario, legitimado en vía definitiva p a r a la función de revisión
de la legimitidad constitucional (en sentido atécnico) de las leyes, aparte los casos de
m a c r o s c ó p i c a violación, p a r a los cuales, c o m o se sabe, el d e b e r de p r o m u l g a c i ó n
del jefe del E s t a d o se ha interpretado en relación c o n el delito de atentado contra
la Constitución, q u e a él se refiere.
Sin e m b a r g o , aparte de eso ello no libera a nadie de la obligación j u r í d i c a de
fidelidad a la constitución y q u e la falta de una presunción absoluta de legitimidad
de las leyes no p u e d e ser indentificada o traducida en una . . . debida presunción de
ilegitimidad es claro q u e la obligación primaria de los r e g l a m e n t o s parlamentarios
-precisamente en cuanto fuentes normativas de nivel diferente, pero, no inferior, a

la ley formal, y sin e m b a r g o , en el estado actual de la jurisprudencia constitucio-
nal, sustraídos al e x a m e n de legitimidad de la C o r t e - se avalen en la a u t o n o m í a
q u e les confiere la c o n s t i t u c i ó n , a n t e t o d o , p a r a tener listos institutos, r e l a c i o n e s
y procedimientos aptos para garantizar, en lo posible, un ejercicio constitucional-
m e n t e legítimo de la potestad legislativa de las c á m a r a s . En la lógica del sistema,
q u e se repite, excluye una jurisdicción difusa de constitucionalidad y deja a salvo
el uso discrecional del p o d e r político del P a r l a m e n t o ; ello p u e d e implicar, única-
mente, preparar a órganos diputados incidenter tantum para la emisión de opinio-
nes de legitimidad constitucional: p a r a la normatividad q u e tiene valor de Ley de
expectativa p a r a el Ejecutivo, ello acontece por o b r a de la abogacía del E s t a d o y
del consejo de E s t a d o en sede consultiva; p a r a aquélla de expectativa del Legis-
lativo, p o d r á darse, únicamente, por obra de órganos internos de las c á m a r a s , c o m o
sucede, p r e c i s a m e n t e , m e d i a n t e la función consultiva de las c o m i s i o n e s p e r m a -
nentes para los asuntos constitucionales.
Los casos m á s frecuentes en la práctica parlamentaria son, sin e m b a r g o , aqué-
llos relativos al d e s c o n o c i m i e n t o o a la sustancial inobservancia de los dispuestos
por el artículo 81 constitucional, q u e , d e s p u é s de haber tratado sobre la aprobación
de ley del balance, estatuye, taxativamente, que "toda otra ley q u e contenga nuevos
o m a y o r e s gastos d e b e indicar los m e d i o s para enfrentarlos". Tal indicación, en
nuestro criterio, a s u m e naturaleza d e requisito. L o q u e podría producir consecuen-
cias notables. Ya se ha visto el m e c a n i s m o , con el cual, para a m b o s reglamentos, es
obligatoria la carga del e x a m e n , por parte de la comisión de b a l a n c e y p r o g r a m a -
ción para las e n m i e n d a s , q u e h a g a indicaciones sobre cobertura financiera, pre-
sentadas en cualquier m o m e n t o . C o n ello, la necesidad de la opinión obligatoria
q u e d a satisfecha. Sin e m b a r g o , la c o m i s i ó n al no encontrar la cobertura indicada
en m a n e r a congruente, reenviará la discusión a la sesión sucesiva. ¿Quid juris si
la indicación no se aporta d e s p u é s en m o d o c o n g r u e n t e ? El presidente, a d e m á s de
hacer valer el i m p e d i m e n t o contra la " r e p r o p o s i c i ó n " de e n m i e n d a s ya rechaza-
das, que se quieran hacer pasar con el ropaje de órdenes del día, tiene facultad para
negar la a c e p t a c i ó n y el desarrollo de e n m i e n d a s o artículos a g r e g a d o s sólo si
están formulados c o n frases inconvenientes o si se refieren a a r g u m e n t o s extraños
al objeto de la discusión; se a c o s t u m b r a decir p o r eso, q u e q u e d a excluido, y q u e
entre sus p o d e r e s está el declarar la improponibilidad, o mejor, la improcedibili-
dad de e n m i e n d a s o artículos agregados q u e llegan al u m b r a l de la discusión con
apertura inadecuada. Q u e d a todavía el p r o b l e m a de c ó m o garantizar la observan-
cia del p r e c e p t o constitucional y, s o b r e t o d o , a q u i e n c o n c r e t a m e n t e se le d a b a
encargar, ya q u e el principió de la responsabilidad gubernativa q u e se p u e d a en-
contrar para la cobertura - p r i n c i p i o incuestionable cuando se refiere a la iniciativa
ministerial de las leyes (y también de las e n m i e n d a s y de los artículos agregados),

siendo incongruente q u e el p r o p o n e n t e d e s c a r g u e su tarea en el P a r l a m e n t o - no
p u e d e valer c o m o s u c e d e , e n c a m b i o , p o r c o n s t a n t e a u n q u e l a m e n t a b l e p r a x i s ,
aun para las propuestas o las e n m i e n d a s y artículos a g r e g a d o s de iniciativa parla-
mentaria, pues, si no, c a d a u n o de los parlamentarios (de la oposición, pero, con
frecuencia, también de la mayoría) patrocinadores de intereses sectoriales tendrían
u n i n s t r u m e n t o m u y c ó m o d o p a r a d e s q u i c i a r e l b a l a n c e del E s t a d o . L a n o r m a
constitucional, p o r la q u e cualquier otra ley q u e i m p l i q u e nuevos o m a y o r e s gas-
tos d e b e indicar los m e d i o s p a r a hacerles frente - h a sido j u s t a m e n t e o b s e r v a d o
(por F a l z o n e ) - tiene por destinatario al P a r l a m e n t o y no al gobierno, q u e p u e d e
colaborar para encontrar la cobertura, pero, no está obligado: es u n a m á x i m a por
suscribir c o m p l e t a m e n t e , con la condición de q u e no se trate de u n a iniciativa del
gobierno, pues de otra m a n e r a el p l a n t e a m i e n t o sería c a m b i a d o .
Se considera, al respecto, q u e se d e b e rechazar c o m o j u r í d i c a m e n t e ilegítimo
y políticamente peligroso el criterio, todavía i m p e r a n t e hoy, d e p r o c e d e r en el iter
aun sin i n d i c a c i o n e s d e cobertura, c o n f i a n d o e n q u e é s a s e p u e d a e n c o n t r a r d e
cualquier m a n e r a con variaciones en el b a l a n c e (que es c o m o decir, confiando en
la "estrellóla", salvo el riesgo de encontrarse d e s p u é s , c r e y e n d o q u e se ha regula-
rizado la cuestión, ante capítulos del balance ya vaciados en precedencia de
cualquier posibilidad con b a s e en u n a e s t r a t a g e m a anterior de tal g é n e r o : lo q u e
históricamente ha sucedido en m á s de un caso). P o r lo tanto, es c o m ú n considerar
que, ante opiniones de la c o m i s i ó n de finanzas y del tesoro q u e verifique inexis-
tencia o insuficiencia de cobertura, el presidente p o d r í a r e s p o n s a b l e m e n t e asumir
la facultad de no seguir con el p r o c e d i m i e n t o , p o r q u e carece de un requisito p o r
defecto q u e p u e d e d e c i d i r s e c o n s t i t u c i o n a l m e n t e o b l i g a t o r i o y p o r verificar, al
m e n o s en el u m b r a l de la v o t a c i ó n - d e l i b e r a c i ó n . E s o , b i e n e n t e n d i d o , en la h i -
pótesis de q u e el g o b i e r n o h a y a d e c l a r a d o no q u e r e r o no p o d e r proveer él m i s m o
121
a la c o b e r t u r a . La decisión sobre la i m p r o c e d i b i l i d a d para la votación, es un cri-
terio, tal vez, m á s bien c o n f o r m e a nuestra tradición p a r l a m e n t a r i a y en analogía
con el artículo 89 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a sobre la facultad presidencial de
rechazo a la puesta en votación, q u e podría también ser remitida a la asamblea si el
122
proponente insiste, haciéndola decidir sin discusión, por levantamiento de m a n o .
1 2 1
Hipótesis que, para el artículo 116 del Reglamento de la Cámara, permitiría al gobierno la cuestión de
la confianza ante el rechazo de la enmienda.
1 2 2
Es obviamente superfluo señalar cómo la sugerencia proyectada en el texto haya sido rigurosamente
desatendida en la efectividad de un sistema político caracterizado por la insuperable tendencia del gobierno, de
los partidos de mayoría y de oposición, de las fuerzas sociales, a desquiciar el balance del Estado con retiros sis-
temáticos y continuos, y de los cuales el déficit público es prueba indiscutible. Un remedio parcial a la situación
proyectada en el texto, se encuentra ahora en el artículo 102-Ws del Reglamento del Senado, que establece que
en el artículo 81 constitucional, de enmiendas, artículos o proyectos de ley, la deliberación tiene lugar mediante
votación nominal o escrutinio simultáneo. Esta disposición confirma, por un lado, la naturaleza no vinculante del
PROSIGUIENDO CON el iter del proyecto de ley, se debe mencionar la "coordinación",

una fase eventual q u e se surge -y s i e m p r e s u r g i r á - c o m o anterior a la votación
final. He aquí la secuencia p r o c e d i m e n t a l . A n t e s de q u e el texto sea votado en su
conjunto p u e d e ser l l a m a d a la atención de la a s a m b l e a (en el S e n a d o p o r c a d a u n o
de sus m i e m b r o s , p o r el presidente o p o r el gobierno; en la C á m a r a , p o r el gobier-
no o p o r el comité de los nueve) sobre "correcciones de f o r m a " q u e se consideren
oportunas después de eventuales e n m i e n d a s a varios artículos, así c o m o al Senado,
ú n i c a m e n t e exigencias de c o o r d i n a c i ó n de las disposiciones ya votadas artículo
p o r artículo. Sucesivamente, en la C á m a r a de D i p u t a d o s las modificaciones con-
s e c u e n t e s son p r o p u e s t a s a la d e l i b e r a c i ó n de la a s a m b l e a - d e l i b e r a c i ó n s o b r e
"correcciones de f o r m a " - q u e se debieron tomar antes, es necesario repetirlo, de la
deliberación f i n a l del p r o y e c t o , p e r o l a a s a m b l e a m i s m a , s i e s o p o r t u n o , p u e d e
autorizar t a m b i é n al presidente para la "coordinación formal del texto a p r o b a d o " :
la p r i m e r a hipótesis disciplina en c a s o de e r r o r e s m a t e r i a l e s , c o n t r a d i c c i o n e s o
formas variantes de lenguaje; la segunda, debería limitarse a la simple revisión de
estilo, d e b i e n d o respetar la organicidad del texto, bajo el perfil de la (con frecuen-
cia, desilusionante) claridad y tipicidad del lenguaje n o r m a t i v o . En el S e n a d o , en
d o n d e el instituto se refiere t a m b i é n a las "disposiciones ya a p r o b a d a s q u e pare-
cen estar en contraste entre ellas o inconciliables con el fin de la ley", la a s a m b l e a
delibera p o r levantamiento de m a n o , sin discusión, la petición eventual de reenviar
la votación final en espera de que la comisión competente, encargada de elaborar las
propuestas relativas, la h a y a p r e s e n t a d o y q u e la a s a m b l e a m i s m a - s i e m p r e con
votación ad hoc anterior a la final- h a y a p r o v e í d o aprobarlas.
De la nueva disciplina surge q u e , frente al m e c a n i s m o constitucional irrepren-

sible actualizado en el S e n a d o , en c a m b i o , en la C á m a r a de D i p u t a d o s , el presi-
dente, p o r expresa autorización-deliberación de asamblea, p u e d e ser d e l e g a d o a la
coordinación formal - p o r p r a x i s - avalado por el concurso del relator y del ministro
competente después de la aprobación final del texto de la ley. Sobre la n o r m a cama-
ral q u e d a n , p o r lo tanto, g r a n d e s d u d a s sobre la constitucionalidad e x p r e s a d a en
el pasado sobre la praxis procedente, agravadas por su falta de fundamentación que,
en nuestro p r o c e d i m i e n t o legislativo, p u e d e encontrarse para la autorización (¿o
delegación?) p o r la asamblea del ejercicio de tal facultad presidencial. D e s d e hace
m u c h o t i e m p o , p r e c i s a m e n t e en la C á m a r a de D i p u t a d o s había prevalecido el uso
parecer de la comisión de programación y balance, y por consecuencia, el poder de la asamblea para decidir en
manera deforme aun sin alguna motivación; pero, por el otro, agrava aún más el procedimiento, porque el voto
nominal a escrutinio simultáneo significa la verificación del número legal. Cuando éste falta, y sucede con fre-
cuencia, la deliberación es reenviada hasta cuando haya un número de parlamentarios suficientemente amplio
para garantizar, junto con la subsistencia del presupuesto de constitucionalidad, una evaluación amplia y pon-
derada de la decisión por tomar. Es fácil comprender, entonces, cómo el remedio, del que no hay huella en el
Reglamento de la Cámara, aparezca del todo insuficiente respecto a la gravedad del problema.
de hacer lugar, de surgir la necesidad, a un tipo anómalo de "coordinación", que nada

tenía que hacer ante el que estaba previsto p o r el viejo reglamento antes de la vota-
ción final, con el fin de someter a la asamblea algunas modificaciones, precisamen-
te coordinadoras, q u e se revelaron necesarias. El tipo a n ó m a l o , p o c o v e r a z m e n t e
l l a m a d o en la j e r g a parlamentaria "coordinación f o r m a l " , había sido r e m i t i d o tá-
citamente en el p a s a d o a la discreción del presidente (de a s a m b l e a o de comisión
deliberante) y, parece q u e en m á s de un c a s o , hasta al solo relator de c o m p r o m i s o
con el ministro c o m p e t e n t e . La eventualidad de modificaciones sustanciales, dis-
puestas en violación de la constitución, sin deliberación de la C á m a r a , es evocada
durante u n a controversia q u e después llegó a la Corte constitucional. S o b r e la pre-
gunta de q u e si falta de votación final a la acontecida " c o o r d i n a c i ó n " p u e d a ser
c a u s a de ilegitimidad constitucional de la ley, la C o r t e decidió negativamente (en
la sentencia n ú m e r o 9 d e 1959: cfr., al respecto, nuestras Modificaciones tácitas,
p p . 111 y ss.) r e c l a m á n d o s e a la praxis p a r l a m e n t a r i a - q u e p r e c i s a m e n t e prescin-
día entonces c o m o hoy, p o r n o r m a expresa del r e g l a m e n t o , de u n a nueva votación
final c u a n d o d e s p u é s de la d e n o m i n a d a a p r o b a c i ó n definitiva de un proyecto de
ley, es d e m a n d a d a a la presidencia la coordinación del t e x t o - y afirmando q u e ésa
"no p u e d e considerarse, sin lugar a d u d a s , contraria a la constitución", en c u a n t o
r e s p o n d e a exigencias de funcionamiento de órganos c o l e g i a d o s , p e r o c o n la con-
dición d e q u e n o p r u d u z c a "modificaciones d e sustancia".
En verdad - y a se o b s e r v a b a en las lecciones de 1962 y de 1 9 6 6 - las exigen-
cias de funcionamiento de los órganos colegiados de d e r e c h o p ú b l i c o , p a r e c e que
en lógica del régimen, deberían encontrar su mejor y o p o r t u n a sistematización en
las n o r m a s reglamentarias, m á s q u e en u n a fase abrogativa de las m i s m a s n o r m a s ;
y al m e n o s sobre este p u n t o de vista, nuestra crítica p a r e c e h a b e r sido recibida en
el ú l t i m o párrafo del actual artículo 90 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a . En efecto,
ni el d e r e c h o parlamentario positivo italiano c o n o c í a o c o n o c e u n a n o r m a s e m e -
j a n t e a la contenida en el artículo 114 del reichstag de Weimar, sobre la derogación
al r e g l a m e n t o en el ú n i c o nemine contradicente ( s i e m p r e q u e n o se tratare, se
note, de disposiciones contenidas en la constitución), o sea, referencias a la eficacia
derogatoria de deliberaciones t o m a d a s p o r m a y o r í a calificada, a lo q u e se refiere
el artículo 127 del r e g l a m e n t o del bundestag y a la regla X X V I I de la C á m a r a de
los representantes de Estados U n i d o s .
N i siquiera, p o r otra parte, p u e d e callarse - p e r o e s u n t e m a q u e merecería u n
profundo e s t u d i o - q u e la expresión "modificaciones de sustancia", e m p l e a d a en
la sentencia, despierta perplejidad p r e c i s a m e n t e c o m o garantía de la discrecionali-
dad (que aunque siempre está circunscrita al deber jurídico) conferida a los órganos
parlamentarios. F u e tal el relieve, del q u e ya se h i z o u n a s u m a r i a anotación, q u e
al día siguiente de la publicación de la sentencia (cfr. Rassegna Parlamentaria,
1959, n ú m . 4, p. 140) otros hicieron un e x a m e n m á s profundo o b s e r v a n d o q u e el

pronunciamiento de la Corte sobre el p u n t o "significa dejar el c a m p o libre a un
inadmisible arbitrio interpretativo del ó r g a n o parlamentario y, ¿por q u é n o ? , de la
m i s m a Corte, q u e se arroga u n a discrecionalidad de apreciación sobre el conte-
nido de mérito no constitucional de las leyes q u e no parece entrar dentro de su
c o m p e t e n c i a " (Barile).
Pero el p r o b l e m a central y, ahora, actual, es otro; es decir, establecer si es acto
inherente al p r o c e d i m i e n t o de formación de la ley, la l l a m a d a coordinación - h o y
previsto p o r e l R e g l a m e n t o d e l a C á m a r a previa a u t o r i z a c i ó n d e l a a s a m b l e a -
cumplida, sin q u e sobre el texto se tenga sucesivamente una expresión formal de
la voluntad de la C á m a r a (en la única forma i m p u e s t a al respecto p o r la constitu-
ción: la votación final), configure o m e n o s una violación constitucional, es decir,
una modificación tácita ilícita. Es cierto q u e ya esta coordinación no viola m á s el
R e g l a m e n t o de la C á m a r a , c o m o sucedía en el viejo artículo 9 1 ; y esto sucedió
desde el m o m e n t o en q u e la vigente disposición q u e le c o r r e s p o n d e e x p r e s a m e n t e
prevé la aplicación del instituto u n a vez q u e el texto de ley ya h a y a sido aprobado.
Sin embargo, se trata de ver si, en lugar de la coordinación formal antes permitida
por la praxis (en sí, sin la desaplicación del precepto constitucional) y ahora t a m -
bién del r e g l a m e n t o , p r e s c i n d i e n d o de una nueva votación p u e d a n introducirse,
subrepticiamente, casos de coordinación sustancial, es decir, de verdaderas y pro-
pias variantes normativas.
No p u e d e satisfacer, a este p r o p ó s i t o , a las garantías del r é g i m e n positiva-
m e n t e constitucionalizadas, el j u i c i o de la Corte constitucional. La q u e h i z o m á s
bien afirmar su c o m p e t e n c i a aun en esta materia, pero, c o n s i d e r ó q u e la votación
final después de la coordinación (aun d e s p u é s de aquel sustancial y no sólo des-
pués de ese "formal") no sea requisito indispensable ad substantiam. Se c o m p r e n -
de m u y bien c ó m o u n a tesis h e c h a en tal m a n e r a sería incuestionable, en d o n d e la
C o r t e hubiese afirmado la incuestionabilidad de t o d o s los actos p a r l a m e n t a r i o s
c o m o interna corporis; se c o m p r e n d e m e n o s c u a n d o se h a y a afirmado lo contra-
rio, a propósito de aquellos q u e se pusieron en m a r c h a en el p r o c e d i m i e n t o de for-
m a c i ó n de la ley. La rigidez de la constitución es, al respecto, un e l e m e n t o de eva-
luación q u e p u e d e decirse decisivo. P o r lo que, antes la praxis y ahora la n o r m a
reglamentaria en cuestión, da lugar a la eventualidad de c o m p o r t a m i e n t o s q u e se
configuran c o m o u n a extensión arbitraria del p o d e r discrecional de u n a C á m a r a ,
concretándose, en nuestra opinión, en una actividad normativa impropia, que iden-
tifica un exceso de p o d e r por violación de n o r m a constitucional, p a r a producir la
ilegitimidad constitucional de ley. P o r otra parte, c o n la sentencia n ú m e r o 57 de
1957, en una especie relativa a la ley regional del Trentino-Alto Adigio, la Corte afir-
mó q u e para q u e p u e d a considerar deliberada u n a ley, es necesaria la aprobación
no sólo de c a d a u n o de sus artículos, sino, también, de todo el texto. El caso pa-

r e c e s u s t a n c i a l m e n t e i d é n t i c o ( t e n i e n d o r e s p e t o p o r sus efectos sustanciales) a
aquél de la falta de aprobación d e s p u é s de u n a " c o o r d i n a c i ó n " sustancial, es de-
cir, e n m e n d a d u r a . Se dirá que la Corte en la sentencia n ú m e r o 9 ha apreciado las
c o n s e c u e n c i a s d e las v a r i a c i o n e s c o o r d i n a d a s . P e r o , m i e n t r a s s e c o n s i d e r a esta
apreciación -interpretativa p o r fuerza del c o n t e n i d o político de la voluntad del le-
g i s l a d o r - m u y cercana a la intromisión ultra vires de la actividad normativa de las
c á m a r a s , ello se evalúa, por el contrario, c o m o un defecto sobre la verificación del
respeto o m e n o s hacia la n o r m a constitucional.
En cierto sentido, en una profunda evaluación, la situación actual se presenta
j u r í d i c a m e n t e m á s grave que en el p a s a d o , c u a n d o el R e g l a m e n t o de la C á m a r a
preveía ú n i c a m e n t e "corrección de f o r m a " q u e se deliberaría antes de la votación
final, con u n a praxis que, ella sola, prestaba, en c a m b i o , el flanco p a r a censurar.
Sin e m b a r g o , h o y q u e la normativa reglamentaria ha introducido la "coordinación
f o r m a l " u n a vez ya a p r o b a d o el texto del p r o y e c t o de ley, de las d o s , sólo una: o
este o r d e n a m i e n t o q u e d a limitado a los confines de la revisión del lenguaje nor-
mativo e m p l e a d o , y entonces nulla questio; o bien, eso se extenderá, también, a la
introducción de los contenidos esencialmente e n m e n d a d o r e s , es decir, será u n a es-
123
p e c i e d e p o d e r subrepticio d e e n m i e n d a y , e n t o n c e s - s e g ú n l a sistemática y a
c o n s o l i d a d a en el j u i c i o de legitimidad constitucional de las l e y e s - la C o r t e no
podría negarse a revisar el acto origen, ú l t i m o párrafo del artículo 90 del Regla-
m e n t o de la C á m a r a , q u e c o n su a m b i g u a f o r m u l a c i ó n p e r m i t e la violación del
artículo 72 constitucional. Se dirá q u e la Corte difícilmente p o d r í a encontrarse in-
vestida c o m o un j u e z a quo de tal cuestión, c o n s i d e r a n d o la oposición de la m a -
gistratura para reconocer la manifiesta falta de fundamentación en t e m a de interna
corporis; p e r o , aparte de q u e tal oposición no está en el estado i n s u p e r a b l e - c o m o
no lo fue en el p a s a d o - n a d a p r o h i b e q u e la m i s m a magistratura sea influida p o -
sitivamente p o r u n a p o s i b l e i n t e r p r e t a c i ó n evolutiva d e l a j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i -
tucional, q u e indirectamente a ello, la estimulase o, t a m b i é n , p o r el r u m b o de la
doctrina y a e n c a m b i o . E n sede d e j u i c i o , p r e s u m i b l e m e n t e , sería s o m e t i d a en-
tonces también censurable, la m u y opinable delegación de p o d e r e s q u e , teniendo
en m e n t e al artículo 90, la a s a m b l e a ejerce en favor del p r e s i d e n t e en materia q u e
124
para n a d a es d e l e g a b l e .
1 2 3
El ejemplo principal sería aquél de una "coordinación formal", en el curso de la cual, el presidente, ante
nuevos gastos introducidos por las enmiendas sobrepuestas en la última sesión y, aquí deliberantes, no obstante
el parecer negativo de la comisión del balance, se trata de modificar, el entendimiento con el gobierno de la indi-
cación, al menos insuficiente, sobre la cobertura financiera.
124
Después de la sentencia número 9 de 1959, la Corte constitucional intervino nuevamente en el proce-
dimiento de formación de la ley (cfr., en particular, las sentencias número 152 de 1982 y número 202 de 1984),
por deformidad entre los textos aprobados por las dos cámaras, consecuentes o por un error de transcripción
L o s acontecimientos a q u e p u e d e dar lugar la coordinación con votación final

ya efectuada introducen algunas consideraciones de a c u e r d o con el reenvío p r e -
sidencial de la ley, m e d i a n t e un mensaje motivado, para pedir u n a nueva delibe-
ración. C o n mensaje del 7 de octubre de 1960, el presidente G r o n c h i reenvió a la
Cámara, para una nueva deliberación, la ley concerniente a las "medidas en favor de
las e m p r e s a s artesanales en materia de construcción", de iniciativa parlamentaria,
señalando q u e se había actualizado al precepto a q u e se refiere el primer párrafo del
artículo 73 constitucional, sobre el t é r m i n o de un m e s d e s d e la aprobación, p a r a
la p r o m u l g a c i ó n de leyes. El jefe de E s t a d o , se decía, estaba al corriente de q u e el
retraso no derivaba de la negligencia u omisión, sino, m á s bien, del "trabajo" de
coordinación entre el texto votado p o r la C á m a r a y aquél e x a m i n a d o p o r el S e n a -
do". Se lamentaba que análogos inconvenientes hubieran sucedido también en
otras o c a s i o n e s , p e r o , afirmado q u e e s o n o p e r m i t í a " l e v a n t a r acta d e l a f o r m a -
ción de c o s t u m b r e s abrogativas e innovadoras en contraste manifiesto c o n claras
disposiciones constitucionales, p u e s sólo el legislador tiene el p o d e r y el m e d i o de
modificar"; el Presidente de la R e p ú b l i c a proseguía así:
C r e o q u e se d e b a r e c o n o c e r q u e en materia de coordinación de las leyes a p r o -

badas, se han adoptado, tal vez, sin algún intento m e n o s que legítimo, m é t o d o s
contenido en el mensaje de transmisión por una rama a la otra del Parlamento, o a la predisposición, después de
la votación final, de una coordinación que tenga contenido sustancial y no meramente formal. Verificada la
deformidad objetiva entre los dos textos, la Corte constitucional se ha pronunciado en el sentido de la de-
claración de ilegitimidad constitucional no de la ley en su conjunto, sino, más bien, del único artículo, párrafo o
fragmento normativo sobre el cual no se ha realizado la convergencia de voluntad de las dos cámaras.
La Corte ha llegado a estas conclusiones con base en el principio general de conservación de los actos
jurídicos, que todavía no tienen naturaleza constitucional y, por lo tanto, no hubiera podido prevalecer sobre exi-
gencia de conformidad de las leyes ordinarias con las normas constitucionales, de la que es expresión, precisa-
mente, el poder de anulación reconocido a la misma Corte. Además, por lo que se refiere en modo particular a
la sentencia número 292 de 1984 (que tenía por objeto la conformidad a la constitución de una ley en la que el
Senado, en sede de coordinación formal, efectuada después de la votación final por parte de la asamblea, había
insertado un inciso cuya eficacia normativa se sustanciaba en la cuadruplicación de un impuesto comunal, rea-
lizando con ello una indiscutible discrepancia entre la voluntad formalmente expresada por la asamblea y aquélla
introducida subrepticiamente en sede de coordinación, luego registrada por la Cámara de Diputados), la Corte,
que registra el hecho objetivo de la falta de perfeccionamiento del idéntico consenso por parte de las dos cá-
maras, trayendo las lógicas consecuencias, ha considerado encontrar, una contradicción más que evidente, un pun-
to de convergencia entre la voluntad de las dos cámaras con un importe menor que entre aquél aprobado por el
Senado (antes de la coordinación) y aquél, cuadruplicado, deliberado por la Cámara, declarando, por consecuen-
cia, constitucionalmente ilegítima sólo a la norma que disponía la cuadruplicación del impuesto agregado en
sede de coordinación. En tal modo, la Corte, por un lado, se ha insertado - c o n manifiesta inconstitucionalidad-
en el procedimiento legislativo, sustituyendo con la propia voluntad a aquella que no se formó en el procedi-
miento legislativo, de las dos cámaras no habiendo logrado ningún acuerdo sobre el importe mencionado
impuesto; y, por otro, ha invalidado además de la norma constitucional que atribuye a las dos cámaras el ejerci-
cio de potestad legislativa (artículo 70 constitucional), aquella (artículo 72, primer párrafo constitucional), que
subordina la función legislativa al logro, por parte de las cámaras de un consenso que se logra a través de vota-
ciones que se conforman sobre cada artículo y en el texto en su conjunto (votación final): condiciones, ambas,
que no se realizan en la especie examinada.
q u e se podrían definir empíricos, tales c o m o generar, en todo caso, perplejida-

des y disensos. Lo que es de imputar, a a m b a s a s a m b l e a s , es la falta de n o r m a s
reglametarias, m á s precisas q u e las existentes, q u e disciplinen c o n certeza, la
delicada materia.
Y c o n e s t a m o t i v a c i ó n , e x p r e s ó el v o t o p a r a q u e , en la s e d e a p r o p i a d a , se
examinara el procedimiento para la coordinación; concluía, que se tendría que
avalar con su facultad de reenvío.
L a i n t e r v e n c i ó n p r e s i d e n c i a l h a sido quizá, a q u e l l a v e z , l a m á s interesante
entre los diferentes casos de veto suspensivo q u e se h a y a n verificado d e s d e la en-
trada en vigencia de la Constitución. A u n refiriéndose f o r m a l m e n t e a la falta de
respeto del t é r m i n o p a r a la p r o m u l g a c i ó n (pero d e b e decirse q u e , en otras circuns-
tancias, aquel término había sido eludido por el m i s m o jefe del Estado) el presiden-
te intervenía, sustancialmente, en u n a materia q u e hasta el a ñ o p r e c e d e n t e , es de-
cir, antes de la sentencia constitucional de 1959, h u b i e r a p a r e c i d o c o m o inherente
a los m á s celosos interna corporis asambleístas. Interesa señalar c ó m o la materia
de la coordinación, q u e se ha visto revisada p o r parte de la C o r t e constitucional,
p u e d e ser a s u m i d a con este p r e c e d e n t e d e notables c o n s e c u e n c i a s , c o m o idónea
para motivar, por otra parte, el ejercicio discrecional del poder presidencial del reen-
vío. C o n ello s e d e m u e s t r a u n a v e z m á s , c ó m o este instituto participe j u n t o con
u n a función de control de legitimidad y de u n a función de control de mérito, q u e
el refrendo ministerial no p u e d e atacar. P o r otra parte, p a r e c e q u e se d e b e r í a con-
siderar convincente la opinión q u e en casos de tal índole, es decir, en presencia
del defecto constatado de e l e m e n t o s necesarios p a r a la existencia válida del acto
normativo, el presidente también p u e d a abstenerse de la p r o m u l g a c i ó n , d e b i é n d o -
se e n t e n d e r a esta última c o m o la verificación de la existencia de la ley (Mortati).
Sin e m b a r g o , no diremos q u e él sea o b l i g a d o a tal c o m p o r t a m i e n t o , c o n exclusión
de otra vía ( p r e c i s a m e n t e con aquélla del reenvío), ya sea p o r q u e al a r g u m e n t o
formalista de la imposibilidad del recurso al veto suspensivo con petición de " n u e -
v a " deliberación, c o n s i d e r a n d o la " i n e x i s t e n c i a " de la p r i m e r a , podría objetarse
q u e u n a deliberación y a h a sido h e c h a t a m b i é n e n e l c a s o d e l a coordinación, y a
sea p o r q u e el r e c h a z o tout-court d e promulgar, q u e n o i m p l i c a la obligación del
mensaje, dejaría insatisfecha las exigencias de publicidad y de motivación q u e pa-
recen vinculadas, p o r un generalísimo á n g u l o visual relativo a la democraticidad
del sistema, a un acto de tal relevancia política.
El precedente de 1960 se refiere, m á s bien, a la intervención del jefe del Estado
en referencia a un praxis e n t o n c e s no disciplinada p o r el R e g l a m e n t o de la C á -
mara, mientras que hoy, c o m o se sabe, la coordinación formal del texto ya aproba-
do está prevista p o r el artículo 90 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a . P o r otra parte, en
d o n d e aquella actividad de coordinación, puesta en m o v i m i e n t o con b a s e en una

deliberación de a s a m b l e a de m u y d u d o s a constitucionalidad, se concreten varian-
tes de naturaleza sustancial, no parece d u d o s o q u e el Presidente de la República
podría motivar el reenvío de la ley por la "inexistencia" jurídica del texto, en razón
de la falta de la deliberación constitutiva - l a aprobación final- de las variantes
normativas producidas en él. En c a m b i o , no lo parecería, c u a n d o el texto coordi-
n a d o tuviese q u e ser enviado a la otra C á m a r a , m á s bien que al jefe del E s t a d o
para la p r o m u l g a c i ó n , q u e p u e d a ser permitida alguna revisión al presidente de la
asamblea destinataria, estando prohibida a una r a m a del Parlamento cualquier con-
trol sobre los actos de la otra r a m a , de la q u e adquiere c o n o c i m i e n t o legal sólo a
125
través del mensaje de transmisión del presidente de la p r i m e r a C á m a r a .
La "votación final" es el ú l t i m o acto exigido p o r el artículo 72 constitucional
para el procedimiento de formación de la ley; tal deliberación, si es favorable, es
entonces la única q u e p u e d e decirse constitutiva del acto legislativo parlamenta-
rio, q u e través de ella, limitadamente al p r o c e d i m i e n t o en c a d a u n a de las d o s cá-
maras, llega a ser perfecto. Su finalidad política-constitucional es evidente, cuando
apenas se considere q u e en el curso del e x a m e n de cada u n o de los artículos, los
grupos varios puedan comportarse diferentemente. "La aprobación final" se caracte-
riza así c o m o el acto deliberativo q u e califica políticamente el c o m p o r t a m i e n t o de
las varias partes políticas; lo q u e explica el f e n ó m e n o , m u y frecuente, de grupos
de o p o s i c i ó n q u e en el curso del iter a p o y a n , en t o d o o en parte, a c a d a u n o de
l25
D e b e mencionarse la opinión contraria, expresada en manera muy autorizada por Sandulli, quien, par-
tiendo de la exacta observación del dictado constitucional en el que "la función legislativa es ejercida colectiva-
mente por las dos cámaras" exige que ambas cámaras deban expresarse en concordancia sobre el mismo texto
para que se da la ley; sostiene con clara visión garantista la verificabilidad, de los órganos variadamente intere-
sados en los actos constitutivos del proceso formativo de ley, aún más allá del mensaje de transmisión, negando
justamente que ése pudiera ser el único acto resultante hacia el exterior tratándose de "un acto sucesivo al
cumplimiento del iter de aprobación... simple acto de comunicación de un hecho del que el presidente de la
Cámara con frecuencia conoce no de forma inmediata y directa...". Mientras que las consecuencias doctrinales
de esta obligación han sido oportunamente registradas por la jurisprudencia constitucional y por la praxis, rela-
tivamente al examen de legitimidad de la Corte y al reenvío presidencial, se sabe que ellas, sin embargo, no
pueden hacerse valer también para el presidente de la Cámara, destinatario del mensaje de transmisión. Ni como
órgano monocrático ni como representante de toda la asamblea le compete, en efecto, sin ir ultra vires a ninguna
verificación sobre las interna corporis de la otra rama del Parlamento, ni siquiera sobre aquéllos constitucional-
mente relevantes. Por ello, para la hipótesis de un mensaje de transmisión que contenga un texto legislativo dis-
forme de aquél realmente aprobado, no es posible acoger la opinión de Sandulli que el presidente esté obligado a
publicar y distribuir a los miembros de asamblea sólo aquel texto que según las actas, resulte aprobado y proclama-
do en la otra Cámara. Más bien, él podrá solicitar informalmente una ratificación, pero si ello no ocurre, será el
jefe de Estado quien deba rechazar, una vez concluido el procedimiento, la promulgación de una ley que no lo es.
Cuál sea la delicadeza, que en sede de promulgación, tenga la tarea del jefe del Estado y de cuan penetran-
te deba ser su control sobre la constitucionalidad del procedimiento de formación de la ley (y cómo, si es ejerci-
tado valientemente, él podría evitar el accidentado examen jurisdiccional de la Corte) testimonia la circunstan-
cia que, a menudo, el mensaje de transmisión es redactado y enviado antes de la aprobación del acta en la sesión
en la que el texto de la ley fue aprobado (piénsese el caso de un decreto-ley convertido al sexagésimo día), así
que, en hipótesis, el mensaje podría también no resultar verdadero del todo, y, eso por las conocidas modali-
dades de aprobación del acta, en la absoluta buena fe del presidente de la asamblea que la ha transmitido.
los artículos de un texto de iniciativa gubernamental, porque se solidarizan con las

instancias particulares de las q u e aquellas disposiciones son el reflejo normativo,
mientras expresan voto contrario a la aprobación final, o se abstienen, precisamen-
te para mostrar su actitud de oposición al r u m b o político del gobierno. Naturalmente
puede suceder también lo contrario: g r u p o s participantes de la responsabilidad de
mayoría q u e disienten en artículos específicos, p e r o que, p o r disciplina de m a y o -
ría se expresan a favor en la votación final.
Al igual que toda deliberación p a r l a m e n t a r i a (supra, p p . 2 6 2 y ss.), t a m b i é n
la votación final del p r o y e c t o de ley significa la relativa p r o c l a m a c i ó n , es decir, la
prueba verbal, pública y s o l e m n e de su resultado por parte del presidente del cole-
gio votante en la presencia del colegio m i s m o . El mensaje de transmisión, conforme
al texto p r o c l a m a d o (pero, véase también el n ú m . 35 en la p. 2 3 7 ) , deberá, a d e m á s ,
probar - c u a n d o sea requerido por la constitución para el procedimiento de las le-
yes, l l a m a d a s r e f o r z a d a s - el respeto necesario a las o b l i g a c i o n e s previstas p a r a
aquellas especies legislativas, aun teniendo también en cuenta la necesidad de que,
en sede de promulgación, el Presidente de la República esté en grado de verificar la
documentación relativa sobre el cumplimiento de los requisitos en los casos en que
su satisfacción se h a y a rechazado en el curso del iter, parlamentario, ya sea cuando
no esté requerido p a r a la fase de la iniciativa, ya sea p o r q u e se podría haber con-
cretado durante el iter a sanar u n a legislativa que no la h u b i e s e tenido en cuenta.
El procedimiento desconcentrado por comisión
EL SISTEMA "desconcentrado" de discusión y aprobación de las leyes, antes que el de

los reglamentos, está disciplinado en gran m e d i d a p o r la constitución que, en el
tercer párrafo del artículo 7 2 , confiere a la fuente reglamentaria, la facultad para
"establecer en cuáles casos y formas el e x a m e n y la a p r o b a c i ó n de los proyectos
de ley son diferidos a c o m i s i o n e s , aun p e r m a n e n t e s " , e s t a t u y e n d o , sin e m b a r g o ,
que "aun en tales casos, hasta el m o m e n t o de su ap robación definitiva, el p r o y e c -
126
to de ley es remitido a la C á m a r a , si el gobierno o un d é c i m o de los c o m p o n e n t e s
de la C á m a r a o un quinto de la c o m i s i ó n , p i d e n q u e sea discutido y votado por la
C á m a r a m i s m a , o bien, q u e sea sometido a su a pro b ación final con m e r a s declara-
ciones de v o t o " . La m i s m a fuente constitucional p o n e e x p r e s a m e n t e en el párrafo
sucesivo u n a "reserva de a s a m b l e a " o, m á s e x a c t a m e n t e , u n a "reserva de ley de
1 2 6
Es decir, al órgano plenario, a la asamblea; es uno de los ejemplos de los múltiples significado que se
dan en la constitución para el término "cámara" (o "cámaras"), una vez empleado para indicar unitariamente el
órgano constitucional en su compleja articulación, otra vez, para indicar al órgano interno plenario, al mayor
colegio, es decir, a la asamblea. Estas equivalencias semánticas no quedan sin consecuencia, como también se
verá después, para determinar en los varios momentos funcionales y procedimentales, la naturaleza jurídica
cambiante de la relación asamblea-comisiones.
127
a s a m b l e a " - e s decir, la obligación del p r o c e d i m i e n t o ordinario c o n la interven-
ción del plenum- para los proyectos de ley en materia constitucional y electoral y
para a q u é l l o s d e d e l e g a c i ó n legislativa, d e a u t o r i z a c i ó n p a r a ratificar t r a t a d o s
128
internacionales, de aprobación de balances y de g a s t o s .
La existencia de u n a "reserva de ley de asamblea" - c u y a violación ha llegado
a ser sancionable por la c o n o c i d a j u r i s p r u d e n c i a de la Corte constitucional y q u e
q u e d a en t o d o caso obligatoriamente sustituible en sede de p r o m u l g a c i ó n , debien-
do el jefe del E s t a d o reenviar el texto a las c á m a r a s por su falta de c o n f o r m i d a d
al artículo 7 2 - ha h e c h o surgir el p r o b l e m a de su relación con la "reserva de ley",
ya sea por cuanto se refiere a u n a eventual concatenación necesaria entre los d o s
"reservas" en orden a las materias legislativas a las q u e se refiere el artículo 72 de
la Constitución. D e s d e el primer punto de vista, reconociendo q u e la obligación del
" p r o c e d i m i e n t o n o r m a l " n o implica l a naturaleza d e "ley reforzada" (Ferrari) - t a n
calificada por la variante procedimental pedida para su aprobación, en cuanto a q u e
el procedimiento obligatorio es en este caso, p r e c i s a m e n t e el p a r á m e t r o p a r a m e -
dir las variantes, es decir, el normal, por el cual la repartición de competencia entre
la asamblea y c o m i s i ó n no da lugar a la diferenciación n o r m a l entre las fuentes
(Crisafulli)-, q u e d a por considerar cuáles efectos p r o d u c e la residual distinción
exactamente planteada (por Traversa) c o m o sigue: " u n a cosa es decir q u e ciertas
materias están reservadas a la disciplina exclusiva de la ley formal y, otra c o s a es
decir q u e c u a n d o ciertas materias constituyen objeto de disciplina legislativa la
ley que las regula d e b e r á seguir un cierto p r o c e d i m i e n t o " . Todavía la distinción
1 2 7
"Reserva de ley de asamblea" es sin lugar a dudas una expresión preferida, ya que por "reserva de asam-
blea", aunque eventual, puede ya entenderse, para los nuevos reglamentos, como la competencia para deliberar
reservada al plenum, sin embargo, no en materia legislativa, sino, en materia de rumbo, relativa a la remisión en
aula de las resoluciones o propuestas de resolución. En materia de rumbo pob'tico, del resto, ya se encuentra en la
constitución una "reserva de asamblea" obligatoria y original, para el procedimiento de conferimiento o de revo-
cación de la confianza al gobierno.
1 2 8
A este elenco, el Reglamento de la Cámara de los diputados había agregado la materia tributaria (artícu-
lo 40 del viejo texto) como uno de los "casos" en que se había facultado para sustraerse al procedimiento
desconcentrado. En la praxis, con frecuencia, siendo la inserción de normas tributarias en leyes, que en "mate-
ria tributaria" de por sí no pueden decirse, la disposición reglamentaria era aludida con frecuencia, razón no últi-
ma de su eliminación en el nuevo texto. En cuanto a los efectos de la eventual violación de la norma reglamen-
taria se debe recordar que en el estado actual de nuestro derecho parlamentario positivo la norma de reglamento
puede ser desatendida sin consecuencias sancionadoras, ya que sobre su lesión ningún órgano externo parece
que pueda ser considerado competente para reconocer, ni siquiera en orden al procedimiento de formación de la
ley, excepto, bien entendido, cuando la desaplicación del reglamento sea de por sí una violación de norma cons-
titucional sobre el procedimiento legislativo, Tal es la jurisprudencia de la Corte constitucional, expresada a par-
tir de la recordada sentencia número 9 de 1959, que debió enfrentar, entre otros casos, precisamente uno de
materia tributaria asignada a comisión deliberante. Ha sido afirmado por una complaciente doctrina que "el
poder de modificar o poner en la nada una norma reglamentaria, puede ser ejercitado en ocasión de la formación
de una ley sólo cuando estén de acuerdo todas las fuerzas parlamentarias, o, mejor, todos los componentes de la
asamblea" (Tesauro). Innegablemente se realizaría así el máximo de garantía posible, si la garantía fuese sinó-
nimo de silencio entre malhechores. En cambio, vale la reserva de la que ya se ha dicho, sobre una derogación
decidida aun por unanimidad de los representantes, pero que puede tener efectos concretos, naturalmente indi-
rectos, de lesión para los representantes.
ocurre desde el m o m e n t o en que todas las materias indicadas por el último párrafo
del artículo 72 están, c a d a una, por previa disposición constitucional, protegidas
129
también por reserva de l e y . Se p u e d e concluir q u e , q u e d a n d o firme la diferen-
cia/distinción conceptual entre los dos institutos de la "reserva de l e y " y de la " r e -
serva de ley de a s a m b l e a " , en sede operativa, ellas llegan, por tales materias, a un
sustancial enlazamiento.
En c a m b i o , no sería correcto reconducir a la reserva de ley de a s a m b l e a (sino,
acaso a u n a eventual y derivada "reserva de a s a m b l e a " ) la m a t e r i a (de por sí inde-
terminada) de las leyes q u e , diferidas inicialmente a c o m i s i ó n en sede legislativa
para su aprobación, luego son remitidas a la a s a m b l e a , d e s p u é s -y para e f e c t o s -
de la petición h e c h a por los sujetos legitimados a eso: el g o b i e r n o , un d é c i m o de
los c o m p o n e n t e s de la asamblea, un quinto de los m i e m b r o s de la c o m i s i ó n . Se ha
señalado j u s t a m e n t e (por Traversa) q u e , d e s p u é s de t o d o , en tales c a s o s , el pro-
yecto del ley - y a r e c o n o c i d o originalmente c o m o s o m e t i d o al p r o c e d i m i e n t o des-
c e n t r a l i z a d o - p u e d e m u y bien regresar del aula a la c o m i s i ó n en sede legislativa,
130 131
por el acontecido retiro de la petición de r e m i s i ó n . -
Consideraciones aparte, m e r e c e la categoría de los " p r o y e c t o s de ley en m a t e -
ria constitucional", q u e entran dentro de aquéllos protegidos por reserva de ley de
129
Para la materia electoral, aparte de la reserva explícita para la determinación de los casos de inelegibi-
lidad y de incompatibilidad de los parlamentarios (artículo 65 constitucional) vale la consideración -formulada
primero por L A V A G N A - sobre su relevancia constitucional, que se debe evaluar más bien "de régimen", apenas
se recuerda que el índice de democraticidad de un régimen parlamentario se da, concretamente, por su derecho
electoral en cuanto se refiere a la selección de la clase política, así como por su derecho electoral en cuanto se
refiere a la participación de los varios grupos políticos en las soberanas funciones legislativas y políticas del Par-
lamento. Para la delegación legislativa, aparte la absurdidad lógica y política de suponer que la delegación de
potestades legislativas al gobierno pueda suceder igualmente que con la ley (sólo para una reencamación del go-
bierno Pelloux, en efecto, se podría pensar en la fuente del decreto-ley, ni existe en Italia la posibilidad del joint
resolution a tal nivel de eficacia desconocido también para el Congreso), la obligación relativa a los criterios
directivos, al tiempo limitado y al objeto definido, indica la naturaleza de ley reforzada. Para la autorización de
la ratificación de los tratados internacionales, la reserva está expresada en el artículo 80 constitucional, relativo
a las especies de tratados que "son de naturaleza política o proveen arbitrios o reglamentos judiciales, o importan
variaciones de territorio o cargos a las finanzas o modificaciones de ley". Una tendencia reprobable del gobier-
no, en la praxis, sustraer a la reserva de ley verdaderos y propios tratados (del tipo previsto en el artículo 80)
argumentando su presunta naturaleza de convenciones informales; o, más frecuentemente, por actos de ejecución
de otros tratados; mientras que sería auspiciable, por el contrario, para el control democrático de la política exte-
rior, la sujeción a la ratificación de la autorización legislativa aun los tratados internacionales no comprendidos
en el listado constitucional; en tal caso, igualmente valdría la reserva de ley de asamblea. Para la aprobación de
los balances y de los estados de pérdidas y ganancias, la reserva de ley está expresada en el artículo 81 consti-
tucional.
130
Sobre el poder de retiro de la petición de la remisión no parecen subsistir dudas, aun con referencia a
principios generales, sobre el instituto del retiro en el procedimiento legislativo. Se adopta la opinión (de Tra-
versa) de que el poder de retiro pueda aquí ser ejercitado aun después del inicio del examen por parte de la asam-
blea, antes de la aprobación de los artículos o cuando menos (pues de otra manera el retiro quedaría carente de
significado) antes de la discusión y de la acontecida aprobación de todos los artículos.
1 3 1
Otra reserva derivada de asamblea, se recalcaba de los artículos 135 del Reglamento del Senado y 71
del Reglamento de la Cámara, que imponen el procedimiento ordinario para la nueva deliberación pedida por el
Presidente de la República en el sentido del artículo 74 constitucional.
asamblea. S o b r e la i n d i v i d u a l i z a c i ó n de tal categoría, la doctrina está en desa-

cuerdo: ¿la expresión se refiere ú n i c a m e n t e a las "leyes constitucionales", o bien,
el constituyente quiérelo extender t a m b i é n a otros sectores de la legislación (¿y
cuales?) la garantía implicada por la reserva de ley de a s a m b l e a ? Lo negaba E s -
posito con b a s e en la consideración de q u e c u a n d o es la constitución la q u e disci-
plina un objeto (se trataba del consejo superior de la magistratura), r e m i t i e n d o en
forma explícita o implícita a la ley ordinaria, la disciplina de la aplicación, ésa es
conforme a la constitución, a u n q u e si es adoptada en comisión deliberante M o r -
tati se inclinaba por la negativa (en las Lecciones de derecho constitucional italiano
y comparado, pp. 132 y ss.), principalmente, sin embargo - a l m e n o s así p a r e c e de
comprenderlo por lo q u e se refiere al punto en e x a m e n - , sobre la base de la dificul-
tad de encontrar un criterio satisfactor de individualización para u n a materia cons-
titucional q u e n o sea aquélla d i s c i p l i n a d a p o r n o r m a s a d o p t a d a s c o n e l p r o c e -
d i m i e n t o referido en el artículo 138 constitucional. De criterio o p u e s t o son, en
cambio, Pierandrei, M a r a n i n i , Balladore-Pallieri y Virga.
Independientemente de las dificultades de orden d o g m á t i c o q u e en realidad se
presentan, tanto p a r a u n a c o m o p a r a la otra tesis, en sede de teoría general, p a r e c e
q u e se debe admitir q u e la C o r t e constitucional, con sentencia n ú m e r o 9 de 1959,
hubiese p r o d u c i d o un h e c h o nuevo en la querelle, c a p a z de crear i m p l i c a c i o n e s
tales c o m o p a r a aventajar a los sostenedores de la tesis sobre la ilegitimidad de
u n a ley de comisión para la materia constitucional entendida sustantivamente (aun
estando, también el que escribe convencido de que tal sustantividad en abstracto es
indefinible, a u n q u e en concreto, políticamente se p u e d e encontrar). En efecto, sin
un cuestionamiento directo de la supuesta identidad c o m o ley constitucional en
materia constitucional, queda implícitamente establecida la competencia de la Cor-
te para declarar también, p a r a el p r o c e d i m i e n t o seguido, la ilegitimidad de u n a ley
que regula, a su juicio, la materia constitucional. La potestad interpretativa q u e se
recaba de la sentencia ("...el j u i c i o si un proyecto de ley está entre aquéllos p a r a
los cuales el último párrafo del artículo 72 constitucional exige el p r o c e d i m i e n t o
normal de aprobación, e x c l u y e n d o aquélla descentralizada, envuelve una cuestión
de interpretación de u n a n o r m a de la constitución q u e es c o m p e t e n c i a de la Corte
constitucional para los efectos de control de la legitimidad del p r o c e d i m i e n t o de
formación de u n a l e y . . . " ) p a r e c e tal c o m o p a r a introducir perplejidad d e b i d o a
la tesis q u e se sintetiza en la supuesta identidad antes m e n c i o n a d a . En efecto, si
se tratase en m o d o cierto de verdadera identidad no se daría lugar a alguna inter-
pretación de la Corte: bastaría la lectura del título "ley constitucional" en el frente
para tenerlo en cuenta; y, a la inversa, la ausencia de aquella indicación garantizaría
de por sí el no tratarse de materia constitucional.
A este a r g u m e n t o , ya adelantado en otra parte se objeta con autoridad (Mor-

tati, Lecciones, p . 136) que d e la afirmación d e la c o m p e t e n c i a " n o se d e d u c e que
h a y a sido enfrentando y decidido ( a u n q u e implícitamente) en sentido negativo el
p u n t o d e la identidad entre materia constitucional y ley constitucional. E n efecto,
se p u e d e n presentar dudas sobre la interpretación del artículo 72 (cuya solución
entra dentro de la competencia de la Corte) a u n q u e fuera del punto m i s m o " . La o b -
jeción, exacta sin lugar a dudas, sin e m b a r g o , no p a r e c e i d ó n e a p a r a h a c e r valer
en m o d o decisivo la opinión de q u e la sentencia de la C o r t e , refiriéndose en ge-
neral al ú l t i m o párrafo del artículo 72 c o n s t i t u c i o n a l , i n t e n t a s e i m p l í c i t a m e n t e
a u n q u e , precisamente, excluir de su c o m p e t e n c i a la hipótesis de la reserva de ley
de asamblea p a r a la materia constitucional. Y ya q u e no es la reserva de ley de
asamblea, sino, m á s bien, el agravado p r o c e d i m i e n t o previsto p o r el artículo 138
constitucional para las leyes constitucionales y de revisión de la constitución; u n a
jurisprudencia constitucional q u e h a g a referencia a u n a c o m p e t e n c i a de la Corte
para la verificación del procedimiento del artículo 72, sin exclusión de materia, per-
mitiría c u a n d o m e n o s , la hipótesis de u n a fuerte confusión en la Corte sobre la su-
puesta identidad de la q u e se plantea. Sin e m b a r g o , la Corte ha c a m b i a d o la propia
jurisprudencia: una decisión sucesiva, en efecto, ha intervenido, c o n la sentencia
n ú m e r o 168 de 1963 q u e acoge la tesis de la identidad entre materia constitucional
y ley constitucional, con motivación, p o r otra parte sucinta, q u e no se p u e d e decir
132
convincente.
P a s a n d o de la teoría g e n e r a l a la disciplina p r o c e d i m e n t a l de este instituto
a s u m e relieve, ante todo, la importante cuestión de la c o m p e t e n c i a para decidir el
diferimento a comisión en sede legislativa, de u n a cuestión q u e d e s d e h a c e m u c h o
t i e m p o da lugar a un debate de notables implicaciones constitucionales y políti-
cas. Antes de entrar a los aspectos actuales, conviene dar c u e n t a de los p r o b l e m a s
surgidos en el p a s a d o . L o s precedentes r e g l a m e n t o s de las dos c á m a r a s interpre-
taron c o m o una facultad la n o r m a constitucional (la q u e , en verdad, no tiene u n a
formulación feliz: el r e g l a m e n t o "puede t a m b i é n establecer, etcétera"), p e r o d e la
facultad, en cualquier m a n e r a , debería q u e d a r c o m o titular la a s a m b l e a en sede de
adopción del p r o p i o r e g l a m e n t o , y no ya el presidente. Bajo la disciplina de a q u e -
llos reglamentos, en c a m b i o se regresaba a la c o m p e t e n c i a del p r e s i d e n t e el dife-
rimento de los proyectos de ley a c o m i s i o n e s deliberantes (artículo 26 del Regla-
m e n t o del S e n a d o , artículo 40 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a ) , a u n q u e fuera con la
reserva (en la C á m a r a ) : "salvo la oposición de la C á m a r a m i s m a al acto del anun-
cio, q u e será d a d o en las 48 h o r a s sucesivas a la p r e s e n t a c i ó n " . La disposición
132
Particularmente discutible (y discutido por la "excesiva desenvoltura" por Mortati) es el argumento para
negar la extravagancia del constituyente que, si en verdad las leyes constitucionales fueren siempre y única-
mente aquéllas en materia constitucional y viceversa, se hubiere ocupado dos veces, en el artículo 72 y en el
artículo 138. El argumento, según el cual la norma del artículo 72 señala la prohibición del procedimiento.
reglamentaria, motivada por razones de funcionalidad interna, establecía, si aca-

so, las " f o r m a s " p e r o no los " c a s o s " (por otra parte, d e b e decirse que difícilmente
ésos permitirían una catalogación analítica). De cualquier m a n e r a , había crecido
la esfera de las potestades (aun de orden político) del presidente, con efectos q u e
se intuyen fácilmente. A la apreciación del presidente se remitía, de h e c h o , fijar
también la fecha del diferimiento, con consecuencias, también aquí, no difíciles
de imaginar. La hipótesis de un c o m p o r t a m i e n t o omisivo por parte del presidente,
a intentos obstruccionistas hacia un proyecto de ley (pero, t a m b i é n hacia u n a pro-
puesta de iniciativa parlamentaria), q u e era naturalmente por asumir c o m o c a s o
límite; sin e m b a r g o , t e n i e n d o e n c u e n t a t a m b i é n e l relieve político q u e t i e n e e l
factor tiempo en la discusión y aprobación de los proyectos de ley - p i é n s e s e en la
inminencia del final de la legistlatura, por e j e m p l o - , no se p u e d e decir q u e las ci-
tadas d i p o s i c i o n e s r e g l a m e n t a r i a s h u b i e r e n r e f o r z a d o l a " r a c i o n a l i z a c i ó n " del
p r o c e d i m i e n t o legislativo q u e estaba en la intención del constituyente. Si no se
trataba de u n a violación de la constitución, era siempre u n a modificación tácita
conducida a través del d e r e c h o parlamentario escrito, c o n u n a interpretación nor-
mativa q u e t e s t i m o n i a u n a elasticidad, en c u a l q u i e r m o d o , praeter constitutio-
nem. Sobre la discrecionalidad de la asignación presidencial (salvo el p e r i o d o 5
de septiembre 1948-10 de febrero 1949, durante el cual, la C á m a r a de D i p u t a d o s
era la asamblea q u e deliberaba detrás de la propuesta del presidente) d e s d e h a c í a
t i e m p o había sido o b s e r v a d o q u e ella se h u b i e r a p r o g r e s i v a m e n t e a t e n u a d o c o n
b a s e en la fijación de "standares b a s a d o s sobre u n a serie de p r e c e d e n t e s " : u n a
propuesta (de Elia) a la q u e se podría adherir, fundamentada en la práctica i m p o -
sibilidad de fijar taxativamente los c a s o s p o r n o r m a s de r e g l a m e n t o , si bien no es
posible e s c o n d e r q u e ni siquiera p a r a la fijación de los standards nos econtraría-
m o s ante u n a e m p r e s a fácil.
Con la disciplina introducida por los r e g l a m e n t o s de 1971 el r é g i m e n del d e -
133
ferimiento ha q u e d a d o casi idéntico en el S e n a d o , en el sentido de q u e el presi-
dente de la a s a m b l e a q u e d a c o m o arbitro incuestionable irrevisable de la facultad
para asignar un texto a c o m i s i ó n en sede deliberante, salvo la carga, t a m b i é n exis-
tente antes, de c o m u n i c a r l o a la asamblea. El potencial de politicidad de la e x p e c -
tativa p r e s i d e n c i a l q u e d a , e n t o n c e s i n t a c t o ( c o m o q u e d a n i n t a c t a s las r e s e r v a s
sobre constitucionalidad de tal disposición de la a s a m b l e a ) y es fácil de c a m b i a r
de virtual a concreto, cuando en hipótesis, el cargo de presidente sea d e s e m p e ñ a d o
p o r u n a persona fuertemente c o m p r e n d i d a en la lucha política y de corriente par-
tidista. E n c a m b i o , e n l a C á m a r a d e D i p u t a d o s , e n e l n u e v o artículo 9 2 n o s h a
preocupado, c o m o se afirma en el informe del proyecto, individuar tanto los 2 ca-
133
S i n embargo, ha sido introducida la indicación de la conversión en ley de los decretos-ley, entre las
especies para las cuales no puede darse la asignación a comisión deliberante.
sos c o m o de precisar las " f o r m a s " de la asignatura en sede legislativa, conforme

a la prescripción en sede legislativa, conforme a la prescripción a q u e se refiere el
artículo 72 constitucional. C o m o se verá i n m e d i a t a m e n t e , estos objetivos no p u e -
den, en verdad, decirse realizados en todo, sino - l o q u e m á s i m p o r t a - está fuera de
duda q u e se aprecia la innovación m á s decisiva en el t e m a de diferimiento, es de-
cir, el acontecido desplazamiento, en esa C á m a r a , del relativo p o d e r del presidente
a la asamblea: desplazamiento c u y a evaluación positiva no contradice, de n i n g ú n
m o d o , lo q u e tantas veces se ha expuesto sobre la o p o r t u n i d a d de reforzar los p o -
deres presidenciales de orden organizativo y disciplinario, ya q u e en el c a s o de la
especie q u e n o s o c u p a e s t a m o s e n presencia d e u n a potestad exquisitamente p o -
lítica, precisamente p o r q u e tal m a l se conciliaria con el rol neutral del presidente,
mientras q u e es correcto q u e la a s a m b l e a q u e d e investida c o n su soberanía.
C u a n d o un proyecto de ley se refiera a cuestiones q u e no tienen u n a relevan-

cia especial de orden general -estatuye, entonces, el artículo 92 del Reglamento
de la C á m a r a - el presidente p u e d e p r o p o n e r a la C á m a r a q u e el p r o y e c t o sea
asignado a u n a c o m i s i ó n p e r m a n e n t e o especial, en sede legislativa, p a r a el
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e x a m e n y la a p r o b a c i ó n .
La propuesta es inscrita en el orden del día de la sesión sucesiva, y si hay oposi-

ción la C á m a r a decidirá p o r levantada de m a n o , o í d o un o r a d o r en contra y u n o a
favor: de lo contrario no hay lugar a votación y el proyecto es asignado en sede re-
ferente; contra la propuesta presidencial se expresan el gobierno o un d é c i m o de los
c o m p o n e n t e s de la C á m a r a . D u r a n t e los p e r i o d o s de actualización, la p r o p u e s t a
del presidente es c o m u n i c a d a a los d i p u t a d o s al m e n o s o c h o días antes de la con-
v o c a t o r i a d e l a c o m i s i ó n c o m p e t e n t e , p e r o será a u t o m á t i c a m e n t e p u e s t a e n e l
o r d e n del día de la p r i m e r a sesión de la a s a m b l e a , si, en e s e p e r i o d o , se o p o n e n
el gobierno, un presidente de grupo o diez diputados. Tal m e c a n i s m o , c o m o se c o m -
p r e n d e , b u s c a realizar una p r o v e c h o s a e c o n o m í a p r o c e d i m e n t a l , evitando pasajes
inútiles c u a n d o , frente a un texto, se manifiesten d e s d e el principio las hipótesis
constitucionalmente previstas p a r a la remisión en aula. En fin, u n a última dispo-
sición disciplina la transferencia de un p r o y e c t o , ya a s i g n a d o a la sede referente,
a la m i s m a c o m i s i ó n en sede legislativa, c u a n d o se verifiquen la petición en tal
sentido de los 4/5 de los c o m p o n e n t e s de la c o m i s i ó n , o de los representantes de
1 3 4
El Reglamento de la Cámara prevé también que "el mismo procedimiento puede ser adoptado para los
proyectos de ley que revistan una urgencia particular": la disposición no es buena -aparte la aberrante hipóte-
sis de quien quisiera que comprediera la conversión de los decretos-ley- ya sea porque en el plano operativo se
podría anular una embrional predeterminación por categorías de los "casos", ya sea porque el régimen jurídico
de la "urgencia" implica en el derecho parlamentario común, una abreviación de los términos, pero no un cam-
bio de procedimientos.
todos los grupos, la anuencia del gobierno y las opiniones, ya expresadas, de las c o -
misiones del b a l a n c e , trabajo o asuntos constitucionales, en el caso de q u e éstas
deban ser consultadas, así c o m o de aquellas en c u y a c o m p e t e n c i a entran algunas
n o r m a s del proyecto de ley en cuestión: el presidente de la C á m a r a hará su p r o -
puesta a la asamblea, entendido bien, siempre q u e se c u m p l a n los requisitos de
135
relevancia de o r d e n g e n e r a l o de la particular u r g e n c i a . T a m b i é n en el S e n a d o
se prevé la transferencia de la sede referente a la deliberante, " c u a n d o lo pida la
c o m i s i ó n u n á n i m e m e n t e y el g o b i e r n o dé su p r o p i o a s e n t i m i e n t o " : c o n f o r m e a
la inspiración presidencialista de ese r e g l a m e n t o c o m p e t e , sin e m b a r g o , al presi-
dente del S e n a d o la facultad (y no la obligación) de acoger la petición. Sin e m b a r -
go, no acogerla, constituiría u n a lesión al correcto c o m p o r t a m i e n t o p a r l a m e n t a -
rio, siendo manifiesto el favor de todas las partes políticas de la a s a m b l e a y, por
lo tanto, h a c i é n d o s e patente un acto obstruccionista, o m e r a m e n t e emulativo, el
eventual r e c h a z o presidencial.
Por lo que se refiere al procedimiento a seguir para la discusión y la aprobación
del proyecto de ley, sirve de m á x i m a , las n o r m a s para el rito de a s a m b l e a , con
previa reducción de los quorum: se entiende q u e son de considerar indefectibles los
m o m e n t o s del iter fijados en la constitución, q u e son requisitos ad substantiam
para la válida existencia del acto legislativo; no sería posible, c o m o ha sido nota-
do (por Elia), asumir la potestad reglamentaria para "establecer en cuáles casos y
formas, el e x a m e n y la aprobación de los proyectos de ley son deferidos a c o m i -
s i o n e s " c o m o u n a e s p e c i e d e reserva d e r e g l a m e n t o p a r a l a total disciplina del
p r o c e d i m i e n t o m i s m o , ya q u e la disposición constitucional se refiere sólo a las
m o d a l i d a d e s del diferimiento, p r e c i s a m e n t e para examen y la aprobación q u e son
institutos ya precisados en el p r i m e r párrafo del artículo 7 2 .
Por lo q u e se refiere al e x a m e n de las opiniones, se d e b e recordar q u e los re-
glamentos (artículo 40 del R e g l a m e n t o del S e n a d o y 93 del R e g l a m e n t o de la C á -
mara), considerando obligatorias y vinculantes aquéllas expresadas por la comisión
de asuntos constitucionales (en materia constitucional y, para el senado, referida
a la organización de la administración pública), b a l a n c e (para los diseños de ley
q u e impliquen nuevos o m a y o r e s gastos o disminución de entradas), trabajo (para
los aspectos q u e conciernen al e m p l e o público: p e r o sólo en la C á m a r a ) . La efi-
135
L a extrema amplitud interpretativa que permiten voluntariamente, tanto el requisito de la particular ur-
gencia como de la no relevancia de orden general, hacen máxima la discrecionalidad de decisión en la determi-
nación de cada una de las especies. Como queda claro, el reservado a la asamblea será un juicio genuinamente
político, obviamente no cuestionable por parte de la Corte constitucional, en cuanto a que la disciplina normati-
va de los casos y de las formas no está expresada en la constitución, sino que es remitida por la misma constitu-
ción a la autonomía normativa de las cámaras, hasta hoy juzgada como materia referida a los interna corporis.
Por otra parte, nada prohibe el reenvío motivado del texto a las cámaras por parte del jefe del Estado, cuando la
ley por promulgar -aprobada en comisión por la Cámara de Diputados- se refiere a la materia ictu oculi de rele-
vancia especial general, como lo sería ciertamente una ley en materia constitucionalmente relevante.
cacia vinculante de tales opiniones se expresa en la obligación para la c o m i s i ó n

en sede deliberante de someter el proyecto de ley al e x a m e n de la asamblea según el
procedimiento ordinario (y, entonces, de hecho, quitándoselo) en el caso en el que se
considere separarse. Un régimen análogo está previsto para las enmiendas q u e con-
tengan las materias antes mencionadas, q u e no pueden ser sometidas a votación sin
el parecer expreso de la c o m i s i ó n c o m p e t e n t e , A u n en este c a s o si la comisión no
considera conveniente uniformarse al contenido expresado en la opinión, el proyec-
to entero de ley se remite a la asamblea.
S o b r e l a d i s p o s i c i ó n c o n s t i t u c i o n a l e n l a q u e "el r e g l a m e n t o d e t e r m i n a las
formas de p u b l i c i d a d de los trabajos de las c o m i s i o n e s " , es innegable c ó m o tal
p u b l i c i d a d - q u e c u a n d o m e n o s p a r a l a sede legislativa d e b e r í a r a z o n a b l e m e n t e
ser igual a aquélla aplicada p a r a el p r o c e d i m i e n t o n o r m a l de la a s a m b l e a - resulte,
de otro m o d o , incompleta o inadecuada al punto de excluir, así c o m o ha sido p r a c -
ticada y considerada en el concreto contexto político-constitucional italiano, q u e
p u e d a constituir u n a r e m o r a las indebidas satisfacciones q u e p u d i e r a n surgir en la
c o m i s i ó n deliberante, q u e p r e c i s a m e n t e usufructúa lo r e s e r v a d o de los trabajos,
entre g r u p o de interés y comisarios y entre los m i s m o s c o m i s a r i o s de las varias
partes políticas. En efecto, convergen p r e c i s a m e n t e sobre ello las críticas unáni-
m e m e n t e h e c h a s por la doctrina extranjera, p e r o , t a m b i é n , p o r la italiana: la vigo-
rosa polémica de Mortati contra este instituto, q u e se c a m b i a en u n a m u y c ó m o d a
y apresurada fábrica de las leyes, y de las ley echas.
D e s t a c a p o r la insuficiente publicidad, q u e hasta h o y de h e c h o se ha limitado
exclusivamente a la publicación del r e s u m e n estenográfico, así c o m o a la del b o -
letín de las c o m i s i o n e s , r e d a c t a d o por los secretarios generales de las c á m a r a s , los
nuevos reglamentos q u e dan u n a parcial satisfacción c o n la previsión de instala-
ciones audiovisivas, en las q u e se p u e d e seguir en locales s e p a r a d o s el desarrollo
de las sesiones. No h a y d u d a en q u e , sobre t o d o , la a u s e n c i a de los periodistas de
las reuniones de las c o m i s i o n e s deliberantes - r e c u é r d e s e q u e para el artículo 64
constitucional, "las sesiones son p ú b l i c a s " - arroja sobre su trabajo una sombra con-
siderable, faltando aquel control de la opinión pública q u e garantiza al electorado
una participación indirecta, p e r o no p o r esto irrelevante.
El procedimiento mixto,
o de la comisión es sede relatora
EL TERCER sistema previsto p o r el d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o italiano para la forma-

ción de la leyes - a l g u n a vez i n d i c a d o i m p r o p i a m e n t e c o m o p r o c e d i m i e n t o " a b r e -
v i a d o " , m á s e x a c t a m e n t e definido " m i x t o " , o bien, de la " c o m i s i ó n en sede rela-
t o r a " - h a sufrido e n las d o s a s a m b l e a s u n a n o t a b l e r e e l a b o r a c i ó n . A n t e s d e l a
reforma de 1971 se permitía en la C á m a r a q u e un proyecto de ley, d e b i d a m e n t e

examinado p o r la c o m i s i ó n c o m p e t e n t e en sede referente y remitido c o n el rito or-
dinario a la a s a m b l e a , p u d i e s e p o r la m i s m a a s a m b l e a , d e s p u é s de la d i s c u s i ó n
general y la aprobación de los criterios informativos del texto, ser n u e v a m e n t e d e -
ferido a la m i s m a c o m i s i ó n - q u e se llamaba "en sede r e l a t o r a " - , q u e tenía la tarea
de formular definitivamente los artículos. El texto regresaba, entonces en aula, p a r a
la aprobación, con declaraciones de voto, de t o d o el p r o y e c t o en su conjunto. En
el Senado, en d o n d e el instituto fue introducido m á s tarde, era el m i s m o presiden-
te quien defería los textos d i r e c t a m e n t e a la sede relatora, sin intervención de la
asamblea ni para la discusión general ni para los criterios: en aula se deliberaba
sólo la aprobación final. No tenía lugar el e x a m e n en sede referente.
Las estadísticas parlamentarias p r u e b a n la escasa aportación q u e el procedi-
miento (en cuya aprobación el g r u p o parlamentario c o m u n i s t a declaró no querer
participar, considerándolo inconstitucional) ha producido en la celeridad de la p r o -
ducción legislativa; son rarísimos los casos en q u e se ha aplicado. C o n ese p r o c e -
dimiento, d e b e hacerse notar t a m b i é n q u e sólo en el S e n a d o subsistían p a r a las
minorías y p a r a el gobierno, las posibilidades de un reenvío en aula del p r o y e c t o ,
así c o m o la m i s m a "reserva de ley de a s a m b l e a " , prevista p a r a las materias a q u e
se refiere el tercer párrafo del artículo 72 constitucional: en la C á m a r a , el regla-
m e n t o n o hacía referencia d e estas g a r a n t í a s . Tal sistema g e n e r ó fuertes d u d a s
sobre su constitucionalidad, q u e incidían principalmente:
a) Sobre la licitud de la delegación (parcial) interna;

b) sobre la dicción, vaga e insuficiente, de "criterios normativos", adaptada en
la C á m a r a para calificar los directivos de la asamblea;
c) sobre la imposibilidad de recuperar la legitimidad en la facultad, conferida
por la constitución al r e g l a m e n t o , de establecer " p r o c e d i m i e n t o s abreviados
para los proyectos de ley de los cuales se ha declarado la urgencia", d e s d e el
momento en que es absurdo considerar al procedimiento de urgencia c o m o
u n o p a r a el cual no se p o n g a alguna prevención en los t é r m i n o s ;
d) finalmente, s o b r e la lesión del d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l de e n m i e n d a q u e
quedaba disminuido, aunque le estaba permitido a cada m i e m b r o de la C á m a r a ,
la presentación de e n m i e n d a s a la comisión, participando en la discusión p e r o
sin d e r e c h o de voto.
D e s d e el p u n t o de vista d e l r e n d i m i e n t o efectivo del p r o c e d i m i e n t o , no p o d í a

decirse n a d a apreciable para la práctica del p r o c e d i m i e n t o i m p r o p i a m e n t e d e n o -
minado abreviado, especialmente según el rito de la C á m a r a de Diputados, r e m i -
tiendo en m u c h o a la comisión en el tema de formulación de los artículos y g a n a n d o
m u y p o c o en c a m b i o , en a d e l g a z a m i e n t o de los trabajos legislativos, c u a n d o una

parte de la a s a m b l e a quisiere hacer o b s t r u c c i o n i s m o a un texto en sede de discu-
136
sión general y de votación de la " r e s o l u c i ó n " en el q u e , ateniéndose a los pocos
c a s o s verificados, se sustanciaban los criterios informativos q u e debía seguir la
comisión. P o r esto, y p o r la persistencia de las d u d a s sobre la legitimidad consti-
tucional del procedimiento, había sido observado (también en nuestras, Lecciones,
desde la edición de 1962) q u e era preferible, para u n a aceleración de los trabajos
parlamentarios, el p r o c e d i m i e n t o de la elaboración total por parte de la c o m i s i ó n ,
con atribución de la votación final a la asamblea (artículo 72 constitucional).
L a s sugerencias y los relieves de la doctrina (dirigidos, sobre todo, estos úl-
timos, al R e g l a m e n t o de la C á m a r a de Diputados) h a n p r o d u c i d o notables m o d i -
f i c a c i o n e s e n l a disciplina del instituto, a u n q u e q u e d a c o m o m u y i n o p o r t u n a l a
persistente divergencia normativa entre las dos r a m a s del P a r l a m e n t o .
L a s modificaciones atribuidas al R e g l a m e n t o del S e n a d o por éste q u e p u e d e
decirse q u e es un ejercicio repartido entre a s a m b l e a y c o m i s i ó n de los poderes d e -
liberativos en orden al p r o y e c t o de ley (y q u e e n t o n c e s , m á s q u e antes, m e r e c e
ahora el nomen iuris de " p r o c e d i m i e n t o m i x t o " ) son tales c o m o para'permitir dos
p r o c e d i m i e n t o s alternativos. El p r i m e r o , q u e ya existía, prevé la asignación por
parte del presidente directamente a u n a c o m i s i ó n en sede relatora de un texto q u e
d e b e ser deliberado en cada u n o de los artículos, q u e d a n d o reservada a la a s a m -
blea la votación con solas declaraciones de voto. El s e g u n d o , prevé que, dentro de
los o c h o días de la acontecida asignación en sede relatora, o c h o senadores p u e d a n
pedir -y sobre la petición, la asamblea se libera sin discusión, por levantamiento de
m a n o - q u e e l e x a m e n e n c o m i s i ó n sea p r e c e d i d o p o r u n a discusión e n a s a m b l e a
para fijar, con específico orden del día, los criterios i n f o r m a d o r e s sobre los cuales
la c o m i s i ó n d e b e r á atenerse en la formulación de los artículos. Q u e d a n las n o r m a s
sobre remisión en aula, que se determina, también en el caso en el que la c o m i s i ó n
competente considera que no se d e b e adecuar a las opiniones expresadas por las c o -
m i s i o n e s de asuntos constitucionales o p r o g r a m a c i ó n y b a l a n c e . C o m o se ve, esta
última variante del p r o c e d i m i e n t o m i x t o , en el S e n a d o recalca sustancialmente la
precedente disciplina de la C á m a r a .
P o r lo q u e se refiere a la C á m a r a de D i p u t a d o s , en su r e g l a m e n t o ha sido in-
troducida, ante todo, u n a disposición q u e , a d e c u á n d o s e a la disciplina ya existente
en el S e n a d o , ha e x t e n d i d o c o r r e c t a m e n t e al p r o c e d i m i e n t o m i x t o la reserva de
a s a m b l e a e s t a b l e c i d a p o r e l artículo 7 2 c o n s t i t u c i o n a l . N o h a sido a c o g i d a ex-
presamente la propuesta racional para excluir de tal procedimiento a la conversión
l 3 6
L a resolución, instrumento desconocido en el derecho parlamentario escrito, antes de la reforma de
1971, fue el acto parlamentario con el que la Cámara recurrió, de hecho, en los casos rarísimos de "criterios
informativos" que la asamblea dirigió a las comisiones relatoras. El nuevo reglamento, curiosamente, no lo men-
ciona, entre los varios tipos de resolución introducidos.
de los decretos-ley, p e r o de la discusión sobre el proyecto del r e g l a m e n t o surge

137
netamente la interpretación n o - c o n t r o v e r t i d a de la no sujeción de esa e s p e c i e
normativa tanto al p r o c e d i m i e n t o descentralizado c o m o al mixto.
El diferimiento a la c o m i s i ó n en sede relatora está dispuesto, no p o r el presi-
dente de la C á m a r a , sino, m á s bien, por la m i s m a a s a m b l e a a p e n a s c o n c l u i d a la
discusión general y, p o r lo tanto "antes de pasar al e x a m e n de los artículos" de un
proyecto de ley ya e x a m i n a d o y transmitido a ésa p o r la c o m i s i ó n c o n sede refe-
rente. A la comisión se confía la tarea, "dentro de un término d e t e r m i n a d o " , de la
formulación de los artículos, mientras q u e a la a s a m b l e a se le confía su aprobación
138
sin declaraciones de voto, así c o m o la aprobación final.
El diferimiento también p u e d e ser deliberado por la m i s m a asamblea, a petición
u n á n i m e de los representantes de los grupos en la comisión, o de m á s de cuatro
quintos de sus c o m p o n e n t e s , a c o m p a ñ a d a de los pareceres, c u a n d o estén regula-
dos, de las c o m i s i o n e s de asuntos constitucionales, b a l a n c e y trabajo (una n o r m a
análoga subsiste t a m b i é n en el R e g l a m e n t o del S e n a d o , con la variante represen-
tada p o r el deferimiento p o r obra del presidente, m á s q u e de la a s a m b l e a y p o r la
comisión dispuesta a petición adelantada de la comisión, u n á n i m e y a c o m p a ñ a d a
por el asenso el gobierno). En todo caso, la a s a m b l e a en el acta del diferimiento,
p u e d e establecer los criterios y principios directivos para la formulación de los ar-
139
tículos con específico orden del día, predispuesto p o r la c o m i s i ó n c o m p e t e n t e .
1 3 7
A la enmienda relativa de los decretos-ley, presentada por el grupo del Manifiesto y desarrollada por el
diputado Caprara, el relator de la junta del reglamento le objetó la oportunidad de no variar las especies consti-
tucionalmente previstas, tanto más que "la cámara ha considerado siempre que la conversión de los decretos-ley
nunca se tuviese que hacer en sede legislativa ni relatora". En realidad, durante la primera legislatura republicana,
cuatro decretos-ley fueron convertidos en ley a través del procedimiento descentralizado.
138
E 1 Reglamento de la Cámara, en el texto aprobado en 1971, preveía la escisión en dos procedimientos
distintos de los poderes deliberantes de la asamblea, la que podía limitarse a la sola aprobación de los artículos sin
declaraciones de voto, o proceder a través de la discusión de los artículos según la norma del artículo 85 del Re-
glamento de la Cámara, procedimiento que implicaba la discusión de artículo por artículo y la votación de las
enmiendas relativas. Ya que esta segunda modalidad, en definitiva hacía vana la finalidad misma de todo el pro-
cedimiento de reducción, reatribuyendo a la asamblea aquella elaboración definitiva de los artículos que se había
atribuido a la comisión, ella ha sido suprimida sucesivamente.
139
Esta variante, respecto al Reglamento del Senado, en el que ningún rol en este sendito está confiado a
la comisión, encuentra probablemente su justificación en las diversas modalidades, que en las dos cámaras, dan
orginen al procedimiento en sede de redacción. En efecto, en el Senado, se llega a la eventual aprobación de los
criterios y principios directivos, sobre petición de ocho senadores y dentro de ocho días de la comunicación por
parte del presidente de la asamblea del diferimiento del proyecto de ley a la comisión en sede de redacción y,
por lo tanto, antes de que ésta haya podido efectuar algún examen, aunque mínimo, del proyecto mismo. La
determinación de los criterios y principios directivos brota en este caso, del debate en asamblea y de las inter-
venciones de los senadores y de los respectivos grupos. En cambio, en la Cámara, la determinación de los cri-
terios mencionados sucede después del examen en sede referente por parte de la comisión competente, con la
consecuente agregación normal de las distintas reagrupaciones formadas por una mayoría y por una o más
oposiciones. Entonces, aparece comprensible, y conforme a unos evidente exigencia de economía de los de-
bates, que la determinación de los principios directivos, por parte de la asamblea, acontezca sobre la base de una
propuesta de la comisión de mérito que sintetice la orientación política de su mayoría interna, con la adverten-
cia sin embargo, que se trata de una propuesta y que, en consecuencia, la asamblea puede libremente modificarla
aun en manera radical.
Q u e d a a salvo, y ello para cada u n o de los m i e m b r o s de a m b a s c á m a r a s , el derecho

de presentar e n m i e n d a s ante la comisión, a u n q u e no forme parte de ella, y de par-
ticipar - s i n v o t o - e n s u discusión.
En definitiva, el p r o c e d i m i e n t o en sede de redacción p a r e c e vincularse m á s al
tercero q u e al s e g u n d o párrafo del artículo 72 constitucional. En efecto, éste no
p u e d e configurarse c o m o un p r o c e d i m i e n t o abreviado ni en el S e n a d o , en d o n d e
el reglamento no prevé expresamente algún término, ni en la C á m a r a , en d o n d e tal
término, aun previsto, está confiado a u n a decisión totalmente libre de la a s a m b l e a
y, p o r lo tanto, p u e d e no c o r r e s p o n d e r de h e c h o a u n a e x i g e n c i a de c e l e r i d a d en
el p r o c e d i m i e n t o . En el tercer párrafo del artículo 72 constitucional, a d e m á s , se
vincula e x p r e s a m e n t e la normativa del S e n a d o , q u e registra la m e d i d a institucio-
nal de u n a intervención de la a s a m b l e a en el p r o c e d i m i e n t o legislativo, limitada a
la sola aprobación final de ley.
El procedimiento delineado por el Reglamento de la Cámara, en cambio, rehuye
a esta eventualidad (pero es evidente q u e , no obstante, ésa q u e d a s i e m p r e a salvo
- a s í c o m o e n e l S e n a d o - , e n c u a n t o está e x p r e s a m e n t e r e c o n o c i d a p o r e l m i s m o
texto constitucional la facultad del gobierno, de un décimo de los componentes de la
asamblea o de un quinto de la comisión, de remitir a la asamblea el proyecto de ley,
para someterlo a la aprobación final con sólo declaraciones de voto) estableciendo
un p r o c e d i m i e n t o q u e la constitución efectivamente no prevé la intervención de la
asamblea no sólo para la votación final, sino, t a m b i é n , p a r a la votación de los ar-
tículos.
Se p u e d e discutir, c o n b u e n a razón, sobre la o p o r t u n i d a d del p r o c e d i m i e n t o
así c o m o está definida por este r e g l a m e n t o (pero es evidente q u e t o d a evaluación
de oportunidad política-constitucional se r e m i t e a la m i s m a C á m a r a ) , p e r o no - a s í
nos p a r e c e - sobre su legitimidad, d a d o q u e el artículo 72 constitucional, al disci-
plinar la remisión de un proyecto de ley de la c o m i s i ó n en sede deliberante a la
asamblea, prevé dos distintas y extremas posibilidades (el p r o c e d i m i e n t o ordina-
rio, por u n a parte, es decir, la intervención m á s plena p o r parte de la asamblea; y
p o r la otra, la sola a p r o b a c i ó n final, es decir, la i n t e r v e n c i ó n m í n i m a h i p o t é t i c a )
y p o r consecuencia, legítima de todas las situaciones i n t e r m e d i a s , confiadas a su
determinación, dentro de los límites constitucionalmente fijados, a la potestad dis-
crecional de las c á m a r a s .
Q u e el p r o c e d i m i e n t o , en sede de redacción, se vincule al tercer párrafo del
artículo 72 constitucional y q u e , p o r lo tanto, se e n c u e n t r e en él la p r o p i a legitimi-
dad constitucional, brota también de la consideración de q u e tanto el Reglamento de
la C á m a r a c o m o el del Senado establecen expresamente, r e t o m a n d o y ampliando la
f o r m u l a c i ó n constitucional, l a reserva d e a s a m b l e a (artículo 7 2 , c u a r t o párrafo,
constitucional) sobre determinadas materias así c o m o (pero, sólo el del Senado) la
remisión de los senadores o de un quinto de los componentes la comisión (pero nos

parece superfluo repetir q u e tal disposición, c o m o se m e n c i o n ó antes, p u e d e no
aplicarse también en la C á m a r a ) .
En camb i o, d e b e r e m a r c a r s e la i n c o n g r u e n c i a de la normativa de la C á m a r a
cuando - r e c u é r d e s e - diversamente del S e n a d o , ésta inicia el p r o c e d i m i e n t o m i x -
to, por decirlo así, a mitad del c a m i n o , es decir, después de q u e en aula se h a y a
agotado la discusión sobre líneas generales, precedida, obviamente, p o r el e x a m e n
preliminar de. la c o m i s i ó n en sede referente. P o r esto, c o n s i d e r a d o todo el p r o c e -
dimiento m i x t o se p u e d e explicar en realidad, ú n i c a m e n t e c o m o tentativo de sal-
vación in extremis (por otra parte, m u y d u d o s o en los resultados) d e proyectos d e
ley que, así c o m o están redactados desde la discusión general, parecen destinados
140
a la reprobación: un " e x a m e n de r e p a r a c i ó n " para el p r o p o n e n t e .
El procedimiento de conversión
de los decretos-ley
UN ARGUMENTO particularmente c o m p l e j o es el texto relativo a la decretación de

urgencia y al co ne xo p r o c e d i m i e n t o parlamentario para la conversión en ley. En
esta s e d e i n t e r e s a n los a s p e c t o s q u e s o n m á s p r o p i a m e n t e p a r l a m e n t a r i o s d e l
instituto, que todavía no p u e d e n ser tratados sin u n a referencia continua a los prin-
cipios constitucionales q u e lo disciplinan y q u e interfieren con la normativa par-
lamentaria y la actividad conexa. Al m i s m o t i e m p o el tratamiento de este instituto
se desarrolla a lo largo de la línea m á s delicada y controvertida del derecho c o n s -
titucional: la de la relación entre el d e b e r ser y el ser, entre forma y realidad, entre
constitución formal y constitución material. En ninguna otra parte del sistema c o n s -
titucional, en efecto, p a r e c e p o s i b l e encontrar u n a m á s radical y p r o b a b l e m e n t e
irreversible contraposición entre eso q u e ha querido d i s p o n e r el legislador consti-
tuyente con el artículo 77 constitucional y, e s o que, en c a m b i o , h a n h e c h o fuerzas
políticas con el c o n s e n s o explícito o implícito de los órganos constitucionales de
control (Presidente de la R e p ú b l i c a y C o r t e constitucional).
No es ésta la sede la para tratar de la relación entre constitución formal y c o n s -
titución material. Es suficiente señalar que el obligatorio reconocimiento que d e b e
1 4 0
Es necesario agregar, que el procedimiento delineado en la Cámara presta su flanco para otra censura,
bajo el perfil de su oportunidad, en la medida en que permite a la asamblea pronunciarse sobre el texto no sólo
con la votación final, sino, también, con votación sobre artículos en singular. En efecto, o éstos son todos aprobados
en el texto presentado por la comisión -dada la imposibilidad de presentar y votar enmiendas-, y entonces pa-
rece suficiente la simple previsión de la voluntad final sobre el texto entero, o bien, aunque uno solo de tales ar-
tículos en hipótesis es rechazado, con la lógica consecuencia -dada la imposibilidad de aportar al texto las en-
miendas necesarias que surgen de aquella votación negativa- de involucrar el texto en su totalidad, determinando
su rechazo en la votación final: entonces, en uno o en otro caso, nada se agrega a cuanto se ha obtenido con la
sola votación final.
ser d a d o a la efectividad no p u e d e ser separado del c o n t i n u o r e c l a m o a los princi-

pios y a las n o r m a s constitucionales, e s p e c i a l m e n t e , c u a n d o , c o m o en esta oca-
sión, los u n o s y las otras expresan valores actuales todavía.
Es c o n o c i d o c o m o el decreto-ley de i n s t r u m e n t o n o r m a t i v o de naturaleza e x -
141
cepcional, utilizable sólo "en casos extraordinarios de n e c e s i d a d y de u r g e n c i a "
en realidad se h a y a transformado en u n a especie de d i s e ñ o de ley reforzado ( C u o -
colo), en cuanto entra inmediatamente en vigencia con fuerza de ley y, luego, llega
142
a ser definitivo con la conversión en la ley f o r m a l m e d i a n t e un p r o c e d i m i e n t o
m u y rápido, destinado teóricamente a concluirse dentro del breve p e r i o d o de se-
senta días. Estas ventajas indiscutibles h a n e m p u j a d o al g o b i e r n o , d e s d e h a c e m u -
chos lustros a esta parte, a un uso reiterado de la decretación de urgencia, a m e n u d o
fuera de los casos e x t r e m a d a m e n t e limitados dentro de los cuales la n o r m a c o n s -
titucional quiso cincunscribirlo.
El recurso a la decretación de urgencia, sin e m b a r g o , no está carente de in-
convenientes para el gobierno y p a r a su m a y o r í a parlamentaria, y en general, para
el funcionamiento de todo el sistema político. El brevísimo término de sesenta días
para la conversión del decreto en ley, bajo p e n a de t e r m i n a c i ó n y de p é r d i d a de to-
141
El límite fundamental, puesto por el artículo 77 constitucional a la decretación de urgencia está presen-
tado por aquellos "casos extraordinarios de necesidad y de urgencia" cuya verificación legitima al Ejecutivo
para la asunción de esta potestad normativa. Quien leyese con atención y sin prevención la norma, teniendo pre-
sente también los trabajos preparatorios de la asamblea constituyente, se daría cuenta inmediatamente de que la
formulación constitucional es por sí misma extremadamente restrictiva, habilitando al gobierno la adopción de
la decretación de urgencia en casos en que parece correcto definirlos únicamente como excepcionales. En efec-
to, el artículo 77, no sólo hace referencia a los casos, ya limitados, en los que es necesario y urgente tomar medi-
das, sino exige que éstos tengan el requisito ulterior de lo extraordinario.
Una lectura del texto, desvinculada de la influencia de una praxis contra la que está en un contraste radi-
cal, desemboca en una neta delimitación del ámbito de operatividad de la norma constitucional. Sin embargo, la
doctrina ha ampliado los confines restringidos en que la norma constitucional había deliberadamente contenido
esta potestad normativa del gobierno, teorizando, junto a una necesidad absoluta, correspondiente aproximada-
mente a la formulación constitucional, también una necesidad relativa, es decir, existente en relación con el par-
ticular y contingente rumbo político perseguido por el gobierno y por la mayoría parlamentaria (Esposito). Esta
tesis en cuanto es ampliamente correspondiente a la efectividad del sistema, se pone todavía en contraste con el
segundo párrafo del artículo 77 constitucional que prevé la convocatoria y la reunión, dentro de los cinco días,
de las cámaras "aunque estén disueltas". En efecto, es conocido y aceptado en doctrina, que con la disolución de-
bería detenerse la actividad del rumbo político y el gobierno debería limitarse al desahogo de los asuntos comu-
nes (o de ordinaria administración) que por lo particular y delicadeza del momento político institucional deberán
desarrollarse en una forma aún más restringida de cuanto acontece en ocasión de las crisis de gobierno. En una
situación tal, por lo tanto, la convocatoria de las cámaras escapa totalmente a las exigencias de un rumbo políti-
co que ya se ha agotado, y puede encontrar justificación, solamente, en la excepcionalidad del caso que se pre-
senta, la que se pone, por lo tanto, como límite general al poder del gobierno de recurrir a la decretación de
urgencia.
1 4 2
Los decretos-ley están destinados a terminar y a desaparecer del orden jurídico con todos sus efectos de
naturaleza transitoria, si no están sujetos al control por parte de las dos cámaras, que deben, si así lo consideran,
"convertirlos en ley", dentro del término de sesenta días. Según la doctrina más acreditada (Crisafulli, Paladín)
la ley de conversión sustituiría al decreto-ley. Por lo tanto, desde la fecha de entrada en vigencia de la ley de
conversión, las normas que el decreto-ley había introducido provisionalmente "ven renovada la propia fuente,
que no es ya la medida gubernativa, ya salida de escena, sino la sucesiva ley de conversión llamada "innovación
de la fuente" (Crisafulli).
dos sus efectos desde el inicio, en efecto, ha obligado al gobierno a convenir sis-
temáticamente el contenido normativo con las oposiciones, especialmente con la
más fuerte oposición de izquierda, para ampliar el c o n s e n s o y con el fin de evitar
el riesgo de q u e éste no se convierta. P o r lo tanto, el decreto legislativo, en la m e -
dida en q u e se ha transformado de instrumento excepcional en instrumento nor-
m a l de gobierno y de aplicación del r u m b o político del Ejecutivo, ha llegado a ser
u n o de los institutos m á s importantes a través del cual se ha realizado ese r é g i m e n
c o m p r o m e t i d o entre la mayoría y las oposiciones, al que las fuerzas políticas, des-
de hace un decenio a esta parte, han buscado de afianzarse.
El abuso sistemático y frecuente de la decretación de urgencia, no podía dejar
de incidir sobre el desarrollo o r d e n a d o de la actividad parlamentaria. La progra-
m a c i ó n de los trabajos a m e n u d o es alterada y, con m u c h a frecuencia, i m p e d i d a
por un verdadero aluvión de decretos que obligaba a las cámaras a operar solamen-
te para su conversión en ley, reduciendo al m í n i m o tanto la actividad de control
c o m o la actividad ordinaria legislativa. L a s c á m a r a s , por lo tanto, no estaban en
condiciones de dedicarse al e x a m e n y a la aprobación de los proyectos de ley con-
siderados m á s importantes y m á s urgentes, sino obligadas a recibir las evaluacio-
nes de urgencia h e c h a s propias por el gobierno con el recurso del instituto del de-
creto-ley.
Esta situación, extremadamente desagradable para el funcionamiento de las dos
cámaras y para las relaciones entre el Parlamento y el gobierno, ha e n c o n t r a d o su
expresión en n u m e r o s a s y repetidas intervenciones de los respectivos presidentes,
ampliamente compartidas por los g r u p o s parlamentarios. En consecuencia, se ha
llegado a u n a reforma específica de los reglamentos parlamentarios, q u e , aun ra-
cionalizando el procedimiento de conversión de los decretos-ley y haciéndola con-
forme a las exigencias del artículo 77 constitucional, no ha sido capaz, sin e m b a r -
Las consecuencias de este modo de entender la naturalea de la ley de conversión son evidentes: ésta sería
un acto legislativo, en todo y por todo idéntica a las otras leyes ordinarias, desvinculado del decreto-ley al que
convierte, sujeto sólo a los límites que ha puesto la constitución a la potestad legislativa de las cámaras. Éstas,
por lo tanto, al convertir el decreto-ley escaparían a los límites que ha puesto la constitución a la decretación de
urgencia del gobierno. En definitiva, el Ejecutivo podría recurrir a este instrumento toda vez que lo considere opor-
tuno, aun fuera de los presupuestos constitucionales, confiando luego a la propia mayoría, en sede de conversión,
la tarea de sanar las ilegitimidades eventualmente cometidas. En tal modo, el sistema de garantía constitucional
que el constituyente ha delineado alrededor de la decretación de urgencia, disciplinándola detalladamente y con
extremo rigor, acaba por esfumarse completamente.
En cambio, parece preferible considerar que a la ley de conversión le haya confiado el artículo 77 constitu-
cional, la única función atribuible de eficacia de ley al acto gubernativo, sin poder incidir, entonces, en modo al-
guno (sanándolos) sobre eventuales vicios de constitucionalidad de este último. Ambos actos - e l del gobierno y
el del Parlamento, vinculados en manera inescindible- están, en las respectivas esferas de competencia, subordi-
nados al artículo 77 que los disciplina, y en cuanto tales, incapaces para prevalecer sobre la norma constitucio-
nal. Los vicios de constitucionalidad propios del decreto-ley, por lo tanto, no pueden ser sanados por la ley de
conversión, sino, deberían estar sometidos al control de la Corte constitucional (aunque esta última, sin embar-
go, se ha abstenido sustancialmente, sobre la base de la teoría antes criticada, de ejercerlo).
go, para reconducir, dentro de límites aceptables, el abuso q u e el gobierno ha h e c h o

de este instrumento.
La disciplina reglamentaria relativa a la conversión de los decretos-ley (artícu-
los 96-bis y 8 5 , sexto párrafo, R e g l a m e n t o d e la C á m a r a , y artículo 78 d e l Regla-
143
m e n t o del Senado) establece q u e el proyecto de ley de c o n v e r s i ó n presentado por
el g o b i e r n o o transmitido d e s d e la otra C á m a r a , es a s i g n a d o el m i s m o día a la c o -
misión referente competente en el mérito y t a m b i é n a la c o m i s i ó n de asuntos cons-
titucionales, la q u e , dentro de tres días del diferimiento en la C á m a r a y d e n t r o de
cinco días en el Senado, transmite a la asamblea el p r o p i o parecer sobre la subsis-
144
tencia de los presupuestos requeridos p o r el artículo 77 c o n s t i t u c i o n a l , así c o m o
1 4 3
El artículo 77 constitucional establece que cuando el gobierno adopta un decreto-ley, debe, el mismo día,
presentarlo "a las cámaras que, aunque disueltas, se convocan expresamente y se reúnen dentro de cinco días". La
praxis seguida a este propósito, en la Cámara y en el Senado, y las normas reglamentarias mencionadas en el tex-
to que luego las han ratificado, en cambio, se separan profundamente de la norma constitucional, dado que el
decreto-ley es presentado sólo ante una Cámara y no ante ambas. Esta situación se vincula, por una parte, a la nor-
mativa existente antes de la entrada en vigencia de la Constitución republicana (y más precisamente, al artículo 3
de la Ley número 100 de 1926, por el cual el decreto-ley debía ser presentado, para los efectos de conversión en
ley, "a una de las dos asambleas legislativas") y, por la otra, a la exigencia de no limitar la conversión a una sim-
ple aprobación o rechazo del texto adoptado por el Ejecutivo, sino de someterlo contextualmente a modificaciones.
Ninguna de las dos argumentaciones, sin embargo, es suficiente para justificar la violación de la norma
constitucional. El hecho de que la disciplina preconstitucional de la decretación de urgencia, proveyese a la pre-
sentación del decreto-ley ante una sola Cámara, carece completamente de influencia en nuestro ordenamiento,
dado que el legislador constituyente ha aprobado una nueva disciplina radicalmente diversa de la precedente. En
segundo lugar, no parece que por la exigencia de permitir a la Cámara modificar el texto del decreto-ley con-
textualmente para su conversión (por una exigencia obvia de economía procedimental, que no puede ser des-
conocida) deba brotar la necesidad de la presentación a una sola de ellas y no a ambas. En efecto, corresponde
a la potestad reglamentaria de las cámaras, la tarea de delinear un procedimiento específico de conversión de los
decretos-ley que permita, por un lado, en el pleno respeto de la previsión constitucional, la intervención in-
mediata de ambas para la verificación de los presupuestos constitucionales y, en caso negativo, su cancelación
de ordenamiento jurídico y la eventual activación de la conexa responsabilidad; por el otro, disipe los problemas
surgidos de la presentación contemporánea en las dos ramas del Parlamento del proyecto de ley de conversión,
delineando, por ejemplo, un procedimiento que permita el inicio del iter legislativo verdadero y propio en una
Cámara, y en la otra, sólo el examen prelimiar en comisión, sin votación, hasta cuando le sea transmitido el texto
aprobado por la primera. Es obvio que por acuerdos entre las dos presidencias y el gobierno, se debería confiar
la tarea de distinguir alternativamente entre las dos cámaras los varios proyectos de ley de conversión, con el fin
de salvaguardar el principio de su perfecta igualdad institucional.
1 4 4
Como es conocido, no es este el único caso en el que las cámaras efectúan un control de constitucio-
nalidad, de un acto sometido a su examen. Más bien, una finalidad específica de la comisión de asuntos constitu-
cionales es precisamente la de proveer de opiniones sobre la constitucionalidad de ley, a la comisión competente
en el mérito y, en consecuecia, a la asamblea (cfr., artículo 75, primer párrafo del Reglamento de la Cámara, y
artículo 40, segundo párrafo, del Reglamento del Senado). Sin embargo, eso no implica de hecho que la evalua-
ción de legitimidad constitucional, efectuada por los órganos internos de las cámaras se ponga en conflicto,
excluyéndolo, en el control de constitucionalidad que en nuestro ordenamiento está confiado a la Corte constitu-
cional. La ausencia de incompatibilidad entre el control parlamentario y el de la Corte constitucional, se vincula
a la naturaleza radicalmente diversa de los dos órganos (política, ésa de las dos cámaras, jurisdiccional de la Corte
constitucional), que se refleja sobre sus mismas actividades. Las mismas consideraciones valen frente al control
de constitucionalidad efectuado por las cámaras frente a los decretos-ley. Por otra parte, eso resulta claramente
confirmado por el mismo artículo 96-bis del Reglamento de la Cámara, cuyo segundo párrafo prevé el diferi-
miento de los diseños de ley de conversión de los decretos-ley a la comisión de asuntos constitucionales "para el
parecer, según los sentidos del artículo 75", que al referirse a la actividad consultiva general, efectuada por esta
comisión, no diferencia en nada esta última de aquélla desarrollada en ocasión del examen de los presupuestos
de constitucionalidad de la decretación de urgencia.
sólo en el S e n a d o " d e los requisitos establecidos p o r la legislación v i g e n t e " (es

145
decir, p o r el artículo 15 de la Ley n ú m e r o 4 0 0 de 1 9 8 8 ) .
C u a n d o la comisión de asuntos constitucionales no encontrase en su parecer,
la subsistencia de los requisitos de constitucionalidad del decreto-ley éste se trans-
mite i n m e d i a t a m e n t e al p r e s i d e n t e de la a s a m b l e a , quien c o n v o c a a esta ú l t i m a
para que se pronuncie. Se llega al m i s m o resultado, en el caso en el q u e el parecer
de la comisión de asuntos constitucionales sea favorable, a condición de q u e , den-
tro de las veinticuatro horas de su transmisión al presidente, lo pidan, respectiva-
mente, un décimo de los componentes del Senado, o bien, en la Cámara, treinta dipu-
tados o u n o o m á s presidentes de grupo q u e separada o conjuntamente resulten de
la m i s m a consistencia numérica.
En la discusión relativa intervienen (por no m á s de quince minutos en la C á -
mara, diez en el Senado), además del gobierno y el relator, un representante por c a d a
grupo parlamentario (así c o m o , en la C á m a r a , p o r no m á s diez m i n u t o s , los dipu-
tados disidentes respecto a las posiciones t o m a d a s p o r el propio g r u p o ) .
En la C á m a r a , la a s a m b l e a se p r o n u n c i a con votación, en d o n d e resulte la p r e -
sencia del n ú m e r o legal; en el S e n a d o , la votación se efectúa p o r apelación n o m i -
nal con escrutinio simultáneo. Si la votación sobre presupuestos constitucionales
(o, en el S e n a d o , también sobre requisitos establecidos por la legislación vigente)
tiene resultados negativos, el proyecto de ley de conversión se entiende rechaza-
do. El cuarto párrafo del artículo 78 del R e g l a m e n t o del S e n a d o establece a d e m á s
que c u a n d o tal deliberación se refiera a u n a parte o a disposiciones al singular del
decreto-ley o del proyecto de ley de conversión, sus efectos operan l i m i t a d a m e n t e
a esas partes o disposiciones q u e se intentan suprimir, d e l i n e a n d o c o n ello u n a
146
especie de conversión parcial (o parcial no-conversión) del d e c r e t o - l e y .
W5
E 1 segundo párrafo del artículo 15 de la Ley número 400 de 1988, dispone que el gobierno no puede
mediante decreto-ley, conferir delegaciones legislativas según los sentidos del artículo 76 constitucional,
proveer en las materias indicadas en el cuarto párrafo del artículo 72 constitucional; renovar disposiciones de
decretos-ley a los que se le haya negado la conversión, con el voto de una de las dos cámaras; regular las rela-
ciones jurídicas surgidas sobre la base de los decretos no convertidos; retomar la eficacia de disposiciones
declaradas ilegítimas por la Corte costitucional por vicios fuera del procedimiento legislativo; y, además (tercer
párrafo), que el decreto-ley debe contener medidas de aplicación inmediata cuyo contenido debe ser específico,
homogéneo y correspondiente al título.
1 4 6
D e los trabajos preparatorios de esta disposición resulta la disociación, por lo que se refiere a los efec-
tos, entre el rechazo de conversión del decreto, que implica el rechazamiento del mismo, y el rechazo parcial,
debido a la evaluación de no subsistencia de los presupuestos de constitucionalidad o de los requisitos requeridos
por la legislación vigente relativa a partes o disposiciones en particular del decreto-ley, que se entienden como
suprimidas para darle curso ulterior al procedimiento. En definitiva, parecería que se debería considerar que el
voto declarativo de la insubsistencia de los presupuestos de constitucionalidad o de legitimidad del derecho,
equivalga al rechazo total de conversión, mientras que la deliberación de insubsistencia parcial de esos requi-
sitos equivalga a la aprobación de una enmienda supresoria, retomable a través de la acostumbrada navette par-
lamentaria. El sexto párrafo del artículo 15 de la Ley número 400 de 1988 después confía al ministro de gracia
y justicia la tarea de cuidar la publicación inmediata del rechazo o conversión parcial, sólo si ésta es "definitiva",
es decir, si fue deliberada por ambas cámaras.
D u r a n t e el curso ulterior de la discusión no p u e d e n ser p r e s e n t a d a s cuestiones

prejudiciales de mérito, o suspensivas, ni ó r d e n e s del día de no pasar a los artícu-
los. Por otra parte, le espera al presidente de a s a m b l e a el p o d e r de declarar inad-
misibles las e n m i e n d a s y los artículos agregados q u e no se refieran e s t r e c h a m e n t e
a la materia del decreto-ley (artículo 96-bis, octavo párrafo del R e g l a m e n t o de la
147
C á m a r a , y artículo 97 del R e g l a m e n t o del S e n a d o ) .
Transcurrido el t é r m i n o de q u i n c e días, asignado p o r el s e g u n d o párrafo del
artículo 81 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a a la c o m i s i ó n referente p a r a el informe
a la asamblea, el proyecto de ley de conversión, de cualquier manera, es t o m a d o en
consideración en la p r o g r a m a c i ó n de los trabajos, a u n q u e el e x a m e n relativo no
haya sido cumplido por la comisión. La norma obviamente facilita, pero sin garan-
tizarla, su inserción en la programación para llegar en t i e m p o útil u n a deliberación
concluyente. En c a m b i o , en el S e n a d o , el proyecto de ley de conversión presenta-
do por el gobierno está inscrito, en todo caso, en el orden del día de la a s a m b l e a en
m o d o de asegurar q u e la votación final se realice no d e s p u é s del trigésimo día del
diferimiento. La n o r m a se refiere, obviamente, a la única eventualidad en q u e el di-
s e ñ o de ley sea p r e s e n t a d o p o r el g o b i e r n o , y t i e n d e a a s e g u r a r a la C á m a r a la
mitad del t i e m p o fijado p o r la constitución (treinta días) p a r a el e x a m e n del dise-
148
ño de ley de c o n v e r s i ó n .
Esta disociación en los efectos, entre el rechazo de conversión total y el parcial, despierta serias perpleji-
dades. En efecto, o se admite que el decreto-ley pueda ser sólo convertido o no convertido in toto, y entonces se
debe excluir que sea admisible una deliberación parcial de insubsistencia parcial de aquellos presupuestos y la
norma reglamentaria que la permite y la disciplina debería ser considerada constitucionalmente ilegítima; o bien,
se considera que tal voto sea legítimo, y entonces no nos parece que se pueda escapar a la conclusión que los
efectos deban ser idénticos: publicación inmediata en la Gazzetta ufficiale y pérdida contextual de eficacia
jurídica de las partes del decreto consideradas no conformes a la constitución.
Por otra parte, tanto en uno como en otro caso, es idéntica la naturaleza de la deliberación sobre la evalua-
ción de los presupuestos de constitucionalidad, asimilable a un acto de control político sobre la actuación del
gobierno, cuyos efectos no pueden variar en relación con las consideraciones de naturaleza cuantitativa. La irra-
cionalidad de la disposición brota luego con ulterior evidencia cuando se tiene presente que toda la disciplina
reglamentaria, tanto de la Cámara como del Senado, ha tenido como rigurosamente distinta la fase de la evalua-
ción de los presupuestos de la constitucionalidad, de la que deberían surgir idénticas consecuencias de carácter
jurídico, de la fase del mérito relativa a la evaluación del contenido normativo del decreto-ley y de la ley de con-
versión (para la que es necesario el consenso idéntico de las dos cámaras).
147
E 1 último párrafo del artículo 78 del Reglamento del Senado, establece que las enmiendas presentadas
en comisión a la ley de conversión y aprobadas por ella, deben ser transmitidas a la asamblea "como tales", es
decir, separadas del texto del decreto-ley (cuyos artículos no se votan) y del artículo (por costumbre único) de la
ley de conversión. También, en la Cámara, los artículos del decreto-ley no son votados y, para el sexto párrafo
del artículo 85, la discusión sobre el artículo de conversión del decreto-ley acontece sobre el conjunto de
enmiendas, subenmiendas y artículos agregados, referida a cada uno de los artículos del decreto-ley.
148
E 1 artículo 15 de la Ley número 400 de 1988 establece, en el segundo párrafo, que el gobierno no puede
renovar las disposiciones de los decretos-ley a los que se les haya negado la conversión en ley, con el voto de
una de las dos cámaras, reconociendo implícitamente con eso, la facultad al gobierno, fuera del caso indicado,
-
para volver a presentan los decretos-ley no convertidos por el inútil transcurso del término de sesenta días.
De esta manera, se recibe y legitima la praxis que, sin embargo, no parece conforme al texto constitu-
cional, y que desde hace un veintenio se ha establecido a este propósito.
Una evaluación de esta disciplina, sobre todo en orden a la deliberación sobre

la subsistencia de presupuestos de constitucionalidad, c o n d u c e a un j u i c i o de in-
suficiencia sustancial. En efecto, las cámaras son órganos políticos y quedan c o m o
tales porque son ellas a las que se les confían evaluaciones de orden jurídico-cons-
titucional. En efecto, sus m i e m b r o s variadamente c o n d i c i o n a d o s por las finalida-
des políticas por conseguir, por la disciplina de partido, por la exigencia de sostener
o contrastar, según la colocación parlamentaria, la coalición gubernativa.
El filtro parlamentario q u e se ha querido introducir en el p r o c e d i m i e n t o antes
descrito se ha d e m o s t r a d o , entonces, del todo no i d ó n e o , c o m o era fácil prever,
para p r o p o n e r un dique al abuso de la decretación de urgencia y a reconducir, esta
última, al respeto de las n o r m a s constitucionales y legislativas. En efecto, las cá-
maras han reconocido sistemáticamente la conformidad a unas y a otras de los de-
cretos-ley a d o p t a d o s por el g o b i e r n o , y en las raras o c a s i o n e s en q u e las c o m i -
siones de asuntos constitucionales han transmitido a la a s a m b l e a u n a p r o p u e s t a
negativa, rigurosamente motivada t a m b i é n , esta última ha sido, d e s p u é s , tranqui-
lamente desatendida.
L a s profundas transformaciones p r o d u c i d a s en este ú l t i m o d e c e n i o a los r e -
glamentos parlamentarios: el progresivo y rápido cierre de los a m p l i o s espacios
dejados al obstruccionismo, el abandono de los módulos de compromiso entre la m a -
yoría y las oposiciones y el r e c o n o c i m i e n t o normativo a la p r i m e r a de u n a efecti-
va y reforzada c a p a c i d a d de decisión, h a s t a la a d e c u a c i ó n de los t i e m p o s de la
discusión, permiten hoy al g o b i e r n o y a su m a y o r í a llegar en t i e m p o s m u y breves,
aunque apoyados por u n a cohesión no ficticia y por una voluntad política real, a la
adopción de m e d i d a s legislativas de aplicación del r u m b o político a c o r d a d o . En
esta nueva y diferente situación la a m p l i a c i ó n del instituto de la decretación de
urgencia con la finalidad de aplicar el r u m b o político del gobierno, pierde su j u s -
tificación t r a d i c i o n a l f u n d a d a sobre la i n e x i s t e n c i a de r á p i d o s p r o c e d i m i e n t o s
parlamentarios de decisión y, por lo tanto, debe ser reconducido a los estrechos már-
genes constitucionales fijados. Para su respeto, el control parlamentario es hoy, en
teoría y en el h e c h o , insastisfatorio c o m p l e t a m e n t e . C o n la llegada de los partidos
y la consolidación de la relación entre la m a y o r í a parlamentaria y el g o b i e r n o dis-
m i n u y ó hasta las raíces, salvo casos excepcionales, la posibilidad de un control
efectivo de las c á m a r a s sobre el Ejecutivo.
Este, por lo tanto, debería confiarse a órganos ajenos a las c á m a r a s , es decir, al
Presidente de la República, en sede de e m a n a c i ó n , y a la Corte constitucional, en
el juicio constitucional. Pero, ni u n o ni la otra h a n q u e r i d o ejercerlo hasta ahora,
aunque si los t i e m p o s parecieran ya m a d u r o s para q u e el instituto sea c o l o c a d o en
el nicho diseñado por el legislador constituyente.
El procedimiento de aprobación
de las leyes constitucionales
PARA EL PROCEDIMIENTO de formación de las leyes constitucionales y de revisión

de la constitución, el artículo 138 exige p o r parte de c a d a C á m a r a " d o s sucesivas
deliberaciones con u n intervalo d e n o m e n o s d e tres m e s e s " , así c o m o l a m a y o r í a
absoluta de los c o m p o n e n t e s para la s e g u n d a votación, c o n la o r d e n a c i ó n , luego,
de no dar lugar al referéndum popular previsto por el m i s m o artículo, c u a n d o en la
s e g u n d a votación la ley h a y a sido aprobada, en a m b a s c á m a r a s , c o n la m a y o r í a de
dos tercios de sus componentes. Es conocido que con la Ley del 25 de m a y o de 1970,
n ú m e r o 352, institutiva de varios tipos de r e f e r é n d u m previstos p o r la constitu-
ción, ha c e s a d o de ser exclusivo y obligatorio el p r o c e d i m i e n t o q u e i m p l i c a b a la
m a y o r í a d e los d o s tercios p a r a l a s e g u n d a d e l i b e r a c i ó n - q u e p o r fuerza d e las
cosas h a b í a sido el ú n i c o aplicable c o r r e c t a m e n t e p o r la i m p o s i b i l i d a d del refe-
r é n d u m - , con l a c o n s e c u e n c i a d e q u e y a son o p e r a n t e s d o s m ó d u l o s d e revisión
c o n s t i t u c i o n a l : el e x c l u s i v a m e n t e p a r l a m e n t a r i o , q u e e r a p r e c i s a m e n t e el ú n i c o
accionable hasta la Ley de 1970, y que exige el alto q u o r u m de los dos tercios, y el
m i x t o , q u e implica la posibilidad de la participación p o p u l a r en el p r o c e d i m i e n t o
formativo de la ley constitucional, c u a n d o para la s e g u n d a d e l i b e r a c i ó n se h a y a
e x p r e s a d o afirmativamente la m a y o r í a de los c o m p o n e n t e s . El p r e s e n t e párrafo no
d i s t i n g u e e n t r e los d o s m ó d u l o s p r e c e d e n t e s , s i e n d o i d é n t i c a s p a r a a m b o s las
cuestiones de derecho parlamentario vinculadas a la revisión constitucional.
La interpretación del s e ñ a l a m i e n t o constitucional, d i o o c a s i ó n para u n a polé-
mica, particularmente aguda t a m b i é n en sede política, al final de la s e g u n d a legis-
latura r e p u b l i c a n a , a p r o p ó s i t o de los a c o n t e c i m i e n t o s p r o c e d i m e n t a l e s p a r a la
discusión de un p r o y e c t o de reforma del S e n a d o . La doctrina, c o n f o r m e en c o n -
siderar indispensable el p r o c e d i m i e n t o gravado tanto para la revisión de la consti-
t u c i ó n c o m o p a r a las leyes c o n s t i t u c i o n a l e s , q u e d ó d i v i d i d a s o b r e l a s e l e c c i ó n
entre el principio de la alternativa y el de la i n m e d i a t e z a p r o p ó s i t o de la d o b l e d e -
liberación de cada Cámara, y respecto a aquélla sobre el criterio de la doble delibera-
ción, " c o n f o r m e " o no, para la validez del procedimiento, si se seguía o no se seguía
el criterio de la consecutividad. L o s autores de la llamada "doble conformidad", es
decir, de la prohibición de introducir e n m i e n d a s en la s e g u n d a deliberación, pre-
veían con razón en esa, el ú n i c o serio a g r a v a m i e n t o i d ó n e o para satisfacer las exi-
gencias d e s e a d a s por el constituyente, en cuanto a q u e p e r m i t e la m á s evidente e
indiscutible manifestación de ese " r e p e n s a m i e n t o " sin reservas, q u e se quiere c o m o
objetivo de este p r o c e d i m i e n t o agravado, en c a m b i o los autores de la licitud de d o s
d e l i b e r a c i o n e s no c o n f o r m e s y aquéllos de su legítima i n m e d i a t e z en la m i s m a
C á m a r a , objetaron, los primeros, q u e el constituyente u s ó en los trabajos prepara-
torios la expresión "dos sucesivas lecturas", más bien q u e "deliberaciones", signi-

ficando con ello - e n el expreso reclamo a un instituto del parlamentarismo c l á s i c o -
que las cámaras podían e n m e n d a r m u y bien el texto d e s p u é s del intervalo de tres
m e s e s y, los segundos, q u e no p u e d e ser aceptable para u n a asamblea, contra los
principios informadores de todo el derecho parlamentario, aprobar un texto legislati-
vo antes q u e la manifestación de su voluntad frente a él h a y a sido perfeccionada.
La normativa constitucional, aun por motivos políticos, tuvo a d e m á s , aplica-
ciones contrastantes en las p r i m e r a s legislaturas. En 1952, c u a n d o surgió en la
C á m a r a de D i p u t a d o s el p r o b l e m a del p r o c e d i m i e n t o p a r a la ley constitucional
(Giovanni) L e o n e - l a primera, d e s p u é s de la entrada en vigencia de la Constitu-
c i ó n - , no sólo fue adoptado el criterio de las dos consecutivas deliberaciones en
la m i s m a C á m a r a , sino q u e h u b o , m á s aún, u n a decisión de la j u n t a del r e g l a m e n -
to, entendida para disciplinar la cuestión en vía normativa. E s o q u e d e s p u é s dio
lugar al artículo 107 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a , texto de 1952, con b a s e en el
cual " . . . l a s d o s d e l i b e r a c i o n e s previstas p o r el artículo 138 de la C o n s t i t u c i ó n
tienen lugar c o n s e c u t i v a m e n t e . . . " . P o r otra parte, se admitieron e n m i e n d a s , tam-
bién en segunda deliberación. F u e en 1957, en relación con la urgencia de aprobar
la reforma del S e n a d o en la C á m a r a de D i p u t a d o s , antes del t é r m i n o de la legisla-
tura que esta a s a m b l e a quiso regresar sobre la propia decisión, modificando inclu-
so la disciplina del p r o c e d i m i e n t o p a r a la aprobación de las leyes de revisión y de
las leyes constitucionales. Así n a c i ó un n u e v o artículo 107 en el q u e se prescribía
simplemente q u e "las dos deliberaciones previstas p o r el artículo 138 .. .tienen lu-
gar a distancia de t i e m p o no inferior a tres m e s e s . . . " . R e s u l t ó p o r lo tanto, aban-
d o n a d o el criterio de la inmediatez y escogido el de la alternación: no tanto p o r
razones teóricas sino p o r q u e - c o m o fue claramente d e c l a r a d o - la consecutividad
hubiera constituido un grave obstáculo práctico a la posibilidad de llevar a buen
t é r m i n o a l g u n a s r e f o r m a s o i n t e g r a c i o n e s constitucionales antes del final de la
legislatura. P e r o la " r a z ó n p r á c t i c a " de esta preferencia no e n c o n t r ó e c o en los
hechos, c o m o sucedió p o c o s m e s e s d e s p u é s en sede de discusión del p r o y e c t o de
ley de reforma del S e n a d o , c u a n d o en aquella m i s m a asamblea, por señalamientos
del senador De Nicola, el relativo p r o c e d i m i e n t o fue t a c h a d o de inconstitucionali-
dad, ya sea p o r la ausencia de la inmediatez de las d o s deliberaciones, ya sea p o r
otras c u e s t i o n e s p u e s t a s en el a c o n t e c i m i e n t o , e s p e c i a l m e n t e en la del a b s u r d o
criterio de permitir e n m i e n d a s en segunda deliberación, q u e en realidad hubieran
sido aprobadas u n a sola vez. Bajo el aspecto formal, no se verificó un contraste
procedimental entre las dos r a m a s del P a r l a m e n t o , ya q u e la m a y o r í a de los v o -
tantes e n e l S e n a d o - c u y o r e g l a m e n t o callaba sobre l a m a t e r i a - aún n o identifi-
cándose con la mayoría ministerial rechazó las excepciones de inconstitucionalidad
y adoptó, hasta el fondo, el p r o c e d i m i e n t o e x p r e s a m e n t e previsto p o r el r e g l a m e n -
to entonces vigente en la Cámara de Diputados. Fue notorio que, en el Senado, el

m a y o r g r u p o sostenedor del gobierno se abstuvo de votar sobre la reforma c o n s -
titucional (igualmente q u e sobre el proyecto de ley constitucional, para permitir a
Trieste participar en la elección del Senado): así q u e la confusión permaneció, tanto
q u e en ocasión de la disolución anticipada del S e n a d o , el presidente del consejo,
ilustrando el acto presidencial que había refrendado, mencionó expresamente
- e n t r e los varios motivos políticos q u e h a b í a n d e t e r m i n a d o la c o n c o m i t a n t e v o -
luntad del jefe del E s t a d o y del jefe de g o b i e r n o - a la "falta de n o r m a s ciertas y
c o n c o r d e s del p r o c e d i m i e n t o p a r l a m e n t a r i o " para la a p r o b a c i ó n de la leyes c o n s -
titucionales.
C o n deliberaciones o p o r t u n a s c o n f o r m e s a las j u n t a s del r e g l a m e n t o de las
dos c á m a r a s (que por primera vez habían a c t u a d o en forma c o n s e r v a d o r a , según
un m é t o d o definitivamente p o r estimular), la a t o r m e n t a d a materia encontraba en
1958, una reglamentación satisfactoria. Según esa disciplina, q u e d a r e c h a z a d o el
criterio de la consecutividad (después de la a p r o b a c i ó n en sede de primera delibe-
ración p o r parte de una C á m a r a , el proyecto para la otra c á m a r a p a r a la p r i m e r a
deliberación, sin esperar el t é r m i n o c o n s t i t u c i o n a l p a r a la s e g u n d a deliberación
por parte de la primera C á m a r a ) ; los tres m e s e s útiles para adoptar la s e g u n d a de-
liberación comienzan comprendiendo los periodos de puesta al día, de la fecha en la
q u e una r a m a del P a r l a m e n t o ha deliberado en p r i m e r a votación, s i e m p r e q u e el
proyecto sea retrasmitido por la otra r a m a , c o n el texto m i s m o a p r o b a d o p o r ésa:
es decir, en la práctica, los tres m e s e s inician en fechas distintas p a r a las dos cá-
maras, pero, bajo la condición de q u e se h a y a realizado el a c u e r d o sobre un idén-
tico texto, naturalmente por lograr, si es el c a s o , c o n la a c o s t u m b r a d a navette, q u e
entrará siempre en el procedimiento de primera deliberación; en fin, en la segunda
deliberación, que no admite las cuestiones prejudicial y suspensiva, ni discusión de
los artículos en particular, queda excluida consecuentemente la posibilidad de pro-
p o n e r e n m i e n d a s , de órdenes del día y peticiones de arreglos.
El d e r e c h o parlamentario positivo - e n esta parte no modificado p o r la refor-
m a d e 1 9 7 1 - a c o g í a así, las tesis h e c h a s valer a n t e s e n l a d o c t r i n a p o r M o r t a t i
desde 1952. particularmente relevante en la disciplina vigente, es la exclusión de
e n m i e n d a s en la segunda deliberación, teniendo presente t a m b i é n q u e el permitir-
las h u b i e r a significado avalarlas. C o m o fue notado p o r Balladore-Piellieri- q u e no
p u d i e r a n p r o p o n e r s e ciertas e n m i e n d a s en la p r i m e r a deliberación, para d e s p u é s
i n t r o d u c i r l a s r e p e n t i n a m e n t e en la s e g u n d a , y h a c e r así m á s fácil su definitiva
a p r o b a c i ó n alternando c o m p l e t a m e n t e la ratio q u e preside la preferencia del p r o -
cedimiento gravado en la constitución.
En t o d o proyecto de ley constitucional o de revisión constitucional q u e vierte
naturaliter " e n materia constitucional", ocurre a u t o m á t i c a m e n t e la exclusión del
procedimiento descentralizado, al que se refiere el último párrafo del artículo 72

constitucional, para el iter 24 referido a la primera deliberación, en d o n d e la nor-
ma quiere que el iter " a d o p t e a las formas previstas por el presente r e g l a m e n t o
para los proyectos de ley ordinaria" (artículo 121 del R e g l a m e n t o del S e n a d o y,
análogamente, el artículo 97 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a ) ; esto es para leer en
relación con la n o r m a que para los proyectos de ley en materia constitucional pres-
cribe " s i e m p r e obligatoria la votación por parte de la a s a m b l e a " (artículo 35 del
R e g l a m e n t o del S e n a d o y, a n á l o g a m e n t e , el artículo 92 del R e g l a m e n t o de la 59
C á m a r a ) . A la prohibición de aprobación en c o m i s i ó n deliberante se agrega, sin
duda, la de la comisión d e n o m i n a d a redactora: elimina, al respecto, toda confusión
abstractamente c r e a d a en el p a s a d o (abstractamente, ya q u e no se ve cuál es el
sentido práctico q u e hubiera tenido la asignación de proyectos de ley constitucio-
nal en la comisión en sede redactora, c u a n d o todos saben q u e tal p r o c e d i m i e n t o
podría, si acaso, tener alguna utilidad sólo para los textos de ley c o n un articula-
do complejo y m i n u c i o s o ) la expresa disposición ahora insertada o p o r t u n a m e n t e
en los nuevos reglamentos (artículos 36, del R e g l a m e n t o del S e n a d o , y 96 del R e -
glamento de la C á m a r a ) q u e impide t a m b i é n este p r o c e d i m i e n t o p a r a los proyec-
tos de ley en materia constitucional.
Cuando, siempre en el iter relativo a la primera deliberación, se verifique entre
las dos c á m a r a s alguna discordancia sobre el texto y la c o n s e c u e n t e modificación
de él por parte de u n a r a m a del P a r l a m e n t o , el r e e x a m e n por parte de la otra r a m a
(y el eventual nuevo e x a m e n por parte de la segunda C á m a r a , c u a n d o no se h a y a
realizado in idem consensus) versará ú n i c a m e n t e sobre las modificaciones apor-
tadas a las eventuales e n m i e n d a s consecuentes, salvo la votación final, así c o m o
sucede para la n o r m a l navette en el p r o c e d i m i e n t o formativo de la ley ordinaria.
En cuanto a la s e g u n d a deliberación, ésta implica, en c a d a C á m a r a , el r e e x a m e n
en sede referente p o r parte de la comisión c o m p e t e n t e (que es la de asuntos c o n s -
titucionales) y, en a s a m b l e a , la discusión general y la a p r o b a c i ó n del conjunto,
149
con facultad de declaración de voto p a r a cada g r u p o .
1 4 9
D e muy escasa utilidad y, aun menor, fundamento lógico, puede parecer la repetición, en segunda deli-
beración, del examen preliminar en comisión referente, ya sea porque es de presumir que el conocimiento
instructorio del texto se haya hecho ampliamente durante la primera deliberación, ya sea porque durante la segun-
da, como es sabido, no pueden ser adoptadas, ni propuestas, enmiendas o artículos agregados: tal incongruencia
aparente asume particular importancia para el procedimiento que los reglamentos asignan a las comisiones en
sede referente, las cuales, habilitadas en el Senado para la discusión de los artículos específicos sólo cuando
hayan sido presentadas enmiendas, en defecto de ésta deben limitarse, antes de ampliar el informe, a una "even-
tual exposición preliminar" y a una "discusión general de carácter sumario; mientras que en la Cámara de
Diputados se aplica sólo la norma sobre el "examen preliminar del proyecto", una vez que lo hayan finalizado
tanto el eventual "comité restringido" como el "comité de los nueve", respectivamente, al "ulterior examen para
la formulación de las propuestas relativas al texto de los artículos" y "para examinar las enmiendas presentadas
directamente en asamblea". Sin embargo, la obligación del reexamen del proyecto, por parte de la comisión
competente, aun para la segunda deliberación, se justifica a causa del orden perentoria o al que se refiere el pri-
C o n u n a disposición, recibida t a m b i é n de la disciplina reglamentaria de 1958,

queda estatuido (artículo 100 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a y 124 del R e g l a m e n t o
del Senado) q u e si el proyecto de ley es r e c h a z a d o en segunda deliberación, p r o -
cede la disciplina general para el c a s o de r e c h a z o , la q u e , c o m o se sabe, señalaba
en un t i e m p o i m p e d i m e n t o a la representación antes de q u e h u b i e s e n transcurrido
al m e n o s seis m e s e s , y ahora prescribe, si el sujeto está r e p r e s e n t a d o , su t e m p o r a l
improcedencia p o r el m i s m o p e r i o d o , en el sentido de asignación a la c o m i s i ó n
competente. A s í c o m o , p o r expresa referencia del p r o c e d i m i e n t o p a r a la forma-
ción de la ley ordinaria por aplicar a la primera deliberación, este instituto se aplica
también p a r a esa fase, es necesario examinar los diferentes efectos, según q u e se
aplique a u n a u otra especie p r o c e d i m e n t a l . En efecto, es posible q u e u n a inicia-
tiva d e r e v i s i ó n c o n s t i t u c i o n a l p u e d a n o lograr, e n l a p r i m e r a e v e n t u a l i d a d , l a
mayoría s i m p l e (si se trata de u n a iniciativa g u b e r n a m e n t a l , d e b i d o a la e s c a s a
disciplina de la coalición de mayoría, o p o r q u e h a y a n intervenido c a m b i o s en el
150
g o b i e r n o ) y q u e , ésa, en la otra eventualidad, no a l c a n c e el c o n s e n s o de grupos
de o p o s i c i ó n c o n s i d e r a d o n e c e s a r i o p a r a l o g r a r la m a y o r í a absoluta. C u a n d o el
p r o y e c t o s e a r e c h a z a d o d u r a n t e e l iter d e l a p r i m e r a d e l i b e r a c i ó n , e s o p u e d e
suceder d e h e c h o , y a sea p o r q u e e l r e c h a z o tenga lugar p o r p a r t e d e l a C á m a r a
investida c o m o p r i m e r a p a r a el e x a m e n del texto, o p o r q u e el r e c h a z o se m a n i -
fiesta p o r p a r t e d e l a C á m a r a c u y o t e x t o h a s i d o e n v i a d o s u c e s i v a m e n t e a l a
aprobación de la otra. En la p r i m e r a hipótesis, es evidente q u e el p r o y e c t o de ley
constitucional no p u e d e ser transmitido y, por lo tanto, la C á m a r a investida deberá
esperar seis m e s e s antes de reconsiderarlo, si está r e p r e s e n t a d o , mientras q u e la
151
otra quedará inactiva en el i n t e r v a l o . En la segunda hipótesis, a u n q u e la i m p r o -
cedibilidad temporal actúe sólo para la r a m a , del P a r l a m e n t o q u e ha r e c h a z a d o el
texto d e s p u é s de haberlo recibido de la otra r a m a , se d e b e excluir q u e la delibe-
r a c i ó n d e esta ú l t i m a p u e d a q u e d a r c o m o v á l i d a : l a u n i d a d p r o c e d i m e n t a l del
instituto de la " p r i m e r a deliberación" y la circunstancia de q u e el eventual nuevo
proyecto representado en la asamblea que ha rechazado precedente, no es ni
p u e d e ser aquél transmitido a la otra C á m a r a ( a u n q u e fuera idéntico), i m p l i c a n
mer párrafo del artículo 72 constitucional, que impone para "todo proyecto de ley", tanto el examen de comisión
como el sucesivo de asamblea (pero se podría objetar que para "todo proyecto de ley", la misma fuente consti-
tucional prescribe para la asamblea, el otro orden perentorio de aprobarlo "artículo por artículo").
150
E n un caso del género, se puede prever, en verdad, que el gobierno prefiera retirar el proyecto de ley, o
también, que sugiera a la propia mayoría de no presionar en conferencia de presidentes para que sea inscrito en
el programa de los trabajos.
151
Por las características típicas de un proyecto de ley constitucional, sería técnicamente imposible recurrir
en tal caso al escamotage, que, por otra parte, es siempre incorrecto presentarlo mientras dure la improcedibili-
dad de un proyecto análogo en la sustancia, eventualmente de iniciativa parlamentaria: en efecto, la norma que
ha sustituido la antigua prohibición se refiere a "proyectos de ley que reproduzcan sustancialmente el contenido
de proyectos rechazados precedentemente".
que el d o b l e p r o c e d i m i e n t o de la p r i m e r a deliberación se ha c o n c l u i d o negativa-

mente, que el iter está t e r m i n a d o con el r e c h a z o del texto y que, p o r lo tanto, u n
eventual n u e v o p r o y e c t o r e p r e s e n t a d o d e b e r á r e c o m e n z a r ex novo el p r o c e d i -
miento en a m b a s c á m a r a s . En suma, se aplica el m i s m o criterio a d o p t a d o p a r a la
formación de u n a ley ordinaria, c u y o proyecto, si es r e p r o b a d o por u n a r a m a del
Parlamento, d e s p u é s de h a b e r sido a p r o b a d o p o r la otra, implica, si es representa-
do seis m e s e s d e s p u é s , la renovatio del p r o c e d i m i e n t o b i c a m e r a l .
E n c u a n t o a la h i p ó t e s i s d e r e c h a z o d e l p r o y e c t o e n el iter d e l a s e g u n d a
deliberación, t a m b i é n ése da lugar a la d o b l e eventualidad de q u e la v o t a c i ó n c o n
resultado negativo se verifique en la a s a m b l e a q u e p r i m e r o , en orden de t i e m p o ,
h u b o enfrentado la cuestión, o, también, en la otra, siendo eso i g u a l m e n t e posible
c u a n d o así lo d e t e r m i n e n las respectivas relaciones de fuerza entre los g r u p o s en
las dos c á m a r a s . Tanto en u n o c o m o en el otro c a s o , la falta de aproba ción en u n a
C á m a r a p r o d u c e la caducidad, en a m b a s asambleas, de todo el p r o c e d i m i e n t o de
revisión constitucional c u m p l i d o hasta ese m o m e n t o : la previsión r e g l a m e n t a r i a
de la temporal improcedibilidad " e n caso de representación" (la referencia está en
el texto e x p r e s o en el S e n a d o ; en el de la C á m a r a , está implícito), se refiere, clara-
mente, a la eventual nueva iniciativa de ley constitucional, p o r "representar", p a r a
r e c o m e n z a r n o antes d e los seis m e s e s , el iter d e la p r i m e r a deliberación. E s o es
lógico del t o d o , ya sea p o r q u e la ya señalada u n i d a d del p r o c e d i m i e n t o constitu-
cional (o si se prefiere, unidad de los subprocedimientos que la c o m p o n e n ) , ya sea
p o r q u e el d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o positivo i m p i d e ya - o p o r t u n a m e n t e - la p o s i b i -
lidad de e n m i e n d a s modificatorias en segunda deliberación, con la c o n s e c u e n c i a
de q u e esta ú l t i m a a s u m e la exclusiva naturaleza de u n a confirmación sutilmente
política de interpretación positiva de un texto ya completo y no e n m e n d a b l e . A h o -
ra, si para el ausente recurso de los grupos parlamentarios necesario p a r a alcanzar
la m a y o r í a calificada, ha faltado tal confirmación, no h u b i e r a tenido sentido per-
mitir experimentar u n a nueva tentativa en segunda deliberación, siendo i m p o s i b l e
p o r la disciplina vigente - s i n m e n c i o n a r otras consideraciones j u r í d i c o - f o r m a l e s -
aquellos acuerdos de compromiso que en la formación ordinaria de la ley sirven p a r a
liberar situaciones análogas, pero, siempre, llegando a e n m i e n d a s de transacción.
Los procedimientos de vinculación con la actividad

de organismos comunitarios e internacionales
LA INSTITUCIÓN de las c o m u n i d a d e s e u r o p e a s ha d e t e r m i n a d o u n a profunda c o m -

prensión de la soberanía nacional, q u e la C o r t e constitucional (sentencia n ú m e r o
14 de 1964) ha considerado, todavía, legítima, e n c o n t r a n d o el f u n d a m e n t o en el
artículo 11 constitucional, q u e p e r m i t e , p r e c i s a m e n t e , aquellas "limitaciones de

soberanía, necesarias a un o r d e n a m i e n t o q u e asegure la p a z y la justicia entre las
naciones".
L o s actos normativos d e las c o m u n i d a d e s - y en eso consiste el vulnus al prin-
cipio d e la s o b e r a n í a - son vinculados p a r a los estados m i e m b r o s . El reglamento
c o m u n i t a r i o , en efecto, e n c u e n t r a a u t o m á t i c a m e n t e u n a aplicación en el á m b i t o
de c a d a u n o de los estados m i e m b r o s . É s e vincula d i r e c t a m e n t e a los c i u d a d a n o s ,
d e s a p l i c a n d o la normativa legislativa interna p r e v i s o r a y r e s i s t i e n d o a la fuerza
abrogativa de aquélla sucesiva. En c a m b i o , la directiva despliega n o r m a l m e n t e su
eficacia sólo frente a los estados (y no frente a los c i u d a d a n o s ) , o b l i g á n d o l o s a la
o b t e n c i ó n del fin i n d i c a d o , es decir, a crear t o d o s los actos n o r m a t i v o s internos
necesarios para especificarlo en sus m o d a l i d a d e s aplicativas, de m o d o de hacerlo
c o n c r e t a m e n t e operante cada los c i u d a d a n o s .
E n l a a d o p c i ó n d e e s t o s a c t o s n o r m a t i v o s p o r p a r t e d e l o s ó r g a n o s d e las
c o m u n i d a d e s e u r o p e a s (la c o m i s i ó n o el c o n s e j o ) , sin e m b a r g o , no participa el
Parlamento (que es el ó r g a n o representativo del p u e b l o ) , sino el g o b i e r n o . El pri-
m e r o , titular de la potestad legislativa, ve c o m p r i m i d o p r o f u n d a m e n t e su papel,
transformándose de ó r g a n o de decisión en ó r g a n o de m e r a r e c e p c i ó n y aplicación
de preferencias a d o p t a d a s en su exterior p o r la p a r t i c i p a c i ó n del g o b i e r n o (que
a s u m e importancia m u y diversa y m u c h o m á s a m p l i o del q u e , en general, le atri-
b u y e la constitución).
La llegada y consolidación de las comunidades europeas h a n puesto, entonces,
en relieve, la exigencia, ya sea de la participación de las c á m a r a s en el procedi-
m i e n t o de determinación de la normativa c o m u n i t a r i a ( e v i d e n t e m e n t e en vía indi-
recta, a través del c o n o c i m i e n t o de los a r g u m e n t o s en discusión y el c o n s e c u e n t e
orientamiento de la actividad del gobierno en los o r g a n i s m o s comunitarios), ya sea
por la definición de los p r o c e d i m i e n t o s internos necesarios a la a r m o n i z a c i ó n de
la normativa nacional con la comunitaria y a la concreta aplicación de esta última.
A eso h a n proveído, p o r último, las leyes n ú m e r o 183 de 1987 y n ú m e r o 86
de 1989 (la l l a m a d a ley La P é r g o l a ) , así c o m o las r e f o r m a s r e g l a m e n t a r i a s del
S e n a d o (1988) y de las c á m a r a s (1990).
La Ley n ú m e r o 183 de 1987 establece q u e el gobierno transmite a las cámaras
(así c o m o a las regiones) los proyectos de los r e g l a m e n t o s , de las r e c o m e n d a c i o -
nes y de las directivas de las c o m u n i d a d e s e u r o p e a s y q u e éstas p u e d e n enviarles
las relativas observaciones (artículo 9); y, todavía, el gobierno, dentro de los trein-
ta días de la notificación de la r e c o m e n d a c i ó n y de la directiva c o m u n i t a r i a , lo
c o m u n i c a a las c á m a r a s , informando al m i s m o t i e m p o , dentro del t é r m i n o de n o -
venta días, sobre la conformidad o m e n o s , de las n o r m a s internas vigentes a las
prescripciones de los m e n c i o n a d o s actos c o m u n i t a r i o s (artículo 10).
La sucesiva ley La Pérgola, por un lado, dispone, entre otras cosas, q u e el g o -

bierno d e b e presentar a las c á m a r a s , cada semestre, un informe sobre la participa-
ción de Italia en el proceso normativo comunitario, en que se exponen los principios
y las líneas características de la política italiana en los trabajos preparatorios a la
e m a n a c i ó n de los actos normativos comunitarios (artículo 7), y, por el otro, disci-
plina la llamada ley comunitaria (artículos 2 y ss.), estableciendo q u e , antes del
l o . de m a r z o de cada año, el gobierno d e b e presentar a las c á m a r a s un p r o y e c t o
de ley para el c u m p l i m i e n t o de las o b l i g a c i o n e s derivadas de la p e r t e n e n c i a de
Italia a las c o m u n i d a d e s europeas. Tal ley comunitaria está destinada a contener
disposiciones modificativas o abrogatorias de las n o r m a s vigentes en contraste con
las obligaciones comunitarias; n o r m a s de delegación legislativa al gobierno para la
realización de las directivas comunitarias; n o r m a s con las q u e se autoriza al g o -
bierno para aplicar las mencionadas directivas, mediante su potestad reglamentaria
en las materias ya disciplinadas por la ley, p e r o no sometidas p o r la constitución
a la reserva de ley.
Sobre la redacción normativa delineada p o r las leyes antes indicadas, se in-
sertan las disposiciones contenidas en los r e g l a m e n t o s p a r l a m e n t a r i o s , q u e p a r a
los asuntos comunitarios establecen específicos órganos y p r o c e d i m i e n t o s .
Bajo el perfil organizativo, el S e n a d o ha instituido d e s d e 1968, u n a j u n t a p a r a
los asuntos de las c o m u n i d a d e s europeas (artículo 23), y la c á m a r a (pero sólo con
la reforma reglamentaria de 1990), u n a comisión especial para las políticas c o m u -
nitarias (artículo 126), q u e tienen c o m p e t e n c i a general en materia de aplicación
de los acuerdos c o m u n i t a r i o s , así c o m o (la p r i m e r a ) sobre las m a t e r i a s directa-
m e n t e vinculadas a la actividad y los asuntos de las c o m u n i d a d e s e u r o p e a s y (la
segunda) sobre aspectos de orden de la actividad y de las m e d i d a s de las c o m u n i -
dades europeas. En definitiva, se configuran, e s p e c i a l m e n t e en la C á m a r a , c o m o
órganos q u e se adjuntan a las c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s sin invadir su esfera de
competencia, caracterizándose c o m o centros de coordinación y de i m p u l s o p a r a
el e x a m e n parlamentario de las cuestiones comunitarias (Lippolis).
La j u n t a y la c o m i s i ó n especial se diferencian, luego, de las otras c o m i s i o n e s
p e r m a n e n t e s , ya sea p o r q u e no se aplica la prohibición para sus c o m p o n e n t e s de
formar parte de m á s de una comisión, ya sea p o r los p o d e r e s atribuidos a ella, q u e
son aquéllos de las comisiones permanentes en sede diversa de aquéllas legislativas
y redactoras. U n a y otra, por lo tanto, p u e d e n desarrollar actividades de c o n o c i -
miento, de r u m b o y de control, mientras intervienen en el p r o c e d i m i e n t o legislati-
vo a través de la elaboración en la materia de propia competencia, de opiniones
obligatorias, p e r o no vinculantes (sólo a la C á m a r a , c o m o se verá a la c o m i s i ó n
especial se le confía el e x a m e n en sede referente, según u n a específica disciplina
de la llamada ley comunitaria).
A la j u n t a y a la c o m i s i ó n especial se t r a n s m i t e n los i n f o r m e s gubernativos

sobre las c o m u n i d a d e s e u r o p e a s , c u y o e x a m e n está d e s t i n a d o a concluir con la
transmisión de un informe a la asamblea (en la C á m a r a , la c o m i s i ó n especial p u e d e
optar, m á s q u e por el informe a la asamblea, p o r la a d o p c i ó n de u n a resolución).
A la junta y la comisión especial (en la Cámara, también las comisiones compe-
tentes por materia) pueden disponer que se desarrolle un debate con la intervención
del ministro competente sobre las propuestas de la c o m i s i ó n de las c o m u n i d a d e s
europeas y sobre otras materias de las q u e se prevea su inserción en el orden del
día del consejo, y a d e m á s , sobre los asuntos q u e se refieren a los acuerdos sobre
las c o m u n i d a d e s o sobre actividades de éste y de sus órganos.
El R e g l a m e n t o del S e n a d o permite a la j u n t a (con normativas q u e se aplica
t a m b i é n en el c a s o en q u e se d e b a p r o c e d e r al e x a m e n de los i n f o r m e s del g o -
bierno) de invitar a los representantes italianos al P a r l a m e n t o e u r o p e o para obte-
ner noticias y e l e m e n t o s idóneos para integrar las informaciones sobre la materia
en e x a m e n . Sin e m b a r g o , una facultad análoga se r e c o n o c e , en vía general, tam-
152
bién a la c o m i s i ó n especial (artículo 126), tercer párrafo, letra e).
A u n en el silencio de los reglamentos, estos debates p u e d e n d e s e m b o c a r en la
adopción de resoluciones frente al g o b i e r n o . En efecto, ha sido a b r o g a d a la explí-
cita prohibición en tal sentido, contenida en los textos r e g l a m e n t a r i o s originales
de 1 9 7 1 , mientras q u e a m b o s r e g l a m e n t o s a m p l í a n ahora a la j u n t a y a la c o m i -
sión especial, todos los poderes de las c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s c o n e x c e p c i ó n de
aquéllos relativos a las sedes legislativas y redactores, y, e n t o n c e s , t a m b i é n aquél
para adoptar una resolución. En fin, por lo q u e se refiere a la Cámara, artículo 126,
tercer párrafo, atribuye e x p r e s a m e n t e a la comisión especial funciones " d e r u m b o "
y de control en la materia de la propia c o m p e t e n c i a . En tal m o d o , se p e r m i t e a la
Cámara definir las directivas a la q u e luego deberá atenerse el gobierno en sus tra-
tados con los otros estados y en el ámbito de los organismos comunitarios.
El R e g l a m e n t o d e la C á m a r a (artículo 126-ter) d i s c i p l i n a e x p r e s a m e n t e el
p r o c e d i m i e n t o d e a p r o b a c i ó n d e l a ley c o m u n i t a r i a , e s t a b l e c i e n d o q u e é s e está
asignado, en sede referente, a la c o m i s i ó n especial y, para la opinión, en orden a
las partes de respectiva competencia, a las c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s (por lo tanto,
p a r a este d i s e ñ o de ley, está e x c l u i d o tanto el p r o c e d i m i e n t o de la c o m i s i ó n en
sede deliberante cuanto aquél en sede de redacción). L a s c o m i s i o n e s c o m p e t e n t e s
por materia, dentro de los quince días sucesivos a la asignación, transmiten a la
comisión especial el informe de la m a y o r í a y aquéllos eventuales de minoría y las
I52
E 1 Reglamento de la Cámara permite a la comisión especial, proceder también a escuchar a los minis-
tros, a dirigentes y representante de organizaciones y administraciones públicas, en relación con las materias de
propia competencia. En el Reglamento del Senado falta una norma correspondiente, pero que de cualquier ma-
nera encuentre aplicación al artículo 48 relativo a las investigaciones de cognición.
enmiendas aprobadas. O b t e n i d o s los informes transcurrido inútilmente el t é r m i n o

antes indicado, la c o m i s i ó n especial inicia el e x a m e n referente. L a s e n m i e n d a s
presentadas por las comisiones c o m p e t e n t e s por materia, se entienden automáti-
camente aprobadas e insertas en el texto por transmitir a la asamblea, excepto en
el caso en q u e la comisión especial e x p r e s a m e n t e las r e c h a c e por exigencias de
compatibilidad c o n la normativa comunitaria o por exigencia coordinación g e n e -
153
r a l . El texto del proyecto de ley a c o m p a ñ a d o por un informe general, es trasmi-
tido, luego, a la a s a m b l e a dentro del t é r m i n o de los sucesivos treinta días.
Al Senado le falta, para la ley comunitaria, u n a normativa análoga a aquélla de
la C á m a r a , la ley La Pérgola, h a b i e n d o entrado en vigencia d e s p u é s de la reforma
reglamentaria efectuada en ese órgano en 1988. Por lo tanto, para su e x a m e n , se
ha recurrido a la normativa general, y el proyecto de ley c o m u n i t a r i o ha sido asig-
nado en sede referente a la c o m i s i ó n de asuntos constitucionales. En el S e n a d o ,
por lo tanto, no parece q u e h a y a obstáculos para la a d o p c i ó n de un p r o c e d i m i e n t o
legislativo diverso del referente.
Por otra parte, se confía a la junta y a la comisión especial la competencia p a r a
expresar la propia opinión sobre proyectos de ley y sobre esquemas de decretos d e -
legados concernientes a la aplicación de los tratados institutivos de las c o m u n i d a -
des europeas y sucesivas modificaciones e integraciones, así c o m o sobre aquéllos
relativos a la aplicación de las normas comunitarias y, en general, sobre todos los pro-
yectos de ley, l i m i t a d a m e n t e a las exigencias de compatibilidad con la normativa
comunitaria.
C o n el fin de a d o p t a r las c o n s e c u e n t e s eventuales iniciativas, por parte del
Parlamento o del gobierno, está previsto, en a m b a s r a m a s del P a r l a m e n t o , q u e los
actos normativos o los relativos proyectos e m a n a d o s por el consejo de los m i n i s -
tros o por la c o m i s i ó n de las c o m u n i d a d e s e u r o p e a s , sean t r a n s m i t i d o s p a r a su
examen a la comisión c o m p e t e n t e por materia y, p a r a la opinión, a la j u n t a o a la
comisión especial. El examen p u e d e concluirse con la adopción de un d o c u m e n t o
para la asamblea, también transmitido a la otra c á m a r a y al gobierno. El R e g l a m e n -
to del S e n a d o establece, también, q u e en el caso en q u e la c o m i s i ó n c o m p e t e n t e
por materia no se h a y a todavía p r o n u n c i a d o sobre la opinión de la j u n t a , dentro de
los q u i n c e días d e s u t r a n s m i s i ó n , esta ú l t i m a p u e d e p e d i r a l p r e s i d e n t e d e l a
asamblea transmitirlo al gobierno.
1 5 3
Este último límite, como parece confirmado por una opinión de la junta para el reglamento, tiene carác-
ter general y vincula la potestad enmendadura de la misma comisión especial, en cuanto deriva de la competen-
cia propia a esta última que no puede invadir aquélla de las comisiones pemanentes. Por lo tanto, la comisión
especial, si quiere introducir enmiendas al mérito del proyecto de ley presentado, está obligada a enviarlas para
la relativa deliberación de la comisión competente por materia. En cambio, ésa puede introducir directamente,
sólo aquellas enmiendas justificadas por exigencias de compatibilidad con la normativa comunitaria y de coor-
dinación formal. Está así remachada la diferenciación de competencia -deducida también del conjunto de la
normativa reglamentaria de la Cámara- subsistente entre la comisión especial y las otras comisiones.
En fin, un p r o c e d i m i e n t o análogo está previsto p a r a las resoluciones transmi-

tidas a la C á m a r a y al S e n a d o p o r el P a r l a m e n t o e u r o p e o o p o r a s a m b l e a s interna-
cionales en las cuales participen sus delegaciones. En efecto, ellas son asignadas
a las comisiones c o m p e t e n t e s p o r materia y, p a r a la opinión, r e s p e c t i v a m e n t e a la
j u n t a o a la c o m i s i ó n especial (en c a m b i o , en el S e n a d o el p r o c e d i m i e n t o se in-
vierte y las r e s o l u c i o n e s son transmitidas a la j u n t a , así c o m o a las c o m i s i o n e s
competentes para la opinión, si tienen p o r objeto a las instituciones comunitarias o
la política general de las c o m u n i d a d e s ) .
Particularmente restrictiva y, p o r lo tanto, indicativa de la escasa i m p o r t a n c i a
atribuida p o r el r e g l a m e n t o a estas r e s o l u c i o n e s , es la disciplina sucesiva de la
C á m a r a , q u e permite la apertura de un debate en c o m i s i ó n sólo sobre petición del
gobierno, de un representante de grupo o de un c o m p o n e n t e de la delegación de la
Cámara (los componentes individuales de la comisión son excluidos, extrañamente,
con plausible violación de sus p o d e r e s constitucionales, en la activación de la re-
lativa discusión). Por lo demás, el debate está limitado a la intervención de un solo
orador p o r g r u p o y p u e d e concluirse c o n la a p r o b a c i ó n de u n a resolución.
Así, sólo el R e g l a m e n t o de la C á m a r a (artículo 127-bis) disciplina el segui-
miento de las sentencias de la Corte de Justicia de las c o m u n i d a d e s europeas. Éstas
son enviadas a la c o m i s i ó n c o m p e t e n t e p o r materia y a la c o m i s i ó n especial, pero,
el debate relativo se desarrolla sólo en la primera, a u n q u e c o n la participación de
un representante del gobierno y de un relator d e s i g n a d o p o r la c o m i s i ó n especial.
La comisión c o m p e t e n t e expresa en un d o c u m e n t o , enviado p o r el presidente de la
C á m a r a al presidente del S e n a d o y al presidente del consejo, el p r o p i o parecer so-
bre la necesidad de las iniciativas c o n s e c u e n t e s , i n d i c a n d o los relativos criterios
informadores.
U n a evaluación de estas normas, efectuada no bajo el perfil m e r a m e n t e teórico,
que en su conjunto aparece c o m o positivo, sino en orden a su rendimiento c o n c r e -
to, no c o n d u c e , sin e m b a r g o , a resultados elogiables (Lippolis), d e m o s t r a n d o c o n
eso la insuficiencia de la tesis según la cual el fracaso sustancial de la disciplina,
originalmente contenida en los r e g l a m e n t o s de 1 9 7 1 , se debía atribuir a la prohi-
bición para adoptar en c o m i s i o n e s , las resoluciones. En efecto, ha sido m u y limi-
tado el recurso a este instrumento de r u m b o p o r parte de a m b a s c á m a r a s , mientras
q u e p r á c t i c a m e n t e inexistente se ha m o s t r a d o el e x a m e n de las resoluciones del
Parlamento europeo, de los proyectos de actos normativos comunitarios, de aquéllos
ya a p r o b a d o s , así, c o m o de las sentencias de la alta C o r t e de Justicia p a r a las c o -
m u n i d a d e s europeas.
Al escaso interés d e m o s t r a d o p o r las c á m a r a s , se ha a g r e g a d o , luego, p o r re-
flejo, la p o c a atención sobre las consecuentes retrasos c o n los q u e el g o b i e r n o ha
c u m p l i d o en sus obligaciones de informar (por e j e m p l o , no p a r e c e q u e se h a y a
transmitido n u n c a el informe, previsto por el artículo 10 de la Ley n ú m e r o 183 de

1987, sobre la conformidad de las directivas y de las r e c o m e n d a c i o n e s c o m u n i t a -
rias a la normativa interna).
En c a m b i o , m e r e c e una apreciación positiva, la normativa reglamentaria q u e
configura la junta y la comisión especial, c o m o órgano "filtro" de carácter general
sobre la compatibilidad con la normativa comunitaria de los proyectos de ley, bajo
e x a m e n en las respectivas c á m a r a s ( a u n q u e sí sería oportuno reforzar las opinio-
nes atribuyéndoles t a m b i é n u n a naturaleza vinculante de cualquier m o d o ) ; y en
fin, aquélla de la C á m a r a relativa a la ley comunitaria, q u e a u n q u e p r o b a b l e m e n t e
tiene necesidad de un complemento, disciplinando los tiempos del examen en a s a m -
blea, ha permitido hasta ahora u n a aprobación suficientemente rápida.
El procedimiento de aprobación del balance
EL BALANCE del E s t a d o constituye el d o c u m e n t o contable de d e t e r m i n a c i ó n pre-

ventiva del conjunto de los ingresos y de los gastos, conseguibles y erogables por
la administración pública durante el ejercicio financiero, para el logro de las finali-
dades estatales. A p r o b a d o por el Parlamento con un acto legislativo, sólo con base
en el cual el gobierno puede proceder al cobro de los ingresos y a la erogación de los
154
g a s t o s , el balance representa, en su esencia, el acto político del p o d e r legislati-
vo q u e habilita al P o d e r Ejecutivo para el ejercicio de u n a potestad f u n d a m e n t a l
del Estado. Salen de la materia de este tratado, tanto la evaluación política-eco-
n ó m i c a y la estructura contable del b a l a n c e c o m o la evolución del instituto en su
acontecimiento histórico, ligado í n t i m a m e n t e a la génesis y al p o t e n c i a m i e n t o de
las a s a m b l e a s p a r l a m e n t a r i a s y, p o r lo tanto, del m i s m o r é g i m e n p a r l a m e n t a r i o
desde la Inglaterra del siglo x v n . Ni la colocación del tema, en el capítulo dedi-
c a d o a la función legislativa tiene otro motivo m á s q u e ése, m e r a m e n t e práctico,
dictado p o r la e s t r e c h a a n a l o g í a c o n el p r o c e d i m i e n t o formativo de la ley o r d i -
naria que tiene el p r o c e d i m i e n t o relativo a la "ley de aprobación del b a l a n c e " . En
efecto, es sabido q u e esta expresión, e m p l e a d a en el artículo 81 constitucional, se
considera p e r t i n e n t e ( O n i d a y M o r t a t i ) sólo c u a n d o se refiere a la e x t e r i o r i d a d
formal de la manifestación parlamentaria del c o n s e n s o sobre el e s q u e m a previsto
p o r e l g o b i e r n o , d e b i é n d o s e , e n c a m b i o , c o n s i d e r a r l a bajo e l perfil s u s t a n c i a l
c o m o u n a "ley de a u t o r i z a c i ó n " , en c u a n t o a q u e h a c e p o s i b l e y e s t a b l e c e la
dimensión y determina el r u m b o , el ejercicio de los p o d e r e s gubernativos confe-
ridos por otras leyes. Se entendía su naturaleza de acto legislativo c o m o de r u m b o
154
L a exposición de los ingresos y de los gastos en un único documento, se remonta a una praxis parlamen-
taria inglesa encaminada por W. Pitt, en los primeros años del siglo xix: budget, como se sabe, es un término di-
fundido en el medievo, por francés antiguo bougette: bolsa de cuero.
y no de control (así se comprendía tradicionalmente la aprobación del balance, en

las formas dualistas del r é g i m e n parlamentario), y no constituía el a r m a principal
del Parlamento para someter a revisión la o b r a del g o b i e r n o . Y, también, las teo-
rías g e r m a n a s sobre el b a l a n c e c o m o acto de g o b i e r n o (surgidas bajo la influen-
cia de la victoria obtenida por B i s m a r k en la m e m o r a b l e lucha contra el reichstag
prusiano, q u e obstaculizando la aprobación del b a l a n c e , lo vio adoptar por decre-
to-ley) ya h a n h e c h o su época; no es cuestionable q u e tanto la supremacía efectiva
del tesoro en la formulación de los datos, cuanto la p r e e m i n e n t e necesidad de pro-
veer, en cualquier m o d o , a las inmensas exigencias del Estado m o d e r n o , aparte la
univocidad de r u m b o entre gobierno y mayoría, h a c e n e s c a s a m e n t e atendible hoy
la teoría del control.
El procedimiento de examen, por parte del Parlamento, del balance del Estado
- s o b r e el cual, el artículo 72 constitucional, p o n e u n a "reserva de ley de a s a m b l e a "
con prohibición al p r o c e d i m i e n t o d e s c e n t r a l i z a d o - ha sido r e p e t i d a m e n t e modifi-
cado para adecuarlo a las innovaciones introducidas progresivamente antes, con la
Ley número 62 de 1964, que ha c a m b i a d o a m p l i a m e n t e la disciplina precedente de
1923 y, luego, especialmente, con la Ley número 468 de 1978, institutiva, entre otras,
de la ley financiera, y n ú m e r o 3 6 2 de 1988, que ha aportado a la precedente rele-
vantes modificaciones.
Hoy, la normativa de e x a m e n y de aprobación de la ley financiera y del ba-
lance, se inserta en un articulado p r o c e d i m i e n t o de p r o g r a m a c i ó n , q u e se inicia
con la presentación al P a r l a m e n t o , por parte del gobierno, el 15 de m a y o de cada
año, del d o c u m e n t o de p r o g r a m a c i ó n económica-financiera. Este d e b e contener,
para el periodo definitivo del b a l a n c e plurianual ( n o r m a l m e n t e de tres años), los
objetivos al d e s a r r o l l o del r é d i t o y de la o c u p a c i ó n , las n e c e s i d a d e s del sector
estatal y del sector p ú b l i c o a m p l i a d o , los r e t r o c e s o s relativos y la c o n s e c u e n t e
m e d i d a de su debilitamiento; y, en fin, los p r o y e c t o s de ley " v i n c u l a d o s " , destina-
dos a lograr la realización efectiva de los objetivos previstos.
El m e n c i o n a d o d o c u m e n t o se confía a la c o m i s i ó n del b a l a n c e - y , p a r a la opi-
nión, a las c o m i s i o n e s c o m p e t e n t e s por m a t e r i a - , q u e informa a la a s a m b l e a con
u n a específica relación. Sobre ésta, luego, se abre un debate q u e d e b e concluirse
en t i e m p o s m u y breves (treinta días del diferimiento a las c o m i s i o n e s al S e n a d o ,
treinta y tres a la C á m a r a ) con la aprobación por parte de la a s a m b l e a de u n a re-
solución. En el caso en el q u e se presenten m á s r e s o l u c i o n e s se vota p r i m e r o la
155
acogida por el g o b i e r n o .
1 5 5
Nos encontramos, entonces, frente a un típico procedimiento de rumbo, obligatoriamente previsto por
la Ley número 362 de 1988, destinado a concluirse en las aulas parlamentarias con una directiva de política
económica que, ateniéndose a una parte esencial del programa del gobierno, debería tener el mismo contenido
en ambas cámaras. La coordinación política entre éstas está confiada, naturalmente, ante todo, a la mayoría par-
lamentaria en su acuerdo con el gobierno, ayudada en eso parcialmente por las normas reglamentarias, las cua-
Este procedimiento d e b e concluirse en tiempos m u y breves. Por lo tanto, a m -

bos reglamentos prevén u n a adecuación del t i e m p o asignado a c a d a g r u p o parla-
mentario, por parte de la conferencia de los presidentes (en la C á m a r a , en caso de
que falte el acuerdo, la decisión relativa se confía al presidente de a s a m b l e a ) , en
modo que, dentro del término establecido, se pueda llegar a la adopción del acuerdo.
D e s p u é s de la presentación al P a r l a m e n t o (hasta el 31 de julio) del balance
preventivo y del balance trianual según la legislación vigente ( q u e i n d i c a n el
primer total de los ingresos y, en formas de repartición distintas para los ministe-
rios, de los gastos, de los deducibles respectivamente de la normativa tributaria y de
gasto vigente; y el segundo total del trienio de los ingresos y de los gastos previs-
6
t o s , " antes del 30 de septiembre, el gobierno transmite también el balance pluri-
anual programático (en el q u e se indican los ingresos y los gastos previstos sobre
la base de correcciones definidas luego de la aprobación del d o c u m e n t o de p r o -
gramación económico-financiero) y, en fin, el diseño de ley financiera y aquéllos
vinculados c o n la m a n i o b r a de la finanza pública.
les, modificando los criterios generales que presiden en el orden de la votación de las mociones, establecen que
será votada antes la resolución adoptada por el gobierno. Sin embargo, del resto, los dos reglamentos difieren,
porque la Cámara, con mayor coherencia respecto a las exigencias de la necesaria convergencia entre Legislativo
y Ejecutivo, aun permitiendo que en el documento de programación se expresen modificaciones e integraciones
(que el gobierno está, evidentemente, dispuesto a aceptar), no permite la presentación de enmiendas, disponien-
do así la intangibilidad del acuerdo político, realizado en el aula parlamentaria; y, al mismo tiempo, atribuye
efecto de impedimento, si es aprobada, a la resolución aceptada por el gobierno frente a todas las otras.
En el Senado, en cambio, no sólo la resolución aceptada por el gobierno no tiene algún efecto impeditivo,
sino que también puede ser enmendada, permitiéndose con eso, al menos bajo el perfil teórico, la modificación
del acuerdo logrado entre el gobierno y los vértices parlamentarios de su mayoría. El sistema así delineado,
podría desembocar entonces, en la aprobación de dos directivas diferentes, expresión de un contraste político, y
en definitiva, de una diferenciación más o menos marcada entre los partidos de la mayoría y el gobierno (aunque
la publicidad del voto debería impedir a esta hipótesis de poderse realizar concretamente), que podría, al límite,
poner en riesgo su misma permanencia en el cargo.
156
E s t e balance trianual se vincula en parte, también, con el problema creado para cubrir las leyes de gas-
tos polianuales, como consecuencia de la sentencia número 1 de 1969 de la Corte constitucional. Como es
sabido, el artículo 81 constitucional, prescribe en su tercer párrafo, que con la ley de aprobación del balance no
se pueden establecer nuevas contribuciones y nuevos gastos, estatuyendo en el párrafo sucesivo, que toda otra ley
que implique nuevos o mayores gastos, debe indicar los medios para enfrentarlos. Con la citada sentencia, la
Corte tuvo que rechazar la opinión consolidada de que la norma constitucional se limitara a tutelar únicamente
el equilibrio contable de un cierto balance, pero que la obligación de cobertura se tuviese que referir sólo a otras
leyes que alteraran el balance en curso el presentado y, en cambio, afirmó que la salvaguardia constitucional
garantiza el equilibrio del balance considerado en su continuidad temporal y que por lo tanto la obligación de la
cobertura implica a todas las leyes del gasto, diferentes de la del balance, comprendiendo también a aquéllas
de gasto polianual, es decir, las que implican compromisos diferidos aun para ejercicios futuros. La sentencia no
adhiere a la teoría del empate y ni siquiera a la de su tendencia, desplazando, en cambio, la teoría del equilibrio
entre ingresos y gastos en el ámbito de una visión general del desarrollo económico de la sociedad nacional y de
la vida financiera del Estado; precisamente por esto, mientras que impone en el tema de gastos polianuales una
cobertura puntual y rigurosa por la cuota que grava sobre el balance en curso, se limita para aquéllas a cargo de
los ejercicios futuros a exigirles una previsión suficientemente segura -vale decir, no arbitraria ni irracional-
que no altere el equilibrio de los balances en el futuro.
El proyecto de ley financiero tiende a evitar la rigidez del artículo 81 consti-

tucional, q u e no p e r m i t e , c o m o se sabe, q u e c o n la ley de aprobación del balance
se p u e d a n e s t a b l e c e r n u e v a s c o n t r i b u c i o n e s y n u e v o s g a s t o s . En efecto, a d e m á s
de determinar el nivel m á x i m o del recurso en el m e r c a d o financiero, es decir, del
déficit del b a l a n c e derivado de la diferencia entre los i n g r e s o s y los gastos p r e -
vistos, especifica p o r un trienio el m o n t o de los gastos derivados de las leyes con
eficacia p l u r i a n u a l ; e s t a b l e c i e n d o los m o n t o s d e las d i s t r i b u c i o n e s p a r a gastos
derivados p o r leyes en curso de aprobación la ley financiera incide d i r e c t a m e n t e
en la legislación vigente. Según las disposiciones de la ley institutiva (Ley n ú m e r o
4 6 8 de 1978) su eficacia en la i n t r o d u c c i ó n de n u e v a s c o n t r i b u c i o n e s y n u e v o s
gastos era prácticamente sin límites. A d e m á s , p o r q u e e s t a b a previsto un procedi-
m i e n t o parlamentario de aprobación suficientemente rápido, se había desarrollado
la praxis deplorable, alimentada tanto por el gobierno cuanto por las cámaras, de in-
ferir en ésa, multiplicidad de decisiones de gasto, transformándola así, de instru-
m e n t o d e p r o g r a m a c i ó n económico-financiero o r i e n t a d o a l c o n t e n i m e n t o d e los
gastos y del déficit público, en i n s t r u m e n t o de a m p l i a c i ó n de a m b o s .
C o n la Ley n ú m e r o 3 6 2 de 1988 se redujo d r á s t i c a m e n t e su incidencia en la
legislación vigente, limitándola, bajo este aspecto, a la modificación de las alícuo-
tas de contribuciones ya existentes y a la definición p o r a ñ o de informar sobre el
m o n t o de los egresos previstos p o r la ley del gasto, c o n eficacia plurianual.
La exigencia p a r a modificar m á s a m p l i a m e n t e a la legislación v i g e n t e , para
adecuarla a los fines e x p r e s a d o s en el d o c u m e n t o de p r o g r a m a c i ó n económico-fi-
nanciero, ya no satisfecha p o r la ley financiera p o r las limitaciones i m p u e s t a s , se
confía ahora a las l l a m a d a s "leyes v i n c u l a d a s " (reducidas, hoy, a d o s : u n a para los
ingresos y la otra p a r a los gastos), c u y o s p r o y e c t o s presenta el g o b i e r n o a las cá-
m a r a s dentro del t é r m i n o fijado p o r el d o c u m e n t o antes i n d i c a d o .
El b a l a n c e y la m a n i o b r a financiera c o n e x a d e b e n ser a p r o b a d o s antes del 31
de d i c i e m b r e de c a d a año (excepto el ejercicio provisional señalado p o r la ley, p o r
la duración m á x i m a de cuatro m e s e s ) . A este fin, los r e g l a m e n t o s de las c á m a r a s
d e l i n e a n u n a específica " s e s i ó n de b a l a n c e " d e s t i n a d a a p e r m i t i r la a p r o b a c i ó n
final p o r parte de las dos c á m a r a s , de los relativos p r o y e c t o s de ley, en el p e r i o d o
de cerca de tres m e s e s . Esta sesión está articulada así: 45 días (40 días en el Sena-
d o ) p a r a el e x a m e n en p r i m e r a lectura (es decir, en el c a s o de p r e s e n t a c i ó n del
proyecto de ley p o r parte del g o b i e r n o ) ; 35 días p a r a la segunda lectura (es decir,
en el c a s o de transmisión p o r parte de la otra C á m a r a ) a los q u e se d e b e n agregar
los o t r o s d í a s , e v e n t u a l m e n t e n e c e s a r i o s e n e l c a s o d e q u e l a s e g u n d a C á m a r a
introdujera modificaciones en el texto a p r o b a d o p o r la primera. Ya q u e la sesión
c o m i e n z a n o r m a l m e n t e e l l o . d e octubre, l a m a n i o b r a f i n a n c i e r a debería h a b e r s e
c u m p l i d o antes del 31 de d i c i e m b r e .
El tiempo asignado a cada C á m a r a está subdividido entre las comisiones c o m -

petentes p o r m a t e r i a , la c o m i s i ó n del b a l a n c e y p r o g r a m a c i ó n e c o n ó m i c a y la
asamblea. Para permitir a estos órganos concentrar sus actividades sobre los d o -
cumentos financieros, el S e n a d o d i s p o n e q u e no p u e d e n ser inscritos en el orden
del día de las comisiones y de la asamblea, proyectos de ley q u e i m p l i q u e n varia-
ciones de gastos o de entradas, con excepción de los proyectos de ley de conver-
sión de los decretos-ley o los q u e tengan el carácter de "absoluta indiferibilidad",
reconocida por la u n a n i m i d a d de la conferencia de los presidentes. A la C á m a r a
falta formalmente el reenvío a u n a decisión u n á n i m e h a b i é n d o s e preferido especi-
ficar analíticamente las excepciones ( a d e m á s de la conversión de los decretos-ley,
los diseños de ley de autorización a la ratificación de los tratados internacionales, así
c o m o aquéllos de recepción y aplicación de actos normativos de las c o m u n i d a d e s
europeas).
Para permitir, d e s p u é s , el respeto de los t i e m p o s previstos p a r a la delibera-
ción final, son fijados tiempos rígidos: 24 días (25 en el S e n a d o ) para el e x a m e n
por parte de las comisiones competentes p o r materia y de la comisión del b a l a n c e
y programación; 21 días (15 en el S e n a d o ) para el sucesivo iter en a s a m b l e a . E n
fin, está prevista la adecuación de los tiempos para los trabajos de la asamblea, en el
Senado según las m o d a l i d a d e s generales (artículo 5 5 , s e g u n d o párrafo); en la Cá-
mara, c o n b a s e en u n a decisión u n á n i m e de la conferencia de los presidentes o, a
falta de ello, sobre la decisión del presidente de asamblea, q u e distribuye t o d o el
tiempo entre los grupos, en parte, con igual m e d i d a para todos, y en otra parte, en
la m e d i d a proporcional a su consistencia numérica.
La sesión del balance se desarrolla, por lo tanto, a través de la sucesiva inter-
vención de las comisiones en el mérito (para el e x a m e n de cada u n o de los estados
preventivos), de la comisión del balance (para el e x a m e n general del p r o y e c t o de
ley financiera y del concerniente al balance), y, en fin, de la asamblea, p a r a la dis-
cusión y la deliberación de c a d a u n o de los artículos y del texto en su totalidad.
Es obvio q u e , cada una de estas fases, se desarrolla c o n la presencia del ministro
(o del subsecretario) c o m p e t e n t e de vez en vez, c o m o interlocutor necesario de
las c á m a r a s en t o d o el p r o c e d i m i e n t o .
A n t e s q u e se inicie la sesión, sin e m b a r g o , las c o m i s i o n e s de mérito y la del
balance p u e d e n iniciar, pero sin p r o c e d e r a votación, el respectivo e x a m e n de los
estados preventivos y el e x a m e n general del p r o y e c t o de ley del b a l a n c e . A este
fin, le p u e d e n pedir al g o b i e r n o las i n f o r m a c i o n e s necesarias, a u n q u e v a y a n en
contra de la administración pública y de los entes públicos, o proceder d i r e c t a m e n -
te a su adquisición m e d i a n t e audiencias p a r a el c o n o c i m i e n t o (artículo 119, tercer
párrafo del R e g l a m e n t o de la C á m a r a y artículo 126, segundo párrafo, del Regla-
m e n t o del Senado).
Para reforzar los límites del c o n t e n i d o (por ejemplo, la prohibición de intro-

ducir nuevas contribuciones y nuevos gastos) i m p u e s t o s p o r la legislatura a la ley
financiera, los reglamentos de las c á m a r a s atribuyen u n a función de control a los
respectivos presidentes. En efecto, éstos están obligados a verificar q u e el p r o y e c -
to de ley financiera no c o n t e n g a n o r m a s extrañas a ella y, en tal caso, las ajusten
en el texto antes de asignarlo para el e x a m e n a las c o m i s i o n e s p e r m a n e n t e s . Esta
función d e c o n t r o l p a r l a m e n t a r i o s e c o m p l e t a , d e s p u é s , c o n e l p o d e r c o n f i a d o
también a los presidentes de las c o m i s i o n e s - q u e en c a s o de contraste, remiten la
decisión al p r e s i d e n t e de a s a m b l e a - , de declarar la i n a d m i s i b i l i d a d de e s a s e n -
miendas al proyecto de ley financiera o del b a l a n c e , q u e sean extrañas a sus con-
tenidos o no estén conformes a las reglas de cobertura establecidas p o r la legisla-
ción vigente.
L a s c o m i s i o n e s de sector p r o c e d e n al e x a m e n conjunto del p r o y e c t o de ley
financiera y del b a l a n c e p a r a las p a r t e s de p r o p i a c o m p e t e n c i a , d e l i b e r a n d o al
m i s m o t i e m p o sobre las e n m i e n d a s p r o p u e s t a s y sobre los ó r d e n e s del día.
En las comisiones de sector se p u e d e n presentar y deliberar e n m i e n d a s c o m -
pensatorias (es decir, q u e no modifiquen los totales de i n g r e s o s y de gastos en el
ámbito de c a d a u n o de los estados preventivos) y no c o m p e n s a t o r i a s , siempre q u e
en u n o u otro caso entren en la esfera de c o m p e t e n c i a p r o p i a de la m i s m a c o m i -
sión; así c o m o órdenes del día del r u m b o al gobierno, q u e se refieran a la materia
de c o m p e t e n c i a de la c o m i s i ó n m i s m a .
L a s enmiendas y los órdenes del día, aprobados p o r las c o m i s i o n e s del mérito
o, por lo que se refiere a estos últimos, acogidos por el gobierno, se transmiten con
un informe específico a la c o m i s i ó n del b a l a n c e , a la q u e se confía el e x a m e n de
la m a n i o b r a económica-financiera e x p r e s a d a en el relativo p r o y e c t o de ley. L a s
e n m i e n d a s q u e modifican el saldo neto p o r financiar y, p o r lo tanto, el nivel m á x i -
mo del recurso al m e r c a d o financiero, las reparticiones del gasto entre m á s estados
preventivos, los totales generales de ingreso y de gasto, y en general, aquellos q u e
no entren en la c o m p e t e n c i a de las otras c o m i s i o n e s , p u e d e n ser presentadas en la
comisión de balance. Ésta delibera aun sobre las enmiendas transmitidas por las c o -
misiones del mérito (con la obligación de c o m u n i c a r l a s , en su informe, a la a s a m -
blea, en el caso en el q u e no sean aprobadas).
La comisión del balance termina también sus trabajos, con la aprobación de un
informe a la asamblea, en el q u e se reportan, a d e m á s de las e n m i e n d a s a p r o b a d a s ,
los órdenes del día deliberados p o r las c o m i s i o n e s o a c o g i d o s por el g o b i e r n o . En
la a s a m b l e a p u e d e n ser presentadas n u e v a m e n t e , las e n m i e n d a s y los ó r d e n e s del
día y a r e c h a z a d o s e n las c o m i s i o n e s (con l a e x c e p c i ó n d e a q u é l l o s d e c l a r a d o s
inadmisibles), así c o m o los órdenes del día q u e se refieran al r u m b o general de la
política económica o financiera del Estado, mientras que el Reglamento del Senado
(artículo 128) atribuye a su presidente la facultad de permitir la presentación de

nuevo, a u n q u e estén c o r r e l a c i o n a d o s c o n modificaciones p r o p u e s t a s p o r l a c o -
misión del balance o ya aprobados p o r la asamblea.
La discusión general en la a s a m b l e a versa, en conjunto, sobre los p r o y e c t o s
de ley del balance y financiero. Al término se procede al examen de los artículos del
proyecto de ley del balance, iniciando p o r el estado preventivo de los ingresos.
Terminada la discusión y votación de los artículos no se p r o c e d e a la votación fi-
157
n a l , sino q u e se p a s a a la discusión y a la votación, hasta aquella final, de los ar-
tículos de la financiera, c o m e n z a n d o p o r el artículo que dispone el m o n t o m á x i m o
del saldo negativo entre los ingresos y los gastos y el consecuente recurso al merca-
do financiero: disposición de la cual es evidente el cargo intrínseco de publicidad,
explicando que, si es votada p r i m e r o , se tendrá u n a d u d o s a eficacia de contención
de las sucesivas deliberaciones de ingresos y de gasto, q u e deben ser c o m p a t i b l e s
con el límite global del e n d e u d a m i e n t o ya determinado. P r e c i s a m e n t e para evitar
este condicionamiento, durante m u c h o s años la deliberación relativa al saldo neto
por financiar ha sido arrinconada y votada al último, transformándola así en u n a
n o r m a destinada a recibir, ratificándolo, al conjunto de las decisiones de ingreso
y de gasto ya aprobadas. La exigencia esencial de la contención del déficit públi-
co ha d e s e m b o c a d o , j u s t a m e n t e , en la modificación de u n o de los p r o c e d i m i e n t o s
parlamentarios m á s perversos en el d e s q u i c i a m i e n t o del b a l a n c e y en el c o n s e -
cuente y anormal a u m e n t o del gasto.
A p r o b a d a la ley financiera, el gobierno p u e d e presentar la nota de variación
al proyecto de ley del balance, q u e sale de las disposiciones c o n t e n i d a s en ella.
Aprobada también esta nota e introducida con ella las modificaciones c o n s e c u e n -
tes al proyecto del balance, tal c o m o resulta de las votaciones ya efectuadas, se
p u e d e proceder a la votación final de esta última.
L o s proyectos de ley vinculados a la m a n i o b r a financiera, son f o r m a l m e n t e
ajenos a la sesión del balance y, por lo tanto, han seguido durante largo tiempo p r o -
cedimientos distintos y no c o o r d i n a d o s , a c a b a n d o p o r ser finalmente a p r o b a d o s
m u c h o tiempo después de la financiera y del balance preventivo (con las c o n s e c u e n -
cias negativas evidentes q u e surgen durante toda la maniobra económica-financiera,
de las q u e ellos representan los instrumentos operativos necesarios).
Para acelerar el iter procedimental, el R e g l a m e n t o del S e n a d o d i s p o n e q u e n o
rige para ellos la prohibición, durante la sesión del balance, de e x a m i n a r l o s y de
~ deliberarlos (en c a m b i o , en la C á m a r a , se p i d e para este fin u n a deliberación uná-
nime de la conferencia de los presidentes), evitando los retrasos q u e p u e d a n c o m -
prometer a b u e n a parte de la m a n i o b r a financiera.
1 5 7
El motivo de la suspensión de la votación final del proyecto de ley sobre el balance preventivo, se fun-
da en la consideración de que este último registra, por el momento, el conjunto de los ingresos y de los gastos
deducibles por la legislación vigente, sin recibir todavía la maniobra correctiva expresada en la ley financiera.
A eso se p u e d e agregar q u e a m b o s r e g l a m e n t o s , a u n c o n diferentes m o d a l i d a -

des, abrevian el procedimiento de aprobación. En efecto, el S e n a d o , les extiende la
normativa general relativa a la adecuación de los t i e m p o s de discusión y votación
(artículo 126-bis), mientras que la Cámara dispone que el gobierno puede pedir que
sean aprobados dentro de un determinado término referido a las caducidades vincu-
ladas a la m a n i o b r a financiera conjunta (artículo 123-bis). A la falta del acuerdo
u n á n i m e , delibera a ese propósito la a s a m b l e a sobre la b a s e de u n a p r o p u e s t a de
su presidente, que procede, luego, a la adecuación de los tiempos de la discusión en
m o d o q u e el relativo debate en a s a m b l e a no dure m á s de tres días.
U n a evaluación de este c o m p l e j o p r o c e d i m i e n t o , bajo el perfil f o r m a d o , no
p u e d e parecer a m p l i a m e n t e positivo. É s t a se inserta, ante t o d o , anticipándolo (la
sesión del b a l a n c e ha sido introducida en la C á m a r a en 1983, y en el S e n a d o , dos
años después), en aquella tendencia político-institucional p a r a reducir los a m p l i o s
espacios q u e los reglamentos parlamentarios de 1971 r e c o n o c í a n a las oposicio-
nes para recurrir al obstruccionismo, permitiendo al gobierno y a su mayoría parla-
mentaria el ejercicio del derecho-deber de llegar en tiempos útiles a un acuerdo. P o r
otra parte, las modificaciones reglamentarias de 1988 y la consecuente introducción
de la votación n o m i n a l en las deliberaciones relativas a la m a n i o b r a e c o n ó m i c o -
financiera han reforzado decididamente al gobierno, consolidando el control de los
aparatos de partido sobre los parlamentarios respectivos. La sesión del b a l a n c e ha
c e s a d o así de ser un pasaje obligado (una v e r d a d e r a y p r o p i a h o r c a c a u d i n a ) en la
q u e el r u m b o político del gobierno era arrollado por un goteo de decisiones con-
trarias adoptadas en las c á m a r a s bajo el secreto de la urna, y p o r un sistemático y
relevante desfondamiento de los niveles del gasto de año en a ñ o prefijados; en los
que con frecuencia, la apuesta era la permanencia m i s m a en el cargo del Ejecutivo.
Bajo el perfil de su efectivo r e n d i m i e n t o , sin e m b a r g o , el sistema de progra-
m a c i ó n económico-financiero, antes m e n c i o n a d o , no p a r e c e todavía i d ó n e o para
garantizar el respeto de las necesarias exigencias de compatibilidad entre los ingre-
sos y los ingresos. La m u y frecuente y deliberada a p r o x i m a c i ó n en su evaluación
c o n la c o n s e c u e n t e s u b d e v a l u a c i ó n de las p r i m e r a s y la s o b r e e v a l u a c i ó n de las
segundas, ha c o n d u c i d o s i s t e m á t i c a m e n t e a un h u n d i m i e n t o , incluso alguna vez
acentuado, de los límites de gasto de vez en vez previstos, p r o d u c i e n d o una fer-
m e n t a c i ó n incontrolada del déficit público.
Procedimientos especiales para las cuestiones regionales,

la secuela de las sentencias constitucionales y las peticiones
UN CARÁCTER residual, pero, referido siempre a la función legislativa, bajo el perfil

sustancial o procedimental, tienen los itinera relativos a a l g u n o s institutos c o n s -
titucionales, o de relevancia constitucional, que el Reglamento del Senado reagrupa

bajo la denominación de "algunos procedimientos especiales" (título X V I I ) , m i e n -
tras q u e el de la C á m a r a lo coloca en la parte dedicada al " p r o c e d i m i e n t o legisla-
tivo". Tales itinera se refieren a los p r o c e d i m i e n t o s previstos para las cuestiones
regionales - e x a m e n de la cuestión de mérito, por el contraste de la ley regional
contra los intereses nacionales o de otra región, aprobación de los estatutos regio-
nales y sus modificaciones (sólo en la Cámara), examen de los votos de las regiones
(sólo en el S e n a d o ) - , para la secuela de las sentencias de la Corte constitucional
158
y para las p e t i c i o n e s .
El artículo 126 constitucional, al tratar la disolución de los consejos regiona-
les, estatuye q u e eso s u c e d a m e d i a n t e decreto m o t i v a d o p o r el Presidente de la
República, recorriendo las hipótesis taxativamente indicadas, "oída una c o m i s i ó n
de diputados y senadores, constituida, para las cuestiones regionales, en los m o d o s
establecidos por ley de la República". Con la Ley del 10 de febrero de 1953, número
6 2 , y sucesivas modificaciones, se instituía así la " c o m i s i ó n parlamentaria para
las cuestiones regionales", c o m p u e s t a h o y por veinte diputados y veinte senadores
nombrados al c o m i e n z o de c a d a legislatura por los presidentes de las dos a s a m -
bleas, previo a c u e r d o entre ellos, sobre designación de los grupos y según crite-
rios de proporcionalidad, con la tarea de expresar su opinión, no vinculante p a r a
159
el gobierno, así c o m o de comunicarla a las c á m a r a s . En los r e g l a m e n t o s actua-
les se reconoce a esta comisión especial bicamaral, t a m b i é n la c o m p e t e n c i a p a r a
expresar la propia opinión sobre la cuestión de mérito "por contraste de intereses",
p r o m o v i d a eventualmente por el gobierno ante las c á m a r a s , sobre u n a ley regio-
nal (artículo 127 constitucional), q u e d a n d o firmes las atribuciones de la c o m i s i ó n
permanente c o m p e t e n t e en el mérito, sobre cuyas conclusiones delibera la a s a m -
blea. Ilustrando tal m e c a n i s m o , el informe al proyecto de R e g l a m e n t o del S e n a d o
observa q u e la intervención de la c o m i s i ó n para las cuestiones regionales se ar-
moniza con el sistema bicameral "sin incurrir en violaciones ni siquiera del espí-
ritu de ello, ya que la opinión, en tanto que constituye una ocasión de coordinación,
no ataca la libertad de cada C á m a r a para pronunciarse en el sentido q u e crea, en
orden a la cuestión presentada: es decir, la deliberación q u e d a rigurosa y s e p a -
radamente propia de cada asamblea, mientras q u e lo q u e es unificado es u n a parte
1 5 8
Para los otros itinera, disciplinados por los dos reglamentos en esta parte, ya se ha dicho sobre el pro-
cedimiento para la nueva deliberación pedida por el Presidente de la República (p. 16) y de aquélla para los
proyectos de ley ya examinados en la precedente legislatura (pp. 26 y ss.).
159
L a disposición vale para las regiones de derecho común y para las de derecho especial, excepto que para
la de Sicilia, cuyo estatuto -aprobado, como es sabido, con ley constitucional- prevé, para la disolución, una de-
liberación preventiva de las dos cámaras y no contempla la deliberación del consejo de los ministros. La región
siciliana es una excepción también para la designación de los tres ciudadanos nombrados por el gobierno para
proveer, en caso de disolución, a la administración extraordinaria de la región: mientras que para las otras regio-
nes, la designación compete a la comisión parlamentaria; para Sicilia, le corresponde directamente a las cámaras.
-y sólo u n a parte, p o r q u e t a m b i é n las c o m i s i o n e s referentes de las dos c á m a r a s ,

150
actúan i n d e p e n d i e n t e m e n t e u n a de la o t r a - de la actividad i n s t r u c t o r i a " .
Sólo a la C á m a r a de D i p u t a d o s , c o m o ha q u e d a d o advertido, el R e g l a m e n t o
(artículos 103, 104, 105 y 106) disciplina ahora, t a m b i é n , el p r o c e d i m i e n t o de
aprobación de los proyectos de ley q u e contienen los estatutos de las regiones or-
dinarias, y las relativas modificaciones, c u y o e x a m e n en sede referente está con-
fiado a la c o m i s i ó n de asuntos constitucionales, q u e se r e ú n e con la intervención
de un representante del gobierno y t a m b i é n p u e d e e s c u c h a r a un representante del
consejo regional interesado, con el fin de adquirir elementos útiles para el examen:
es importante la n o r m a en la q u e la p r o p u e s t a de la c o m i s i ó n a la asamblea, sólo
p u e d e ser de aprobación o de r e c h a z o , no siendo p o s i b l e p r o p o n e r e n m i e n d a s a
los estatutos regionales ni ó r d e n e s del día dirigidos a c o n d i c i o n a r la aprobación.
Un e s q u e m a de orden del día p u e d e ser p r o p u e s t o m u y bien a la a s a m b l e a para
motivar la petición de r e c h a z o . En tal m o d o se garantiza la a u t o n o m í a de las re-
giones en lo particular en el proceso formativo de los estatutos respectivos - e n sede
de p r i m e r a instancia regional, en c a m b i o , se sujetan a informales p e r o intensas
negociaciones con las dos c o m i s i o n e s parlamentarias p a r a asuntos constituciona-
l e s - s u b r a y a n d o , con eso, la naturaleza de ley m e r a m e n t e formal y no sustancial,
de verdadera y propia "ley de a p r o b a c i ó n " del acto p a r l a m e n t a r i o al q u e se refiere
el último párrafo del artículo 123 constitucional. D e b e destacarse que, p o r expresa
disposición, en c a s o de r e c h a z o del p r o y e c t o de ley de aprobación (tanto para el
estatuto c o m o para las modificaciones) no se aplica la n o r m a del artículo 72 del
R e g l a m e n t o de la C á m a r a sobre la improcedibilidad temporal. En c u a n t o al p r o c e -
d i m i e n t o para el voto de las regiones, sólo d i s p o n e el R e g l a m e n t o del S e n a d o , es-
t a t u y e n d o q u e , c o m u n i c a d o s a la a s a m b l e a , é s t o s se t r a n s m i t a n a la c o m i s i ó n
c o m p e t e n t e p o r materia, c u y o e x a m e n podrá concluirse con un informe al S e n a d o
o con una resolución que invite al gobierno a proveer: si los votos se refieren a pro-
yectos de ley ya pendientes en las c o m i s i o n e s , ésos se envían a las m i s m a s para
discutirse conjuntamente con los proyectos de ley relativos.
La innovación contenida en a m b o s r e g l a m e n t o s p a r l a m e n t a r i o s sobre la con-

tinuación q u e se d e b e dar a las sentencias de la C o r t e constitucional c o n s a g r a una
o p o r t u n a praxis, y a e n c a m i n a d a e n p r e c e d e n c i a , p a r a los p r o n u n c i a m i e n t o s q u e
parecieran susceptibles de iniciativas legislativas c o n s e c u e n c i a l e s (para el llama-
do "vacío legislativo" ante sentencias p o r acoger, pero, también, para tratamientos
sutiles de aquéllas interpretativas de r e c h a z o ) , ahora perfeccionada c o n el fin de
instituir un acuerdo p e r m a n e n t e funcional entre la Corte y el Parlamento. El m e c a -
160
L a competencia de naturaleza consultiva de la comisión para las cuestiones regionales, se ha ampliado
a la expresión de la opinión de la comisión competente sobre proyectos de ley que contengan disposiciones inhe-
nismo es idéntico para las dos c á m a r a s , a u n q u e aparecen en diferentes, en cierta

medida, los efectos jurídicos, atendiendo a los actos en que éste concluye para u n a
y otra rama del P a r l a m e n t o . En la C á m a r a , todas las sentencias de la Corte son, al
m i s m o tiempo, enviadas a la c o m i s i ó n de asuntos constitucionales y a la c o m p e -
tente por materia: esta última, dentro de los treinta días e x a m i n a la cuestión - c o n
la intervención de un representante del gobierno y del relator d e s i g n a d o p o r la c o -
161
misión de asuntos c o n s t i t u c i o n a l e s - expresando luego su propia opinión sobre
las iniciativas legislativas necesarias y los criterios p a r a i n f o r m a r en un " d o c u -
m e n t o final" (sic), q u e se remite al presidente de la otra C á m a r a y del g o b i e r n o .
En c a m b i o , en el S e n a d o , sólo las sentencias de a d m i s i ó n y - c o n un criterio de
restringido p o c o c o m p r e n s i b l e - aquellas q u e el presidente j u z g a r á oportuno hacer
examinar van a la comisión competente al mérito, la q u e adopta, si así lo considera,
" u n a resolución c o n la q u e invita al gobierno a proveer" tanto en vía legislativa
c o m o para otras iniciativas q u e se refieren a los p r o n u n c i a m i e n t o s de la Corte; la
162
resolución a p r o b a d a , de la q u e da noticia a la C á m a r a de D i p u t a d o s , es t r a n s m i -
tida al presidente del consejo.
E n f i n , p a r a e l viejo d e r e c h o d e p e t i c i ó n , q u e e l artículo 5 0 c o n s t i t u c i o n a l
atribuye a todos los c i u d a d a n o s "para pedir m e d i d a s legislativas o e x p o n e r n e c e -
sidades c o m u n e s " ante las cámaras, se debe mencionar que se concreta, en respeto
a los reglamentos parlamentarios, en el envío de las peticiones a la c o m i s i ó n c o m -
petente - p r e v i a y verificación eventual de autenticación p o r parte del presidente,
la que, sin e m b a r g o , no realiza c u a n d o el texto es p r e s e n t a d o p e r s o n a l m e n t e p o r
un p a r l a m e n t a r i o - la q u e se discute conjuntamente con los p r o y e c t o s de ley pen-
dientes sobre la m i s m a materia, c u a n d o existan, y la petición tenga c o n t e n i d o le-
gislativo; en c a m b i o , p a r a aquellas q u e e x p o n g a n " n e c e s i d a d e s c o m u n e s " , la c o -
rantes a las materias de competencia legislativa de las regiones (artículo 4o, noveno párrafo, Reglamento del
Senado), y al documento de programación económica-financiera (artículo \25-bis del Reglamento del Senado;
artículo 118-tós del Reglamento de la Cámara).
161
Naturalmente, para las sentencias que versan sobre materia en la que la comisión de asuntos constitu-
cionales tiene una competencia específica de mérito (organización del Estado, regiones y disciplina general de la
relación del empleo público) el procedimiento para la "continuación" se desarrolla completamente en su interior.
1 6 2
Sobre la eventualidad de que la resolución de la comisión se refiera a la invitación al gobierno para
asumir iniciativas legislativas idóneas a sustituir con nuevas disposiciones de ley, aquéllas declaradas ilegítimas
por la Corte constitucional, es interesante señalar que la norma reglamentaria, al facultar a las comisiones para
la adopción del acto para la solución de la cuestión, se adecúa a una praxis muy antigua del Parlamento italiano
que acostumbraba requerir con órdenes del día al gobierno, para iniciativas legislativas, desde las primeras legis-
laturas subalpinas. Equivocadamente, en las primeras legislaturas republicanas, una jurisprudencia parlamen-
taria, elaborada por el presidente de la Cámara, Leone, negaba tales facultades a las cámaras -que por lo demás
en la práctica, casi siempre se aceptaba su ejercicio- con el argumento de la autónoma y exclusiva potestad de
gobierno para la iniciativa de las leyes: argumento que contradice al principio informador de la forma de gobier-
no italiana de régimen parlamentario, que quiere el Parlamento como copartícipe, junto al gobierno, de la función
de rumbo político, en la que tranquilamente está comprendida la iniciativa legislativa.
misión c o m p e t e n t e puede, en la C á m a r a de D i p u t a d o s , "interesar" al gobierno con

163
una resolución; mientras q u e , en el s e n a d o , ésa p u e d e ser d e l i b e r a d a o archiva-
da, con facultad, en el primer caso, de adoptar una iniciativa legislativa de comisión
(por petición de los dos tercios de los c o m p o n e n t e s ) , o bien, de transmitir la peti-
ción del presidente del S e n a d o al gobierno "con la invitación para t o m a r m e d i d a s " .
E l e m p o b r e c i m i e n t o , n o sólo del p r o c e d i m i e n t o del instituto - q u e h o y conserva
alguna utilidad ético-política para las peticiones colectivas, c o m o representación
de sentimientos de la opinión pública no organizada en p a r t i d o s - no d e b e h a c e r
q u e se olvide q u e ése está en el origen, en el auténtico d e r e c h o constitucional in-
glés, de la iniciativa legislativa parlamentaria y de c o n q u i s t a s fundamentales de
libertad política.
1 6 3
Ésta es la única aplicación, en el derecho parlamentario positivo italiano, del instituto de la "toma en
consideración", desaparecido, como se sabe, para la iniciativa parlamentaria de las leyes y mantenido aquí sin
que, no obstante, subsistan dudas de constitucionalidad, no viéndose algún deber para la Cámara de dar curso a
las peticiones.
CAPÍTULO V
La función de control
y de dirección política
El cuestionamiento de inspección:
a) La interrogación
ARA EL ARTÍCULO 128 del Reglamento de la C á m a r a "la interrogación consiste

en la simple pregunta, dirigida por escrito, si un h e c h o es verdadero, si algu-
na información llegó al g o b i e r n o o si es exacta, si el g o b i e r n o intenta c o m u n i c a r
a la C á m a r a d o c u m e n t o s y noticias, o h a y a t o m a d o o esté por t o m a r a l g u n a m e d i -
da sobre un objeto d e t e r m i n a d o " (casi idéntico al c o r r e s p o n d i e n t e artículo 145 del
R e g l a m e n t o del S e n a d o , con la variante de q u e la p r e g u n t a está "dirigida al minis-
tro c o m p e t e n t e " , q u e naturalmente - c u a n d o la interrogación se refiere a la política
general del g o b i e r n o - p u e d e ser identificado con el p r e s i d e n t e del c o n s e j o de los
ministros). Presentadas al presidente de a s a m b l e a las interrogaciones, se publican
en el r e s u m e n de la sesión en q u e son a n u n c i a d a s y, transcurridas dos s e m a n a s ,
"puestas, sin objeciones, en el p r i m e r p u n t o del o r d e n d í a " de la p r i m e r sesión d e -
dicada al desarrollo de las interrogaciones (y no del o r d e n del día general, c o m o
era en el p a s a d o ) . Para una reciente y o p o r t u n a a d a p t a c i ó n de la c o s t u m b r e ingle-
sa del question time, en la C á m a r a d e D i p u t a d o s (en el S e n a d o h a q u e d a d o u n día
a la s e m a n a ) c u a n d o el orden del día no esté r e s e r v a d o c o m p l e t a m e n t e a otros ar-
g u m e n t o s , al m e n o s los p r i m e r o s cuarenta m i n u t o s de c a d a sesión están dedica-
dos a las interrogaciones (las que, si no son desarrolladas d u r a n t e el transcurso de
t i e m p o indicado, son reenviadas a la sesión sucesiva). P o r respeto a una obvia li-
mitación d e los interna corporis p a r l a m e n t a r i o s , está establecido q u e el gobierno
p u e d e declarar n o poder responder, p e r o - c o n u n a i m p o r t a n t e n o v e d a d respecto a l
p a s a d o - entonces, debe indicar el motivo; también p u e d e declarar tener que diferir
la respuesta, pero, precisando el día (en la Cámara dentro del término de un m e s ) : si
el interrogante está ausente c u a n d o el gobierno se apresta a responder, se entiende
q u e ha r e n u n c i a d o a la interrogación, que es considerada c a d u c a d a . D e s p u é s de la
respuesta del gobierno, se da la facultad de réplica al interrogante - p o r no m á s de
cinco m i n u t o s - quien p u e d e declararse satisfecho o no satisfecho.
[283]
L o s reglamentos también prevén la posibilidad del desarrollo de las interroga-

ciones en comisión: en la Cámara, en el sentido de q u e si el interrogante declara en
el acto de la presentación q u e intenta tener respuesta en esa sede, la interrogación
es inscrita en el o r d e n del día de la p r i m e r a sesión de la c o m i s i ó n , transcurridos
quince días desde la presentación; en el S e n a d o , c u a n d o así lo d i s p o n g a el presi-
dente de acuerdo con el interrogante. En tal m o d o , las preguntas q u e vierten sobre
a r g u m e n t o s sectoriales o técnicos p o d r á n ser d e s v i a d o s del aula a la s e d e restrin-
gida, permitiendo un m á s acelerado d e s a h o g o . U n a disciplina particular regula la
respuesta escrita q u e el interrogante p u e d e pedir al gobierno en el acto de la pre-
sentación, o t a m b i é n , s u c e s i v a m e n t e ; en tal c a s o , el g o b i e r n o dará la r e s p u e s t a
(poco feliz e inexacta en la formulación " d e b e dar respuesta", a la q u e se refiere el
artículo 134 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a ) c o m u n i c á n d o l a dentro de veinte días
al presidente de asamblea, q u e dispone su inserción en el r e s u m e n estenográfico de
la sesión en la q u e está anunciada: c u a n d o el gobierno no respete el t é r m i n o pre-
visto, a petición del interrogante, la interrogación se p o n e , sin objeciones, en el
orden del día de la sesión sucesiva de la c o m i s i ó n c o m p e t e n t e (o bien, en el Sena-
164
do, de la a s a m b l e a , s e g ú n la d e c i s i ó n del p r e s i d e n t e ) . N a t u r a l m e n t e no se da
lugar a la réplica. C u a n d o el carácter de urgencia está r e c o n o c i d o p o r el g o b i e r n o
(al q u e sólo c o m p e t e para el R e g l a m e n t o de la C á m a r a , u n a tal evaluación, m i e n -
tras q u e al S e n a d o la relativa verificación se r e m i t e al p r e s i d e n t e ) la r e s p u e s t a
p u e d e ser también inmediata.
S o l a m e n t e el R e g l a m e n t o del S e n a d o p r e v é e x p r e s a m e n t e el instituto de la
p r e s e n t a c i ó n de las i n t e r r o g a c i o n e s , confiriendo al p r e s i d e n t e (artículo 146 del
R e g l a m e n t o del S e n a d o ) la verificación de " q u e la interrogación c o r r e s p o n d e p o r
su contenido a cuanto está previsto p o r el artículo precedente y no está formulada
en términos inconvenientes". N a d a p u e d e ser objetado a tal potestad presidencial:
no para la segunda hipótesis, q u e r e s p o n d e a un principio general de d e r e c h o par-
lamentario c o m ú n , y ni siquiera para la primera, q u e se limita a precisar la obli-
gatoriedad j u r í d i c a p a r a el presidente de h a c e r corresponder a la tipicidad formal
165
del instrumento procedimental, la tipicidad sustancial del c o n t e n i d o .
164
S i n embargo, se debe tener presente que todo el sistema de los términos previsto por los reglamentos
parlamentarios, es meramente indicativo y normalmente no es respetado, sea por el sustancial desinterés del
mismo presentador, que con frecuencia resulta políticamente congelado por el solo hecho de la presentación, sea
por el altísimo número de las interrogaciones presentadas, que no permite su desahogo.
1 6 5
No parecería que se pueda permitir otra forma de censura al poder presidencial, así que despertó fuertes
perplejidades y justificadas reacciones, la noticia aparecida en los periódicos, en ocasión de las huelgas de
mineros españoles en la primavera de 1962, relativa al rechazo por parte del presidente de la Cámara de una
interrogación presentada por diputados (de la izquierda democristiana) que pidió conocer cuáles eran las inicia-
tivas que intentaría tomar el gobierno, aun a través de sus representantes en los organismos internacionales,
para que fueran reconocidos a los trabajadores españoles "los fundamentales derechos sindicales que están a la
base de un verdadero orden social". La interrogación fue "rechazada" por el presidente, argumentando que ésa
hubiera constituido una intervención ilícita en los asuntos de un país extranjero: razonamiento, como es obvio
LA FUNCIÓN DE CONTROL Y DE DIRECCIÓN POLÍTICA 285
C o n u n a reforma de 1983 en la C á m a r a y de 1988 en el S e n a d o , t o m a d a de la

experiencia inglesa, ha sido introducido el instituto de la interrogación con res-
puesta inmediata (question time). A este fin, el artículo 135 bis del Reglamento de la
C á m a r a , establece q u e c a d a miércoles (en el S e n a d o , en c a m b i o , la d e t e r m i n a c i ó n
de la sesión se confía a la conferencia de los presidentes, q u e también determina las
materias objeto de las interrogaciones) el presidente del consejo o un ministro r e s -
p o n d e n , al inicio de la sesión p o s m e r i d i a n a o p o r un t i e m p o no superior a 60 m i -
nutos, a las interrogaciones presentadas sobre u n a o m á s m a t e r i a s , individuadas
por el presidente de asamblea, oídos los grupos parlamentarios y de acuerdo con el
g o b i e r n o . D e n t r o de las 12 h o r a s , del lunes p r e c e d e n t e , los d i p u t a d o s presentan a
la presidencia, p o r escrito, interrogaciones consistentes en u n a p u r a y simple d e -
m a n d a al g o b i e r n o , sin n i n g ú n c o m e n t a r i o . E n t r e éstas, el p r e s i d e n t e e s c o g e seis
(cinco en el Senado), presentadas p o r g r u p o s diversos y q u e se refieren, en el á m -
bito de la materia tratada, a a r g u m e n t o s diferentes. En a s a m b l e a , a la lectura, p o r
parte del presidente, de cada interrogación siguen la respuesta del gobierno p o r m á s ,
de dos m i n u t o s , y la réplica del p r e s e n t a d o r p o r no m á s de un m i n u t o . El procedi-
miento sin embargo, permite, diferenciándose del régimen tradicional de las interro-
gaciones, q u e se resuelvan en una relación exclusiva entre el parlamentario, autor
de la interrogación, y el gobierno, la intervención para "precisiones", por no m á s de
treinta s e g u n d o s c a d a u n o , de no m á s de c i n c o p a r l a m e n t a r i o s p e r t e n e c i e n t e s a
grupos diversos. El gobierno responde no m á s de dos minutos en total. C u a n d o in-
terviene el presidente del consejo o la i m p o r t a n c i a de los a r g u m e n t o s lo requiera,
el presidente de la a s a m b l e a d i s p o n e la transmisión televisiva directa.
Después de un primer periodo inicial exitoso, sin embargo, las sesiones para las
interrogaciones c o n respuesta i n m e d i a t a son c a d a vez m á s raras, p r o b a b l e m e n t e
t a m b i é n , p o r lo breve de los t i e m p o s de las intervenciones, q u e no p e r m i t e n u n a
efectiva profundización de las cuestiones tratadas.
Instituto originario del derecho parlamentario británico - q u e lo canoniza hacia
la mitad del siglo pasado: el Reglamento de la C á m a r a italiana lo acoge en 1 8 6 8 - la
destacar, que no justifica en modo alguno la intervención presidencial, siendo expresión de un juicio de natu-
raleza política, estrechamente vinculado al rumbo de la política extranjera, que se refiere exclusivamente, en la
sustancia y en la forma, a la esfera de competencia constitucional del gobierno y que, en todo caso, está sujeta,
naturalmente, al cuestionamiento del Parlamento.
Ya que en el intervalo entre las legislaturas resulta imposibilitado, de derecho, a ejercitarse el cuestiona-
miento político del Parlamento en sus instituciones más eficaces, parecería apreciable en dicho periodo, el más
amplio recurso al menos a la interrogación, con petición de respuesta escrita: lo que, sin embargo, no es permi-
tido, resultando imposible la publicidad del acto en el resumen. En cuanto a la suerte de las interrogaciones, en
la fase precedente, la conclusión del debate sobre el otorgamiento de la confianza al gobierno nombrado, nada
prohibe la presentación, firme la válida existencia del gobierno mismo para todos los efectos constitucionales.
Sin embargo, es apreciable, por lo correcto, el uso arraigado por parte del gobierno, de colocar la respuesta
después de la confianza, salvo que los motivos para ello, evaluados discrecionalmente, no le aconsejen dar una
respuesta inmediata.
interrogación es, entonces, u n a pura y simple petición de noticias: c o m o tal - a u n

cuando se p u e d a e n c a m i n a r l a - no d e t e r m i n a de por sí, algún j u i c i o político. O b j e -
to de la interrogación no podría no ser q u e la esfera de actividad del g o b i e r n o , del
gobierno c o m o órgano constitucional político y del gobierno c o m o ente responsa-
ble de la administración pública, y con referencia a los entes q u e controla. Sale,
entonces, de los límites del instituto cualquier pregunta dirigida a verificar situa-
ciones c r e a d a s - o i m p u t a b l e s - a otros ó r g a n o s c o n s t i t u c i o n a l e s q u e n o sean e l
gobierno c o m o centro de imputación de la responsabilidad política, o de cualquier
manera, inherentes a atribuciones q u e le c o r r e s p o n d e n ( A m a t o ) : principio q u e en
abstracto es incuestionable en cuanto simple; a u n q u e p u e d e no resultar fácil y pa-
cífico c u a n d o se lleva a la práctica. Sea en los casos en q u e se refiera al jefe del
Estado, en la licitud del e x a m e n parlamentario sobre el refrendo ministerial de los
actos presidenciales, pero, q u e sería u n a incorrección constitucional hacerlo, so-
bre actos presidenciales en sentido restringido c u a n d o el refrendo es obligatorio;
sea, también, c u a n d o se refiere a otros órganos o poderes ajenos al g o b i e r n o , p a r a
los cuales a este último todavía se le p u e d e hacer u n a interrogación directa y sa-
ber "si él tiene c o n o c i m i e n t o q u e . . . " , con el resultado, el Ejecutivo lo p e r m i t e , de
solicitar en tal m o d o su p u n t o de vista. De cualquier m a n e r a , se excluirían, p o r
inadmisibles, las interrogaciones q u e manifestaran u n a injerencia patente en las
atribuciones de la Corte constitucional o de la magistratura ordinaria y a d m i n i s -
trativa, así c o m o del m i s m o consejo superior de la magistratura.
Sobre las excepiones q u e se pudieran o debieran hacerse valer sobre este prin-
cipio, en o r d e n a cuestiones q u e se refieran a actividades jurisdiccionales, aun de
la jurisdicción constitucional, v é a s e el t e m a de las interpelaciones.
b) La interpelación
LA INTERPELACIÓN "consiste en la d e m a n d a h e c h a al gobierno sobre los motivos o

las i n t e n c i o n e s d e s u c o n d u c t a " (artículo 154 del R e g l a m e n t o del S e n a d o ) " e n
c u e s t i o n e s referentes a d e t e r m i n a d o s a s p e c t o s de su p o l í t i c a " (artículo 136 del
Reglamento de la C á m a r a ) . Transcurridas dos semanas de la presentación en la Cá-
m a r a de D i p u t a d o s , las interpelaciones son puestas en el o r d e n del día de la sesión
del primer lunes sucesivo: antes de tal v e n c i m i e n t o , o en el día fijado p a r a su d e -
sarrollo, el gobierno, para las interrogaciones, p u e d e declarar q u e no p u e d e r e s -
1 6 6
p o n d e r - i n d i c a n d o el m o t i v o - o bien, querer diferir la respuesta dentro de las
166
E l Reglamento del Senado no contempla, para la interpelación, el rechazo del gobierno para responder.
La innovación reglamentaria de la obligación, en la Cámara de Diputados es la de indicar el motivo de la falta de
respuesta del gobierno (tanto para la interpelación como para la interrogación) y que hace, como consecuencia,
al silencio ministerial, menos fácil que en el pasado, cuando se sustanciaba con un simple comportamiento
dos s e m a n a s sucesivas; frente a u n a respuesta de a p l a z a m i e n t o , o en c a s o de ur-

gencia, el interpelante p u e d e pedir a la a s a m b l e a q u e fije el desarrollo en el día
167
q u e él p r o p o n e . En el Senado, es el presidente el q u e fija la fecha de la sesión,
salvo que el interpelante lo pida a la asamblea, que lo delibera, una vez escuchado
el gobierno. Si, d e s p u é s del desarrollo de la interpelación (en la C á m a r a se conce-
den quince minutos, luego, después de la respuesta del g o b i e r n o , otros diez para
exponer los motivos de satisfacción o de insatisfacción; en el S e n a d o , respectiva-
m e n t e , veinte m i n u t o s m á s cinco) el interpelante insatisfecho intenta p r o m o v e r
una discusión sobre las explicaciones dadas p o r el g o b i e r n o , el R e g l a m e n t o de la
C á m a r a - n o , en el S e n a d o - le da facultad para presentar una m o c i ó n (artículo 138),
q u e configura así, el único caso en el que un parlamentario en lo individual, q u e no
sea presidente de grupo, p u e d e provocar un d e b a t e político y, p o r consecuencia,
h a c e r q u e la relación d i p u t a d o - g o b i e r n o se transforme, a m p l i á n d o s e , en la rela-
ción asamblea-gobierno.
El s e n a d o , en el c o n t e x t o de la a p r o b a c i ó n del instituto de la i n t e r r o g a c i ó n
c o n respuesta inmediata, ha introducido en 1988 las interpelaciones c o n p r o c e -
d i m i e n t o abreviado. En efecto, se da la facultad al presidente de c a d a g r u p o par-
lamentario - p e r o , t a m b i é n , a los representantes de los c o m p o n e n t e s políticos del
grupo mixto: n o r m a q u e r o m p e , aun formalmente, l a u n i d a d - d e presentar n o m á s
d e u n a interpelación " d e g r u p o " p o r m e s . U n a facultad a n á l o g a s e c o n c e d e t a m -
bién a un d é c i m o de los c o m p o n e n t e s del S e n a d o , c o n la limitación p a r a cada se-
n a d o r de no firmar (para los efectos de este p r o c e d i m i e n t o ) m á s de seis p o r año.
Estas interpelaciones se p o n e n en el orden del día de la a s a m b l e a , a los q u i n c e
días de su presentación, al límite, recurriendo t a m b i é n a sesiones suplementarias.
Un representante del grupo q u e p r o p u s o la interpelación interviene ilustrando por
un t i e m p o no superior a diez m i n u t o s . D e s p u é s de la r e s p u e s t a del g o b i e r n o se
permite una réplica por n o m á s d e cinco m i n u t o s .
Por la taxatividad del t é r m i n o de tratamiento y la relevancia de algunos de los
argumentos tratados, que han tenido una amplia resonancia en estos primeros
años de aplicación, el instituto ha d e m o s t r a d o u n a vitalidad sustancial.
sin motivación. La disposición encuentra su utilización por parte del gobierno, en los casos en que la verificación
de la disposición procedimental haya sido muy generosa en cuanto a la referencia sobre las materias en las cua-
les es legítima la discreción del gabinete: negocios diplomáticos, actos y comportamientos que impliquen a otros
órganos constitucionales y sus interna corporis, medidas monetarias o contribuciones de particular delicadeza.
1 6 7
Merece atención, la circunstancia de que el ministerio Andreotti cayó, en la sexta legislatura, precisa-
mente por la escasa atención dada a una interpelación de un grupo de la coalición ministerial (el del PRI) muy
crítica sobre la obra del ministro competente para la RaiTv; no pudiendo o queriendo declarar el rechazo corres-
pondiente, el gabinete quedó prisionero de la dinámica procedimental que desemboca en el desarrollo de la
interpelación, durante la cual, en el caso que nos ocupa, el interpelante, a nombre del propio grupo, declaró que,
por la falta de revocación de la medida criticada, esa fuerza política sustancialmente retiraba su propia solida-
ridad al ministerio, que tuvo que recibir el acta y se remitió, aun después de algunos acuerdos bloqueadores, con
el fin de esperar la conclusión del Congreso nacional del partido de mayoría relativa.
La interpelación, a u n antes de la interrogación, entra en el derecho p a r l a m e n -

tario italiano escrito, en 1850, p e r o no en la C á m a r a - e n d o n d e el R e g l a m e n t o la
acogió en 1 8 6 3 - sino en el Senado, q u e la utilizó para petición de aclaraciones m á s
que para c e n s u r a s contra el g o b i e r n o . E s a c o n c r e t a hoy, p a r a los m i e m b r o s del
Parlamento, su d e r e c h o a la revisión sobre la recta aplicación del r u m b o del gabi-
nete c o n c o r d a d o al acto del otorgamiento de la confianza.
Conviene observar q u e la facultad del g o b i e r n o para no acoger la interpela-
ción, no contradice al principio p r e d i c h o ( q u e d a n d o s i e m p r e a disposición de la
a s a m b l e a , institutos d e control m á s drásticos) s i n o q u e surge, m á s b i e n , c o m o
consecuencia de la responsabilidad de la aplicación del r u m b o político p o r parte
del gobierno q u e goza de la confianza parlamentaria. Valen, p a r a m a y o r razón de
las i n t e r p e l a c i o n e s , las i m p o s i b i l i d a d e s i l u s t r a d a s a p r o p ó s i t o de las i n t e r r o g a -
ciones.
En orden a los j u i c i o s p e n d i e n t e s o ya desarrollados ante a u t o r i d a d e s j u r i s -
diccionales, parecería o b v i a m e n t e incorrecta no sólo la interpelación t e n d e n t e a
inquirir al gobierno p o r la conducta de órganos q u e le son ajenos, sino, también,
a aquella q u e pretendiese sobre ellos su opinión ( A m a t o ) y, todavía m á s , sería ilí-
cita y, p o r lo tanto, inaceptable la interpelación q u e m i r a s e a criticar el respeto del
gobierno sobre los principios de la separación de los poderes y de la independencia
de la magistratura. En cambio, parece estimularlo el cuestionamiento de inspección,
aun de mayoría, en todos los casos en q u e el c o m p o r t a m i e n t o del r e p r e s e n t a n t e
legal del g o b i e r n o a n t e los ó r g a n o s j u r i s d i c c i o n a l e s h a y a c r e a d o - s e e n t i e n d e ,
fuera de la actividad v i n c u l a d a - manifestaciones de r u m b o político, contrarias a
la constitución, o aun s i m p l e m e n t e disformes de la línea política expresada en la
relación de confianza g o b i e r n o - m a y o r í a . Tal relieve a s u m i ó en el p a s a d o u n a con-
creción particular para m u c h o s , las m u y frecuentes discutibles y discutidas inter-
venciones del presidente del consejo en los juicios de legitimidad de las n o r m a s
(en vía incidental) ante la C o r t e constitucional. Hoy, eso p o d r í a p r o p o n e r s e n u e -
v a m e n t e para las frecuentes y opinables i m p u g n a c i o n e s de g o b i e r n o de las leyes
regionales.
Todavía m á s p r o b l e m á t i c o es el a r g u m e n t o de las limitaciones i m p u e s t a s al
derecho de interpelación (y t a m b i é n al de interrogación) por la existencia de los
"secretos" q u e e l o r d e n a m i e n t o j u r í d i c o variadamente r e c o n o c e c o m o d i g n o s d e
tutela. U n a vez precisado q u e a este propósito es necesario h a c e r u n a distinción
importante entre la actividad (y la función) de i n s p e c c i ó n ejercitada p o r el par-
lamentario individual (vale decir, en otros términos, entre la interrogación y la in-
terpelación p o r un l a d o , y, p o r el otro, la i n v e s t i g a c i ó n p a r l a m e n t a r i a ) , r e s u l t a
convincente el equilibrado p l a n t e a m i e n t o d a d o al p r o b l e m a (por A m a t o ) c u a n d o ,
r e c o n o c i d a la admisibilidad del secreto en nuestro o r d e n a m i e n t o jurídico bajo la

condición de q u e el interés por tutelar esté entre aquellos q u e la constitución p r o -
tege y que su tutela a través del secreto no implique violaciones o lesiones de otros
intereses c o n s t i t u c i o n a l m e n t e p r o t e g i d o s , s o b r e esta b a s e s e h a g a l a distinción
entre secretos "objetivos" y secretos "subjetivos". P a r a los p r i m e r o s , q u e serían
aquéllos definidos y p r e c i s a d o s p o r la ley en t o d o s sus e l e m e n t o s constitutivos
- c o m o p o r excelencia, sería e l secreto i n s t r u c t o r i o - , no se p o d r í a dar r e s p u e s t a
del gobierno a la petición del m i e m b r o del P a r l a m e n t o sin q u e ello implicara vio-
lación objetiva del secreto y hasta u n a sanción c o n s e c u e n t e sobre el g o b i e r n o p o r
obra del m i s m o P a r l a m e n t o (revocación de la confianza). P a r a los s e g u n d o s , q u e
s e r í a n l o s s e c r e t o s p o r c u y a d i s c r e c i ó n i n d i v i d u a l la ley r e e n v í a a a u t o r i d a d e s
v a r i a d a m e n t e indicadas, c u a n d o la c o m p e t e n c i a para establecer el secreto corres-
p o n d a al gobierno - q u e es la única hipótesis relevante p a r a el e x a m e n p a r l a m e n -
t a r i o - la citada doctrina adelanta una ulterior distinción entre g o b i e r n o c o m o ente
e x p o n e n c i a l de la administración pública y g o b i e r n o c o m o ó r g a n o constitucional
político, p e r o , a l c a n z a n d o , en a m b o s casos, el r e c o n o c i m i e n t o de q u e en él, y no
en el P a r l a m e n t o , reside la autoridad c o m p e t e n t e para la definición r e s p o n s a b l e
del secreto aun frente al parlamentario interpelante, puesta a salvo la facultad del
gobierno para acceder a la petición d e m a n d a n d o e v e n t u a l m e n t e , no obstante, q u e
la sesión de la a s a m b l e a sea d e c l a r a d a secreta y q u e secreto q u e d e el r e s u m e n .
La validez de este planteamiento, aquí referido muy sucintamente, parece

c o n v i n c e n t e , a u n q u e si es de e v i d e n t e r e s u l t a d o r e s t r i n g i d o p a r a la r e v i s i ó n de
inspección, sólo en c u a n t o se h a g a la distinción - s e d e b e i n s i s t i r - entre el instru-
m e n t o i n d i v i d u a l de la i n t e r p e l a c i ó n o de la i n t e r r o g a c i ó n , del q u e sería a r d u o
sostener una función en el o r d e n a m i e n t o j u r í d i c o superior a aquella q u e preside la
conservación del secreto h e c h o en m a n e r a c o n s t i t u c i o n a l m e n t e correcta, y el ins-
t r u m e n t o colegial d e i n s p e c c i ó n d e l a a s a m b l e a , p r e c i s a m e n t e l a i n v e s t i g a c i ó n
parlamentaria, para la cual, c o m o se verá, al m e n o s para los varios tipos de " s e -
c r e t o " , será necesario, en c a m b i o , voltear al revés el p l a n t e a m i e n t o .
c) La investigación parlamentaria
LA INVESTIGACIÓN parlamentaria encuentra su f u n d a m e n t o en el artículo 82 c o n s -

titucional, para el cual " c a d a C á m a r a p u e d e d i s p o n e r investigaciones sobre m a t e -
r i a s d e interés p ú b l i c o . Para tal f i n , n o m b r a entre los p r o p i o s c o m p o n e n t e s u n a
c o m i s i ó n formada en m o d o de reflejar la p r o p o r c i ó n de los varios g r u p o s . La c o -
m i s i ó n de investigación p r o c e d e a la averiguación y a los e x á m e n e s con los m i s -
m o s p o d e r e s y las m i s m a s limitaciones de la autoridad j u d i c i a l " .
Los reglamentos de las a s a m b l e a s precisan q u e las propuestas de investiga-

ción son equiparables a los fines procesales, a los proyectos de ley: eso significa
que la propuesta de investigación - a h o r a caracterizada c o m o acto t í p i c o - se pre-
sentará en la presidencia, transmitida a la comisión c o m p e t e n t e , aquí e x a m i n a d a
y, entonces, discutida en aula y votada; no subsisten a r g u m e n t o s textuales, y ni
siquiera de l ó g i c a c o n s t i t u c i o n a l p a r a negar, sin e m b a r g o , la p o s i b i l i d a d de la
168
m e d i d a descentralizada en sede de comisión p e r m a n e n t e , especialmente hoy, en
q u e cada c o m i s i ó n p u e d e ejercer p o t e s t a d deliberativa a u n e n s e d e política. E l
procedimiento previsto para los proyectos de ley se explica, sobre el p l a n o histó-
rico-reglamentario, p o r el h e c h o de que en el Parlamento real las investigaciones
eran con frecuencia deliberadas con ley formal y, sobre el p l a n o jurídico-político,
con la consideración de los vastísimos poderes constitucionalmente atribuidos a
las comisiones de investigación: eso que hace oportuno el riguroso procedimiento
descrito. U n a vez constituida la investigación parlamentaria - s e verá inmediata-
m e n t e la problemática relativa al i n s t r u m e n t o - se p r o c e d e a los n o m b r a m i e n t o s
169
de los m i e m b r o s integrantes de la c o m i s i ó n , q u e es delegada por la a s a m b l e a al
presidente, vinculada, por lo d e m á s , a la conocida disposición constitucional so-
bre la proporcionalidad, así c o m o p o r q u e p u e d e definirse c o m o u n a verdadera y
p r o p i a " c o n v e n c i ó n " parlamentaria, en las designaciones proveídas p o r los gru-
pos. C u a n d o la investigación es bicamaral, c o m o sucede ya con frecuencia, " p r o -
ceder c o n j u n t a m e n t e " se traduce en la c o m p o s i c i ó n intercamaral de la c o m i s i ó n
170
ú n i c a : la comisión p u e d e avalarse de colaboradores externos y proceder, en el
propio plenum o mediante c o m i t é s y subcomités restringidos, a inspecciones ocu-
168
E n efecto, la "investigación parlamentaria sobre la miseria en Italia y sobre los medios para cambiarla"
fue deliberada por la XI Comisión de la Cámara, "en sede legislativa", el 12 de octubre de 1951, mientras que
aquélla "sobre las condiciones de los trabajadores" fue deliberada por la X Comisión del Senado, "en sede deli-
berante", el 3 de marzo de 1955.
1 6 9
E s de excluir que una comisión parlamentaria permanente pueda constituirse, o ser constituida, en
comisión de investigación (como, en cambio, pedía la moción Malagodi, a propósito del SIFAR, para la comisión
de defensa): ahí obstaculizan el argumento textual que desciende del artículo 82 constitucional ("para tal fin
nombra una comisión..."), no menos que la funcionalidad de los trabajos normales de comisión, haciendo a un
lado la inoportunidad de investir de la inspección precisamente a aquellos parlamentarios que por las habituales
funciones de la comisión de mérito a la que pertenecen, han logrado demasiada intimidad con el personal de las
administraciones investigadas.
170
H a sido observado que el artículo 26 del Reglamento del Senado (que requiere al propósito órganos co-
legiados bicamerales "la representación del mayor número de grupos parlamentarios constituidos en las dos
ramas del Parlamento") contrastaría, aplicado a las comisiones bicamerales de investigación, con el artículo 82
constitucional, para el que la necesaria proporcionalidad se debe entender en referencia a la entidad de los varios
grupos de cada Cámara; aplicando la norma del Senado, que no encuentra en el Reglamento de la Cámara, podría
verificarse sea la exclusión de los representantes de un grupo minoritario, sea la eliminación para un partido
político, de la bicamaridad de su representación (Pace). En realidad, a la dificultad siempre emergente de una
rígida aplicación del criterio proporcional para las comisiones, se ha obviado, por norma, insertando en las comi-
siones bicamerales de investigación, la representación de todos los grupos presentes en las dos ramas del Parla-
mento, con una representación mayor para los más numerosos.
lares fuera de la sede parlamentaria, previa información q u e le da al presidente o

a los presidentes de asamblea.
La deliberación relativa a la institución de una c o m i s i ó n de investigación, en
el silencio de la n o r m a constitucional q u e disciplina al instituto, es asumida, c o n
base en el principio general expresado por el artículo 64 constitucional, con m a y o -
ría simple. E s o , todavía, no h a c e posible disminuir el i n d u d a b l e rol propositivo y
estimulador desarrollado p o r las oposiciones, d a d o q u e éstas son las p o r t a d o r a s
naturales, p o r lo q u e se refiere a las investigaciones de control político sobre el
gobierno y la administración pública, del interés a su activación. De este c o n o c i -
m i e n t o ahora es expresión el artículo 162, s e g u n d o párrafo, del R e g l a m e n t o del
S e n a d o (carente, del correspondiente, en el R e g l a m e n t o de la C á m a r a ) , el q u e con
el fin de evitar el previsible o b s t r u c c i o n i s m o de la m a y o r í a y garantizar a las o p o -
siciones el d e r e c h o a u n a decisión tempestiva, delinea un p r o c e d i m i e n t o privile-
giado y rápido para las propuestas de instituir u n a comisión de investigación, fir-
m a d a p o r al m e n o s un d é c i m o de los c o m p o n e n t e s del S e n a d o . En efecto, en tal
caso, la propuesta se inserta súbito en el orden del día de la c o m i s i ó n c o m p e t e n t e
por materia, q u e se reúne dentro de los c i n c o días sucesivos al traslado de la pro-
puesta y d e b e informar a la asamblea dentro del término establecido por el presi-
dente del Senado. Transcurrido inútilmente este t é r m i n o , la p r o p u e s t a se inscribe
en el orden del día de la primera sesión de la a s a m b l e a sucesiva a su vencimiento.
Profundamente diverso es el relieve q u e los r e g l a m e n t o s de la C á m a r a y del
S e n a d o atribuyen a este instituto. S e g ú n la C á m a r a , la investigación se configura,
principalmente, c o m o un i n s t r u m e n t o dirigido a la inspección y al control del g o -
bierno, y por lo tanto, no permite a este último desarrollar alguna influencia directa
sobre su p r o p u e s t a institutiva. En efecto, ésta es d e l i b e r a d a a escrutinio secreto
(en el caso de petición del prescrito n ú m e r o de diputados) y sobre ella no p u e d e
ser antepuesta la cuestión de la confianza. En sentido o p u e s t o , en c a m b i o , está
orientado el Reglamento del Senado, q u e reconduce la deliberación sobre la activa-
ción de la investigación en los acontecimientos inherentes a la relación de confian-
za con el gobierno, no p e r m i t i e n d o el escrutinio secreto, y p e r m i t i e n d o , al m i s m o
t i e m p o al gobierno, anteponer la cuestión de confianza.
Si bien el d e r e c h o parlamentario positivo h a c e innecesario el recurso a la ley
formal, para deliberar u n a investigación aun c u a n d o se quiera en c o m ú n en a m b a s
c á m a r a s (siendo perfectamente admisible u n a deliberación conjunta de la C á m a r a
1 7 1
de D i p u t a d o s y del S e n a d o sin el p r o c e d i m i e n t o legislativo, c o m o s u c e d e r í a
para la deliberación del Estado de guerra: Crisafulli), desde h a c e tiempo está arrai-
g a d o el uso de adoptar con ley formal la deliberación institutiva de investigacio-
1 7 1
Y así para la "investigación parlamentaria sobre las condiciones de los trabajadores en Italia", delibe-
ración de la Cámara y del Senado respectivamente, en las sesiones del 28 de enero y del 3 de marzo de 1555.
nes parlamentarias. Nada disponen a este propósito los reglamentos parlamentarios,

pero del u s o que se ha h e c h o brotan varios y delicados p r o b l e m a s p o r enfrentar.
Ante todo, la investigación dispuesta por la ley no está sujeta a la c a d u c i d a d q u e
sucede, en c a m b i o , para la investigación dispuesta con deliberación m o n o o bica-
maral c o n el fin de la legislatura para t o d o tipo de p r o c e d i m i e n t o y - e x c e p c i ó n
hecha para la prorrogatio- para todos los órganos d e las c á m a r a s : el t é r m i n o d e
las investigaciones del p r i m e r t i p o , en c a m b i o , está fijado p o r la ley institutiva
con el resultado de q u e la comisión parlamentaria inquirente operará a través de
las legislaturas; se entiende q u e se dejan a salvo la renovación o la confirmación
de los miembros componentes y los órganos internos relativos, c o m e n z a n d o por la
presidencia. Por otra parte, diversos pueden ser los poderes y las limitaciones, aun-
q u e en todo resulta insuperable el último punto del segundo párrafo del artículo
172
82 c o n s t i t u c i o n a l . Cualquiera q u e sea el eventual acto legislativo, la delibera-
ción no legislativa m o n o o b i c a m e r a l siempre d e b e n predeterminar el objeto, los
límites y las directivas en línea de m á x i m a de la investigación parlamentaria; u n a
primera distinción de h e c h o q u e preside a la selección de u n o o de otro i n s t r u m e n -
to, p r e c i s a m e n t e en relación con sus diferentes efectos j u r í d i c o s , d e p e n d e de la
imposibilidad de perseguir, sino p o r ley, ciertos objetivos, c o m o p o r e j e m p l o la no
caducidad p o r el final de la legislatura, la imposibilidad de revocación p o r o b r a de
u n a m a y o r í a diversa de la investigación m i s m a o la p r e c i s a y p u n t u a l d e t e r m i -
nación de las m o d a l i d a d e s operativas de la comisión. P e r o , c o n la selección del
instrumento legislativo se p u e d e llegar, sin alguna razón objetiva y funcionalmente
necesaria, ni siquiera relativa al t e m o r político (de m a y o r í a ) de un d e s b o r d a m i e n -
to de las averiguaciones. En efecto, es exacto el relieve (adelantado p o r Pace) p o r
e l q u e , i n d e p e n d i e n t e m e n t e d e l i n s t r u m e n t o institutivo a d o p t a d o , p r o v i e n e n d i -
r e c t a m e n t e del a r t í c u l o 8 2 c o n s t i t u c i o n a l , p a r a c u a l q u i e r tipo d e i n v e s t i g a c i ó n
parlamentaria, límites funcionales (es decir, tendentes al exclusivo p e r s e g u i m i e n t o
de los fines desarrollados en el acto institutivo), límites materiales (prohibición de
incidir sobre la a u t o n o m í a de l o s sujetos privados y de otros ó r g a n o s c o n s t i t u -
, 7 2
E n el sentido que, respecto al problema de la superación de los poderes y al de la anulación de las limi-
taciones relativas a la actividad instructoria de la autoridad judicial, está advertido que tal objetivo no podría ser
alcanzado -sí no por la limitada materia conexa a la responsabilidad política del gobierno, del que se menciona
en el texto- ni con la deliberación parlamentaria, ni con la ley institutiva de la investigación, sino, más bien, a
través de una revisión constitucional que fortaleciera y privilegiase a la investigación parlamentaria (improbable
y verosímilmente inoportuna), o también, mediante la modificación, en vía de ley ordinaria, de parte de los lí-
mites actualmente vinculantes de la actuación de la autoridad judicial, especialmente en orden a algunas espe-
cies de "secreto".
Sin embargo, debe señalarse que, en contraste con la doctrina prevaleciente, se han instituido comisiones
de investigación (tres con ley: sobre el homicidio del honorable Aldo Moro (1979), sobre Sindona (1980) y
sobre la "Logia P2" (1981); y hasta, una, con deliberación monocamaral del Senado: investigación sobre las
condiciones de trabajo en las empresas) cuyos actos institutivos han declarado la inaplicabilidad a ellas, de vez
en vez, del secreto de oficina, del secreto bancario, del secreto profesional, mientras que en las investigaciones
1 7 3
dónales o constitucionalmente tutelados) y límites instructorios (precisamente
aquéllos derivados de la imposibilidad de proceder al r e c o g i m i e n t o de pruebas, de
informaciones y, generalmente, de todo el material instructorio c o n m a y o r e s p o -
174
deres y m e n o r e s limitaciones de la autoridad j u d i c i a l ) . P o r lo tanto, en cada caso,
la c o m i s i ó n de investigación quedará d o t a d a de los p o d e r e s p a r a inspeccionar, ca-
chear, interrogar (aun bajo j u r a m e n t o : P a c e ) , pedir d o c u m e n t o s , aun recurriendo
a la policía judicial, p e r o - c o m o es evidente, estando a la función instructoria y
no a la sancionadora del ó r g a n o - sin la potestad de aplicar directamente alguna
sanción: p o r otra parte, d e b e p r e c i s a r s e , c o n t r a c u a l q u i e r p r e t e x t o q u e quisiese
h a c e r de los interna corporis acta, q u e c u a n d o de la d o c u m e n t a c i ó n de las actua-
ciones surjan e l e m e n t o s suficientes con noticias específicas de delito, es un d e b e r
j u r í d i c o inderogable de la presidencia de la c o m i s i ó n de a s u m i r i n m e d i a t a m e n t e
la autoridad judicial, sin p r o m o v e r al respecto algún debate ni votación.
Q u e d a abierto el p r o b l e m a c r e a d o p o r el límite s e ñ a l a d o p o r los artículos 2 0 0 ,
2 0 1 , 202 y 256 del Código de Procedimientos Penales, sobre la adquisición de actas
y la declaración de testigos, c u a n d o los interesados invoquen el secreto de Estado,
o bien, el de trabajo o profesional. La doctrina está dividida en la materia, entre
q u i e n e s c o n s i d e r a n insuperable aun p a r a la investigación p a r l a m e n t a r i a la l i m i -
tación del secreto, a r g u m e n t a n d o la identidad de posición respecto a la autoridad
judicial, y aquellos q u e , en c a m b i o , afirman la insuprimible exigencia de la inves-
tigación m i s m a , connatural a la ratio genética del instituto y vinculable a la n e c e -
saria prevalencia de la finalidad de la inspección parlamentaria, q u e el secreto se
devele.
A e s t e propósito p a r e c e q u e se tiene q u e admitir, en vía preliminar, q u e el
paralelismo entre los poderes y los límites de la autoridad j u d i c i a l y aquéllos de
la c o m i s i ó n de investigación, t e n i e n d o n a t u r a l e z a c o n s t i t u c i o n a l en c u a n t o des-
c i e n d e d i r e c t a m e n t e del artículo 82, no p u e d e ser d e s v a n e c i d o , salvo las e x c e p -
ciones q u e se indiquen, m á s adelante, por contrastantes d i s p o s i c i o n e s contenidas
sucesivas: sobre la mafia (1988), sobre las matanzas (1988), sobre el caso Atlanta-Banco Nacional del Trabajo
(1990) se demuestra la validez de la normativa existente sobre secretos, regresándose con ello, al rígido respeto
de la norma constitucional.
1 7 3
Aun teniendo en cuenta la reserva de procedimiento especial constitucionalmente dispuesta en orden a
los delitos de alta traición y atentado contra la constitución y para los delitos cometidos en el ejercicio de las fun-
ciones, respectivamente por el Presidente de la República y por el presidente del consejo y los ministros. Exacta-
mente, al respecto, el secretario general de la Presidencia de la República rechazó responder a la pregunta sobre la
existencia de ciertos registros en la cinta, que le entregó la comisión de investigación sobre desviaciones institu-
cionales del SIFAR, objetando que la petición hubiera podido acogerse únicamente si hubiese sido promovida en
sede de procedimiento para la puesta en acusión del jefe del Estado.
1 7 4
S e debe hacer notar que, a menos de que eso no se haya expresamente establecido en el acta constituti-
va, la autoridad judicial debe entenderse en la especie no sólo la penal, sino, también, la civil, contable o admi-
nistrativa. Por lo tanto, la comisión deberá ayudarse con los instrumentos más idóneos para adquirir las infor-
maciones necesarias establecidas para cualquiera de las autoridades mencionadas.
en la deliberación institutiva de la c o m i s i ó n de investigación. P o r lo tanto, u n a

ampliación, a u n q u e sea h e c h a p o r ley, de los p o d e r e s de investigación de la co-
misión p u e d e ser efectuada bajo la condición de a u m e n t a r en la m i s m a medida, y
en vía general, los poderes de la autoridad judicial.
Sin e m b a r g o , es necesario señalar q u e este paralelismo no es absoluto, encon-
trando límites connaturales, p o r un lado, en la relación particular (o a los poderes
conectados) existente entre las c á m a r a s y el gobierno, y p o r el otro, en la consi-
deración de que la n o r m a constitucional ha querido ampliar y no restringir, vía la
comisión de investigación, los p o d e r e s del P a r l a m e n t o . P o r lo tanto, en el caso en
el q u e el objeto de la actividad inspectora sea el gobierno, se c o m p a r t e la opinión
de Mortati sobre la inaceptabilidad de la tesis sobre la p e r m a n e n c i a del secreto de
175
E s t a d o y del de trabajo, a la luz de los p r i n c i p i o s d e m o c r á t i c o s i n f o r m a d o r e s
de la forma de g o b i e r n o italiana en el m a r c o del r é g i m e n p a r l a m e n t a r i o , con la
específica referencia a todas las especies en las q u e el órgano, discrecionalmente
habilitado a la oposición del secreto o a su confirmación, sea el gobierno. En efec-
to, no encuentra n i n g u n a justificación, ni política ni institucional, la atribución al
ó r g a n o e v e n t u a l m e n t e i n d a g a d o (el g o b i e r n o ) d e l a p o t e s t a d d e paralizar, c o n
alguna decisión suya, la actividad del ó r g a n o habilitado para indagar (la c o m i s i ó n
de investigación).
En particular, el reenvío constitucional, a los "límites" de la autoridad judicial,
no parece poderse extender hasta el p u n t o de r e c o m p r e n d e r las n o r m a s dictadas
para disciplinar la relación entre esta última y el P o d e r Ejecutivo y, en general,
t o d a s a q u é l l a s i n c o m p a t i b l e s c o n la r e l a c i ó n c o n s t i t u c i o n a l y l e g i s l a t i v a m e n t e
delineada entre c á m a r a y gobierno. D e s p u é s , resultan ajenas al reenvío c o n t e n i d o
e n e l a r t í c u l o 8 2 c o n s t i t u c i o n a l , las n o r m a s q u e d i s c i p l i n a n d i r e c t a m e n t e l o s
poderes del P a r l a m e n t o frente a los del Ejecutivo: c o m o p o r ejemplo, el secreto de
176
Estado en el ex artículo 11 de la Ley n ú m e r o 801 de 1 9 7 7 .
P o r lo tanto, p a r e c e q u e las c á m a r a s p u d i e r a n c o n acto m o n o o b i c a m e r a l ,
institutivo de la c o m i s i ó n de investigación atribuirle p o d e r e s no en conflicto c o n
el artículo 82 constitucional, c o m o antes se interpreta, o con la normativa legisla-
tiva que disciplina las relaciones entre las cámaras y el Ejecutivo; pero, si en c a m -
bio, está instituida con acto de naturaleza legislativa, la eficacia particular de este
origen p e r m i t e atribuirle a la c o m i s i ó n de investigación, p o d e r e s q u e , c o n el fin
de favorecer el éxito de las investigaciones, d e r o g u e n a la s e g u n d a categoría de
las n o r m a s antes indicadas.
175
Esta opinión ha sido expresada al tener que decirse la verdad frente al entonces vigente secreto político
y militar, antes de la revisión efectuada con la Ley número 801 de 1977, y su transformación en secreto de Esta-
do. Pero, el planteamiento teórico sobre el que se fundamenta, mantiene todavía inalterable su validez.
176
Sobre la relación entre Cámara y gobierno, delineada por esta ley, en orden al secreto de Estado, cfr., la
núm. 23 en la p. 199.
La conclusión de la investigación parlamentaria no p u e d e ser, de p o r sí, en al-

gún m o d o , conminatoria: ésa se sustancia en el informe de la c o m i s i ó n a la o a las
c á m a r a s (con eventual disociación entre la relación de m a y o r í a y relaciones de
m i n o r í a ) , c o r r e s p o n d i e n d o al ó r g a n o destinatario la e v a l u a c i ó n de las m e d i d a s
de orden político o legislativo, o uno u otro juntos, por tomar o por sugerir, mediante
m o c i o n e s o resoluciones, o bien, m e d i a n t e p r o p u e s t a s de ley.
La inexistencia de sanciones automáticamente conexas al resultado de la
investigación, la estructura proporcional de la c o m i s i ó n con el c o n s e c u e n t e p r e -
d o m i n i o d e l a m a y o r í a g u b e r n a t i v a , las l i m i t a c i o n e s i m p u e s t a s p o r e l o r d e n a -
m i e n t o j u r í d i c o general, y con frecuencia, p o r las leyes institutivas de c a d a u n a de
las i n v e s t i g a c i o n e s , f i n a l m e n t e , e l e s c a s o e c o p r o d u c i d o p o r los i n f o r m e s c o n -
cluyentes de las experiencias habidas hasta ahora y el injerto faltante de m e d i d a s
c o n s e c u e n t e s , t o d o ello h a g e n e r a d o l a o p i n i ó n d e l a e s c a s a r e d i t u a b i l i d a d del
instituto. C u a n d o una doble reacción consistente, p o r un lado, en su subevaluación,
y p o r el otro, en la afirmada exigencia p a r a obtener, a la m a n e r a a l e m a n a - o c c i -
dental, p r o p u e s t a d e s p u é s de la p r i m e r a guerra m u n d i a l p o r M a x Weber, u n a in-
novación (a través de u n a revisión constitucional o p o r ley ordinaria o c o n n o r m a s
r e g l a m e n t a r i a s ) apta p a r a h a c e r q u e la i n s t i t u c i ó n de las i n v e s t i g a c i o n e s parla-
mentarias p u e d a disponerse sólo c u a n d o lo p i d a un q u o r u m de minoría (es decir,
d e un tercio d e los presentes y d e un q u i n t o d e los c o m p o n e n t e s del bundestag: el
instituto ha sido acogido también, por los estatutos de cuatro de nuestras regiones).
M i e n t r a s q u e no se ve en q u é c o s a este ú l t i m o al reestablecerse, p u e d a resultar
redituable, siempre q u e q u e d a r a n firmes la p r o p o r c i o n a l i d a d y las disposiciones
limitativas, es de observar que, en sede política, sólo a p a r e n t e m e n t e p u e d e n verse
los escasos resultados de las investigaciones, tan es verdad q u e el g o b i e r n o - q u e
es un buen j u e z en e s o - busca contrastar hasta d o n d e p u e d e a la institución, y dis-
p u e s t o a intentar ahogarla c u a n d o no p u e d e o p o n e r s e a q u e se permita, p o r exi-
gencias m u y fuertes d e l a o p i n i ó n pública. L a o p o s i c i ó n , q u e d e h e c h o aparece
c o m o el m o t o r de la iniciativa de la investigación, en efecto tiene interés en la agi-
tación de los p r o b l e m a s creados p o r la iniciativa m i s m a y a u n q u e con frecuencia
l a m a y o r í a logra - p o r fuerza del n ú m e r o - atenuar las f i n a l i d a d e s , d e l o s u m a r i o
de los p r o y de los contra, q u e d a r á s i e m p r e p a r a la oposición, c o m o u n a ventaja
política, h a b e r a c c i o n a d o lo q u e p o r m o d a se ha l l a m a d o la responsabilidad difun-
dida, vale decir, de haber expuesto al gobierno a la obligación de u n a inspección
que, por sí m i s m a , no es tal c o m o para exaltar el prestigio y q u e , m á s bien, es tes-
t i m o n i o elocuente de m a l gobierno sectorial.
L a opinión q u e evalúa l a investigación parlamentaria c o m o " i n s t r u m e n t o d e
gobierno de la mayoría" (Pace), argumentando por una cuidadosa y sensible
r e c o n s t r u c c i ó n crítica del instituto en su e s t r u c t u r a n o r m a t i v a y en su concreta
redituabilidad política, es tesis q u e no p u e d e ser aceptada, a u n q u e las deficiencias

funcionales d e s c u b i e r t a s p o r ella, p u e d a n i n d u c i r a c o n s i d e r a r la i n v e s t i g a c i ó n
más que c o m o instrumento informativo de u n a función genérica de revisión ins-
pectiva, que c o m o real instrumento de control (pero no c u a n d o el " p a r á m e t r o " al
que se refieren las actividades verificadas indagadas, de p o r sí individuables en no
o p i n a b l e s c e r t i d u m b r e s n o r m a t i v a s , de ley o de r e g l a m e n t o ) . Tal o p i n i ó n , q u e
ciertamente e n c o n t r a b a un a r g u m e n t o a favor en la disciplina convencional de la
cuestión de la confianza c o m o se practicaba antes de la reforma reglamentaria de
1 9 7 1 , p e r m i t i é n d o s e l a p o s i c i ó n d e l a cuestión m i s m a aun e n e l p r o c e d i m i e n t o
institutivo de la investigación parlamentaria, pierde m u c h o h o y de su persuasivi-
dad por la prohibición expresa que le formula el reglamento. De esta prohibición,
consagrada y a en el d e r e c h o positivo -e i n d e p e n d i e n t e m e n t e de la p r o b l e m á t i c a
que p o n e , sobre la que se trató en las p p . 4 5 0 y s s - consigue, al m e n o s la indis-
ponibilidad del instrumento de la investigación c o m o acto de r u m b o político del
gobierno, a u n q u e i n n e g a b l e m e n t e q u e d a la posibilidad de intentar su individua-
ción c o m o acto político de la m a y o r í a . Sin e m b a r g o , no utilizando - q u e r i e n d o ser
r e a l i s t a s - la s i e m p r e m e n o s verificable doctrina del continuum g o b i e r n o - m a y o r í a ,
y r e c o n o c i e n d o la verídica disociación, c u a n d o m e n o s en b i n o m i o , en las d o s d i s -
tintas y no siempre convergentes entidades del gobierno y de la mayoría. Ello da
un nuevo significado - e n la lógica de los gobiernos y de las mayorías de c o a l i c i ó n -
a aquella alteración dialéctica del siglo x i x entre g o b i e r n o y P a r l a m e n t o , q u e sin
lugar a d ud as estaba en la m e n t e del constituyente c u a n d o elaboró el artículo 82
y q u e las m i n o r í a s de o p o s i c i ó n , p o r el solo h e c h o de h a c e r i n e v i t a b l e p a r a la
mayoría la renuncia y que la investigación se haga, logran reencender, portadoras
de un interés constitucionalizado que, a u n q u e sobre la ola emotiva de la opinión
p o p u l a r q u e la lleva al P a r l a m e n t o , no es p a r a s o p o r t e del g o b i e r n o , sino, m á s
bien, de crítica difundida en sus c o m p o r t a m i e n t o s activos o de o m i s i ó n .
La directiva parlamentaria:
a) La moción
LA "MOCIÓN" ( " s i m p l e " o " a u t ó n o m a " q u e se diga, se entiende c o m o un instru-

m e n t o distinto de las m o c i o n e s de confianza o de desconfianza, disciplinadas c o n
normas " d e especie exclusiva", c o m o nota Crisafulli) es, hoy, el acto c o m p r e n d i d o
para " p r o m o v e r u n a deliberación de la a s a m b l e a sobre un a r g u m e n t o d e t e r m i n a -
d o "(artículo 1 1 0 del R e g l a m e n t o d e l a C á m a r a y 1 5 7 del R e g l a m e n t o del S e n a d o )
y p u e d e ser propuesta, ya sea, a la C á m a r a , c o m o desarrollo de u n a interpelación
no agotada satisfactoriamente, ya sea, a la C á m a r a c o m o al S e n a d o , a u t ó n o m a m e n -
te, en vía directa (pero en tal c a s o d e b e estar firmada, respectivamente, p o r diez

diputados o por un presidente de grupo, o por al menos o c h o senadores). El instituto
no tiene u n a configuración precisa ni siquiera en los r e g l a m e n t o s parlamentarios
actuales que, sin e m b a r g o , h a n reintroducido la distinción entre m o c i ó n y resolu-
ción. É s a es c o n s i d e r a d a g e n e r a l m e n t e c o m o u n a invitación a la a s a m b l e a para
deliberar, y c o m o tal, precisamente, implica una deliberación asambleísta (del ple-
no, nunca de comisión); sigue el procedimiento de la discusión de las leyes en aula:
discusión general, discusión de las e n m i e n d a s , votación (con p r e c e d e n c i a sobre
aquélla, de los eventuales ó r d e n e s del día c o n c e r n i e n t e s a la m o c i ó n ) .
También para los fines de u n a no tan fácil reconstrucción original de la m o c i ó n
y del necesario tentativo de su colocación en el sistema, es necesario destacar, en
primer lugar, que mientras que el Reglamento del Senado, notoriamente m á s cauto
en la reevaluación del rol político del P a r l a m e n t o , m a n t i e n e la disciplina de este
i n s t r u m e n t o d e n t r o del m a r c o del e x a m e n de i n s p e c c i ó n , t r a t á n d o l a j u n t o a las
interrogaciones y a las interpelaciones; es significativo q u e el R e g l a m e n t o de la
C á m a r a la coloque en el primer lugar entre los "procedimientos de r u m b o , de con-
trol y de información", configurándola claramente, j u n t o a la resolución, c o m o acto
parlamentario de r u m b o político. No se devalúa, p o r a c o g e r el potencial político
de este instituto de disponibilidad exclusivamente p a r a las a s a m b l e a s , la normati-
va reglamentaria, c o m ú n a las d o s c á m a r a s , en la q u e , a petición de requerientes
y " o í d o el g o b i e r n o " , es la a s a m b l e a la q u e d e c i d e s o b e r a n a m e n t e la fecha de la
discusión, q u e - e n l a C á m a r a d e D i p u t a d o s - d e b e tener lugar d e cualquier m o d o ,
sólo q u e lo pidan un presidente de g r u p o o diez d i p u t a d o s , a u n q u e en el intervalo
177
h a y a sucedido la renuncia de q u i e n e s la p r o p o n e n .
La m o c i ó n se origina en la reforma B o n g h i de 1887, c u a n d o a s u m e esa d e n o -
minación tanto el acto derivado de la interpelación - l l a m a d a primero " r e s o l u c i ó n " -
que el diputado interpelante quisiera hacer desembocar en un debate político,
c o m o al acto a u t ó n o m o c o n naturaleza de invitación p a r a deliberar sobre materias
ajenas al orden de los trabajos. P o r otra parte, d e s d e s i e m p r e , las a s a m b l e a s par-
lamentarias c o n o c e n d o s géneros d e m o c i o n e s diversas d e aquella d e l a q u e aquí
se tratará. Entre las deliberaciones parlamentarias c o n efectos internos q u e tengan
l a m i s m a d e n o m i n a c i ó n (que e s d e m u c h o s sentidos, t e n i e n d o q u e ver c o n u n acto
típico, pero, no ciertamente, con un acto tipificado en el c o n t e n i d o ) , en efecto, se
tienen mociones procedimentales - c o m o aquéllas de naturaleza incidental, c o m o la
suspensiva, la prejudicial, la preclusiva: infra p á g i n a s 2 4 0 y ss. y las m o c i o n e s sus-
1 7 7
La relevancia política del instituto, y subrayada posteriormente por la disposición, introducida en el
Senado en 1988, que impone la discusión dentro de los treinta días de su presentación en mociones firmadas por
al menos un quinto de sus componentes (con la sola limitación para cada senador de no firmar, para estos efec-
tos, más de seis mociones en el curso de un año). De tal modo, se permite a las oposiciones la discusión en tiem-
pos breves de los argumentos de particular actualidad.
tanciales destinadas a-producir efectos constitutivos o jurídicos, en cualquier m o d o

obligatorios para los órganos parlamentarios, c o m o aquéllas para la institución,
en un tiempo, de las comisiones de investigación y - h o y t o d a v í a - de c o m i s i o n e s
especiales: véase, p o r ejemplo, la m o c i ó n aprobada p o r el S e n a d o el 28 de m a y o
de 1971, institutiva de la " c o m i s i ó n para los p r o b l e m a s e c o l ó g i c o s " y aquéllas
adoptadas por la C á m a r a y el Senado el 12 de octubre de 1983, institutivas de la c o -
misión bicamaral para las reformas institucionales, presidida por el honorable Bozzi.
N o e s d e estos dos g é n e r o s d e actos deliberativos q u e nos o c u p a m o s e n e l
presente párrafo, sino, m á s bien, de aquéllos destinados a producir efectos fuera
de las asambleas, es decir, dirigidos a destinatarios externos q u e , luego, en el régi-
m e n parlamentario caracterizado p o r la relación de la confianza, se resuelven en
un destinatario único: el gobierno.
Ya desde antes, p o r lo q u e se refiere a la m o c i ó n , pero, sin posibilidades de
confutación después del fortalecido revival de la resolución en d e r e c h o positivo,
estaban, y sin lugar a dudas, descartadas c o m o errores las opiniones q u e etiqueta-
ban tales actos políticos de r u m b o , c o m o "manifestaciones de deseos", carentes de
cualquier valor j u r í d i c o : en c a m b i o , es cierto q u e tales actos, q u e se quisieran no
jurídicos, y p o r a l g u n o s , ni siquiera actos s i n o h e c h o s , d e b e n decirse j u r í d i c o s
desde un p u n t o de vista formal, p o r q u e están calificados y disciplinados p o r nor-
m a s jurídicas tales c o m o las de los reglamentos parlamentarios, así c o m o j u r í d i -
cos desde el punto de vista sustancial, atendiendo al contenido, p o r q u e c o m o tales
(no c o m o "hechos normativos" sino c o m o figuras jurídicas típicas) producen efec-
tos de positiva juridicidad en el ordenamiento. Actos preceptivos -y no normativos
e n sentido r e s t r i n g i d o - del g é n e r o d e a q u e l l o s " c u y a s d i s p o s i c i o n e s sean tales
c o m o para agotarse necesariamente en u n a sola v e z " (Crisafulli), y p o r lo tanto no
pertenecientes al m u n d o de las "prescripciones p o r categoría" (Lavagna); las m o -
ciones y las resoluciones para efectos externos se refieren al genus preceptivo de
las directivas, c o n o c i d o a m p l i a m e n t e en la ciencia administrativa de un t i e m p o ,
difundido t a m b i é n en la constitucionalista c o n este significado: q u e a pendant de
las directivas g u b e r n a t i v a s , a través de las c u a l e s el g o b i e r n o e x t e r n a su p a r t e
de dirección política, se h a c e n a las directivas camarales, m e d i a n t e las cuales las
asambleas parlamentarias externan la parte de su expectativa de la m i s m a función
multiforme de dirección política, según el proyecto de pluralismo constitucional
que se sustancia, justamente, en la dialéctica de los órganos constitucionales
políticos. No sería exacto, para quien quisiera negar la preceptividad de la direc-
tiva parlamentaria c o m o ejercicio de la función política por parte del Parlamento,
objetar q u e a este último siempre le q u e d a r í a r e c o n o c i d o el p o d e r de directiva a
través de los actos legislativos tipificados (los de la aprobación y los de la autori-
zación), ya q u e ésos cubren, en realidad, un área m í n i m a de la función política y
se califican - p o r razones evidentes de contenido n o r m a t i v o - precisamente c o m o

aquéllos en d o n d e s e g u r a m e n t e es m e n o s incisiva y original la potestas directiva
del P a r l a m e n t o y, en c a m b i o , d o m i n a m á s , la v o l u n t a d g u b e r n a t i v a . De p o r sí,
sacando de la relación de la confianza cualquier a u t o m a t i s m o entre c a u s a y efec-
to, también por la eventual inobservancia del c o n t e n i d o preceptivo de la directiva
parlamentaria no se tendrá automaticidad, p e r o sí virtual posibilidad, es decir, p o -
tencialidad de la sanción; entre otras cosas, siendo c o n o c i d í s i m o , en p r i m e r lugar,
q u e l a c o e r c i b i l i d a d n o es, e s p e c i a l m e n t e e n d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l , e l e m e n t o
indefectible de la preceptividad y, s e c u n d a r i a m e n t e , q u e la sanción j u r í d i c a inhe-
r e n t e a la relación de la confianza, es a q u e l l a q u e se c o n o c e c o n el n o m b r e de
"sanción política".
En opinión contraria a la eficacia vinculante de la directiva parlamentaria - q u e
q u e d a c o m o l a o p i n i ó n m á s difundida, a y u d a e l d e c i r l o - , n o e s p r o b a b l e m e n t e
extraña a la viscosidad del e s q u e m a clásico del r é g i m e n p a r l a m e n t a r i o dualista.
En efecto, es conocida, q u e toda la literatura italiana de fines del siglo x i x sobre
" d e g e n e r a c i ó n " del sistema parlamentario, t e n d e n c i a l m e n t e alineada sobre la p o -
sición " s o n n i n i a n a " del [Regresemos al estatuto\ t i e n d e a r e a c c i o n a r h a c i a la
transformación monista del m o d e l o original, i n t e n t a n d o en lo posible la defensa
del r u m b o político c o m o pertenencia exclusiva del " g o b i e r n o del rey". En esta lí-
nea, el r e c h a z o de la decisión del m o n o c a m a r a l de r u m b o , e n c u e n t r a su r a z o n a b l e
legitimación en el orden estatutario y se justificaba con la existencia de u n a pre-
cisa relación de confianza j u r í d i c a m e n t e disciplinada. Sin e m b a r g o , al contrario,
el r é g i m e n j u r í d i c o de la relación de la confianza r e p u b l i c a n o se a p o y a sobre u n a
relación interorgánica del gobierno con c a d a u n a de las c á m a r a s , no exige identi-
dad de texto ni de motivación para los actos de confianza cantarales tipificados en
la constitución y habilita a u n a y otra r a m a del P a r l a m e n t o para la e m a n a c i ó n de
directivas, así c o m o sucede, p o r lo d e m á s , por praxis incuestionada.
A s í anulada la relación de la confianza, la directiva p a r l a m e n t a r i a se adhiere
a la íntima esencia. Sigue q u e el b i c a m a r i s m o , lejos de pedir la e m a n a c i ó n con-
currente de actos q u e se consideren prescriptivos para el g o b i e r n o , constituye de
por sí la razón suficiente de la m o n o c a m a r a l i d a d de la directiva. De h e c h o , pre-
c i s a m e n t e p o r q u e la constitución c o n o c e d o s c á m a r a s distintas, a las q u e confiere
el poder de expresar juntas la confianza, pero, q u e , a u t o n o m i z a y - p o r así d e c i r i o -
quiere a u n a y a otra C á m a r a , ajenas, por lo q u e se refiere a la expresión de la des-
confianza, parecería ilógico no hacer derivar de la legitimación constitucional del
acto m o n o c a m a r a l de la desconfianza, la implícita, p e r o c o n s e c u e n t e , legitima-
ción de la decisión m o n o c a m a r a l de r u m b o . A concurrir, según la constitución, en
la formulación del r u m b o político j u n t o con el g o b i e r n o , no es un inexistente ór-
g a n o constitucional, " P a r l a m e n t o " - r e c h a z a d o en la a s a m b l e a constituyente para
l a manifestación d e l a confianza p o r e x p r e s a r s e e n sesión c o n j u n t a - sino, m á s

bien, son la C á m a r a y el S e n a d o , órganos políticos de c u y o distinto " c o m p o r t a -
miento correcto" de confianza, tiene necesidad el gobierno, ni se d e b e olvidar la
posición de la cuestión de la confianza en u n a sola asamblea.
L a directiva parlamentaria, e n c u a n t o especificación d e l r u m b o , s e p o n e , e n -
tonces, legítimamente, a través del acto m o n o c a m a r a l . Pero, ya q u e en un r é g i m e n
p a r l a m e n t a r i o el g o b i e r n o s i e m p r e es el r e s p o n s a b l e , libre y a u t ó n o m o , de las
manifestaciones activas y ejecutivas del r u m b o m i s m o , el sistema se orienta en el
sentido de permitirle rechazar la directiva, significando, con la cuestión de la con-
fianza, q u e le es i m p o s i b l e permitirlo sobre su oportunidad y compatibilidad c o n
178
la política general del g a b i n e t e . E n t e n d i é n d o l o b i e n , n a d a p r o h i b e q u e si los
parlamentarios (de m a y o r í a ) de una C á m a r a enriquezcan o modifiquen el r u m b o
político con alguna directiva, c u a n d o sientan la necesidad de hacerlo; lo m i s m o
sucede para los parlamentarios (de m a y o r í a ) de la otra C á m a r a , p o r la accidental
concomitancia de " d e m a n d a s " políticas semejantes o iguales. En tales circunstan-
cias, por n o r m a del r e g l a m e n t o , el gobierno está o b l i g a d o a t o m a r u n a posición en
las dos sedes (se recordará q u e la m o c i ó n p u e d e n a c e r t a m b i é n de un d i p u t a d o in-
terpelante insatisfecho) y ése se encontrará, entonces, de h e c h o , ante una directi-
va sustancialmente bicameral, p e r o , contenida, siempre, en dos actos a u t ó n o m o s
179
q u e se i g n o r a n r e c í p r o c a m e n t e . A c c i o n e s y r e a c c i o n e s (gubernativas y parla-
mentarias) se desarrollan, en suma, según las particulares modalidades de relación
de la confianza a c u y o fin primario, q u e r i d o p o r el constituyente, es el constante
idem sentiré del g o b i e r n o con c a d a una d e las dos c á m a r a s .
Entonces, no puede objetarse q u e es sólo al gobierno, y únicamente al gobierno,
a quien c o m p e t e la responsabilidad del r u m b o político -o de su aplicación, según
a l g u n o s - , p o r lo q u e el gabinete sufriría u n a lesión en su potestad constitucional
si tuviese q u e aceptar, bajo la forma de m o c i ó n , u n a injerencia indebida del Legis-
lativo e n las c o m p e t e n c i a s del Ejecutivo, m á x i m e t e n i e n d o e n c u e n t a q u e existe
el instrumento parlamentario para destituir a un ministro q u e ya no m e r e c e la con-
fianza, p r e c i s a m e n t e la m o c i ó n de la desconfianza. Tal objeción, válida sólo para
las únicas e s p e c i e s q u e diluirían c o n j u n t a m e n t e la r e s p o n s a b i l i d a d política, las
atribuciones del g o b i e r n o y la lógica de la relación de la confianza, t o m a d a en lo
general, sin e m b a r g o , p a r e c e q u e no es firme frente a la réplica de q u e la función
1 7
8 P a r a el artículo 116 del Reglamento de la Cámara, si el gobierno pone la cuestión de la confianza sobre
una moción o sobre una resolución, se vota sobre ella por apelación nominal - n o antes de 24 horas, salvo un
acuerdo diverso entre los grupos- después de que hayan sido ilustradas las eventuales enmiendas, con los cono-
cidos efectos de la prioridad de la votación y de la no enmendabilidad e indivisibilidad del texto.
179
Para esta hipótesis, que en realidad es meramente conjetura, de un contraste de rumbos entre las dos
cámaras a propósito de la materia investida por dos distintos y conflictivas dirigencias, como también para el
pseudo-problema del frecuente silencio de una rama del Parlamento ante la directiva al gobierno emanada por
la otra rama, se reenvía a la directiva parlamentaria, citada, pp. 184 y ss.
de r u m b o político (en el q u e el de la d e t e r m i n a c i ó n del r u m b o representa el m o -

m e n t o m á s i m p o r t a n t e ) pertenece, de h e c h o y de d e r e c h o , al a c u e r d o g o b i e r n o -
P a r l a m e n t o . P o r lo q u e , u n a vez e x p r e s a d a la m a y o r í a en el sentido de invitar al
g o b i e r n o a un d e t e r m i n a d o c o m p o r t a m i e n t o , la directiva e x p r e s a en la m o c i ó n
( a u t ó n o m a ) y en la resolución a s u m e un relieve p r o p i o c o m o i n s t r u m e n t o de la
relación g o b i e r n o - m a y o r í a , para los fines de la dirección política p o r traducirse en
actividad política. A s í que, r e s p e t a n d o la m o c i ó n , el g o b i e r n o no se despoja de su
potestad, sino, m á s bien, verifica su p r o p i a fidelidad al r u m b o a c o r d a d o en su ori-
gen en el p a c t o de confianza, puntualizada p o r un sector particular p o r la m o c i ó n
o p o r la resolución. P o r otra parte, si la deliberación de la a s a m b l e a e x p r e s a d a en
la moción no fuese vinculante para el gobierno, no se ve en qué cosa, sino en el m á s
a m p l i o y contradictorio, ésa se distinguiría, en la sustancia, de u n a interpelación:
u n a manifestación de voluntad parlamentaria, e x p r e s a d a con un voto público, no
p u e d e ser ignorada p o r el gabinete. E s o es tan cierto q u e , c o m o se ha visto en la
ocasión de ilustrar en precedencia, el d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o escrito estatuye hoy,
la facultad de pedir cuentas al g o b i e r n o de sus avances, aun en las mociones. Si
d e s p u é s , l a m o c i ó n , m á s q u e provenir d e l a m a y o r í a ministerial, r e s u l t a q u e d i o
lugar a u n a nueva y diversa mayoría, será el m i s m o g o b i e r n o q u i e n sufra las c o n -
secuencias lógicas, c u a n d o eso le p a r e z c a c o m o una circunstancia no contingente,
sino, indicador de un c a m b i o político de fondo.
No será inútil agregar la indicación de a l g u n o s entre los e j e m p l o s m á s rele-
v an t es d e directiva política p a r l a m e n t a r i a e x p r e s a d a p o r e l P a r l a m e n t o republi-
c a n o antes de la introducción de la resolución, a la q u e d i o aplicación el gobierno
a través de sus actos políticos: la m o c i ó n Pastore p a r a separar las e m p r e s a s IRI de
la confindustria; la m o c i ó n Z a c c a g n i n i , para la revisión del c o n c o r d a t o entre Italia
y la Santa S e d e ; el o r d e n del día de la C á m a r a - s o l i c i t a d o f o r m a l m e n t e p o r el g o -
bierno M o r o , c o m o u n a especie d e autorización p o l í t i c a - p a r a e l n e g o c i a d o sobre
el " p a q u e t e " para el Alto A d i g i o ; los ó r d e n e s del día de la C á m a r a y del S e n a d o
- e j e m p l o d e directiva s u s t a n c i a l m e n t e b i c a m a r a l - v i n c u l a d o r e s del g o b i e r n o a
una determinada actividad diplomática, antes de q u e sucediera la firma del tratado
de no-proliferación atómica.
b) La resolución
EL INSTITUTO de la " r e s o l u c i ó n " , n u e v o p a r a el d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o del p o s -

resurgimiento, e s descrito p o r los actuales r e g l a m e n t o s c o m o u n i n s t r u m e n t o pre-
valecientemente de comisión, y tal vez de a s a m b l e a , en el sentido de q u e "cada
comisión p u e d e v o t a r . . . en los asuntos de su propia c o m p e t e n c i a , p o r los cuales
no deba informar a la asamblea, resoluciones directas p a r a manifestar orientacio-

nes o para definir r u m b o s sobre argumentos específicos" (artículo 117 del Regla-
m e n t o de la C á m a r a : todavía m á s s u m a r i a m e n t e se e x p r e s a el artículo 105 del
R e g l a m e n t o del S e n a d o , para el cual, las resoluciones votadas p o r las c o m i s i o n e s
son "entendidas para expresar su p e n s a m i e n t o (sic.) y los r u m b o s q u e d e ahí se
derivan en orden al argumento en discusión"). Un representante del gobierno d e b e
ser invitado para asistir a la sesión, pero, mientras q u e en la C á m a r a de D i p u t a d o s
la remisión al plenum, es decir, la activación de aquella q u e ha sido definida c o m o
reserva derivada de la asamblea, puede ser correctamente provocada por el gobier-
no "al final de la discusión", con el fin de q u e " n o se proceda a la votación de u n a
propuesta de resolución y que de ésta sea c o m p e t e n t e la a s a m b l e a " , en el S e n a d o
son sometidas a la a s a m b l e a las resoluciones votadas c u a n d o lo pida el g o b i e r n o
o un tercio de los c o m p o n e n t e s de la c o m i s i ó n . El s e g u n d o criterio, tal vez un
p o c o singular, transforma de tal m a n e r a la r e s o l u c i ó n de c o m i s i ó n en u n a p r o -
puesta de resolución de asamblea.
Las propuestas de resolución en comisión, presentadas p o r u n o de sus c o m -
ponentes p u e d e n dar origen, tanto a un debate autónomo tendente a desembocar en
una votación concluyente, c o m o a insertarse en un debate ya encaminado sobre d o -
180
c u m e n t o s presentados p o r sujetos ajenos a las c á m a r a s . A las resoluciones se
extienden, en cuanto aplicables, las n o r m a s relativas a la presentación, discusión
y votación de las m o c i o n e s . P o r lo tanto, las resoluciones son e n m e n d a b l e s y en
el c o n c u r s o de m á s resoluciones, éstas son votadas según el orden de presenta-
ción; también es admitida, la posibilidad de la votación p o r separado.
Entre los no pocos aspectos problemáticos de la resolución, tal vez el instituto
con la génesis m á s contrastada durante los trabajos preparatorios de los r e g l a m e n -
tos de 1 9 7 1 , es aquél puesto en evidencia p o r el diputado Orlandi en la discusión
general, c u a n d o hizo notar la inconstitucionalidad, en la m e d i d a del artículo 64
constitucional, de resoluciones de c o m i s i ó n deliberadas sin la presencia del n ú -
m e r o legal necesario (siendo suficiente para la validez de las reuniones de c o m i -
sión en sede no legislativa, la p r e s e n c i a de un c u a r t o de los c o m p o n e n t e s ) y p o r
lo tanto, en hipótesis, a u n q u e sin la aprobación del q u o r u m de m a y o r í a constitu-
cionalmente requerido. El relieve, sin lugar a dudas, fundado se d e b e t a m b i é n p o r
subrayar a pesar de la peligrosidad de las directivas de r u m b o político sectorial
i 8 o p ejemplo, las resoluciones pueden ser presentadas en orden a las peticiones de los ciudadanos (artícu-
o r
lo 109 del Reglamento de la Cámara), a los informes presentados por el gobierno o por entes públicos (artículo
124 del Reglamento de la Cámara), a las resoluciones o recomendaciones aprobadas por asambleas interna-
cionales en las que participen delegaciones de la Cámara (artículo 125 del Reglamento de la Cámara), al informe
semestral sobre la participación de Italia en el proceso normativo comunitario (artículo 126-bis del Reglamento
de la Cámara y artículo 144 del Reglamento del Senado), a los informes de la Corte de las cuentas sobre la ges-
tión de entes en los que el Estado contribuye en vía ordinaria (artículo 149 del Reglamento de la Cámara), a los
decretos registrados con reserva por la Corte de las cuentas (artículo 139 del Reglamento del Senado).
q u e se hubieren a p r o b a d o p o r apenas cuatro o c i n c o c o m i s a r i o s , encontró eco des-

p u é s en u n a opinión de la j u n t a p a r a el R e g l a m e n t o de las C á m a r a s , q u e afirmó la
necesidad de la presencia de la m a y o r í a de los c o m p o n e n t e s p a r a las sesiones de
comisión en d o n d e se deliberen resoluciones.
S o b r e los temas q u e ya h a n sido objeto de u n a resolución de c o m i s i ó n , está
p e r m i t i d o siempre abrir u n a discusión en asamblea, tanto p o r los parlamentarios
en lo individual c o m o p o r los presidentes de g r u p o , p r o m o v i é n d o l a con una m o -
ción. En t o d o caso, " e n ocasión de debates en a s a m b l e a sobre c o m u n i c a c i o n e s del
gobierno o sobre m o c i o n e s , c a d a diputado p u e d e presentar u n a p r o p u e s t a de reso-
lución, que está dirigida al término de la discusión" (artículo 118 del Reglamento
181
de la C á m a r a ) . C o n tal disposición, parecería a p r i m e r a vista q u e q u e d a b a es-
clarecida, definitivamente, la distinción e n t r e m o c i ó n y r e s o l u c i ó n de a s a m b l e a ;
la primera, destinada a p r o m o v e r y, la segunda, a concluir, con la expresión de su
directiva vinculante para el gobierno, un debate político. Por consecuencia, se debe
registrar la o p o r t u n a e l i m i n a c i ó n de los a n t i g u o s ó r d e n e s del día de n a t u r a l e z a
política, no sin q u e q u e d e n todavía residuos p o c o apreciables de indeterminación,
a propósito del artículo ahora reportado; no r e s u l t a n d o definido, en efecto, q u e la
resolución sea, c o m o sería auspiciable, el acto típico exclusivo para esta especie
reglamentaria, tipificado c o m o lo es, sólo p u e d e r e c o g e r la manifestación de vo-
luntad de la a s a m b l e a e x p r e s a d a c o m o directiva en la c o n c l u s i ó n de un debate
político.
M á s bien se debe agregar q u e la j u n t a del R e g l a m e n t o de la C á m a r a , investida
con algunas de las cuestiones interpretativas levantadas al respecto, emitió en la
sesión del 18 de m a y o de 1971 el parecer de q u e la resolución debiera ser votada al
t é r m i n o de la discusión, " s i e m p r e q u e no h a y a sido aprobada, con efecto de im-
p e d i m e n t o , alguna de las m o c i o n e s q u e ha p r o v o c a d o el d e b a t e " . A eso sigue q u e
no sólo la-junta interpreta la resolución de a s a m b l e a c o m o i n s t r u m e n t o eventual
facultado, p e r o no necesario y obligatorio, para la conclusión de un debate polí-
tico - l o q u e e s perfectamente correcto, p u d i é n d o s e tener d e b a t e s políticos, aun
sobre c o m u n i c a c i o n e s del gobierno, q u e no requieren votaciones p a r a actos direc-
t i v o s - sino q u e también, ésa p e r m i t e un j u e g o concurrencial entre m o c i o n e s y re-
1 8 1
Por lo tanto, la asamblea puede estar investida para el examen y la votación de resoluciones, además del
caso de reenvío por parte de la comisión, por otra de un tercio de sus componentes o del gobierno, aun en
ocasión (pero sólo a la Cámara) de debate sobre mociones o luego de comunicaciones del gobierno.
Se tenga presente que para remarcar la influencia creciente de la relevancia política e institucional de este
instrumento, que éste ha sido usado con frecuencia para la reconfirmación de la confianza al gobierno, luego de
la falta de aceptación por parte del presidente, de su dimisión y consecuente reenvío a la Cámara. Precedentes,
en tal sentido, se pueden encontrar frente al gobierno Craxi (noviembre de 1985) y del gobierno Goria (noviem-
bre de 1987 y febrero de 1988). Con la resolución, por otra parte, se aprueba también, como se recordará, el do-
cumento de programación económico-financiero (artículo 118-Ws del Reglamento de la Cámara y 125-Ws del
Reglamento de la Cámara y 1 2 5 - t ó del Reglamento del Senado).
soluciones, atribuyendo a las primeras, si fuere el caso, efectos de i m p e d i m e n t o

para las segundas. Así, volvería a entrar, d e s d e la ventana, el expediente s a c a d o
formalmente por la puerta, del orden del día, agradable para el gobierno, concurren-
te con las m o c i o n e s de oposición y, en el p a s a d o , con varios m e c a n i s m o s privile-
giados prioritariamente con efectos de i m p e d i m e n t o sobre aquéllas.
D e s p u é s de t o d o , ya q u e el "fin" de la m o c i ó n es el de "promover u n a deli-
beración de la a s a m b l e a sobre un d e t e r m i n a d o a r g u m e n t o " (artículo 110 d e l R e -
glamento de la C á m a r a ) q u e d a por p o n e r en claro p o r q u é en la deliberación en
cuestión, n o se d é obligatoriamente el nomen juris, diverso d e la propuesta. Tal
denominación debería ser siempre el de resolución, u n a vez q u e la deliberación sea
válidamente existente p o r n o r m a del reglamento, es decir, aprobada y proclamada,
del m i s m o m o d o q u e u n proyecto d e ley, c o n c l u i d o el iter parlamentario e s pro-
mulgado c o m o "ley" y no c o m o "proyecto de ley aprobado". A este propósito se
puede confrontar también, el informe al proyecto de R e g l a m e n t o para el S e n a d o ,
q u e se encargaba de explicar la ratio introductiva del nuevo instituto, aceptando la
distinción, adelantada d e s d e hacía t i e m p o , de la doctrina parlamentaria respecto
al orden del día (que se distingue de la resolución " e n cuanto no tiene carácter acce-
sorio, no se e n g a n c h a a un instrumento principal y está en grado de aceptar a u t ó -
n o m a m e n t e la expresión del p e n s a m i e n t o o de la voluntad" del colegio) así c o m o ,
respecto a la m o c i ó n ("instrumento idóneo de p o r sí p a r a ser sometido a v o t a c i ó n "
y " c a p a z para introducir, ella m i s m a , un d e b a t e " , mientras q u e "la resolución sólo
puede concluir y no promover también, una discusión y, a d e m á s p u e d e ser utiliza-
ble ya sea en a s a m b l e a o en c o m i s i ó n " ) .
Sea durante la elaboración, por parte de las j u n t a s del reglamento, q u e d u r a n -
te la discusión en asamblea, sobre todo en la C á m a r a , el nuevo i n s t r u m e n t o de la
resolución llamó la atención sobre sí m i s m o de la m a y o r parte de las intervencio-
nes críticas, en el t e m o r de q u e el instituto alterase los términos constitucionales
de la relación entre gobierno y Parlamento, es m á s , transformando en asambleísta
nuestro r é g i m e n parlamentario - c o m o se ha dicho tantas v e c e s - p e r o , en la reali-
dad, presumiendo q u e la carga potencial de la resolución, capaz innegablemente de
hacer el m e c a n i s m o procedimental i d ó n e o para el reforzamiento del rol político
del Parlamento en todo el orden constitucional. E s t e p r i m e r p e r i o d o transcurrido
d e s d e la introducción de la resolución en los r e g l a m e n t o s no ha d a d o razón, en
verdad, ni a aquellos q u e se agitaban so pretexto del espantapájaros del r é g i m e n
asambleísta ni a cuantos, c o n razón m á s m e d i t a d a y m e n o s angosto equipaje cul-
tural, vislumbraban el m e d i o necesario y suficiente para un p o t e n c i a m i e n t o disci-
plinado de la participación parlamentaria en la función de r u m b o . L o s g r u p o s par-
lamentarios no parecen h a b e r asimilado en pleno el significado político de gran
relevancia q u e la resolución p u e d e desplegar, o p a r e c e n m á s o m e n o s t e m e r o s o s
(obviamente los de mayoría) para incidir negativamente sobre el desarrollo regular

de la relación g o b i e r n o - m a y o r í a parlamentaria, c r e a n d o al p r i m e r o , c o n la a d o p -
ción de específicas directivas políticas, dificultades destinadas, antes o d e s p u é s , a
reflejarse sobre la m i s m a y que tiene la segunda.
Bajo este perfil, continúa a ser o p o r t u n o referirse a la p u n t u a l i z a c i ó n que tuvo
la resolución en la génesis de los vigentes textos n o r m a t i v o s .
En a m b a s c á m a r a s , de i n m e d i a t o , las j u n t a s señalaron la incidencia en la polí-
tica sectorial, que las comisiones hubieran podido participar para dirigir el informe
al proyecto de la C á m a r a , apresurándose a precisar q u e el n u e v o i n s t r u m e n t o está
dirigido "a enriquecer la relación C á m a r a - g o b i e r n o , c o n u n a serie de intervencio-
nes q u e , sin incidir sobre el n ú c l e o de la confianza de tal relación, p e r m i t e una ar-
ticulación m á s específica sobre t e m a s q u e se refieren a la política de c a d a u n o de
los m i n i s t e r i o s " y q u e " p a r a salvaguardar u n a visión unitaria de la política general
del g o b i e r n o " , a este último se le ofrecía el m e d i o de apropiarse de la cuestión de
la a s a m b l e a plenaria. No diversamente, el informe al p r o y e c t o del S e n a d o r e c o -
nocía q u e , con la dotación del nuevo i n s t r u m e n t o a las c o m i s i o n e s , " s í se le atri-
b u y e a ese alguna incidencia sobre el r u m b o político p r o p u e s t o p o r el g o b i e r n o y
aceptado p o r el P a r l a m e n t o " p e r o "si es v e r d a d q u e en línea de p r i n c i p i o la defini-
ción, la renovación o la sustitución del r u m b o político e x p r e s a d o m e d i a n t e actos
diversos d e ese legislativo d e acontecer ante el plenum d e las c á m a r a s , n o p o r esto
se p u e d e excluir que exista un e s p a c i o p a r a iniciativas políticas de las c o m i s i o -
n e s " . A s í se ha e s c o g i d o el "sistema en b a s e al c u a l , p o r lo tanto, la deliberación
de la comisión, expresada con una resolución q u e tienda a modificar las líneas del
r u m b o político a c o r d a d o , es r e c o n d u c i d a en la sede natural en q u e se t o m a n esta
clase de d e l i b e r a c i o n e s " . Y el i n f o r m e c o n c l u í a c o n claridad: " E s t á en el orden
natural de las cosas q u e un p r o g r a m a de acción gubernativa sufra, c o n el pasar del
t i e m p o , actualizaciones y rectificaciones q u e se h a c e n necesarias para la confron-
tación c o n la c a m b i a n t e realidad de las situaciones; al g o b i e r n o decidir si y cuáles
c a m b i o s sean c o m p a t i b l e s c o n el p e r m a n e c e r de la p r o p i a r e s p o n s a b i l i d a d polí-
tica, a la minoría decir c u á n d o ciertos c a m b i o s sean m e r e c e d o r e s de ser señalados
c o n m a y o r e s o n a n c i a y eficacia q u e el debate de a s a m b l e a está en g r a d o de ase-
182
gurar."
1 8 2
En la edición de la Directiva parlamentaria aprobada en 1969, al ocuparse de los sujetos legitimados
para la emanación de directivas preceptivas para el gobierno, se expresó en el sentido de una "reserva de asam-
blea" connatural a los instrumentos inherentes a la relación de la confianza y excluyendo, por eso, la proposición
de directivas de comisión o de junta en la medida del derecho parlamentario positivo precedente a la reforma de
1971, y auspiciando la introducción de "propuestas de resolución" que las comisiones fueran habilitadas para
dirigir al plenum. La opinión entonces expresada, válida para los reglamentos del tiempo, se debe ver con
nuevas luces, reconociendo que el mecanismo de la remisión a la asamblea salvaguarda, en lo necesario, la uni-
cidad del rumbo político.
Los actos típicos, con relevancia constitucional,

de la relación de la confianza:
a) La moción de confianza
y la moción de desconfianza
LAS NECESARIAS distinciones entre función legislativa y función política no d e b e n

hacer descuidar que, en la realidad del poder m o d e r n o , la potestad de dirección del
Estado se realiza a través de un complejo deliberante q u e tiende a q u e d a r unitario
en sus particiones. Esta unicidad sustancial en el ejerecicio del p o d e r político se
m o d e l a variamente en los regímenes parlamentarios, según el m ó d u l o prescriptivo
de la particular relación g o b i e r n o - P a r l a m e n t o . En el fulcro de t o d o el sistema, esa
relación está regulada en el o r d e n a m i e n t o italiano según u n a d e t e r m i n a d a "racio-
nalización" de la confianza, f e n ó m e n o q u e sin e m b a r g o surge, en nuestro criterio,
sobre el plano del r u m b o y no del control.
Es c o n o c i d o c o m o la aceptación de "control político" referida al P a r l a m e n t o ,
aunque empleada en relación con la figura del control-verificación y no con aquélla
del l l a m a d o control-dirección, p e r m i t a en su elaboración doctrinal, no m e n o s q u e
en el uso constante de las a s a m b l e a s , c o m p r e n d e r bajo esa d e n o m i n a c i ó n , tanto
los actos de control a posteriori c u a n t o aquéllos de control preventivo, es decir,
dirigidos a externar, casi siempre u n i d o al j u i c i o sobre actos o actividades trans-
curridas, la indicación de un faceré o de un non faceré que se espera sea para ser, en
c a m b i o , c o n s u m a d o deforme por u n a c o n d u c t a p r e c e d e n t e m e n t e c a n o n i z a d a . Sin
embargo, no parece también, desde este p u n t o de vista q u e la figura del control
p u e d a ser útilmente e m p l e a d a frente a la m o c i ó n de confianza, ya q u e un " c o n -
t r o l " sobre la actividad q u e el g o b i e r n o se apresta a desarrollar, m á s bien, q u e
declarar querer desarrollar, resultaría a u s e n t e de ese e l e m e n t o p a r a d i g m á t i c o , o
m o d e l o o standard de referencia, q u e forzosamente a q u í no subsiste. La opinión
que se h a c e sobre tal referencia en las declaraciones p r o g r a m á t i c a s c o n las q u e se
p r e s e n t a e l g a b i n e t e e n las c á m a r a s , n o p u e d e ser a c o g i d a a q u í , p o r e l m o t i v o
principal d e q u e ésa - i n d e p e n d i e n t e m e n t e d e otras r a z o n e s d e n a t u r a l e z a d o g -
mática y s i s t e m á t i c a - se r e d u c e a evidenciar la participación de las c á m a r a s en el
proceso político en cuestión a través de un acto q u e tendría e s e n c i a l m e n t e natu-
raleza de autorización, o si se quiere, aprobatoria de m a n e r a tal c o m o para negar-
les la función y el estatus de "partes c o n t r a y e n t e s " del n e g o c i o j u r í d i c o fiduciario
que, en c a m b i o , p r o c e d e de la constitución. En lugar de este p l a n t e a m i e n t o q u e
postula en definitiva un rol s u b a l t e r n o del P a r l a m e n t o , es mejor, en c a m b i o , la
visión d e l a m o c i ó n d e confianza c o m o acto d e o r g a n i z a c i ó n d e l a r e l a c i ó n d e
confianza q u e aplican reciprocidad d e prestaciones - c o m o s e v e r á - e n c a d a u n o
de los m o m e n t o s - a c t o s q u e tipifican p r o c e d i m e n t a l m e n t e al a c o n t e c i m i e n t o . Y
eso sin querer negar que el control político se inserte, c o m o es evidente para todos,
en la función de dirección política de las c á m a r a s , p e r o r e l e g a n d o las manifesta-
ciones a las fases d u r a n t e las cuales éste r a z o n a b l e m e n t e p u e d e ejercerse, vale
decir, aquéllas de actuación y no aquéllas constitutivas o declarativas del rumbo
político.
Para los fines q u e aquí interesan, y sin entrar en u n a p r o b l e m á t i c a de derecho
constitucional general, conviene e x a m i n a r p o r partes tres m o d o s diferentes de ser
de la relación fiduciaria, en orden al d e r e c h o parlamentario: la " m o c i ó n de con-
fianza", a la q u e se refiere el artículo 94 constitucional, relativa a la presentación
del gobierno ante las c á m a r a s d e s p u é s de su n o m b r a m i e n t o por parte del jefe del
Estado; "la m o c i ó n de desconfianza", a la q u e se refiere el m i s m o artículo 9 4 ; y
la "cuestión de confianza", q u e estaba en la facultad del gobierno para esgrimirla
todas las veces q u e lo considere o p o r t u n o y q u e ahora encuentra m u c h a s limita-
ciones. S o n institutos q u e en diverso m o d o p r e s e n t a n el carácter p a r a subrayar,
negativa o positivamente, el vínculo q u e sobre política general liga al gabinete a
su mayoría; por tal razón, n i n g u n o de los tres instrumentos p u e d e ser e m p l e a d o
en comisión, sino, sólo en asamblea.
A diferencia de los p r o c e d i m i e n t o s de inspección, en sentido restrictivo, ya
sea la m o c i ó n de confianza o la de desconfianza, no diversa de la cuestión de con-
fianza puesta voluntariamente p o r el gabinete, en la efectividad del sistema no se
refieren en m o d o apreciable a las m i n o r í a s de la oposición, sino, prevaleciente-
m e n t e , a las fuerzas políticas r e p r e s e n t a d a s p o r los g r u p o s p a r l a m e n t a r i o s q u e
sostienen al g o b i e r n o . Lo q u e equivale a decir q u e la s a n c i ó n política decisiva,
tanto de la desconfianza c o m o de la n e g a d a confianza, de h e c h o es remitida a la
disponibilidad de la mayoría.
La " m o c i ó n de confianza" es la manifestación m o t i v a d a de voluntad, p o r la
q u e c a d a C á m a r a , luego de la votación p o r apelación n o m i n a l , expresa el m u t u o
c o n s e n s o entre la voluntad de la m a y o r í a y la del g o b i e r n o , el q u e se presenta a
verificarlo dentro de los diez días de su formación, es decir, en el j u r a m e n t o con-
secuente al decreto presidencial de n o m i n a c i ó n . A q u í se d e b e n analizar exclusiva-
m e n t e las n o r m a s procesales de d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o q u e se refieren a las moda-
lidades operativas del instituto constitucional, a u n q u e este criterio dispositivo, que
es el q u e está m á s de a c u e r d o con el tratamiento, está c o n d i c i o n a d o y aclarado
con la advertencia de q u e "la confianza no se identifica ni con el acto con la que
está a c o r d a d a ni con el acto c o n la q u e se revoca; ella integra u n a relación conti-
nua y recíproca" (Galizia).
Tales se r e s u m e n también en el rito c o m ú n de las m o c i o n e s a u t ó n o m a s , sin
embargo, excluida la disponibilidad de órdenes del día colaterales, utilizadas en el
p a s a d o (hasta 1950) para limitar el j u i c i o político sobre t e m a s particulares y j u s -
tamente impedidas hasta hoy, en cuanto inadmisiblemente desvinculadas respecto

a la pregunta pura y simple del dar y del no dar la confianza al gobierno, habido un
conocimiento participativo de su p r o g r a m a global.
183
La obligación de la votación por apelación n o m i n a l , agotada la discusión
abierta sobre declaraciones del gobierno, p r e c i s a m e n t e se refiere la " m o c i ó n m o -
tivada" que los grupos de la mayoría preconstituida, o uno solo de ellos, de acuerdo
con los d e m á s , p r e s e n t a n p a r a la a p r o b a c i ó n de a q u e l l a s d e c l a r a c i o n e s . La vo-
tación, precedida por las declaraciones de voto, p r o n u n c i a d a s según u n a praxis ya
constante por todos los jefes de grupo, está justificada en su m o d a l i d a d taxativa
de la apelación n o m i n a l c o n los a r g u m e n t o s ya c o n o c i d o s y q u e se h a c e n saber en
favor del escrutinio público, en este caso reforzados sin d u d a por u n a m a y o r per-
suasión, en razón de la solemnidad formal y del alto relieve político de la mani-
festación de voluntad de las c á m a r a s . Es decir, se ha e n t e n d i d o p a r a garantizar en
la m a n e r a m á s eficaz y posible, la publicidad del acto de la confianza, de manera
tal q u e cada u n o de los parlamentarios t a m b i é n sientan, p e r s o n a l m e n t e , la grave
responsabilidad tanto frente al gobierno c o m o frente al c u e r p o electoral.
La obligatoriedad de la apelación n o m i n a l había sido criticada c o m o un ulte-
rior instrumento de la sumisión q u e ligaría a los m i e m b r o s del P a r l a m e n t o con las
centrales de los partidos respectivos. Sin e m b a r g o , d e b e observarse q u e la dispo-
sición constitucional, si se confronta con la realidad efectiva de nuestra constitu-
ción material y c o n la m i s m a previsión textual del artículo 49 constitucional - e s
decir, con un r é g i m e n de p a r t i d o s - no p u e d e no ser considerada c o m o u n a garan-
tía de c e r t i d u m b r e sino, m á s bien, c o m o u n a disciplina r e g u l a d o r a de la m i s m a
realidad partidista.
En cuanto a la motivación, u n a vez confirmada la o p i n i ó n de q u e no p u e d e
considerarse correcto su u s o para expresarla c o m o una m e r a declaración de apro-
bación de las declaraciones p r o g r a m á t i c a s ("La C á m a r a , e s c u c h a d a s las declara-
ciones del gobierno, las aprueba y pasa al orden del día"), si rectifica el j u i c i o de
ilegitimidad expresado en el p a s a d o p a r a fórmulas q u e en realidad no son moti-
vantes, ahora, se c o m p a r t e el criterio de q u e no p u e d e decirse ilegítima la motiva-
ción ab relationem en la apreciación positiva del p r o g r a m a e x p u e s t o p o r el g o -
bierno, aunque, q u e d e c o m o no inconfutable la oportunidad de una motivación q u e
183
Para la aprobación de la moción de confianza, la constitución, como es sabido, no prevé una mayoría
calificada, sino, más bien, la mayoría simple, es decir, computada sobre el número de los presentes en la sesión
(a la que agrega la conocida diferenciación entre Cámara y Senado, en orden a la evaluación de los absten-
cionistas). Ello atribuye al sistema, caracterizado por una excesiva fragmentación de las fuerzas políticas, o del
surgimiento periódico de tensiones difíciles de resolver entre los partidos de la (constituida o en constitución)
mayoría, un margen de flexibilidad que en no pocas situaciones se ha manifestado útil. Ejemplo extremo y ca-
racterístico de esta flexibilidad (que según algunos estudiosos se ha llevado hasta superar los límites inderoga-
bles del tejido constitucional) ha sido la constitución del IV gobierno Andreotti (gobierno de la no confianza)
que en la Cámara ha obtenido la confianza con 258 votos favorables, 44 contrarios y 303 abstenciones.
al m e n o s subraye la participación p a r l a m e n t a r i a al acto constitutivo del r u m b o

político del g o b i e r n o , i n d i c a n d o las prioridades c o n s i d e r a d a s en los t i e m p o s de
aplicación.
Es cierto q u e los d o c u m e n t o s fiduciarios ya en uso, con la simple referencia al
184
p r o g r a m a g u b e r n a t i v o , anulan el valor político de la instrucción constitucional,
p o r q u e evitan q u e el P a r l a m e n t o aporte su fuerza a u t ó n o m a (Galizia) y no llevan
a c a b o en u n a formulación de c o m p r o m i s o y de r e s p o n s a b i l i d a d la h o m o g e n e i d a d
de orientación de los grupos parlamentarios coaligados en la mayoría. En un marco
m á s amplio, se p u e d e decir q u e la praxis c o m ú n altera m á s bien, en la forma y en
la sustancia, la estructura constitucional de la relación fiduciaria, reportando una
situación que significa retroceder en el t i e m p o , c u a n d o el gobierno b u s c a b a en el
P a r l a m e n t o el c o n s e n s o de la mayoría.
Ni siquiera p u e d e aceptarse cuanto se ha agregado, con anotaciones optimistas
sobre el instituto en e x a m e n , q u e si las c á m a r a s en v e r d a d enriquecieran con una
real motivación fiduciaria al r u m b o político, e s o p o d r í a suceder sólo con la condi-
ción de q u e lo permitiera el m i s m o g o b i e r n o (lo q u e es exacto), y evitar q u e éste
la transforme en propio r u m b o , todavía antes d e q u e sean insertadas e n la moti-
vación "aquellas orientaciones a u t ó n o m a s p a r l a m e n t a r i a s " , ya q u e de otra manera
las c á m a r a s , lejos de concurrir j u r í d i c a m e n t e a la formación del r u m b o , no harían
otra cosa q u e adherirse a lo q u e de cualquier m a n e r a fue f o r m u l a d o p o r el gobier-
no ( M a n n i n o ) . En efecto, aparte de q u e el n e g o c i o fiduciario e n c u e n t r a su fuente
genética en un p r o c e d i m i e n t o p a r l a m e n t a r i o c o m p r e n s i v o , tanto las declaraciones
p r o g r a m á t i c a s c o m o las del debate político (declaraciones de voto incluidas) y de
la m o c i ó n motivada, es un h e c h o q u e la m o c i ó n se p r e s e n t a i n m e d i a t a m e n t e des-
pués de las comunicaciones del gobierno, o durante el c u r s o de la discusión; siem-
pre antes - e n t o d o c a s o - d e l a réplica c o n c l u y e n t e del presidente del consejo, l a
q u e r e s p o n d e p r e c i s a m e n t e al fin, aun en la realidad política, de permitir al g o -
b i e r n o formular aquellos ajustes y especificaciones de r u m b o p e d i d o s durante el
desarrollo de la discusión.
Tan e s v e r d a d e s o , q u e l a p r e v i s i ó n c o n s t i t u c i o n a l ( " c a d a c á m a r a a c u e r d a . . .
la confianza m e d i a n t e m o c i ó n m o t i v a d a . . . " ) se ubica perfectamente en la lógica
del b i c a m a r i s m o , no requiere transmisión del acto fiduciario de u n a a otra C á m a r a
( c o m o lo es, en c a m b i o , en los p r o c e d i m i e n t o s legislativos, p a r a los q u e se i m -
p o n e la identidad del texto d o c u m e n t a l ) y, e n t o n c e s , exige m o c i o n e s diversas si es
el c a s o a u n q u e motivadas diversamente. F i n a l m e n t e , la e l i m i n a c i ó n del requisito
1 8 4
Sólo las mociones de confianza, expresadas frente al primero (1981) y al segundo (1982) gobierno
Spadolini (y sólo en parte frente al V gobierno Fanfani) fueron amplia y detalladamente motivadas. Luego, se
ha regresado a la praxis tradicional de la ausencia de motivaciones o (rectius) de motivación en referencia a las
declaraciones programáticas del gobierno.
de la motivación, ex artículo 94, a d e m á s de p r o b a r una modificación tácita de la

constitución, de la que son responsables los presidentes de a s a m b l e a q u e permi-
tieron afirmar tal praxis, da lugar a un innegable debilitamiento de los g r u p o s par-
lamentarios. No sólo frente al gobierno - a l q u e se remiten para la d e t e r m i n a c i ó n
del r u m b o , contentándose con la fórmula, no c i e r t a m e n t e . . . p a n - contractualista:
"oídas las d e c l a r a c i o n e s " - p e r o , t a m b i é n , frente a las centrales extraparlamenta-
rias de los respectivos partidos, a las que corresponde en exclusiva la participa-
ción en la redacción aun textual del núcleo político constitutivo de las declaraciones
programáticas.
Entonces, motivación y apelación n o m i n a l concurren para ligar, c o n vínculo
ajeno al régimen parlamentario clásico, los dos elementos de una fuerza política
que se quería h o m o g é n e a , p o r t a d o r a de la función para expresar y c o n c r e t a r el
r u m b o político, c o m o lo son, en sus respectivas esferas, el g o b i e r n o y su m a y o r í a .
La apelación n o m i n a l vincula las responsabilidades individuales de los p a r l a m e n -
tarios, mientras que las declaraciones de voto vinculan a c a d a u n o de los grupos
políticos y la motivación fiduciaria a todo el sector, a u n q u e c o m p u e s t o de la m a -
yoría en u n a y otra C á m a r a .
La relación q u e resulta tendrá carácter p e r m a n e n t e y no e p i s ó d i c o , es decir,
configurará u n a interdependencia q u e p o d r á ser interrumpida sólo, p o r iniciativa
de u n a u otra parte, con actos jurídicos típicos para r o m p e r esa relación. Ello i m -
plica, obviamente, la natural y fisiológica necesidad de u n a cierta h o m o g e n e i d a d
de las fuerzas políticas q u e concurren en la composición de la mayoría ministerial
y, eventualmente, en la estructura m i s m a del gabinete.
La " m o c i ó n de d e s c o n f i a n z a " p r e s e n t a d a en u n a a s a m b l e a , según el ú l t i m o
párrafo del artículo 94 constitucional "debe ser firmada por al menos un d é c i m o de
los c o m p o n e n t e s de la C á m a r a y no p u e d e ser puesta a discusión antes de tres días
de su presentación".
El instituto constituye el c o m p l e m e n t o lógico de la disciplina constitucional
de la m o c i ó n m o t i v a d a de confianza. P o r un lado, aporta el i n s t r u m e n t o p a r a la
remoción del g o b i e r n o q u e h a y a d e r o g a d o el r u m b o políticamente a p r o b a d o por
la mayoría, o bien, q u e se encuentre, por la situación política parlamentaria c a m -
biante, ante una m u t a c i ó n del r u m b o político de la a s a m b l e a y, por lo tanto, vea
disuelta su m a y o r í a ; por el otro, ello aporta - e n línea t e ó r i c a - el m e d i o i d ó n e o
p a r a c o h e s i o n a r las n u e v a s o r i e n t a c i o n e s d e los g r u p o s p a r a f o r m a r u n a n u e v a
mayoría y, en cierto m o d o , para expresar u n a indicación válida tanto para la futu-
ra línea política por seguir, cuanto para la c o m p o s i c i ó n del g o b i e r n o q u e d e b e r á
suceder a aquél afectado por la desconfianza.
En este sentido, el acto típico de la m o c i ó n m o t i v a d a de desconfianza, aun
c u a n d o sea dirigido al idéntico resultado de la r e m o c i ó n del gobierno, p u e d e con-
siderarse finalizado c o n u n a u otra de d o s distintas funciones: a la función de con-

trol político - d e l q u e m á s bien sería la m á x i m a manifestación, c o m p r e n s i v a del
e l e m e n t o s a n c i o n a d o r - c u a n d o el acto se motivase p o r el i n c u m p l i m i e n t o del go-
bierno al pacto fiduciario; o también, a la función de dirección política, c u a n d o la
motivación de desconfianza fuese testimonio del c a m b i o de orientación p a r l a m e n -
taria y del nuevo r u m b o q u e los grupos mayoritarios (no i m p o r t a si son los m i s m o s
o no de la vieja mayoría) intentaran promover.
El m e c a n i s m o de las dos m o c i o n e s motivadas (de la confianza y de la descon-
fianza) reafirmaría, entonces, la continuidad parlamentaria del gobierno de la R e -
pública y vería u n a rápida, funcional y "racionalizada" solución de las crisis guber-
nativas. (Naturalmente, la praxis constitucional de las crisis extraparlamentarias
anula el m e c a n i s m o y convierte a las a s a m b l e a s , m á s en q u e p r o t a g o n i s t a s del
suceso ministerial, en la verdadera "cámara de registro" de la presencia hegemónica
185
de los p a r t i d o s . )
En su aspecto procedimental, la disciplina de la m o c i ó n de desconfianza, c o m o
está establecida p o r los r e g l a m e n t o s p a r l a m e n t a r i o s , r e s p o n d e a la finalidad del
instituto: no sólo son requeridos un q u o r u m p a r a su presentación (en el intento de
evitar iniciativas p u r a m e n t e veleidosas o de disturbio) y la votación p o r apelación
n o m i n a l (con el fin de llamar p ú b l i c a m e n t e a los p a r l a m e n t a r i o s a sus responsa-
bilidades), sino, t a m b i é n se pide un intervalo, de al m e n o s tres días entre la pre-
sentación y la discusión, para q u e no se sirvan de la m o c i ó n de desconfianza las
m i n o r í a s con votación sorpresiva, en la hipótesis de q u e la m a y o r í a se presente
con e s c a s o n ú m e r o . (También esta garantía, d í g a s e p o r inciso, s u b r a y a c ó m o la
relación fiduciaria exista entre g o b i e r n o y m a y o r í a y no entre g o b i e r n o y u n a in-
diferenciada generalidad de m i e m b r o s de las asambleas.)
1 8 5
Se sabe muy bien que ningún gabinete ha sido removido, desde la entrada en vigencia de la constitución
hasta hoy, como consecuencia de mociones de desconfianza; sólo siete actos de este tipo, a través de las legisla-
turas, han llegado a la discusión (pero, sin ser aprobados jamás): que a cinco gabinetes no les fue acordada la con-
fianza, después del nombramiento: al octavo ministerio De Gasperi, el primero ministerio Fanfani, el primer y el
quinto ministerio Andreotti, el sexto ministerio Fanfani. A la falta de la concesión de la confianza: al primer go-
bierno Andreotti y al sexto gobierno Fanfani, siguió, luego, la disolución de las cámaras.
Sobre las crisis extraparlamentarias, baste observar en esta sede, que la expresión conjuga, frecuentemente,
fenómenos no del todo homogéneos, debiéndose distinguir, tal vez, entre las crisis abiertas luego de dimisiones
del gobierno por acontecimientos extraños al Parlamento (disenso entre los partidos de la coalición), que son las
verdaderas y propias crisis extraparlamentarias, y aquéllas maduradas y desembocadas en sede parlamentaria
aun sin recurrir a los instrumentos de confianza (voto negativo sobre propuesta del gobierno de alto relieve polí-
tico o manifestaciones de insatisfacción después del control). De manera que una clasificación de las crisis podría
ser la siguiente: a) crisis parlamentarias, ex artículo 94 constitucional, es decir, abiertas por aprobación de
desconfianza o por rechazo de mociones de confianza; crisis parlamentarias abiertas por votación de las cámaras
de naturaleza no fiduciaria o sobre cualquier otro episodio parlamentario juzgado políticamente relevante, como
la interpelación republicana para el ministerio Andreotti en 1973; crisis extraparlamentarias consecuentes a
dimisiones maduradas fuera del ámbito parlamentario y resueltas formalmente en la autónoma determinación del
consejo de los ministros.
Modificaciones reglamentarias conformes al principio de q u e la confianza o

la desconfianza se dé o se niegue c o n la evaluación general de la política guber-
nativa, ya h a b í a n i m p e d i d o , incluso antes de la reforma de 1 9 7 1 , a d e m á s de la p o -
sibilidad de presentar e n m i e n d a s u órdenes del día concurrentes con la m o c i ó n de
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desconfianza, t a m b i é n la posibilidad de votarla p o r partes s e p a r a d a s .
b) La moción de desconfianza individual
LA CONSTITUCIÓN no disciplina, al m e n o s , en m a n e r a explícita, la responsabilidad

individual de los m i n i s t r o s . S e g ú n a l g u n o s (Paladin, M a n z e l l a , C h i o l a ) , ella no
p u e d e ser admitida, p o r q u e el artículo 94 constitucional, disciplina la relación de
confianza (y las c o n s e c u e n t e s m o c i o n e s de c o n f i a n z a y de d e s c o n f i a n z a ) d e l i -
n e á n d o l a c o m o u n a relación intercurrente entre c a d a C á m a r a y el g o b i e r n o en su
conjunto; p o r q u e la responsabilidad política del ministro está casi s i e m p r e vincu-
lada a aquélla de la unión ministerial en su conjunto (y cuando no lo es, el problema
se resuelve naturalmente con la dimisión e s p o n t á n e a del ministro) y, también, c o n
aquélla del presidente del consejo, p u e s ese ministro ha sido propue sto en la n ó -
mina del Presidente de la República; en fin, para q u e una moción de desconfianza
individual i m p l i q u e u n a intrusión ilegítima p o r parte de c a d a C á m a r a en la m a t e -
ria (aquélla relativa a la c o m p o s i c i ó n del gabinete) q u e la constitución confía a la
determinación exclusiva del presidente del consejo y, a través de éste, de los par-
tidos q u e c o n su a p o y o h a n d a d o vida a la unión ministerial.
1 8 6
Estrechamente vinculado con la relación fiduciaria está el "reajuste" con el que se procede modificar la
estructura de un ministerio con la sustitución de uno o más ministros. El artículo 5 de la Ley número 400 de
1988, dispone que el presidente del consejo debe comunicar a las cámaras "la composición del gobierno y cada
uno de sus cambios", pero, calla sobre el procedimiento subsecuente (correcto, por otra parte, tratándose de
materia que entra dentro de la esfera de la competencia exclusiva de los reglamentos parlamentarios).
Ya que con el reajuste cambian los elementos esenciales con base en los cuales ha sido aprobada la moción
de confianza por parte de las cámaras: la estructura del gobierno y su rumbo político que, por la modificación de
la primera recibe normalmente contragolpes inevitables, parecería necesario que bajo el perfil constitucional el
debate parlamentario se concluyera con la votación de una moción de confianza. En cambio, en ausencia de una
disciplina explícita a este propósito, el procedimiento resultante de la praxis aparece como correcto, aunque con
frecuencia tal debate se concluye con la presentación de un orden del día o de una resolución, con el contenido
objetivo de la confianza al gobierno, sobre el cual este último ha puesto, tal vez, la cuestión de la confianza, no
pueda ser votada una nueva moción de confianza, en la especie, habiendo cambiado los elementos esenciales con
base en los cuales ésa se había concedido, cada Cámara debería estar en condición para expresarse nuevamente
sobre la subsistencia de la relación fiduciaria y, entonces, el procedimiento debería concluirse con la votación
de una moción de confianza: es decir, el único acto del cual, si no es aprobado, surge para el gobierno la
obligación jurídica de entregar la dimisión. Además, ya que de la praxis se deduce que las fuerzas políticas han
reconocido sistemáticamente al debate en cuestión una naturaleza fiduciaria (sea por contenido objetivo de los
órdenes del día o de las resoluciones concluyentes del debate, sea por el frecuente recurso del gobierno a la cues-
tión de la confianza), no se comprende el porqué deba ser formalmente negado a las cámaras el poder expresarse
sobre la confianza o, más precisamente, este poder les sea reconocido a ellas sólo por iniciativa del gobierno,
libre de poner o no la cuestión de la confianza sobre el documento conclusivo del debate parlamentario.
En c a m b i o , en la otra vertiente (Virga, R e s c i g n o ) se sostiene q u e el artículo 95

constitucional p r e v é e x p r e s a m e n t e u n a responsabilidad de todos los c o m p o n e n t e s
del gobierno (presidente del consejo, consejo de los ministros y ministros conside-
rados individualmente) y q u e ésta d e b e entenderse no sólo c o m o responsabilidad
civil, p e n a l , administrativa y contable, sino, también, c o m o responsabilidad polí-
tica frente a las cámaras, activable a través de u n a específica m o c i ó n de desconfian-
za individual q u e ataca al ministro en lo individual, sin i m p l i c a r la d i m i s i ó n del
g o b i e r n o en su conjunto.
E n l a experiencia republicana, q u e a u n c u a n d o h a c o n o c i d o n u m e r o s o s actos
de crítica y de censura para u n o de los ministros (interrogaciones, interpelaciones,
m o c i o n e s ) n u n c a se h a b í a presentado, hasta la llegada de los a ñ o s o c h e n t a , el pro-
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b l e m a de una moción de desconfianza individual. Todavía, en el curso de p o c o s
años, se difundió la praxis de presentar órdenes del día o m o c i o n e s q u e con una
expresión de censura, contra un ministro, pasaron a la petición, implícita y aun ex-
plícita, de dimisión.
La eventual aprobación de u n a tal m o c i ó n , hubiera p o d i d o causar efectos de
r o m p i m i e n t o a la coalición gubernativa, ya sea p o r la imposibilidad, de hecho pero
también formal, de no tener en cuenta tan grave evaluación parlamentaria, ya sea,
de reflejo, por las consecuencias q u e la dimisión del ministro hubiera producido en
su solidez, n o r m a l m e n t e precaria. Es necesario tener p r e s e n t e , p a r a c o m p r e n d e r la
relevancia política a d e m á s de la institucional, q u e tales m o c i o n e s , no pudiéndose
calificar c o m o m o c i o n e s de desconfianza al g o b i e r n o , no estaban sometidas al ré-
g i m e n j u r í d i c o p r o p i o de este ú l t i m o instituto y, p o r lo tanto, e r a n s o m e t i d a s a
v o t a c i ó n sin e s c r u t i n i o p a t e n t e ; sin e m b a r g o , t r a t á n d o s e d e v o t a c i ó n s o b r e u n a
p e r s o n a , era a escrutinio secreto. Para evitar l o s l l a m a d o s francotiradores y los
riesgos consecuentes p a r a la estabilidad de la coalición, a m e n a z a d a p o r agresio-
nes i m p r e v i s t a s d e p a r l a m e n t a r i o s d e m a y o r í a , e m p u j a d o s p o r los m ó v i l e s m á s
disparatados, todos convergentes p a r a crear dificultades al g o b i e r n o en el cargo
hasta obligarlo a la dimisión, este último p o d í a recurrir t e ó r i c a m e n t e a la cuestión
de confianza, i m p o n i e n d o p o r c o n s e c u e n c i a la v o t a c i ó n con apelación n o m i n a l :
solución q u e , sin e m b a r g o , es impracticable frente a las confusiones q u e podrían
subsistir en u n o o m á s c o m p o n e n t e s partidistas de la m a y o r í a m i s m a frente al m i -
nistro sometido a crítica.
La gran proliferación de las m o c i o n e s de "desconfianza i n d i v i d u a l " y las con-
secuentes tensiones ocurridas en el p l a n o político p a r l a m e n t a r i o en las relaciones
entre el gobierno, los grupos parlamentarios de mayoría y las oposiciones, dio lugar
'"Peticiones parlamentarias de dimisión de un ministro fueron hechas frente a: Andreotti (1962); Lattan-
zio (1977); De Michelis (1980); Evangelisti (1980); Morlino (1980); Longo (1984); Andreotti (1984); De Mi-
chelis (1985) y Falcucci (1986).
a la exigencia de una profunda reflexión y de t o m a r una decisión sobre la a d m i -

sibilidad y sobre el régimen jurídico de este instituto.
En el Senado, con u n a opinión de la j u n t a para el reglamento, la cuestión fue
resuelta en el sentido de la admisibilidad de una m o c i ó n de desconfianza indivi-
dual y la consecuente aplicación a ella del r é g i m e n j u r í d i c o prescrito por el artícu-
lo 94 constitucional (que establece la votación p o r apelación nominal). En c a m b i o ,
en la C á m a r a se recurrió a u n a verdadera y propia integración del artículo 115 del
reglamento, estableciéndose, con una formulación un tanto a m b i g u a , q u e el régi-
m e n propio de las m o c i o n e s de confianza y de desconfianza se aplica, también, "a
las m o c i o n e s en las q u e se pide la dimisión de un ministro".
A este propósito, ha sido sostenido p o r Lippolis, el R e g l a m e n t o de la C á m a r a
no legitimaría formalmente una m o c i ó n de desconfianza individual, limitándose a
extender el r é g i m e n propio de la m o c i ó n de desconfianza individual, limitándose
a extender el régimen propio de la m o c i ó n de desconfianza a un i n s t r u m e n t o q u e ,
aun pidiendo la dimisión de un ministro, no tendría naturaleza fiduciaria y, p o r lo
tanto, no implicaría, si fuese a p r o b a d o , la obligación j u r í d i c a para el ministro de
entregar la dimisión. La tesis, en c u a n t o c o r r e s p o n d e a una orientación e x p r e s a d a
en sede de elaboración de la n o r m a reglamentaria, no parece q u e p u e d a ser a c e p -
tada. En efecto, ante todo, no se puede desconocer a las dos cámaras y a la relativa
potestad reglamentaria, el p o d e r de interpretar/integrar el texto constitucional, r e -
solviendo las ambigüedades objetivas q u e se caracterizan en la especie (y, d e s p u é s ,
los sucesos relativos a la introducción en el o r d e n a m i e n t o de la cuestión de con-
fianza, no n o s p a r e c e q u e p u e d a n subsistir al propósito d u d a s razonables); p e r o
una vez q u e éstas h a n admitido la validez de un instrumento procesal q u e tenga
por contenido solicitar la dimisión de un ministro en lo individual, no se puede pen-
sar en soslayar las consecuencias jurídicas q u e broten de esa manifestación de v o -
luntad. Tanto m á s q u e en c a s o contrario se llegaría a la conclusión de diferenciar
profundamente la normativa reglamentaria de la C á m a r a con la del S e n a d o ante un
instituto fundamentalmente del sistema constitucional que, en c a m b i o , exige u n a
disciplina unitaria, al m e n o s en sus características esenciales. A eso se d e b e agregar
luego, bajo el perfil estrictamente formal, q u e la extensión del acto en el q u e se
pide la dimisión de un ministro del r é g i m e n p r e c i s a m e n t e con la m o c i ó n de d e s -
confianza, p u e d e implicar el r e c o n o c i m i e n t o a éste de la m i s m a naturaleza fidu-
ciaria; y, en fin, que no se comprende c ó m o pueda negarse a esta moción su eficacia
propia para hacer surgir la obligación jurídica para el ministro de renunciar, c u a n d o
este efecto de cualquier m a n e r a está destinado a producirse por la imposibilidad
de no darle algún seguimiento a las manifestaciones de voluntad de la C á m a r a .
Tanto en la C á m a r a c o m o en el S e n a d o se logra de cualquier m o d o el fin per-
seguido: el de no impedir q u e la votación de estos instrumentos de activación de
la responsabilidad política ministerial acontezca a escrutinio secreto. Y, en efecto,

el p r o b l e m a perdió b u e n a parte de su validez política. M o c i o n e s de desconfianza
188
i n d i v i d u a l t o d a v í a fueron p r e s e n t a d a s , pero la publicidad del voto desplegó
de i n m e d i a t o su tradicional eficacia p a r a r e c o m p a c t a r las fuerzas de la mayoría,
r e c h a z a n d o los tentativos de la oposición.
Si bajo el perfil formal, la solución aceptada p o r la C á m a r a y p o r el S e n a d o
h a c e surgir n o p o c a s c o n f u s i o n e s , e s n e c e s a r i o d e s t a c a r , sin e m b a r g o , q u e sus
d e c i s i o n e s h a n sido d e t e r m i n a d a s p o r la n e c e s i d a d de resolve r un p r o b l e m a no
m e r a m e n t e teórico, sino de particular relevancia política: es decir, aquél de im-
pedir a las oposiciones no tanto el s o m e t e r a la crítica a un m i n i s t r o en lo indivi-
dual, sino, en c a m b i o , de agregar en cualquier m o m e n t o en el secreto de la urna a
parlamentarios o, aún m á s , a grupos disidentes al interior de la m a y o r í a sobre una
m o c i ó n que, si es aprobada, h u b i e r a a c a b a d o p o r obligar al gobierno ( a u n q u e bajo
el perfil formal) para entregar su dimisión: con m o d a l i d a d e s e v i d e n t e m e n t e del
t o d o ajenas a las prescripciones (publicidad del voto) contenidas en el artículo 94
constitucional. En efecto, las m o c i o n e s de desconfianza individuales presentadas
sucesivamente a las antes m e n c i o n a d a s decisiones de naturaleza reglamentaria de
las dos c á m a r a s fueron fácilmente r e c h a z a d a s sin q u e se manifestaran esos incon-
v e n i e n t e s q u e se h a b í a n p r e s e n t a d o , r e d i m e n s i o n a n d o n e t a m e n t e bajo el perfil
político la importancia del instrumento.
c) La cuestión de confianza
LA CUESTIÓN de la confianza ha sido p o r largo tiempo un instituto nacido en vía de

praxis parlamentaria, luego, llega a ser u n a regla convencional, p e r o , q u e d a des-
c o n o c i d a tanto para el d e r e c h o constitucional c o m o al d e r e c h o p a r l a m e n t a r i o es-
critos. C o m o tal, ella representaba u n a integración tácita del sistema f o r m a l m e n t e
vigente, p e r o , configuraba, viéndola bien, un r e f o r z a m i e n t o . Su r e g l a m e n t a c i ó n
escrita es efectuada, bajo el perfil del p r o c e d i m i e n t o parlamentario, ante t o d o en la
Cámara de 1971, cambiando radicalmente la disciplina consolidada en precedencia
en vía de h e c h o , y, luego, en el S e n a d o en 1988, sin innovaciones sustanciales res-
p e c t o a la disciplina p r e c e d e n t e , d e s p u é s de q u e el artículo 2, s e g u n d o párrafo, de
la L e y n ú m e r o 4 0 0 de 1988 había r e g l a m e n t a d o el instituto, relativo a las relacio-
nes internas al gobierno.
Procesalmente, la posición de la cuestión de la confianza se ha realizado
s i e m p r e c o n la formal d e c l a r a c i ó n de q u e h u b i e r a sido c o n s i d e r a d a relevante la
l88
D e s p u é s de la aprobación de la reforma reglamentaria, fueron presentadas mociones de desconfianza
ante la Cámara contra a Falcucci (1986), Donat Cattin (1989) y Goria (1992).
votación sobre el texto en discusión para los fines de la p e r m a n e n c i a o de la dis-

minución del ministerio. L o s efectos de la cuestión de la confianza estaban (y del
resto, están) destinados a producir el retorno riguroso de la solidaridad de la m a -
yoría con el gobierno, solidaridad porque se tienen motivos para considerar q u e se
ha debilitado. E s o vale, ya sea c u a n d o la m a y o r í a parlamentaria (la cuestión de la
confianza p u e d e , indiferentemente, generarse ante u n a o a m b a s c á m a r a s ) se ex-
prese p o r un solo partido - c u y a s corrientes internas h a y a n m i n a d o la h o m o g e n e i -
d a d - ya sea, c u a n d o , y es el caso m á s frecuente, ella resulte de la alianza de m á s
grupos parlamentarios, estén o no representados en el gobierno.
Antes de q u e estuviese disciplinada en la C á m a r a p o r el artículo 116 del R e -
glamento, la cuestión de la confianza podía surgir, indiferentemente, antes de la
votación, sobre cualquier texto en discusión: actos legislativos, actos de r u m b o o
de control, actos de o r g a n i z a c i ó n o incidentales. Su p o s i c i ó n , c o n s i s t e n t e en la
afirmación p o r parte del g o b i e r n o de la esencialidad respecto al r u m b o político
aprobado por la C á m a r a del objeto en discusión, tenía (y tiene) el efecto de trans-
formar el debate en curso en un d e b a t e fiduciario. El voto de las c á m a r a s , aun re-
firiéndose a un acto de naturaleza diversa (legislativo, de r u m b o , de control) a s u m e
el carácter de voto de confianza, de confirmación o de ruptura formal de la rela-
ción fiduciaria, con el c o n s e c u e n t e surgimiento p a r a el g o b i e r n o de la obligación
jurídica de entregar la dimisión en el c a s o en el q u e u n a sola de ellas se orientase
en sentido opuesto a sus intenciones.
P r e c i s a m e n t e , p o r s o b r e p o n e r s e y prevalecer, en el c a s o de q u e el g o b i e r n o
hubiese recurrido a la cuestión de la confianza, la naturaleza propia de esta última
respecto de la del acto en votación, las presidencias de las d o s a s a m b l e a s - s o s -
tenidas p o r la m a y o r í a de gobierno, pero, sistemáticamente cuestionadas, a u n q u e
inútilmente, p o r los grupos de o p o s i c i ó n - , h a b í a n d e d u c i d o c o n s e c u e n c i a s especí-
ficas procesales derogativas de la disciplina establecida p o r el r e g l a m e n t o para el
único acto en discusión y votación. Estas c o n s e c u e n c i a s procesales eran:
a) El voto p o r apelación n o m i n a l , para q u e los c i u d a d a n o s y los partidos pu-

d i e s e n c o n t r o l a r e l c o m p o r t a m i e n t o d e los p a r l a m e n t a r i o s e n u n m o m e n t o
esencial p a r a la vida de las instituciones, c o m o el de la votación fiduciaria in-
cidente sobre la p e r m a n e n c i a en el cargo del gobierno;
b) la no e n m e n d a b i l i d a d y la indivisibilidad del texto sobre el q u e se p o n í a la
c u e s t i ó n de confianza, a s í c o m o su p r i o r i d a d en la v o t a c i ó n r e s p e c t o a los
otros: consecuencias vinculadas a la consideración de que la confianza no to-
lera e n m i e n d a s y divisiones (y, p o r lo tanto, d e b e ser e x p r e s a d a c o n un ú n i c o
voto), mientras q u e , al m i s m o t i e m p o , a s u m e naturaleza preliminar o prevale-
ciente respecto a cualquier otra cuestión o votación (la relación fiduciaria p r e -
cediendo y c o n d i c i o n a n d o a t o d a la actividad del gobierno).
La defensa de estas consecuencias del p r o c e d i m i e n t o h a n p e r m i t i d o al gobier-

no y a los partidos políticos, de vez en vez, perseguir un doble fin: ante todo, el de
reforzar la mayoría evitando, a través del control de los parlamentarios q u e se h a c e
p o s i b l e p o r el voto patente, i m p u l s o s centrífugos en orden al r u m b o político y m a -
niobras ocultas contra el gobierno, dirigidas a p o n e r en riesgo la p e r m a n e n c i a en el
cargo; en segundo lugar, de contrastar al recurrente o b s t r u c c i o n i s m o de las o p o -
siciones, garantizando con ello las c o n d i c i o n e s n e c e s a r i a s p a r a llegar r á p i d a m e n t e
a u n a d e l i b e r a c i ó n p o r p a r t e d e las c á m a r a s . E n e f e c t o , e s e v i d e n t e c ó m o , por
ejemplo, en la votación de un artículo de un p r o y e c t o de ley o de u n a m o c i ó n , la
e n m e n d a b i l i d a d y la prioridad en la votación i m p e d í a n la discusión y la votación
de t o d a s las e n m i e n d a s , presentadas con frecuencia en gran n ú m e r o , p r e c i s a m e n t e
p a r a retrasar la decisión. En efecto, o la cuestión de confianza era a p r o b a d a y con
ella el texto sobre la q u e se ponía, con la c o n s e c u e n t e c a d u c i d a d de todas las en-
m i e n d a s ; o t a m b i é n , c o n s e c u e n c i a q u e n u n c a se ha verificado, el g o b i e r n o era
derrotado. P e r o , en tal c a s o , su dimisión obligatoria i m p l i c a b a la suspensión de
t o d a actividad p a r l a m e n t a r i a h a s t a l a f o r m a c i ó n d e l a n u e v a u n i ó n ministerial.
Incluso, había sido puesto en relieve, c ó m o el e x c e s o gubernativo, al poner la
cuestión de la confianza, hubiera p o d i d o llegar h a s t a la parálisis del natural deba-
te parlamentario y resolverse en un p e r m a n e n t e chantaje p a r a los parlamentarios
de mayoría, para impedirles u n a participación apreciable en el desarrollo legisla-
tivo o político del r u m b o a d o p t a d o .
P o r estos motivos, durante cerca de d o s decenios, las o p o s i c i o n e s han cues-
tionado sistemáticamente al instituto, tanto en la C á m a r a c o m o en el Senado, desta-
c a n d o , bajo el perfil m e r a m e n t e teórico tal vez sin equivocación, q u e la relación
de la confianza está detalladamente disciplinada en el artículo 94 constitucional;
q u e en éste no se m e n c i o n a alguna de las cuestiones de la confianza y q u e , por lo
tanto, debería considerarse ajeno a la redacción constitucional; q u e n a d a i m p i d e al
g o b i e r n o c o m u n i c a r a las fuerzas políticas p a r l a m e n t a r i a s q u e el a r g u m e n t o de
discusión es parte del r u m b o político subyacente a la relación fiduciaria (o en irre-
ductible constraste con ése) y q u e , por c o n s e c u e n c i a , se dimitiría frente a un voto
contrario respecto a los propios acuerdos; y, en fin, q u e esta declaración del g o -
b i e r n o no podría n u n c a implicar la d e r o g a c i ó n a las n o r m a s reglamentarias q u e
disciplinan, en vía general, el acto en discusión.
El c u e s t i o n a m i e n t o por parte de las oposiciones, sin e m b a r g o , d i s m i n u y ó con
la reforma reglamentaria de 1 9 7 1 , en la q u e la C á m a r a e l a b o r ó u n a específica dis-
ciplina del instituto, p r o f u n d a m e n t e limitativa respecto al p a s a d o y, con ella, cae,
naturalmente, cualquier residuo de reserva política y doctrinaria sobre su c o m p a -
tibilidad c o n el sistema constitucional.
En c a m b i o , en el S e n a d o , la reforma de 1 9 7 1 , no t o m ó en consideración algu-

189
na cuestión de la c o n f i a n z a q u e c o n t i n u ó s o m e t i d a a la disciplina tradicional
formada y c o n s o l i d a d a , en vía de h e c h o , d u r a n t e el v e i n t e n i o p r e c e d e n t e . S ó l o
después de un ulterior r e c o n o c i m i e n t o del instituto, efectuado por la L e y n ú m e r o
400 de 1988, el S e n a d o , en el cuarto párrafo del artículo 1 6 1 , estableció q u e el
gobierno no p u e d e argüir la cuestión de la confianza " s o b r e propuestas de modifi-
cación al r e g l a m e n t o y en general a t o d o lo q u e se refiera a las c o n d i c i o n e s de
funcionamiento interno del S e n a d o " . N o s e n c o n t r a m o s , entonces, frente a una li-
mitación del poder del gobierno p a r a recurrir a la cuestión de la confianza q u e , sin
embargo, parece m á s formal q u e sustancial. En efecto, también en el p a s a d o , el
gobierno siempre se había abstenido, tanto para atribuir relevancia fiduciaria a las
decisiones c a m a r a l e s relativas a la p o t e s t a d r e g l a m e n t a r i a las c u a l e s , a u n q u e a
m e n u d o de extrema relevancia política entran en la reserva de a s a m b l e a estable-
cida por el artículo 64 constitucional, c o m o para intervenir sobre cuestiones q u e
se refieran a las "condiciones de funcionamiento" del S e n a d o : fórmula q u e r e s u m e
y en la q u e entran las interpretaciones o las referencias al r e g l a m e n t o , las a u t o -
rizaciones para proceder, la verificación de las elecciones, las sanciones discipli-
narias, etcétera. La cuestión de la confianza, por lo tanto, p u e d e ser puesta en el
Senado - n o h a b i é n d o s e querido innovar, respecto a la praxis p r e c e d e n t e - ya sea
sobre las propuestas de instituciones de las comisiones de investigación, o sobre las
deliberaciones relativas a la formación del calendario y el e s q u e m a de los traba-
j o s (diferenciándose con eso, netamente - c o m o se verá dentro de p o c o - de cuanto
ha establecido el R e g l a m e n t o de la C á m a r a ) .
También q u e d a r o n inalteradas las c o n s e c u e n c i a s procesales derivadas de la
cuestión de la confianza, es decir, la no enmendabilidad, la indivisibilidad y la prio-
ridad de la votación, además de la votación por apelación nominal. Sólo es necesario
destacar q u e la cuestión de la confianza, transforma al debate en curso en un de-
bate de naturaleza fiduciaria, al que se aplican las n o r m a s relativas a la discusión,
con el consecuente d e r e c h o para todos los parlamentarios de intervenir. Sin e m -
bargo, también encuentran su aplicación las n o r m a s relativas a la p r o g r a m a c i ó n
l89
L o s reglamentos de la Cámara y del Senado callan correctamente, por respetuoso deber ante los interna
corporis de otro órgano constitucional, sobre los sujetos habilitados para poner la cuestión de la confianza en
nombre del gobierno. La materia está disciplinada ahora por el artículo 2 de la Ley número 400 de 1988, que
establece, aceptando una praxis ya instaurada algunos años antes de su entrada en vigencia, que el consejo de
los ministros "expresa la anuencia" a la iniciativa del presidente del consejo, para poner la cuestión de confian-
za. El sucesivo artículo 5 sanciona, después, que la cuestión de confianza puede ser declarada a las cámaras por
el presidente del consejo directamente o por medio de un ministro delegado expresamente para ello. De
cualquier manera, es oportuno recordar que no espera ni a la Cámara ni a su presidente revisar el procedimien-
to seguido por el Ejecutivo para poner la cuestión de la confianza (los eventuales problemas que puedar ocurrir
a ese propósito, en efecto, son discutidos en el ámbito de la unión gubernamental o entre los vértices de los par-
tidos que lo sostienen), debiendo ellos, limitarse solamente, a recibir el acta, para los efectos procesales que se
derivan de la declaración del gobierno.
de los trabajos, con la c o n s e c u e n t e fijación de la fecha dentro de la q u e se llega a

la deliberación y distribución de los t i e m p o s y de las intervenciones entre todos
los grupos parlamentarios.
El artículo 116 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a ha modificado, en c a m b i o , p r o -
fundamente, el antecedente de la disciplina convencional sobre la cuestión de la
confianza, en orden no sólo a las consecuencias procedimentales, sino, también, y
especialmente, al m i s m o p o d e r del g o b i e r n o de recurrir a ella, p o n i e n d o con eso
delicados p r o b l e m a s de legitimidad constitucional. P a r a c o m p r e n d e r mejor esta
disposición, t a m b i é n a la luz de los c a m b i o s q u e ha sufrido en la j u r i s p r u d e n c i a
parlamentaria y de la reforma de otros institutos a ella v i n c u l a d o s , es necesario te-
ner presente q u e ésta representa una de las expresiones particulares m á s relevan-
tes del clima político existente en 1 9 7 1 , dirigida a introducir y valorar t o d o s los
instrumentos reglamentarios q u e en las cotidianas d e c i s i o n e s políticas pudiesen
favorecer el e n c u e n t r o y el c o m p r o m i s o al interior de la C á m a r a entre los grupos
parlamentarios de mayoría y los de oposición, y a comprimir aquéllos orientados en
el sentido de un reforzamiento de la m a y o r í a y del g o b i e r n o y de reducción de la
potencialidad es obstruccionista que, en ese e n t o n c e s , e s t a b a n a m p l i a m e n t e pre-
sentes y reforzadas en el nuevo texto reglamentario. Ella, por lo tanto, sufrió de
i n m e d i a t o los n e c e s a r i o s c o n t r a g o l p e s d e r i v a d o s t a n t o de la n e c e s i d a d objetiva
de p o n e r un freno a un o b s t r u c c i o n i s m o sistemático y exhorbitante, puesto suce-
sivamente en acción p o r u n a p e q u e ñ a m i n o r í a aguerrida, c o m o p o r la exigencia
contextualmente m a d u r a d a en el d e c e n i o apenas transcurrido, de c a m b i a r radical-
m e n t e la filosofía del c o m p r o m i s o , de la q u e el texto reglamentario era expresión,
r e f o r z a n d o , al contrario, los i n s t r u m e n t o s de a u t ó n o m a d e c i s i ó n de las fuerzas
mayoritarias.
El citado artículo 116 del R e g l a m e n t o , c u y o texto, sin e m b a r g o , ha q u e d a d o
i n a l t e r a d o , e s t a t u y e q u e "la cuestión d e l a confianza n o p u e d e g e n e r a r s e sobre
p r o p u e s t a s de investigaciones p a r l a m e n t a r i a s , m o d i f i c a c i o n e s del r e g l a m e n t o e
interpretaciones relativas o referencias, autorizaciones para proceder y verificación
las elecciones, n o m b r a m i e n t o s , h e c h o s p e r s o n a l e s , sanciones disciplinarias y en
general, sobre todo lo q u e se refiera a las c o n d i c i o n e s del funcionamiento interno
de las cámaras y sobre todos aquellos argumentos para los que el reglamento pres-
cribe votaciones p o r levantamiento de m a n o o p o r escrutinio secreto".
A la cuestión de la confianza, q u e es el i n s t r u m e n t o del r u m b o político guber-
nativo por excelencia, le son i m p e d i d a s , p o r lo tanto, dos distintas áreas procedi-
mentales. La primera, es la y a tradicional c o n s i d e r a d a p o r convention parlamen-
taria, c o m o reservada a los m á s celosos interna corporis asambleístas, q u e de p o r
sí resultan no susceptibles, aun el p a s a d o para autolimitación del gobierno, de caer
bajo la imposición de la cuestión política. La segunda, es un área p a r a n a d a con-
siderada neutral o despolitizada, sino, al contrario, de tal relevancia política c o m o

para inducir c o n frecuencia al gobierno, de proponer cuestión de la confianza. Per-
tenecen, a esta ú l t i m a , las investigaciones y t o d o s los a r g u m e n t o s de r e l e v a n c i a
no m e r a m e n t e organizativa interna, para los q u e el R e g l a m e n t o de la C á m a r a r e -
serve la votación c o n escrutinio secreto o p o r l e v a n t a m i e n t o de m a n o . Se trata,
c o m o es evidente, de un criterio flexible q u e p e r m i t e , de vez en vez, la a m p l i a c i ó n
o la restricción de los argumentos sobre los q u e la cuestión de la confianza p u e d e
proponerse, sin e n t r a m p a r la n o r m a sustancial (artículo 116 del R e g l a m e n t o de la
Cámara) que la regula. La reforma reglamentaria de 1988 sobre las modalidades
de la votación, al introducir, salvo excepciones p r e d e t e r m i n a d a s , el criterio g e n e -
ral de la votación patente, ha incidido naturalmente, ampliando sus confines, sobre
las dimensiones de la cuestión de la confianza. Así, ha sido suprimido el escruti-
nio secreto en la votación final de los proyectos de ley (artículo 9 1 ) y en aquella
en la q u e se d i s c u t e y delibera sobre materias q u e no estén en el o r d e n del día
(artículo 2 7 , segundo párrafo); sobre el orden del día de r e c h a z o de los p r o y e c t o s
de ley de aprobación de los estatutos regionales; sobre la existencia de los p r e -
supuestos d e constitucionalidad d e los decretos-ley (artículo 96-bis). E n c a m b i o ,
continúan sin someterse a la cuestión de la confianza, en c u a n t o a q u e p a r a ellas
está prevista la votación por levantamiento de m a n o , las deliberaciones relativas al
orden del día de las dos sesiones sucesivas en caso de la falta del a c u e r d o en con-
190
ferencia de los presidentes (artículo 2 7 ) ; a la declaración de urgencia p a r a un
p r o y e c t o de ley a u n c u a n d o fuese p r o p u e s t a p o r el g o b i e r n o (artículo 6 9 ) ; a la
deliberación, de e x t r e m a relevancia política, sobre la p r o p u e s t a p r e s i d e n c i a l de
asignación de un proyecto de ley a u n a c o m i s i ó n en sede legislativa, c u a n d o h a y a
191
oposición (artículo 9 2 ) .
""Confusiones de orden constitucional podrían surgir de esta prohibición, que parecería inspirada casi a una
forma dualista de régimen parlamentario, en la indirecta pero concreta posibilidad de disociación que eso postu-
la entre el rumbo político de gobierno y el rumbo de mayoría (es decir, en la práctica, entre gobierno y mayoría).
De hecho, reconocido a la mayoría, como es lógico, un poder de disposición sobre el orden del día por deliberar
en dos sesiones cada vez que no se realice la unanimidad de los consensos en la conferencia de los presidentes,
se podría objetar que -admitida esta limitación y... fatigosa disponibilidad de los órdenes de los trabajos por la
mayoría política- parecería racional no impedir al gobierno, es el leader de la mayoría, de reclamar a sus grupos
el apoyo y la necesaria solidaridad para la aplicación del rumbo político común. Pero el problema hoy, es, de
cualquier manera, de carácter meramente teórico, porque después de la reforma reglamentaria de 1990, al no lo-
grarse, en la conferencia de los presidentes, un acuerdo unánime sobre la programación, ha confiado al presidente
de asamblea la tarea de elaborar el programa y el calendario sobre la base de las indicaciones del gobierno y de las
propuestas de los grupos la determinación del orden del día de las dos sesiones sucesivas sobre la base de una
deliberación de asamblea. Esto ha llegado a ser una mera hipótesis de escuela, de improbable realización.
19
' E n cambio, es cuestionable referirse a la fórmula "en general sobre cuanto se refiera a las condiciones
de funcionamiento interno de la Cámara" en las deliberaciones sobre instrumentos incidentales de la prejudicial
y de la suspensión (artículo 40), así como sobre los requerimientos de cierre de una discusión: todas las delibe-
raciones por las cuales a la Cámara no se impone la votación por alzada de mano y que, también, al menos para
las incidentales, induciría a propender -piénsese en el contrasentido de una confianza puesta para el rechazo de
una prejudicial "por motivos de constitucionalidad" para la validez del rechazo.
P o r lo q u e se refiere a las propuestas de investigación parlamentaria u n a opi-

nión crítica sobre la sustracción al g o b i e r n o del p o d e r de p o n e r la cuestión de la
192
c o n f i a n z a h a sido formulada p o r Pace, quien, a u n q u e d u d o s a m e n t e , h a p r o y e c -
tado, por un lado, la tesis de la prevalencia de las n o r m a s m á s restringidas i m p u e s -
tas por la fuente reglamentaria, mientras que sobre el plano político-constitucional
ha j u z g a d o , p o r otra parte, insuficiente la prohibición del artículo 116 p a r a quitar
a la investigación su "gobernabilidad", en razón del d o m i n o q u e conserva la m a -
yoría, y podría conservar, en toda la fase procedimental del instituto, para concluir
q u e la prohibición " n o p o d r á lograr p o r sí sola, transformar n u e v a m e n t e la inves-
tigación en un instrumento de legislación y, sobre todo, de control (exclusivamente
parlamentario) p o r el r e n d i m i e n t o a c e p t a b l e " . A h o r a , sobre la última considera-
ción, aquélla político-constitucional, sería arduo n e g a r el fundamento concreto del
j u i c i o sobre la escasa redituabilidad de la investigación, p o r q u e , c o m o instrumen-
t o h e g e m ó n i c o d e l a m a y o r í a - q u e e s u n a opinión q u e aquí s e c o m p a r t e , pero, con
r e s e r v a s , c u a n d o s e t r a t e d e l a i n v e s t i g a c i ó n p a r l a m e n t a r i a - sin e m b a r g o , n o
p a r e c e convincente p a r a concluir p o r la influencia de la prohibición de recurrir a
l a confianza. E n efecto, u n a c o s a es, p a r a u n g o b i e r n o q u e d e c i d e b l o q u e a r u n a
p r o p u e s t a de i n v e s t i g a c i ó n o h a c e r l a n g u i d e c e r las finalidades i n s t i t u c i o n a l e s ,
tener q u e acudir a la confianza b a s a d a sobre la lealtad e s p o n t á n e a de los grupos
de a p o y o ; y otra c o s a es, p o d e r contar sobre la c o a c c i ó n política y procesal de la
posición formal de la cuestión, q u e implica, c o m o se sabe, el escrutinio patente p o r
apelación n o m i n a l . En c a m b i o , sobre la p r i m e r a de las c o n s i d e r a c i o n e s críticas,
relativa a la invasión de la esfera de c o m p e t e n c i a del g o b i e r n o p o r la general re-
glamentación del instituto p o r parte del r e g l a m e n t o parlamentario, se d e b e señalar
q u e no p u e d e ser sostenida en orden al m á s caracterizante de los instrumentos de
193
inspección de control p a r l a m e n t a r i o , aun c a l l a n d o la exacta observación, ade-
192
A n t e s de la entrada en vigencia del Reglamento de 1971, en la Cámara se tuvieron dos precedentes de
posición de la cuestión de confianza sobre una propuesta de investigación parlamentaria, relativos ambos al
asunto de SIFAR: la primera vez, la cuestión fue puesta por el ministerio Moro en las sesiones del 31 de enero y
del l o . de febrero de 1968, sobre la aceptación del orden del día Piccoli, Ferri y La Malfa para no pasar a los
artículos de algunas propuestas de investigación presentadas por la oposición; la segunda vez, por el ministerio
Rumor, en la sesión del 26 de febrero de 1969, siempre en la Cámara, sobre el rechazo de la enmienda Covelli
al artículo 1 de la propuesta de investigación presentada por la mayoría.
1 9 3
En efecto, es inoportuno políticamente y netamente discutible bajo el perfil institucional, que el gobier-
no pretenda bloquear la activación de una investigación parlamentaria sobre el propio quehacer, amenazando
hacer derivar de la relativa deliberación su propia renuncia, obligando así a la propia mayoría a rechazar la pro-
puesta: comportamiento del gobierno que equivale a un implícito reconocimiento de lo justo del orientamiento
de la Cámara para activar la comisión de investigación. Igualmente inadmisible aparece la posición de la
cuestión de confianza sobre una investigación parlamentaria de naturaleza legislativa, es decir, dirigida a ad-
quirir informaciones para el ejercicio de la función legislativa, que el gobierno no puede pensar de someter a lí-
mites. Para una y otra consideración aparece preferible, por lo tanto, la norma contenida en el Reglamento de la
Cámara, más que en la del Senado, que, en cambio, siempre permite, aunque sea de manera implícita, la posición
de la cuestión de la confianza sobre propuesta institutiva de una comisión de investigación.
lantada con rigurosa objetividad por el m i s m o Pace, sobre la d u d o s a fuerza jurídi-

ca de una c o s t u m b r e constitucional praeter legem q u e se fundase, c o m o es para la
posición de la cuestión de la confianza en materia de investigación, sobre sólo dos
"precedentes", en veinticinco años de praxis parlamentaria republicana.
Fuente de encendidos debates políticos y doctrinarios, así c o m o de graves dis-
funciones del sistema político, concretamente verificados también, era la prohibición
explícita para el gobierno, impuesta p o r el artículo 116 del R e g l a m e n t o de la C á -
mara, de poner la cuestión de la confianza sobre la votación final de los proyectos
de ley, instrumento fundamental de aplicación de ese r u m b o político sobre el cual
se basa la relación fiduciaria entre el gobierno y el P a r l a m e n t o y, según a l g u n o s ,
por su m i s m a naturaleza indisolublemente vinculada a la cuestión de la confianza.
La prohibición i m p u e s t a al gobierno por el artículo 116 del R e g l a m e n t o de la
Cámara, de recurrir a la cuestión de la confianza en el voto final de los proyectos
de ley, unida a la previsión reglamentaria (artículo 116, segundo párrafo) por la q u e
"si el proyecto de ley consiste en un solo artículo, el gobierno p u e d e recurrir a la
cuestión de la confianza sobre el m i s m o artículo, salvo la votación final del p r o -
yecto a e s c r u t i n i o s e c r e t o " (disposición, e s t a ú l t i m a , q u e se refiere, o b v i a m e n t e ,
al único artículo de conversión de los decretos-ley), se ha demostrado irracional en
algunas o c a s i o n e s y, de c u a l q u i e r m a n e r a , p e l i g r o s a p a r a el c o r r e c t o funciona-
miento del sistema constitucional. En efecto, no se puede desconocer, por un lado,
que la escisión entre la votación del artículo único y la votación final de proyectos
de ley viola el prinicipio del ne bis in idem, principio general del funcionamiento de
las a s a m b l e a s legislativas (por subrayar m a y o r m e n t e la atipicidad de la n o r m a ,
basta señalar en aplicación de este principio, q u e c u a n d o un proyecto de ley con-
siste de un solo artículo no da lugar a la votación final del proyecto m i s m o ) , y, por
el otro, q u e las d o s v o t a c i o n e s (aquélla sobre el artículo ú n i c o y a q u é l l a final)
tienen p o r objeto un contenido sustancialmente idéntico, i m p l i c a n d o con ello, en
caso de deliberaciones contrastantes, el surgimiento de graves tensiones políticas
y delicados p r o b l e m a s institucionales. B a s t e recordar a este p r o p ó s i t o , q u e d o s
gobiernos (el segundo gobierno Cossiga en 1980, y el p r i m e r gobierno Craxi en
1986) h a n sido obligados a presentar su dimisión, d e s p u é s de h a b e r sido confir-
m a d a la confianza sobre el artículo de conversión del decreto-ley, p e r o , siefndo
194
vencidos d e s p u é s con escrutinio secreto en la s u b s e c u e n t e votación final. En
a m b o s casos, el gobierno ha entregado correctamente la dimisión, no p u d i e n d o ni
política ni institucionalmente quedarse todavía en el cargo, d e s p u é s de h a b e r afir-
1 9 4
En la especie relativa al gobierno Craxi, a decir verdad, el proyecto de ley de conversión contenía dos
artículos, en el segundo estaba previsto, separadamente respecto al primero, la norma relativa a la inmediata
entrada en vigencia del texto normativo. Después, al recurrir a la cuestión de la confianza sobre el primer artícu-
lo y la consecuente aprobación, en la votación final el proyecto de ley no obtuvo la mayoría.
m a d o lo esencial de su r u m b o político en la p r o p u e s t a en discusión y haber r e -

cibido de h e c h o su desaprobación por la C á m a r a . En patente contradicción con la
racionalización de la relación de confianza, en su evolución histórica y en la con-
creta disciplina p r e d i s p u e s t a p o r el l e g i s l a d o r c o n s t i t u y e n t e , finalizada toda la
existencia de tutelar la estabilidad del Ejecutivo y de vincular la apertura de la crisis
al surgimiento, a través de la motivación de la m o c i ó n de la confianza, de finali-
dades políticas de interés general clara y públicamente enunciadas, el R e g l a m e n t o
de la C á m a r a permitía fáciles e m b o s c a d o s contra el g o b i e r n o .
La n o r m a q u e establecía la obligación del e s c r u t i n i o secreto en la votación
final de los proyectos de ley ha sido ahora a b r o g a d a p o r el artículo 4 9 , párrafo 1 -
quarter, del R e g l a m e n t o de la C á m a r a , c u y o c o n t e n i d o , p o r lo tanto, se extiende
también a los proyectos de ley c o m p u e s t o s p o r un solo artículo. La lógica quisiera
que, aun no estando f o r m a l m e n t e a b r o g a d o , no se aplicase de cualquier m o d o el
segundo párrafo del artículo 116 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a , q u e viola el ne bis
in idem: d i s m i n u i d a h o y la e x i g e n c i a q u e e s t a b a en su f u n d a m e n t o (permitir al
gobierno de p o n e r la cuestión de confianza sobre el artículo único del decreto-ley,
pero, al m i s m o tiempo, garantizar a las oposiciones u n a deliberación final sobre
el proyecto de ley, libre de las condiciones fiduciarias y, p o r lo tanto, a escrutinio
secreto), su m a n t e n i m i e n t o se resolvería al perpetuarse la violación de un princi-
pio g e n e r a l del f u n c i o n a m i e n t o de las a s a m b l e a s legislativas sin q u e o b t e n g a n
195
ninguna utilidad las fuerzas p o l í t i c a s .
Es en este punto del tratamiento, u n a vez liberado el c a m p o de las exclusio-
nes directa o indirectamente sancionadas, que finalmente son puestos en e x a m e n
los nuevos efectos procedimentales tal c o m o en su determinación a u t ó n o m a ha es-
tatuido el Reglamento de la C á m a r a en la eventualidad de q u e el gobierno recurra
a la cuestión de la confianza. Se distinguen diversas especies. Si la cuestión de la
confianza se refiere a la aprobación o al r e c h a z o de e n m i e n d a s a un artículo de un
proyecto de ley, " n o se modifica el orden de las intervenciones y de las votaciones
establecido por el r e g l a m e n t o " , vale decir - e n aplicación del principio de la inal-
terabilidad de las " c o n d i c i o n e s q u e se refieren al f u n c i o n a m i e n t o i n t e r n o de la
c á m a r a " - que:
a) D e s p u é s de la discusión del artículo en su conjunto, sobre la cual p u e d e

tenerse también el cierre deliberado, todos los d i p u t a d o s q u e se h a y a n inscrito
p a r a hablar en la discusión de las e n m i e n d a s tienen la p a l a b r a en el orden de
su inscripción, alternativamente en contra y a favor, p e r o , con prioridad para
1 9 5
La praxis está todavía orientada al respeto formal de la norma, que prevé en el caso en especie, la diso-
ciación entre el voto del artículo y la votación final del proyecto de ley, aunque, si bien, ambas se realicen con
escrutinio patente.
quienes presenten e n m i e n d a s , cada u n o , n o r m a l m e n t e , por no m á s de veinte

196
minutos;
b) sobre las e n m i e n d a s q u e d a n excluidas la prejudicial y la suspensiva, m i e n -
tras q u e el cierre de la relativa discusión, p u e d e ser deliberado sólo d e s p u é s
de la ilustración de todas las e n m i e n d a s ;
c) si m á s e n m i e n d a s h a n sido presentadas, diversamente del régimen prece-
dente que favorecía la indicada por el gobierno, ésas son sometidas a votación
según la regla común, es decir, c o m e n z a n d o p o r aquellas q u e m á s se alejen del
texto original ( p r i m e r o las supresivas, luego las modificativas y, en fin, las
agregativas), d á n d o s e lugar a prioridades p a r a las e n m i e n d a s a u n a e n m i e n d a ,
q u e p o r eso se votan antes q u e la principal.
Si la cuestión de la confianza se refiere al m a n t e n i m i e n t o de un artículo, " s e

197
vota sobre el artículo d e s p u é s de q u e todas las e n m i e n d a s h a y a n sido i l u s t r a d a s " .
Si la votación tiene resultado positivo, el artículo es a p r o b a d o y todas las e n m i e n -
das se entienden c o m o rechazadas sin proceder entonces a su (ya inútil) votación. Es
de hacer notar q u e la ausencia de disposiciones sobre el r e c h a z o de un artículo
está justificada p o r la posibilidad de recurrir a la confianza sobre la aceptación de
u n a e n m i e n d a suprimida p o r el artículo m a l visto p o r el gobierno: en tal caso, se
p o n e a votación el m a n t e n i m i e n t o del artículo p o r n o r m a del r e g l a m e n t o , la c u e s -
tión de la confianza es puesta de h e c h o sobre su r e c h a z o . Se aplica la m i s m a dis-
ciplina cuando la cuestión de la confianza surge sobre un orden del día, u n a m o c i ó n
o una resolución. El informe al proyecto de r e g l a m e n t o , en autorizado c o m e n t a r i o
del artículo 116, lleva este p r o p ó s i t o q u e , " c o n f i r m á n d o s e los principios funda-
mentales del voto nominal y de la posibilidad de motivar tal voto, el artículo afian-
za también el principio de la no e n m e n d a b i l i d a d del texto sobre el q u e h a y a sido
puesta la cuestión de la confianza, con la c o n s e c u e n c i a de q u e el voto favorable
sobre tal texto, implica el r e c h a z o de las e n m i e n d a s q u e se le p r o p o n e n " .
196
L a irracionalidad de la disposición, cuyo único fin es el de impedir al gobierno el recurrir a un instru-
mento útil para vencer el obstruccionismo de las oposiciones, aunque mínimas, es evidente. Si la aprobación del
artículo sobre la que ha surgido la cuestión de la confianza implica su caducidad, por los principios de la no
enmendabilidad y de la prioridad de la votación que en la especie mantienen su plena validez, de todas las en-
miendas presentadas, es difícil comprender por cuál motivo estas últimas deban de ser desarrolladas.
1 9 7
Con base en una decisión tomada en 1980 por la presidencia de la Cámara, en sintonía con la junta para
el reglamento, después de un notable obstruccionismo puesto en acción por una fuerza política con la mínima
consistencia parlamentaria, se ha considerado - e n contra de la praxis precedente que pedía la aplicación del
artículo 85 en la interpretación ampliamente permisiva, existente entonces- que el recurso de la cuestión de la
confianza determinase la transformación de la discusión sobre las enmiendas, en una discusión meramente
política, disciplinada, por lo tanto, por artículo 43 del Reglamento de la Cámara. Con base en esta nueva inter-
pretación, en el caso de la posición de la cuestión de la confianza sobre el mantenimiento de un artículo, pueden
intervenir en la discusión, por una sola vez, sólo los diputados que presentan una o más enmiendas.
C a d a vez q u e se recurra a la cuestión de la confianza reglamentaria p o r el ar-

tículo 116, obliga a la votación p o r apelación n o m i n a l , sin referirse a otras formas
de votación q u e se hubiesen p e d i d o . Y éste es el resultado m á s relevante para el
gobierno, a través del cual, c o m o se ha d i c h o , este ú l t i m o responsabiliza a la p r o -
pia mayoría, recordándole q u e es el gobierno j u s t a m e n t e el último responsable del
m a n t e n i m i e n t o del r u m b o político c o n c o r d a d o , c o m o s e d e d e l a " m á x i m a locali-
zación activa del r u m b o político" (Cheli). Por otra parte, la votación fiduciaria d e b e
tener lugar " n o antes de 24 horas, salvo distinto a c u e r d o entre los g r u p o s " (con
facultad p a r a h a c e r d e c l a r a c i o n e s d e v o t o u n d i p u t a d o p o r g r u p o , así c o m o los
diputados q u e intenten votar en contra de las decisiones del p r o p i o grupo), q u e -
r i é n d o s e garantizar c o n e s o , c o n u n t é r m i n o dilatorio, u n a d i s c u s i ó n a d e c u a d a -
m e n t e preparada, tanto para la m a y o r í a c o m o p a r a la oposición.
La conclusión q u e se p u e d e sacar, es q u e se confirma ante t o d o (Manzella) la
reciprocidad de las presentaciones verificadas en el asunto j u r í d i c o fiduciario, tan-
to p a r a el Parlamento c o m o p a r a el gobierno, c o m o c o n s e c u e n c i a de la titularidad
conjunta de la dirección política, conferida, p r e c i s a m e n t e , tanto al g o b i e r n o c o m o
al P a r l a m e n t o . A las m o c i o n e s de confianza y de desconfianza, actos del r u m b o
de la iniciativa parlamentaria, el d e r e c h o escrito les ha r e c o n o c i d o q u e les corres-
p o n d e , c o m o d e s d e h a c e m u c h o t i e m p o s e sostenía p o r l a d o c t i n a justificando l a
praxis, la cuestión de la confianza c o m o acto de r u m b o de la iniciativa del gobier-
no. La legitimación en d e r e c h o positivo escrito del instituto, refuerza, entonces, la
relación fiduciaria c o m o figura o r g a n i z a d o r a f u n c i o n a l i z a d a en la c o n t i n u a ali-
m e n t a c i ó n circular d e l a función d e d i r e c c i ó n política, q u e e s e l o b j e t o d e e s a
relación y, en conjunto, el fin de sus instrumentos, y en definitiva, exalta y h a c e
operativo lo d i s p u e s t o p o r el artículo 94 c o n s t i t u c i o n a l , en el q u e " e l g o b i e r n o
d e b e tener la confianza de las dos c á m a r a s " .
Información, control y rumbo

en las comisiones "en sede política "
LA MATERIA de los p r o c e d i m i e n t o s p a r l a m e n t a r i o s relativos a las funciones de

inspección (de información y de control) y política (de r u m b o y de dirección) no
p u e d e agotarse sin u n a referencia a las c o n s e c u e n c i a s , ahora t a m b i é n reglamen-
tarias, del largo p r o c e s o q u e han seguido los colegios m e n o r e s y las comisiones
p a r l a m e n t a r i a s p a r a ejercitar e n m e d i d a c a d a v e z m á s vasta a t r i b u c i o n e s d e tal
g é n e r o , q u e antes eran de c o m p e t e n c i a exclusiva de la a s a m b l e a . R e p i t i e n d o un
f e n ó m e n o registrado e n F r a n c i a d e s d e l a T e r c e r a R e p ú b l i c a ( p e r o , s ó l i d a m e n t e
afirmada a partir del siglo p a s a d o en el C o n g r e s o e s t a d o u n i d e n s e ) , ya la primera
legislatura republicana debía conocer episodios y, por lo tanto, "precedentes" cada

vez m á s n u m e r o s o s d e las m a n i f e s t a c i o n e s d e v o l u n t a d política e x p r e s a d a s e n
deliberaciones de comisión, por c o s t u m b r e a través de los órdenes del día.
En las comisiones para el e x a m e n del balance, p e r o , sobre todo, en aquéllas
para asuntos exteriores, se desarrolló una praxis, de hecho incontrastable por parte
de las presidencias, con b a s e en la cual eso q u e nosotros l l a m a m o s "control p r e -
ventivo", o e x a m e n a priori, se sustanciaba en la discusión sobre específicos a c -
tos políticos de gobierno antes de su e m a n a c i ó n ; véase el desarrollo en el profun-
do estudio de B r u n o . S o b r e t o d o en la comisión de asuntos extranjeros, p o r u n a
ineliminable exigencia de control d e m o c r á t i c o sobre el r u m b o exterior del gobier-
no (Negri), tal praxis tuvo su despliegue no en oposición, sino, casi siempre, c o n
la colaboración voluntaria del Ejecutivo por obvias razones, t a m b i é n de índole in-
ternacional, vinculadas con la oportunidad de encaminar, sobre la base de un p r e -
vio c o n s e n s o , iniciativas d i p l o m á t i c a s de relieve político. G e n e r a l i z a d a s c o n el
t i e m p o a t o d a s las c o m i s i o n e s de m é r i t o , el f e n ó m e n o en c u e s t i ó n h a b í a d a d o
lugar t o d a v í a antes de la r e f o r m a de 1971 a m o d i f i c a c i o n e s i n t e g r a b l e s de los
reglamentos de las d o s c á m a r a s , coevas a aquéllas dispuestas para e n c a m i n a r un
"contradictorio" en el p r o c e s o legislativo, solicitadas por la doctrina italiana m á s
sensible a las experiencias provenientes del derecho c o m p a r a d o .
A s í nacía la disciplina de los procedimientos de investigación, de información
y de control en comisión, habilitando tales órganos colegiales, en las materias de
su competencia, p a r a obtener informaciones, noticias y d o c u m e n t o s d i r e c t a m e n t e
de los ministros, a pedir la intervención de estos últimos para obtener aclaraciones
sobre cuestiones de administración y de política, así c o m o pedir la intervención de
dirigentes de la administración pública y de entes públicos y de informar, aun por
escrito, en mérito a la ejecución de leyes y a la aplicación dada a los actos parla-
mentario de r u m b o (artículos 46 y 47 del Reglamento del Senado y 143 del Regla-
mento de la Cámara). Contrariamente a cualquier duda inicial q u e se manifieste, no
parece dudosa la admisibilidad de resolver, a conclusión de debates aun inherentes
al estado de aplicación de las leyes, de m o c i o n e s , resoluciones y órdenes del día.
En c a m b i o es distinta la disciplina, c o m o se ha m e n c i o n a d o , de las l l a m a d a s
"investigaciones c o g n o s c i t i v a s " q u e , previo a c u e r d o c o n el p r e s i d e n t e de a s a m -
blea p u e d e n ser dispuestas por las c o m i s i o n e s , aun bicamarales de vigilancia y de
r u m b o , así c o m o p o r las j u n t a s , siempre en las materias de su c o m p e t e n c i a , para
obtener noticias, informaciones y d o c u m e n t o s útiles para la actividad p a r l a m e n -
taria, aun invitando a "cualquier persona en posición de d a r elementos útiles a los
fines de la investigación", p o r concluirse c o n la aprobación de un d o c u m e n t o que
dé cuentas de los resultados obtenidos. En el ejercicio de tales facultades, las c o -
misiones, c o m o es natural, no gozan de alguno de los poderes que les corresponden
a las comisiones parlamentarias de investigación, ni p u e d e n dar lugar a instrumen-

tos de juicio político, ni e m a n a r directivas, ni p r o c e d e r a i m p u t a c i o n e s de respon-
sabilidad. A m b o s r e g l a m e n t o s , prevén o p o r t u n a m e n t e , q u e c u a n d o u n a investi-
gación sobre la m i s m a materia h a y a sido dispuesta t a m b i é n p o r la otra C á m a r a , se
p r o m u e v a n los a c u e r d o s necesarios p a r a q u e las d o s c o m i s i o n e s p r o c e d a n con-
j u n t a m e n t e , o también, coordinen las respectivas actividades c o n el fin de evitar
inútiles duplicaciones. Sólo el Reglamento del S e n a d o prevé, luego (en el artículo
48-bis) q u e en el caso en el q u e la petición de activación de p r o c e d i m i e n t o s infor-
mativos (entre los cuales están las audiencias cognoscitivas) sea adelantada p o r
al m e n o s un tercio de los m i e m b r o s de la comisión, ésta d e b e ser s o m e t i d a a vota-
ción dentro de los diez días siguientes a su presentación.
Las comisiones, en el ejercicio de esta función cognoscitiva, se distinguen cla-
r a m e n t e de las c o m i s i o n e s de investigación, p o r q u e a ellas no le son atribuidos los
m i s m o s poderes de la autoridad judicial y, p o r lo tanto, carecen de p o d e r e s frente
a quienes considere útil escuchar. Éstos podrían rechazar intervenir o proveer c o n
informaciones no verificadas. En realidad eso no sucede, sea p o r el interés n o r m a l -
m e n t e subsistente p a r a ser consultados y p o r expresar los intereses de los grupos
sociales, e c o n ó m i c o s , sindicales, etcétera, r e p r e s e n t a d o s , sea p o r la amplitud de
las m i s m a s consultas q u e r e d u c e o anula hasta el riesgo de i n f o r m a c i o n e s equi-
198
vocadas, q u e p u e d e n ser fácilmente i n d i v i d u a d a s .
L a s indagaciones y el p r o g r a m a relativo d e b e n ser autorizados p o r el presi-
d e n t e de asamblea, con el fin de verificar su c o n g r u e n c i a con la materia de c o m -
petencia de la comisión petitoria, c o n el gasto no excesivo respecto al balance de
la C á m a r a , en la compatibilidad c o n el conjunto de los trabajos q u e la c o m i s i ó n
debe desarrollar y, de reflejo, con aquéllos de la a s a m b l e a , c o n el fin de q u e de su
desarrollo no surjan inconvenientes para el c u m p l i m i e n t o regular de los trabajos
parlamentarios (Moretti).
L o s trabajos se concluyen con la adopción de un d o c u m e n t o - o b l i g a t o r i o en la
C á m a r a , facultativo en el S e n a d o - en q u e se e x p r e s e n los resultados adquiridos.
A u n estando e x p r e s a m e n t e establecido q u e en esta sede las c o m i s i o n e s no pueden
adoptar directivas, d e b i é n d o s e limitar éstas al simple registro de las informacio-
nes obtenidas, está en el interés n o r m a l de todos (del gobierno c o m o de los mis-
m o s g r u p o s p a r l a m e n t a r i o s , tanto de m a y o r í a c u a n t o de o p o s i c i ó n ) llegar, si es
posible, a la elaboración de p u n t o s de vista t e n d e n c i a l m e n t e c o m u n e s , con el fin
de constituir las bases, si es el caso, p a r a u n a actividad legislativa en la materia
q u e se avale en un consenso lo m á s amplio posible. E n t o n c e s , no es raro q u e el
198
E s para hacer notar que a diferencia de cuanto está dispuesto por el artículo 143, segundo párrafo, del
Reglamento de la Cámara, los funcionarios de la administración pública y los administradores de los entes pú-
blicos no tienen necesidad de autorización ministerial para participar en las indagaciones cognoscitivas.
d o c u m e n t o concluyente de la comisión se resuelva, de h e c h o , en una verdadera y

propia directiva política (Manzella).
De notable relieve político-constitucional, después de q u e h a b í a caído prácti-
camente en el olvido, u n a análoga n o r m a del viejo R e g l a m e n t o de la C á m a r a de
Diputados, es ahora la fortalecida configuración del control parlamentario sobre
199 200
decretos registrados con r e s e r v a p o r la corte de las c u e n t a s , q u e e n c u e n t r a su
disciplina en los artículos 150 del R e g l a m e n t o de la C á m a r a y 132 del R e g l a m e n -
to del Senado. Éstos disponen q u e tales decretos, i n m e d i a t a m e n t e d e s p u é s de ser
asignados a la comisión competente, a p e n a s lleguen de la corte de las cuentas, se
examinan dentro de un m e s , e s c u c h a n d o al ministro q u e ha p e d i d o el registro c o n
reserva y, también, p u d i e n d o pedir a la corte ulteriores informaciones y e l e m e n t o s
de juicio para concluir, en fin, el e x a m e n , avalándose eventualmente en u n a r e s o -
201
lución de c o m i s i ó n .
1 9 9
De este instituto se sirva el gobierno, frente a aquellas medidas administrativas para que en la corte de
las cuentas se rechace el registro, porque son consideradas ilegítimas, y se resuelve la orden del gobierno para la
corte al registrarlos, sea con la reserva de la sucesiva transmisión a las cámaras, que así están en la condición de
hacerlas de su conocimiento y de poder hacer valer la propia responsabilidad política frente al Ejecutivo. El ins-
tituto del registro con reserva, considerado en sí y de por sí, a pesar de un pronunciamiento diverso de la Corte
constitucional, manifiesta en verdad escasa aceptación al nuevo orden republicano en el que se ha querido acep-
tar, sea por la constante actitud parlamentaria para no darle el seguimiento debido y, por lo tanto, para resolverlo
con un tácito bilí of indemnity, sea porque el órgano de control, en el que en un régimen estatutario, el gobierno del
rey imponía el registro con reserva, era un cuerpo de funcionarios del Ejecutivo, mientras que la constitución, en
un régimen republicano, lo hizo con un cuerpo de magistrados.
2 0 0
L a corte de las cuentas, como órgano auxiliar (artículo 100 constitucional) asume una importancia re-
levante para fines de control parlamentario sobre la actividad del gobierno. Los reglamentos establecen que los
presidentes de comisión (pero en la Cámara también cada presidente de grupo parlamentario) pueden pedir a la
corte de las cuentas, vía trámite del presidente de la Cámara a la que pertenecen y en el ámbito de los poderes
atribuidos a ésta, aclaraciones y documentos (artículo 148 del Reglamento de la Cámara y artículo 138 del
Reglamento del Senado). La corte de las cuentas debe, además, enviar a las cámaras la relación a la gestión de
los entes a los que el Estado contribuye en vía ordinaria (y la comisión competente por materia, además de infor-
mar a la asamblea, puede adoptar una resolución al propósito) (artículo 149 del Reglamento de la Cámara y
artículo 131 del Reglamento del Senado), mientras que el artículo 16 de la Ley número 400 de 1988 dispone que
la Corte, sobre una petición específica de la presidencia de cada una de las dos cámaras transmite sus propias
evaluaciones en orden a las consecuencias financieras derivadas de la conversión de los decretos-ley o de la
emanación de decretos legislativos.
2 0 1
En el Senado, la nueva disciplina ha encontrado por primera vez su aplicación en la sesión del 16 de
enero de 1973 por la comisión de asuntos constitucionales, que ha examinado el decreto delegado sobre fun-
ciones dirigenciales en la administración del Estado, aprobando la resolución de descargo para el gobierno, pre-
sentada por la mayoría. Sometida luego a la asamblea por norma del reglamento, para la relativa petición hecha
por el prescrito quorum de minoría, el Senado, en la sesión del 17 de mayo de 1973, rechazaba con escrutinio
secreto una resolución (de mayoría) de aprobación de las declaraciones del gobierno sobre el registro con reser-
va, sin que el ministerio Andreotti considerase el fracaso de tal bilí of indemnity relevante para los fines de la
permanencia en el cargo. Análogo procedimiento tuvo que desarrollarse en la Cámara de Diputados en la co-
misión homologa en donde el diputado de mayoría Cossiga criticó ásperamente la maniobra del gobierno, sobre
la imposición del registro, declarando, por disciplina de partido, de votar contra una resolución de condena pre-
sentada por la oposición. Gava, según el cual, "el gobierno nunca había pedido que fuese aprobado o ratificado
sin actuar y no consideraba tenerlo que hacer en esta circunstancia" (Boletín de las juntas de la Cámara de
Diputados y de las comisiones parlamentarias del 17 de enero de 1973, p. 8), la propuesta de resolución era re-
chazada.
Estaban sujetos al registro con reserva, hasta la Ley n ú m e r o 4 0 0 de 1988, t a m -

bién los decretos-ley y los decretos legislativos y actos no administrativos y q u e
tuvieran fuerza de ley y q u e por lo tanto era ilógico q u e fuesen sometidos al control
de la corte de las cuentas. El artículo 16 de la Ley n ú m e r o 4 0 0 excluye hoy, correc-
tamente, tales actos del control de la corte.
C o m o ya se ha verificado a propósito de n o r m a s a n á l o g a s c o n t e n i d a s en los
r e g l a m e n t o s antecedentes a aquéllos de 1 9 7 1 , el control p a r l a m e n t a r i o dispuesto
ante los actos registrados con reserva es p r á c t i c a m e n t e inexistente, d a d o el esca-
so interés q u e las c á m a r a s manifiestan frente a tal actividad.
El control parlamentario
en los nombramientos gubernativos
EL CONTROL parlamentario sobre los n o m b r a m i e n t o s en los entes p ú b l i c o s nace en

la C á m a r a en la VI Comisión (finanzas y tesoro) al inicio de la séptima legislatura,
sobre la b a s e de u n a resolución a c o g i d a p o r el e n t o n c e s m i n i s t r o del tesoro en el
cargo, que pedía al gobierno de exponer los criterios con los que intentaba proceder
a los n o m b r a m i e n t o s en los entes p ú b l i c o s . La praxis instaurada, con las m o d i -
ficaciones e innovaciones o p o r t u n a s , fue puesta, l u e g o , en la L e y n ú m e r o 14 de
1978. E s t a d i s p o n e q u e el presidente del consejo, el consejo de los m i n i s t r o s , y los
ministros en lo individual, antes de p r o c e d e r a los n o m b r a m i e n t o s p r o p u e s t o s o
designaciones de presidentes y vicepresidentes de institutos y entes públicos, t a m -
bién e c o n ó m i c o s , d e b e n pedir l a opinión d e l a c o m i s i ó n p e r m a n e n t e c o m p e t e n t e
por materia de c a d a C á m a r a . Esta opinión d e b e ser m o t i v a d a aun en relación con
los fines y los r u m b o s de gestión por lograr, y es obligatorio p e r o no vinculante
para el gobierno. El eventual acto de n o m b r a m i e n t o e s , por lo tanto, ilegítimo, si
no está p r e c e d i d o p o r la petición de la opinión p a r l a m e n t a r i a , a m e n o s q u e la c o -
misión competente de cada C á m a r a no lo exprese dentro del término reglamentario
previsto. En tal caso, el gobierno p u e d e p r o c e d e r al n o m b r a m i e n t o .
La petición de la opinión, por parte del g o b i e r n o , d e b e ser a c o m p a ñ a d a por la
exposición del p r o c e d i m i e n t o seguido p a r a la indicación de la candidatura, de los
motivos q u e la justifiquen, de la capacidad profesional del candidato y de los even-
tuales encargos desarrollados en p r e c e d e n c i a . En el c a s o en q u e , d e s p u é s de u n a
opinión no positiva o aun negativa e x p r e s a d a p o r la c o m i s i ó n c o m p e t e n t e , el g o -
b i e r n o intente es co g er otro c a n d i d a t o , está o b l i g a d o a seguir el m i s m o p r o c e d i -
m i e n t o descrito.
L o s artículos 143, cuarto párrafo, del R e g l a m e n t o de la C á m a r a y 139-¿>ís del
R e g l a m e n t o del Senado, han aplicado la Ley n ú m e r o 14 de 1978, estableciendo q u e
la petición de la opinión proveniente del gobierno está asignada a la comisión per-

m a n e n t e p o r materia en la sesión sucesiva a la de su presentación. La c o m i s i ó n
debe expresar su propia opinión dentro de los veinte días de su asignación (térmi-
no prorrogable por el presidente de la asamblea, una vez p o r no m á s de diez días).
Sin embargo, en el S e n a d o , el presidente p u e d e , de acuerdo con el presidente de
la Cámara, una vez apreciadas las circunstancias y la complejidad del acto, dis-
poner de un t é r m i n o m á s amplio: facultad, en c a m b i o , q u e el R e g l a m e n t o de la
C á m a r a no p e r m i t e a su presidente. El t é r m i n o corre también en los periodos de
actualización de las c á m a r a s .
Si la petición llega al presidente de la Cámara en un periodo de actualización de
los trabajos y el gobierno afirma la existencia de motivos de urgencia, ésa " p u e d e "
ser transmitida (se trata, entonces, de u n a m e r a facultad) a la c o m i s i ó n c o m p e -
tente sin esperar la primera reunión sucesiva. En tal caso, el presidente convoca la
c o m i s i ó n c o m p e t e n t e d a n d o t a m b i é n la noticia a los otros d i p u t a d o s ( c o n el fin
de q u e p u e d a n intervenir en los trabajos relativos), al g o b i e r n o y, en la p r i m e r
reunión sucesiva, t a m b i é n a la asamblea. E n c a m b i o , según el artículo 139-bis,
del R e g l a m e n t o del S e n a d o , en los casos de actualización de la convocación de la
comisión, a petición del p r e s i d e n t e de la a s a m b l e a , está dispuesta p o r el p r e s i -
dente de la c o m i s i ó n c o m p e t e n t e p o r materia. Pero, mientras q u e en la C á m a r a , la
asignación de la petición de la opinión y la c o n s e c u e n t e convocación de la c o m i -
sión es discrecional, en el S e n a d o ella parece ser obligatoria.
Se procede del m i s m o m o d o , salvo los acuerdos entre los presidentes de las dos
cámaras, en el caso en el q u e la comisión c o m p e t e n t e p o r ley sea una c o m i s i ó n
bicameral.
Sobre las m o d a l i d a d e s del voto de opinión, e x p r e s a m e n t e no establecen n a d a
las n o r m a s reglamentarias antes m e n c i o n a d a s . Sin e m b a r g o , ya q u e la opinión en
cuestión se resuelve en u n a evaluación sobre las personas, parece q u e tanto en la
C á m a r a c o m o en el S e n a d o la relativa deliberación d e b a ser a s u m i d a a escrutinio
secreto.
El gobierno d e b e estar presente en el debate en comisión, ya sea para asegu-
rar el necesario contradictorio, o p a r a aportar las dilucidaciones y las ulteriores
informaciones eventualmente necesarias.
También e n este caso, c o m o y a e n otros n u m e r o s o s , n o s e n c o n t r a m o s frente
al f e n ó m e n o de u n a ley q u e disciplina funciones parlamentarias y q u e , p o r otra
parte, en un m o d o m á s o m e n o s incisivo, acaba por c o m p r i m i r a la potestad regla-
mentaria de las c á m a r a s , sobre la q u e el artículo 64 i m p o n e u n a reserva explícita
de reglamento.
Esta tesis ha sido r e c h a z a d a p o r quien (Labriola) sostiene q u e la expresión de
la opinión sobre los n o m b r a m i e n t o s no forma parte de las funciones constitucio-
nalmente confiadas al Parlamento, sino q u e le son confiadas por u n a ley ordinaria,

que por eso adquiriría la capacidad para intervenir, disciplinándola, sobre la orga-
nización y sobre las actividades de las c á m a r a s ; y, señala, por otra parte, q u e la
Ley n ú m e r o 14 de 1978 es respetuosa de la reserva de r e g l a m e n t o parlamentario,
en cuanto a que, por ejemplo, no establece directamente el término dentro del cual
las dos c á m a r a s d e b a n expresar su propia opinión, p e r o confía la d e t e r m i n a c i ó n a
sus reglamentos internos.
L a s objeciones son parcialmente válidas. En efecto, no es exacto del todo q u e
la actividad efectuada en las d o s c á m a r a s sobre los n o m b r a m i e n t o s de los entes
públicos sea ajena a las funciones q u e c o n s t i t u c i o n a l m e n t e les están atribuidas.
Ella entra en la actividad parlamentaria de control, q u e p a r a desarrollarse no tiene
necesidad de n i n g u n a n o r m a , ya q u e está disciplinada p o r los r e g l a m e n t o s parla-
mentarios y p o r la praxis subyacente. Tan es v e r d a d q u e , antes de la entrada en
vigencia de la Ley n ú m e r o 14 de 1978, las dos cámaras habían c o m e n z a d o , a u n q u e
con m o d a l i d a d e s parcialmente diferentes, a ejercitar el control sobre los nombra-
mientos valiéndose exclusivamente de los i n s t r u m e n t o s previstos y disciplinados
p o r los reglamentos parlamentarios. Sin e m b a r g o , es cierto q u e la previsión explí-
cita de una opinión q u e se inserta en el procedimiento administrativo de propuesta
a los cargos m á s elevados de los entes públicos y la disciplina de su eficacia frente
al g o b i e r n o no p o d í a salir de u n a n o r m a reglamentaria; p e r o , ya de estas conside-
raciones brota la necesidad para la ley, de salvaguardar, m á s q u e de comprimir, la
esfera de c o m p e t e n c i a de los r e g l a m e n t o s de l a s c á m a r a s y la p r a x i s f o r m a d a
libremente en su á m b i t o .
En segundo lugar, parece excesivo, para la tutela de la reserva de r e g l a m e n t o
parlamentario, el artículo 2 de la L e y n ú m e r o 14, en la q u e los t é r m i n o s dentro de
los c u a l e s las c o m i s i o n e s c o m p e t e n t e s d e b e n e x p r e s a r s u o p i n i ó n , d e b e n estar
establecidos p o r los r e g l a m e n t o s de las c á m a r a s . En efecto, p r e c i s a m e n t e en este
c a s o habría tenido justificación u n a n o r m a de ley ordinaria que estableciera, im-
prorrogablemente, el t é r m i n o último dentro del cual las c á m a r a s h u b i e r a n p o d i d o
ejercitar su propio p o d e r consultivo, d a d o que quien se e n c u e n t r a frente a u n a m a -
teria q u e involucra al m i s m o t i e m p o a las c á m a r a s , a las q u e se i m p o n e u n a activi-
dad específica, y al gobierno, es un p o d e r t e m p o r a l e m e n t e paralizado. E s t e térmi-
n o n o p o d í a n o ser f i j a d o p o r u n a ley, e n c u a n t o d e b í a q u e a d e c u a r las propias
exigencias de las dos c á m a r a s y su actividad relativa y, al m i s m o t i e m p o del g o -
bierno, convocado para proveer o p o r t u n a m e n t e . De tal m o d o se hubieran evitado,
entre otros inconvenientes propios de la v i g e n t e normativa parlamentaria, q u e en
la C á m a r a (en c a s o de actualización de los trabajos, q u e también p u e d e ser a m -
plio) no prevé la obligación p a r a el p r e s i d e n t e de la a s i g n a c i ó n i n m e d i a t a de la
opinión a la c o m i s i ó n c o m p e t e n t e , con el retraso q u e se deriva, mientras q u e en el
Senado permite a su presidente el establecer, a u n q u e con a c u e r d o del presidente

de la C á m a r a , términos m á s amplios sin límites especiales.
En realidad, la lesión a la reserva del r e g l a m e n t o parlamentario es p r o d u c i d a
por el artículo 2 de la L e y n ú m e r o 14, q u e individualiza en las c o m i s i o n e s parla-
mentarias c o m p e t e n t e s p o r materia los órganos habilitados p a r a la expresión de la
opinión. Es cierto q u e la n o r m a no h a c e otra cosa q u e aceptar a propósito el con-
tenido de una praxis parlamentaria formada, p e r o , en realidad la cristaliza, i m p i -
diendo a las c á m a r a s modificarla d o n d e es necesario. Basta señalar, a este p r o p ó -
sito, q u e no está permitido al gobierno, a los m i e m b r o s de las dos c á m a r a s o a las
m i s m a s comisiones c o m p e t e n t e s pedir, sobre la cuestión, q u e se dé facultades a la
asamblea, para caer en cuenta q u e la n o r m a sustrae en vía definitiva, un destacado
poder de control a la asamblea y, p o r consecuencia, a los g r u p o s p a r l a m e n t a r i o s
m e n o r e s eventualmente no representados en la c o m i s i ó n c o m p e t e n t e .
Prescindiendo de estos relieves, es necesario, de cualquier m a n e r a , destacar
q u e la normativa sobre el control parlamentario de los n o m b r a m i e n t o s en los e n -
tes públicos ha p r o d u c i d o a l g u n o s resultados positivos (Spaventa). La existencia
de un control preventivo obligatorio p o r parte de las c á m a r a s y el t e m o r de u n a
opinión no positiva, o aun, negativa, ha a u m e n t a d o la capacidad de resistencia de
los órganos del g o b i e r n o frente a las m á s variadas interferencias y presiones a las
que h a n sido sometidas en esas ocasiones, y las h a n e m p u j a d o , al m i s m o t i e m p o ,
a verificar preventivamente q u e el candidato p r o p u e s t o estuviese en p o s e s i ó n de
los requisitos de profesionalidad r e q u e r i d o s , o de cualquier m a n e r a , fuera i n m u n e
de fallas evidentes.
índice
IüqiCG
PRESENTACIÓN
PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN ITALIANA
INTRODUCCIÓN
Capítulo I
EL RÉGIMEN PARLAMENTARIO
El régimen parlamentario italiano y sus "aspectos problemáticos"
Capítulo II
FUENTES CONSTITUCIONALES DE DERECHO PARLAMENTARIO
El sistema bicameral
El Parlamento en sesión conjunta
La prorrogatio
Inelegibilidad, incompatibilidad y verificación de títulos
Las inmunidades parlamentarias _
La dieta parlamentaria
La potestad reglamentaria de las cámaras
Validez de las sesiones y de las deliberaciones: las prescripciones
constitucionales sobre "número legal" y los "quorum de mayoría"
Capítulo ni
"ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS
'ÍLl presidente y la oficina de la presidencia
'La evolución del rol presidencial
"Los grupos parlamentarios
'Las juntas
[333]
334
•'Las comisiones permanentes

"Las comisiones especiales
La organización de los trabajos:
a) La convocatoria
b) La conferencia de los presidentes
c) La determinación del orden del día
d) La contingencia de los tiempos
Disciplina general:
a) De las sesiones
Disciplina de la discusión
Disciplina de las votaciones .
El obstruccionismo
Capítulo iv
LA FUNCIÓN LEGISLATIVA. LA INICIATIVA DE LAS LEYES
La presentación
El examen preliminar
La discusión en la asamblea
La discusión de los artículos (y de las enmiendas)
la coordinación y la votación final
"El procedimiento desconcentrado por comisión
El procedimiento mixto, o de la comisión en sede relatora
El procedimiento de conversión de los decretos-ley
El procedimiento de aprobación de las leyes constitucionales
Los procedimientos de vinculación con la actividad
de organismos comunitarios e internacionales
El procedimiento de aprobación del balance
Procedimientos especiales para las cuestiones regionales,
la secuela de las sentencias constitucionales y las peticiones
Capítulo v
LA FUNCIÓN DE CONTROL Y DE DIRECCIÓN POLÍTICA
El cuestionamiento de inspección:
a) La interrogación
b) La interpelación _
c) La investigación parlamentaria
La directiva parlamentaria:
a) La moción _
b) La resolución
ÍNDICE
Los actos típicos, con relevancia constitucional, de la relación

de la confianza:
a) La moción de confianza y la moción de desconfianza
b) La moción de desconfianza individual
c) La cuestión de confianza
Información, control y rumbo en las comisiones "en sede política"
El control parlamentario en los nombramientos gubernativos
Derecho parlamentario se terminó de imprimir en
la ciudad de México durante el mes de marzo de
1996. La edición en papel de 72 gramos, consta
de 1,000 ejemplares más sobrantes para re-
posición y estuvo al cuidado de la oficina
litotipográfica de la casa editora.
COMITÉ DE BIBLIOTECA
Sistema Integral de Información y Documentación
FECHA DE V E N C I M I E N T O
¿ t
02SET. 2005
ISBN 968-842-560-5
MAP: 010971-09
COMITÉ DEL INSTITUTO
DE INVESTIGACIONES
LEGISLATIVAS
[11 n T.^NUJÍ

Tosi Silvano - Derecho Parlamentario

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COMITÉ DEL INSTITUTO

© 1996, p o r d e r e c h o s a d q u i r i d o s de Giuffré E d i t o r e , M i l a n o , Italia.

Traducción: MIGUEL ÁNGEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

IMPRESO EN MÉXICO • PR1NTED 1N MÉXICO

Diseño de la portada: Érika Zirate

Mj L TÉRMINO parlamento ha sido adoptado universalmente para

Dentro de este panorama, el derecho regulador de la actividad

l o . Su contribución a la definición del régimen político;

Si como parece ser el acuerdo universal, toda asamblea donde

Durante la celebración del Primer Curso de Derecho Parlamen-

refiere a la organización interna y al funcionamiento del parlamen-

comprendida por las normas reglamentarias tradicionales. Hoy, las

afecta al año próximo y poder de control en lo que afecta al anterior".

la Contaduría Mayor de Hacienda, Comisión de Reglamentos y Prác-

cionalistas han hecho aportaciones muy valiosas al respecto, tanto en

de práctica parlamentaria debidos a la pluma de Miguel Ángel Cam-

^Manuales Elementales de Técnicas y Procedimientos Legislativos: El orden del día; De la sesiones; y,

Derecho Parlamentario es un libro que tuvo su origen en virtud

dos. En cuanto a procedimientos camarales, expone las complejas

DIPUTADO HUMBERTO ROQUE VILLANUEVA

[México, marzo de 1996.]

N AGOSTO DE 1987, mientras se preparaba a la revisión de este Manual,

[Florencia, 15 de noviembre de 1992.]

j| 1 L DERECHO constitucional nace c o m o u n a ciencia empírica, m á s bien, c o m o

nuevo tuviese q u e decir al m u n d o n u e v o , ante un n u e v o sistema de r e l a c i o n e s ,

conjunto de las relaciones político-jurídicas q u e se desarrollan al interior de las

c a m p o de experimentación constitucional continua y s i e m p r e renovada. Para q u e

A EXPRESIÓN r é g i m e n parlamentario, sobre c u y o significado d e s d e h a c e m á s

cepción política-social asumida c o m o propia de un cierto tipo de Estado, que inspi-

. . . c o n la expresión " r é g i m e n " se quiere representar un c o n c e p t o sustancial-

A propósito de las diferentes estructuras estatales q u e c o m ú n m e n t e se dicen

En efecto, sucede q u e la falta de esfuerzo p a r a llegar a u n a síntesis r e c o n s -

Precisamente, la existencia de una terminología análoga, p e r o densa de m a -

U N A VEZ r e c o r d a d o el valor subjetivo q u e implica cualquier clasificación en esta

te y la función ejecutiva, de m a n e r a q u e ellas no sean de c o m p e t e n c i a exclusiva

El mito tenaz de un parlamentarismo figé en el esquema de la concepción

El régimen parlamentario italiano

EL RÉGIMEN configurado por la c o n s t i t u c i ó n r e p u b l i c a n a e i n s t a u r a d o concreta-

material sometida a su firma- y los preceptos constitucionales. En efecto, en t e m a

nombramiento) y ante el m i s m o P a r l a m e n t o (al q u e , sin e m b a r g o , está ligado por

El significado concreto de la igualdad en el orden j u r í d i c o no p u e d e ser enten-

donde está i m p e d i d o a la Corte un e x a m e n de naturaleza política y "sobre el uso

Í ¡ s CONOCIDO que con el artículo 55 de la Constitución (primer párrafo: "el Par-

1. Se funda sobre criterios distintos de las dos c á m a r a s universalmente consi-

2. desvanecido posteriormente por la revisión constitucional de 1963, que

En línea de principio -y es necesario decirlo i n m e d i a t a m e n t e - la disputa entre

a) Q u e el b i c a m a r i s m o espurio (espurio p o r q u e " n o está a t e n u a d o " , ni ade-

b) que ése aparece c o m o u n o de los p u n t o s básicos del o r d e n a m i e n t o , y c u y a

maras, las respectivas actividades fuesen coordinadas - e v e n t u a l m e n t e en una ideal

misión en sede deliberante). La carga de la presentación formal ex novo del p r o -

disciplina ahora d a d a a la cuestión, así c o m o t a m b i é n la conciencia del d e s a g r a d o

hubiera sido aventurado considerar m e n o s p o n d e r a d a s de aquéllas del S e n a d o ita-

El Parlamento en sesión conjunta

EL MISMO artículo de la Constitución q u e establece el s i s t e m a b i c a m e r a l introduce

das contextualmente p o r las dos c á m a r a s en 1961 (el " r e g l a m e n t o parlamentario

'"Prácticamente todo, en el Parlamento en sesión conjunta, es fuente de incertidumbre y de discusión: desde

Por lo que se refiere a la presidencia del P a r l a m e n t o en sesión conjunta, atri-

Ello se encuentra también en el e n c a r g o conferido en a l g u n a ocasión p o r el Presi-

a) De cuestionar la validez de convocatorias irregulares q u e el presidente tu-

e j e m p l o , para la elección de u n o o m á s j u e c e s constitucionales y conjunta-

A pesar de las difundidas y persistentes confusiones generadas por la doctrina