Lopez 2012

Urbanismo pro- Urban state-
empresarial en Chile: entrepreneurialism

políticas y planificación in Chile: policies and
de la producción planning within high-rise
residencial en altura en residential production
el pericentro del Gran in the pericenter area of
Santiago1 Greater Santiago1
Ernesto José López-Morales2, Ivo Ricardo Gasic Ernesto José López-Morales2, Ivo Ricardo Gasic
Klett3 y Daniel Alberto Meza Corvalán4 Klett3, Daniel Alberto Meza Corvalán4
Resumen Abstract
Fundamentales para la producción neoliberal del Technical-urban adjustments oriented towards
espacio urbano son los ajustes técnico-urbanísticos raising the capital required for a large scale urban
orientados a la atracción de capital requerido para renewal are essential for the neo-liberal production
producir renovación urbana a gran escala, factor of urban space; this is a key factor that has not been
preponderante pero poco estudiado en Latinoamé- properly studied in Latin America. Such municipal
rica. Tales operaciones municipales son propias de actions stem from the so-called urban state-
lo que se conoce como urbanismo pro-empresarial entrepreneurialism or the ad hoc regulation regarding
(urban state-entrepreneurialism) o la regulación ad the use and intensity of land exploitation, which
hoc del uso e intensidad de la explotación del suelo, involves the generation of public-private partnerships,
con generación de alianzas público-privadas, inyec- incorporation of profitability logics within municipal
ción de lógicas de rentabilidad al interior del dis- practices and state speculative action at local level.
curso y práctica municipal, y accionar especulativo Focusing on six municipalities located in the inner
del estado a nivel local. Focalizado en seis comunas city of Santiago de Chile, and through literature
Nº 76 / November 2012 / Volume Nº 27: 75-114 75
8553 Revista Invi 76 Interior.indb 75 13-11-12 12:55

del “inner city” de Santiago de Chile, el estudio de review, interviews to key agents and the revision
caso aquí presentado (periodo 2000-2011) observa of the public register of properties, this case study
las modificaciones a los instrumentos de regulación (2000-2011) examines the changes undergone by
y su resultante en producción y localización inmo- regulation instruments and the consequences for
biliaria, a través de revisión documental, entrevis- real estate production and the location of residential
tas a agentes clave y análisis de registro público developments. The analysis concludes that, although
de propiedades. Se concluye que si bien la alianza private public partnerships are not an essential
público privada no es condición necesaria para la condition for intensive urban renewal, elements
renovación intensiva del suelo, sí lo es un estado such as inter-communal competition, the capacity
general de competencia intercomunal, la capacidad of inner local governments to relocate areas for
de los gobiernos locales pericentrales de relocali- urban renewal through legal modifications and the
zar áreas de renovación urbana vía modificaciones deliberate generation of intra and extra-communal
normativas, y la generación deliberada de movili- mobilization of real estate capital are prerequisites
dad intra y extracomunal de capital inmobiliario. for the intensive renewal of land.
PALABRAS CLAVE: URBANISMO PRO-EMPrESARIAL; KEYWORDS: URBAN STATE-ENTREPRENEURIALISM;
INSTRUMENTOS DE REGULACIÓN; RENOVACIÓN REGULATION INSTRUMENTS; URBAN RENEWAL;
URBANA Y PRODUCCIÓN INMOBILIARIA. REAL ESTATE PRODUCTION.
Fecha de recepción: 06.07.12 Received: 06.07.12

Fecha de aceptación: 24.09.12 Accepted: 24.09.12
1 Resultados de Proyecto Fondecyt 11100337 “Rent gap, social 1 Results of Fondecyt Project 11100337 “Rent Gap, Social Agents
agents and planning systems: A case-study analysis of the pro- and Planning Systems: A Case Study Analysis of the Property-
perty-led gentrification of Santiago de Chile’s inner city area”. Led Gentrification of Santiago de Chile´s Inner City Area.”
2 Doctor en Planificación Urbana UCL (University College Lon- 2 PhD in Urban Planning, University College London. Assistant
don). Profesor Asistente, Investigador Departamento de Urba- Professor, Researcher, Departamento de Urbanismo, Facultad
nismo, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile. Email: elo-
Chile. Email: elopez@uchilefau.cl pez@uchilefau.cl
3 Licenciado en Geografía, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, 3 BA in Geography, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Univer-
Universidad de Chile. Email: igasic@uchilefau.cl sidad de Chile. Email: Igasic@uchilefau.cl
4 Licenciado en Arquitectura, Facultad de Arquitectura y Urbanis- 4 BA in Architecture, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Uni-
mo, Universidad de Chile. Email: dmeza@uchilefau.cl versidad de Chile. Email: dmeza@uchilefau.cl
76 Nº 76 / Noviembre 2012 / Volumen Nº 27: 75-114 ARTICLE: Urban state-entrepreneurialism in Chile: policies and planning within high-rise
residential production in the pericenter area of Greater Santiago / Ernesto José López-
Morales, Ivo Ricardo Gasic Klett, Daniel Alberto Meza Corvalán

Introducción Región Metropolitana de Santiago, es radicalmente
modificada en el tiempo. Los datos fueron agrega-
El auge de la renovación urbana de las grandes dos por anillos pericentral (inner city, 11 comunas,
metrópolis latinoamericanas es constante en el incluyendo la comuna central de Santiago), perifé-
marco del capitalismo post-industrial imperante. rico urbano del Gran Santiago (23 comunas) y radio
Especialmente tras la crisis asiática que golpeó la satelital extra-urbano (15 comunas). Entre 1990 y
economía del cono sur de 1998 a 2002, fue cuan- 2008, la participación en el mercado residencial
do aparecieron o se intensificaron estrategias co- del inner city santiaguino se incrementó dramáti-
mandadas por estados nacionales, regionales, me- camente desde un 7,5% hasta un 44%, mientras
tropolitanos y locales, articuladas con un intenso que la periferia decreció de un 81% a un 38,5%, y
desarrollo privado, con el fin de atraer y anclar la las comunas satelitales incrementan desde un 11%
participación de capital financiero reconvertido en a un 17,6%. Tales cifras hablan de tres procesos
inmobiliario y maximizar sus ganancias. De diver- clave, a saber:
sas formas, tales dinámicas actualmente recompo- a) la reducción sostenida de la producción inmo-
nen el tejido urbano consolidado de las principales biliaria residencial en la periferia urbana metro-
ciudades de la región5. politana, hecho coincidente con la recuperación
El caso del espacio central y pericentral de San- post-crisis asiática pero mayormente debido a la
tiago de Chile no escapa a esta tendencia. Desde implementación del modelo de producción inmo-
1990 en adelante, su mercado residencial privado, biliaria privado-social, denominado Fondo Solida-
mayoritariamente subsidiado por un instrumen- rio de Vivienda, a partir de 2001, que desvitaliza la
to que bonifica hasta el 10% del valor de compra, producción extensiva periférica6;
ha modificado dramáticamente la estructura de b) ligado a lo anterior y producto del alto costo del
localización y tipología inmobiliaria residencial suelo de borde urbano7, la relativa “expulsión” de
predominante en la metrópolis. Como se mues- la vivienda social al espacio satelital regional;
tra en la Figura 1, la producción inmobiliaria de
unidades habitacionales (casas y departamen- c) la crecientemente dominante modalidad de pro-
tos) medida por permisos de edificación otorga- ducción de vivienda económica vía condominio
dos anualmente, dentro de las 49 comunas de la privado en altura, localizada fundamentalmente
5 Herzer, 2008; Rojas, 2004. 6 Cortínez y Arriagada, 2010.

7 Trivelli, 2011.
ARTÍCULO: Urbanismo pro-empresarial en Chile: políticas y planificación de la producción Nº 76 / Noviembre 2012 / Volumen Nº 27: 75-114 77
residencial en altura en el pericentro del Gran Santiago / Ernesto José López-Morales,
Ivo Ricardo Gasic Klett y Daniel Alberto Meza Corvalán

en las comunas pericentrales, con relativa buena extensión producto de las normativas metropoli-
accesibilidad. Actualmente, en términos cuantita- tanas, lo que “incentivaría” una producción inmo-
tivos, ésta es, por lejos, la forma predominante de biliaria en altura con mayores costos de suelo, en
producción inmobiliaria residencial en la región desmedro de menores densidades11. Lo cierto es
de Santiago8. que la metrópolis de Santiago se desarrolla, y crece
en altura y densidad de manera muy localizada en
Se trata obviamente de transformaciones estruc- ciertos barrios, a una tasa histórica sin preceden-
turales radicales que verificarían una tendencia tes, producto probablemente de una combinación
actual de Santiago a convertirse, al menos en su de todas esas causas.
paisaje central y pericentral, en una metrópolis
predominantemente en altura, con producción Sin embargo, resulta paradójico constatar la baja
inmobiliaria residencial alcanzando incluso los atención que ha recibido el intenso rol que el es-
30 pisos y más, de la manera experimentada por tado ha jugado en promover, regular, y a veces
megalópolis de Sao Paulo o Ciudad de México, ya desincentivar estas transformaciones estructu-
desde hace varias décadas. rales. En general, el análisis urbano e institucio-
nal ha sido profuso en cuantificar la producción
Las causas de esta nueva tendencia inmobiliaria inmobiliaria central y pericentral, como lo de-
son debatibles. Algunos autores lo aducen a un muestra el interés del Ministerio de Vivienda y
cambio en la estructura de la demanda, es decir, Urbanismo (MINVU) en producir un reporte
a tendencias globalizantes de reestructuración de- descriptivo de la materia12, pero bastante pobre
mográfica y variación de ciclos de vida familiares en reconocer el fuerte vínculo existente entre las
en el espacio metropolitano9 o bien a modificacio- políticas públicas nacionales y planes regulado-
nes en las pautas de consumo propias de ciudades res comunales (PRC), con las inyecciones de ca-
de capitalismo post-industrial global10; otros, sobre pital financiero a anclar en el espacio, los ciclos y
todo desde el mundo empresarial inmobiliario, lo contraciclos de inversión, y la intensificación que
asocian con la limitación de la oferta de suelo para manifiesta la renovación urbana en algunas zonas.
8 Desde el año 2006, a nivel de la Región Metropolitana de Santia- 11 Morandé y Peterman, 2004.
go, la superficie autorizada para construcción de departamento 12 Arriagada, Moreno y Cartier, 2007.
pasa a ser mayoritaria en un 57% del total de producción de vi-
vienda, 71.794 unidades de un total de 163.236. Fuente: www.
observatoriohabitacional.cl.
9 Rodríguez, 2007.
10 Arriagada, 2011.
78 Nº 76 / Noviembre 2012 / Volumen Nº 27: 75-114 ARTÍCULO: Urbanismo pro-empresarial en Chile: políticas y planificación de la producción

Figura 1. Reestructuración espacial de la producción de la vivienda en la Región de Santiago.
Fuente: elaboración propia en base a datos de unidades permisadas anuales, Observatorio Urbano MINVU (www.observatoriourbano.cl).
Este artículo intenta entonces llenar ese vacío, pro- a través de un modelo denominado como de urba-
veyendo de un marco explicativo particular den- nismo pro-empresarial (abreviado a UPE de aquí
tro de los estudios de “neoliberalización” urbana, en adelante), traducción literal de urban state-entre-
y éste tiene que ver con el rol activo del estado preneurialism o urban entrepreneurialism13.
dentro de las lógicas de acumulación de capital in- Este artículo analiza la gestión de los instrumen-
vertido en suelo urbano en reconversión espacial tos de regulación municipal del suelo, con par-
para alojamiento de vivienda económica en altura, ticular énfasis en las modificaciones a los planes
13 Harvey, 1989.

Figura 2. Paisaje urbano del centro consolidado de Santiago.
Fuente: elaboración propia.

reguladores comunales (PRC) de los municipios la localización de ésta, receptivo a la inversión de
pericentrales durante el período 2000-2011. Tales capital inmobiliario global y local, y sobre todo
modificaciones son analizadas en su calidad de vulnerable a “las prácticas discursivas que estig-
normativa urbanística, reconociendo también, sin matizan las propiedades específicas para la demo-
embargo, la necesidad de abordar la dimensión dis- lición y reconstrucción”, lo que R. Weber denomi-
cursiva de la práctica municipal. Respecto a la nor- na como una “coartada neoliberal de destrucción
mativa de suelo, se exploran sus vinculaciones con creativa”14 focalizada en renovar a cualquier costo
la producción de edificios de departamentos y los las zonas históricas, que se visualizan como las de
patrones espaciales que su localización traza en el mayor retorno potencial (rent gap) de inversión in-
espacio urbano. En lo metodológico, se establecen mobiliaria. Asimismo, para contribuir al proceso
los siguientes pasos de investigación: 1) revisión de de perpetuación de flujos de anclaje de capital al
documentos oficiales, tanto en su dimensión nor- suelo urbano, extracción de renta de suelo y acu-
mativa (ordenanzas locales) como discursiva (me- mulación, los poderes públicos nacional y locales
morias explicativas y documentos de diagnóstico, “operan a través de asociaciones descentralizadas
estudio o evaluación emitidos por el ente munici- con bienes raíces, y lo que queda de la estructura
pal); 2) entrevistas a asesores urbanos de las comu- estatal local ha sido remodelado para parecerse a
nas estudiadas; y 3) levantamiento de expedientes la del sector privado, con énfasis en un servicio al
de edificación para la identificación y caracteriza- cliente, con velocidad y espíritu emprendedor”15.
ción de la producción inmobiliaria por comuna,
además de otras fuentes secundarias oficiales. Jang-Sup Shin hace hincapié en que la mayor flui-
dez de los activos móviles en la era de la globaliza-
ción16 hace que el grado de fijación de esos activos
Urbanismo Pro-Empresarial: móviles a una determinada localidad dependerá de
Conceptos clave la ventaja competitiva de los activos menos móvi-
les, llámese infraestructura o regulaciones. La dis-
La contra-urbanización neoliberal se caracteri- cusión de este autor, así como la nuestra, se centra
za por promover un entorno construido sujeto a en los gobiernos locales. Es esencial la “mejora” de
renovación, con un alto grado de flexibilidad en la calidad del medio ambiente construido, visto en
14 Weber, 2002, p. 519.

15 Ibíd, p. 531-2.
16 Shin, 2007.

términos económicos, para que el espacio urbano la inversión en los lugares estratégicos, que a veces
sea más receptivo a la conmutación de los capita- se produce a expensas de dar saltos a territorios
les de inversión inmobiliaria. Esta “mejora” ha sido no necesariamente adyacentes, crean las caracte-
una de las principales estrategias de acumulación rísticas de un “urbanismo astillado”21. El empren-
urbana, cada vez más adoptadas por gobiernos lo- dimiento urbano se acompaña necesariamente de
cales en todo el mundo, desde aquellos de acen- la voluntad de la administración local para absor-
tuado corte neoliberal, hasta los más progresistas ber riesgos, con el fin de fomentar la participación
social-demócratas17. del sector privado (desarrolladores, constructores,
bancos y otras entidades financieras) en la rees-
Ya en 1989, David Harvey preveía que el énfasis
tructuración física del lugar, así como en las esfe-
en elevar la competitividad urbana y, por lo tanto,
ras de política pública del estado22, generando las
revertir el declive de las economías urbanas de paí-
condiciones regulatorias necesarias para reducir al
ses industrializados en vías de desindustrializa-
máximo posible la incertidumbre asociada a la vo-
ción, serían impulsados por los gobiernos locales
latilidad del capital.
con un tinte cada vez más “empresarial”, con un
éxito que se consideraría dependiente “de una aso- El marco teórico del UPE supera la ficción domi-
ciación público-privada centrada en la inversión y nante acerca del rol estatal (en el marco del neoli-
el desarrollo económico especulativo a través de la beralismo) como un factor meramente regulador o
construcción del lugar”18. Actuando cada vez más de corte “managerialista”. La teoría del UPE obser-
como un facilitador del mercado, el gobierno lo- va al estado como un ente público monopolizador
cal pone a prueba diversos incentivos financieros de la toma de decisiones y permeable a las diná-
y reguladores para atraer negocios inmobiliarios, micas y demandas cíclicas y anti-cíclicas de in-
“mejorar” el ambiente de inversión y atraer mayor versión corporativa. Los procesos de rolling-back y
cantidad de insumos del sector privado en el de- rolling-out descritos por J. Peck y A. Tickell23 como
sarrollo de la propiedad urbana19. Estos esfuerzos el retroceso de competencias y atribuciones de re-
son considerados como espacialmente selectivos, a gulación del gobierno central y la posterior forma
menudo a favor de las inversiones en proyectos ur- de “devolución” de obligaciones con competencias
banos emblemáticos20. La orientación selectiva de precarizadas a los gobiernos locales (que en el caso
17 Hackworth, 2007; Peck y Tickell, 2002. 21 Graham y Marvin, 2001.

18 Hackworth, 2007, p. 8; véase también Griffiths, 1998. 22 Ward, 2003.
19 Leitner, 1990; Mitchell, 1998. 23 Peck y Tickell, 2002.
20 Mattos, 2007; Lungo y Smolka, 2005; Ward, 2003.

chileno ocurre entre el golpe de estado derechista zonas menos favorecidas. El UPE tampoco garanti-
del año 1973, y el año 1994, cuando se promulga za retornos de esas inversiones a las arcas públicas,
la Ley Orgánica de Municipios), calza en tiempo y y menos captura de plusvalías por externalidades
contexto político con las dinámicas de UPE. Preci- recibidas, de la forma en que la describen Smolka y
samente, autores como H. Leitner y G. MacLeod24 Amborski27 para otras realidades latinoamericanas,
plantean que el vuelco hacia esta modalidad de go- aunque el estado es el ente que generalmente asu-
bernanza se orienta hacia la atracción de capital al me, más que nada políticamente, las externalidades
espacio local, sobre todo en tiempos de volatilidad negativas, es decir, los costos políticos de responder
de capital post-crisis, en donde el estado se mueve frente a la sociedad civil por efectos ambientales o
en un juego especulativo sin planificación racional sociales indeseables de la “regeneración” o por los
en diseño ni ejecución de sus políticas, concentra- fallidos intentos de macro-proyectos urbanos28.
ción en lugares específicos y no hinterlands. Siendo
En resumen, el UPE implica que no sólo el estado
el capital financiero volátil, hay que “anclarlo” al
opera activamente en la producción de condicio-
lugar en zonas puntualmente ventajosas para la
nes favorables para el mercado, sino que el mer-
rentabilidad. De tal forma, el estado deja de invertir
cado opera dentro del estado con sus lógicas de
en espacios “no competitivos” y se vuelve a aque-
competitividad y su dialéctica de volatilidad ver-
llos de mayor potencialidad para la “regeneración”,
sus anclaje espacial del capital29. De tal forma, el
anteponiendo criterios mayoritariamente de renta-
UPE es netamente “neoliberal” en el sentido de que
bilidad frente a los de desarrollo social o urbanos25.
el estado a nivel local: a) promueve la expansión de
Según J. Peck26, tal acentuación del anclaje de la in- las lógicas de mercado como reguladores de toda
versión en zonas específicas es entendida como un la vida urbana30, b) construye una sociedad y una
“juego de suma-cero”, ya que no existe evidencia de urbe económicamente activa pero políticamente
que haya chorreo de ventajas económicas hacia otras “desideologizada”31, c) ancla capital volátil al lugar
24 Leitner, 1990; MacLeod, 2002. 27 Smolka y Amborski, 2003.

25 Wacquant, 2008. 28 Zukin, 2006; Zunino, 2006.
26 Peck, 2005. 29 Ward, 2003.
30 Harvey, 2005; Leitner, Peck y Sheppard, 2007.
31 Un ejemplo de esto último es la promoción pro-empresarial de
los espacios “creativos” de Richard Florida a nivel global, una
interpretación reduccionista de las clásicas teorías de vitalidad
y heterogeneidad tolerante de J. Jacobs. (Florida, 2002; Florida,
Mellander y Stolarick, 2008).

a través de una extrema focalización espacial en enfoque explicativo debido a la existencia de un
las instancias de regulación y planificación del te- marco teórico desde el cual se han pre-establecido
rritorio, d) debe responder políticamente frente a categorías y factores de análisis. Como señala P.
la sociedad civil, allí donde no hay ventajas econó- Martínez Carazo33, la ventaja del método de estu-
micas ni sociales aseguradas, y e) es especulativo dio de caso estriba precisamente en su aporte a la
en el diseño e implementación de sus políticas. construcción de una teoría más acabada a partir de
una situación social concreta y multi-factorial que
Sin embargo, el análisis de UPE en los casos estu-
se pretende explicar. Se establecieron las siguientes
diados se operacionaliza en este artículo a través de
técnicas de investigación: 1) análisis de ordenan-
tres factores, a saber: 1) competencia intercomunal
zas locales, memorias explicativas y documentos
por atracción de capital inmobiliario, 2) existencia
de diagnóstico, estudio o evaluación emitidos por
y operatoria de alianzas público-privadas en la ges-
el ente municipal, tanto en su dimensión normati-
tión del suelo, y 3) regulación de suelo “focalizada”
va como discursiva; 2) entrevista semi-estructura-
en nichos espaciales, es decir, modificaciones ad
da a asesores urbanos de las comunas estudiadas;
hoc de la constructibilidad del suelo en los instru-
3) levantamiento de expedientes de edificación
mentos de regulación espacial, intencionadamente
de las direcciones de obras municipales, para la
en zonas muy determinadas. Mientras que los dos
identificación y caracterización de la producción
primeros son abordados en términos genéricos, el
inmobiliaria por comuna; 4) tratamiento de infor-
tercero es abordado en específico en la sección de
mación cuantitativa de fuente secundaria relativa a
estudios de caso.
producción inmobiliaria dispuesta por el Observa-
torio Habitacional del MINVU34.
Metodología
La selección de las comunas de estudio se realizó
La metodología empleada es de carácter empírico, de acuerdo a los siguientes criterios: 1) localización
en el marco de un diseño mixto de investigación dentro de la Zona de Renovación Urbana estable-
con método de estudio de casos32 y combinación cida por el Subsidio de Renovación Urbana (SRU),
de técnicas cuantitativas descriptivas que permi- 2) producción inmobiliaria intensiva en período
ten situar de mejor manera la información cualita- 2002-2011 y 3) exclusión de las comunas que com-
tiva. Las técnicas cualitativas se aplican desde un ponen el cono de altos ingresos del Gran Santiago.
32 Yin, 2009. 33 Martínez Carazo, 2006.

34 www.observatoriohabitacional.cl

A éstos se suman criterios estratégicos vinculados
a la disponibilidad de información, acercamien-
Antecedentes
to a actores municipales y existencia de estudios Desde comienzos de la década de los noventa, la
previos que se han realizado en comunas pericen- estrategia pública chilena de renovación urbana
trales del Gran Santiago, lo que permitió seleccio- se ha basado en una política subsidiaria. En el
nar comunas que faciliten la entrada al campo de año 1991, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo
información. Por otra parte, se identifican zonas (MINVU) implementa el Subsidio de Renovación
de estudio al interior de estas comunas; las cuales Urbana (SRU), el cual estableció un monto fijo de
son definidas mediante dos criterios interrelacio- 200 UF35 (10% del costo máximo de la vivien-
nados: 1) concentración geográfica de proyectos da nueva subsidiable) orientado a la demanda de
de renovación urbana y 2) normativa urbanística vivienda económica nueva emplazada en zonas
de mayor permisividad. En estas zonas se ha le- centrales y pericentrales de las mayores ciudades
vantado información de producción inmobiliaria, del país. Este instrumento se ha ido modifican-
catastrando los proyectos y extrayendo los siguiendo sucesivamente, tanto en los montos otorgados
tes datos de los expedientes de edificación: fecha como en la definición de las zonas de aplicación36.
de permiso de edificación, anteproyecto, altura de Su éxito en términos de repoblamiento de las zo-
edificación, número de departamentos y superficie nas pericentrales medido en el periodo intercen-
construida. Esto permitió obtener datos de mayor sal 1992-2002 fue magro, pero la aplicación del
precisión respecto a cómo se han impactado de- subsidio ha sido decisiva para la generación de un
terminadas zonas intra-comunales a partir de las mercado de viviendas destinadas preferentemente
prácticas regulatorias a analizar. a grupos socio-económicos medios y medio-altos,
35 Unidad de cuentas ampliamente utilizada en Chile para efectos

inmobiliarios y de mercado de suelo, autoajustable de acuerdo a
la inflación, por lo que refiere siempre a valor real. A julio de 2012
su valor en pesos chilenos era de $22.600 ó US$ 44,3.
36 En el año 2004 se deroga el D.S.44 que regulaba dicho subsidio,
remplazándose sin mayores modificaciones por el Subsidio de
Interés Territorial normado en el D.S.40. En 2011 se deroga este
último y se aplica el D.S.01, que no incorpora un título específi-
co de renovación urbana sino que establece aumentos para los
subsidios de “Clase Media”, toda vez que éstos sean aplicados
dentro de las Zonas de Renovación Urbana y Zonas de Desarro-
llo Prioritario.

logrando reposicionar al centro de Santiago como discursivos esenciales para la atracción, anclaje y
una alternativa residencial rentable para el desa- movilidad de capital privado invertido en la re-
rrollo inmobiliario, incluso más allá del segmento novación urbana, más aun considerando que su
de vivienda cubierto por el subsidio37. contenido formal y simbólico reviste de instancias
instituidas de participación ciudadana que, si bien
Además del instrumento subsidiario, operan otras
son por lo general muy reducidas en número y con
instancias y mecanismos institucionales que com-
escasa efectividad en canalizar demandas sociales
plementan la estrategia pública de renovación ur-
de los residentes, legitiman las decisiones conteni-
bana. En este sentido, cobra vital importancia la
das en el mismo.
operación regulatoria de los instrumentos de pla-
nificación territorial que mediante normativas de Al conjunto de instrumentos subsidiarios y regula-
uso de suelo y condiciones de edificación cooperan torios del espacio urbano se suma, además, la ges-
en el proceso de transformación de las zonas cen- tión público-privada de mega-proyectos urbanos
trales y pericentrales38. Es así como, a la par de la enfocados a impulsar el desarrollo urbano39. Por
aplicación del SRU, los planes reguladores de las su parte, emergen iniciativas de gestión público-
comunas centrales del Gran Santiago comienzan privada en el ámbito del desarrollo comunal que
a incorporar: 1) conceptos y lineamientos indica- también coadyuvan en el proceso de renovación
tivos de orientación pro-renovación urbana en los urbana, como la experiencia pionera de la Corpo-
documentos explicativos de los planes reguladores ración de Desarrollo de Santiago (CORDESAN),
locales y evaluaciones ambientales, y 2) normati- formada en 1985, y sus réplicas posteriores en
vas locales de edificación más permisivas comple- otras comunas. Así, las instituciones de derecho
mentadas con normas de excepción contenidas en privado comienzan a incidir directamente en la
la Ordenanza General, ampliamente utilizadas en esfera pública para detonar de manera efectiva la
los proyectos de edificación en altura, tales como renovación urbana vinculante al sector privado. Es
incremento de constructibilidad del suelo y exen- posible observar casos como la comuna pericentral
ción impositiva por fusión predial, e incremento de de Independencia, donde se manifiesta la inten-
constructibilidad por normativa especial de “con- ción de replicar la fórmula implementada en la co-
junto armónico”. Los planes reguladores se dispo- muna de Santiago Centro vía corporatización del
nen, por lo tanto, como instrumentos prácticos y desarrollo urbano-comunal, con el fin de facilitar
37 Arriagada, Moreno y Cartier, 2007. 39 Mattos, 2007; Zunino, 2006.

38 López-Morales, 2008 y 2010.

la materialización de proyectos inmobiliarios resi- haber incluso competencia “a costa” del desarro-
denciales de gran escala. Como lo plantea oficial- llo de otros municipios, con nichos saturados y
mente este municipio: otros de reemplazo (trade-off), aunque no es un
proceso que haya sido aún verificado de manera
“Para el efecto deseado del repoblamiento comunal (…) fehaciente. Sin embargo, en el caso del pericentro
se hace necesario implementar un servicio que permita norte, sí se observa a grandes rasgos una moviliza-
emular las funciones que ha desarrollado en la comu-
ción de la renovación urbana desde la comuna de
na de Santiago la Corporación de Desarrollo Urbano, y
que en términos generales permite operar fluidamente el
Recoleta, que fuera fuertemente impactada entre
mercado de suelo urbano al sanear propiedades, títulos los años 2003-2007 por la edificación en altura,
y deslindes, permitiendo ofrecer al mercado inmobiliario con 7.257 unidades de departamentos autorizadas
un suelo urbano sin conflictos jurídicos pendientes”.40 sólo en esos cuatro años (7,19% del total de las 11
comunas pericentrales), hacia la comuna de Inde-
La tendencia a transformar la institucionalidad pendencia, actualmente en proceso de explotación
pública e implementar alianzas público-privadas intensiva del suelo localizado en el área central de
para realizar procesos de renovación urbana es la misma, con 3.871 departamentos autorizados
una manifestación propia de esquemas de UPE, entre 2006-2011 (3,12% del total de las 11 comu-
los cuales no pueden entenderse sino desde el nas pericentrales) incluyendo el período de crisis
escenario de competencia a nivel comunal por la y eventualmente hacia la comuna periférica de
atracción de inversión privada. Exceptuando la Conchalí producto de la extensión de la Línea 341
comuna de Santiago Centro, que aparentemente del Metro y la extensión de la Zona de Renovación
no tiene competencia en el mercado en cuanto a Urbana hacia esta comuna. Algo similar ocurre en
atracción de demanda, se encuentran las comu- el pericentro oriente, donde se observa una exten-
nas pericentrales que comportan ciertos grados de sión de la renovación urbana detonada en Ñuñoa
competencia por la atracción del desarrollo inmo- hacia la comuna más popular de Macul. Posterior
biliario. Al hablar de competencia nos referimos a la aprobación del PRC de Macul en 2004, ésta
al acceso de los municipios al mercado metropoli- ha acogido una cantidad significativa de edificios
tano de la vivienda, en tanto “oferentes” de suelo de departamentos, alcanzando un total de 5.712
disponible para la explotación intensiva en altura. unidades autorizadas entre 2005-2008 (5,36%
La evidencia indica que, eventualmente, podría del total de las 11 comunas pericentrales). Si bien
40 Declaración de Impacto Ambiental de la Modificación al Plan 41 http://www.metrosantiago.cl/minisitio/nuevaslineas/pdf/me-

Regulador Comunal de Independencia, 2003, p. 7. tro-red-l3-l6.pdf

en el mismo período Ñuñoa alcanza también sus búsqueda de recursos derivados de la actividad
cifras más altas, con 17.241 unidades autorizadas económica privada, como son los permisos de
(16,18% del total de las 11 comunas pericentra- edificación (impuesto directo al municipio consis-
les), ésta había estado produciendo una cantidad tente en un 1,3 % del costo total declarado de la
de edificios bastante mayor en los años anteriores. obra), patentes comerciales y otros vinculados a la
Dicha situación permite señalar que no ha ocurri- potenciación del uso residencial de alta densidad
do un reemplazo entre ambas comunas sino que en el espacio urbano.
una extensión de la renovación urbana de Ñuñoa
hacia Macul, mediante cambios normativos en el
instrumento de planificación de esta última. Análisis de casos
El contexto de competencia a nivel comunal y cor- De acuerdo a los criterios especificados en la meto-
poratización de la administración pública obede- dología, se han seleccionado las comunas de Quin-
ce a condiciones político-económicas de carácter ta Normal, Recoleta, Independencia, Ñuñoa, Macul
histórico y estructural, vinculadas al proceso de y Santiago Centro como casos de estudio; definien-
modernización capitalista y transformación del do a escala micro-local las zonas de Estación Yun-
Estado impulsado desde la década de 1980, que gay, Av. Perú – Santos Dumont, Av. Independencia
establece patrones neoliberales de transformación – Santos Dumont, Irarrázaval Poniente, Av. Macul y
metropolitana y nuevas formas de gobernabilidad Santa Isabel respectivamente (Figura 3). A continua-
en el Gran Santiago42. En este sentido, considéren- ción se exponen los principales resultados por co-
se los cambios sustantivos en la administración muna y zona de estudio, siguiendo los lineamientos
pública chilena realizados a través de las reformas de operacionalización del UPE antes mencionados.
municipales de los años noventa, tendientes a tras-
pasar responsabilidades administrativas mas no
autonomía fiscal a los gobiernos locales43, lo que se Quinta Normal
traduce en: 1) fuerte dependencia a las carteras de Quinta Normal es una comuna pericentral ubi-
proyectos prioritarios de las instancias regionales cada al poniente de Santiago Centro, creada en
y sectoriales del gobierno central, 2) dependencia 1915 y caracterizada por la coexistencia de usos
al Fondo Común Municipal y 3) una incesante residenciales con actividades productivas y de
42 Mattos, 2002, 2006 y 2010.

43 Montecinos, 2008.

Figura 3. Zonas de estudio analizadas.

almacenamiento, tales como industrias, talleres y saber, la empresa INVIA define entre sus principa-
bodegas. En el año 1989, Quinta Normal modifica les objetivos la administración y comercialización
su territorio comunal mediante la anexión de zonas de suelos centrales pertenecientes a la Empresa de
de la comuna de Santiago Centro. Dentro de estos Ferrocarriles del Estado que “han quedado disponi-
terrenos anexados se encontraba la Zona Indus- bles por su proceso de modernización”44, enfatizando
trial Exclusiva, correspondiente al polígono comen la habilitación del desarrollo inmobiliario. La
puesto por los ejes Carrascal-Villasana-Mapocho- venta de activos y, fundamentalmente, suelo reu-
Matucana, en lo que se conoce como el sector de la rbanizable, por parte de esta empresa (como en
ex “Estación Yungay”. En esta zona se emplazaban el caso de Quinta Normal y Estación Central en
antiguamente diferentes actividades productivas, el Gran Santiago), tiene como objetivo explícito el
además de la Empresa Comercial Agrícola y otros facilitar el reordenamiento del uso del suelo y ha-
terrenos pertenecientes a la Empresa de Ferroca- bilitar el mercado inmobiliario privado, constitu-
rriles del Estado (EFE). Como las actividades pro- yéndose un mecanismo de privatización del suelo
ductivas de dicha zona se congelaron con posterio- estatal que, en el caso de la presente modificación
ridad a la aprobación del Plan Regulador Metropo- al plan regulador de Quinta Normal, se conjuga
litano de Santiago (PRMS) en 1994, la municipali- con prácticas de regulación focalizada del suelo ur-
dad comenzó a gestionar una modificación al Plan bano por parte del municipio. Ejemplo de ello es la
Regulador vigente desde 1987, lo que se tradujo en modificación aludida, que cambia la normativa de
la creación de una zona residencial mixta de alta la macro-manzana que se visualiza en la Figura 4,
densidad en el año 2002, cuya memoria explica- intencionando la planificación hacia el proceso de
tiva establece como objetivos principales repoblar modernización y privatización de suelos fiscales
la comuna, priorizar el uso residencial y aprove- que pregona la inmobiliaria INVIA.
char las ventajas comparativas por estar inserta
El impacto de esta modificación es la venta de las
en la Zona de Renovación Urbana (ver Figura 3).
propiedades a diferentes empresas privadas, don-
La inmobiliaria INVIA, empresa de derecho priva- de se están desarrollando desde el año 2006 los
do pero perteneciente en un 99,9% a EFE, financió siguientes proyectos inmobiliarios: Ciudad de Los
el estudio para dicha modificación al plan regula- Reyes de la Constructora Santa Beatriz (en sus
dor, debido al interés de vender las propiedades bajo cuatro etapas), Buen Vivir Carrascal de la Inmobi-
uso residencial a alguna empresa inmobiliaria. A liaria Paz, Edificio Parque Yungay y Condominio
44 www.invia.cl

Figura 4. Gráfico comparativo de producción inmobiliaria para zona Estación Yungay y
comuna Quinta Normal (2000-2011), Aerofotos de zona en 2002 y 2012.
Fuente: elaboración propia en base a datos del Boletín de Mercado de Suelo Trivelli (2000-2011), Conservador de Bienes Raíces de Santiago
(CBRS) e imagen satelital Google Earth.

Figura 5. Gráfico comparativo de producción inmobiliaria para zona Av. Perú y comuna
Recoleta (2000-2011), Aerofotos de zona en 2002 y 2012.

Portal del Puente de la Constructora Sironvalle. La Recoleta
modificación detona la construcción de un stock
La comuna de Recoleta está ubicada al norte de
residencial nuevo de 142.383 m2 aproximada-
Santiago Centro, y fue formada en 1981 como re-
mente, lo que equivale a un 35% de la superficie
sultado de la subdivisión de esta última y Concha-
total construida en toda la comuna entre 2006-
lí, estando hasta el año 2005 regida por zonifica-
2011. Como muestra la Figura 4, si bien antes de la
ciones provenientes de ambos planes reguladores.
modificación estudiada se observa producción de
De acuerdo a lo que indica la misma municipali-
departamentos en la comuna de Quinta Normal,
dad, las normativas de estos planes se prestaban
es a partir de 2005 cuando la renovación urbana
muy permisivas tanto en usos de suelo como en
residencial comienza a desencadenarse de manera
condiciones de edificación. En este contexto, se
intensa. Al comparar la evolución inmobiliaria de
inicia el año 1998 el proceso de elaboración del
la comuna y el comportamiento de la zona de Esta-
nuevo plan regulador, el cual terminará aprobán-
ción Yungay, se identifica una alta participación de
dose el 2005. Precisamente en este período de for-
esta última sobre el total comunal, sobre todo en el
mulación del PRC se experimentan dos procesos
“empuje” que representa la gestión de la reconver-
complementarios: 1) incorporación de cuantiosas
sión de esta zona para la puesta en marcha de un
inversiones estatales en obras viales que mejoran
mercado inmobiliario residencial en altura, que,
la localización estratégica de la comuna, principal-
como se ve en la figura, posteriormente se inde-
mente la red de Metro, 2) incremento de la produc-
pendizaría de esta operación. Especialmente en el
ción inmobiliaria de renovación urbana, altamente
año 2007, Quinta Normal presenta su mayor can-
concentrada a lo largo del eje de Av. Perú, como se
tidad de superficie autorizada para departamen-
aprecia en la Figura 5.
tos, con un total de 113.000 m2, observándose
claramente cómo la regulación focalizada de una Si bien el PRC de 2005 reconoce la necesidad de
macro-manzana en particular detona una renova- fomentar la renovación urbana en la comuna,
ción urbana altamente concentrada al interior de establece una zonificación menos permisiva y
la comuna, estableciendo un nuevo patrón espacial con mayor diferenciación al interior del territo-
de producción inmobiliaria en el sector poniente rio comunal, respecto a la anterior, proveniente
del pericentro de Santiago. de Santiago Centro. Como algunos funcionarios

municipales nos han declarado, esta regulación de territorio comunal, cambiando considerablemen-
la altura era precisamente la gran preocupación y te su patrón espacial de producción inmobiliaria.
cuestionamiento que el alcalde de entonces mani- Es así como en los años 2006 y 2007, cuando se
festaba ante este plan diseñado y propuesto desde mantiene elevada la producción de departamen-
la administración anterior. Se preveía entonces un tos en la comuna, comienzan a aparecer proyectos
estancamiento de la producción inmobiliaria en dispersamente localizados en la zona entre Av. La
la comuna, con posible movilización de capitales Paz/Av. Recoleta, en la zona norte de la comuna ha-
hacia comunas adyacentes, coherente al contexto cia el interior de la Diagonal José María Caro, y en
de competencia intercomunal. No es extraño entorno al eje Bellavista (fuera de la figura) a menos
tonces que la aprobación del PRC de Recoleta haya de un 1 km de la zona Avenida Perú. Cabe seña-
tardado siete años en concluirse. lar que estas zonas habían acogido anteriormente
renovación urbana, especialmente la zona en tor-
Posterior a la aprobación del PRC en 2005, la zona no a los ejes de Bellavista y Loreto, colindante con
de Av. Perú disminuye abruptamente su volumen la comuna de Santiago-Centro, lo que explica el
de producción inmobiliaria. Si entre 1998-2005 en aumento de superficie construida en el año 2003,
este sector se produjeron 114.100 m2 en trece pro- según se aprecia en la Figura 5.
yectos, entre 2006-2010 se produjeron solamente
12.865 m2 en dos proyectos. Esto se complementa Es interesante observar que este cambio en el pa-
con el análisis de participación de la zona en el trón espacial de producción inmobiliaria, posi-
total de la superficie construida de departamentos bilitado en parte por la nueva normativa aplica-
en la comuna, donde también se observa una evi- da en el sector de Av. Perú, intentó ser normado
dente disminución, como se aprecia en la Figura 5. a través de una modificación al PRC de 2005. Es
Si en el año 2005 la zona de Av. Perú acogió el 72% así como en 2006, sólo a un año de aprobarse el
del total de superficie construida de departamen- PRC, se comienza a elaborar la primera modifica-
tos en la comuna, al año siguiente sólo acogió un ción que buscaba ajustar la normativa de acuerdo
13%, y al 2007 no se construyó ningún edificio de a criterios de aumento de densidad y permisividad
departamentos dentro de la zona. constructiva en zonas con potencial inmobiliario,
específicamente en los sectores de Av. La Paz, Av.
No obstante la disminución abrupta de la produc- Einstein Poniente y Av. Recoleta Norte. Se propo-
ción en la zona de Av. Perú, el desarrollo inmo- ne, entonces, desconcentrar la producción de vi-
biliario en altura en la comuna experimenta una vienda en altura hacia nuevas zonas con potencial
dispersión hacia otras zonas, siempre dentro del de renovación urbana, ajustando la planificación a

las nuevas ventajas locacionales de la comuna. Tal de una relocalización de la renovación urbana pro-
como se indica en la Memoria Explicativa de esta ducto de la aplicación del PRC, al cual se pretendió
propuesta de modificación: complementar en 2007 con una modificación pro-
Este proyecto de Ajustes al Plan Regulador de Recoleta renovación, que no pudo realizarse en definitiva.
tiene como objetivo central el capitalizar las condiciones
favorables de localización, accesibilidad y conectividad,
deterioro del stock existente, estructura de subdivisión
predial, trama de manzanas y atributos urbanos, en pos
Independencia
de detonar un proceso de renovación urbana dentro de Al igual que Recoleta, la comuna pericentral de
la comuna, que además oriente las energías del sector Independencia está ubicada al norte de Santiago
privado bajo una mirada coherente y armónica de la Centro, habiéndose formado en 1981 mediante la
comuna45.
subdivisión de dicha comuna y las comunas de
Sin embargo, esta propuesta de modificación al Conchalí y Renca. Su planificación urbana ha es-
PRC tuvo una serie de inconvenientes para eje- tado regida por los planes heredados de estas tres
cutarse. El principal fue la caducidad sentenciada comunas, a los cuales se les han realizado modi-
para todos los ensanches y aperturas viales que no ficaciones y añadido planes seccionales. La mo-
se ejecutaron en el plazo indicado por el artículo dificación más significativa en cuanto a impacto
59 de la Ley General de Urbanismo y Construc- inmobiliario fue realizada en el año 2005 al sector
ciones. Esta situación hizo que actualmente no se comprendido por Av. Independencia, calle Olivos,
pueda concretar la vialidad estructurante definida Av. La Paz y calle Santos Dumont, que se aprecia
en el plan, lo cual dificultó la aplicación de nuevas en la Figura 6. El objetivo de modificar esta macro-
condiciones de edificación. Aun cuando la modifi- manzana de aproximadamente ocho hectáreas,
cación aludida no pudo concretarse, los datos e in- anteriormente planificada como área verde, fue
formación de actores clave municipales muestran generar en un corto plazo las condiciones normati-
que la comuna de Recoleta comportó un signifi- vas favorables para la inversión inmobiliaria, con-
cativo cambio en el patrón espacial de producción siderando que la aprobación del nuevo PRC podría
inmobiliaria. Sin tratarse de regulación focalizada aplazarse demasiado tiempo, tal como ocurre en la
propiamente tal, el caso de Recoleta permite hablar generalidad de los casos estudiados.
45 Memoria Explicativa de la propuesta de modificación n°1 al Plan

Regulador de Recoleta, 2006, p.7.

En consecuencia, antes de la planificación integral 10% de la superficie total construida en la comu-
del territorio comunal, la municipalidad dispuso na desde la aplicación de la modificación en 2005
de una regulación focalizada que ha sido suma- hasta 2011, y teniendo un 28% de participación en
mente permisiva en términos de condiciones de la producción de departamentos en todo el peri-
edificación. Esta modificación cambió el uso de centro norte (comuna de Recoleta incluida). A esto
suelo destinado a área verde por un uso habitacio- se suma un proyecto adicional de menor tamaño
nal mixto que permite altura libre para edificación actualmente en construcción, de la empresa “Su
aislada. El carácter focalizado y permisivo de este K-SA”. La modificación de 2005 ha flexibilizado
ajuste regulatorio es reconocido en la Declaración drásticamente la normativa de la zona, eliminando
de Impacto Ambiental de la modificación respecti- la declaratoria anterior de área verde y reempla-
va, emitida por la Asesoría Urbana en 2003: zándola por un aumento extremadamente agresivo
al 100% de la ocupación permitida del suelo, junto
[E]l cambio se refiere a la necesidad de que la Comuna
disponga de normas flexibles acordes a las necesidades con un incremento de cuatro a ocho pisos de fa-
actuales, como asimismo permitir los proyectos de de- chada continua permitida, como basamento para
sarrollo que pudieran existir para un sector en creci- bloques de edificación aislada de mayor altura.
miento con una excelente accesibilidad y de privilegiada Al momento de dimensionar el efecto de la modi-
localización.46
ficación en la producción de departamentos a ni-
Tras la modificación aludida, se ha detonado la vel comunal en Independencia, se pueden señalar
construcción de tres edificios de departamentos tres puntos importantes: 1) se aprecia un aumento
agrupados en el proyecto Portal Independencia, considerable de la producción de departamentos
producido por la inmobiliaria Euro, empresa que entre los años 2004-2006, lo cual no puede aso-
ha destacado por su alta participación en el merca- ciarse directamente a esta modificación sino, más
do inmobiliario de la comuna, especialmente en el bien, a otros proyectos localizados en áreas próxi-
eje Santos Dumont-Independencia, donde se con- mas o a lo largo del eje Av. Independencia; 2) la
centran cinco edificios agrupados en tres proyectos comuna presenta una disminución abrupta de su
inmobiliarios distintos de su propiedad (ver Figura producción de departamentos en 2009, lo cual es
6). Solamente en la zona modificada en 2005, la un comportamiento generalizado para el resto de
producción inmobiliaria de esta empresa era cer- las comunas pericentrales que puede asociarse a
cana a los 23.882,17 m2, lo que se aproxima a un los efectos de la crisis financiera global, iniciada
46 I. Municipalidad de Independencia, 2003.

Figura 6. Gráfico comparativo de producción inmobiliaria para zona Independencia/Santos
Dumont y comuna Independencia (2000-2011), Aerofotos de zona en 2002 y 2012.

Figura 7. Gráfico comparativo de producción inmobiliaria para zona Irarrázaval Poniente y
comuna Ñuñoa (2000-2011), Aerofotos de zona en 2002 y 2012.

en 2008, que disminuyó la demanda por depar- generando una atracción de proyectos hacia la co-
tamentos y el número de superficie autorizada en muna de Conchalí, localizada aún más al norte,
toda la ciudad; 3) entre 2010-2011, Independencia incorporando a ésta dentro del circuito competiti-
repunta notablemente con una considerable pro- vo de comunas del pericentro norte. Esto se debe-
ducción, lo cual sí debe entenderse como efecto de ría, fundamentalmente, a la materialización de la
la modificación descrita ya que se ejecuta en dicha Línea 3 del Metro y a la extensión de la Zona de
manzana el proyecto Portal Independencia, con el Renovación Urbana hacia Conchalí, en 2004.
gran volumen de producción antes descrito.
Ñuñoa
De acuerdo a lo analizado, la práctica de elevar
decisivamente la constructibilidad del suelo en la En 1989, el municipio de Ñuñoa modifica su Plan
comuna de Independencia ha tenido un carácter Regulador Comunal (PRC) que databa de 1967,
espacialmente focalizado, intentando promover la para dar lugar al plan vigente en la actualidad.
renovación urbana sin el diseño de un plan regu- Durante la operación del PRC de 1967, que desa-
lador integral para el territorio comunal, como es rrollaba los lineamientos del Plan Regulador Inter-
en el resto de los casos. La modificación de 2005 comunal de Santiago de 196048, la comuna había
ha permitido un notable aumento de la superfi- consolidado su urbanización, definiendo su cen-
cie construida en el nodo de Av. Independencia- tralidad en torno a parte de la avenida Irarrázaval,
Santos Dumont, especialmente entre 2010-2011, en un modelo general de baja y media altura edifi-
lo que no contradice la aparición de proyectos a catoria. Si bien en la década de 1980 existían en la
lo largo del eje Av. Independencia, el principal eje comuna ciertos casos de remodelaciones en mayor
conector de la comuna, que generan un patrón es- densidad, éstas estaban entrando en conflicto con
pacial lineal en la comuna. En dicho período, con las restricciones del instrumento vigente. El PRC
posterioridad a la baja de 2009, el reposiciona- de 1989 fue formulado entonces hacia la densifi-
miento de la comuna de Independencia ha supe- cación en altura a través de ejes, y en altura media
rado con creces la producción inmobiliaria de la hacia el interior de las manzanas. No obstante a
comuna de Recoleta, permitiendo inferir un cierto ello, y comparando la situación de la producción
remplazo o trade-off entre ambas comunas. Por su edificada en Ñuñoa respecto a las vecinas comu-
parte, fuentes especializadas en mercado inmobi- nas de Santiago y Providencia durante los años no-
liario47 sostienen que el eje Av. Independencia está venta, la autoridad comunal concluyó que dicho
47 Portal Inmobiliario, 2012. 48 Pavez, 2006.

plan no había generado la renovación esperada, ni La segunda y más determinante acción correspon-
siquiera en la avenida de mayor importancia. de a la modificación número 16 del Plan Regula-
Durante la vigencia del instrumento de planificación dor Comunal de Ñuñoa, realizada en 2004, la cual
vigente (13 años aprox.), el área [borde del eje Irarrá- permitió en todo el borde de la avenida Irarrázaval
zaval] no ha tenido el desarrollo esperado de acuerdo a la construcción de franjas en altura de siete pisos
las condiciones que le otorgó el PRC, presentando en la y, sobre estas franjas, edificación en tipología ais-
actualidad una situación evidente de falta de desarrollo, lada, lo que ha posibilitado construcciones que
deterioro físico y espacial, con el consiguiente deterioro incluso superan los 30 pisos. Así, la intensa pro-
y despoblamiento.49 ducción inmobiliaria que se dio con esta acción
En ese sentido, la estrategia adoptada por el muni- tuvo expresión casi inmediata, como se muestra
cipio tuvo que ver con una regulación focalizada en la Figura 7. En 2006 se llegaron a edificar más
principalmente en dos acciones: la incorporación de 550 mil metros cuadrados sólo en departamen-
del subsidio de renovación urbana y el aumento de tos, equivalente a un 13% de todo lo construido
las condiciones máximas para construir en el borde en las 34 comunas del Gran Santiago, duplicando
de avenida Irarrázaval. La primera se plantea a tra- la producción comunal y triplicando en la zona de
vés de tres microzonas de aplicación del SRU, bus- Irarrázaval poniente de 2005. Las cifras develan
cando el desarrollo en sectores de la comuna dete- lo eficaz de la estrategia. Sin embargo, además de
riorados que obstaculizaban el avance general de la la normativa misma, el contexto también juega un
renovación urbana. Si bien en la comuna ya existía rol fundamental, porque las comunas adyacentes
operación inmobiliaria, la producción de departa- de Providencia y Las Condes habían frenado en
mentos hasta entonces se enfocaba sólo a estratos ese mismo periodo, por medio de sus instrumen-
altos por extensión de la dinámica de la vecina co- tos reguladores, la inversión inmobiliaria privada.
muna de Providencia, que compone el “cono” de Entonces la política municipal de Ñuñoa fue atraer
alta renta de Santiago, por lo que el PRC de Ñuñoa esta inversión a la comuna. No obstante, dos dife-
de 1989 y el SRU significaron un modo de atraer la rencias con los casos comunales hasta aquí estudia-
inversión de capitales inmobiliarios a terrenos de dos son: 1) la menor temporalidad del “boom” de la
menor valor, con la posibilidad de generar una ofer- zona Irarrázaval Poniente, que dura sólo tres años,
ta a segmentos de ingreso medio a través de depar- y 2) su menor incidencia en la producción residen-
tamentos más pequeños desde precios de 900 UF. cial total comunal, como se aprecia en la Figura 7.
49 Memoria Explicativa de la modificación n°16 al Plan Regulador

de Ñuñoa, 2002, p. 2.

Figura 8. A la izquierda, vista interior de la Zona Típica Suboficiales (1927, Luciano Kulczewski).
A la derecha, imagen satelital de la producción inmobiliaria en torno a las zonas
patrimoniales.

Figura 9. Gráfico comparativo de producción inmobiliaria para zona Av. Macul y comuna
Macul (2000-2011), Aerofotos de zona en 2002 y 2012.

Tabla 1. Cuadro normativo para las zonas del eje Macul, diferenciado según tamaño predial.
ZM-1 Residencial ZM-2 Mixta comercial ZM-3 Centro Cívico

Superficie predial 500- 1001- 2001- 3001 y 0-500 501- 1001- 2001 y 1000- 2001- 3001- 4001 y
(m2) 1000 2000 3000 más 1000 2000 más 2000 3000 4000 más
Altura (pisos) 10 15 20 25 10 12 15 18 10 12 15 20
Coef. de 2,5 3 3,5 4 2 2 2,5 3 2 2 2,5 3
constructibilidad
Ocupación de suelo 0,65 0,6 0,55 0,5 0,6 0,55 0,5 0,45 0,6 0,55 0,5 0,45
La explotación intensa de suelo a través de la La modificación del PRC de Ñuñoa en 2007 generó
construcción en altura ha alterado de manera una reducción importante de la producción inmobi-
importante el patrón de baja y media altura de liaria, sobre todo en la zona de Irarrázaval poniente,
sectores ya consolidados de la comuna. Esto ha que en 2008 vuelve a niveles de producción inmobi-
generado un fuerte rechazo ciudadano, especial- liaria similares a los de 2003, como se observa en la
mente de aquellos residentes cercanos a la aveni- Figura 7. Sin embargo, agrupaciones de vecinos han
da Irarrázaval. En ese sentido, el municipio debió logrado establecer, adicionalmente, declaratorias de
lidiar con una importante presión de demanda zona patrimonial, específicamente de “Zona Típi-
ciudadana, lo cual finalmente derivó en otra mo- ca”, promoviendo ante el Consejo de Monumentos
dificación en 2007. Tal modificación estableció Nacionales (CMN) la valorización de diversos con-
una altura máxima permitida de siete pisos para juntos residenciales en baja altura, y la prohibición
la zona donde se originó el rechazo, relocalizando de explotación inmobiliaria en altura al interior de
la posibilidad de inversión rentable solamente ha- estas zonas. No obstante, como se puede observar
cia los bordes comunales oriente (aprovechando en la Figura 8, la conservación de ciertas zonas por
la nueva Línea 4 del Metro) y sur (donde actual- condiciones patrimoniales genera como externali-
mente persisten numerosos predios industriales dad zonas de mayor valorización en sus bordes, ase-
en desuso y conjuntos residenciales de segmentos gurando vistas y condiciones de asolamiento para
bajos), además de intensificar las posibilidades proyectos inmobiliarios que se emplazan en torno
de densificación a lo largo de los ejes principales a dichas zonas, es decir, intensificando los efec-
comunales. tos negativos que inciden igualmente en el barrio.

Figura 10. Gráfico comparativo de producción inmobiliaria para zona Santa Isabel y comuna
Santiago Centro (2000-2011), Aerofotos de zona en 2002 y 2012.

Figura 11. División comunal para el proceso de actualización del PRC de Santiago con las
fechas de aprobación por etapas.
Fuente: elaboración propia en base a PRCS.

Macul vecina comuna de Ñuñoa. Macul replica la formula
de densificación de Ñuñoa, a través de ejes princi-
La creación de la comuna de Macul, al igual que pales, siguiendo la misma dirección hacia el sur-
la de Recoleta e Independencia, es decretada en oriente, pero planteando condiciones normativas
1981, a partir de una subdivisión de la comuna de más atractivas para atraer de mejor manera la in-
Ñuñoa, de la cual hereda las regulaciones de suelo versión. Si bien, según muestran los datos del Con-
del PRC de 1967. Sin embargo, al comenzar la dé- servador de Bienes Raíces de Santiago, los terrenos
cada de 2000, la comuna de Macul comenzaba a desarrollados en este sector de Macul son la mitad
experimentar procesos propios del pericentro más de más baratos que en Ñuñoa (10 UF/m2 contra
que de la periferia, con cierta actividad comercial más de 20 UF en la zona de mayor renovación de
importante, pero aún carente de centro propio. A Ñuñoa), la renovación de Macul no habría ocurrido
partir de ello se replantea la regulación general sin una normativa tan específica. Y es que el muni-
del territorio, aprobándose en 2004 el PRC propio cipio propone una estrategia normativa innovadora
para la comuna, en el cual se refuerza la condición para incentivar el desarrollo de terrenos amplios,
de renovación en tres zonas, dos focalizadas en a través de una regulación diferenciada de límites
torno a la extensión de las líneas 4 y 5 del Metro, de altura y constructibilidad máxima, que se in-
y una al norte de la comuna, en torno a la avenida crementa según la superficie predial a desarrollar,
Macul, eje comunal central, y donde se reconoce la como lo muestra la Tabla 1. Es decir, la estrategia de
mayor presencia de edificaciones institucionales, Macul consiste en entregar una más alta construc-
comerciales, de servicios y de conjuntos habita- tibilidad en la medida en que los paños de terrenos
cionales de seis pisos. De esta manera, la zonifica- logrados por las inmobiliarias para sus desarrollos
ción propuesta en 2004, además de proyectar un sean más extensos. Tal estrategia ha significado la
carácter de centro cívico mezclado con actividades reconversión de una buena parte de los terrenos
comerciales e institucionales, superpone la posibi- industriales y residenciales de tamaño medio, lo
lidad de insertar proyectos de residencia en altura que ha permitido generar desde 2004 una produc-
en avenida Macul. ción inmobiliaria de casi 300 mil metros cuadra-
Desde una perspectiva general, es posible observar dos construidos, en edificios de hasta 25 pisos.
que la extensión casi inmediata de la renovación A pesar de todas estas ventajas, Macul presenta
urbana hacia la comuna, especialmente de esta una particularidad que la distingue de las otras co-
zona de avenida Macul, se debe a la presión ejerci- munas del estudio. Contradictoriamente a las me-
da desde el norte por las dinámicas operantes en la jores condiciones comparativas en lo normativo y

de mercado de suelo, avenida Macul no constituye finales de esta década, fue la estructuración del
zona de renovación urbana o desarrollo prioritario “Programa de Repoblamiento” de la municipalidad
definida por el Ministerio de Vivienda y Urbanis- de Santiago la clave para materializar la renovación
mo (MINVU) en lo que se refiere a la entrega de de la comuna, extendiendo la intervención pública
SRU, lo que ha significado una producción de de- más allá de la dimensión normativa. Así, mediante
partamentos similar a la de Ñuñoa, pero al menos la gestión de terrenos, la organización de la deman-
2 UF/m2 por debajo en el precio unitario de venta, da y el desarrollo de proyectos de la Corporación
compensando esa situación para captar una de- de Desarrollo de Santiago (CORDESAN), como
manda de menores ingresos pero socialmente as- también a través de la aplicación del Subsidio de
piracional, y que no requiere de apoyo estatal para Renovación Urbana, es que se focalizaron los es-
la adquisición de vivienda. fuerzos en la zona Santiago norponiente, detonan-
do una intensa aunque incipiente producción in-
La Figura 9 muestra lo determinante que resulta
mobiliaria privada en altura. Sin embargo, tras una
ser la puesta en operación del PRC en 2004, ya que
década de rápida marcha del mercado, los efectos
previo a ese año la producción era casi desprecia-
en la disminución de las cualidades espaciales de
ble. Posterior a ello, es posible identificar que la
los barrios y la demolición de inmuebles de interés
inversión de capitales en la zona de avenida Macul
patrimonial a finales de la década de 1990, hicie-
es la primera concentración desarrollada a gran
ron que el modelo de renovación urbana comen-
intensidad, sin embargo existen otras zonas en la
zara a ser visto como invasivo para esa zona, por
comuna que se suman en 2006 y que generan una
lo que fueron necesarias algunas modificaciones
mayor producción, sobre todo para el año 2008,
para frenar la creciente producción inmobiliaria.
pero que luego decaen junto con la producción ge-
neral de la comuna, debido a los efectos generales Es así como el municipio de Santiago Centro co-
de la crisis global, ya mencionados. mienza el proceso de actualización del PRC. Se
divide primeramente la comuna en seis sectores,
como se muestra en la Figura 11. La primera ac-
Santiago Centro
tualización de 2003 contempló nuevas condicio-
Como ya se ha planteado más arriba, la renova- nes normativas para el sector 1 de Santiago Nor-
ción urbana de esta comuna comienza a partir de poniente, estableciendo alturas límites en torno a
estrategias adoptadas en la década de 1980. Si bien los cuatro pisos. Con esto, la comuna experimentó
tanto Ñuñoa como las otras comunas estudiadas un fenómeno de movilidad intracomunal del capi-
presentan lineamientos similares en sus planes de tal inmobiliario hacia zonas con condiciones aun

flexibles y favorables, surgiendo nuevas zonas es- norponiente en la década anterior. En ese sentido,
pacialmente intensificadas de inversión inmobilia- como el proceso de actualización del PRC ha re-
ria para proyectos en altura. Es el caso de la zona sultado discontinuado (ajustes en el sector norpo-
de avenida Santa Isabel, localizada en el sector 3, niente en 2003, triángulo central en 2008, barrio
que pese a tener una normativa aun más flexible universitario y expansión del centro en 2011, ver
que la de Santiago norponiente, al año 2003 to- Figura 11), esto ha sido aprovechado por estrategias
davía presentaba una baja producción inmobilia- empresariales privadas de distribución espacial de
ria. Esta situación cambió radicalmente posterior la renovación urbana, basada en la migración de
a dicha modificación. En la actualidad, es posible capitales inmobiliarios hacia otras zonas de la co-
contabilizar allí más de 110 edificios residenciales muna, en la medida en que la dialéctica de rigidi-
de gran envergadura, que van de los 14 a los 31 zación / flexibilización de las normas de suelo se
pisos, construidos desde 2005 en adelante, como va dando parceladamente. Si bien la evidencia no
muestra la Figura 10. es enteramente determinante, esta parcelación de
los ajustes de regulación bien podría corresponder
Para el año 2007, Santa Isabel representa el 60% de
a una estrategia municipal deliberada de promover
la superficie residencial construida en la comuna,
una fluida movilización de capital inmobiliario al
con una suma de producción cercana a los 370 mil
interior de su propio territorio.
metros cuadrados, comparable a la producción de
toda la comuna de Ñuñoa para ese mismo año. El
aumento en el volumen de producción que signi- Conclusiones
ficó el arribo a esta zona implicó también la ope-
ración de otras inmobiliarias, provenientes de co- El presente artículo ha descrito y analizado sucin-
munas del cono de alta renta, o especializadas en tamente un conjunto de prácticas municipales de
proyectos de segunda vivienda en zonas costeras. regulación de la renovación urbana que inciden
Santa Isabel se convirtió así en una zona de gran directamente en la producción inmobiliaria resi-
atractivo para los grandes capitales inmobiliarios, dencial en seis comunas del pericentro del Gran
lo que queda constatado en el catastro que hemos Santiago. En los casos estudiados, se observa una
realizado en 2011, que muestra que un 53% de los fragmentación de la planificación urbana comu-
proyectos de esa zona pertenecen a la acción de tan nal, en tanto los instrumentos regulatorios son
sólo cuatro empresas desarrolladoras, Paz Froimo- planteados y replanteados como meros rentabili-
vich, Euro, Absal y RVC, de las cuales sólo la pri- zadores de suelo y espacio construible, de mane-
mera generaba proyectos en la zona de Santiago ra parcelada, a una escala espacial reducida (ejes,

manzanas o macro-manzanas), y con focalización En general, la existencia del urbanismo pro-empre-
sólo en aquellos terrenos que presentan mayor in- sarial (UPE) en Santiago comporta cinco factores.
terés inmobiliario privado en el corto plazo. El primero, que podría denominarse como “frag-
mentación espacial de la planificación urbana”,
Lo llamativo es que cada comuna plantea carac-
implica que la escala de planificación urbana se
terísticas propias. El acceso de Quinta Normal al
reduce, fragmentando el espacio en piezas urbanas
mercado de renovación urbana pericentral es el
de desarrollo inmobiliario focalizado. Esto se ex-
más reciente y ha sido fuertemente apoyado por la
presa en modificaciones puntuales y parcializadas
gestión de una empresa inmobiliaria privada con
en el tiempo de los instrumentos de planificación
participación mayoritaria estatal, que incide en la
territorial, y en la primacía de grandes proyectos
modificación de la constructibilidad de su suelo.
urbanos que se deciden antes de la instancia pro-
En Recoleta, en cambio, la incidencia del PRC de
piamente de planificación. Esto tiene que ver tam-
2005 es alta en determinar dónde y cuánto se pro-
bién con el desincentivo de la edificación en altura
duce, siguiendo las lógicas lineales de la inversión
en las zonas de más intensificado desarrollo inmo-
en infraestructura de Metro por parte del gobierno
biliario, generalmente ex post, es decir, cuando las
central. La comuna de Independencia, asimismo,
zonas se consideran ya saturadas. Lo interesante
“aprovecha” los ajustes de Recoleta, pero focali-
es que las regulaciones municipales aparentemente
za de manera más restringida, espacial y tempo-
proteccionistas en realidad redireccionan delibera-
ralmente, la liberalización de su suelo. En tanto,
damente la producción inmobiliaria hacia nuevas
Ñuñoa modifica su PRC en una zona específica en
zonas, conformando estrategias municipales de
2004, y logra en sólo tres años un boom inmobi-
movilización del capital inmobiliario al exterior, y
liario en altura sin precedentes en la metrópolis.
a veces al interior del espacio comunal.
A su vez Macul reconvierte su pasado industrial,
logrando capturar un mercado residencial de seg- El segundo factor son las alianzas público–priva-
mento social aspiracional, a través de una norma- das, que si bien en lo formal no necesariamente
tiva imaginativa que premia el reciclaje en grandes configuran un modelo tipo CORDESAN, sí im-
paños y atrae proyectos de alta envergadura. Final- pulsa a los gobiernos locales a establecer víncu-
mente, Santiago Centro genera un modelo de alta los más directos y eficientes con el sector privado,
intensidad y movilidad del desarrollo inmobilia- conformando asociaciones público-privadas, cor-
rio, a través de ajustes de la constructibilidad de poraciones de derecho privado, etc. Esto no impli-
su suelo que se implementan de manera parcelada ca que los gobiernos locales acaten las decisiones
en el tiempo. tomadas en el sector privado, sino más bien que se

establecen muchas veces instancias institucionales En quinto y último lugar, los casos estudiados de-
o tácitas, para la toma de decisiones conjuntas o al muestran que el actual re-desarrollo intensificado
menos convergentes con el sector privado. en altura en el pericentro metropolitano responde
a lógicas de competencia entre comunas, más que
En tercer lugar, existe lo que podríamos denomi-
de coordinación racional, por la atracción de recur-
nar como economía política del lugar. La planifica-
sos financieros y su anclaje al espacio. Tales lógicas
ción y la gestión de proyectos urbanos están abo-
no responden a visualizaciones comprehensivas y
cadas a potenciar el desarrollo económico (fuerte-
totales del espacio metropolitano (lo que de ser así
mente vinculado al sector inmobiliario), mediante
podría constituir un marco de desarrollo inmobi-
la promoción de lugares específicos del territorio
liario más equilibrado en el espacio y tiempo), sino
comunal. Esta producción político-económica del
todo lo contrario. En Chile no existe una escala
lugar está sustentada, al menos en lo discursivo, en
de planificación metropolitana de los procesos de
la posterior redistribución de los beneficios socia-
recambio inmobiliario al interior de la metrópolis,
les al resto de la población. En el caso de Ñuñoa,
con autoridad y competencias sobre aspectos tales
se sabe que las cuantiosas ganancias capturadas
como uso y constructibilidad del suelo, densidades
por el municipio efectivamente son distribuidas a
urbanas y zonas de excepción.
programas sociales. Sin embargo, las pérdidas por
efectos ambientales, históricos o económicos, aso-
Más que un sofisticado esquema de urbanismo
ciadas a la sobre-explotación del suelo, son inter-
pro-empresarial, lo que pareciera guiar la lógica
nalizadas mayormente por los residentes.
maximizadora de ganancia del mercado inmobi-
Un cuarto factor es la absorción local de riesgos. Los liario en altura dominante en Santiago de Chile es
gobiernos locales especulan con los beneficios que la carencia de coordinación a nivel metropolitano,
se obtendrán de las operaciones inmobiliarias en su y un quizá excesivo afán por parte de los muni-
territorio. Como el gobierno central pierde visibili- cipios de imitar lógicas de eficiencia empresarial.
dad política en el proceso de desarrollo urbano y el Todos estos procesos y prácticas a escala comunal
capital inmobiliario permanece por un breve lapso se insertan en la lógica de funcionamiento del es-
en el territorio, es frecuente que los riesgos políticos tado subsidiario y habilitador de nichos de merca-
a mayor plazo sean asumidos por la autoridad local, do, así como de prácticas públicas que responden a
como se visualiza por ejemplo en Ñuñoa con la mo- racionalidades estratégicas privadas, comúnmente
vilización vecinal y la declaratoria de zona típica. denominado como neoliberalismo urbano.

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Urbanismo pro- Urban state-

empresarial en Chile: entrepreneurialism

Nº 76 / November 2012 / Volume Nº 27: 75-114 75

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Fecha de recepción: 06.07.12 Received: 06.07.12

8553 Revista Invi 76 Interior.indb 76 13-11-12 12:55

5 Herzer, 2008; Rojas, 2004. 6 Cortínez y Arriagada, 2010.

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Fuente: elaboración propia.

8553 Revista Invi 76 Interior.indb 80 13-11-12 12:55

14 Weber, 2002, p. 519.

8553 Revista Invi 76 Interior.indb 81 13-11-12 12:55

17 Hackworth, 2007; Peck y Tickell, 2002. 21 Graham y Marvin, 2001.

8553 Revista Invi 76 Interior.indb 82 13-11-12 12:55

24 Leitner, 1990; MacLeod, 2002. 27 Smolka y Amborski, 2003.

8553 Revista Invi 76 Interior.indb 83 13-11-12 12:55

32 Yin, 2009. 33 Martínez Carazo, 2006.

8553 Revista Invi 76 Interior.indb 84 13-11-12 12:55

35 Unidad de cuentas ampliamente utilizada en Chile para efectos

8553 Revista Invi 76 Interior.indb 85 13-11-12 12:55

37 Arriagada, Moreno y Cartier, 2007. 39 Mattos, 2007; Zunino, 2006.

8553 Revista Invi 76 Interior.indb 86 13-11-12 12:55

40 Declaración de Impacto Ambiental de la Modificación al Plan 41 http://www.metrosantiago.cl/minisitio/nuevaslineas/pdf/me-

8553 Revista Invi 76 Interior.indb 87 13-11-12 12:55

42 Mattos, 2002, 2006 y 2010.

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Fuente: elaboración propia.

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8553 Revista Invi 76 Interior.indb 94 13-11-12 12:55

45 Memoria Explicativa de la propuesta de modificación n°1 al Plan

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46 I. Municipalidad de Independencia, 2003.

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8553 Revista Invi 76 Interior.indb 98 13-11-12 12:55

47 Portal Inmobiliario, 2012. 48 Pavez, 2006.

8553 Revista Invi 76 Interior.indb 99 13-11-12 12:55

49 Memoria Explicativa de la modificación n°16 al Plan Regulador

8553 Revista Invi 76 Interior.indb 100 13-11-12 12:55

Fuente: elaboración propia.

8553 Revista Invi 76 Interior.indb 101 13-11-12 12:55

8553 Revista Invi 76 Interior.indb 102 13-11-12 12:55

ZM-1 Residencial ZM-2 Mixta comercial ZM-3 Centro Cívico

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Fuente: elaboración propia en base a PRCS.

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