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Fox y Calderon
Fox y Calderon
Resumen
En el cuadro de las reformas de la salud y la seguridad social del pasado reciente mexicano
—IMSS, 1995; ISSSTE, 2007, y SSA 2004— el artículo se ocupa de los errores de diseño del
Seguro Popular, principal programa sanitario de Vicente Fox (2000-2006) y su extensión, por
parte de Felipe Calderón (2006-2012), conocida como Seguro Médico para una Nueva Gene-
ración. El trabajo también reflexiona sobre el impacto de ambos programas sobre el federa-
lismo —el caso del Estado de Guerrero— y la mejora efectiva en los servicios de salud.
Palabras clave: seguridad social, salud, protección social en salud, federalismo, calidad de la
atención médica
Abstract
In the landscape of social security and health care reforms of the near past of Mexico —IMSS,
1995; ISSSTE, 2007, and SSA, 2004— this article reflects about the design fails of the Popu-
lar Health Insurance (Seguro Popular), the main health program of Vicente Fox (2000-2006)
and its extension by Felipe Calderon administration (2006-2012) named Health Insurance Pro-
gram for a New Generation (Seguro Médico para una Nueva Generación). The impact of both
programs over the federalism —taking as case the southern state of Guerrero— and the real
efforts to get a better quality in medical care are also part of its principal inquiries.
Key words: social security, health, social protection in health, federalism, quality of medical
care
Introducción.
El último eslabón de una cadena de “reformas” fallidas
D.R. © 2011. Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Centro de
Estudios Políticos,
Estudios novena
Políticos. época,Políticos
Estudios núm. 28 (enero-abril,
núm. 2013):
28 (enero-abril, 163-193
2013): 163-193. México, D.F. ISSN: 0185-1616
164 GUSTAVO LEAL FERNÁNDEZ
Sin embargo, el nuevo programa diseñado por Julio Frenk pasaba tec-
nocráticamente por encima de sus ancestrales rezagos, recursos, servicios
y prestaciones insuficientes, infinidad de pendientes clínicos, deficitaria e
incoherente oferta de profesiones, entre otros, sin miramiento alguno.
Inscrito en un arco de “reformas” que para entonces ya cubría 22 años:
de 1982 a 2004, y como ya había acontecido previamente con la descen-
tralización de los ochenta de Guillermo Soberón (Leal, 2003) y luego con la
“reforma” Zedillo al IMSS de 1995 (Leal, 2008a; Leal, 2009a), el Seguro Po-
pular de Frenk se perfiló inmediatamente como el último eslabón de par-
ches impuestos sobre la realidad sectorial. Un parche más que, como los
que lo antecedieron, mostraba las desmesuradas prisas de Fox y Frenk
para labrarle una marca propia a un tramo más de ese fallido arco de “re-
formas”. Ciertamente, la “reforma” de Calderón al ISSSTE (Leal, 2008b; Leal,
2010a) robó al Seguro Popular de Frenk el poco honroso lugar de último
eslabón del ciclo de “reformas” fallidas.
Como era de esperarse los serios problemas de diseño que portó su
figura original —que fueron oportunamente señalados (Leal, 2009b)—, se
agravaron terminando en una operación programática cada vez más com-
prometida.
Calderón le agregó una cereza más al amasijo. En febrero de 2007
forzó a que las instituciones de la seguridad social, IMSS e ISSSTE,asumie-
ran la operación del Seguro Médico para una Nueva Generación: la nueva
creatura sexenal que, al amparo del Seguro Popular, vino a darle presen-
cia su modalidad petit.
En lo que sigue, se recorren sucintamente las diferentes etapas de este
periplo sanitario. Primero se exponen los serios problemas de diseño del
Seguro Popular. Después se revisa el Seguro Médico para una Nueva Ge-
neración. En la tercera parte, se presenta una suerte de tipología del inco-
herente cuadro de problemas de operación que ostenta la conjunta política
de “protección social en salud” de la docena panista 2000-2012, ilustrada,
en la cuarta parte, con un emblema de la crisis de ese federalismo real-
mente existente: el caso prototipo del Estado de Guerrero y sus servicios de
salud. Finalmente, en la quinta parte se establece, a manera de conclu-
sión, que el gran pendiente del ciclo reformista consiste en que ninguno de
los cuerpos de su abigarrada agenda, se ha ocupado de fortalecer estra-
tégicamente la columna vertebral del proceso de producción de los servi-
cios: el lugar señalado para realmente mejorarlos.
1. Centralismo
Además, las intervenciones del CAUSES, así como las mal llamadas “catas-
tróficas”, podrían ser subsidiadas al sector privado,1 lo que incrementaría el
serio problema de resolutividad que enfrenta el Sistema Nacional de Salud
en su conjunto, toda vez que el sector privado no está listo para atender
adecuadamente esa demanda (SSA, 2001).2
1
“Un esquema donde médicos, hospitales, laboratorios y farmacias privadas pueden aten-
der aquellos servicios cubiertos por el Seguro Popular, y eventualmente por otros sistemas de
aseguramiento como el IMSS, especialmente donde la infraestructura pública es insuficiente o
donde el sector privado puede ser más eficiente”. Pablo Escandón Cusi, presidente de la dis-
tribuidora farmacéutica Nacional de Drogas (NADRO) e integrante del Consejo Mexicano de
Hombres de Negocios y de la Fundación Mexicana para la Salud (FUNSALUD) (Reforma, 15
de junio, 2005).
2
“Las unidades privadas con menos de 20 camas frecuentemente carecen de los recur-
sos necesarios para ofrecer una atención de calidad. Ellas ofrecen servicios de maternidad,
pediátricos, y sólo los grandes hospitales tienden a ofrecer otros servicios de especialidad. La
concentración de hospitales de más de 50 camas está apenas en 12 entidades federativas”
(SSA, 2001).
3
Con años de operación, el fenómeno del cual forma parte el del Seguro Popular, paten-
tiza que “ciertamente (los gobernadores) tienen mayor presencia mediática, alta movilidad,
amplios espacios de maniobra y manejo de los intereses locales, control de sus formaciones
partidistas y una gigantesca bolsa presupuestal. Pero al mismo tiempo carecen de lo que pu-
diera llamarse una agenda nacional, sus relaciones con el gobierno federal son heterogéneas
y con frecuencia responden a demandas individuales, deciden en función del corto plazo y, lo
más sobresaliente, su noción de éxito tiene que ver básicamente con objetivos políticos y no
con variables de desarrollo y bienestar (…) Está creando incentivos para políticas públicas de
bajo impacto y prácticas políticas que no contribuyen a mejorar la calidad de la democracia
(…) Entre 1990 y 2010 las participaciones fiscales federales a los estados pasaron de 20 mil
326 millones de pesos a 437 mil 300 millones de pesos. Las transferencias de recursos a los
estados y municipios bajo la forma de fondos etiquetados a gasto social, educación o salud,
se elevaron de 24 mil 800 millones en 1993 a 579 mil millones en 2010 (…) En suma, los
recursos fiscales de origen federal que ahora ejercen los gobiernos subnacionales, llegan a
un billón 17 mil millones de pesos, cifra inédita en la historia mexicana. A dicha bolsa hay que
añadir las inversiones que ejecuta directamente la Federación en los estados, la que éstos
captan del sector privado bajo diversas modalidades de asociación o concesiones (…) y la
contratación estatal de deuda (…) El gasto estatal no se tradujo en inversión productiva por-
que fue a parar a proyectos ineficientes, ejecutados sin planeación estratégica, en coyunturas
electorales determinadas, bajo presión clientelar o simplemente por decisión personal de los
gobernadores” (Granados, 2011: 37).
I. Cinco Comisionados
4
Quien fue funcionario del INEGI con Miguel de la Madrid; delegado con el Regente
Manuel Camacho y posteriormente participó como operador del PRI en las elecciones
chiapanecas del año 2000, donde fue denunciado por apoyar las derrotadas candidaturas del
PRI (Labastida y Sami David) con el padrón Progresa. Con Fox, Julio Frenk lo ubicó al frente
de la Comisión, después de que prestara servicios estratégicos de cabildeo con los legis-
ladores para la aprobación de la reforma a la Ley General de Salud que estableció el Sistema
de Protección Social en Salud (2003). Relevado de la Comisión, el subsecretario de Inno-
vación y Calidad de la SSA, Enrique Ruelas Barajas, lo designó primero Director General de
Planeación y, luego, Titular de la Unidad de Fortalecimiento de la Gestión de esa sub-secre-
taría.
4. Subrogación
De acuerdo con las Reglas, serían los Estados, junto con la Secretaría
de Salud Federal, quienes realizarán los convenios con el IMSS, ISSSTE y
los servicios médicos privados. Para el 2008, el “seguro” esperaba afiliar a
803 mil niños menores de 5 años. Para ello transferiría recursos por 174.3
MP a los estados. El “seguro” contaría con un presupuesto de 2 mil 41 MP
para 2008 (Ibid.).
¿Con qué autorización tomaban esos recursos etiquetados para la Co-
misión y el Seguro Popular? ¿Se trataba de un procedimiento normado?
6
Estas Reglas no estaban entonces disponibles en el portal de la SSA.
7
En la V Reunión Ordinaria del Consejo Nacional de Salud —frente a los titulares del
IMSS, ISSSTE, PEMEX, SEDENA , MARINA y DIF—, el secretario Córdova señaló que “en el
marco de la Federación, es necesario lograr consensos y la integración funcional de las par-
tes, lo cual permitirá utilizar de mejor manera los recursos disponibles. De avanzar hacia la
integración del Sector, se logrará la construcción de un México más justo equitativo e inclu-
yente” (SSA, 2008).
8
“Para 2008, el Programa de Cirugía Extramuros incrementará en 30 por ciento las ope-
raciones realizadas en 2007, para llegar a 120 mil intervenciones quirúrgicas en todo el país,
para las cuales se destinará un financiamiento de 120 MP por parte del Seguro Popular y 100
MP de la Fundación Telmex. Al decir de Daniel Karam, este programa se ha convertido en un
medio para la promoción de la salud y la justicia social, ya que existe un rezago quirúrgico de
por lo menos 268 mil casos, lo que se traduce en la necesidad de 150 mil intervenciones de
carácter general, 75 mil cirugías de cataratas, 35 mil de labio y paladar hendido y 8 mil para
corregir malformaciones ortopédicas. Durante 2007 se realizaron 90 mil cirugías, de las cua-
les 2 mil 457 fueron reconstructivas, 24 mil 697 de oftalmología, mil 260 de ortopedia y 61 mil
592 generales. Karam sostuvo que estos avances fueron posibles por los incrementos en la
inversión del Seguro Popular, la cual fue de 65 MP y de 45 MP de la Fundación Telmex” (La
Jornada, 11 de marzo, 2008).
9
Véase al respecto los señalamientos puntuales de la Auditoría Superior de la Federación.
10
Como a) los contrastes entre las enfermedades de notificación obligatoria, intervencio-
nes del CAUSES y el universo de las lesiones; b) el cáncer de mama y el Instituto Carso de
Salud; c) las adicciones y el CONADIC; d) envejecimiento y geriatría; e) ausencia de políticas
clínicas y “gobierno” del sector vía NOM’S.
11
Como los de las unidades subrogadas de la Red Ángel del Gobierno del Distrito Fe-
deral.
12
Como los que contribuyen abiertamente a la informalidad tal y como documenta el INE-
GI en el Censo de Población y Vivienda 2010.
13
Como el del caso del estado de Guerrero que se presenta a continuación
14
Como el de los hospitales del Seguro Popular edificados en Guerrero, Oaxaca, Tlax-
cala y Puebla, entre otros.
los Estados “rigurosos” trámites para realizar la gestión. “No tenemos toda-
vía los recursos, pero estamos trabajando con un remanente. La gente no
se ha quedado sin el servicio”, remató (Reforma, 31 de mayo, 2010).
Hace cuatro meses aproximadamente, llegó al hospital una señora que traía a
su esposo gravemente herido de la cabeza y pedía a gritos que fuera aten-
dido, pero el hospital estaba sobresaturado: no había camas para más pacien-
tes. El paciente debió ser acostado en unas jardineras y ahí se atendió.
Nos dijeron que a mediados de 2009 iba a iniciar la demolición del edificio y en
diciembre la construcción de uno nuevo, pero nada ha sucedido. Por eso, el
pasado 2 de agosto nos declaramos en asamblea permanente hasta que
el Gobierno de Zeferino Torreblanca ordene la construcción del edificio donde
está el centro de salud y la reparación del otro.
que realizaron los gobiernos federal y estatal, si al final sirve para que el
personal sólo dé mejoralitos”, recriminó (Reforma, 23 de agosto, 2010).
15
"Yo no lo administro, quien lo administra obviamente es la gente de seguridad del
Gobernador. Nosotros no hemos dispuesto del helicóptero, el señor gobernador lo dijo públi-
camente que efectivamente él está utilizándolo y que fue comprado con recursos elásticos,
era una partida libre, puede ser que haya sido del programa de Oportunidades o Seguro Po-
pular”, Antonio Jaimes Herrera, titular de la Secretaría de Salud de Guerrero (Reforma, 14 de
marzo, 2011).
16
“Efectivamente se compró con el dinero de la Secretaria de Salud. Es una partida pre-
supuestal que es utilizada y ha sido utilizada de manera más libre dentro de la Secretaría”,
Gobernador Z. Torreblanca (Reforma, 10 de marzo, 2011).
17
“Tres hombres armados irrumpieron en las oficinas, regaron gasolina en los archivos,
equipo de cómputo y papelería. Posteriormente le prendieron fuego ante la presencia de
varios trabajadores que no pudieron hacer nada por temor a sufrir una agresión” (Reforma, 9
de marzo, 2011).
2011. Los retos de una red y los recursos del Seguro Popular
El estado de cuenta con 3 millones 300 mil habitantes y según el Conteo re-
portado por el Censo de Población y Vivienda 2010, existen 13 hospitales
generales cuyas condiciones hospitalarias son deficientes en su estructura,
equipamiento médico y en falta de personal, sobre todo de especialistas médi-
cos. El estado cuenta con dos hospitales para la atención materno-infantil, que
también arrastran las mismas carencias. Los guerrerenses no sabemos lo que
significa contar con una unidad hospitalaria de tercer nivel que ofrezca los ser-
vicios de las principales especialidades y subespecialidades que demanda
nuestra entidad. En cuanto a la atención primaria a la salud, existen alrededor
de mil unidades que en su mayoría se encuentran en pésimas condiciones y
están atendidas por médicos pasantes y médicos generales que trabajan un
turno en condiciones adversas, por falta de medicamentos, equipo médico y
déficit de personal. En la Montaña y la población indígena se le ha confinado
por siglos a padecer las enfermedades de la pobreza. La mayoría de los niños
y niñas siguen naciendo en pisos de tierra, quienes sobreviven gracias a los
auxilios de las expertas en medicina tradicional y que son maltratadas y discri-
minadas por los burócratas de la salud. Los organismos públicos descentrali-
zados, como los institutos estatales de cancerología y oftalmología, represen-
tan un aporte significativo para la atención médica especializada. El problema
es que son inaccesibles para la población pobre de Guerrero. Nos encontra-
mos entre los tres estados que tienen el más bajo índice de seguridad social.
Sin embargo, somos uno de los estados con mayor afiliación al Seguro Popu-
lar, del que poco beneficio han obtenido los supuestos beneficiarios. Es un mal
síntoma que los índices de muerte materna se mantengan, pues tan sólo en el
2010 murieron un poco más de cuatro mujeres por mes. Por otra parte, veinte
de cada cien niños tienen talla baja y una tercera parte de la población mayor
de 50 años, en su mayoría mujeres, padece anemia. Nuestro sistema de salud
vive un estado crítico. El Poder Legislativo tiene que vigilar el manejo transpa-
rente de los recursos provenientes de la Federación. Cada municipio debe
estar comprometido para invertir en la salud de la población, asignando la
parte proporcional que le corresponde. Un ejemplo es la irregular aportación
Los servicios del puerto son instalaciones viejas, con falta de personal,
equipo, medicamentos, reactivos de laboratorio y bajos salarios. En la Clí-
nica Avanzada de Atención Primaria a la Salud (CAAPS), desde mediados
de febrero, personal médico se niega a realizar cirugías por el deficiente
estado de los quirófanos, mientras en el Donato G. Alarcón, en Ciudad Re-
nacimiento, han comenzado a escasear medicamentos del cuadro básico y
un elevador no sirve. Los trabajadores del Hospital General, considerado el
más importante de la Secretaría de Salud en el puerto, ocuparon la direc-
ción exigiendo la destitución de su director porque consideran que no reúne
necesitamos alguien que venga a resolver problemas. Aquí nos falta de todo.
Cuando no se descompone una caldera, no hay agua; las enfermeras andan
pidiendo jeringas al hospital del ISSSTE; no hay guantes, gasas, ropa, anes-
tésicos ni antisépticos. El hospital se está cayendo.
constructivas para que ese recurso, que hoy es más abundante, genere
más salud en los estados”, por conducto de programas como el Seguro
Médico para una Nueva Generación y Embarazo Saludable”. Sobre el ries-
go de que se repitan problemas como el de Guerrero, explicó que para evi-
tar situaciones de este tipo, están los órganos de supervisión, así como los
congresos locales que deben tener una participación más activa en la vigi-
lancia de la actuación de las autoridades (La Jornada, 2 de junio, 2011).
18
El 25 de octubre de 2011, Calderón presumió haber “regularizado casi 70 mil plazas
del sector salud, en casi tres años y medio” (Reforma), cifra finalmente confirmada por el Sin-
dicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Salud (SNTSSA), el 29 de noviembre de
2011 (El Universal, 29 de noviembre, 2011).
Bibliografía
Diarios
El Sur.
El Universal, México, DF.
La Jornada, México, DF.
Reforma, México, DF.
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