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Scripta Nova
REVISTA ELECTRNICA DE GEOGRAFA Y CIENCIAS SOCIALES
Universidad de Barcelona. ISSN: 1138-9788. Depsito Legal: B. 21.741-98 Vol. VI, nm. 125, 1 de octubre de 2002

ORDENACIN DEL TERRITORIO EN AMRICA LATINA ngel Massiris Cabeza Departamento de Geografa Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia UPTC

Ordenacin del territorio en Amrica Latina (Resumen) A partir del anlisis de las polticas de ordenacin territorial de quince pases latinoamericanos, se llega a la deteccin de un conjunto de rasgos que caracterizan estas actuaciones en dichos pases. Adicionalmente, se documentan algunos obstculos que stos enfrentan para la implementacin de sus polticas que, en su conjunto, conducen a interrogarnos acerca de los lmites de lo posible de las mencionadas polticas. Palabras clave: ordenacin del territorio, Amrica Latina

Land Management in Latin American (Abstract) From the analysis of the politics of Land Management of 15 Latin American countries, it is possible to detect a group of features that characterize the behaviors in said countries in this political area. Additionally, some obstacles that these countries confront in implementing their politics were research, which combined, are conducive to the questioning about the limits of the possibilities of the mentioned politics. Key-words: land management, Latin America

La ordenacin del territorio (OT) en los pases latinoamericanos tiene una historia muy reciente que se remontan a los inicios de la dcada de los ochenta. Desde su origen ha sido concebida de manera diversa, asociada a las polticas ambientales, urbansticas, de desarrollo econmico regional y de descentralizacin. Hoy predomina la idea de la ordenacin como instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en trminos de poltica plurisectorial, horizontal. En el presente artculo se realiza un examen de esta poltica con la intencin de determinar sus conceptos, alcances, cualidades y obstculos. Se parte de una discusin conceptual con la que se pretende contextualizar la poltica latinoamericana de OT, luego se revisan los antecedentes de estas polticas para tener una visin retrospectiva, en la bsqueda de encadenamientos de procesos que permite comprender e interpretar 1

ms adecuadamente las acciones y decisiones actuales y, finalmente, se realiza una sntesis valorativa de sus cualidades, a partir de las cuales se llega a algunas conclusiones. El concepto de ordenacin del territorio Por tratarse de un tema incipiente en el contexto latinoamericano, es casi obligado iniciar su examen con un intento por escudriar la esencia del mismo, a partir de la revisin de distintos conceptos y definiciones que se han dado. En este sentido, podemos afirmar que la ordenacin del territorio ha sido objeto de diversas interpretaciones en el mundo. Un vistazo al cuadro 1 nos permite confirmar dicha aseveracin. En ella se rene una muestra de definiciones adoptadas en algunos pases europeos y latinoamericanos, las cuales expresan distintas maneras de entender la naturaleza y objeto de la ordenacin. En cuanto a la naturaleza, se destaca su comprensin como una disciplina cientfica, como una tcnica administrativa, un estudio interdisciplinario, una poltica o conjunto de polticas, un camino, mtodo o bsqueda; un proceso integral, una estrategia de desarrollo, un conjunto de acciones poltico-administrativas, entre otras. Tal situacin evidencia que no existe unidad de criterio frente al tema llegndose, incluso a planteamientos eclcticos como el de la Carta Europea de Ordenacin del Territorio para la cual dicha ordenacin es al mismo tiempo una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica. En cuanto al objeto tambin se observan en el cuadro 1 diversos planteamientos. Todos ellos llevan explcita o implcitamente la idea de regular u organizar el uso, ocupacin y transformacin del territorio con fines de su aprovechamiento ptimo. Este aprovechamiento se asocia generalmente con el uso sustentable de los recursos naturales (planificacin fsica-ambiental), en estrecha correspondencia con patrones adecuados de distribucin de asentamientos y de actividades econmicas. Adems de las definiciones del cuadro 1, otros autores han conceptualizado la ordenacin del territorio destacando sus rasgos ms sobresaliente. Una revisin de estos planteamientos nos puede ayudar en la intencin de esclarecer dicho concepto y acotarlo como punto de partida del presente trabajo. Cuadro 1. Conceptos de ordenacin territorial

Fuente: Elaboracin propia.

Para Mndez (1990:96) la ordenacin del territorio es un proceso planificado y una poltica del Estado, de naturaleza poltica, tcnica y administrativa, que est al servicio de la gestin ambiental y del desarrollo. Busca organizar, armonizar y administrar la ocupacin del espacio de manera que se puedan prever los efectos que provocan las actividades socioeconmicas y precisar los medios y lneas de accin apropiados para alcanzar los objetivos y prioridades de desarrollo, en un todo conforme con las nociones de uso sostenido y de viabilidad de uso y con los objetivos superiores del bienestar social, de la calidad de vida y de la valoracin del medio ambiente

Para Gmez Orea (1994: 2) se trata de una funcin pblica que responde a la necesidad de controlar el crecimiento espontneo de las actividades humanas y los problemas y desequilibrios que este crecimiento provoca, en la bsqueda de una "justicia socioespacial" y una calidad de vida que trascienda el mero crecimiento econmico. Tal funcin, la concibe el autor, como de carcter "horizontal" que condiciona a la planificacin sectorial, al urbanismo y a la planificacin econmica. En este sentido, el proceso de ordenacin del territorio regula la distribucin de actividades en el espacio de acuerdo con un conjunto de planes que pueden o no constituir un sistema de planificacin territorial; pero tambin es el resultado de otras regulaciones sectoriales con incidencia territorial. Sin embargo, la ordenacin territorial procura la consecucin de una estructura espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la poltica sectorial y superar la parcialidad de esta poltica, as como la reducida escala espacial de la planificacin municipal. Para Hildenbrand (1996; 29)la ordenacin del territorio es una de las polticas pblicas tpicas del estado de bienestar que nace en la mayora de los pases industrializados despus de la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, afirma este autor, en pases como Alemania, Suiza y Holanda, sus races son ms antiguas, especialmente en lo referente a la planificacin territorial de nivel subregional que se separa de la planificacin urbanstica municipal. Para Zoido (1998:3) la OT es una funcin pblica, una poltica compleja y de reciente y todava escasa implantacin, que puede y debe apoyarse sobre instrumentos jurdicos (convenios internacionales, leyes, decretos), sobre prcticas administrativas y principios consolidados (planificacin, participacin, etc.) y en diferentes conocimientos cientficos y aportaciones pluridisciplinares. En tanto que funcin pblica o poltica, la ordenacin del territorio es, sobre todo, un instrumento no un fin en s mismo, un medio al servicio de objetivos generales como el uso adecuado de los recursos, el desarrollo, y el bienestar o calidad de vida de los ciudadanos. Tal ordenacin lleva implcita la voluntad y la accin pblica para mejorar la localizacin y disposicin de los hechos en el espacio; especialmente de aquellos a los que atribuimos un sentido estructurante o un mayor significado respecto a las necesidades y condiciones de vida de quienes lo habitan. Ms especficamente este mismo autor seala que cualquier actuacin de ordenacin, a la escala que sea, consiste principalmente en establecer, para un espacio dado, la distribucin de los usos del suelo y la localizacin de las estructuras y los sistemas que posibilitan la mayor integracin funcional de todo el territorio planificado. Este planteamiento, en su estructura ms simple o desarrollada, no debe imponerse indiferenciadamente a cualquier situacin, sino ser tomado como punto de partida junto a los caracteres propios que singularizan cada espacio geogrfico (Zoido, 1998: 5). Para Estaba (1999)la ordenacin del territorio se refiere a acciones del Estado concertadas y dirigidas a buscar una organizacin del uso de la tierra, con base en la redistribucin de oportunidades de expansin y la deteccin de necesidades, potencialidades, limitaciones y ventajas comparativas y competitivas. Su consecucin supone propiciar un sistema de ciudades "armnico" y eficientemente integrado a la globalizacin, lo que significa salvar las desventajas de las fuerzas de integracin de la globalizacin y aprovechar las fuerzas de la fragmentacin o diferenciacin espacial a los fines de fortalecer centros con capacidad para competir con los dominantes. Del

mismo modo, segn la autora en referencia, la ordenacin debe estimular el desarrollo de actividades que permitan reducir o reorientar las migraciones, garantizar la calidad de la infraestructura requerida, y crear mbitos dotados de equipamientos y mecanismos que permitan un gnero de vida comparable con el de las ciudades dominantes. Tambin implica la superacin de contradicciones como explotacin econmica y preservacin de la naturaleza, eficacia econmica y calidad de la ordenacin y exige la consideracin del papel que ha de desempear cada nivel o escala territorial de actuacin o de gobierno: nacional, regional y local en el desarrollo Para van Leeuwen (2001) el origen del concepto de ordenacin del territorio responde al intento de integrar la planificacin biofsica con la socioeconmica. Siguiendo a Baeriswyl, define al OT como una "expresin fsica del estilo de desarrollo, considerando los recursos naturales existentes y procurando el beneficio de la sociedad en funcin del uso sustentable de los mismos" (Baeriswyl, 2001:13; citado por van Leeuwen, 2001). Para este autor, la ordenacin del territorio es un proceso, en el cual no slo existe preocupacin por el uso sustentable de los recursos naturales, sino que incluye aspectos institucionales, polticos, socio-culturales y econmicos. Es un proceso de re-organizacin segn los objetivos definidos y acordados. Podramos afirmar, en sntesis, que la ordenacin del territorio es un proceso y un instrumento de planificacin, de carcter tcnico-poltico-administrativo, con el que se pretende configurar, en el largo plazo, una organizacin del uso y ocupacin del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de la poblacin y los objetivos de desarrollo. Se concreta en planes que expresan el modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable y las estrategias mediante las cuales se actuar sobre la realidad para evolucionar hacia dicho modelo. Aguilar (1989:109), sintetiza en cinco los puntos centrales de una accin de ordenacin territorial, las cuales estn en consonancia con la definicin anterior, estos son:

Se trata de una poltica de Estado Est contemplada como poltica a largo plazo Su instrumento bsico es la planificacin Debe conciliar el proceso de desarrollo econmico con distintas formas de ocupacin territorial Tiene como fin ltimo elevar el nivel de vida de la poblacin.

Al ser una poltica de Estado, la ordenacin del territorio concierne a toda la sociedad, al conjunto de las actividades econmicas (Mndez, 1990:98) y a las actuaciones pblicas y privadas. Como poltica de largo plazo le concierne el establecimiento de escenarios de uso y ocupacin del territorio a ser alcanzados en un horizonte de tiempo determinado. Como instrumento de planificacin est sujeto a los procedimientos tcnicos de la misma que incluyen actividades de pre-diagnstico, diagnstico territorial, formulacin de objetivos y escenarios a alcanzar en distintos horizontes de tiempo (corto, medio y largo plazo), elaboracin de los lineamientos estratgicos y determinacin de las acciones a realizar (Mndez, 1990:98; Massiris, 1991, 1993). En la conciliacin del desarrollo econmico con las distintas formas de ocupacin territorial subyace una bsqueda de coherencia entre las relaciones sociales de

produccin y la articulacin del espacio. Es conocido que a cada modo de produccin, como forma bsica de sociedad, le corresponde un modelo de articulacin espacial (Bataillon, 1977; Claval, 1978; Snchez, 1981; citados por Snchez, 1992: 31). Ello significa que cualquier cambio en los objetivos socioeconmicos ir acompaado de un cambio en la estructura espacial que lo har coherente con los nuevos objetivos (Snchez, 1992: 31). De acuerdo con esto, la localizacin de una unidad productiva busca el lugar idneo en el espacio para alcanzar sus objetivos y los organismos pblicos tienden a articular el territorio dndole una forma apta para la localizacin de las unidades productivas (Foucault, 1976 y 1978; Castell, 1981; Capel, 1990; citados por Snchez, 1992: 31). La bsqueda de la elevacin de las condiciones de vida,constituye el fin ltimo de las polticas de ordenacin del territorio, al menos as se establece en las normas que regulan sus acciones. Tal objetivo hace que dicha ordenacin deba realizarse en estrecha coordinacin con las polticas de desarrollo socioeconmico, con las que tambin se pretende lograr este objetivo. La relacin entre modelo de desarrollo econmico y el modelo de ordenacin territorial presupone una articulacin armnica y complementaria entre ambos. En tal sentido, la OT orientar la espacialidad de las inversiones socioeconmica en consonancia con el modelo de uso y ocupacin al que se aspira. Lo expuesto, plantea cuestiones fundamentales para la valoracin de la ordenacin del territorio, especialmente referidas a la relacin entre las actuaciones sectoriales (econmicas, sociales,) y plurisectoriales (ambientales, urbansticas) y las polticas territoriales, as como los problemas asociados a conflictos entre el inters privado y el colectivo y entre los procesos econmicos y la ordenacin del territorio. Conviene revisar algunos planteamientos que se han hecho al respecto. Autores como Delmas (1962, citado por Pujadas y Font, 1998:14), Aguilar (1989), Mndez (1990), Boisier (1998) y, en general, la corriente de la geografa crtica, reconocen que todo territorio humanizado presenta un orden resultado de la accin de los agentes productivos privados: agrcolas, pecuarios, industriales, urbanizadores, etc., que, a su vez, refleja el modelo de desarrollo econmico imperante. Esto plantea una cierta complejidad del proceso de ordenacin: armonizar la accin del sector pblico con el inters de los agentes privados tambin ordenadores del territorio, as como armonizar el inters privado con el inters colectivo y conciliar los objetivos econmicos con los de la ordenacin del territorio. Al respecto, Pujadas y Font (1998:15) considera que "los agentes privados tendrn que aceptar los patrones de ordenamiento establecidos por el sector pblico, pero tambin harn sentir su voz para que el territorio ordenado responda a sus aspiraciones y demandas y permita desarrollar eficientemente las diversas actividades". Por su parte, Boisier (1998:13) refirindose a la necesidad que tienen los pases latinoamericanos de una poltica regional modernamente concebida, plantea que en ausencia de dicha poltica lo primero que ocurrir es que el territorio nacional asumir un orden dictado estrictamente por la lgica del capital en su proceso de penetracin y expansin mundial. Se trata de un orden por omisin, porque a juicio de Boisier, el capital no opera con criterios territoriales sino de rentabilidad. No por ello, sin embargo, se dejar de producir un ordenamiento territorial que plantea la cuestin de su coherencia con los intereses superiores de la sociedad.

Del mismo modo, Aguilar (1989:90) encuentra una estrecha relacin entre los procesos econmicos y el orden territorial. A su juicio la ordenacin del territorio "debe conciliar el proceso de desarrollo econmico con distintas formas de ocupacin territorial" en una perspectiva de largo plazo y considerando la concertacin entre la accin pblica y la privada. Para este autor, los efectos de la ordenacin del territorio no se perciben en el corto plazo, pues implica actuar sobre los procesos econmicos y polticos que han condicionado, a travs del tiempo, la actual organizacin espacial para lograr el reordenamiento esperado. En este contexto, Hildenbrand (1996: 32), considera que existe una cierta complementariedad entre el inters privado y los objetivos de la ordenacin del territorio. Segn este autor, son los propios agentes econmicos privados quienes demandan cada vez ms regulaciones elaboradas por la ordenacin del territorio para sus decisiones de localizacin de sus inversiones. Dichas regulaciones se complementan con los intereses del inversionista en la medida en que contribuyan a mantener los factores de localizacin: eficacia de las infraestructuras de transportes, oferta de suelos equipados para la acogida de parques tecnolgicos y de empresas, atractivos culturales y de residencia de las ciudades, calidad ambiental general de la regin. Algo similar a lo planteado por Hildenbrand est ocurriendo en el proceso de ordenamiento de la cuenca de Valle de Bravo (Estado de Mxico) que se realiza en la actualidad, donde existe un inters comn entre los propietarios de viviendas campestres en dicha regin, as como de los inversionistas del sector turstico, las entidades gubernativas, las ONG ambientales y algunas fuerzas sociales de ejidatarios y comuneros para realizar esfuerzos conjuntos en pro de un ordenamiento de la cuenca que controle el progresivo deterioro ambiental de la misma y garantice la calidad ambiental (servicios ambientales) y productividad de la regin en el largo plazo. Podemos concluir afirmando que la ordenacin del territorio es un concepto an en construccin, de carcter polismico, sujeto a diversas interpretaciones sin que exista una definicin universal que satisfaga a todos. Una de las referencias ms utilizadas para definirlo es la dada por Carta Europea de la ordenacin del territorio CEOT-, sin embargo, los planteamientos de esta carta no son claros conceptualmente. A juicio de Zoido (1998), la CEOT confunde los resultados con el instrumento al definir la ordenacin del territorio como "la expresin espacial de la poltica econmica, social, cultural y ecolgica de toda sociedad"; y complica ms las cosas al aadir que es "a la vez una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica". Adems,al realizarse la ordenacin sobre un espacio geogrfico concreto, con caractersticas complejas, sobre el cual histricamente han ocurrido y siguen ocurriendo otros tipos de actuaciones tanto pblicas como privadas; la accin ordenadora se involucra con diversas situaciones, como las expuestas antes, que hacen muy compleja su comprensin y aplicacin. Caractersticas de la poltica de ordenacin del territorio en los pases de Amrica Latina A partir del anlisis de las polticas y/o actuaciones de ordenacin del territorio de quince pases latinoamericanos[1]y de un esfuerzo de generalizacin, se examinan a continuacin algunos rasgos que caracterizan a dichas polticas, stos son: el origen y naturaleza diversa, desarrollo incipiente e intencin de globalidad; la intencin de

articulacin entre las actuaciones sectoriales y territoriales en las normas y la desarticulacin y descoordinacin institucional en la prctica; la dbil visin prospectiva y la escasa participacin social. Tales rasgos se examinan a continuacin. Origen y naturaleza diversa, desarrollo incipiente e intencin de globalidad Antes del surgimiento de las polticas de ordenacin del territorio, los pases latinoamericanos experimentaron diversas opciones de planificacin tanto sectoriales como plurisectoriales, mediante las cuales se incida sobre el territorio. Se destacan, en este sentido, la planificacin regional, el urbanismo, la planificacin econmica y la ambiental, las cuales evolucionaron paulatinamente hacia la ordenacin del territorio (figura 1). La planificacin regional consista bsicamente en planes de carcter econmico, con visin plurisectorial, aplicados a ciertas reas con problemas de retraso en sus condiciones de desarrollo, basados en estrategias e instrumentos diversos, que no constituan propiamente una actuacin de ordenacin del territorio, pues, aunque se conceban en trminos plurisectoriales, carecan de la visin global que caracteriza a la OT. La primera estrategia utilizada fue la planificacin de cuencas hidrogrficas, iniciada desde la dcada de los aos 40, siguiendo el modelo de la Tennessee Valley Authority TVA-. De Mattos (1986: 272, 276-277) destaca, en este sentido, los proyectos de desarrollo regional realizados por la Corporacin del Santa (Per, 1943), la Comisin de Papaloapan y la de Tepalcatepec (Mxico, 1947), la Comisin del Valle de San Francisco (Brasil, 1948), la Comisin Nacional del Ro Negro (Uruguay), la Comisin del Grijalva (Mxico, 1951), la Corporacin del Valle del Cauca (Colombia, 1954), la Comisin del Ro Balsas (Mxico, 1960) y la Corporacin Nacional del Choc (Colombia, 1968). Otras estrategias de desarrollo regional utilizadas estuvieron asociadas a polticas deregionalizacin, polos de desarrollo o crecimiento y desarrollo rural integrado, entre otras. El urbanismo o planificacin urbana, por su parte, comenz a adquirir trascendencia en nuestros pases desde la dcada de los aos cincuenta asociada a la preocupacin por el crecimiento acelerado de las principales ciudades de la regin y el reconocimiento del papel de los sistemas urbanos como vertebradores de los territorios. Hacia los aos setenta ya existan planes y normas reguladoras de uso del suelo urbano en algunos de los pases analizados (Argentina, Colombia, Cuba), mientras que en otros comienzan tambin a regularse los sistemas de asentamientos, como en el caso de Mxico, con la Ley General de Asentamientos Humanos de 1976.

Figura 1. Evolucin de la planificacin sectorial, plurisectorial y territorial en Amrica Latina.


Fuente: Elaboracin propia.

En algunos pases de Amrica Latina la ordenacin del territorio naci ligado o como evolucin de la planificacin urbana. En el caso de Argentina, en la Provincia de Buenos Aires[2], desde 1977 se promulg la ley sobre ordenamiento territorial y usos del suelo, con fuerte nfasis urbanstico. En Cuba, desde 1978, la OT ha estado asociado a la planificacin fsica y el urbanismo, lo cual es reforzado y consolidado con el Anteproyecto de Decreto de Ley de la Planificacin Fsica que se encuentra actualmente en proceso de aprobacin. En Colombia la planificacin de los usos del suelo urbano se adopt legalmente en 1979, a travs de la Ley 9 de ese ao (Cdigo Sanitario), ampliada en 1986 al promulgarse el Decreto 1333 (Cdigo de Rgimen Municipal) y mejorada tres aos despus mediante la Ley 9 de 1989 (Ley de Reforma Urbana), que constituy la base de la actual Ley 388 de 1997 reguladora de la ordenacin del territorio municipal y distrital (Massiris, 1999). En Chile, la ordenacin del territorio tambin ha estado ligado en sus orgenes al urbanismo y an hoy no existen normas especficas de OT, siendo sus principales soportes la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) y la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OUGC). En cuanto a la planificacin ambiental, el inters por regular el uso y aprovechamiento de los recursos naturales empieza a adquirir importancia en los pases de Amrica Latina desde los aos setenta y ochenta[3], asociado inicialmente al enfoque del "ecodesarrollo", trmino que fue usado por primera vez en 1973 por Maurice Strong, para dar a entender una idea de desarrollo econmico y social que tomara en cuenta la variable ambiental (Salinas, 1998). El enfoque del ecodesarrollo lleg a los pases latinoamericanos en los aos de la dcada de 1980, pero tuvo una vida muy corta, pues rpidamente fue absorbido por el concepto de desarrollo sustentable impulsado a partir del Informe Brundtland "Accin para un Futuro Comn" en 1987. Posterior a este informe y previo a la Cumbre de Ro de 1992, los pases latinoamericanos realizaron esfuerzos para elaborar una visin de conjunto acerca del problema del desarrollo y el medio ambiente. En efecto, con el auspicio del PNUD y el BID se conform en 1989 una comisin encargada de elaborar dicha visin para ser presentada en la Cumbre de Ro, conformada por representantes de distintos pases latinoamericanos as: 9

Argentina: Gilberto Gallopn, Aldo Ferrer, Pablo Gutman, Jorge Ardoy, Jorge Morello, Hctor Sejenovich y Juan Novara. Bolivia: Fernando Romero. Brasil: Joao Almino, Eneas Salati y Mara de Lourdes Davies de Freitas. Colombia: Mario Caldern (q.e.p.d.) y Margarita Marino de Botero. Costa Rica: Carlos Quesada y lvaro Umaa. Chile: Guillermo Mann y Vicente Snchez. Ecuador: Diego Carrin. Mxico: Alicia Brcena, Alejandro Toledo y Fernando Ortiz Monasterio. Per: Marc Dourojeanni. Trinidad y Tobago: Winston Rudder. Venezuela: Arnoldo Gabaldn. La Comisin recibi contribuciones de Guillermo Archibold (Panam), Edward Backus (Conservacin Internacional), Nicolo Gligo (CEPAL), Bernard Hermes (Guatemala) Yolanda Kakabadse (Ecuador), Pedro Malan y Pedro Ramos de Sousa (Brasil), Ives Renard (Santa Luca), Seeparsad Ramnarine (Trinidad y Tobago) y Manuel Winograd (Fundacin Bariloche), entre otros. El documento final de este trabajo se conoci en 1990 bajo el ttulo de Nuestra Propia Agenda sobre Desarrollo y Medio Ambiente, en el cual se hace un diagnstico de la realidad latinoamericana y se proponen las bases para la construccin de la estrategia de desarrollo sustentable. Dichas bases las constituyen siete grandes lneas maestras: a) la erradicacin de la pobreza, b) el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, c) la ordenacin del territorio, d) el desarrollo tecnolgico compatible con la realidad social y natural, e) Una nueva estrategia econmica y social, f) La organizacin y movilizacin social, y g) La reforma del Estado (Comisin de Desarrollo y Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe, 1991). La visin de desarrollo sustentable planteada en el documento en referencia integra a este concepto la dimensin espacial, al considerar la ordenacin del territorio como una de las lneas maestras para lograr dicho desarrollo, entendiendo la OT como la"distribucin geogrfica de la poblacin y sus actividades de acuerdo con la integridad y potencialidad de los recursos naturales que conforman el entorno fsico-bitico. Todo ello, en la bsqueda de unas condiciones de vida mejores"(Comisin de Desarrollo y Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe, 1991). Posterior a la Conferencia de Ro, en 1994 se realiz una cumbre de presidentes centroamericanos (Cumbre Ecolgica Centroamericana) en Nicaragua, en la que participaron los primeros mandatarios de Costa Rica, El Salvador, Guatemala,

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Honduras, Nicaragua, Panam y Belice. Uno de los compromisos que asumieron los mandatarios de estos pases fue el de instruir a las autoridades correspondientes para iniciar las acciones necesarias a efecto de establecer planes de ordenacin del territorio. En la segunda mitad de los noventa, los pases latinoamericanos intensificaron sus polticas ambientales a partir de la aprobacin de leyes ambientales y la creacin de ministerios e instituciones encargadas de la gestin ambiental (cuadro 2). En la segunda mitad de los aos noventa, pases como Bolivia, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Repblica Dominicana conciben la ordenacin del territorio como un instrumento de gestin ambiental (cuadro 3), especialmente asociadas a zonificaciones de usos del suelo, considerando las potencialidades del mismo y la necesidad de preservar, conservar y/o recuperar el patrimonio natural e histrico-cultural. De este modo, en los aos noventa se inicia en los pases latinoamericanos la elaboracin de planes de ordenacin[4] (cuadro 4) y a la elaboracin de regulaciones jurdicas[5] (cuadro 2) las cuales a pesar de que reconocan la transversabilidad e intersectorialidad de la ordenacin del territorio e involucraban elementos de planificacin ambiental y urbano-regional (cuadros 3 y 4), no resolvan la necesidad de concurrencia de los planes ambientales, socioeconmicos y urbansticos, segn el mbito de actuacin; presentndose, incluso, situaciones conflictivas, derivadas del hecho de que cada uno de estos planes estaba soportado por normas legales distintas, concebidas independientemente. En Mxico, por ejemplo, los actuales programas estatales de OT carecen de soporte jurdico propio, en tanto que s lo tienen los planes de ordenacin de asentamientos humanos y los de ordenacin ecolgica. En Colombia, se deben elaborar planes de desarrollo socioeconmicos, ambientales y de OT cada uno soportado en una ley diferente. En Venezuela, actualmente se discute en la Asamblea Nacional, la integracin de la normatividad y de la gestin urbanstica, ambiental y territorial; existe, en este sentido, la tendencia a convertir la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio en Ley Orgnica de OT, urbanismo y medio ambiente (Asamblea Nacional, 2001). Dentro de este contexto, la ordenacin del territorio se ha concebido como una poltica de planificacin que integra objetivos ambientales (planificacin fsica-espacial) y regionales (planificacin territorial), en funcin de la escala, predominando en las escalas locales la planificacin fsica-espacial con fuerte contenido urbanstico y en las escalas regionales la planificacin territorial que busca una ocupacin sustentable del territorio y un mayor equilibrio del desarrollo regional.

Cuadro 2. Algunos hitos en la evolucin de la poltica de ordenacin del territorio en los pases de Amrica Latina

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Fuente: Elaboracin propia.

Cuadro 3. Concepto de ordenacin del territorio en algunos pases latinoamericanos

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Fuente: Elaboracin propia

Adicionalmente, en algunos pases latinoamericanos se vincula la ordenacin del territorio con la organizacin poltica administrativa y las polticas de descentralizacin, situacin que genera confusin respecto a la naturaleza de esta poltica. Esto es evidente en Colombia en donde por un lado la Constitucin Poltica se refiere a la ordenacin del territorio en trminos de la organizacin territorial del pas y, por otro, los sectores polticos y gubernativos lo consideran como un instrumento de descentralizacin territorial. La confusin se presenta porque mientras en los mbitos polticos y gubernativos de este pas la ordenacin se concibe en los trminos polticoadministrativos, en la Ley de Desarrollo Territorial (Ley 388 de 1997) se concibe, adems, en trminos de planificacin fsica-espacial y urbanstica. Algo similar est ocurriendo en Argentina, donde el tema comienza a adquirir importancia con la entrada al Parlamento, en el ao 2000, del "proyecto de Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial". Dicho proyecto declara de "inters nacional el ordenamiento territorial" y se asocia estrechamente con las polticas de descentralizacin territorial (Diario El Pas, 2000). Igual situacin ocurre en Honduras, en donde se discute actualmente un proyecto de ley promovido por la Secretara de Recursos Naturales y Ambiente, entidad que tambin lidera la formulacin de una estrategia y una poltica nacional de OT orientada a racionalizar el uso de los recursos naturales y establecer polticas adecuadas para el uso, manejo y ocupacin futura del territorio nacional (Gobierno de Honduras, 1999; Diario La Prensa, 2000). De acuerdo a lo establecido en el proyecto de ley en referencia, con la ordenacin territorial se pretende establecer, desde la perspectiva del territorio, una base coherente de normas que apoyen los procesos de descentralizacin del Estado y de participacin ciudadana en la definicin de un proyecto nacional de desarrollo. Todo ello, a travs de la identificacin, organizacin, regulacin y determinacin de los usos, reservas y destino

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de las diferentes zonas del territorio, en funcin de sus correspondientes potencialidades y limitaciones (Gobierno de Honduras, 1999). Del mismo modo, en Venezuela, con la llegada al poder del presidente Hugo Chvez la ordenacin del territorio de este pas comienza a concebirse como apoyo a la poltica de descentralizacin. En efecto, el nuevo gobierno, a travs de la Comisin de Ambiente y Ordenacin del Territorio, elabora un nuevo "Plan Nacional de Ordenamiento Territorial" (PNOT) y lo presenta en el ao 2000 al Congreso de ese pas. El proyecto de PNOT fue sustentado en el Senado de la Repblica como una estrategia para "localizar a cada actividad en la regin ms ptima para ello, a fin de propiciar la descentralizacin" (Daz, 2000). Los planteamientos expuestos manifiestan, por un lado, el surgimiento paulatino de polticas y planes regionales, urbansticos, econmicos y ambientales, todos incidiendo sobre el territorio desde una ptica sectorial, sin dar respuestas a los cada vez ms complejo problemas territoriales. Dentro de este contexto, la ordenacin del territorio surge con una intencin manifiesta de dar un tratamiento integral, desde una aproximacin global, a la problemtica de los territorios. El nfasis se pone en la planificacin fsica-espacial y sus finalidades se concentran en el uso sustentable de los recursos naturales, la localizacin adecuada de las actividades productivas e infraestructuras y la bsqueda de equidad en el desarrollo regional, lo que es evidente en el concepto de ordenacin del territorio adoptado por dichos pases (cuadro 3). Intencin de articulacin entre las actuaciones sectoriales y territoriales en las normas, desarticulacin y descoordinacin institucional en la prctica Tal como se consider antes, la ordenacin del territorio, dado su carcter global y comprehensivo, plantea la necesidad de articulacin con las polticas sectoriales. En los pases latinoamericanos esta articulacin aunque subyace en la conceptualizacin de las normas ha estado ausente en la prctica, quizs por lo incipiente de las polticas de OT de estos pases y la an inexistencia de una organizacin institucional propia. Dicha organizacin apenas comienza a vislumbrarse en las normas reguladoras de la ordenacin existentes o en ciernes[6] y, es all, donde se observan algunas tendencias de articulacin que de hecho, por ahora constituyen solo una intencin. Especficamente son dos las tendencias que se observan en la normatividad examinada: una que hemos denominado articulacin operativa y la otra, articulacin orgnica. La tendencia de articulacin operativa busca mantener la separacin entre las polticas sectoriales y plurisectoriales y las de ordenacin del territorio, pero bajo unas relaciones de interdependencia, de modo que la OT establece un marco de referencia territorial para los planes sectoriales y plurisectoriales y coordina / armoniza la incidencia territorial de stos, pero, a su vez, toma en cuenta las previsiones de los planes sectoriales y plurisectoriales y procura insertarlas dentro de una concepcin territorial de carcter globalizador y armonizador. Esta intencin es evidente en los proyectos de "Ley de Ordenamiento Territorial" de Bolivia y Costa Rica, en la Ley de Desarrollo Territorial de Colombia y en la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio de Venezuela (cuadro 5). La tendencia de articulacin orgnica va ms all de las relaciones de complementariedad entre los planes sectoriales y territoriales para plantear la

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integracin funcional de stos, bajo criterios estratgicos y/o ambientales. De este modo, el plan de ordenacin incorporar en sus estrategias y regulaciones los objetivos urbano-regionales, urbansticos y ambientales en lo referente a su espacialidad, aunque las polticas sectoriales siguen operando en lo concerniente a sus objetivos estructurales. Esta intencin es evidente en los programas estatales de ordenacin del territorio de Mxico, as como en el "Anteproyecto de Decreto de Ley de Planificacin Fsica" de Cuba y en el "Proyecto de Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial de Uruguay" (cuadro 5). La organizacin institucional demandada por la gestin de la ordenacin del territorio, apenas est en ciernes en pases como Bolivia, Colombia, Costa Rica y Uruguay (cuadro 6), asociado a proyectos de ley que se encuentran en los rganos legislativos de dichos pases. En la actualidad con excepcin, quizs de Venezuela[7], no existe en los pases latinoamericanos una organizacin propia para la gestin de la ordenacin, ni un marco legal que regule, con visin integral, las actuaciones planificadoras. La gestin de la ordenacin del territorio normalmente es realizada por organismos de carcter ambiental, de desarrollo social y/o urbanismo como se puede observar en el cuadro 6. Los pases latinoamericanos enfrentan serios obstculos para hacer posible el trabajo articulado y coordinado que demanda la visin global de la ordenacin del territorio. Obstculos que, adems de la inexistencia o debilidad de la organizacin institucional para la gestin, incluye la inexperiencia en el trabajo interinstitucional y la tendencia a pensar el territorio desde una perspectiva sectorial; as como la ausencia de una cultura del trabajo coordinado, interdisciplinario y abierto, que facilite el intercambio fluido de informacin entre los distintos organismos que participan en la gestin en un mismo mbito territorial y entre los distintos mbitos, as como la sinergia asociada a la complementacin de acciones y que evite la entropa de informacin y duplicidad de esfuerzos, propia de las actuaciones descoordinadas y desarticuladas que han predominado en la evolucin de las distintas formas de planificacin indicadas en la figura 1. Tambin es evidente los problemas existentes en la comunicacin interinstitucional e, incluso, entre las propias dependencias de un mismo organismo o entidad. Del mismo modo, son comunes en nuestros pases los celos de las instituciones en relacin con sus competencias y son la informacin que cada entidad produce, obstaculizando la transferencia de informacin y la posibilidad de estandarizar indicadores, escalas, etc., situacin que afecta seriamente la elaboracin de productos diagnsticos integrados requeridos como apoyo a la toma de decisiones para la ordenacin del territorio. Cuadro 5. Cualidades de las polticas latinoamericanas de OT, segn las normas aprobadas y leyes de OT en trmite*

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*Los pases no incluidos, carecen de normas nacionales que regulen la ordenacin territorial.
Fuente: Elaboracin propia.

Cuadro 6. Organismos responsables de la OT existentes y en ciernes en los pases de Amrica Latina, segn mbito territorial

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Fuente: Elaboracin propia.

Es muy ilustrativo de lo planteado, la evaluacin realizada por el Instituto de Geografa de la Universidad Catlica de Chile en 1999, en donde se establece que "es notable la dispersin de las competencias pblicas relativas al ordenamiento territorial en una multiplicidad de rganos de distinto rango y naturaleza que operan de manera inorgnica, descoordinada, con paralelismo y ambigedad de funciones y de responsabilidades", debido, en gran medida, al hecho de que, "por una parte, la ordenacin del territorio es un tema de carcter horizontal que demanda esfuerzos transversales, intersectoriales, interdisciplinarios, sistemticos e integrales, y por otro,

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en muchos casos los instrumentos de planificacin territorial disponibles son de carcter sectorial... y, por lo tanto, no fueron concebidos con fines de ordenacin territorial, aunque en la prctica algunos han derivado en eso". La evaluacin establece, adems, la existencia de una "gran dispersin, incoherencia y falta de estructuracin de la legislacin sectorial vigente, lo que provoca un gran desconocimiento de sus alcances normativos y un alto grado de incumplimiento de dicha legislacin". (CONAMA e Instituto de Geografa de la Universidad Catlica de Chile, 1999). Dbil visin prospectiva La dbil visin prospectiva es otro de los rasgos comunes de las polticas latinoamericanas de ordenacin del territorio. Su anlisis se realiza a partir de dos indicadores: la formulacin de objetivos a largo plazo y la incorporacin en el proceso de toma de decisiones de criterios y mtodos provenientes de la prospectiva, especialmente visiones alternativas de futuros deseados, escenarios alternativos de futuros posibles y mtodos para lograr transformar los deseos, expectativas y conocimientos en imgenes objetivo que sirvan de Norte para las actuaciones de ordenacin del territorio (Gabia, 1998; Massiris 2000, 2001). Los objetivos de largo plazo se encuentran explcitos en la gestin del OT, existente o en ciernes, de Bolivia, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mxico y Uruguay. En Bolivia los planes se conciben a 10 aos, en tanto que en Colombia la "Ley de Desarrollo Territorial" lo establece a 9 aos, en Mxico es de 20 a 25 aos y en Uruguay el "Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial" concibe los planes de OT para ser formulados sin plazo de vencimiento formal, pero con revisin cada 7 aos (cuadro 5). En el caso de Costa Rica, como resultado de unos talleres de reflexin prospectivas realizados en 1997, se ha propuesto un horizonte de tiempo de 25 aos para los objetivos de largo plazo del OT (SINADES, 1997). En El Salvador, recientemente se iniciaron estudios para la formulacin de un "Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial" PNDT-, con un horizonte de tiempo de 5 aos en el corto plazo, de 10 a 15 aos en el mediano plazo y de 25 aos en el largo plazo (Viceministerio de Vivienda y Desarrollo y Urbano, 2002). Como se observa no todos estos horizontes de tiempo coinciden con una visin prospectiva, la cual generalmente es superior a los 15 aos. Es necesario considerar, adems, que no es suficiente formular objetivos de largo plazo, sino que ste se convierta en una gua efectiva para las acciones del presente, aspecto que implica una continuidad en los planes en el tiempo, la cual presenta serias limitaciones en nuestros pases, por la inexistencia de una cultura poltico-administrativa que valore los objetivos de largo plazo. Por lo general se acta y planifica el futuro en funcin de los perodos de gobierno, como se plantear ms adelante. El otro indicador de la visin prospectiva es la utilizacin de criterios y mtodos prospectivos en el proceso de formulacin de los planes. En este sentido, se destacan pases como Bolivia, Colombia, Costa Rica y Mxico. En Bolivia, la metodologa que gua el proceso de formulacin de los planes de OT establece la elaboracin de una imagen objetivo, entendida como una visin territorial de largo plazo, como una sntesis de la situacin ideal, deseable, pero al mismo tiempo posible a ser alcanzada en el mediano y largo plazo. La elaboracin de dicha imagen

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debe realizarse con participacin de los actores sociales y ser el resultado de un escenario deseado que se confronta con los escenarios tendenciales para obtener un escenario ptimo o propuesta de uso (Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin, 1999b). En Colombia, las guas metodolgicas para la formulacin de planes de OT elaborada por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, proponen la prospectiva como un proceso necesario y aportan un marco conceptual y metodolgico para su incorporacin en la formulacin de los planes urbanos, municipales y departamentales de ordenacin territorial (Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, 1996, 1997a, 1997b). En Costa Rica, para garantizar una buena documentacin de apoyo a la definicin del marco jurdico y la gestin de la ordenacin, el Gobierno de este pas estableci un convenio con el Banco Interamericano de Desarrollo para financiar el "Proyecto de Apoyo al Sistema Nacional para el Desarrollo Sostenible" (SINADES). En desarrollo de este proyecto, en 1997 se cre la Comisin Tcnica Consultiva de OT encargada de la realizacin de estudios y consultas conducentes a la elaboracin de un proyecto de "Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial". A finales de 1997, la Comisin mencionada organiz la realizacin de unos talleres de reflexin prospectiva para vislumbrar los escenarios posibles del desarrollo costarricense y determinar una estrategia de OT para el 2025 y se realizaron los estudios "Base conceptual y metodologa para los escenarios de ordenamiento territorial" (Lke 1998) y el estudio sobre "Escenarios de uso del territorio para Costa Rica en el ao 2025" (Dengo et al, 1998). Todas estas actividades han establecidos las bases para la incorporacin de la visin prospectiva en la poltica costarricense de OT. En Mxico, tanto los trminos de referencia elaborados por el Grupo Interinstitucional de OT[8] en el ao 2000, como las guas metodolgicas elaboradas por el Instituto de Geografa de la UNAM[9] en el ao 2001, ambos orientados a apoyar la elaboracin de programas estatales de ordenacin territorial; coinciden en plantear la elaboracin de distintas imgenes de futuro (escenarios) como apoyo a la formulacin de los modelos de ocupacin de los territorios estatales. Bsicamente se considera un escenario deseado, escenarios tendenciales y escenarios alternativos. Las guas metodolgicas para la formulacin de planes de ordenamiento ecolgico elaboradas por el Instituto Nacional de Ecologa (INE) tambin incluyen la elaboracin de escenarios tendenciales y alternativos para la elaboracin de los modelos de ordenacin ecolgica. Estas intenciones constituyen, en cierto modo, los grmenes de la visin prospectiva de la ordenacin del territorio en los pases latinoamericanos. En la prctica dicha visin slo tendr un desarrollo notable en la medida en que se desarrolle tambin la poltica de ordenacin y se gane experiencia en el uso de los mtodos prospectivos, tema que en la actualidad es de dominio de un reducido grupo de expertos. Asimismo, se requieren cambios importantes en la actitud tradicional de los gobernantes y en la cultura de la planificacin pblica, pues se hace necesario garantizar la continuidad de los planes en el tiempo, de modo que en el decurso de varios perodos de gobierno se pueda ir construyendo el escenario adoptado. Lograrlo no es fcil, dada la cultura poltica y administrativa prevalente en nuestros pases, caracterizada por el desconocimiento que hacen los nuevos gobernantes de los objetivos y proyectos de sus antecesores, lo cual es dramtico cuando la sucesin corresponde a partidos polticos contrarios o distintos. A

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esto se suma la inexistencia de una apuesta concertada de futuro, un proyecto poltico de Nacin que indique el rumbo hacia el cual se dirige los pases. Escasa participacin social La participacin social es otro de los rasgos presentes en la conceptualizacin y normativizacin de la ordenacin del territorio en los pases latinoamericanos. No obstante, en la prctica sta se da en grado y formas diferentes. En Venezuela es casi nula, aunque la Ley Orgnica de OT de dicho pas admite esta participacin en la formulacin de los planes urbansticos, a travs de audiencias. En pases como Bolivia, Costa Rica y Uruguay, sus proyectos de ley de OT establecen la participacin ciudadana, mediante comits de vigilancia, cabildos, audiencias pblicas, plebiscitos y el envo de observaciones (cuadro 5). En la mayora de los casos, la participacin social slo tiene un carcter consultivo y, por tanto, no incide significativamente en las decisiones finales. Normalmente consiste en usar a unos pocos ciudadanos para tratar de mostrar un plan consensuado y, por lo tanto, legtimo socialmente, contrario a la naturaleza de un verdadero proceso participante, consistente en una negociacin social y poltica del poder sobre el espacio, una construccin colectiva del modelo de uso y ocupacin del territorio que se propone como imagen objetivo (Massiris, 2001). Colombia es, quizs, el pas donde la normatividad establece unas condiciones favorables para una participacin ciudadana ms proactiva. Segn la Ley de Desarrollo Territorial los planes municipales y distritales deben ser el resultado de un proceso de discusin y concertacin con los actores sociales del municipio, en todas sus etapas: preliminar, diagnstico, formulacin, aprobacin y ejecucin. Dicha Ley y normas reglamentarias posteriores establecen distintos mecanismos de participacin para cada etapa. Se destacan las audiencias pblicas y cabildos abiertos, as como las mesas de concertacin y los comits de seguimiento (Congreso de la Repblica de Colombia, 1997). Del mismo modo, la Constitucin Poltica (CP) de 1991 ha puesto a disposicin de la comunidad instrumentos tales como el Derecho de Peticin[10], la Revocatoria del Mandato[11], la Accin de Grupo[12], las veeduras ciudadanas[13], la Accin de tutela[14] y la Accin de Cumplimiento[15], mediante los cuales, los ciudadanos podrn exigir el cumplimiento de los planes o el respeto a sus derechos, si considera que las autoridades estn haciendo caso omiso del mismo o si se est violando alguno de sus derechos. Adems de la concertacin con los actores sociales, los planes municipales de OT de Colombia deben ser aprobados por las corporaciones regionales de desarrollo (autoridad ambiental), por el consejo de planificacin, por el concejo municipal y por la junta metropolitana[16] (figura 2).

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Figura 2. Instancias de concertacin y aprobacin de los planes de ordenacin municipales y distritales colombianos.
Fuente: Elaboracin propia, a partir de la Ley 388 de 1997.

A pesar de lo anterior, la aplicacin que se ha hecho de estos instrumentos en Colombia dista mucho an de una participacin activa y decisiva de la ciudadana, debido a la incredulidad frente al proceso y de cierto temor de los ciudadanos para dicha participacin. La incredulidad es alimentada por cien aos de centralismo exacerbado y de menosprecio por la participacin de la ciudadana, an en los asuntos locales. El temor est asociado al conflicto armado que azota a este pas y que ha sacrificado la libertad de expresar libremente las ideas, ante el temor a ser eliminado fsicamente por algunas de las fuerzas en conflicto. Adicionalmente, ha existido en muchas administraciones municipales cierto desinters por promover la participacin social. En general, es notable en los pases latinoamericanos, la ausencia de una cultura de la planificacin participante y el escaso dominio de metodologas de consensos y de resolucin de conflictos en los procesos de concertacin, que permitan, por ejemplo, evitar que los actores poderosos impongan sus intereses individuales por encima del inters colectivo. El carcter integrador de la ordenacin del territorio implica un mayor impulso de la participacin social y de la concertacin como requerimientos necesarios para dar legitimidad a los planes de ordenacin y, como lo plantea Benabent (2001), para un mayor entendimiento del proceso de planificacin como procedimiento de coordinacin de actuaciones. Conclusiones De todo lo expuesto se puede concluir que: 1. Prevalece en la normatividad existente y en ciernes, la concepcin de la ordenacin del territorio como una prctica planificada, complementaria de la planificacin sectorial, mediante la cual es posible dar un tratamiento integral a la problemtica de los territorios; utilizando como estrategia la planificacin fsica espacial dentro de un contexto ambiental (desarrollo sustentable). No obstante, en su instrumentacin, no existe claridad sobre los mecanismos de articulacin necesarios para armonizar las acciones sectoriales y territoriales, ni sobre sus diferencias y complementariedades, lo

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que lleva a que a menudo la ordenacin del territorio se confunda con la planificacin ambiental y el urbanismo. An se est lejos de concebir el plan de ordenacin como un marco orientador de las polticas sectoriales en la bsqueda de una ordenacin integral del territorio. 2. Con excepcin de Venezuela y Colombia, predomina en los pases estudiados la prctica de la ordenacin territorial sin respaldo legal propio (normas especficas reguladoras), situacin que manifiesta una debilidad normativa de esta practica en los pases latinoamericanos y, en consecuencia, serios obstculos para la articulacin con las otras prcticas de planificacin. Es diciente el caso mexicano donde la ordenacin territorial carece de soporte jurdico, en tanto que s lo tienen los planes de ordenacin de asentamientos y los programas de ordenacin ecolgica. A lo anterior se suma el hecho de que, con excepcin de Bolivia y Venezuela, es comn que la prctica ordenadora no abarque la totalidad de las distintas instancias territoriales de los pases: nacional, regional, departamental (estatal, provincial) y municipal, segn cada caso. En Uruguay, por ejemplo, solo algunos departamentos como Montevideo estn elaborando planes de ordenacin, algo similar ocurre en Mxico, donde solo se realizan programas de ordenacin territorial en las entidades federativas. En Argentina y Nicaragua se realizan planes en los mbitos departamentales y municipales, pero no existe poltica nacional. En Colombia se realizan planes municipales que incluyen la ordenacin urbana y se dan directrices departamentales, sin que exista una poltica nacional. En Costa Rica se realizan planes reguladores cantonales con fuerte nfasis urbanstico y no existen lineamientos departamentales ni nacionales. Todo esto conduce a una prctica espacialmente fragmentada de la ordenacin, que en nada contribuye al manejo coherente del territorio. 3. No existe una organizacin administrativa que favorezca la gestin integral de la ordenacin del territorio, la cual se realiza a partir de sistemas institucionales sectoriales, muy alejados del carcter global y horizontal que es connatural a la ordenacin. En este sentido es necesaria la implementacin de un sistema jerarquizado de planificacin en el que la planificacin urbanstica, ambiental y de desarrollo socioeconmico se vincule con la planificacin territorial tanto en sentido horizontal como vertical, garantizando de este modo, la prevalencia de la gestin integral y el entendimiento del proceso de planificacin como procedimiento de coordinacin de actuaciones. Esta integridad se hace an ms necesaria en las escalas regionales, donde la planificacin del desarrollo regional y la ordenacin territorial constituyen instrumentos complementarios, a partir de cuya confluencia es posible establecer el modelo econmico-territorial. 4. La participacin social en los procesos de ordenacin es dbil. Prevalece en los planes la visin de territorio y objetivos de las instituciones de Gobierno responsables de los planes y de los grupos empresariales y corporativos poderosos que imponen, en ltima instancia, su voluntad e intereses y condicionan la accin ordenadora del Estado. A esto se suma que los agentes planificadores no se circunscriben a su papel tcnico y con frecuencia se comprometen con algunas fuerzas sociales, lo que sesga su labor. En este sentido, es comn en los pases latinoamericanos, que los actores poderosos presionen sobre los agentes planificadores para inducir cambios en los usos del suelo en una direccin favorable a sus intereses individuales. Tambin es comn que los agentes planificadores sean proclives aactuar en funcin dichas presiones. El carcter integrador de la ordenacin del territorio exige un compromiso con el apoyo a la participacin

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social y a la concertacin como forma de hacer de la ordenacin un proceso de construccin colectiva del uso y ocupacin deseado del territorio. 5. En relacin con la capacidad tcnica no hay duda que aqu existe otra dificultad, especialmente ligada a la calidad de la informacin que demandan los estudios diagnsticos y prospectivos para la elaboracin de planes de ordenacin del territorio y a las tendencias existentes respecto al manejo de dicha informacin. La mayora de los pases latinoamericanos carecen de sistemas nacionales de produccin de informacin territorial que articulen a las diversas instituciones, que desde perspectivas sectoriales, generan dicha informacin. A menudo es imposible integrar informacin de distintas instituciones, por no corresponder en sus formatos, escalas, fechas, etc. Del mismo modo existe una tendencia en los diagnsticos a dar mayor importancia a las caractersticas cuantificables y medibles, llegando a veces a extremos de condicionar los anlisis y evaluaciones territoriales a los formatos, indicadores y posibilidades que establecen los sistemas de informacin geogrfica, sacrificando cualidades no medibles (estructurales, relacionales, culturales) muy significativas en la comprensin e interpretacin adecuada de la problemtica territorial. Notas
[1] Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Honduras, Mxico, Nicaragua,Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. [2] En Argentina, por su carcter federal, la ordenacin territorial es manejado por las entidades federativas. [3] En 1974 en Colombia, se promulg uno de las primeras normas de preservacin de recursos naturales y proteccin el media ambiente en Latinoamrica, el "Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin del Medio Ambiente" que tuvo pocos efectos prcticos. En 1988, Mxico aprob la Ley General de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin del Ambiente e inicia la implementacin de programas de ordenamiento ecolgico. [4] Con excepcin de Venezuela que los viene realizando desde los aos ochenta. [5] Con excepcin de Venezuela que desde 1983 ya tena una "Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio". [6] Bsicamente las leyes aprobadas o proyectos de ley oficiales. [7] La organizacin institucional para la gestin de la ordenacin territorial en Venezuela fue establecida por la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio en 1983. No obstante, en 1999 se promulga en este pas una nueva constitucin poltica como resultado del ascenso al poder del presidente Hugo Chvez. En dicha constitucin se establece, en su Artculo 128, la obligacin del Estado de desarrollar "una poltica de ordenacin del territorio atendiendo a las realidades ecolgicas, geogrficas, poblacionales, sociales, culturales, econmicas, polticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la informacin, consulta y participacin ciudadana. Una ley orgnica desarrollar los principios y criterios para este ordenamiento" (Asamblea Nacional Constituyente, 1999). En cumplimiento de este mandato constitucional se ha elaborado en Venezuela un nuevo proyecto de Ley Orgnica de OT que mantiene prcticamente la misma organizacin institucional. [8] Conformado por la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y el Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO). [9] Guas elaboradas para SEDESOL, mediante convenio interinstitucional.

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[10] Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de inters general o particular y a obtener pronta resolucin. Este mandato constitucional ha sido reglamentado para su uso por parte de los ciudadanos (Constitucin Poltica, Artculo 23). [11] Las normas han establecido el llamado "voto programtico". Los electores eligen no a una persona sino a un programa. Si el gobernante no cumple el programa de gobierno por el cual se vot, los ciudadanos pueden revocarle el mandato segn las reglamentaciones establecidas. [12] La ley establecer los recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para la proteccin de los derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la accin u omisin de las autoridades pblicas. Dicho mandato ha sido reglamentado, a travs de la llamada Accin de Grupo (Constitucin Poltica de Colombia, Artculo 89). [13] Organizaciones cvicas debidamente reconocidas de agrupaciones o barrios, que garantizarn el respeto y acatamiento de las disposiciones de ordenamiento territorial que rigen en su sector. [14] Toda persona tendr accin de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por s misma o por quien acte a su nombre, la proteccin inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que stos resulten vulnerados o amenazados por la accin o la omisin de cualquier autoridad pblica. La proteccin consistir en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, acte o se abstenga de hacerlo. El fallo, que ser de inmediato cumplimiento, podr impugnarse ante el juez competente... En ningn caso podrn transcurrir ms de diez das entre la solicitud de tutela y su resolucin (Constitucin Poltica de Colombia, Artculo 86). [15] Toda persona podr acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la accin, la sentencia ordenar a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. Este mandato se ha reglamentado mediante la "Accin de Cumplimiento" (Constitucin Poltica de Colombia, Artculo 87). [16] Cuando el municipio o distrito haga parte de un rea metropolitana.

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Copyright ngel Massiris Cabeza, 2002 Copyright Scripta Nova, 2002 Ficha bibliogrfica: MASSIRIS CABEZA, A. Ordenacin del territorio en Amrica Latina. Scripta Nova. Revista electrnica de geografa y ciencias sociales, Universidad de Barcelona, vol. VI,

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