INFORME ADMINISTRATIVO POR LESIONES - Naturaleza jurídica.

Recursos / ACTO PREPARATORIO - Notificación: finalidad. Informe

administrativo por lesiones / FUERZAS MILITARES - Informe administrativo
por lesiones. Naturaleza jurídica. Notificación / POLICÍA NACIONAL - Informe
administrativo por lesiones. Naturaleza jurídica. Notificación

El informe administrativo por lesiones constituye un acto administrativo

preparatorio, de acuerdo con la terminología empleada por el artículo 49 del
Código Contencioso Administrativo, por cuanto se dicta para hacer viable la
expedición del acto siguiente que es el dictamen de la Junta Médico-Laboral y en
últimas, del acto definitivo, cual es la resolución de reconocimiento y liquidación
de prestaciones correspondientes a la persona lesionada, pues ésta se basa en
él, ya que dependiendo de la calificación dada a los hechos, se otorgan las
respectivas prestaciones. No es un acto administrativo de trámite, pues no se
limita a impulsar la actuación administrativa, sino que prepara el acto principal, da
elementos de juicio para la decisión final. Al ser el Informe Administrativo por
Lesiones un acto administrativo preparatorio, no tiene recursos por la vía
gubernativa, por expresa disposición del artículo 49 del Código Contencioso
Administrativo. Sin embargo, la norma especial contenida en el inciso segundo del
artículo 26 del decreto ley 1796 de 2000, otorga un recurso sui generis, o mejor,
un derecho especial de impugnación, a favor del lesionado, quien puede
interponerlo dentro de los tres (3) meses siguientes, a partir de la notificación del
Informe. El deber de notificación surge de la misma ley con la finalidad de que el
interesado pueda ejercer ese derecho. Se observa que en éste, como en otros
aspectos, el procedimiento especial bajo estudio se aparta de la disposición
general del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, pues ordena
notificar un acto preparatorio, cuando la regla general es que sólo se notifican los
actos que ponen fin a una actuación administrativa. La Sala observa que cuando
la ley otorga esta especial garantía al lesionado busca que las pruebas y demás
elementos de juicio se controviertan dentro de la actuación administrativa, lo cual
permite un mejor cumplimiento del derecho fundamental al debido proceso.

INFORME ADMINISTRATIVO POR LESIONES - Modificación a petición de

parte u oficiosa: requisitos. Improcedencia de revocatoria directa / FUERZAS
MILITARES - Modificación del informe administrativo por lesiones:
requisitos / POLICÍA NACIONAL - Modificación del informe administrativo
por lesiones: requisitos / REVOCATORIA DIRECTA - Improcedencia frente a
informe administrativo por lesiones

Como se indicó, el interesado tiene un derecho especial que le otorga la norma

legal: solicitar la modificación del informe, lo cual debe hacer, dentro de los tres
(3) meses siguientes a la notificación. Mediante tal derecho, el lesionado puede
solicitar que se modifique la calificación de los hechos realizada en el Informe, por
considerar, y sustentar con argumentos y pruebas, que, de acuerdo con las
circunstancias de modo, tiempo y lugar en que sucedieron, la modalidad ocurrida
en la realidad es distinta, cuando, por ejemplo, se calificó que las lesiones
ocurrieron “en el servicio pero no por causa y razón del mismo” y se demuestra
que sí fue por causa y razón de éste; la solicitud se presenta ante el Comando de
Fuerza o la Dirección General de la Policía, que son las dependencias habilitadas
por la misma para modificar el Informe “cuando éste sea contrario a las pruebas
allegadas”. A su vez, el inciso primero del artículo 26 del decreto ley 1796 de
2000, otorga a los Comandos de Fuerza y la Dirección General de la Policía
Nacional, la facultad especial de modificar de oficio el Informe Administrativo por
Lesiones, cuando sea “contrario a las pruebas allegadas”. La Sala entiende que
esta especial competencia no puede ser discrecional, sino de obligatorio
cumplimiento cuando se constate la contraevidencia de las conclusiones del
informe frente a las pruebas recaudadas. De otra parte, en cuanto a la posibilidad
jurídica de revocar directamente el Informe por lesiones, la Sala observa que no
es factible aplicarla puesto que ella solo procede frente a actos administrativos
definitivos.

JUNTA MEDICO LABORAL - Naturaleza jurídica. Improcedencia de

modificación o revocatoria directa. Fuerzas Militares o de Policía / FUERZAS
MILITARES - Modificación de decisión de Junta Médico laboral:
improcedencia / POLICÍA NACIONAL - Modificación de decisión de Junta
Médico laboral: improcedencia

Las decisiones de las Juntas Médico-Laborales Militares o de Policía, pese a que

los artículos 21 y 23 del decreto ley 1796 de 2000 las denominen así, son también
actos administrativos preparatorios, ya que no finalizan la actuación y su función
es aportar información necesaria para expedir el acto definitivo. Al ser actos
preparatorios, no proceden contra ellos los recursos de la vía gubernativa, de
conformidad con el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo y tampoco
son susceptibles de revocatoria directa por las mismas razones que se estudiaron
en el capítulo anterior sobre el Informe Administrativo. Sin embargo, la norma
especial del artículo 29 del decreto ley 94 de 1989, le confiere al interesado el
recurso o derecho especial de solicitar la convocatoria del Tribunal Médico-
Laboral de Revisión Militar y de Policía para que éste analice y determine si
confirma o modifica la decisión de la Junta. Es importante anotar que la
modificación, revocación o confirmación de las decisiones de la Junta, solamente
son posibles mediante el ejercicio del derecho especial de petición de
convocatoria del Tribunal, pues como ya se dijo, no son susceptibles de
revocatoria directa y tampoco facultó la ley a autoridad alguna para modificar o
revocar de oficio las citadas decisiones de la Junta.

TRIBUNAL MÉDICO LABORAL DE REVISIÓN - Fuerzas Militares y de Policía.

Naturaleza jurídica e Irrevocabilidad de la decisión / REVOCATORIA
DIRECTA - Improcedencia frente a decisiones de Tribunal Médico Laboral de
Revisión Militar y de Policía / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO
DEL DERECHO - Decisión de Tribunal Médico Laboral de Revisión / ACTO
PREPARATORIO - Impugnación mediante acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Excepción a la norma general

El planteamiento que en esta consulta se ha venido desarrollando conduce a

definir que las decisiones del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de
Policía, son también actos administrativos preparatorios, porque no ponen fin a la
actuación y su finalidad consiste en aportar elementos de juicio, para la decisión
final, el otorgamiento de las prestaciones. Sin embargo, por una excepción
expresa a lo que dispone el artículo 135.1del Código Contencioso Administrativo
contra los actos del Tribunal Médico-Laboral sí procede la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. No sobra señalar que como se trata de un acto
preparatorio que da soporte a la decisión administrativa de reconocimiento
prestacional, podría ocurrir que de adelantarse la demanda contencioso
administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho contra esta decisión del
Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, no se produzca la
decisión administrativa de reconocimiento de las prestaciones correspondientes
hasta tanto haya pronunciamiento judicial sobre su legalidad, de forma tal que el
interesado y afectado no tenga compensación económica alguna en mucho
tiempo. Por ello, la lógica podría indicar que una vez producido el pronunciamiento
del Tribunal, debe darse la decisión administrativa de la autoridad competente que
reconozca las prestaciones médico asistenciales correspondientes a esa
definición médico-laboral y se adelantaría el juicio contencioso contra esta
decisión y la decisión del Tribunal Médico-Laboral de Revisión, pero habiéndose
reconocido parte del derecho económico del afectado.

INFORME ADMINISTRATIVO POR MUERTE - Naturaleza jurídica. Diferencia

frente al acto administrativo por lesiones. Autoridad competente para
expedirlo / FUERZAS MILITARES - Informe administrativo por muerte:
Modificación y recursos. Improcedencia de revocatoria directa / POLICÍA
NACIONAL - Informe administrativo por muerte: Modificación y recursos.
Improcedencia de revocatoria directa / PRESTACIONES POR MUERTE -
Trámite. Marco legal. Fuerzas Militares y Policía Nacional

El Informe Administrativo por Muerte es un acto administrativo preparatorio, en la

medida en que no pone fin a la actuación, pero dado que define una calificación
de la modalidad de la muerte, aporta información que debe ser tenida en cuenta al
momento de expedir el acto definitivo, la resolución de reconocimiento a los
deudos de las prestaciones correspondientes. El informe lo produce el
Comandante de Unidad Táctica, Operativa o su equivalente, en el caso de las
Fuerzas Militares, o los Directores de las dependencias de la Dirección General
de la Policía, y de las Escuelas de Formación, Comandantes de Departamento y
Jefes de Organismos Especiales, en el caso de la Policía Nacional. En esto difiere
del Informe Administrativo por Lesiones, el cual es dictado por el Comandante o
Jefe respectivo; el Informe Administrativo por Muerte, no tiene los recursos de la
vía gubernativa, conforme a lo dispuesto por el artículo 49 del Código Contencioso
Administrativo. Tampoco es susceptible de revocatoria directa, por las razones
que se han expresado en este concepto. Sin embargo, es modificable, de oficio,
en el caso de las Fuerzas Militares, por el Ministro de Defensa Nacional y en el de
la Policía Nacional, por el Director General de esta institución. Si bien las normas
no señalan por qué motivo, debe entenderse analógicamente con la norma del
Informe Administrativo por Lesiones, que sea cuando la calificación resulte
contraria a las pruebas allegadas sobre la forma como ocurrieron los hechos.
NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 9040 de 20 de mayo
de 2004.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS

Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil cuatro (2004)

Radicación número: 1558

Actor: MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL

Referencia: FUERZAS MILITARES Y POLICÍA NACIONAL. Informes

Administrativos por Lesiones o Muerte. Decisiones del Tribunal Médico-
Laboral de Revisión Militar y de Policía.
El señor Ministro de Defensa Nacional, doctor Jorge Alberto Uribe Echavarría,
formula a la Sala una consulta sobre “el alcance de unas normas relacionadas con
la disminución de la capacidad psicofísica del personal militar y civil de las
Fuerzas Militares y Policía Nacional”.

El señor Ministro, luego de una exposición sobre los temas, formula varios
interrogantes, los cuales conviene agrupar según que se refieran a las situaciones
de lesiones personales o a la de muerte, así:

A) SOBRE LA SITUACIÓN DE LESIONES:

“1. Los informes administrativos por lesiones son verdaderos

actos administrativos y por tanto sujetos de recursos en
vía gubernativa?

2. Los informes administrativos no son verdaderos actos

administrativos y por tanto no son objeto de vía
gubernativa, tan solo de un procedimiento especial
previsto en la norma con la posibilidad de ser
modificados?

3. Si son actos administrativos, pueden ser objeto de

revocatoria directa?

4. Como la norma especial no trae un procedimiento especial

para su elaboración, debe entenderse que como actuación
administrativa les son aplicables las normas de la primera
parte del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a
publicidad, término probatorio?

5. El término de cuatro (4) meses que prevé la norma, artículo

29 del Decreto Ley 94 de 1989, para la convocatoria del
Tribunal Laboral (sic) de Revisión Militar y de Policía, sólo
es aplicable para el interesado o calificado? O también es
aplicable dicho término para las solicitudes de
modificación de las decisiones de la Junta Médico Laboral
Militar y de Policía que presente la Administración
(Direcciones de Sanidad)?

6. Teniendo en cuenta que la competencia para conocer en

única instancia (sic, en “última instancia”, dice el artículo
21 del decreto 1796/00) de las reclamaciones que surjan
contra las decisiones de las juntas médico laborales y en
consecuencia ratificar, modificar o revocar; el Tribunal
podría conocer de las solicitudes de revocatoria directa
(artículo 69 del Código Contencioso Administrativo) de las
decisiones de las Juntas Médico Laborales Militares o de
Policía, por fuera del término de los cuatro (4) meses que
señala el artículo 29 del Decreto Ley 94 de 1989?
 7. Una vez emitido el respectivo pronunciamiento de los
Tribunales Médico Laborales de Revisión Militar y de
Policía, dado el carácter de irrevocables y obligatorias,
para cuestionar su contenido necesariamente se debe
acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa? O el
mismo Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de
Policía puede revocar de conformidad con el artículo 69 del
Código Contencioso Administrativo sus propias
decisiones?”

B) SOBRE LA SITUACIÓN DE MUERTE:

1. Los informes administrativos por muerte son actos

administrativos y por tanto objeto de cuestionamiento en vía
gubernativa y revocatoria directa?

2. Como la norma especial no trae un procedimiento especial para

la elaboración de los informes administrativos por muerte, debe
entenderse que como actuación administrativa les son
aplicables las normas contenidas en la primera parte del Código
Contencioso Administrativo, en cuanto a publicidad, término
probatorio?”.

CONSIDERACIONES

Orden del Concepto.

Para tener claridad sobre los temas planteados, la Sala procede a su desarrollo en
el siguiente orden:

1. El problema de fondo.
2. Normatividad.
2.1 Marco constitucional.
2.2 Marco legal.
2.2.1 Sobre el tema de las lesiones.
2.2.2 Sobre el tema de la muerte.
3. El procedimiento administrativo de reconocimiento de prestaciones por lesiones.
3.1 La actuación administrativa por lesiones.
3.1.1 Primera etapa. El informe administrativo por lesiones
3.1.2 Segunda etapa. La calificación Médico-Laboral. Dos instancias
3.1.3 Tercera etapa. El acto administrativo definitivo
3.2 La naturaleza jurídica del Informe Administrativo por Lesiones.
3.2.1 Modificación del Informe a petición de parte.
3.2.2 La modificación oficiosa del Informe Administrativo. Improcedencia de la
revocatoria directa.
3.3 La naturaleza jurídica de las decisiones de las Juntas Médico-Laborales
Militares o de Policía.
3.4 La naturaleza jurídica de las decisiones del Tribunal Médico-Laboral de
Revisión Militar y de Policía. Su irrevocabilidad.
4. El proceso administrativo de reconocimiento de prestaciones por muerte.
4.1 La actuación administrativa.
4.1.1 Primera etapa. El informe administrativo por muerte.
4.1.2 Segunda etapa. El acto administrativo definitivo
4.2 La naturaleza jurídica del Informe Administrativo por Muerte.
5.0 La Sala responde

1. El problema de fondo.

La consulta plantea diversos interrogantes, los cuales giran en torno de la noción

de acto administrativo y sus consecuencias.

Se busca con ella determinar si los Informes Administrativos por Lesiones o por
Muerte constituyen actos administrativos, el procedimiento aplicable para su
expedición, si proceden en su contra los recursos de la vía gubernativa y si son
susceptibles de revocatoria directa.

En la situación de lesiones existe una inquietud adicional, referente a si las

decisiones de las Juntas Médico-Laborales Militares o de Policía y las del Tribunal
Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía son actos administrativos y si
respecto de las primeras, el derecho de reclamación se reconoce sólo al
interesado y es viable la revocatoria directa.

2. Normatividad.

2.1 Marco constitucional.

Para tener una visión de conjunto de los temas, es conveniente citar diversas
normas constitucionales y legales relacionadas con la consulta, sobre las cuales la
Sala desea destacar en negrilla algunos de sus apartes.

La Constitución señala a la fuerza pública como una de las instituciones

fundamentales del Estado, la cual está sometida a regímenes especiales, según
se desprende de las siguientes disposiciones:

“Artículo 216.- La fuerza pública estará integrada en forma exclusiva

por las fuerzas militares y la policía nacional.
Todos los colombianos están obligados a tomar las armas cuando las
necesidades públicas lo exijan para defender la independencia
nacional y las instituciones públicas.
La ley determinará las condiciones que en todo tiempo eximen del
servicio militar y las prerrogativas por la prestación del mismo”.

“Artículo 217.- La nación tendrá para su defensa unas fuerzas militares

permanentes constituidas por el ejército, la armada y la fuerza aérea.
Las fuerzas militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la
soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del
orden constitucional.
La ley determinará el sistema de reemplazos en las fuerzas militares,
así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el
régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les
es propio”.

“Artículo 218.- La ley organizará el cuerpo de policía.

La policía nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza
civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de
las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia
convivan en paz.
 La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y
disciplinario”.

2.2 Marco legal.

2.2.1 Sobre el tema de las lesiones.

En relación con el asunto de las lesiones, la consulta alude a varias normas del
decreto ley 1796 del 14 de septiembre de 2000, cuyo epígrafe dice: "Por el cual se
regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad
laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e
informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública,
Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional,
personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas
Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con
anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993".

Ahora bien, resulta oportuno observar, con base en el texto del epígrafe y el
artículo 1° del mencionado decreto ley, que en el caso de las lesiones, el ámbito
de aplicación del decreto comprende a las siguientes personas:

a) Los miembros de la fuerza pública (o sea, de las Fuerzas Militares y la Policía

Nacional), alumnos de las escuelas de formación y sus equivalentes en la Policía
Nacional.

b) El personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas

Militares y el personal no uniformado de la Policía Nacional, que se encuentre
“vinculado” con anterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993 (23 de diciembre
de 1993, art. 289).

Es de anotar que auncuando el inciso segundo del artículo 1° del decreto 1796 no
diga explícitamente que el campo de aplicación se extiende al mencionado
personal civil o no uniformado, el epígrafe sí lo dice, con lo cual se despeja
cualquier duda que pudiera existir sobre el particular.

En realidad, el citado inciso lo que señala es que el aludido personal continúa

rigiéndose, en lo relativo a las indemnizaciones y pensiones de invalidez, por las
normas pertinentes del decreto 94 de 1989 y entonces, a contrario sensu, en lo
demás se rige por el decreto 1796.

La consulta no se refiere al personal civil o no uniformado que se haya vinculado

con posterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993, el cual se rige por ésta, de
conformidad con la disposición1 contenida en el inciso primero de su artículo 279,
con las modificaciones efectuadas por la ley 352 de 1997, el decreto ley 1795 de
2000 y demás normas concordantes.

Con todo, aquí debe precisarse que el personal que se vincule como civil o no
uniformado, a partir de la vigencia del decreto 1796 (14 de septiembre de 2000,
art. 50), debe cumplir los requisitos de aptitud sicofísica exigidos para el
desempeño del cargo en este decreto, conforme a lo dispuesto por el parágrafo de
su artículo primero.

Las normas del decreto ley 1796 de 2000 relacionadas con la consulta, son las
siguientes:
1
Declarada exequible por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-665 del 28 de noviembre de 1996.
“Artículo 14.- Organismos y autoridades médico-laborales militares y de
policía.- Son organismos médico-laborales militares y de policía:
1. El Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía.
2. La Junta Médico-Laboral Militar o de Policía.
Son autoridades médico-laborales militares y de policía:
1. Los integrantes del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de
Policía.
2. Los integrantes de las Juntas Médico-Laborales.
3. Los médicos generales y médicos especialistas de planta asignados
a Medicina Laboral de las Direcciones de Sanidad de las Fuerzas
Militares y Policía Nacional”.

”Artículo 15.- Junta Médico-Laboral Militar o de Policía.- Sus

funciones son en primera instancia:
1. Valorar y registrar las secuelas definitivas de las lesiones o
afecciones diagnosticadas.
2. Clasificar el tipo de incapacidad sicofísica y aptitud para el servicio,
pudiendo recomendar la reubicación laboral cuando así lo amerite.
3. Determinar la disminución de la capacidad psicofísica.
4. Calificar la enfermedad según sea profesional o común.
5. Registrar la imputabilidad al servicio de acuerdo con el Informe
Administrativo por Lesiones.
6. Fijar los correspondientes índices de lesión si hubiere lugar a ello.
7. Las demás que le sean asignadas por Ley o reglamento”.

”Artículo 16.- Soportes de la Junta Médico-Laboral Militar o de Policía.-

Los soportes de la Junta Médico-Laboral serán los siguientes:
a. La ficha médica de aptitud psicofísica.
b. El concepto médico emitido por el especialista respectivo que
especifique el diagnóstico, evolución, tratamiento realizado y secuelas
de las lesiones o afecciones que presente el interesado.
c. El expediente médico-laboral que reposa en la respectiva Dirección
de Sanidad.
d. Los exámenes paraclínicos adicionales que considere necesario
realizar.
e. Informe Administrativo por Lesiones Personales.
Parágrafo.- Una vez recibidos los conceptos médicos definitivos que
determinen las secuelas permanentes, la Junta Médico-Laboral se
deberá realizar a más tardar dentro de los noventa (90) días
siguientes”.

“Artículo 21.- Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de

Policía.- El Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía
conocerá en última instancia de las reclamaciones que surjan contra
las decisiones de las Juntas Médico-Laborales y en consecuencia
podrá ratificar, modificar o revocar tales decisiones. Así mismo,
conocerá en única instancia la revisión de la pensión por solicitud del
pensionado.
Parágrafo 1°.- El Gobierno nacional determinará la conformación,
requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás
aspectos relacionados con el Tribunal Médico-Laboral de Revisión
Militar y de Policía.
Parágrafo 2°.- Las normas correspondientes al funcionamiento del
Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía contenidas en
el decreto 94 de 1989, continuarán vigentes hasta tanto se adopte
la correspondiente normatividad por parte del Gobierno Nacional”.

”Artículo 22.- Irrevocabilidad.- Las decisiones del Tribunal Médico-

Laboral de Revisión Militar y de Policía son irrevocables y
obligatorias y contra ellas sólo proceden las acciones
jurisdiccionales pertinentes”.

”Artículo 23.- Decisiones.- Las decisiones de los organismos médico-

laborales militares y de policía señalados en el presente decreto, serán
tomadas por la mayoría de los votos de sus integrantes”.

“Artículo 24.- Informe Administrativo por Lesiones.- Es obligación

del Comandante o Jefe respectivo, en los casos de lesiones sufridas
por el personal bajo su mando, describir en el formato establecido
para tal efecto, las circunstancias de modo, tiempo y lugar, en las que
se produjeron las lesiones e informarán si tales acontecimientos
ocurrieron en una de las siguientes circunstancias:
a. En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir,
enfermedad y/o accidente común.
b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad
profesional y/o accidente de trabajo.
c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente
relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas
de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto
internacional.
d. En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior.
Parágrafo.- Cuando el accidente en que se adquirió la lesión pase
inadvertido para el Comandante o Jefe respectivo, el lesionado deberá
informarlo por escrito dentro de los dos (2) meses siguientes a su
ocurrencia.
En todo caso los organismos médico-laborales deberán calificar
el origen de la lesión o afección”.

”Artículo 25.- Término para la elaboración del Informe

Administrativo por Lesiones.- El Comandante o Jefe respectivo
deberá elaborar y tramitar el Informe Administrativo por Lesiones
dentro de los dos (2) meses siguientes, contados a partir del momento
en que tenga conocimiento del accidente, bien sea a través del
informe rendido por el superior del lesionado, por informe del
directamente lesionado o por conocimiento directo de los
hechos”.

”Artículo 26.- Modificación del Informe Administrativo por

Lesiones.- Los Comandos de Fuerza y la Dirección General de la
Policía Nacional, quedan facultados para modificar el Informe
Administrativo por Lesiones cuando éste sea contrario a las pruebas
allegadas.
La solicitud de modificación deberá presentarse dentro de los tres
(3) meses siguientes, contados a partir de la notificación del
respectivo Informe Administrativo.
Para el personal civil de la Unidad Gestión General, la modificación del
Informe Administrativo la realizará el Secretario General, y para el
personal civil del Comando General de las Fuerzas Militares, la
realizará el Jefe de Estado Mayor Conjunto”.
En la consulta se alude igualmente, al decreto ley 94 del 11 de enero de 1989, por
el cual se reformó el “estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades,
invalideces e indemnizaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, soldados, grumetes, agentes, alumnos
de las escuelas de formación y personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y
la Policía Nacional”, que en muchos de sus aspectos sigue rigiendo.

En efecto, el artículo 48 (artículo transitorio) del decreto ley 1796 de 2000

establece que hasta tanto el Gobierno nacional determine lo correspondiente a la
valoración y calificación de las personas cobijadas por éste, los criterios de
calificación de la capacidad sicofísica y de disminución de la capacidad laboral e
indemnizaciones y la clasificación de las lesiones y afecciones, continúan vigentes
los artículos 47 a 88 del decreto ley 94 de 1989, salvo el artículo 70.

De la misma manera, el parágrafo 2° del artículo 21 del decreto ley 1796 remite
expresamente al decreto ley 94, en lo relacionado con el funcionamiento del
Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, con lo cual éste mantiene
su vigencia en dicho punto y además, adquieren importancia los artículos 27, 28 y
29, sobre los cuales aparecen dos interrogantes de la consulta.

Tales normas disponen:

“Artículo 27.- Convocatoria del Tribunal Médico-Laboral de

Revisión Militar y de Policía. La convocatoria del Tribunal Médico se
hace por orden del Comandante General de las Fuerzas Militares,
Director General de la Policía Nacional, o secretario General del
Ministerio de Defensa, según el caso, a solicitud escrita del
interesado o de la respectiva dirección de sanidad.

“Artículo 28.- Asistencia. El interesado debe hacerse presente en el

tribunal, personalmente o por medio de apoderado, pudiendo en uno u
otro caso contar con la asistencia de un médico especialista para que
exponga los aspectos técnico-científicos de su argumentación. Cuando
el tribunal se convoque a solicitud de la respectiva jefatura de sanidad
y el interesado o su apoderado no acudan, el tribunal le asignará un
apoderado de oficio.

Si la convocatoria se hace a solicitud del interesado y éste o su

apoderado dejan de concurrir sin causa justificada al lugar y en la
fecha y hora señalados en la correspondiente citación, el reclamante
perderá la oportunidad a solicitar nueva convocatoria.

“Artículo 29.- Oportunidad.- El interesado en solicitar convocatoria

del Tribunal Médico–Laboral de Revisión Militar o de Policía, podrá
hacerlo dentro de los cuatro (4) meses siguientes a partir de la fecha
en que se le notifique la decisión de la Junta Médico-Laboral”.

Y la siguiente, precisa:

“Artículo 30.- Notificación.- Las actas de Junta y Tribunal Médico-

Laboral de Revisión Militar y de Policía, deberán notificarse
personalmente al interesado, dentro de los quince (15) días
siguientes a su expedición, o mediante el envío de copia de la misma
 por intermedio del Comando de la Unidad o repartición a la cual
pertenezca o a la dirección registrada por el interesado. Si no se
pudiere hacer notificación personal, se fijará un edicto en papel común
en lugar público de la Sanidad correspondiente, por un término de
treinta (30) días.
En casos especiales y por razones de ética médica la notificación
podrá hacerse por intermedio del familiar más cercano del interesado.
Cuando el calificado en una Junta o en un Tribunal Médico-Laboral,
padezca de trastornos mentales y carezca de familiares a quienes
notificarles lo actuado, la Dirección de Sanidad de la respectiva Fuerza
o de la Policía Nacional le nombrará un curador de oficio”.

2.2.2 Sobre el tema de la muerte.

En cuanto al Informe Administrativo por Muerte, el decreto ley 1211 del 8 de junio
de 1990 “Por el cual se reforma el estatuto del personal de Oficiales y Suboficiales
de las Fuerzas Militares”, dispone lo siguiente:

“Artículo 192.- Informe Administrativo.- En los casos de muerte

previstos en los artículos 189, 190 y 191 de este estatuto, las
circunstancias de modo, tiempo y lugar en las cuales se sucedieron los
hechos serán calificadas por el Comandante de Unidad Táctica,
Operativa o su equivalente, según sea el caso.
El Ministerio de Defensa queda facultado para modificar la
calificación de las circunstancias en que ocurrieron los hechos”.

Las aludidas normas distinguen entre la “muerte en combate”, “en misión del
servicio” y “simplemente en actividad”, asignando prestaciones diferenciales y en
cuanto a la “muerte en combate” establece, además, el ascenso en forma
póstuma.

Cabe anotar que el decreto ley 1211 fue derogado por el decreto ley 1790 del 14
de septiembre de 2000 (art. 154), con excepción de varias de sus normas, entre
las que se encuentran las del Título V, al cual pertenecen los artículos antes
citados.

Para la Policía Nacional existen normas similares. En efecto, el artículo 166 del
decreto ley 1212 de 1990 “Por el cual se reforma el estatuto de personal de
Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional”, no derogado por el decreto ley 41
de 1994 (art. 115), ni por el decreto ley 1791 de 2000 (art. 95), establece:

“Artículo 166.- Informe Administrativo.- En los casos de muerte

previstos en los artículos 163, 164 y 165 de este estatuto, la
circunstancias de modo, tiempo y lugar en las cuales se sucedieron los
hechos serán calificados (sic) por los Directores de las dependencias
de la Dirección General de la Policía y de las Escuelas de Formación,
Comandantes de Departamento y Jefes de Organismos Especiales, de
acuerdo con el procedimiento que establezca la Dirección General, la
cual queda facultada para modificar la calificación de las
circunstancias en las que ocurrieron los hechos”.

Los citados artículos se refieren, en su orden, a la muerte simplemente en

actividad, en actos del servicio y en actos especiales del servicio con la
correspondiente incidencia prestacional y en el caso de la calificación de la última,
además, con el ascenso póstumo2.

3. El procedimiento administrativo de reconocimiento de prestaciones

por lesiones.

El procedimiento administrativo de reconocimiento y liquidación de prestaciones

por lesiones del personal amparado por el decreto ley 1796 de 2000, se cumple
mediante una actuación administrativa que se puede dividir en tres etapas. Antes
de revisar esas etapas, debe decirse que esta actuación se rige por las normas
especiales de los decretos reseñados y en lo no previsto en ellos, por el
procedimiento general establecido en la primera parte del Código Contencioso
Administrativo. Como más adelante se verá, aspectos como las modalidades de
iniciación, el término de dos meses para investigar y producir el Informe
Administrativo por Lesiones, rendirlo en un formato especial, las oportunidades
para solicitar modificaciones a los informes administrativos y médico-laborales
dentro de términos propios, la calificación de la disminución de la capacidad
sicofísica de la persona lesionada por parte de las Juntas Médico-Laborales
Militares o de Policía, las facultades de modificación de las decisiones de las
Juntas por el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, la
irrevocabilidad de sus actos, etc., constituyen elementos de un procedimiento
legal a todas luces específico y por lo tanto de aplicación preferente. Es claro que
el procedimiento señalado en estas normas especiales debe cumplirse
rigurosamente para garantizar el derecho fundamental al debido proceso.

3.1 La actuación administrativa por lesiones.

Resulta conducente distinguir las tres etapas de la actuación.

3.1.1 Primera etapa. El informe administrativo por lesiones

La actuación administrativa se inicia a partir del momento en que el Comandante

o Jefe respectivo tiene conocimiento del hecho, en el cual ha resultado lesionado
personal bajo su mando. Tal conocimiento puede ser por percepción directa, o por
informe del superior del lesionado o de éste mismo.

El Comandante o Jefe respectivo dispone de dos (2) meses para adelantar la

averiguación pertinente y allegar las pruebas de las circunstancias de modo,
tiempo y lugar en que ocurrieron los hechos. Es bueno decir que para esta etapa
la ley no señala un procedimiento especial, siendo, por tanto, aplicables las
normas del Código Contencioso Administrativo referentes a las actuaciones de
oficio.

Esta etapa culmina con el Informe Administrativo por Lesiones, en el cual se

describen tales circunstancias y se informa 3 si las mismas ocurrieron en una de
las siguientes posibilidades:

2
Cabe anotar que respecto de los Agentes de la Policía Nacional hay una norma similar al mencionado
artículo 166, en el artículo 124 del decreto ley 1213 de 1990, no derogado por los decretos leyes 262 de 1994
(art. 47) y 1791 de 2000 (art. 95), con una adición consistente en que la modificación de la calificación de las
circunstancias en que ocurrieron los hechos, por parte de la Dirección General, procede cuando aquellas
“sean contrarias a las pruebas allegadas”.
3
Es de observar que la norma actual (art. 24 dec. 1796/00) emplea los verbos “describir” e “informar”,
mientras que la anterior (art. 35 dec. 94/89) hacía alusión a “calificar” los hechos por parte del Comandante o
Jefe respectivo.
a) En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o
accidente común.

b) En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional

y/o accidente de trabajo.

c) En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con

el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o
restablecimiento del orden público o en conflicto internacional.

d) En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior.

El informe administrativo se notifica al lesionado y éste tiene tres meses para

solicitar la modificación ante los Comandos de Fuerza o ante la Dirección General
de la Policía Nacional, según sea la institución a que pertenezca el lesionado.
Una vez en firme, el informe se constituye en uno de los soportes para la
calificación médico-laboral.

3.1.2 Segunda etapa. La calificación Médico-Laboral. Dos instancias.

Una de las causales para convocar la Junta Médico-Laboral es la existencia de un

informe administrativo por lesiones. Esta segunda etapa se inicia con la
autorización del Director de Sanidad de la respectiva fuerza para reunir la Junta
como primera instancia Médico-Laboral y culmina con la decisión del Tribunal
Médico-Laboral en segunda y última instancia.

Como se explicó, ante la existencia del Informe Administrativo por Lesiones, se

debe reunir la Junta Médico–Laboral Militar o de Policía “con presencia del
interesado”, (num. 2° del art. 19 y art. 20 dec. 1796/00), para valorar y registrar las
secuelas definitivas de las lesiones, clasificar el tipo de incapacidad psicofísica y
aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la reubicación laboral si es lo
indicado, determinar la disminución de la capacidad sicofísica, registrar la
imputabilidad al servicio de acuerdo con el mencionado Informe, en suma, dar su
dictamen sobre el estado de salud del paciente (art. 15 ibidem).

La Junta tiene un plazo de noventa (90) días, contados a partir del recibo de los
conceptos médicos definitivos que determinen las secuelas permanentes
(parágrafo art. 16), para producir su dictamen, el cual se notifica al interesado
conforme al artículo 30 del decreto ley 94 de 1989.

Frente al dictamen de la Junta Médico-Laboral, también el decreto ley 94 de 1989

otorga al interesado en su artículo 29, un derecho especial de impugnación,
consistente en solicitar la convocatoria del Tribunal Médico-Laboral de Revisión
Militar y de Policía, para que éste revise en segunda y última instancia la decisión
de la Junta, pudiendo ratificarla, revocarla o modificarla.

En este punto se destaca que la normatividad especial que se viene describiendo

concibe el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, como el
organismo administrativo de mayor jerarquía y límite máximo en esas materias,
puesto que lo ubica como última instancia frente a los reclamos contra las
decisiones de las Juntas Médico-Laborales y además, porque sus
determinaciones “son irrevocables y obligatorias y contra ellas solo proceden las
acciones jurisdiccionales pertinentes”.
El Tribunal Médico-Laboral debe ser convocado por “orden del Comandante
General de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía Nacional o
Secretario General del Ministerio de Defensa, según el caso, a solicitud escrita
del interesado o de la respectiva dirección de sanidad”. El artículo 29 del
Decreto ley 94 de 1989, otorga al interesado un plazo de cuatro meses contados a
partir de la notificación de la decisión de la Junta, para solicitar la convocatoria del
Tribunal, con el fin de que revise el dictamen de primera instancia.

Se consulta si ese término de cuatro meses rige también para las Direcciones de
Sanidad, que son dependencias de las Fuerzas Militares y de la Policía, que
igualmente están facultadas para pedir la convocatoria del Tribunal y a las que no
menciona expresamente el artículo 29. Al respecto, la Sala considera que el plazo
de cuatro meses opera también para las Direcciones de Sanidad, porque vencido
ese término sin que se haya impugnado, debe entenderse que la decisión de la
Junta Médico-Laboral queda en firme y el expediente pasa a liquidación de las
prestaciones y expedición del acto definitivo de reconocimiento.

Interpretar que las Direcciones de Sanidad, por pertenecer a la administración,

puedan tener un plazo abierto, atenta contra los principios de economía,
celeridad, eficacia y seguridad jurídica. Es evidente, a contrario sensu, que
tampoco cabe decir que el plazo para las Direcciones de Sanidad sea inferior a
los cuatro meses pues si la ley no lo señaló, mal puede hacerlo el intérprete. Debe
concluirse, por tanto, que el único plazo fijado en la ley, es decir, el de los cuatro
meses, cobija tanto al lesionado como a las Direcciones de Sanidad.

3.1.3 Tercera etapa. El acto administrativo definitivo.

Una vez se encuentre en firme la decisión de la Junta Médico-Laboral Militar o de

Policía, ya porque no se solicitó la convocatoria del Tribunal Médico-Laboral
Militar o de Policía, o bien porque habiéndose solicitado, el Tribunal dictó su
decisión final, la cual es irrevocable, y por tanto, contra ella no proceden recursos,
el expediente pasa al Jefe de Recursos Humanos de la Fuerza respectiva o la
Policía Nacional para la liquidación y reconocimiento de las prestaciones
correspondientes, cuya expedición fue delegada por el Ministro de Defensa
Nacional en los Jefes de Desarrollo Humano de las Fuerzas Militares, mediante la
Resolución No. 1383 del 25 de septiembre de 2001.

La resolución de reconocimiento y liquidación de las prestaciones

correspondientes a la persona lesionada, constituye el acto administrativo
definitivo que crea una situación jurídica individual y concreta, pues encierra la
decisión final de la Administración sobre la actuación administrativa adelantada y
pone término a ésta. Es un acto complejo que se notifica al interesado y contra él
procede el recurso de reposición, de acuerdo con el numeral 1° del artículo 50 del
Código Contencioso Administrativo, mas no el de apelación, en el caso de las
Fuerzas Militares, pues el funcionario que la expide lo hace por delegación del
Ministro y no hay apelación contra los actos de éste, de conformidad con el inciso
segundo del numeral 2° del mismo artículo.

3.2 La naturaleza jurídica del Informe Administrativo por Lesiones.

Si bien nuestro Código Contencioso Administrativo actual no trae una definición

del acto administrativo, a diferencia del texto original del decreto ley 01 de 1984
que sí la traía para distinguirlo del hecho administrativo (art. 83), siendo objeto de
críticas por su vaguedad y omisiones, reconocidos autores lo definen para
precisar el concepto dadas sus implicaciones en el conjunto del derecho
administrativo.

Así por ejemplo, el tratadista Eduardo García de Enterría define el acto

administrativo como “la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de
deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa
distinta de la potestad reglamentaria”4, y el profesor José Antonio García-
Trevijano, como la “declaración unilateral de conocimiento, juicio o voluntad,
emanada de una entidad administrativa actuando en su faceta de derecho
público, bien tendiente a constatar hechos, emitir opiniones, crear, modificar o
extinguir relaciones jurídicas, entre los administrados, o con la Administración,
bien con simples efectos dentro de la propia esfera administrativa”5.

En el caso del Informe Administrativo por Lesiones, se observa que es una

declaración unilateral, emanada del Comandante o Jefe respectivo, sobre el
conocimiento de unos hechos en los que resultaron lesionadas una o varias
personas bajo su mando, la cual contiene también un juicio sobre esos hechos ya
que implica calificarlos en una de las modalidades establecidas en la norma (art.
24 dec.1796/00). El informe se expide en virtud de la potestad administrativa
conferida a tales funcionarios y tiene efectos jurídicos sobre los administrados (la
persona o personas lesionadas) y dentro del propio campo administrativo, pero
tiene la característica de no poner fin a la actuación administrativa de
reconocimiento de las prestaciones generadas por las lesiones, que es el efecto
final buscado por la ley y al cual se llega cumpliendo todos los pasos del
procedimiento especial por ella señalado.

En este orden de ideas, el informe administrativo por lesiones constituye un acto

administrativo preparatorio, de acuerdo con la terminología empleada por el
artículo 49 del Código Contencioso Administrativo6, por cuanto se dicta para
hacer viable la expedición del acto siguiente que es el dictamen de la Junta
Médico-Laboral y en últimas, del acto definitivo, cual es la resolución de
reconocimiento y liquidación de prestaciones correspondientes a la persona
lesionada, pues ésta se basa en él, ya que dependiendo de la calificación dada a
los hechos, se otorgan las respectivas prestaciones.

No es un acto administrativo de trámite, pues no se limita a impulsar la actuación

administrativa, sino que prepara el acto principal, da elementos de juicio para la
decisión final.

Al ser el Informe Administrativo por Lesiones un acto administrativo preparatorio,

no tiene recursos por la vía gubernativa, por expresa disposición del artículo 49
del Código Contencioso Administrativo.

Sin embargo, la norma especial contenida en el inciso segundo del artículo 26 del
decreto ley 1796 de 2000, otorga un recurso sui generis, o mejor, un derecho
especial de impugnación, a favor del lesionado, quien puede interponerlo dentro
de los tres (3) meses siguientes, a partir de la notificación del Informe.

El deber de notificación surge de la misma ley con la finalidad de que el

interesado pueda ejercer ese derecho. Se observa que en éste, como en otros

4
Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo I. Civitas
Ediciones S.L., Madrid, 2001, pág. 540.
5
José Antonio García –Trevijano Fos. Los Actos Administrativos. Editorial Civitas S.A., 2ª edición, Madrid,
1991, págs. 96 y 97.
6
Este artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en Sentencia C-339/96.
aspectos, el procedimiento especial bajo estudio se aparta de la disposición
general del artículo 44 del C.C.A., pues ordena notificar un acto preparatorio,
cuando la regla general es que sólo se notifican los actos que ponen fin a una
actuación administrativa. La Sala observa que cuando la ley otorga esta especial
garantía al lesionado busca que las pruebas y demás elementos de juicio se
controviertan dentro de la actuación administrativa, lo cual permite un mejor
cumplimiento del derecho fundamental al debido proceso.

3.2.1 Modificación del Informe a petición de parte.

Como se indicó, el interesado tiene un derecho especial que le otorga la norma

legal: solicitar la modificación del informe, lo cual debe hacer, dentro de los tres
(3) meses siguientes a la notificación (inciso segundo art. 26 dec. 1796/00).

Mediante tal derecho, el lesionado puede solicitar que se modifique la calificación

de los hechos realizada en el Informe, por considerar, y sustentar con argumentos
y pruebas, que, de acuerdo con las circunstancias de modo, tiempo y lugar en
que sucedieron, la modalidad ocurrida en la realidad es distinta, cuando, por
ejemplo, se calificó que las lesiones ocurrieron “en el servicio pero no por causa y
razón del mismo” y se demuestra que sí fue por causa y razón de éste.

Según el contexto de la norma, la solicitud se presenta ante el Comando de

Fuerza o la Dirección General de la Policía, que son las dependencias habilitadas
por la misma para modificar el Informe “cuando éste sea contrario a las pruebas
allegadas”.

3.2.2 La modificación oficiosa del Informe Administrativo. Improcedencia de

la revocatoria directa.

El inciso primero del artículo 26 del decreto ley 1796 de 2000, otorga a los
Comandos de Fuerza y la Dirección General de la Policía Nacional, la facultad
especial de modificar de oficio el Informe Administrativo por Lesiones, cuando sea
“contrario a las pruebas allegadas”. La Sala entiende que esta especial
competencia no puede ser discrecional, sino de obligatorio cumplimiento cuando
se constate la contraevidencia de las conclusiones del informe frente a las
pruebas recaudadas.

De otra parte, en cuanto a la posibilidad jurídica de revocar directamente el

Informe por lesiones, la Sala observa que no es factible aplicarla puesto que ella
solo procede frente a actos administrativos definitivos. En efecto, si bien el artículo
69 del C.C.A. no hace la distinción entre actos de trámite, preparatorios y
definitivos y por tanto, pudiera pensarse que la revocatoria directa procede frente
a todos ellos, una interpretación sistemática del conjunto normativo que la regula
(Título V), muestra que como ella no procede en el caso de actos contra los
cuales se hayan utilizado los recursos por la vía gubernativa (art. 70), dichos actos
no pueden ser los denominados preparatorios, pues como ya se dijo, contra los
actos preparatorios no proceden recursos por la vía gubernativa. Igualmente del
contenido de los artículos 71 a 74 se colige que la revocatoria directa solo opera
contra actos definitivos.

3.3 La naturaleza jurídica de las decisiones de las Juntas Médico-

Laborales Militares o de Policía.

Las decisiones de las Juntas Médico-Laborales Militares o de Policía, pese a que

los artículos 21 y 23 del decreto ley 1796 de 2000 las denominen así, son también
actos administrativos preparatorios, ya que no finalizan la actuación y su función
es aportar información necesaria para expedir el acto definitivo.

Al ser actos preparatorios, no proceden contra ellos los recursos de la vía

gubernativa, de conformidad con el artículo 49 del Código Contencioso
Administrativo y tampoco son susceptibles de revocatoria directa por las mismas
razones que se estudiaron en el capítulo anterior sobre el Informe Administrativo.

Sin embargo, la norma especial del artículo 29 del decreto ley 94 de 1989, le
confiere al interesado el recurso o derecho especial de solicitar la convocatoria del
Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía para que éste analice y
determine si confirma o modifica la decisión de la Junta. Es importante anotar que
la modificación, revocación o confirmación de las decisiones de la Junta,
solamente son posibles mediante el ejercicio del derecho especial de petición de
convocatoria del Tribunal, pues como ya se dijo, no son susceptibles de
revocatoria directa y tampoco facultó la ley a autoridad alguna para modificar o
revocar de oficio las citadas decisiones de la Junta.

3.4 La naturaleza jurídica de las decisiones del Tribunal Médico-Laboral

de Revisión Militar y de Policía. Su irrevocabilidad.

El planteamiento que en esta consulta se ha venido desarrollando conduce a

definir que las decisiones del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de
Policía, son también actos administrativos preparatorios, porque no ponen fin a la
actuación y su finalidad consiste en aportar elementos de juicio, para la decisión
final, el otorgamiento de las prestaciones.

Sin embargo, por una excepción expresa a lo que dispone el art. 135 inc. 1 del
C.C.A., contra los actos del Tribunal Médico-Laboral sí procede la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, el artículo 22 del decreto ley
1796 de 2000 establece que las decisiones, del mencionado Tribunal son
“irrevocables”, con lo cual está disponiendo tácitamente que no son susceptibles
de los recursos por vía gubernativa ni de revocatoria directa, y expresamente
afirma que contra ellas “sólo proceden las acciones jurisdiccionales pertinentes”.

Para efectos de la consulta, se precisa que ante la improcedencia de la

revocatoria directa contra los actos del Tribunal, fenómeno que ocurre, como ya
se explicó, porque la ley los ha definido como irrevocables y también porque son
actos preparatorios, no cabe la hipótesis de que el Tribunal revoque directamente
sus propias decisiones.

Con todo, no sobra señalar que como se trata de un acto preparatorio que da
soporte a la decisión administrativa de reconocimiento prestacional, podría ocurrir
que de adelantarse la demanda contencioso administrativa de nulidad y
restablecimiento del derecho contra esta decisión del Tribunal Médico-Laboral de
Revisión Militar y de Policía, no se produzca la decisión administrativa de
reconocimiento de las prestaciones correspondientes hasta tanto haya
pronunciamiento judicial sobre su legalidad, de forma tal que el interesado y
afectado no tenga compensación económica alguna en mucho tiempo. Por ello, la
lógica podría indicar que una vez producido el pronunciamiento del Tribunal, debe
darse la decisión administrativa de la autoridad competente que reconozca las
prestaciones médico asistenciales correspondientes a esa definición médico-
laboral y se adelantaría el juicio contencioso contra esta decisión y la decisión del
Tribunal Médico-Laboral de Revisión, pero habiéndose reconocido parte del
derecho económico del afectado.

4. El proceso administrativo de reconocimiento de prestaciones por

muerte.

En cuanto hace relación al Informe Administrativo por Muerte de Oficiales y

Suboficiales de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se observa en los
decretos leyes 1211 y 1212 de 1990, la ausencia de un procedimiento especial,
de manera que se debe aplicar el general establecido en la primera parte del
Código Contencioso Administrativo.

4.1 La actuación administrativa.

Esta actuación administrativa comprende fundamentalmente dos etapas.

4.1.1 Primera etapa. El informe administrativo por muerte.

La primera etapa consiste en la investigación de los hechos en los cuales

resultaron muertas una o varias personas de las Fuerzas Militares o la Policía
Nacional.

Finaliza con el Informe Administrativo por Muerte, el cual tipifica los hechos en
una de las tres modalidades señaladas por la ley: muerte en combate, en misión
del servicio o simplemente en actividad, en el caso de Oficiales y Suboficiales de
las Fuerzas Militares, de acuerdo con los artículos 189, 190 y 191 del decreto ley
1211 de 1990, o muerte simplemente en actividad, en actos del servicio o en
actos especiales del servicio, para los Oficiales y Suboficiales de la Policía
Nacional, de conformidad con los artículos 163, 164 y 165 del decreto ley 1212 de
1990.

4.1.2 Segunda etapa. El acto administrativo definitivo.

Luego de expedido el Informe Administrativo por Muerte, se adelanta el trámite

correspondiente al reconocimiento y liquidación de las prestaciones, el cual
finaliza con la resolución respectiva, siendo ésta un acto administrativo definitivo,
que, en consecuencia, debe ser notificado a los beneficiarios de la persona
fallecida.

El Ministro de Defensa Nacional delegó la expedición de tales actos en los Jefes

de Desarrollo Humano de las Fuerzas Militares, mediante la Resolución No. 1383
del 25 de septiembre de 2001, razón por la cual contra ellas resulta procedente el
recurso de reposición mas no el de apelación, en el caso de dichas Fuerzas (art.
50 Código Contencioso Administrativo).

4.2 La naturaleza jurídica del Informe Administrativo por Muerte.

El Informe Administrativo por Muerte es un acto administrativo preparatorio, en la

medida en que no pone fin a la actuación, pero dado que define una calificación
de la modalidad de la muerte, aporta información que debe ser tenida en cuenta al
momento de expedir el acto definitivo, la resolución de reconocimiento a los
deudos de las prestaciones correspondientes.

El informe lo produce el Comandante de Unidad Táctica, Operativa o su

equivalente, en el caso de las Fuerzas Militares (art. 192 dec. 1211/90), o los
Directores de las dependencias de la Dirección General de la Policía, y de las
Escuelas de Formación, Comandantes de Departamento y Jefes de Organismos
Especiales, en el caso de la Policía Nacional (art. 166 dec. 1212/90). En esto
difiere del Informe Administrativo por Lesiones, el cual es dictado por el
Comandante o Jefe respectivo (art. 24 dec. 1796/00).

Ahora bien, el Informe Administrativo por Muerte, dado que es un acto

preparatorio, no tiene los recursos de la vía gubernativa, conforme a lo dispuesto
por el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo. Tampoco es susceptible
de revocatoria directa, por las razones que se han expresado en este concepto.

Sin embargo, es modificable, de oficio, en el caso de las Fuerzas Militares, por el

Ministro de Defensa Nacional (art. 192 dec. 1211/90) y en el de la Policía
Nacional, por el Director General de esta institución (art. 166 dec. 1212/90).

Si bien las normas no señalan por qué motivo, debe entenderse analógicamente
con la norma del Informe Administrativo por Lesiones (inc. primero art. 26 dec.
1796/00), que sea cuando la calificación resulte contraria a las pruebas allegadas
sobre la forma como ocurrieron los hechos.

5.0 LA SALA RESPONDE

A) SOBRE LA SITUACIÓN DE LESIONES:

1 y 2.
Los Informes Administrativos por Lesiones son actos administrativos
preparatorios y solo pueden ser objeto de una especie de recurso o derecho
especial de impugnación denominado “solicitud de modificación”, que debe
presentarse por el interesado dentro de los tres (3) meses siguientes a su
notificación.

3. Dichos Informes no pueden ser objeto de revocatoria directa, pero es factible

modificarlos de oficio por los Comandos de Fuerza y la Dirección General de
la Policía Nacional cuando sean contrarios a las pruebas allegadas.

4. Las normas de las actuaciones administrativas, contenidas en la primera

parte del Código Contencioso Administrativo, son aplicables, en lo
pertinente, a las actuaciones encaminadas a expedir los Informes
Administrativos por Lesiones.

5. El término de cuatro (4) meses fijado por el artículo 29 del decreto ley 94 de
1989, para presentar la solicitud de convocatoria del Tribunal Médico-Laboral
de Revisión Militar y de Policía, corre tanto para el interesado como para las
Direcciones de Sanidad.

6. Las decisiones de la Junta Médico-Laboral Militar o de Policía, no son

susceptibles de revocatoria directa y por tanto, no es factible que el Tribunal
Médico-Laboral conozca de solicitudes de revocatoria directa en ningún
momento.

7. Las decisiones del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía

son irrevocables, de manera que si se pretende su nulidad y el consiguiente
restablecimiento del derecho, necesariamente se debe ejercer la acción
jurisdiccional correspondiente.
B) SOBRE LA SITUACIÓN DE MUERTE:

1. Los Informes Administrativos por Muerte son actos administrativos

preparatorios y por tanto, no pueden ser impugnados mediante los recursos
establecidos en la vía gubernativa, conforme a lo dispuesto por el artículo 49
del Código Contencioso Administrativo. Pueden ser modificados de oficio por
el Ministerio de Defensa o la Dirección General de la Policía Nacional, según
se trate de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares o de la Policía
Nacional, cuando sean contrarios a las pruebas allegadas.

2. Las normas de las actuaciones administrativas, contenidas en la primera

parte del Código Contencioso Administrativo, son aplicables, en lo
pertinente, a las actuaciones dirigidas a expedir los Informes Administrativos
por Muerte.

Transcríbase al señor Ministro de Defensa Nacional. Igualmente, envíese copia a

la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE GUSTAVO E. APONTE SANTOS

Presidente de la Sala

SUSANA MONTES DE ECHEVERRI AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria de la Sala