Francisca Albuquerque
Insttuto de Economia y Geogratia,
onseyo Superior de tnvestigaciones
Minsterio de Ciencia y Tecnologia
Esoata
F cans iegasices
187
Desarrollo econdmico local
y descentralizacion
en América Latina
Francisco Alburquerque, a la memoria de Gabriel Aghén
iniciativas de desarrollo econémico local en América Latina 158 REVISTA DE LA CEPAL 82 + ABRIL 2006
I
Construyendo el enfoque
del desarrollo econémico local
‘Como es sabido, la naturaleza territorial ( local) del
desarrollo econémico ha conocido durante mucho
tiempo una situacién de marginalidad tcérica. Sin
‘embargo, para algunos autores la crisis del modelo
fordista de produccién en serie ha facilitado el
redescubrimiento teérica de las formas de produccién
flexible a nivel local, las cuales han estado -sin embargo
siempre presentes como formas de industralizacién en
Ia historia econémica. No hay que identificar, pues, el
desarrollo econémice local como si se tratara de un
modelo de industrielizacién posfordista contrapuesto
al funcionamiento de la gran empresa. En realidad, el
‘enfoque del desarrollo econdmico local viene a destacar
fundamentalmente los valores teritoriales, de identidad,
diversidad y flexibilidad que han existido en el pasado
cen las formas de produecign no basadas tan slo en la
gran industria, sino en las caracteristicas gencrales y
locales de un teritorio determinado,
Asi pues, la causa principal de la marginacién
teérica de la naturaleza territorial del desarrollo
‘econémico hay que buscarla en la simplificacién que
de este proceso evolutivo ha realizado buena parte del
pensamiento econémico al abandonar la referencia
territorial y tomar como unidad de analisis la empresa
© el sector econémico considerados de forma abstracta,
‘esto es, desvineulados de su entomo terttorial. De esta
‘manera, el territorio fue reducido a espacio uniforme
indiferenciado y durante mucho tiempo el andlisis
central del desarrollo econémico ha permanecido
dominado por el concepto de economias de escala
intemas s la empresa, un aspecto que han compartido
las principales lineas de pensamiento econémico.
tra consecuencia de este enfoque analitico es la
reduccién de la visién del desarrollo econémico @ la
via del desarrollo industrial que se basa en la gran
empresa integrada verticalmente y se vincula a los
procesos de urbanizacién. Esta forma de razonar, alin
bien presente, fue matizada —sin embargo- por la
aportacidn de Alfred Marshall (1890), quien a finales
dol siglo XIX, al examinar la concentracién geografica
lito final del proyecto creaiorz al que se vefiere et areal
he sido publicado (Aghdn, Alburguerque y Cortes, 2001),
de la industria, propuso como unidad de estudio del
desarrollo econémico una entidad de base territorial.
La teoria de la organizacién industrial de Marshall y
su coneepto de organizacién (que no puede reducirse
inicamente a capacidad empresarial) dan, pues, una
clave teérica fundamental pars el enfogue del desarrollo
econémico local, al reincorporar el territorio como
unidad de anilisis, Esta teoria de Ia organizacion
industrial marshalliana se contrapone, por lo tanto, ala
teorfa de la localizacién industrial de raiz neoclasica,
ya que la centralidad de la empresa en esta tia es
sustituida en aquella por el entorno territorial y el
agrupamiento o aglomeracién (cluster) donde se
encuentra la empresa. Del mismo modo, las economias
intemas de escala ligadas a la dimensin empresarial
son acompatiadas por las economas externas generadas
ppor las interdependencias locales.
Como vemos, este enfoque de la organizacién
industrial es un planteamiento estructural o sistémico,
ya que no es posible considerar una parte aislada de un
sistema, ignorando las relaciones de interdependencia
que existen entre ella y el todo al que esta integrada,
La organizacién no es tinicamente capacidad empresarial
sino interdependencia dentro de la empresa, entre la
empresa y el resto del agrupamiento de empresas del
que forma parte, y de estos dos aspectos respecto al
territorio donde se encuentra el sistema local de
empresas. En pocas palabras, no compite la empresa
aislada, sino la red y el tertorio. Por tanto, en términos
marshallianos, las economfas aleanzadas en la
produccién no son tinicamente las economias internas
a Ia empresa individualmente considerada sino que
existen también las “economfas externas generales”
(del agrupamiento de empresas del que forma parte) y
las “economias externas locales”, correspondientes al
territorio conereto donde se sitian (Sforzi, 1999), En
cl centro dela definicién de economias externas locales,
el conocimiento constituye el elemento més importante
de la produccién y Mega a veces a convertirse en un
patrimonio compartido por la comunidad local, REVISTA DE LA CEPAL 82+ ABRIL 2004 159
Tgualmente, as economias extemas locales son también
Inexistencia de eslabonamientos locales con industrias
auxiliares o la complementariedad del mercado de
trabajo y el sistema productivo locales. Todo ello forma
parte del “entomo territorial” favorable al desplicgue
de condiciones de eficiencia productiva y competitividad
del sistema productivo local.
Los sistemas productivas locales son, pues, los
referentes territoriales o unidades en los que las
economias de produccién dentro de las empresas se
funden con las economfas externas locales; se supera
asi el andlisis segin tipos de empresa, ya que lo
importante es la interaccién de las diversas economias
locales. Asi pues, junto a las relaciones econdmicas y
Genicas de produccién resultan esenciales para el
desarrollo econémico local las relaciones sociales y el
fomento de la cultura emprendedora, la formacién de
redes asociativas entre actores locales y la construceién
de lo que hoy denominamos “capital social” (Kliksberg
y Tomassini, 2000),
Aunque no es posible en este articulo examinar
cen detalle las principales referencias y aportaciones
II
baisicas que nutren el enfoque del desarrollo econémico
local, hay que citar el “redescubrimiento” por parte de
Becattini (1979) de la nocién de “distrito industrial” de
Alfred Marshall (1890) y el hecho de situar al terttorio
‘como la unidad de anélisis en lugar de la empresa
‘considerada de forma aislada. Desde entonces ha venido
produciéndose una confluencia de diferentes aportes
‘que, desde distintos éngulos, vienen construyendo una
visién mis integral sobre el desarrollo que incorpora
cl enfoque territorial como una de sus bases principales
de sustentacién teérica y conceptual
Desde una perspectiva més pragmética se han
planteado diversas iniciativas de la Organizacién de
Cooperacién y Desarrollo Econémicos (OCDE, 1999}
la Organizacién Intemacional del Trabajo y, en especial,
la Unién Europea en relacién con los nuevos gjes de la
politica econémica territorial; el fomento del desarrollo
rural y del desarrollo sustentable, Finalmente, hay que
aludir al desarrollo de la descentralizacién y reforma
del Bstado, y la puesta en marcha de los procesos de
modernizacién de Ia administracién piblica y de la
‘gestién politica, con el fin de lograr una participacién
El avance de los procesos
de democratizaci6n y descentralizaci6n
BI avance de los procesos de democratizacién y
descentralizacién, con el consiguiente incremento de
las funciones de las administraciones piblicas
territoriales, han obligado a los responsables politicos
y téenicos @ buscar enfoques y planteamientos
apropiados para enfrentar los problemas y demandas
recientes de la poblacién (Afonso, 2000), Este hecho
resulta obligado no sélo por la necesidad de ofrec:
respuestas concretas y eficaces al conjunto d
poblacién local, sino por la insuficiencia o limitaciones
de las politicas centralistas y sectoriales y de los viejos
cenfoques asistencialistas de la politica de desarrollo
regional y de la politica social. Asi, las estrategias de
desarrollo local se han ido abriendo paso como un
enfogue con un fuerte componente de pragmatismo,
una concepeién “de abajo hacia arriba” y una vision
is integral de las diferentes facetas o aspectos del
desarrollo, con un planteamiento horizontal del mismo
al que obliga la vinculacién territorial de las diferentes
politicas de desarrollo,
Bn este sentido, conviene recordar que [a erisis
econdmica desencadenada en los paises desarrollados
partir de fines del decenio de 1970 tuvo un impacto
pronunciado en muchos territorios, con deterioro de
sus condiciones cconémicas y sociales. En esas
circunstancias, las medidas disefiadas por los gobiemos
ccentralesresullaban, por lo general, demasiado genéricas
e incficaces, ya que su lejania y verticalidad impedian
incorporar en ellas los rasgos especiticos de los diferentes
sistemas productivos locales, Ademés, el creciente
proceso de transnacionalizacién, globalizacion y apertura
externa de las economias ha ido mostrando més
claramente aiin la enorme heterogeneidad y la mayor
exposicion de lo diferentes sistemas productivos locales
ante las exigencias de la actual fase de transicién
tecnolégica y cambio estructural (Alburquerque, 2000),
‘Algunos autores, como Vazquez Barqueto (2000),
han calificado las iniciativas de desarrollo econémico
local como de generacién “espontinea”, ya que no
fueron inducidas 0 promovidas desde las instancias 160 REVISTA DE LA CEPAL 82+ ABRIL 2008
centres del Estado, mas preocupadas en esos momentos
de atender a las exigencias de estabilidad
macroeconémica y a la crisis de los sectores
tradicionales, El analisis de las vinculaciones entre los
procesos de descentralizacién en los paises de América
Latina y la emergeneia de iniciativas de desarrollo
ceconémico local muestra tambien que estas iltimas han
‘do surgiendo por la tension que establece l
adaptacion a las exigencias de la crisis y reestructuracin
‘econdmica, y a pesar del contexto escasamente favorable
cen los diferentes paises de la regién. En cualquier caso,
es indudable que el avance de los procesos de
descentralizacién esta abriendo més espacios para cl
despliegue de iniciativas de desarrollo local, del mismo
‘modo que la préctica y la reflexién sobre las estrategias
do desarrollo local constituyen una aportacién
innovadora que ha invitado a una reflexién més integrada
sobre el propio desarrollo (Vazquez Barquero, 2000b).
Asimismo, la mayor participacién de las
administraciones locales en el desarrollo econdmieo y
la basqueds de empleo productivo ha supuesto una
redistribucién de competencias y funciones en materia
Tl
Origen y obje
os de las
econdmica entre los diferentes niveles teritoriales de
las administraciones puiblicas.
impulso de la eooperacién piiblico-privada y la
concertacién estratégica de actores socioeconémicos
territoriales para diseftar las estrategias locales de
desarrollo, han supuesto la aplicacién de una gestién
compartida del desarrollo econémico que no se basa
solamente en directrices emanadas del sector pilblico
© simplemente guiadas por el libre mercado, De este
modo, la biisqueda de espacios intermedios entre el
mercado y la jerarquia, esto es, en el nivel meso-
econémico, ha servide para definir un nuevo modo de
hacer politica y, en particular, politica de desarrollo
econémico, Todo ello ha permitido vineular diferentes
procesos en un circulo virtuoso de interacciones entre
el avance de una democracia mas participativa y la
descentralizacién de competencias a los niveles
subnacionales, para asegurar la asuncién de
competencias, capacidades y recursos por parte de las
entidades y actores locales e impulsar, de ese mado,
las estrategias de desarrollo local.
iciativas de desarrollo
economico local en América Latina
Una de las principales conclusiones que se deriva del
nilisis de las iniciativas de desarrollo econémico local
‘en América Latina es el eardeter incipiente y el nimero
reducido de las “mejores pricticas” existentes en la
regién. No obstante, la investigacién muestra
experiencias que, aunque no pueden inetuirse entre las
“mejores précticas”, son sin embargo iniciativas de
interés, ya que permiten mostrar ensefianzas tiles para
cl aprendizaje coleetivo en este campo,
El origen de las iniciativas de desarrollo econémico
local en América Latina no responde a una sola causa
Buena parte de dichas iniciativas han surgido como
reaccién a las situaciones de crisis econémica local y
la falta de politicas apropiadas desde el nivel central
del Estado para enfrentar dichas situaciones. La crisis
industrial que dio origen a la iniciativa del Gran ABC,
cen el estado de S20 Paulo, es un buen ejemplo de ello
(Leite, 2000),
Fgualmente, las iniciativas de desarrollo eeondmico
local han debido enfrentar los problemas econémicos
del nivel municipal, que se traducen en crecientes
demandas de las comunidades locales, Tras la primera
eleccién popular de alcaldes en 1988, la municipalidad
de Pensilvania, en la regién oriental de Caldas
(Colombia), adopt6 un papel activo en la promocién
del desarrollo econémice local, al mismo tiempo que
impulsé la mejora dela infraestructura vial, la ampliacién
de la cobertura de los servicios pablicos, el acceso de
la poblacién a la salud y la educacién y la puesta en
prietica de programas y proyectos encaminados a
generar fuentes de emplco a partir del apoyo a la
microempresa (Maldonado, 20008).
Asimismo, la recuperacién de la demoeracia en
ls niveles municipales y locales en general ha supuesto
Ja introduccién de mayores exigencias alos responsables
piblicos territoriales para presentar programas y REVISTA DE LA CEPAL 82+ ABRIL 2004 161
propuestas coneretas a la ciudadania en los temas
sustantivos del desarrollo productivo y del empleo 2
nivel local. En algunas ocasiones, la génesis de la
iniciativa de desarrollo econ6mico local ha sido facilitada
por un inteligente proceso de desconcentracién
institucional impulsado por algunos organismos del
nivel central, como es el caso del Fondo de Solidaridad
cial (Fosis) de Chile, donde se ha dado
un papel principal a los equipos territoriales, eon la
intencién de que realicen funciones de agentes de
desarrollo local (Céceres y Figueroa, 2000).
En Brasil, lanecesidad de enfrentar colectivamente
la situacién de “guerra fiscal” constituy6 un poderoso
estimulo para los municipios de la Regién del Valle
Medio Paraiba en el estado de Rio de Janeiro, que
cculminé con la creacién de un Fora de Secretarios de
Planeamiento para la elaboracién colectiva de medidas
‘municipales (Coelho, 2000). Igualmente, en el estado
de Acre (Brasil), el proyecto de implantacién de un
polo agroforestal en el entorno rural de la ciudad
constituye una iniciativa impulsada por la Prefectura
Municipal de Rio Branco para atender a los
asentamientos de familias campesinas desplazadas del
‘medio rural por los grandes proyectos agropecuarios
(Coetho, 20002). Finalmente, la experiencia de Villa
El Salvador (Pert) tiene su origen en los planes disefiados,
por el gobierno central para promover actividades
autogestionarias en la construccién de vivienda e
infraestructura urbana, en reemplazo de los programas
tradicionales de vivienda subsidiados por el Estado
(Benavides y Manrique, 2000).
Existen, pues, dos tipos de tension que impulsan
“desde abajo” las iniciativas de desarrollo econémico
local, De un lado, la tensién introducida por el propio
desarrollo democratico y la eleccién directa de los
responsables en los diferentes niveles territoriales de
las administraciones piblicas (municipalidades,
provincias, regiones o estados), que obliga a atender
las demandas de la ciudadania relacionadas con los
temas bisicos del desarrollo productive y el empleo en
cada Ambito territorial. De otto lado, la tension
introducida por la situacién de crisis y reestructuracién
econémica en general, que empuja a los actores
cempresariales privados a incorporar elementos de
‘modernizacién y procesos de adaptacién ante las nuevas
exigencias productivas y los mayores niveles de
competitividad en los mereados. A estas dos tipos de
tensién “desde abajo” se suma otto proceso “desde
amtiba”, correspondiente al avance de la descentraizacién
y reforma del Estado central en los diferentes paises de
la regidn, Este no tiene todavia una relacién
complementaria con los procesos anteriores surgidos
‘desde abajo”, aunque es claro que el avance de la
deseentralizacién deberia poder construir escenatios
propicios para impulsar las iniciativas de desarrollo
econdmico local,
En todo caso, es importante constatar que los
procesos de descentralizacién mas avanzados, esto es,
aquellos que incluyen una eleccién directa de todos los
niveles de representacién piiblica territorial, desde las
alcaldias @ las regiones, y que transficren recursos y
‘capacidades de decisién a los gobiemos subnacionales,
cconstituyen bases mucho mis consistentes para el
impulso de las iniciativas de desarrollo econémico local.
El proceso de descentralizacién en el estado de Jalisco
(México) no se detuvo en el traspaso de recursos y
‘competencias para la mejora de la gestin municipal,
sino que incorpor6 una clara dimensién productiva, a
tratar de fortalecer las ciudades medias del estado y
atender al fomento de las industrias tradicionales y las
pyme locales. De este modo, no se trata tinieamente de
tun proceso de descentralizacién fiscal, sino de una
forma de reorganizar el estado a través del
fortalecimiento de sus diferentes niveles de gobierno
yy la construccién de espacios de dilogo, participacién
¥y coneertacién de los diferentes actores locales (Ruiz
Durén, 2000.
En resumen, entre los principales objetivos de las
iniciativas de desarrollo econémico local en América
Latina cabe citar los siguientes:
* Valorizacién mayor de los recursos endégenos de
cada dmbito local, tratando de impulsar actividades
de diversificacién productiva y promocién de
‘nuevas empresas locales
‘© Organizacién de redes locales entre actores piblicos
y privades para promover la innovacién productiva
¥y empresarial en el territori.
+ Establecimiento de consorcios intermunicipales a
fin de incrementar la eficacia y eficiencia de las
actividades de desarrollo local
= Bisqueda de nuevas fuentes de empleo e ingresos
anivel local
+ Promocién de actividades de desarrollo cientifico
¥ tecnolégico a nivel territorial.
© Creacién de nuevos instrumentos de financiamiento
para atender @ las microempresas y pequetias
‘empresas locales,
+ Superacién de las limitaciones del enfoque
asistencialista implicito en los fondos de inversin
social y en los programas de lucha contra la
pobreza, 162 REVISTA DE LA CEPAL 82 + ABRIL 2006
* Incorporacién de politicas de comercializacién de
ciudades para promover la competitividad sistémica
teritorial,
* Bisqueda de acuerdos estratégicos en relacién con
IV
los bienes ambientales y el desarrollo sustentable,
como la estrategia de desarrollo sustentable en
Buena Vista, Bolivia (Salinas, 2000).
Elementos basicos de las iniciativas
de desarrollo econdmico local
Una iniciativa de desarrollo econdmico local no es
linicamente tn proyecto exitoso en un terstori. Se
requiere una concertacin institucionalizada de los
actors pblicos y privados locales mis relevantes con
tuna estrategia de desarrollo comin (Abalos, 2000). Por
otra parte, una suma compleja de instrumentos de
fomento no puede sustituir munca la necesaria
insttucionalidad trtorial para el desarrollo econémico
(Falabella, 2000). No esto mismo crear instrumentos
desde el nivel central, los cuales pueden se utilizados
por los diferentes tentorios, ue impulsr y promover
un protagonismo y capacidad mayor de dichosteitoros
para un mejor aprovechamiento de sus recursos
endogenos. Algunas de las experiencias resefiadas en
«proyecto, como las de Colombia (Maldonado, 2000)
y México (Casalet, 2000), son bastante elocuentes en
fest sentido, pues reflejan ain un diseio centralista de
programas ¢ instrumentos de fomento en lugar de un
diseio territorial para impulsar el desarrollo econémico.
ta limitacién se une a la existencia de una
percepeién bésicamente asistencial frente a las
microempresas y pequefias empresas en casi todos los
paises de la region, los cuales no poseen aiin un disefio
territorial de las politicas de fomento de este tipo de
empresas, a pesar de su importancia numérica, su
presencia difusa en el terttorio su trascendeneia desde
el punto de vista de la generacion de empleo e ingresos,
De otro lado, el grado de preparacién y consolidacién
de las competencias estratégicas del municipio y su
capacidad para reconocer la realidad econémica, social
y cultural del territorio, la capacidad de dilogo con la
comunidad, la destreza para planificar acciones de
fomento, la capacidad de coordinacién y articulacién
de acciones de desarrollo con otros agentes econémicos,
Elementos bésicos de las inicativas de desarrollo econémico local
&Insttcionaidd para
dessrlloeconémice lca
6. Fomento de microempresss
syne y capaci de
piblio-privada
2. Acid proactiva
Ge gobiere local
INICIATIVAS DE
7. Coordinacién d programas
‘ insrumentos de foment
DESARROLLO 5. laboracin de una
ECONOMIC ext eto
cowoace SENle
3. Bvstencia de equipos
de iderazgo loca
1, Movilzacion y patiipsciin
de actre locales REVISTA DE LA CEPAL 82+ ABRIL 2004 163
sociales y politicos, asi como la capacidad de propuesta
yy negociacién con otras instancias de gobierno, consti-
‘tuyen igualmente elementos elave en el aprendiaaje de
los municipios para pensar el tipo de desarrollo que
necesitan a fin de resolver nudos criticos como la falta
de empleo produetivo y la modernizacién y diversi-
ficacién de la base productiva local,
El conjunto de elementos basicos que definen las
iniciativas de desarrollo econdmico local 0 que
constituyen sus pilarcs fundamentales de sustentacién
se presenta en el grifico 1. Muchas de las iniciativas
de desarrollo econémico local en América Latina estin
avanzando en varios de los componentes alli seBialadas,
La fragilidad de dichas iniciativas puede ser identi-
ficada por la carencia 0 debilidad de alguno de esos
‘componentes,
Se resalta, en primer lugar, la importaneia de la
‘movilizacion y participacién de los actores locales. Esto
supone la construccién de capital social comunitario
(que, asu vez, requiere el fomento de la cultura proactiva
y emprendedora, alejada de la légica dependiente de!
Ssubsidio. Al mismo tiempo, una iniciativa de desarrollo
econdmico local requiere una actitud proactiva por
parte de los gobiemos locales (y regionales en general)
en relacién con el desarrollo productivo y la generacién
de empleo, Esto supone asumir nuevas funciones desde
la gestién palica local mas alla de Ios roles tradicionales
‘como suministradores de servicios sociales, urbanisticos
‘oambientales a nivel local
Hay que insistir en que la identidad regional, asi
como el capital social, no deben ser entendidos como
activos preexistentes en un terttorio, resultado de una
conjugacién de factores geogrificos o histéricos
anteriores, sino como un activo intangible que es posible
cconstruir localmente mediante la generacién de espacios
de concertacién y confianza entre actores para enfrentar
los retos comunes. En este sentido, la participacién de
los diferentes actores sociales en la discusién de los
problemas locales colabora a este proceso de
construccién de identidad territorial compartida y, en
ssuma, a la construccién social de la regién. El Pacto de
Cooperacién del estado de Ceara (Brasil), ereado
inicialmente como un foro de discusién entre los
cempresarios y el gobierno estadual sobre las cuestiones
‘is relevantes de la sociedad local, acabé amplidndose
alos restantes sectores de la sociedad civil, conformando
una red de personas, movimientos y organizaciones
interesadas en el desarrollo local (Do Amaral Filho,
2000),
Del mismo modo, e Plan Estratégico para Rafaela
(Argentina) permitié abrir en 1996 un espacio de
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