UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS

(Universidad del Perú, DECANA DE AMÉRICA)

FACULTAD DE MEDICINA

ESTUDIOS GENERALES

Asignatura:
Identidad social, cultura general y
disciplinas participativas

Lectura 4:
Corrupción y democracia en el Perú
Autor: edición de textos
 Identidad social, cultura general y disciplinas participativas

“Power tends to corrupt, and absolute power

corrupts absolutely.”
Lord Acton, 1887 1

El poder tiende a corromper, y el poder absoluto

corrompe absolutamente”.

¿Qué es la corrupción?

Entre sus diversos significados, las palabras "corromper" y "corrupción" poseen una
connotación significativa moral. Así, la primera significa tanto echar a perder, depravar, como
sobornar o cohechar al juez o a cualquiera persona, con dádivas o de otra manera (DRAE).
Corrupción designa, de un lado, la acción y efecto de corromper o corromperse y, de otro lado,
el vicio o abuso introducido en las cosas no materiales. Cuando empleamos corrientemente el
término "corrupción", pensamos entonces en el conjunto de comportamientos inducidos que
crean un estado particular de funcionamiento irregular de las diversas instancias del Estado.
Situación que implica, en particular, la alteración o la modificación (cualitativa o cuantitativa)
de las vías por las cuales el poder político se manifiesta normalmente.

En la medida en que existe de manera generalizada en todos los niveles del aparato
administrativo del Estado, la corrupción no produce necesariamente la descomposición del
Estado, pero si afecta la actuación o intervención del Estado para hacer frente a las
necesidades de la población, minando la confianza de la ciudadanía.

Para comprender mejor el fenómeno social de la corrupción podemos considerar dos tipos de
corrupción: la corrupción directa y la corrupción institucionalizada. Se habla de corrupción
directa cuando en los comportamientos concretos e individuales, los autores, las víctimas, el
objeto y los móviles pueden ser identificados o determinados claramente. Dichos
comportamientos están frecuentemente tipificados como delitos o faltas y los responsables
deben ser, en principio, objeto de procesos penales. Esta percepción directa y personal de la
corrupción es posible, sobre todo, en el nivel inferior o intermedio de la jerarquía
administrativa. Esto se debe a que las tareas de los funcionarios y servidores en este nivel
consisten básicamente en ejecutar las decisiones tomadas por los altos funcionarios.

En cuanto a la corrupción institucionalizada se tiene en cuenta, primero, la distorsión

significativa que existe entre la sociedad que formula exigencias y el Estado que no puede o no
quiere responder convenientemente a las mismas. Luego, se señala que esta situación se debe
a la actuación de agentes no identificados cuyo objetivo es desnaturalizar o perturbar el
funcionamiento de los órganos del Estado. Este se ve debilitado y deviene ineficaz. Este
fenómeno resulta de una ausencia de valores o de su violación frecuente; vale decir de una
enfermedad anomia social. Estos dos elementos (actuación irregular y anomia) se influencian y refuerzan
social que recíprocamente. Este tipo de corrupción se caracteriza entonces por su naturaleza oculta o
sucede cuando
las leyes, disimulada y forma parte de la estructura institucional. Es difícil establecer un vínculo entre las
normas o causas y los efectos y de hacer una diferenciación entre lo correcto e incorrecto, lo moral y lo
convenciones
pierden su inmoral. Dicha corrupción es percibida, por ejemplo, cuando desde la perspectiva estructural
carácter global, se constata que determinados mecanismos del Estado no funcionan correctamente, sin
regulatorio.
que se llegue a precisar la causa o a individualizar a los responsables.

1 John Emerich Edward Dalkberg Acton (1834-1902), historiador y político británico de religión católica que acuñó
este dictum, habitualmente traducido como:” El poder corrompe y el poder absoluto corrompe absolutamente.”

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El estudio de la corrupción 2
Innumerables voces se han levantado en el pasado contra la corrupta rapiña y el abuso del
poder que beneficia a pocos a expensas de amplios intereses públicos. Los historiadores han
tratado de interpretar estos lejanos clamores y espinosos temas. En la historia de las zonas
menos desarrolladas del mundo, la ubicua corrupción de la Administración Pública ha sido
soslayada, tildándosela de constante cultural o legado institucional inevitable.

Varias generaciones de redes corruptas adeptas a la violación de reglas establecidas, así como
sus afines interconexiones internacionales, surgen como factores que ligan las prácticas
corruptas en las esferas pública y privada. Estas actividades son aún más agraviantes en
sociedades con gran número de pobladores que viven empobrecidos. El fenómeno de la
corrupción es importante para explicar el subdesarrollo, pues se encuentra inserta en procesos
amplios y complejos donde camarillas de funcionarios, coludidos con mezquinos intereses
privados, hacen mal uso del poder político-burocrático para así obtener ventajas económicas o
políticas contrarias a las metas del desarrollo social mediante la malversación o el desvío de
recursos públicos, y la distorsión de políticas e instituciones.

La corrupción constituye un fenómeno amplio y variado, que comprende actividades públicas y

privadas. No se trata tan solo del tosco saqueo de los fondos públicos por parte de unos
funcionarios corruptos como usualmente se asume. La corruptela comprende el ofrecimiento y
ejemplos de la recepción de sobornos, la malversación y la mala asignación de fondos y gastos públicos, la
corrupción interesada aplicación errada de programas y políticas, los escándalos financieros y políticos, el
fraude electoral y otras trasgresiones administrativas (como el financiamiento ilegal de
partidos políticos en busca de extraer favores indebidos) que buscan beneficiar a unas cuantas
personas o grupos, a costa del progreso general, público e institucional.

Los países menos desarrollados enfrentan los dilemas interrelacionados de cómo permitir y
promover el crecimiento, diseñar y hacer cumplir Constituciones que favorezcan la estabilidad
y el desarrollo, distribuir el ingreso de modo más equitativo, democratizar y equilibrar el poder
político, establecer el imperio de la ley y educar a los ciudadanos dentro de una sociedad civil
vigorosa, que supervise una eficiente administración estatal. Los agentes corruptos minan
estos esfuerzos, a veces con consecuencias y costos devastadores. Este patrón es claramente
discernible en el caso peruano, al menos desde los primeros esfuerzos estructurales de
modernización y reforma administrativa integrales en el tardío siglo XVIII.

El fenómeno de la corrupción ha mostrado tanto continuidad como variabilidad desde la

aparición de los Estados y civilizaciones más tempranos. Las manipulaciones corruptas del
poder y la justicia tienen, pues, una larguísima historia y presencia en todas las culturas.
Algunas sociedades han tenido más éxito que otras en ponerle freno a las corruptelas, pero
ninguna ha logrado eliminar por completo este arraigado aspecto de las relaciones humanas. o sea, corrupcion
Tal como lo siguen demostrando recientes escándalos financieros de alcance global, la
corrupción puede reaparecer en medio de las Administraciones Públicas y los sectores
privados más avanzados y eficientes, y causar pérdidas incalculables al público en general. Un
número creciente de emergentes organismos anticorrupción han enfatizado, cada vez más, la
necesidad de ejercer una vigilancia constante en su contención y castigo.

El conocimiento preciso sobre de la corrupción es difícil, tanto por aspectos teóricos como por
la necesidad de obtener fuentes fiables que la documenten. Sin embargo, existen numerosas

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Para esta edición de textos tomamos como base el documentado libro “Historia de la corrupción en el
Perú” del historiador Adolfo Quiroz Norris (1956-2013)

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fuentes históricas para su estudio. Tratadas con la necesaria cautela metodológica, estas
evidencias históricas resultan bastante confiables para proporcionarnos información útil.
Abundan las quejas, reacciones y comentarios informados acerca de la corrupción abusiva en
la documentación administrativa, legislativa, judicial y diplomática. En el caso del Perú y de
otros países latinoamericanos, los archivos contienen una serie de rastros en fuentes
coloniales manuscritas e impresas (pesquisa o investigaciones legales, juicios de residencia,
memoriales y proyectos), así como en fuentes republicanas (informes publicados e inéditos
sobre las rentas y el gasto del sector público, investigaciones parlamentarias, juicios, registros
notariales, correspondencia oficial y privada, memorias, diarios, informes en periódicos y
revistas), que documentan casos claves de corrupción, en un contexto de fracasos
institucionales y reformas frustradas. Las fuentes diplomáticas ayudan a contrastar y verificar
la información.

Para algunos investigadores, la corrupción solamente puede estudiarse a través de la

detección de las percepciones que el público tiene sobre ella, en lugar de hacerlo en base a
evidencias directas. Esta perspectiva es la utilizada en la elaboración de índices internacionales
contemporáneos de corrupción y en estudios económicos de niveles comparativos de
corrupción. Sin embargo, las percepciones son altamente impresionables y frecuentemente
manipuladas. Otros historiadores afirman que el estudio de la corrupción se encuentra sujeto
al relativismo. Sostienen que lo que en una época o cultura se define y percibe como
corrupción no tiene la misma definición y connotación en otra. Los relativistas históricos y
antropológicos a menudo asumen que ciertas constantes culturales hacen que la corrupción
sea un hecho común y aceptado en las sociedades en desarrollo. Según esta postura, los
sistemas políticos premodernos realmente necesitan la corrupción como un lubricante para
funcionar y brindar un grado de estabilidad y posicionamiento a grupos emergentes. Un
corolario a los enfoques culturalistas es aquella postura según la cual la corrupción está
determinada culturalmente. Así, la cultura por sí sola explicaría las diferencias en los niveles de
corrupción existentes alrededor del mundo. De este modo, las regiones católicas meridionales,
en comparación con el norte protestante, se distinguirían por tener grados de corrupción más
altos. La solución propuesta —emprender el «cambio cultural»— es ciertamente más difícil y
controversial que dedicarse a efectuar reformas institucionales urgentes.

Por otro lado, quienes examinan la historia desde una perspectiva marxista tienden a asociar el
capitalismo con la corrupción, la expropiación injusta y la dependencia externa. Para estos
historiadores, la élite o las oligarquías que ocupan el poder fundaron su supremacía en
prácticas corruptas o criminales y en venderse al imperialismo. Esta perspectiva nos ofrece
unas generalizaciones y supuestos no probados, útiles como armas políticas e ideológicas, pero
que no logran explicar los efectos contrarios al desarrollo característicos de la corrupción, en
especial bajo regímenes socialistas revolucionarios.

Resulta conveniente, por tanto, asumir un marco analítico institucional para evaluar y explicar
las causas y las consecuencias de la corrupción. Según este enfoque teórico, la corrupción a
gran escala o «sistemática» se da cuando las normas favorables al desarrollo, tanto formales
como informales —las reglas que protegen los derechos de propiedad, reducen los costos de
transacción, desalientan la manipulación rentista extraeconómica y garantizan los pesos y
contrapesos políticos—, son inexistentes, están distorsionadas o se muestran inestables. En
consecuencia, la falta de disuasivos adecuados impide contener comportamientos
oportunistas y despóticos, las costumbres rentistas o las ventajas monopólicas de aquellos que
tienen acceso al poder político, la Administración Pública y los privilegios económicos. Esto
tiene como resultado mayores costos de transacción, la obstaculización del crecimiento y un
imperio de la ley vacilante, debido a la carencia de competencia abierta en lo económico y lo
político.

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Los costos de la corrupción pueden ser directos, indirectos e institucionales, dependiendo de

los modos predominantes de corrupción, que se adaptan y evolucionan a lo largo del tiempo.
Ciertos modos de corrupción probados en el tiempo tienden a perdurar, puesto que sus redes
heredan prácticas generales y específicas, así como la habilidad práctica, de camarillas previas,
especialmente en un contexto de sociedades civiles débiles. En el caso peruano y en muchas
otras partes de Hispanoamérica, un modo predominante de corrupción ha estado ligado al
poder ejecutivo: las ganancias y el botín ilegales del patronazgo realizado por virreyes,
caudillos, presidentes y dictadores. Un segundo modo, duradero aunque fluctuante, lo
constituyen las corruptelas de los militares, que frecuentemente están ligadas a los contratos
de adquisición de armas y equipos. El manejo irregular de la deuda pública externa e interna
en beneficio de unos cuantos, en particular después de la independencia, fue una tercera y
omnipresente forma de la corrupción. Los sobornos en la aprobación e implementación de
contratos, adquisiciones y obras públicas, así como en el suministro de servicios públicos,
dañaron sistemáticamente a la ciudadanía en general. Los contratistas y empresarios que dan
sobornos, ansiosos de tener así cuantiosas ganancias monopólicas, simplemente trasladaban el
mayor costo en que así se incurría a los costos generales de los proyectos públicos en cuestión.
Los ministros, congresistas y jueces que reciben sobornos permiten y fomentan, así, el
incremento en los costos de transacción generales y minan la eficiencia y el prestigio de las
instituciones reguladoras y correctivas claves.

Los costos de corrupción indirectos incluyen a los que se derivan del contrabando, un
mecanismo que redujo los ingresos tributarios e incrementó la deshonestidad de los
empleados públicos desde la época colonial. Más recientemente —desde la década de 1940
pero sobre todo, de modo dramático, desde el decenio de 1980—, el tráfico de drogas viene
generando costos indirectos similares que tocan —mediante sobornos y otras actividades
ilegales— fundamentalmente a las instituciones judiciales y del orden público, así como a
diversas figuras políticas. Junto con una menor estabilidad y eficiencia institucionales, así como
crecientes costos de transacción debidos a la corrupción, otro importante costo indirecto que
también debemos tener en cuenta es la pérdida asociada de inversiones sobre todo
extranjeras, pero también nacionales.

Los intentos de control de la corrupción

Existe una larga tradición occidental de tratar de resolver de manera intelectual y legal el
problema de la contaminación de los asuntos públicos por el enriquecimiento y la codicia
privados, opuestos a la virtud cívica y a los intereses comunes de gobierno. Fue solamente en
el tardío siglo XVIII cuando la decisión de extirpar la corrupción política se plasmó de modo
más sólido entre los pensadores y legisladores ingleses y norteamericanos. La Constitución
estadounidense se diseñó para impedir y rechazar la dañina influencia de la corrupción en el
gobierno. Asimismo, las grandes transformaciones políticas que reforzaron el control
parlamentario sobre el absolutismo patrimonial en Inglaterra del decenio de 1680 dieron lugar
a unos reformados sistemas administrativos, fiscales y de finanzas públicas.

España y sus colonias, por el contrario, continuaron luchando con gobiernos patrimoniales y
con una corrupción persistente y sistemática. Hacia comienzos del siglo XIX, el fracaso de las
reformas había contribuido más bien a una transición de la corrupción tradicional de las cortes
real y virreinal a la corrupción del patronazgo o de clan que rodeaban al caciquismo y el
caudillismo. Sobrevivieron también elementos importantes del Estado patrimonial que
impidieron la modernización y la reforma del manejo del poder y de los recursos públicos. A
mediados y finales del siglo XIX, el amiguismo y el caciquismo político y empresarial se habían

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consolidado en Hispanoamérica y España. Estas fórmulas inherentemente corruptas

dependían de unos acuerdos de ganancias económicas privilegiadas, así como de un poder
ejecutivo y presidencial ilimitado a costa de la apertura de los mercados, la eficiencia
económica, una mejor distribución del ingreso, la democracia y el desarrollo en general. En el
siglo XX, los dictadores Francisco Franco en España, Fulgencio Batista en Cuba, Rafael Trujillo
en República Dominicana y Marcos Pérez Jiménez en Venezuela, adaptaron esta corrupción a
sus moldes autoritarios particulares.

A partir de la década de 1980 el retorno a la democracia, tanto en España como en la mayoría

de los países latinoamericanos, introdujo cambios en las formas de corrupción ejercidas por los
poderes ejecutivos que dominaban a los poderes legislativo y judicial. Partidos y dirigentes
partidarios sedientos de fondos buscaron consolidar ganancias políticas indebidas y
recompensar a los colaboradores cercanos. Este fue el caso de los gobiernos de Fernando
Collor de Mello en el Brasil, de Carlos Andrés Pérez en Venezuela, de Carlos Saúl Menem en
Argentina, de Carlos Salinas en México, de Arnoldo Alemán en Nicaragua y de Alan García
Pérez y Alberto Fujimori en el Perú. Mas adelante conoceríamos los hechos públicos del
régimen de Hugo Chávez en Venezuela y del Partido de los Trabajadores de Luis Inácio Lula da
Silva en el Brasil. La corrupción personal de altos funcionarios solamente es la parte más visible
y a veces espectacular del problema. En un contexto de liberalización económica y
democratización, la nueva corrupción no representa un fenómeno transitorio sino, más bien,
otro ejemplo histórico de la capacidad de adaptación de un fenómeno persistente y estructural
bajo nuevas transgresiones institucionales, que tienden a inclinar el equilibrio nuevamente
hacia el poder presidencial ilimitado.

El Perú es un caso clásico de un país profundamente afectado por una corrupción

administrativa, política y sistémica, tanto en su pasado lejano como en el más reciente. No
obstante sus efectos recurrentes y cíclicos, es sorprendente lo poco que se sabe acerca de las
causas específicas de la corrupción y sus costos económicos e institucionales en el largo plazo.
Este vacío se debe, en parte, a imperativos nacionalistas e idealistas entre los científicos
sociales, quienes han minimizado o restado importancia al papel de la corrupción en la historia
nacional.

Por otro lado, un excesivo pesimismo histórico obvia las importantes batallas que se libraron
contra la corrupción en el pasado, limitando, así, las posibilidades para la contención de la
venalidad administrativa, la reversión de la corrupción sistemática y la reestructuración del
Estado moderno.

Raíces y ramas de la corrupción en el Perú

La expresión inca, en lengua quechua, “Ama Sua, Ama Llulla, Ama Quella”, empieza con el
imperativo “no seas ladrón”. Ello querría decir que, si en tiempos de los incas existía el
concepto es porque sucedía en la realidad: ladrones de ganado, de cosechas o curacas y
panacas que se quedaban con más ofrendas de las que les correspondía. Pero, aquella realidad
era muy distinta porque, para empezar, se desconocía la moneda y el intercambio que de ella
se desprende, y porque, las necesidades de servicios, desde la alimentación hasta el vestido,
estaban prácticamente satisfechas. En el incanato había un sistema que funcionaba y abastecía
casi a todos, por lo que difícilmente podemos hablar de una corrupción enquistada en la
sociedad como la que hoy conocemos, aún en ausencia de fuentes escritas de aquella época.

En cambio, hay importante evidencia histórica que señala las raíces coloniales de la corrupción
administrativa sistemática de las patrimoniales cortes virreinales, respaldadas por un séquito

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de patronazgo que se beneficiaba con monopolios, privilegios y cargos oficiales comprados.

Las corruptas prácticas coloniales fortalecieron el abuso y la explotación de la población
indígena, el descuido en la administración de las minas, el difundido contrabando y el fracaso
de la reforma colonial, un primer e importante, aunque frustrado, intento de modernización
administrativa efectuado en el siglo XVIII.
candidato a presi
Tras la independencia, entre 1822 y 1839, el dominio de los caudillos a través de redes de
patronazgo permitía el despojo y la expropiación de bienes privados, el saqueo «patriótico», el
abuso del crédito nacional, las políticas comerciales locales y externas distorsionadas, una
diplomacia venal y un contrabando arraigado, aspectos todos que minaron las bases de la
nueva república. Más adelante, la persistencia de la corrupción tuvo impacto sobre unas
fallidas políticas financieras y comerciales que derrocharon las oportunidades económicas de
la madura edad del guano, en el período 1869-1872. Los vínculos corruptos entre las camarillas
gobernantes y unos cuantos intereses extranjeros contribuyeron a una extensa corrosión que,
en medio del frenesí de la malversación de los recursos públicos, incubó la inconsciencia ante
los peligros de la guerra con Chile, que se venía avizorando.

Terminada la Guerra del Pacífico, se produjo un torcido renacer del Estado y los militares,
entre 1885 y 1895. Ya en siglo XX, con el surgimiento de Leguía, un modernizador civil decidido
a mantener el control despótico mediante múltiples medios corruptos en la política, los
negocios y los medios de comunicación (1920-1930). La turbia situación política y económica
surgida a partir de las crisis de comienzos de la década de 1930, encumbró a venales
dictadores militares y líderes populistas (demagógicos e intervencionistas), y limitó la
democracia electoral mediante pactos secretos contrarios al interés público. El fracaso de los
débiles gobiernos democráticos del periodo 1963-1989, que se vieron acosados por graves
escándalos de corrupción y que fueron incapaces de contener el creciente poder militarista
políticamente motivado y beneficiario de la corrupción, durante el docenio dictatorial de los
generales Juan Velasco Alvarado y Francisco Morales Bermúdez (1968-1980).

A finales de siglo XX, la compleja conspiración corrupta del régimen de Fujimori-Montesinos,

dilapidó las oportunidades de las reformas liberales y la privatización efectuadas en la década
de 1990, y contribuyó a efectuar un giro importante en la forma en que los peruanos ven la
corrupción y su legado.

Todos estos períodos se caracterizan por las altas de concentración de poder (especialmente
en el Poder Ejecutivo) político y patrimonial, el nulo o escaso control entre poderes del Estado,
la debilidad estructural de las instituciones relacionadas con el control de la corrupción (como
el Poder Judicial y el Congreso de la República) y cierto contexto de flujo económico de
disponibilidad gubernamental. Estas condiciones se aproximan considerablemente a la fórmula
tradicional sobre la corrupción planteada por Klitgaard (C= M + D – A) 3, aunque en el caso
peruano explica sobre todo los tipos de alta o muy alta corrupción en nuestra historia
verguenza
Para mayor oprobio, en lo que va del siglo, las esperanzas de una reacción consistente ante
estos hechos se estrellan contra la sólida evidencia de prácticas corruptas en las altas esferas
de sucesivos gobiernos democráticos, esta vez relacionados con el escándalo latinoamericano
de Lava Jato y el entramado corrupto generado por la empresa constructora brasileña
Odebrecht en contubernio con las más altas esferas del poder en los países de nuestra región,
caso que aún se encuentra en desarrollo.

3
Robert Klitgaard, elaboró la famosa fórmula, según la cual la Corrupción se favorece cuando existe
Monopolio, más Discrecionalidad y menos Transparencia.

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Continuidad de la corrupción

En 1757, el capitán de navío Antonio de Ulloa (1716-1795), distinguido oficial e ilustrado

hombre de ciencia que dirigió la expedición geodésica, fue nombrado para un puesto
estratégico en el poblado minero de Huancavelica, a unos 3.600 metros sobre el nivel del mar
donde se encontraba la legendaria mina de mercurio de Santa Bárbara. La mina de
Huancavelica, bajo monopolio real, era la única fuente americana importante del metal
líquido, un insumo fundamental en el proceso de amalgamación para refinar la plata. El caudal
minero había atraído a varias generaciones de hombres ambiciosos e indómitos a los cuales
Ulloa debía ahora gobernar.

Antonio de Ulloa y Jorge Juan (1713-1773), habían escrito en 1748 un documento para el Rey
Felipe V, donde describirían el estado de la administración en el virreinato del Perú, este
documento luego titulado Noticias Secretas de América, sobre el estado naval, militar y político
del Perú y provincia de Quito (recién sería publicado en Londres en 1826), mostrando la
situación existente:

“Hacia al final de su extenso tratado empieza el abuso del Perú, desde aquellos que
debieran corregirlo. Se referían así a la colusión de la más alta autoridad, el virrey, con
los grupos de intereses locales. El virrey tenía la autoridad centralizadora para otorgar el
acceso al poder y podía reforzar así sus redes de patronazgo para conseguir ventajas
políticas y ganancias privadas. Para gobernar sin mayor oposición interna, los virreyes
respaldaban los abusos y los excesos activa o pasivamente (…). Varios virreyes
participaron del cohecho de recibir sobornos abierta y encubiertamente para conceder
cargos vacantes y decidir o imponer sentencias judiciales sesgadas”

Este sistema se replicó con sus matices durante los inicios de la República con el caudillismo
militar. En efecto, los primeros altos oficiales de inicios de la República (Andrés Santa Cruz,
Agustín Gamarra, Antonio Gutiérrez de la Fuente, Ramón Castilla y Rufino Echenique), se
formaron en el Ejército español antes de servir en las fuerzas armadas separatistas. Estos
oficiales reprodujeron las redes de patronazgo antes encabezadas por el virrey y otros oficiales
reales. Estas redes constituían en realidad una trama de conexiones con la administración
estatal y compinches privados interesados.

Al asumir la presidencia Agustín Gamarra en 1829, afianzó su autoritarismo militar designando

a varios de sus fieles oficiales de alto rango como prefectos, retribuyendo favores con alzas
salariales y empleos y manipulando los accesos militares y los pases a retiro. La fuente de
beneficio económico radicó, en este periodo, esencialmente en los préstamos o aportes
forzosos que, con motivo de algunas campañas militares se extraían a los comerciantes y
propietarios de aquella época. Posteriormente esa fuente estuvo en el reconocimiento o
consolidación de la deuda interna (1850), mediante falsificación de documentos y el soborno a
funcionarios para proceder a tal reconocimiento. Durante el gobierno de Ramón Castilla se
reconoció que la deuda del Estado ascendía a 4 millones 879 mil 607 pesos de plata
debidamente sustentados; según el propio Castilla, en el peor de los casos el monto total de la
deuda interna no podría sobrepasar los 6 o 7 millones de pesos. Pero bajo el gobierno de
Echenique se reconocieron más de 19 millones de pesos adicionales a los reconocidos por
Castilla. Se acusó al gobierno de Echenique de haber pagado elevadas sumas sin preocuparse
de verificar la autenticidad de los expedientes. En un informe emitido en 1856 por la Caja de
Consolidación se señaló que más de 12 de los 19 millones de pesos reconocidos por Echenique
tenían origen fraudulento.

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Otro ejemplo concierne a la explotación del guano. Durante la segunda mitad del siglo XIX,
esta riqueza natural era explotada por un sistema de concesiones que el Estado otorgaba a los
particulares. El favoritismo, la influencia política, los vínculos de parentesco (nepotismo) eran
los criterios decisivos para obtener el derecho de explotar y exportar guano. Estos privilegios
eran dispensados y distribuidos ilegalmente por los políticos que se sucedían en el gobierno.
Esta riqueza no fue en consecuencia utilizada para desarrollar la industria, la agricultura o el
comercio. Así, una clase minoritaria se enriqueció en detrimento de la mayoría de la población.
Después de la dilapidación de esta riqueza, el país quedó endeudado y se sumió nuevamente
en la pobreza. Así nos encontró la guerra.

Este sistema de patronazgo civil-militar se reiteró en gobiernos como el del oncenio de Leguía,
el primer gobierno de Fernando Belaúnde y la dictadura militar de Juan Velasco. El presidente
Belaúnde estuvo rodeado de un grupo de asesores y amigos íntimos, quienes constituyeron
una camarilla privilegiada y conservadora que privilegiaban sus intereses particulares sobre los
de la nación. Inicialmente se expresó en una serie de favoritismos en contratos estatales,
principalmente para la construcción de obras públicas, pero, el mayor suceso de corrupción
fueron los masivos casos de cohecho y sobornos para facilitar el contrabando a gran escala,
donde estuvieron involucrados altos mandos de la Marina de Guerra y políticos del partido de
gobierno, entre otros personajes. El gobierno militar instaurado luego del golpe militar de
1968, lejos de investigar y sancionar a la camarilla cívico-militar corrupta los encubrió con el
manto de la impunidad.

Durante el primer gobierno del presidente Alan García, fue evidente la cada vez mayor
presencia de militantes y simpatizantes apristas en puestos de la administración pública (BCR,
descrpcion Seguro Social, Contribuciones, etc.). También un grupo de amigos y empresarios (conocidos
decorrupcion
de Alan Garcia como los “doce apóstoles”) se beneficiaron con el acceso a dólares a una tasa de cambio
subvaluada. Luego del fallido intento de estatización de la banca en 1987, los episodios de
corrupción se hicieron patentes. Se realizaron depósitos irregulares del Banco Central de
Reserva en el Banco de Crédito y Comercio Internacional (BCCI), este último implicado en
lavado de activos. Asimismo, los casos de obras públicas fallidas o ineficientes tales como el
costoso tren eléctrico o el proyecto de irrigación Chavimochic, o las imputaciones de sobre
enriquecimiento ilícito y sobornos de las que posteriormente García Pérez se libró por
cuestiones procesales formales.

El periodo de gobierno del presidente Alberto Fujimori también estuvo plagado de corrupción
y autoritarismo, el patronazgo en este caso estuvo asentado, más que en él frágil partido que
poseía, en la red de amigos y colegas de armas leales, que su asesor principal el ex capitán del
descrpcion
decorrupcion
Ejército Vladimiro Montesinos formó dentro de las estructuras de las Fuerzas Armadas y
de Fujimori Fuerzas Policiales, a estos personajes se sumó la red de sobornos y tráfico de influencias por
medio de las cuales involucró a altas autoridades del Estado (jueces supremos, fiscal de la
nación, jueces del Tribunal Constitucional, jueces electorales, parlamentarios de oposición,
etc.) y sectores importantes del empresariado peruano.

Avatares de la lucha contra la corrupción

A pesar de todo lo mencionado, debemos resaltar episodios de resistencia y denuncia contra la

corrupción. Desde los propios capitanes Ulloa y Jorge Juan, que presentaron su informe
denunciando la corrupción en el virreinato hasta el emblemático congresista Héctor Vargas
Haya, denunciando e individualizando responsabilidades de altas autoridades militares y civiles
vinculadas al masivo contrabando, pasando por Manuel González Prada y Jorge Basadre,
durante los períodos en que les correspondió actuar. Sin embargo, tales personajes

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desplegaron su denuncia y combate contra la corrupción de manera aislada y, al parecer, a

contracorriente. Resulta evidente que tales pretensiones se efectuaron sin mayor articulación
institucional por lo que fracasaron y resultaron en una casi absoluta impunidad o, cuando la
sanción se produjo, ella se efectuó sin mayores garantías y con una perspectiva más de
venganza y oportunidad política partidaria.

La reacción y combate contra la corrupción sistémica de los años noventa tuvo cierta
particularidad dado que generó un amplio consenso de las instituciones involucradas en la
investigación y represión de la corrupción. Mientras el Congreso de la República desplegó una
serie de investigaciones de diversas áreas donde se desarrolló la corrupción asociada a
Fujimori y Montesinos, en el Ministerio Público y el Poder Judicial se consolidaron sendos
subsistemas especializados en delitos de corrupción de funcionarios. Ello sin descuidar un
mayoritario consenso en los medios de comunicación social de intolerancia a tales prácticas
venales. Lamentablemente, ese proceso, que se inició en el año 2001, luego de la caída del
régimen fujimorista, se empezó a desacelerar desde finales del año 2006 y con algunos
excepcionales funcionarios que le imprimieron voluntad a la lucha contra la corrupción, la
situación global se mantiene incierta.

La situación actual nos encuentra aún con prácticas y estructuras que permiten el desarrollo de
formas de corrupción grave. Nos referimos a manifestaciones de patronazgo político-partidario
o a latentes formas de patronazgo militar. Esto último se aprecia en aquellos casos de acceso
al poder a través de formas de dictadura militar o gobiernos cívico-militares. Expresión
reciente de este patronazgo político-partidario se encuentra en los casos de corrupción que se
dieron durante el segundo gobierno aprista. Se pueden citar como ejemplos algunos casos
judicializados de corrupción (caso BTR y Rómulo León, caso COFOPRI, caso exministro Gerardo
Castro, caso exministro Aurelio Pastor, entre otros) y los últimos descubrimientos llevados a
cabo por la Comisión encargada de investigar las irregularidades durante el gobierno aprista
(casos colegios emblemáticos y narcoindultos).

Por otro lado, la lucha contra la corrupción nos encuentra aún con una grave fragilidad
institucional, especialmente de aquellos vinculados al control, investigación y represión de la
corrupción: el Ministerio Público, el Poder Judicial, la Policía Nacional, la Contraloría General
de la República y el propio Congreso de la República. La mayoría de estas instituciones
esenciales para la lucha contra la corrupción aparecen en las encuestas de percepción de la
corrupción con los mayores porcentajes de desaprobación.

Sin embargo, otros factores nos encuentran en una mejor situación que en la que vivieron
aquellos peruanos que en su momento histórico denunciaron la corrupción y propusieron una
administración pública menos venal. Esto nos devuelve cierto optimismo en el panorama de
las políticas anticorrupción. Existe ahora un contexto con un espectro más amplio de agentes
anticorrupción en una fase incipiente de institucionalización y de sostenibilidad incierta.

En cuanto al sector privado, la reacción contra la corrupción también encuentra una sociedad
civil más amplia y un poco más organizada. Lo mismo puede decirse también de la existencia
de un grupo amplio de periodistas de investigación, empeñados en develar las prácticas de
corrupción producidas en últimos gobiernos democráticos (Toledo, García, Humala, Kuczynski
y el gobierno actual), luego que los medios de comunicación recobraran su independencia y
autonomía en su línea editorial. Es importante el aporte de los medios de comunicación en
denunciar situaciones de impunidad y en mantener alerta a la opinión pública sobre la
actuación de los órganos de control frente a los actos de corrupción que se denuncian.

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 Identidad social, cultura general y disciplinas participativas

La afectación de la democracia

La corrupción es uno de los mayores problemas que aqueja a las democracias, tanto en
América Latina como en gran parte del resto del mundo. Desde la perspectiva de los derechos
humanos, la corrupción puede ser vista como uno de los mayores obstáculos en el
cumplimiento de la obligación estatal de promover y proteger a los derechos humanos. Los
sistemas políticos corruptos niegan el derecho fundamental a la participación democrática. La
corrupción en el sistema judicial no solo niega el derecho a la igualdad frente a la ley, sino a las
mismas garantías judiciales declaradas por los instrumentos internacionales de derechos
humanos. La corrupción en las funciones públicas pone a riesgo el derecho a la vida; por
ejemplo, cuando se les niega asistencia sanitaria a los enfermos o se permite la construcción
de edificios o se adquiere productos defectuosos y potencialmente peligrosos.

Claramente, la corrupción generalizada a niveles mayores roba a un país sus riquezas y lleva a
graves violaciones de los derechos económicos, destruye economías y condena a la población
al desempleo, al hambre y al desamparo. Los políticos y empleados públicos corruptos no son
sólo culpables de crímenes comunes sino de graves violaciones a los derechos humanos. La
corrupción constituye uno de los grandes obstáculos al desarrollo de países como el Perú, al
restarles condiciones potenciales para un mayor crecimiento económico.

En sociedades corruptas resulta más caro construir una carretera, equipar hospitales y prestar
servicios de salud o educación, las comisiones ilegales aumentan los costos y reducen la
eficiencia económica y la productividad. En el Perú, la corrupción se ha concentrado en las
grandes obras de infraestructura, cuando el Estado disponía de recursos para fuertes
inversiones. Pero la crisis fiscal y la escasez de proyectos modificó su “perfil”, se dispersó por
las compras gubernamentales de todo tipo. Las grandes inversiones se hacen menos
productivas y evitan países donde la corrupción genera incertidumbre, lo que provoca
aumento de las tasas de interés encareciendo el capital y la generación de empleos. Todo eso
contribuye a trabar el crecimiento económico. La corrupción impone “amenazas a la
democracia, al crecimiento económico y al estado de derecho”. La afirmación está en la
declaración final divulgada en la conclusión del IV Foro Global de Lucha contra la Corrupción.

El reparto de dádivas a sectores de la población excluidos y las falsas promesas a cambio de su

voto, que son luego incumplidas, llevan a una grave deslegitimación de los poderes públicos y
del Estado de derecho, lo que se traduce en una muy alta crisis de gobernabilidad, pues
además son los corruptos los que desacreditan a la actividad política, a los partidos y al Estado
mismo. Y, como si esto no fuese ya grave y alarmante, precisamente son estos delincuentes los
que bloquean la gobernabilidad, al exigir prebendas contractuales y burocráticas para dar su
voto en las decisiones claves para la elección de los órganos colegiados, legislativos o
administrativos. También aparece aquí el problema de la financiación de las campañas, al
implementarse la nefasta actividad de “invertir” en una campaña para luego exigir al elegido el
pago o “retorno de la inversión” mediante la adjudicación de contratos leoninos. Todo ello
lleva a que nos encontremos ante un tipo de Estado que podríamos llamar “Estado botín”,
entendiendo por tal aquel que es tomado por verdaderos grupos y mafias delincuenciales para
saquear las arcas públicas en su provecho. Y claro, ello lleva necesariamente a continuas crisis
de gobernabilidad, muchas veces reflejo más que de enfrentamientos ideológicos o políticos,
de competitivas luchas de grupos corruptos que compiten por hacerse del control del
presupuesto público. Todo lo cual genera el escepticismo y repudio ciudadano, lo que explica
los resultados de encuestas y estudios que reflejan una altísima deslegitimación de la
democracia tanto en América Latina como particularmente en nuestro país.

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 Identidad social, cultura general y disciplinas participativas

El fortalecimiento de la participación ciudadana es una pieza clave de la lucha contra la

corrupción: una ciudadanía participante, informada, que actúa en procesos de planeación y
ejecución presupuestal, que es informada sobre las listas electorales y participa para bloquear
aquellos candidatos indeseables por sus actuaciones no transparentes; una ciudadanía que
está atenta a los procesos licitatorios y de contratación pública en general; asociaciones
profesionales y empresariales que impulsan códigos de ética y de conducta para luchar contra
los actos de corrupción profesional o empresarial en la ilegal búsqueda de la adjudicación de
contratos estatales. Todo ello debe impulsarse tenazmente pues es toda una sociedad la que
se sume en la corrupción y no solamente su sector público.

La situación del país da razones para abrigar esperanza en una mayor justicia. Tomar en serio
las expectativas surgidas en amplios sectores de la ciudadanía nos demanda un
involucramiento masivo por una democracia fortalecida, pasando observar día a día el
espectáculo de revelaciones de lo oprobioso a una participación activa en las iniciativas
políticas y sociales que construyan propósitos comunes e impulsen cambios estructurales de
radicalización de la democracia.

Tanto a las profesiones como a los proyectos de vida buena debemos pedirles que se moldeen
con los valores y actitudes democráticos. Si defendemos que la democracia no es sólo un
sistema político sino la encarnación de una forma de entender cómo los seres humanos nos
enfrentamos a problemas públicos y cómo los solucionamos mediante el uso de la inteligencia
en un sistema de cooperación, entonces debemos entender las instituciones como medios de
garantizar los hábitos que proporcionan resultados exitosos y garantizan los valores
democráticos.

Es preciso recordar que la educación se realiza a lo largo de la vida en diversos espacios y

situaciones. Sin embargo, la práctica educativa tiende a identificarse con la educación formal y,
en menor medida, con aquella que se da en la sociedad. Según la Ley General de Educación
(LGE), la sociedad tiene una función educadora. Por una parte, “se convierte en sociedad
educadora al desarrollar la cultura y los valores democráticos” (artículo 22). Por otra, le
corresponde, entre otras tareas, “promover la creación de un entorno social favorable al
aprendizaje y cuidado de sus miembros, desarrollando una cultura de responsabilidad y
vigilancia ciudadana que garantice la calidad educativa y la ética pública”. Según el
comportamiento de los actores, la sociedad puede devenir educadora en tanto estimule la
formación de los ciudadanos. Hay historia por hacer, aun en circunstancias restringidas;
parafraseando a Paulo Freire, “si el futuro está dado, no hay lugar para la educación”. Es
durante las crisis más profundas, cuando se aprecia con mayor claridad la esperanza.

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