PARTE II

HERRAMIENTAS DE LOS
SUPERVISORES
Y LOS
INTERVENTORES
 Vigilancia de la correcta ejecución del objeto del contrato y la
ejecución del mismo de acuerdo con los términos pactados
Como lo hemos mencionado la principal función de los supervisores y de los
interventores es la de verificar la correcta ejecución del objeto del contrato y que
éste se ejecute de conformidad con lo pactado en el contrato. De conformidad con
la ley podrán:

“Exigirle al contratista información que estime necesaria; efectuar a nombre de

la administración las revisiones periódicas indispensables para verificar que las
obras ejecutadas, los servicios prestados o los bienes suministrados cumplan
con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas; podrá dar órdenes
que se consignarán necesariamente por escrito; de su actuación dependerá que
la administración responsable del contrato de que se trate adopte oportunamente
las medidas necesarias para mantener durante su desarrollo y ejecución las
condiciones técnicas, económicas y financieras que fueron previstas en él, es decir
que tiene atribuidas prerrogativas de aquellas que en principio solo corresponden
a la Administración, a, tiempo que su función se convierte en determinante para el
cumplimiento de los fines de la contratación estatal.
Adicionalmente, se ha establecido que el interventor también cumple funciones de
auditoría en cuanto a que vigila que los dineros del contrato objeto de interventoría
se destinen al objeto contractual pactado, por cuanto se trata de dineros públicos
que deben dirigirse al cumplimiento de los fines del Estado”.
Así las cosas debe notarse, que el supervisor y/o interventor tiene de conformidad
con la ley una serie de obligaciones, que pueden ser adicionadas en el contrato,
para el caso de la interventoría, tal como lo ha indicado el Consejo de Estado:1”El
objeto del contrato de interventoría lo constituye la coordinación, la supervisión,
el control y en veces hasta la dirección misma de una, varias o todas las
obligaciones derivadas de un contrato o contratos específicos; lo anterior implica
que tanto la existencia misma del contrato de interventoría como su ejecución
no se encuentran necesariamente atadas a la existencia o el cumplimiento de
otro contrato estatal, sino que dependen de sus propias obligaciones principales

1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subseccion C. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio
Gamboa. Bogotá D.C., Veintiocho (28) de mayo de dos mil quince (2015) Radicación: 47001-23-31-000-2004-00066-01 (36.626)
 y autónomas. En este orden de ideas, se tratará de un contrato de ejecución
sucesiva cuando la coordinación, la supervisión, el control y en veces la dirección
del cumplimiento de una o de varias obligaciones contenidas en otro u otros
contratos, deban ser ejecutadas de manera sucesiva durante un tiempo más
o menos largo y será de ejecución instantánea cuando dichas obligaciones se
ejecuten en un sólo acto”.

Así mismo, el hecho que sea un contratista, y que se trate de un contrato autónomo,
ha dicho la jurisprudencia, garantiza la imparcialidad de esta actividad, así como la
realización del objeto del contrato, cuando se dan los criterios señalados en la ley
conocimientos especializados, extensión o complejidad- o cuando la ley lo ordena, ha
indicado al respecto2:

”Debe advertirse que en atención al grado de complejidad de este tipo de

contratos y en aplicación al principio de transparencia, objetividad e imparcialidad,
en la sana ejecución del contrato estatal, el interventor debe ser un tercero
ajeno a la entidad para que sea éste quien controle, vigile, coordine, gestione,
supervise, en fin, ejecute todos los objetivos necesarios para el cabal desarrollo
y direccionamiento del contrato objeto de interventoría. Lo anterior encuentra
pleno sustento en el artículo 32 de la ley 80 de 1993 numeral primero. Aunque
se reitera que si bien la dirección general de contrato está a cargo de la entidad
contratante, no es incompatible la existencia de una interventoría constituida por
un tercero con conocimientos especiales en el área técnica, científica, contable,
etc., que persiga, bajo el direccionamiento mismo de la entidad contratante, la
ejecución y cumplimiento cabal del contrato objeto de interventoría. Incluso es
indispensable que un tercero, ajeno a la entidad pública contratante sea que
controle y vigile la ejecución del contrato de obra o de concesión, puesto que
contribuye al cumplimiento real y efectivo de los fines de la contratación”

Nótese, como se reitera que la dirección general del contrato se encuentra a cargo de
la entidad contratante, quien a través del ordenador del gasto, es el único que toma
decisiones sobre este, ya que es quien tiene la posibilidad de modificar el mismo
de forma unilateral, cuando es posible o de mutuo acuerdo, con el consentimiento
del contratista.
2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subseccion C. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofi-
mio Gamboa. Bogotá D.C., Veintiocho (28) de mayo de dos mil quince (2015) Radicación: 47001-23-31-000-2004-00066-01 (36.626
Es decir, interventor y supervisor nunca podrán modificar el contrato, ni tomar decisiones
sobre el mismo, como lo explicaremos más adelante.
En el caso de la supervisión, éste deberá desarrollarse de conformidad con las
obligaciones legales, más aquellas que dispongan los manuales de supervisión e
interventoría de la entidad respectiva.
Así las cosas, el supervisor y el interventor, hacen sugerencias, narran hechos, sugieren
el inicio del proceso de incumplimiento, pero no toman decisiones sobre el mismo, a
menos que tengan competencia delegada para realizar este tipo de actividades.

¿Cuál es el límite de las facultades de los supervisores e interventores en la

contratación pública?

Es importante mencionar, que el numeral 4, del artículo 4 de la Ley 80 de 1993, autoriza

a las entidades del Estado adelantar las “revisiones periódicas de las obras ejecutadas,
servicios prestados o bienes suministrados, para verificar que ellos cumplan con las
condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promoverán las acciones de
responsabilidad contra éstos y sus garantes cuando dichas condiciones no se cumplan.
Las revisiones periódicas a que se refiere el presente numeral deberán llevarse a
cabo por lo menos una vez cada seis (6) meses durante el término de vigencia de
las garantías”.
De otro lado, afirmaremos que los supervisores y los interventores tendrán las
facultades que autoriza la ley y el contrato, así como las que se necesiten con el fin
de cumplir lo previsto en el numeral 1 del artículo 14 “Tendrán la dirección general
y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato. En
consecuencia, con el exclusivo objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los
servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación”,
es decir sus acciones deben tener como principio de interpretación, que las acciones
se hagan con miras a evitar alguna de estas alteraciones del contrato.
En consecuencia, cualquier actividad del supervisor y/o interventor que fomente la
paralización, la afectación grave de los servicios públicos objeto del contrato o que
atenten contra la inmediata, continua y adecuada prestación del contrato y revisar que
las actividades, se cumplan en la condiciones ofrecidas y elevadas al contrato.
Esta interpretación es la que le ha dado el Consejo de Estado al artículo en mención,
al señalar3:

“De las normas en procedencia se pueden extraer dos conclusiones, en primer lugar,
que las entidades públicas pueden solicitar informes de gestión en interregnos de
6 meses, con el fin de ejercer vigilancia y control durante la ejecución contractual,
conforme a lo previsto en el numeral 4, del artículo 4 de la Ley 80 de 1993; y
en segundo lugar, que la inspección durante el cumplimiento del contrato tiene
como objeto escencial evitar la paralización o la afectación del servicio público,
por consiguiente, la administración no puede ni debe obstaculizar la ejecución de
un contrato y menos cuando de este dependa la prestación de un servicio público
escencial, so pretexto de estar facultado por la ley. Sin embargo, podrá la entidad
estatal liquidar los convenios cuando la situación particular lo amerite”.

Hecha esta introducción, nos centraremos a revisar las distintas herramientas que
tienen los supervisores y los interventores en los contratos con el fin de lograr el fin de
su intervención, como lo es la de vigilar la correcta ejecución del objeto del contrato.
En ese sentido, revisaremos las facultades que tiene frente al contratista y frente a la
entidad contratante.

Facultades frente al contratista

Requerimientos
Formalidad de los requerimientos
Iniciaremos este punto, hablando, de la forma que deben tener los requerimientos de
los supervisores, y de los interventores.
En el caso de los interventores, la ley señala que las órdenes de los interventores,
deberán ser siempre escritas pero no menciona la ley, nada respecto de
los supervisores.

3 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Consjero Ponente. Cesar Palomino Cortés. Radicación:
11001032500020130110700. Radicación Interna: 2625-2013. 3 de abril de 2020
El artículo 32 de la Ley 80 de 1993, introduce la exigencia de las órdenes y sugerencias
escritas, le impone que deban probarse de la forma indicada en la ley, al respecto ha
señalado el Consejo de Estado4:

“El interventor adelanta, básicamente, una función de verificación y control de

la ejecución contractual, pero no le compete introducir modificación alguna en
los términos del negocio jurídico sobre el cual recae su función, puesto que esa
es materia del resorte exclusivo de las partes del contrato, entidad contratante
y contratista. Es por ello que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, establece que
“Ninguna orden del interventor de una obra podrá darse verbalmente”, que “Es
obligatorio para el interventor entregar por escrito sus órdenes o sugerencias”
y además, que “ellas deben enmarcarse dentro de los términos del respectivo
contrato”, es decir que el negocio jurídico sobre el cual ejercerá vigilancia,
constituye el marco dentro del cual la misma debe llevarse a cabo”.

Sin embargo, ante el silencio de la ley, respecto de los supervisores, el Consejo de Estado
le ha dado validez a las órdenes verbales de los supervisores, en estos términos5:

“Ahora bien, al examinar el acto administrativo sancionatorio, el operador

disciplinario no descartó la posibilidad de que las directrices e instrucciones
dadas por la delegante a su delegataria pudieran ser verbales e inclusive
informales, como se afirmó por parte de las implicadas en sus injuradas y en los
escritos de descargos y alegatos, sin embargo, refiere que el cargo endilgado a
la delegante parte de la deficiente labor adelantada por la delegataria, que no
reflejó que XXX hubiera cumplido sus deberes de informarse del desarrollo de
la delegación y de impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de esta,
pues si así sucedió y tales indicaciones fueron desobedecidas, era deber de la
disciplinada haber reasumido la competencia delegada para asegurar la correcta
destinación de los dineros y el cumplimiento de los objetivos de los convenios”.

4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccion Tercera. Subseccion B. Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth.
Bogotá D.C, veintiocho (28) de febrero de dos mil trece (2013). Radicación número: 25000-23-26-000-2001-02118-01(25199)
5 Consejo de Estado. Sección Segunda – Subsección A. Consejero Ponente: William Hernández Gómez. Bogotá, d. c., 24 de enero de 2019.
Radicado. 11001-03-25-000-2012-00340-00
 Oportunidad para hacerle requerimientos al contratista
El supervisor o interventor, podrá hacerle requerimientos al contratista durante el plazo
de ejecución, y después de esta fecha, ya no para requerirlo respecto de la ejecución
de actividades, sino con el fin de cumplir los requisitos que se hagan necesarios para
la liquidación de los mismos.
Esto significa, que no se le podrá requerir al contratista respecto de actividades de
ejecución, cuando ha vencido el plazo, ya que no tiene ninguna finalidad que se haga,
ya que cuando este finaliza, no podrá el contratista realizar ninguna actividad de
ejecución, sino aquellas necesarias para la liquidación del contrato.
Así las cosas, deberán hacerse los requerimientos en oportunidad y con la finalidad
que tienen en los plazos de ejecución y el de vigencia, tal como lo señala ley.

Autorización de los pagos

Por regla general, el supervisor y el interventor son los que aprueban los pagos de
los contratistas, es decir verifican que los contratistas cumplan con los requisitos
para pago.
Esta es una función de la máxima importancia, teniendo en cuenta que, el pago que
se da a los contratistas es sinónimo de cumplimientos de las actividades propias
del contrato.
Cuando el supervisor y/o interventor, considera que el contratista no está cumpliendo
con las obligaciones que tiene a su cargo, debe informarlo a la entidad contratante
con los soportes respectivos, con el fin que se determine la pertinencia de iniciar el
proceso de incumplimiento correspondiente.
Así las cosas, nótese como el supervisor y/o el interventor aprueban los pagos del
contrato, pero no pueden retener el mismo. Lo que significa que si considera que hay
hechos que ameriten que no se haga el pago, deberá informar para que se estudie la
posibilidad de iniciar el proceso de incumplimiento del contrato.
 Contenido de los requerimientos
De conformidad con el artículo 84 de la Ley 1474 de 2011, “Los interventores y
supervisores están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones
sobre el desarrollo de la ejecución contractual”.
El contenido de los requerimientos tiene como límite el contenido mismo del contrato,
es decir los requerimientos deben hacerse, con la finalidad de cumplir con las
obligaciones del mismo, y exigir lo señalado en el contrato.
Es decir, nunca se podrá exigir nada de calidades, cantidades, especificaciones o
tiempos señalados en el contrato, aquí es importante señalar que la labor de quienes
vigilan los contratos debe tener las siguientes características:

Debe tener fundamento en el contrato y/o en la ley

Significa que debe atenerse a lo contemplado en las cláusulas del contrato o en las
exigencias de ley. En este sentido, será recomendable que siempre se indique la fuente
legal o contractual por la que se hace la exigencia.
No será pertinente, que el supervisor y/o interventor hagan requerimientos que en
actividades que nada tienen que ver con el contrato, o no se encuentran regladas
en la ley.
Así mismo el contratista no deberá responder requerimientos que carecen de
fundamento legal o contractual.

Debe ser clara

Los requerimientos del supervisor y/o interventor, deben ser redactados de forma que
el contratista le queden claras las deficiencias que se considera, tiene la actividad de
éste, con el fin que pueda corregir o enmendar aquello que no se está haciendo de
conformidad con las exigencias legales o contractuales.
En este sentido no sirven los requerimientos, que simplemente devuelven un
documento, diciendo que es “insuficiente”, o “incompleto” que califican las actividades
como “malas” o “regulares”.
Los requerimientos deben detallar de forma objetiva, aquellos aspectos que se extrañan
o los que se encuentran de una forma distinta a la pactada.
En este sentido, se ha pronunciado la Contraloría General de la República al indicar6:

“El supervisor y/o interventor deben realizar el control y seguimiento de la ejecución

del contrato y por ser los encargados de la vigilancia y ejecución del contrato,
les concierne identificar el incumplimiento de las obligaciones contractuales
por parte del contratista de manera clara, concreta y precisa. En consecuencia,
no es suficiente que el supervisor y/o interventor mencione las situaciones
presentadas durante la ejecución del contrato respecto el incumplimiento de la
obligación u obligaciones contractuales, éstas deben ser concretas, específicas
y directamente relacionadas con la obligación o las obligaciones pactadas”.

Debe ser oportuna

Además de que se hagan en la forma indicada en los plazos de ejecución y de vigencia,
debe darse en el plazo en que sean útiles para el cumplimiento de los fines del mismo.
Piénsese en observaciones que se demoran demasiado en realizarse, ya que pierden
utilidad y podrían constituirse en un incumplimiento para la entidad del Estado.
No se podrán referir a hechos que ya se realizaron y que por inactividad del supervisor
y/o interventor no realizaron.

Debe ser soportada

Esto significa que debe haber un sustento técnico, jurídico o contable que soporte las
observaciones que se realizan y no corresponda a simples pareceres o opiniones, o
violen la autonomía del contratista.
El soporte puede ser documental, fotográfico, un dictamen técnico, o cualquier otro
soporte objetivo que permita que el contratista responda la solicitud y garantice el
debido proceso del contratista.

6 Concepto Contraloría General de la Nación. 20131E0147817. 11 de diciembre de 2013.