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Visión histórica de las

constituciones de 1998 y
2008
Por Juan José Paz, Miño Cepeda
noviembre 2008

Programa Legitimidad y arraigo del poder

Cuaderno La Asamblea Constituyente: contexto, funcionamiento y estrategia de actores
Palabras clave : Estado ; ciudadanos Constitución ; Derechos Ecuador ; América del Sur

E l autor pone en perspectiva a los tres procesos constitucionales de 1979, 1998 y 2008, con énfasis en las dos últimas.
Sostiene que la Constitución de 1998 presentó avances en términos de derechos y garantías pero consagró un modelo
neoliberal, dando apertura a las privatizaciones. En este sentido, la Asamblea Constituyente de Montecristi abre un nuevo ciclo
histórico para el Ecuador y su Constitución reafirma principios sociales a favor de amplios sectores de la sociedad.

Contenido
1. La Constitución de 1998
2. La Constitución de 2008

En 1978 se inició la fase constitucional más larga de la historia de la República del Ecuador. Surgió de un proceso inédito
organizado por el Consejo Supremo de Gobierno, dictadura militar que gobernó entre 1976 y 1979. En lugar de convocar a
una asamblea constituyente conforme lo exigían los sectores políticos tradicionales, la dictadura integró tres comisiones:
una para preparar el proyecto de Nueva Constitución; otra para realizar reformas a la Constitución de 1945; y la tercera
para que proponga la nueva Ley de Elecciones y Partidos Políticos que organice el proceso de retorno a la
constitucionalidad.

En el referéndum de enero de 1978 triunfó el proyecto de Nueva Constitución. Inmediatamente se organizó el proceso
electoral para elegir presidente, diputados y autoridades de los organismos seccionales. Por primera vez en la historia
nacional se realizó un proceso electoral de doble vuelta para elegir en binomio, al presidente y vicepresidente de la
república. También por primera vez participaron como candidatos solamente los afiliados a los partidos políticos. La
nueva Ley de Elecciones estableció aquello, además de exigir la inscripción de los partidos en el Tribunal Supremo
Electoral, con declaración de principios y programa de acción, demostrando tener una estructura nacional y un mínimo
de afiliados. Se inscribieron, por entonces, una veintena de partidos.

En la segunda vuelta triunfó Jaime Roldós y su posesión como Presidente de la República fue el 10 de agosto de 1979. Así
se iniciaron los gobiernos constitucionales, al mismo tiempo que entró a regir la Constitución aprobada en referéndum.

La Constitución de 1979 trajo una serie de innovaciones en la vida política del Ecuador. Ante todo, no fue fruto exclusivo
de un concilio de abogados y legisladores que la redactaran y aprobaran, como había ocurrido con las diecisiete
constituciones anteriores del Ecuador desde que se separara de la Gran Colombia en 1830 para constituirse como Estado
independiente. La Constitución de 1979 se originó en un grupo reducido de personas que la redactaron, y su contenido
resultó ser progresista para los momentos históricos que vivía el Ecuador al salir de la dictadura. Pero, sobre todo, fue
aprobada en referéndum, lo cual le dio una legitimidad social innegable frente a todas las Constituciones anteriores del
país. La Constitución de 1869 también había merecido un referéndum aprobatorio, aunque en circunstancias
absolutamente distintas, pues durante la época garciana (por el caudillo conservador Gabriel García Moreno, quien
predominó en la vida política del Ecuador entre 1860-1875) la ciudadanía estaba severamente restringida y limitada a un
sector socialmente minoritario.

La Constitución de 1979 otorgó el voto a los analfabetos, consagró amplias libertades y avanzó en materia de derechos
sociales. Reconoció la unión libre de parejas sin necesidad de vínculo matrimonial. Consagró un rol importante para el
Estado, pues garantizó la planificación, el monopolio estatal en la producción y provisión de bienes y servicios llamados
estratégicos (particularmente las minas y el petróleo), el papel estatal de las políticas sociales y algunos principios como el
de la redistribución social de la riqueza. La Constitución de 1979 se orientó a favor de las clases medias y populares, y
consagró cuatro sectores de la economía: estatal, privado, mixto y autogestionario.

El carácter reformista y democrático de esa Constitución no fue del agrado de las altas capas del poder económico y
político de Ecuador. Por ello enfilaron contra su aprobación desde el momento previo al referéndum, y una vez en
vigencia, resistieron a las instituciones constitucionales, y en varias ocasiones procuraron reformarla. Inevitablemente las

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reformas se sucedieron, veintidós en total, entre reformas de artículos o parciales, interpretaciones y codificaciones, hasta
el año 1998.

En sus orígenes, la Constitución de 1998 no fue -en estricto rigor- una nueva Carta Política, puesto que el referéndum que
convocó a la Asamblea Constitucional hablaba de “reformas a la Constitución de 1979”. Lo que ocurrió, como lo
ampliaremos luego, es que dicha Asamblea se auto proclamó “Constituyente” de modo que la Carta Política de 1998
resultó ser, finalmente, una nueva Constitución, pues se alejó del reformismo progresista que había inspirado a la
Constitución de 1979.

Si bien aquella Constitución fue respetada y aplicada por los presidentes Jaime Roldós (1979-1981) y Osvaldo Hurtado

(1981-1984)1, la llegada del socialcristiano León Febres Cordero (1984-1988) implicó la directa influencia de los intereses
empresariales en el Estado, al mismo tiempo que se puso al orden del día la práctica del autoritarismo como fórmula de
gobierno, con sistemáticas violaciones a la Constitución. Esto fue tan evidente que el propio Congreso Nacional, en una
resolución sin precedentes, solicitó la renuncia del Presidente Febres Cordero el 21 de enero de 1987, entre otras causas
por sus constantes violaciones a la Constitución.

Después del gobierno del socialdemócrata Rodrigo Borja (1988-1992), el gobierno de Sixto Durán Ballén (1992-1996)
volvió sobre la Constitución de 1979 procurando reformarla. Mediante un referéndum se dispuso que las candidaturas no
fueran necesariamente partidistas, sino que pudieran contar con la participación de “candidatos independientes”. El
gobierno de Sixto Durán dio continuidad a la visión empresarial de Febres Cordero e influyó a favor del aperturismo
neoliberal, alentado por el FMI y el Consenso de Washington. Durante su periodo se intentó garantizar un esquema
neoliberal para el país, con sustanciales recortes a la actividad del Estado y particularmente con la posibilidad de avanzar
en las privatizaciones.

Si en los primeros diecisiete años de régimen constitucional se habían sucedido cinco gobiernos, a partir de 1996
sobrevino la inestabilidad gubernamental del país, y en apenas una década hubo siete presidentes y un intento dictatorial.

En efecto, los tres únicos presidentes electos en este periodo: Abdalá Bucaram2 (1996-1997), Jamil Mahuad3 (1998-2000)

y Lucio Gutiérrez4 (2003-2005) fueron derrocados a consecuencia de una serie de factores que provocaron la reacción
ciudadana, movilizada en impresionantes manifestaciones que se dieron particularmente en la Sierra y especialmente en
Quito. Esos fueron los síntomas de una reacción social contra la edificación de una economía cada vez más excluyente e
injusta, contra la clase política inoperante e irresponsable frente al país y contra la desinstitucionalización del Estado
colocado en situaciones críticas por el desgobierno y las políticas neoliberales.

1. La Constitución de 1998

La Constitución de 1998 debe entenderse, por consiguiente, como la culminación exitosa de un proceso de reacciones y
cambios contra la Constitución de 1979, en oposición al ejercicio del tibio reformismo como política de Estado bajo las
presidencias de Roldós, Hurtado y Borja, y sobre todo contra las demandas sociales subvaloradas con el avance de lo que
en Ecuador se identifican como “derechas económicas y políticas”.

También hubo otros condicionamientos al proceso constitucionalista de 1998, entre los cuales destacamos los siguientes:
el giro mundial aperturista y globalizador tras el derrumbe del socialismo soviético; la difusión en América Latina del
neoliberalismo como ideología económica modernizadora, que acompañó durante las décadas de los ochenta y noventa a
muchos gobiernos del continente; el problema de la deuda externa en toda la región y la crisis económica en distintos
países. También el Ecuador fue condicionado por ese movimiento mundial aperturista, por las acciones y políticas del
FMI para asegurar el pago de la deuda externa y por la crisis provocada por el derrumbe del auge petrolero, que había
sostenido la economía nacional bajo un esquema estatal-desarrollista durante la década de los setenta.

Después del derrocamiento de Bucaram 5 fue nombrado Presidente Interino Fabián Alarcón (1997-1998) luego de una
serie de arreglos políticos. Alarcón convocó a una consulta popular para reunir una Asamblea Constitucional que

reformara la Constitución de 1979 y que legitimara el proceso que condujo a su presidencia6.

La Asamblea Constitucional de 1998 inició sus actividades el 20 de diciembre de 1997. Inicialmente fue presidida por
Osvaldo Hurtado y concluyó con la presidencia de Luis Mejía Montesdeoca. La mayoría de sus miembros decidió ante sí
transformar la Asamblea Constitucional en Constituyente, con lo que tuvieron el campo abierto para dictar una nueva
Carta Política. El 5 de junio de 1998 fue aprobada la Constitución en Riobamba, la misma que entró en vigencia en agosto
de ese año con la posesión presidencial de Jamil Mahuad.

En el creciente marco neoliberal de los últimos veinticinco años, la Constitución de 1998 tuvo una posición dual: en
materia de derechos y garantías avanzó en los derechos humanos de tercera y cuarta generación, reproduciendo una serie
de preceptos que provenían de otras constituciones del siglo XX. Por primera vez en la historia, el Ecuador fue declarado
país pluricultural y multiétnico. Además contiene un amplio capítulo sobre los pueblos indígenas y afroecuatorianos, a
quienes reconoce su derecho sobre las tierras ancestrales, sus formas tradicionales de organización y relaciones
comunitarias, el patrimonio histórico, sus conocimientos, educación y administración de justicia indígena, respetando la
ley. La Constitución de 1998 también incorpora la protección del medio ambiente con participación de la comunidad.
Asegura la defensa del consumidor, el hábeas data, el amparo y la defensoría del pueblo. Por el contrario, en materia
económica, la Constitución de 1998 consagró el neoliberalismo y retrocedió en relación con el papel del Estado en la
economía, principio movilizador del desarrollo nacional desde la Constitución de 1929.

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La Constitución de 1998 partió de definir a la “economía social de mercado” como modelo del país. Tal declaración fue
retórica. Habló genéricamente de la concurrencia de los sectores público y privado en la economía, incluso reconoció la
existencia de las empresas y propiedades pública, privada, mixta y comunitaria o de autogestión (Art. 245 y 246). Pero
abandonó el concepto de “áreas de explotación reservadas al Estado” que tuvo la Constitución de 1979. Estas reformas
viabilizaron los procesos privatizadores, quedando vulnerables los recursos del subsuelo, servicios de agua potable,
energía eléctrica, comunicaciones y empresas estratégicas, que la Constitución consideró factibles de concesión.

La Constitución de 1998 señalaba que son de “propiedad inalienable e imprescriptible” del Estado los recursos naturales
no renovables y, en general, las riquezas del subsuelo y de las áreas cubiertas por el mar territorial. Añadía que su
exploración y explotación “podrán ser llevadas a cabo por empresas públicas, mixtas o privadas”; que el Estado podrá
hacer la “concesión” del uso de frecuencias electromagnéticas; y que el aprovechamiento y uso de las aguas corresponderá
al Estado “o a quienes obtengan estos derechos, de acuerdo con la ley” (Art. 247).

También el medio ambiente y su diversidad biológica podían involucrar a la “iniciativa privada” (Art. 248)7. Se sostiene
que los servicios públicos de agua potable y riego, saneamiento, fuerza eléctrica, telecomunicaciones, vialidad, facilidades
portuarias y otros, pueden ser “delegados” a empresas mixtas o privadas “mediante concesión, asociación, capitalización,
traspaso de la propiedad accionaria o cualquier otra forma contractual de acuerdo con la ley” (Art. 249). La seguridad
social proclamada como un “deber del Estado y derecho irrenunciable de todos sus habitantes” también se abrió a la

participación del sector privado (Art. 55) 8.

La Constitución de 1998 estuvo a tono con la época de privatizaciones y retiro estratégico del Estado. Los congresos
posteriores expidieron las leyes que volvieron aplicables esos principios para los buenos negocios. En adelante, el alto
empresariado y las cámaras de la producción jugaron roles determinantes con sus demandas para que los sucesivos
gobiernos sigan sus directrices. Una fusión Estado-Empresa Privada que no podía sustentarse en el largo plazo.

Otro ámbito que abordó la Constitución de 1998 también demuestra las orientaciones que afectaron la institucionalidad
del Estado central. Por primera vez en la historia se introdujeron conceptos tales como “autonomía”, “desconcentración”
y “descentralización”, así como el de “regímenes especiales” por consideraciones demográficas y ambientales (Arts. 224
hasta 241) para generar sus propios recursos.

2. La Constitución de 2008

A partir del año 2006 se evidenció la reacción nacional contra los tres procesos cruciales de los últimos veinticinco años,
es decir, la edificación de una economía empresarial excluyente, el dominio estatal de la clase política (Estado de
partidos) y la desinstitucionalización del Estado Nacional.

Entre 2007 y 2008 se sucedieron cinco procesos electorales que demostraron ese viraje del país. Uno, la primera vuelta
electoral, en la que el candidato de Alianza País, Rafael Correa, logró pasar a la segunda vuelta; dos, el triunfo de Correa,
en la segunda vuelta, sobre Álvaro Noboa; tres, el triunfo, con el 82 % de los votos, de la tesis de convocatoria a una
Asamblea Constituyente de plenos poderes para que dicte una nueva Constitución; cuatro, el triunfo de una amplia
mayoría de candidatos de Alianza País para integrar la Asamblea; y, cinco, la votación mayoritaria (64%) a favor de la
nueva Constitución que había sido presentada a consideración del pueblo por la Asamblea Constituyente, a efectos de que
sea aprobada mediante referéndum, el mismo que se realizó el 28 de septiembre de 2008.

En todo el proceso constituyente, las fuerzas sociales se polarizaron: partidos de derecha junto a la clase política
tradicional, más las cámaras de la producción y los principales medios de comunicación, se pusieron a la cabeza de la
oposición al proceso constituyente y a la Constitución. En el otro sector se ubicaron los partidos de izquierda, lo esencial
de las clases medias y amplios sectores populares de trabajadores, indios, campesinos, barriadas urbanas. La polarización
dejó en evidencia que a fin de cuentas lo que estaba en juego era el poder construido en los últimos 25 años, sobre la base
del modelo económico empresarial.

El punto central de los debates fue el papel del Estado en la economía, de manera que las derechas económicas y políticas
defendieron a la empresa privada y al mercado libre absoluto. Por consiguiente, la Constitución de 2008 ha provocado un
giro completo en este punto, pues parte de otro modelo: la “economía social y solidaria” y un activo papel del Estado en la
economía, que incluso recupera una serie de principios nacionales que se formularon en las Constituciones de 1929, 1945
y 1979.

La nueva Constitución tiene una serie de innovaciones entre las cuales vamos a destacar las siguientes:

Termina con la vigencia de la neoliberal Constitución de 1998;

Plantea un nuevo modelo de economía, que recupera el papel del Estado, reintroduce la planificación,
garantiza para el país los sectores estratégicos: energía, telecomunicaciones, recursos naturales no
renovables, transporte y refinación de hidrocarburos, biodiversidad, patrimonio genético, espectro

electromagnético, agua y otros que la ley incorpore.9

Institucionaliza las políticas económicas estatales: la política fiscal sobre el endeudamiento, tributaria,
monetaria, cambiaria, crediticia, financiera, comercial, que se centralizan en el Estado, por sobre los

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supuestos del mercado “libre”.

Fija responsabilidades al sector privado empresarial, pues reivindica la “función social” de la

propiedad, establece la democratización de los factores de la producción, declara al sistema financiero
como “un servicio de orden público”, garantiza la intervención estatal para regular las formas
abusivas del mercado.

Reconoce diversas formas de propiedad: pública, privada, comunitaria, estatal, asociativa,

cooperativa, mixta. Se avanza con respecto a lo que establecía la Constitución de 1979.

Recupera y amplía los principios y derechos laborales, precarizados o conculcados en los últimos 25
años; ubica al Trabajo Humano como eje en el proceso productivo; garantiza los derechos de los
trabajadores que venían desde la Constitución de 1929 y que la Constitución de 1998 los “flexibilizó”;
y ante todo prohíbe la precarización laboral y expresamente la tercerización y el trabajo por horas,
que fueron las dos modalidades de trabajo aprovechadas por el sector empresarial para expoliar a los
trabajadores.

Reinstitucionaliza al Estado Nacional, no solo por las claras funciones que competen al Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, sino por que crea una nueva función, de Transparencia y Control Social a cargo
del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, que en adelante tiene la responsabilidad de
nombrar a los titulares de la Defensoría del Pueblo, Contraloría del Estado, Superintendencias,
Consejo Nacional Electoral y Tribunal Contencioso Electoral (organismos electorales), Procuraduría del
Estado, Fiscalía de la Nación, e incluso forma parte para la integración de la Corte Constitucional. De
esta manera se “despartidiza” y “despolitiza” las principales instancias del poder estatal, antes
sujetas a las conveniencias de los partidos políticos a través del Congreso.

Crea la Corte Constitucional.

Centraliza y regula el régimen de autonomías y competencias, estableciendo la necesaria tipificación

de las funciones autonómicas y descentralizadas que el Estado transferirá.

Fortalece al Ejecutivo que a lo largo de la historia nacional ha sido el eje del modelo presidencialista,
cuyo papel quedó seriamente restringido por la Constitución de 1998. Al Ejecutivo le corresponde el
manejo institucional del Estado central, la planificación y la fijación del presupuesto; a su cargo está
el régimen tributario y el manejo de las principales políticas económicas.

Por primera vez queda establecido que el Presidente podrá disolver la Asamblea Nacional por una sola
ocasión, en un sistema denominado “de muerte cruzada”, pues en ese caso al mismo tiempo habrá
que llamar a elecciones de asambleístas y de Presidente de la República. Igual ocurre si la Asamblea
destituye al Ejecutivo. Además, solo habrá la reelección presidencial por una sola vez.

Avanza en materia de derechos no solo los individuales, sociales, económicos, laborales y colectivos,
sino que da un paso adelante en cuanto a los principios del Buen Vivir y la proclama de los Derechos
de la Naturaleza, algo inédito en el mundo, y otros derechos tales como el Agua, la Soberanía
Alimentaria, la Biodiversidad, los derechos de los Migrantes y derechos específicos de los jóvenes,
niños, adolescentes, adultos, adultos mayores, discapacitados, mujeres embarazadas, usuarios y
consumidores, detenidos y otros grupos minoritarios. Propugna la jubilación universal y la seguridad
social universal.

En cuanto a derechos comunitarios, garantiza la propiedad comunal, la consulta comunitaria para la

explotación de recursos no renovables, la conservación de las formas propias de convivencia y
organización, respeto a las tierras ancestrales, la conformación de circunscripciones territoriales.

Introduce el voto facultativo para los jóvenes entre 16 y 18 años, así como para las Fuerzas Armadas
y la Policía. También reconoce el derecho a elegir autoridades locales a los extranjeros residentes por
algún tiempo en el país.

Afirma el poder ciudadano no sólo a través de la función de Transparencia y Control Social, sino por
los mecanismos de la democracia directa: elecciones, consulta popular, remoción del mandato,
iniciativa popular en las leyes, veedurías y otros controles; reconoce el derecho a la resistencia; la
participación directa mediante audiencias públicas, asambleas, cabildos populares, consejos
consultivos, observatorios y otros; en los organismos seccionales se introduce la figura de la “Silla

Vacía”10 para que allí esté representada la ciudadanía en las sesiones respectivas.

Resumiendo, la Constitución de 2008 consolida la apertura del nuevo ciclo histórico político del Ecuador. Su vigencia ha
paralizado a los grupos de poder que la confrontaron, que han quedado desarmados en los intentos por preservar el
antiguo régimen que tanto les benefició.

La derecha económica y política no perdona el cambio de paradigmas y los nuevos rumbos de un gobierno sobre el cual ya
no ordenan. Como lo han venido haciendo a lo largo de todo el proceso constituyente, persistirán en la desestabilización y
en múltiples mecanismos de acción para deslegitimar el proceso vivido y tratar de revertir los cambios sociales. Como en

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otras épocas históricas, solo la movilización y el empuje de las capas medias y populares pronunciadas a favor del proceso
constituyente del Ecuador serán el mejor soporte y garantía para que el avance social se imponga y logre crear las bases
para un país con amplio bienestar ciudadano.

Notas de pie de página

1
: Osvaldo Hurtado le sucedió a Jaime Roldós en el ejercicio gubernamental tras la muerte del presidente en
un accidente aéreo.

2
: Líder del PRE, partido populista. Bucaram fue Presidente entre 1996-1997. Fue destituido por el Congreso
que lo declaró en ”incapacidad mental” después de una impresionante manifestación ciudadana en Quito.

3
: Dirigente de la Democracia Popular -DP. Durante su mandato quebraron muchos bancos e instituciones del
sistema financiero. Mahuad expidió una ley de salvataje bancario que destinó recursos del Estado para
atender esas quiebras. El 21 de enero de 2000 Mahuad fue depuesto luego de que los indígenas de la CONAIE
se tomaran las calles de Quito, con el beneplácito de las Fuerzas Armadas e invadieran el Congreso Nacional,
apoyados por un agitado movimiento ciudadano.

4
: Líder del Partido Sociedad Patriótica. Gutiérrez llegó al gobierno en alianza con la CONAIE y el Movimiento
Pachakutik, gobernando los primeros meses con el apoyo de los partidos de izquierda: Movimiento Pachakutik
y MPD. Poco después decidió pactar con la derecha -Partido Social Cristiano, a tiempo que reforzó sus vínculos
con Estados Unidos. En abril de 2005 en Quito se produjo la llamada « Rebelión de los forajidos », que exigió
la revocatoria del mandato de Lucio Gutiérrez. El Congreso declaró la vacancia presidencial por abandono del
cargo y nombró en su reemplazo a Alfredo Palacio como nuevo Presidente.

5
: El 5 de febrero de 1997.

6
: Fabián Alarcón fue nombrado Presidente Interino por el Congreso, figura que no constaba en la Constitución
de 1979. Con el plebiscito, Alarcón legitimó su condición de Presidente de la República. En el Congreso, el
gobierno forjó una alianza con los partidos de derecha, PSC y DP.

7
: Art. 248: El Estado tiene derecho soberano sobre la diversidad biológica, reservas naturales, áreas
protegidas y parques nacionales. Su conservación y utilización sostenible se hará con participación de las
poblaciones involucradas cuando fuere del caso y de la iniciativa privada, según los programas, planes y
políticas que los consideren como factores de desarrollo y calidad de vida y de conformidad con los convenios
y tratados internacionales. (Constitución de 1998)

8
: Art. 55: La seguridad social será deber del Estado y derecho irrenunciable de todos sus habitantes. Se
prestará con la participación de los sectores público y privado, de conformidad con la ley. (Constitución de
1998)

9
: Este intervencionismo estatal se queda corto frente al que existe en países como Canadá o varios de los
europeos, como Alemania, cuna de la “economía social de mercado”.

10
: Ésta consiste en la participación de un representante de la ciudadanía en las sesiones para determinadas
temáticas. El invitado intervendrá en el debate y en la toma de las decisiones.

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