INTRODUCCION AL DERECHO CONSTITUCIONAL Luis Lopez GUERRA Catedratico de Derecho Constitucional Vicepresidente del Tribunal ConstitucionalCAPITULO VII : : LA CONSTITUCION Y LA ORDENACION DE LA VIDA SOCIAL Y ECONOMICA 1) Constitucionalismo y relaciones econdmicas. 2) Intervencionismo estatal y autonomia contractual. 3) Constitucionalismo social y derechos de prestacion. 4) El tratamiento constitucional del derecho de propiedad. 5) Ladireccion piiblica de In economta. 6) Bibliografia 1. Constitucionalismo y relaciones econémicas Desde los inicios del constitucionalismo, los objetivos fundamentales de los textos constitucionales han sido la regulacién del poder politico y la garantia dela libertad de los ciudadanos frente a ese poder. No ha sido, por el contrario, hasta tiempos relativamente recientes, la finalidad expresa de las Constituciones regular con algtin detalle las relaciones econémicas dentro de la colectividad. No obstante, siempre ha existido una estrecha relacién entre la regulacién constitucional y el sistema econdémico de cada momento, aunque tal relacién no se expresase explicitamente en el texto constitucional. Sélo bien entrado el siglo XX comenzaron las Constitucio- nes a regular con alguna extensi6n aspectos relevantes de la vida econémi- ca: pero desde mucho antes, la opcién por el régimen constitucional suponia decisivas consecuencias en el orden econdmico. a) Constitucionalismo y liberalismo burgués En efecto, no cabe ignorar que el movimiento constitucionalista, en América y Europa, fue en gran parte protagonizado por sectores sociales interesados en romper con las rigidas estructuras del Antiguo Régimen, que dificultaban o impedian la libre circulaci6n y disposicién de bienes, y el libre ejercicio de profesiones y oficios. Estos sectores sociales —designa- dos usualmente con el concepto de burguesta, o clases burguesas— encon- traban su base econémica en el comercio, la industria y el ejercicio de160 LUIS LOPEZ GUERRA, profesiones liberales. Por ello, resultaban aspiraciones naturales en ellos la garantia de la propiedad, la eliminacién de las trabas que dificultaran su transferencia y transformaci6n, y el fin de la sociedad gremial: todas estas aspiraciones conducfan a defender un modelo econémico que dejase al individuo en libertad para relacionarse econémicamente con los demas, y buscar, sin cortapisas del Estado, su propio interés. Estas aspiraciones se reflejaron en parte en los textos del constitucionalismo inicial. La Declaracién de Independencia de los Estados Unidos se basa, como uno de sus argumentos, en la injustificada actuacién del Rey de Inglaterra al «cortar nuestro comercio con todas las naciones» y «al establecer impuestos sin nuestro consentimiento». Y la Declaracin de Derechos de 1789 consagra la propiedad como derecho «inviolable y sagra- do» (art. 17) y como «derecho natural e imprescriptible del hombre» (art. 2). Si se admite la legitimidad de una contribucién, ello se hace depender de que los ciudadanos admitan su necesidad, vigilen su empleo y determinen la cuota, la base, la recaudacién y la duraci6n (art. 14) No obstante, la transformacién econémica que supuso el paso del Antiguo Régimen, reglamentista y estamental, al sistema de libre comercio tipico de la economia liberal se llevé a cabo sobre todo mediante leyes votadas en las Asambleas, 0 mediante decretos gubernamentales, y no mediante mandatos constitucionales. La abolicién de privilegios feudales por la Asamblea constituyente francesa en la noche del 4 de agosto de 1789, olas leyes desamortizadoras espaiiolas de 1836 y 1855 pueden ser ejemplos de esa actuacién legislativa. Las Constituciones del siglo XIX no pretendian regular las instituciones econdmicas basicas, ni preveian la intervencién del :stado en la vida econdmica, salvo los supuestos, tasados y restringidos, del establecimiento de contribuciones y las expropiaciones por necesidad publica, previa una justa indemnizacion. Esta situacién de ignorancia constitucional se prolong6 hasta la primera posguerra mundial. b) El surgimiento del intervencionismo estatal El desarrollo econémico y la industrializacién verificados a lo largo del siglo XIX en Europa Occidental y Norteamérica hicieron que fuera evidente la necesidad de que los poderes puiblicos intervinieran en la vida econémi- ca, pese a la falta de previsiones constitucionales. La industrializacién dio lugar a la aparicién de amplios sectores sociales que reclamaban mejores condiciones de vida, y cuya actuacién condujoa conilictos sociales cada vez més extendidos. La expansi6n de la industria y el comercio, por otra parte,LA CONSTITUCION Y LA ORDENACION DE LA VIDA SOCIAL Y ECONOMICA 161 s6lo eran posibles si el Estado levaba a cabo una politica de creacién de infraestructuras, y de estimulo econémico. Finalmente, la tendencia a la concentracién de la industria, y la creacién de monopolios dificultaba en ocasiones el buen funcionamiento del mercado, y hacia necesaria una regulaci6n estatal. La intervenci6n del Estado, a lo largo del siglo XIX, se llevé a cabo, pese a la falta de previsiones constitucionales, por medio de la actividad legislativa, sobre todo en los paises industrializados, y fue unaintervencion que cubria los mas diversos ambitos de la vida econémica: asi, la regulacion de las condiciones de trabajo en las fAbricas (la primera norma fue la Ley de Salud y Moralidad para regular el trabajo de nifios en las fabricas de algodén, (en la Inglaterra de 1802), del horario laboral (que se establecié en Francia en 1848, en doce horas diarias; en 1892 se aprobé la jornada de descanso semanal obligatorio), 0 del seguro de enfermedad para trabajadores (Alemania, ley de 1883). Por otro lado, la actividad estatal de promocién de sectores de la economia (ferrocarriles, telégrafos, etc.) fue muy intensa en todos los paises europeos. c) El constitucionalismo social No obstante, se trataba de medidas legislativa 0 gubernamentales, sujetas a las alteraciones politicas, y que cubrian solamente aspectos parciales de la vida y las relaciones econémicas. Las demandas sociales y el fortalecimiento dé las organizaciones de los sectores sociales mas desfavorecidos (partidos laboristas, socialistas, comunistas) Ilevaron, tras lal Guerra Mundial, a que se recogieran en varias Constituciones previsio- nes expresas de intervencién del Estado en la vida econémica y social. La Constitucién de Weimar de 1919, fruto del acuerdo entre partidos de clases medias y partidos obreros, establecia un conjunto de disposiciones de este tipo: también la Constitucién espafiola de 1931 establecfa amplias clausulas que posibilitaban la intervencién estatal. Fue en esta 6poca cuando seacuiié por el jurista aleman Hermann Heller la expresién Estado Social como indicativo de un modelo de intervenci6n puiblica que garantizara no sélo la libertad, sino el adecuado status econ6mico de los ciudadanos. Esta tendencia constitucional se hizo atin mas evidente tras la I Guerra Mundial. Las Constituciones aprobadas en la segunda posguerra admiten expresamente un papel relevante del Estado en la configuracion del orden econémico y social. El Preambulo de la Constitucién francesa de 1946 contiene una amplia proclamacién de las tareas, econémicas y sociales, que162 LUIS LOPEZ GUERRA el Estado ha de llevar a cabo. La Ley Fundamental de Bonn, de 1949, proclama a Alemania como un Estado federal, democratico y social; la Constitucién italiana de 1948 dedica un titulo a las «relaciones econémi- cas». A partir de ese momento, la inclusién de cldusulas en los documentos constitucionales dedicadasa prever la accion del Estado en los mas diversos aspectos de la vida econ6mica y social se ha convertido en una caracteristica comtin a todos los paises. Sobre todo, tales clausulas se centran en cuatro apartados: la regulacién de las relaciones entre individuos; el estableci- miento de derechos prestacionales; la regulaci6n del estatuto de la propie- dad, y la actividad de los poderes ptiblicos como sujetos econémicos. 2. Intervencionismo estatal y autonomia contractual La forma tipica de relaci6n juridica interindividual es el contrato, como acuerdo libre de voluntades, expresién por ello de la autonomia y dela libre decisién del individuo: la libertad contractual es una de las expresiones fundamentales de la autodeterminacién de la persona. No obstante, es evidente que no todos los individuos se encuentran en situacién de igualdad a la hora de llegar a un acuerdo. El desigual reparto de medios y capacidades coloca en muchas ocasiones a un contratante en una situacién de dependencia respecto del otro: la necesidad obliga muchas veces a aceptar contratos desventajosos, o con cléusulas claramente desfa- vorables para una de las partes. Ello se hace evidente en determinadas relaciones que afectan a grandes sectores de la poblacién, en que un gran ntimero de individuos, con escasos medios econdmicos, dependen, para su subsistencia o para asegurarse condiciones aceptables de vida, de acuerdos acelebrar con los duefios, o administradores, de las fuentes de riqueza. Asi ocurre, por ejemplo, con los arrendatarios de fincas risticas respecto de los propietarios; de los inquilinos respecto de los duefios de inmuebles, o de los trabajadores respecto de los empresarios, entre otros muchos ejemplos. La experiencia histérica ha demostrado que, dadas las condiciones de desigualdad entre las partes contratantes en este tipo de relaciones, la absoluta libertad contractual conduce inevitablemente a abusos respecto de la parte més débil, con las consiguientes tensiones y conflictos sociales. Por ello, ya en el siglo XIX, en muchos paises se procedié a restringir la libertad de contratacién en materias de especial trascendencia, prohibien- do clausulas abusivas, o imponiendo clausulas obligatorias e inderogables Ello fue particularmentedestacado, como ya se dijo, en materia de relacionesLA CONSTITUCION Y LA ORDENACION DE LA VIDA SOCIAL Y ECONOMICA — 163. laborales, en que la legislacién estatal, en todos los paises europeos, fue estableciendo contenidos indisponibles de la contratacién laboral, para garantizar unos derechos de los trabajadores de caracter irrenunciable. Pero tal técnica se extendis a otros sectores de la contrataci6n. En algunos pajses, las leyes en materia de arrendamientos vinieron a garantizar a los arrendatarios riisticos amplios periodos de duracién de su arrendamiento, e incluso la prorroga indefinida de éste, de manera que no pudieran ser desposefdos de la tierra que trabajaban por la libre voluntad del duefio de ésta. Igualmente, leyes referentes a los arrendamientos urbanos procedie- ron en ocasiones a establecer prorrogas forzosas y congelaciones de rentas en favor de los inquilinos. Finalmente, y en épocas més recientes, el legislador estatal, para proteger a los consumidores, ha venido a introducir notables restricciones a la libertad contractual en lo que se refiere a la garantia de la calidad de los productos comercializados. Los textos constitucionales, sobre todo tras la Il Guerra Mundial, han previsto expresamente tales actuaciones del Estado, habilitando a los poderes ptiblicos para llevar a cabo politicas de proteccién de determina- dos sectores sociales, o de bienes que se estiman relevantes; habilitacién que implica una autorizaciona esos poderes publicos para restringir el poder de libre disposicion de los ciudadanos, para imponer clausulas obligatorias en determinados contratos, 0 para prohibir determinados acuerdos. En este sentido, cobran notable importancia las clausulas sociales de las Constitu- ciones, que no son meras proclamaciones ret6ricas, sino que equivalen a auténticas autorizaciones constitucionales para la intervencién en la vida social de los poderes ptiblicos. Estas cldusulas sociales, pues, revisten especial significado, aun cuando no se lleven inmediatamente a la practica, puesto que representan la posibilidad de politicas publicas deintervencién. Asi, cuando la Constitucién espafiola establece que «Todos los espafioles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes ptiblicos promoveran las condiciones necesarias y estableceran las normas pertinentes para hacer efectivo ese derecho» (art. 47) o que «los poderes plblicos garantizaran la defensa de los consumidores y usuarios, prote- giendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud, y los legitimos intereses econdmicos de la misma» (art. 51) no lleva a cabo meras enunciaciones ret6ricas, sino que legitima y justifica la eventual accion de los poderes del Estado, posibilitando que éstos llevan a cabo una actuacion interventora, atin a costa de restringir la libertad de contratacién y dispo- sicién en algunas materias. Esta posibilidad se ve unida, en los textos que recogen las lineas del constitucionalismo social, al reconocimiento y potenciacién de determina-164 LUIS LOPEZ GUERRA das organizaciones, a las que se encarga expresamente la realizacién de acuerdos y negociaciones colectivas: determinadas formas de contrataci6n se convierten en negociacién colectiva. Es frecuente, en este aspecto, el reconocimiento del papel de los Sindicatos (Constitucién italiana, art. 39; Constituci6n portuguesa, art.57;Constitucion espaiiola, arts. 7 y 28) y de las. organizaciones patronales (Constitucién espaiiola, art. 7; Constitucién de Colombia, art. 39), asi como de los mecanismos de contrataci6n colectiva, y de la legitimidad del ejercicio de las armas 0 técnicas tipicas para la defensa de intereses colectivos, como la huelga de los trabajadores. En ocasiones (asi, Constitucién espaiiola, art. 37) se llega a garantizar la fuerza vinculante de los convenios colectivos, convirtiendo asiennorma vinculante, respaldada por el Estado, al resultado de acuerdos entre sujetos colectivos, que se imponen asf a la autonomia individual. 3. Constitucionalismo social y derechos de prestacién Una caracterfstica tipica del moderno constitucionalismo social es la creciente inclusi6n en las Constituciones, no sélode previsiones de regulacion estatal de relaciones contractuales, sino también de mandatos a los poderes ptiblicos para que provean o financien una serie de prestaciones a los ciudadanos. Se trata dela concesiéna éstos de derechos /crédito o derechos de prestacién, a que se hizo referencia mas arriba (Cap. V1.5). La previsién de una actuacién estatal consistente en mejorar o facilitar directamente las condiciones de vida de los ciudadanos se encontraba ya en. el siglo XIX, en muchos paises europeos, en la legislacién ordinaria. Hay sobre todo dos materias en que histéricamente, el Estado (0 en general, los poderes ptiblicos) ha realizado prestaciones directas: la educacion y la Seguridad Social. En cuanto a la primera, por ejemplo, la Constitucién espafiola de 1812, en su articulo 366 disponia que «en todos los pueblos de la Monarquia se estableceran escuelas de primeras letras en las que se ensefiaré a los nifios a leer, escribir y contar, y el catecismo de la religion catélica», si bien slo posteriormente se garantizé legalmente la efectividad de la ensefianza obligatoria (en 1857, de los seis a los nueve afios). En la mayorfa de los paises europeos se establecieron, mediante ley, sistemas educativos gratuits, al menos con la ensefianza primaria. En cuanto a la Seguridad Social, la legislacién, a lo largo de los siglos XIX y XX fue estableciendo, primeramente, sistemas de seguros mixtos (con fondos procedentes de trabajadores, empresarios y Estado) y posteriormenteLA CONSTITUCION Y LA ORDENACION DE LA VIDA SOCIAL Y ECONOMICA 165 sistemas prestacionales de financiacion estatal. De la «Seguridad Social» se pas6 en ocasiones a sistemas de cobertura nacional. Estas tendencias hist6ricas plasmadas primeramente en la legislacion, se tradujeron en disposiciones en los textos constitucionales a partir de la segunda posguerra mundial, afectandoa las mas variadas materias:no s6lo educaci6n, sanidad y seguridad social, sino también aspectos como ocio, deporte 0 vivienda. Ahora bien, y como ya se sefial6, el reconocimiento de este tipo de derechos tropieza con una notable dificultad. Al tratarse de derechos de prestaci6n, su efectividad depende de la disponibilidad de medios materiales para su realizacién. Cabe dudar de los efectos de la proclamacién solemne del derecho a una prestacién, como el derecho a disponer de una vivienda digna si no existen los recursos necesarios para construir las viviendas necesarias. Por este motivo, las proclamaciones referentes a los derechos de presta- cién se realizan, en los textos constitucionales, en forma en ocasiones debilitada, en comparacién con los derechos de libertad 0 los derechos politicos, de mas facil realizacién. Pero no seria correcto considerar que el reconocimiento de los derechos de prestacién tiene una mera dimensi6n ret6rica. Al menos, pueden apuntarse los siguientes efectos juridicos: a) En primer lugar, tienen un efecto interpretativo sobre otras clausulas constitucionales. En efecto, la previsién de unos derechos sociales implica la habilitacién a los poderes publicos para llevar a cabo las medidas necesarias para hacerlos efectivos. Ello supone que los poderes ptiblicos podran, incluso, imponer limitaciones 0 restricciones, a otros derechos, para garantizar la prestacion de los derechos sociales constitucionalmente reconocidos. Los derechos de los individuos, y las competencias de los poderes priblicos habran de interpretarse, pues, desde la perspectiva de la solidaridad, y no desde una perspectiva meramente individualista. b) Por otro lado, las proclamaciones constitucionales en este sentido, suponen, no sélo una exhortacién 0 mandato, sino también un limite a la accién de los poderes puiblicos. Si la Constitucién garantiza o reconoce un derecho a prestaciones determinadas (en caso de desempleo, de accidente, etc.) el legislador, si bien podra adecuar esos mandatos a las necesidades y disponibilidades del momento, no podra, sin embargo, suprimir o anular los sistemas de prestacién o proteccién ya establecidos.166 LUIS LOPEZ GUERRA 4. El tratamiento constitucional del derecho de propiedad Posiblemente sea la regulacién del derecho de propiedad uno de los exponentes més claros dela evolucién del constitucionalismo. En los inicios de éste, la propiedad aparecia como el derecho «inviolable y sagrado», base y fundamento del orden social. Precisamente, uno de los primeros objetivos de los revolucionarios del siglo XVIII (y en Espafia de principios del siglo XIX) fue definir y reconstruir el derecho de propiedad, librandolo de las vinculaciones y trabas que, en el Antiguo Régimen, dificultaban su libre uso y disposicién. Ciertamente, las Declaraciones de Derechos y las Constitu- ciones revolucionarias admitian ciertos limites y restricciones al derecho, centradas esencialmente en la necesidad de un sistema impositivo, y, en ciertos casos, en la posibilidad de expropiacién. Pero se trataba de limitaciones tasadas, y sometidas a severos requisitos. También en este aspecto la evolucion, primero, de las leyes, y, posterior- mente, de las Constituciones ha supuesto un notable cambioen relaci6n con el primer constitucionalismo. Las necesidades sociales han dado lugar a un régimen juridico de la propiedad que se caracteriza por la relativizacion de este derecho y su subordinacién a su funcién social. Las Constituciones, en efecto, vienen a configurar la propiedad como un derecho no ya slo limitado (es decir, parcialmente restringido) eventualmente por la iey sino como un derecho «delimitado» (es decir, definido) por el legislador. En los elocuentes términos del art. 14.2 de la Ley Fundamental de Bonn «La propiedad tiene sus cargas. Su uso debe servir asimismo al bienestar general». Y, en palabras de la Constituci6n espafiola de 1978 (art. 33.2) tras reconocerse el derecho a la propiedad privada y a la herencia, «la funcién social de estos derechos delimitara su contenido, de acuerdo con las leyes». Esta subordinacién de la propiedad a su funcién social tiene muy diversas manifestaciones. La primera de ellas, y la mas Ilamativa en el mundo actual, reside en la generalizada creacién de limites al uso y disposicién de la propiedad, para conseguir objetivos de interés general. Muestra de ello pueden ser las limitaciones a la construccién y al uso del suelo, tipicas de la planificacién urbanistica, y, mas ampliamente, de la ordenacién general del territorio. Pero yendo més all4, la evolucién hacia el constitucionalismo social se ha traducido en una mayor habilitaciona los poderes ptiblicos para disponer, en casos determinados, de la propiedad de los ciudadanos. El constitucionalismo clasico reconocia la posibilidad de expropiacién. Perola hacia dependerde la existencia de una «necesidad ptiblica legalmenteLA CONSTITUCION Y LA ORDENACION DE LA VIDA SOCIAL Y ECONOMICA 167 constatada, y con la condicién de una indemnizacién justa y previa» (Declaracién de 1789, art. 17). De estas condiciones, una, ciertamente, se ha mantenido, esto es, la exigencia de una base legal de la expropiacién. Pero en otros aspectos, no han dejado de producirse cambios: -Encuantoa la necesidad que justifica la expropiacién, junto a la utilidad publica se ha venido a admitir también el interés social, esto es, que de la expropiacién deriven ventajas sociales, aunque su objeto no sea atribuir los bienes expropiados al uso ptiblico. La expropiacién puede ser instrumento, asi, para una transferencia de dominio entre particulares (por ejemplo, en los planes de reforma agraria). - En cuanto a la indemnizacién, tiende a desaparecer en muchas Cons- tituciones la exigencia de que sea «previa»: no se impone tal requisito en la Ley Fundamental de Bonn, ni en la Constitucién espaiola de 1978. Se mantiene sin embargo la exigencia de la indemnizacion «correspondiente» art. 33.3 C.E,), 0 se prevé que la «indemnizacién se fijard considerando en forma equitativa los intereses de la comunidad y de los afectados» (Ley Fundamental de Bonn, art. 14.3). - No falta algtin ejemplo constitucional en que, incluso, se prevé la posibilidad de expropiaciones sin indemnizaci6n. Tal era el caso del famoso artfculo 44 de la Constitucién de la Segunda Reptiblica, orientado ala redistribucién de la propiedad agraria: «La propiedad de toda clase de bienes podré ser objeto de expropiacién forzosa por causa de utilidad social mediante adecuada indemnizacion, a menos que disponga otra cosa una ley aprobada por los votos de la mayoria absoluta de las Cortes». En todo caso, la expropiacién sin indemnizacién no aparece hoy como una técnica comtin, al menos en Europa Occidental. Larelativizacién de la propiedad también se manifiesta en otro aspecto: la regulacién constitucional del sistema tributario. La doctrina clasica en esta materia era la expresada por el adagio No taxation without representation. Tal principio se mantiene hoy en las modernas Constituciones, que, en general, establece el principio de legalidad de los tributos. Ahora bien, la caracteristica del constitucionalismo social es que el sistema impositivo no s6lo es un instrumento para subvenir a las necesidades del Estado, sino también un medio de redistribucién de la riqueza, en cuanto que los fondos pliblicos financian prestaciones sociales que, por lo comtin, favorecen a los sectores con menores ingresos econémicos. Ello supone también la intro- duccién de la progresividad como criterio tributario: es decir, que los tipos impositivos (porcentajes de bienes que el Estado detrae) aumentaran seguin aumente la capacidad econémica del contribuyente, de manera que los168 LUIS LOPEZ GUERRA mayores contribuyentes pagaran proporcionalmente mas en forma de tributos al Estado. Disposiciones de este tipo pueden encontrarse en la Constitucién italiana de 1948 (art. 53: «El sistema tributario se inspira en criterios progresivos») y en la Constitucién espafiola de 1978, que prevé «un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad» (art. 31.1). Debe tenerse en cuenta en todo caso, que la relativizacién constitucional de la propiedad no supone su desaparicién. En general, las Constituciones (incluso en el constitucionalismo social) reconocen expresamente el dere- cho de propiedad, que puede verse limitado, pero no radical y generalmen- te suprimido. De hecho, el constitucionalismo social tiende hacia la exten- sién y distribucién (0 re-distribucién) de la propiedad, y no hacia su supresién. 5. La direcci6n piiblica de la economia Durante todo el siglo XIX fue constante la critica al orden liberal en el sentido de que muchos aspectos de la actividad econémica, por su trascen- dencia y repercusiones en toda la sociedad, no podian dejarse en manos privadas, sometidos al interés individual, sino que debian ponerse en manos de la colectividad. En su vertiente mds extrema, los criticos del sistema econémico liberal defendian la abolicién de la propiedad privada de los medios de produccién y la creacién de un sistema econémico colectivizado. Esa colectivizacién podia suponer la «estatalizaci6n» de la economia, 0, como en la teoria marxista, su control por el proletariado organizado. El Manifiesto Comunista de Karl Marx y Friedrich Engels (1848) era tajante en este aspecto: «En este sentido, la teorfa de los comunistas puede resumirse en una simple frase: abolicin de la propiedad privada (...). Elproletariado utilizard su supremacia politica para arrebatar gradual- mente a la burguesfa su capital, para centralizar todos los instrumentos de produccién en manos del Estado, es decir, del proletariado organizado como clase dirigente, y para aumentar el total delas fuerzas productivas tan rapidamente como sea posible». EI programa de estatalizacién de la economia fue el asumido por muchos de los partidos socialistas, a partir del Programa de Gotha (1875) del Partido Socialdemécrata Aleman. No obstante, en la mayoria de los paises occidentales no lleg6 nunca a imponerse la colectivizacién de la economia. Lo que sf se produjo fue una adaptacién del sistema econémico, de maneraLA CONSTITUCION Y LA ORDENACION DE LA VIDA SOCIAL Y ECONOMICA 169 que, aun manteniéndose la mayorfa de la actividad econémica en manos privadas, fue desarrollandose y aumentando el papel del Estado como orientador y director de la economia. Ello se tradujo, por un lado, en la paulatina creacién de un sector publico estatal, es decir, en um sector de la actividad productiva de propiedad y gestién ptblica; y por otro, en el crecimiento de los medios de direccién y orientacin por parte del Estado de la economia en general. Lacreaciéndeunsector puiblico estatal aparece expresamente reconocida, como objetivo constitucional, en la Constitucién alemana de Weimar en su articulo 155: «Por medio de la ley, sin perjuicio de indemnizaci6n, puede el Reich convertir en su propiedad aquellas empresas econdmicas privadas que sean aptas para la socializacion. Puede el Reich intervenir por si mismo y por medio de los Lander y los municipios en la administracion de las empresas y agrupaciones econémicas». La idea de la ventaja o conveniencia de que una parte, mayor o menor, de la economia se sustrajera de la propiedad privada y se convirtiera en propiedad estatal se refleja también en el constitucionalismo europeo posterior a la Guerra Mundial. En las nuevas Constituciones de Europa Occidental se prevé la posibilidad de medidas socializadoras, que convertirian al Estado en duefio de parte de las actividades productivas, industriales, comerciales y de otro tipo. El Pream- bulo de la Constitucion francesa de 1946 proclamaba que «todo bien, toda empresa, cuya explotacién tenga o en lo sucesivo adquiera caracter de servicio ptiblico nacional 0 de monopolio de hecho, se convertird en propiedad de la colectividad». La Constitucién italiana de 1948 (art. 43) prevefa la transferencia al Estado de empresas referidasa servicios piblicos esenciales 0 a fuentes de energia 0 monopolios: la Ley Fundamental de Bonn, de 1949 (art. 15) autorizaba la conversién, mediante ley, de la tierra y el suelo, las riquezas naturales y los medios de produccién», «en propie- dad colectiva u otras formas de economia colectiva». La vocacion socializadora es también evidente en las Constituciones europeas del tiltimo cuarto de siglo, como la portuguesa de 1976 y la espaiiola de 1978 (art. 128.2). No obstante, las posiciones socializadoras que ponfan el acento en Ia propiedad ptiblica de los medios de producci6n han atenuado notablemen- te sus pretensiones, al menos en las tiltimas décadas; se ha puesto progre- sivamente el acento en la mayor eficiencia de la iniciativa privada y en los peligros que la acumulacién de poder, econémico y politico, en manos de lasautoridades, supone para la libertad individual. De hecho, el ejemplo de los mediocres resultados de las experiencias de economia colectivizada (paises del Este de Europa) fue un elemento disuasor frente a la tendencia170 LUIS LOPEZ GUERRA hacia la estatalizaci6n de la econom{a: en Europa Occidental, los partidos socialistas fueron, paulatinamente, renunciando a la colectivizacion de la economia como objetivo politico. Fue relevante, en este aspecto, el progra- ma de Bad Godesberg, de 1959, del Partido Socialdemécrata Aleman, punto de inflexién en todo el pensamiento socialista europeo. La disminucién del entusiasmo por la estatalizacién de la economfa no ha supuesto, ni mucho menos, la vuelta a un sistema de abstencionismo estatal en este ambito. Las previsiones constitucionales, si no se han traducido en una socializaci6n global de la vida econémica, si han tenido como consecuencia un fortalecimiento del papel del Estado como impulsor y orientador de la actividad econémica. Como ejemplo de este papel pueden sefialarse: a) El mantenimiento de un sector piblico de considerable importancia en todos los pafses europeos occidentales. Ello se manifiesta al menos en dos campos de actuacién. Por un lado, en aquellos servicios ptiblicos no rentables, que dificilmente podrfan ser asumidos por la iniciativa privada (determinados transportes, algunas comunicaciones, etc.). Por otra, aque- Hasactividades de relevancia para la defensa (industrias militares y conexas) © necesitados de intervenci6n estatal para evitar monopolios o concentra- ciones de poder peligrosas para la estabilidad econémica y politica. Entre este tipo pueden sefialarse las telecomunicaciones y, la Banca emisora. b) La disponibilidad de numerosos instrumentos de orientacién de la economia. Sin necesidad de transformar la actividad econémica en una actividad ptiblica, las Constituciones proveen al Estado de medios de planificacin y orientacién de la economia, utilizables con diversa intensi- dad. La politica fiscal y presupuestaria, y la politica monetaria conceden a los poderes ptiblicos armas suficientes para encauzar en gran medida la politica econémica. En ocasiones se crean 6rganos constitucionales para evar a cabo esa politica, o asesorar al Gobierno en su realizacion (consejos econémicos y sociales). El modelo constitucional econémico en los paises occidentales, al menos en Europa, puede pues definirse como de economia de mercado, basado en la propiedad privada (en ocasiones espectficamenteasidesignado,comoen la Constitucién Espafola de 1978, art. 38: «Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economia de mercado») pero sometido a un alto grado de intervenci6n y orientacién estatal, con vista a la salvaguardia deLA CONSTITUCION Y LA ORDENACION DE LA VIDA SOCIAL Y ECONOMICA 171 la estabilidad del sistema y de los intereses de los grupos menos favoreci- dos: en ocasiones se ha designado como economia social de mercado. Este tipo de modelo econémico (reconocido o no expresamente en la Constitucién) se ha mantenido frente a la desaparicién del modelo consti- tucional socialista representado por los paises del Este de Europa. En ellos, las tendencias colectivistas se habian traducido en sistemas econdmicos en que predominaba, con cardcter casi absoluto (al menos en términos cuan- titativos) la propiedad y direccién ptiblica de los medios de produccién. Entre 1917 y 1989 se desarrollé en efecto un constitucionalismo socialista ajeno en gran manera ala tradicién del constitucionalismo clasico; este tipo de constitucionalismo se basaba, en términos de la Constitucién de la URSS de 1977 en «la propiedad socialista de los medios de produccién en forma de propiedad del Estado (patrimonio de todo el pueblo) y propiedad de los koljoses y otras organizaciones cooperativas» (art. 10). La crisis de estos sistemas les ha convertido, al menos por el momento, en un paréntesis en la historia de las organizaciones politicas. 6. Bibliografia @) Obras cldsicas Para la verliente no esiatista de la ideolog(a colectivista, Karl MARX y Friedrich ENGELS. Manifiesio Comunista (1848), Madrid, 1981. Para los origenes del estatismo socialista, Ferdinand LASSALLE ¢Qué es una ConstiluciGn? (1860), Barcelona , 1976. Como ejemplo de anélisis concreto. Charles BEARD Una interpretacion econémica de la Constitucién de Estados Unidos (1913), Buenos Altes, 1953. Para el concepto de Estado Social, Hermann HELLER «Rechissiaat oder Diktatur» (1929), en Gesammelie Schriften, vol. l, Leiden, 1971 b) Obras aciuales JM. LOJENDIO, «Derecho Constitucional Econémico» en Constitucién y Economia, La ordenacién del sistema econémico en las Constituciones occideniales, Macricl, 1977. pags. 79-98. J. DE ESTEBAN, «La funcién transformadora de las Constitucio- nes Occidentales» Ibidem, pags. 149-160. L. 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