Estado Del Arte Modernizacion - de - La - AT - Ciat
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| [ESTUDIOS
Modernizacion de la Admini
Secretarta Ejecutiva del CIAT
Introduccién explicanesaatenciéncreciente, Entre
ellas, se destacan las siguientes:
Desde hace ya 25 afios el Centro | - Las crisis econémiicas por las que
Interamericano de Administradores | han atravesado la mayorfa de los
‘Tributarios ha venido promoviendo | pafsesendesarrollo.especialmente
Ja discusiéa, el intercambio de | enladécadade180,incluyencomo
informacién y de experiencias y | componente comin la existencia
desarrollando actividades de | de déficits fiscales econémicos a
‘cooperacidn y asistencia técnica en | nivel gubernamental
materia de impuestos, creando las | En un documento publicado en
condiciones que han permitido | octubre de 1990 por el Fondo
ejecutar, directa 0 indirectamente, | Monetario Internacional (FMD,
procesos de fortalecimiento y | se indica que entre 1982 y 1990
modemizacién en la mayoria de las | los palses en desartollo de Asrica,
‘Administraciones Tributarias de sus | Asia, Europa, Oriente Medio y
paises miembros, teniendo muy ala | América, mantuvieron un déficit
vista la importancia ereciente que en | fiscat promedio com relacion al
elmarco de los problemas politicos, | PBLoscilante entre e15% en 1982
econdmicos y sociales ha alcanzado | yel 3.8% en 1990. Enelcasode
hasta nuestros dfasel tema tributario. | _los paises americanos el déficit
Enlaprimera Asambleadel CIAT | promedio fué del 5.8% en 1982
cumplidaenPanaméen1967,e1Prof. | _y descendié al 2.2% en 1990.
Shoup seflalaba que “la admi- | - Laimportanciadeladeudaextema
nistraciOn de impuestoseslallavede | en 10s pafses en desarrollo,
1a politica fiseal”, De esa forma tan | determing queuna parte sustancial
enfética una autoridad en la materia | de los recursos financieros
dejaba expuesta la importancia de la | gubernamentales haya sido
administraci6n tributaria como | — destinada al pago del servicio de
instrumento esencial para posibilitar | Ja misma,
Ia mejor aplicacién de las leyes | Enel documento antes citado, se
impositivas. observa que la deuda externa de
Desde ese momento, 1a| los pafses en desarrollo en las
prohlemsticn deta administracién | mismas regiones. se increment6 |
tributaria ha constituido un objetode | de 0.8 mil millones de délares en
Jamayor atenciGn para los gobiemos | 19824 1.3 mil millones en 1991
y los organismos intemacionales en} En los pafses americanos el
todoel mundo yespecialmenteenlos | incrementode la deuda nominal y
patses en desarrollo. cl servicio de la misma dismi
Diversas razones, fundamen- | —nuyeron en ese perfodo, pero
‘talmente dadas en {a década pasada, | continuaron siendo muy impor-
REVISTA DE ADMINISTRACION TRIBUTARIA Niro 10 Marzo! 1992
istracion Tributaria
tantesen términos financieros. En
efecto,larelacién entreladeuda
externa y el PBI era del 43% en
1982 y del 32.7% en 1991.
Las razones anteriores deter-
‘minaron que en la vltima década las
politicas fiscales gubernamentalesde
los pafses americanos en desarrollo |
se hayan orientado principalmente, a
Ja eliminacién del deficit y a la
liberacién de recursos para atender el
funcionamiento de los servicios
piiblicosyel pagodeloscompromisos
ccontrafdos.
En ese sentido, se ha tropezado
con serias dificultades politicas. y
sociales para la creacién de nuevos
tributos o para el aumento de los,
cexistentes, as{comoparalareduccién
de los gastos piblicos. Dichas
dificultades explican que se haya
prestadouna especial atencién ala
‘administracién tributaria, demodo
de lograr una mayor efectividad y
eficienciadelamisma,comoforma
de incrementar la recaudacion de
Jos impuestos.
En el Informe 1990 del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID),
se aprecia que salvo muy pocas
excepciones (principalmente
Argentina, Panamé y Peni), entre
1980 y 1989 los paises americanos
en desarrollo mantuvieron 0
incrementaron la proporcién de
susingresoscorrientes on respecto
al PBL
En 1989, enla gran mayorfadelos
paises esa proporcién se sitia
alrededor del 15%, llegando al 33% en el caso de Chile. Esas relaciones
son promedialmente altas, com-
paradas incluso con la de patses mas
desarrollados.
Lo precedentemente expuesto
conrespecto alos paises americanos
endesarrollo,demuestraen general
para el periodo 1982-1990, una
disminuci6n del déficit fiscal y et
mantenimiento y atin aumento del
“esfuerzo tributario”.
Resulta obvio que ese “esfuerzo
tributario” debe acreditarse por
unlado, alasimportantesreformas
tributarias levadas a cabo por los
paises y por otro, al com-
portamiento de Ia administracién
tributaria, si bien resulta muy
dificil diseriminar Ia participacién
de cada uno de esos factores,
Alrespecto,enunadelasrecientes
Conferencias Técnicas del CIAT, el
FMI records que la década del 80 fué
sefialada como una “década perdida”
para América Latina, en raz6n de los
resultados observadosentérminosde
desarrolloy crecimiento econémico.
Sinembargo, agreg6queenel érea de
Ja administracion tributaria dicha
‘década puede considerarse a"“década
ganada”, porque varios patses
miembros del CIAT dieron saltos
cualitativos muy importantes en sus
administraciones tributarias.
En este contexto el CIAT ha
‘venido desarrotiando su Programa de
Asistencia Técnica en un niimero
también creciente de pafses, en los
‘quese ejecutaronoseesténrealizando
proyectos para el fortalecimiento y
modemizacién de las Adminis-
traciones Tributarias, gracias a la
confianza de los Organismos
Financiciuy Intcrnaciouates, espe
cialmente de! Banco Interamericano
de Desarrollo, BID.
Enelpresenteestudioseentregan,
sumariamente, las principales
caracterfsticas del citado Programa,
jos factores de éxito claves
{dentificados en la ejecucin de este
2
tipo de proyectos y, finalmente, | identificacién y definicion de
algunas tendencias y enfoques en | problemas, determinacién de
‘cuanto @ la Cooperacion Técnica | requerimientos de informacion de las
propiciada por el CLAT. administraciones — tributarias,
. desarrollo ¢ implementacién de
Caracteristicas del Programa | normas, sistemas, procedimientos, |
de Cooperacién Técnica del | etc., seminarios, cursos de adies-
CAT tramientoy otrasaccionesparaasistir
en Ia resolucién de problemas no
El Programa de Cooperacién | identificados.
Técnica del CIAT, nace como una | La asistencia técnica del CIAT se
necesidad y respuesta impostergable | concreta en un proyecto o en varios,
alos patses de América, paramejorar | proyectos especificos. Un proyecto
y modemizar sus administraciones | de asistencia técnica se define como:
tributarias ante 1a necesidad de | Un conjunto de actividades
incrementarlasrecaudacionesfiscales | encaminadas a lograr soluciones con
ylaimpracticabilidad decrearnuevos | objetivos y resultados espectficos y |
Jmpuestos o incrementar la tasa de | con un presupuesto y tiempo
los existentes preestablecidas |
Elcuadrogeneral,quepresentaban | En el contexto de la asistencia
las administraciones tributarias de | técnica del CIAT, un Proyecto se
fos patses de la regiGn a fines de la | entiende como un esfuerzo
‘década del 70, se caracterizaba por | esencialmente de los gobiemos que
los siguientes hechos: manteniendo su responsabilidad
= Gran evasién tributaria bésica en el mismo, buscan la
= Sistemas de informaci6n | asistenciadel CIATen la solucién de
deficientes. su problema.
- Recursos informéticos insu- | _Acontimuacién se puntualizan las
ficientes y mal utilizados. principales caracterfsticas del
~ Sistemas y procedimientos | Programa de Cooperacién Técnica
administrativescomplejosy poco | del CLAT:
eficientes
~ Sistemas de gestién gerencial | Integral y Multidisciplinario
deficientes e inoperantes |
= Personal poco calificado y | La diversidad de matices en ta
ccapacitado, problemstica de las administraciones
= Legislacioncomplejay deficiente, | tributarias exige enfocar las
D Eneesivos. impuestos a | toluclones con un crterio integral y |
aadministrar. multidisciplinario, abarcando todos |
E] programa de Cooperacién | los aspectos de la administracion,
Técnica del CIAT esté dirigido a | desde los aspectos legales, nor-
mejorar y modernizar las | mativos, procedimentales, infor-
administraciones tributarias de sus | méticos,hastalos organizacionales y
pafocs micmbrus, urediamte ta | de adicstramicite y capacitacicns de
transferencia de tecnologia de | los recursos humanos; donde
conocimientos técnicos y de | participan expertos tributarios,
cexperiencias calificadas, aportando | administradores, técnicos infor-
soluciones précticas a problemas | méticos, auditores y especialistas en
identificados. educaciéa,
Estas soluciones comprenden | Este enfoque integral y
todaslasaccionesrelacionadasconla ! multidisciplinario,permiteatacarcon |
"TAX ADMINISTRATION REVIEW Nomber 10 March’ 1992 ‘mayores probabilidades de éxito los
problemas de una administracion de
cardcter siempre muy complejo y la
implantacién de soluciones con
resultados efectivos para la
administraciGn, Paracitarunejemplo,
lainterrelaciéndelaasistenciatécnica
y el adiestramiento, por un lado
asegura el nivel de conocimientos
requeridos porlacontraparte nacional
para capacitar Ia experiencia de los
asesores, ¥ por otro permite a los
funcionarios adiestrados poner en
préctica el entrenamiento a medida
que se van implementando los
sistemas.
Ensfntesisestepunto,seconcluye
que equipos multidisciplinarios e
integrales_permiten _alcanzar
Soluciones balanceadas, donde los
clementos de solucin se dosifican y
administran segtin el caso particular.
Participacin de la Contraparte
Nacional
Los proyectos se desarrollan a
través de equipos de trabajo
conformados por expertos del CIAT
con Ia contraparte nacional del pats
asistido, cuyos miembros gene-
ralmente han sido adiestrados en los
‘campos objeto de la asistencia, de
forma que estén en la capacidad de
asimilarlatransferenciadetecnologia
y particular activamente en el
desarrollo, implantacién y operacién
del proyecto.
La activa participacién de la
‘contraparte nacional ha probado set
fundamental para asegurareléxitode
cualquier proyecto de cooperacién
técnica, maxime si éste significa
introducir cambios sustantivos para
modernizar Ia administracién. Entre
las medidas para asegurar la
operatividad de esta estrategia estin
la participacién de funcionarios de
Jas reas problema, la formacién de
personal seleccionadodeesasmismas
unidades funcionales y la definiciéa,
| ambiente dado.
¢jecucién y seguimiento de un plan
de trabajo que coordine los esfuerzos
‘irigidos a i solucion del probtema,
Empleo de Moderna Tecnologia
Informatica
Las administraciones tributarias
son esencialmente organizaciones
procesadoras de informacién. Sus
insumos son informacién y sus
‘productos son también informacién.
Porlotanto,unodelosfactoresclaves. |
para el éxito de una administracion |
tributariaes contar conunadecuado
sistema de informacién.
Enloqueserefierealautilizacion
ela ecnologiainformaticade apoyo
a los sistemas de informacién. se
‘busca promover la utiizacion de |
tecnologia que responda al nivel de |
desarrollo actual, que tenga
proyeccién hacia el futuro y que se |
pueda implementar en un medio
Empleo de un Sistema de
Gestion de Proyectos
‘Mucho se ha insistido en el CIAT
en la necesidad de utilizar métodos
modemos de gestién que permiten
efectuar el planteamiento, manejo ¥
control de los proyectos. La
organizacion de los esfuerzos
orientadosallogrodeciertosobjetivos
no resulta tan obvia como pudiera
pensarse en un principio y noes raro
encontrar situaciones donde los
proyectos encuentran dificultades en
su ejecucién por la ausencia de estas
técnicas administrativas.
Aplicacion de Meroaotogia
Sistémica
EI CIAT ha adoptado como
metodologfa general para la
planeacién y ejecucién de sus
proyectos hasadosen la aplicacién
REVISTA DE ADMINISTRACION TRIBUTARIA Nimero 10 Macro 1992
del enfoque sistémico, Bajo este
contexto, el ciclo de vida de un
proyectose divide en fases,cada fase
comprende a su vez actividades y
éstas a su vez tareas bien definidas.
Esta metodologta permite una
plancaciénestricay labasqueda de
soluciones orientadas a resultados,
Factores de éxito en la
Ejecucién de Proyectos de
Cooperacién Técnica
= Contar con un sistema tibutario
racional, simplificado, aceptado
socialmente y que permita el
desarrollo ¢ implantacién de
‘normas y procedimientos simples
y_ofientados a facilitar el
‘cumplimiento voluntario de los
ccontribuyentes.
- Iniciar el proyecto con un
diagndstico que permita tener una
idea muy clara de la
administraci6n, sus recursos,
aspectos positives, sistemas de
informaci6n, limitaciones, pro-
blemas y resultados esperados.
~ Teneruftaconceptualizacion muy
clara y un diseflo integral det
sistema de informacisn tributario
‘a implantarse, con identificacién
muy precisa de ia informacién
‘bdsica requerida, de los flujos de
informacién y modelo de datos @
cconstruirse, y que ésta responda a
los requerimientos de la
administraci6n.
- Tener definida una metodologia y
‘técnicas basadas en los principios
estructurados parael desarrollo de
Jos sistemas de informacién,
- Tener una infraestructura
infummdtica orientate «le
descentralizacién y distribucién
de los procesos en los usuarios,
tilizando equipos de tecnologta
-y software abierto; bases de datos
¥y lenguajes de cuarta generacién
que permitan el desarrollo de sistemas dindmicos, flexibles y
transportables.
Tener formularios simples,
sencillos de tramitar y
procedimientos orientados a
facilitar el cumplimiento de los
contribuyentes,asfcomosistemas
de captura y validacién de datos |
que garanticen 1a integridad,
confiabilidad y oportunidad de la
‘nformacién:
Contar con un equipo de técnicos
nacionales especialistas en
informatica © y M y técnicas
tributarias, adecuadamente
capacitados para desarrollar en.
tiempo y con calidad los sistemas
de informacién,
Contar con la activa participacién
de funcionarios a nivel ejecutivo
normativo y operative de la
administracién, en el disefio €
implantacion de los nuevos
sistemas y en laclaboracién de las
Propuestas decambios y reformas
ala misma,
Disponer deconsultores de primer
nivel con experiencia en sus dreas,
de especialidad y capacidad de
trabajar en grupo y transmitir
experiencias y conocimientos a
Jas contrapartes nacionales
actuando con mentalidad
‘empresarial
‘Contar con el apoyo decidido de
las autoridades superiores, que se
traduzca en dotacién de los
recursos humanos y materiales
requeridos por este tipo de
proyectos y la toma de decisiones
‘oportunas para introducir todos
los cambios necesarios para
‘modernizar la administracién.
‘Contar con un adecuado sistema
de capacitacion y adiestramiento
de personal, que permita formar
personal tanto para el desarrollo
de los nuevos sistemas como para
‘operar y utilizar y mantener los
sistemas desarroliados. |
= Contar con un adecuado sistema
deplaneacién, ejecuciény control
de proyectos, que permita
‘garantizar unaejecuciGn ordenada
Y sincronizada de las diferentes
actividades de Ios mismos y
cumplircon as metasestablecidas,
‘Tendencias en la
Modernizacién de las
Administraciones
‘Tributarias
Sistema Tributario
Buscar la simplificacién det
sistema tributario en términos del
mimero de los impuestos a admi-
nistrar, doténdole al sistema de
caracteristicas sobre (odo recauda-
torias; ampliando la base impositiva,
liminando exenciones y subsidios,
obteniendo mayor neutralidad,
‘equidad y sencillez y aplicacién de
tasas impositivas que sean aceptables
por los contribuyentes.
En este mismo sentido se debe
entre otras medidas, implantar la
autoliquidacién en las declaraciones
-ypagos,establecer que los formularios
de declaraciones sirvan simul-
téneamente para pagar el impuesto,
trasladar al Ejecutivo-Ministerio de
Hacienda- la facultad para sefialar
formularios, lugares y plazos para
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