LA MEDIACIÓNDE LA COMUNIDADEUROPEAY DE LA ONU

Por BELÉNLARA FERNÁNDEZ

El conflictode Bosnia,apartede los consiguientessufrimientosy pérdidas

de vidashumanas,tieneentreotrascosas,la particularidadde desarrollarse
en una zona ubicada en el mundo «civilizado»,en el ámbito geográfi
co europeooccidentalque se ha distinguidopor la ausenciade conflictos
armados desde que finalizase la Segunda Guerra Mundial. En conse
cuencia, esteconflictocomenzóa percibirsecomo una frustracióno como
una amenazadirectaal procesode UniónEuropea,quetraslas revoluciones
de 1989en la Europadel Este y la guerradel Golfose enmarcabaen un
hipotético «nuevoorden’>donde Occidentepodíasolucionargravesconflic
tos en cualquierpartedel mundoen un abriry cerrarde ojos,y dondeexistía
un acuerdotácito de que la ComunidadEuropeadebía conducir,dirigir y
solucionarlos asuntosque se desarrollasen
en el territoriode Europa.Así,la
impotenciasentidaante los conflictosque iban surgiendoen la extintaYu
goslavia aparecíacomo algo intolerable.
La cuestiónde la impotenciaoccidentalparadetenerel conflictotuvomucho
que ver con la eurocéntricaidea de que en esta confrontacióntodo se
reducía a la resoluciónde viejascuentasbalcánicas,omitiendolas influen
cias decisivasque hubieranpodidotener otrosconflictospreviamenteper
mitidos o fomentadospor las potenciasoccidentales.Tambiéntuvo mucho
que ver con ciertoscomplejoseuropeos.La formaciónde un ejércitointer
nacional de intervencióndebía de ser homogéneapues el predominioneto
de cualquiercontingentede tropas francesas,italianaso británicasque
hubiese simplificadomucho las cosas, hubieradespertadoserios recelos.
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Además, sin unaconcepciónclarade cómola situaciónde Bosniaafectaba
a los intereseseuropeos,resultabamuydifícil,por no decir imposible,esta
blecer los objetivospolíticosde la intervención. Sin unosobjetivospolíticos
claros no puededefinirsesuficientemente la configuracióny tamañode una
fuerza de intervención.Porotra parte,¿quépaísestabadispuestoa arries
garse asumiendoresponsabilidades en solitario,implicándoseen un conflic
to europeo?A esto se sumabaque si los norteamericanos actuabanen la
zona comofuerzarazonablemente neutralse pondríade manifiestola inca
pacidad europeaparaponeren ordensupropioterritorio,en un momentoen
que las negociacionesparala creaciónde la UniónEuropeaestabanentran
do en una fase decisiva.
Cuando el presidenteMitterrandacudióa Sarajevocontribuyendodecisiva
mente a la aperturadel aeropuertode la asediadacapital,se dijo, con cierto
alivio, que se habíaadelantadoa unaacciónde fuerzade los norteamerica
nos. Otros,por el contrario,opinaronque al desactivarla másseriaamenaza
de intervenciónmilitarde la Comunidadpusoal descubiertosu decisiónde
impedir unahumillacióna Serbia.Decisiónbasada,segúntodas las aparien
cias, en la reactivaciónde los receloscontraAlemania.
Empero, antes de pasar a analizarel papel mediadoren el conflicto de
Bosnia de la ONUy de la ComunidadEuropeadurantelos años1992y 1993,
es útil tomaren consideraciónque Yugoslavianaciócomo EstadoFederal
compuesto por seis repúblicasy dos provinciasautónomas,despuésde la
Segunda GuerraMundialy que ha conservadosu personalidadjurídicain
ternacionalhastael año 1992.Talvez Occidentehubierapodidodetenerel
proceso desintegrador y la tragediamedianteunapresiónenérgicasobrelas
fuerzas en liza, pero faltabanlas condicionespara una presiónsemejante.
Habría hechofaltaconcentración, un análisiscorrectode la situacióne ideas
claras sobrelos objetivosde la mediación.La estrategiamediadora,única
estrategiainternacional de paz posible,debealcanzaral conjuntode proble
mas suscitadospor la desintegración desordenadade la extintaYugoslavia
y la consiguientesucesiónde desequilibriose inseguridadesen cadena.La
estrategiamediadoradebíahabertenidoen cuentaque las estructurasfede
rales ya estabanprácticamente disueltasy queera inútilesperarque pudie
ran restablecerse.
El procesode disolucióndel EstadoFederalyugoslavo(cuyascausasexce
den el objetode estetrabajo)se vio enormementeaceleradocuando,el 25
de junio de 1991,Croaciay Esloveniaprocedierona autoproclamarse
repú
blicas independientesy soberanas,seguidaspor Macedoniay Bosnia-Her
zegovina. Bosnia-Herzegovina se proclamóEstadoindependienteel 14 de
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agosto de 1991,perola comunidadserbiade Bosniano reconocióla validez
de la declaraciónde soberaníadel Parlamento. Estasdecisionesdieronlugar
a violentosenfrentamientos armadosen Croaciay al desoladorconflicto
bélico en Bosnia.
Ante la situacióncreadapor Esloveniay Croacia,la Presidenciay el Gobier
no de Yugoslaviaadoptaronuna recomendación de la ComunidadEuropea
por la que aceptabanla internacionalizacióndel conflicto,al objetode solu
cionar pacíficamente el problema.Así,se procedióa la firma de un memo
rándum de acuerdo.Esloveniay Croaciano cumplieroneste acuerdoy la
ComunidadEuropease vio obligadaa manifestarque no examinaría la cues
tión del reconocimientode estasrepúblicasmásque al final del procesode
negociaciónde la Conferenciade Paz.
El 29 de noviembrede 1991, la Comisiónde Arbitrajede la Comunidad
Europea,órganoconsultivocreadoen el senode la Conferenciade La Haya
para la pacificaciónde Yugoslavia,formadopor los cincopresidentesde los
Tribunales Constitucionales de Alemania,España,Francia,Italia y Reino
Unido, emitiósu primerdictamenestableciendolas directricesy requisitos
que habríande cumplir las repúblicascuyo deseofuese ser reconocidas
como Estadosindependientes.
Sin duda, uno de los factoresque realmentecontribuyeronal estallidodel
conflicto yugoslavocon toda su virulenciatuvo lugaren diciembrede.1991,
cuando Alemania—de maneraunilateraly sin consultaral restode países
comunitarios—procedióal reconocimientode Esloveniay Croaciacomo
Estados independientes. El Gobiernoalemánforzóa sus colegascomunita
nos a reconocerestosdos Estadosen contra de la opiniónde Naciones
Unidas y de EstadosUnidos.Así Occidente(la políticaseguidapor la ONU
y por la ComunidadEuropeano es en absolutodesligablede la posiciónde
Estados Unidos)quedó dividido e inmovilizadoen el crucial períodocom
prendido entre el reconocimientocomunitariode Esloveniay Croaciay el
acuerdo euro-americano sobrela decisiónde reconocera Eslovenia,Croacia
y, también,a Bosniacomo Estadosindependientes.
Efectivamente,en enero de 1992, el Consejode la ComunidadEuropea
había reconocidola independenciay soberaníade Croaciay Eslovenia,
aunque Croaciano cumplíacon las directricesestablecidasen el dictamen
de la Comisiónde Arbitraje.El 6 de abril reconocióel Estadode Bosnia
Herzegovina,al tiempoque le denegabala posibilidadde defendersefrente
a un Estadoatacantecuyo objetivoera su desmembramiento.
Podemosapreciar,pues, bastanteincoherencia en la actitudde la Comuni
dad Europea:por un lado, la DeclaraciónsobreYugoslaviaincitaa las repú
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blicas a secesionarse, mientrasque la Declaraciónde la Hayasostieneque
el reconocimientode éstas no se estudiarásino al final del proceso de
negociaciónde la Conferencia, el cualno estabani muchomenosen sufase
final. Por otro lado, se establecenuna serie de directricesy requisitosque
han de cumplirsey aunqueCroaciano lo hace (el carácterdemocráticode
su régimenes más que dudosoy no se distinguepor el respetode las
minorías),se le reconocela independencia.
Además, el argumentodel derechode autodeterminación que sirvede base
a este reconocimiento es erróneo,ya que este instrumentojurídicointerna
cional estápensadopara ser utilizadorespectode territoriosfideicometidos
y no autónomos,y no con relacióna pueblosno sometidosa subyugación,
dominacióny explotaciónextranjera.Un error tambiénpor cuantopudiera
generar, como asíocurrió,situacionesclaramenteinjustas:un segundodic
tamen establecíaque las poblacionesserbiasque habitabanen Croaciay
Bosnia-Herzegovina no se beneficiaríandel derechoa la autodeterminación,
puesto que las fronterasexistentesen el momentode las declaracionesde
independenciano debíanser modificadas,salvoacuerdoen contrarioentre
los Estadosinteresados.
El tercerdictamenrealizadopor la Comisiónde Arbitrajeestablecíala apli
cación del principio uti possidetisjuris (fórmuladiplomáticautilizadaen los
acuerdos internacionales para indicarque se aceptancomofronterasde un
Estado los antiguoslímitesexistentesantesde la proclamaciónde indepen
dencia) como criterio delimitadorpara fijar las fronteras internasentre
Croacia y Serbiay entre ésta y Bosnia-Herzegovina, añadiendoque cual
quier modificaciónde fronterasy límitesexistentesque seobtuviesea través
del uso de la fuerzaarmada,no produciríaefectojurídicoalguno.Al aplicar
el utipossidetisjuris, la ComunidadEuropeautilizalas líneasinterioresdela
antigua Yugoslaviacomocriteriopara establecerla demarcaciónde fronte
ras de los nuevosEstados.Un hechobastantecuestionableporque estas
líneas fueronideadaspor el mariscalTito con el claro objetivode obligara
los serbiosa vivir separadosy divididosentre Croacia,Montenegro,Serbia
y Bosnia.
Enfrascadosen la disputasobre el reconocimientode los nuevosEstados
independientes,los gobiernosoccidentalesno se prepararonpara prevenir
un conflictoen Bosnia,que, por otro lado, tenían motivospara esperar.
Cometieronel error de no exigir la inmediatasalida del EjércitoNacional
Yugoslavo(JNA)de los nuevosEstadosindependientes y, peoraún, perdie
ron la oportunidadde enviar a Bosniauna fuerzade paz para impedir la
violencia antes de que comenzase.Inclusoen vísperasdel desastre,los
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gobiernos europeosno parecíancomprenderel gran peligro que corría
Bosnia.
Por otro lado,el Consejode Seguridadde NacionesUnidas,tras repetidas
condenas y amenazasde sanciones,decretó,el 31 de mayo de 1992,un
embargo contraSerbiay Montenegro,queera fácil preverque seríaburlado
y enviófuerzas para el mantenimiento de una paz que habríaque haber
restablecidoprimero.Cuandolos cascos azulesde la ONUllegaronfinal
mente para mantenerla paz —que no para implantarla—permitieronprác
ticamentea los conquistadores que consolidaransus posicionesy expulsa
ran o deportarana los habitantesno serbiosde las localidadesconquistadas.
Conmovidospor la miseriaprovocadapor una guerraimplacableorganizó
una ayudahumanitariamientrasla guerraseguíacobrándosevíctimas.
Lo más significativodel papel de la ONUen el conflictobosniovienemar
cado por el hechode que las comunidadesque integrabanla antiguaYu
goslaviaoptaranfirmemente por la ONUcomoúnicaorganizacióninternacio
nal capaz de garantizarunafuerzade mantenimiento de paz. Es decir, los
ex yugoslavosconsiderabaninadecuadaslas organizacionesregionalesta
les como la CSCEy la ComunidadEuropea.Especialmente los serbios,que
percibían la Comunidad Europeacomo un ente hostil. Además enten
dían que el enviadoespecialde la ONU,CyrusVance,les podíaservirde
vehículo para ganarselas simpatíasde EstadosUnidos.
La Conferenciade PazsobreYugoslaviase convocóen Londresa partirdel
26 de agostode 1992,auspiciadapor la ComunidadEuropeay por la ONU.
La Conferenciade Londresera la últimaoportunidad,un hito decisivoy un
penoso capítuloen un conflictotan mal llevado por los occidentales.La
Conferencia,con un complacienteMilan Paniccomo primerministrode la
nueva Yugoslaviaprodujoun paquetede acuerdosconcretosy útilesentre
las partes.Si se hubieranrespetadoesosacuerdossehubieranacabadolos
combates, hubieranfinalizadolas atrocidades,y se habríagarantizadola
seguridad y hechoefectivala ayuda humanitaria,al mismotiempo que se
hubiera consolidadoel escenariopara las negociacionespolíticas.Sin em
bargo, en las semanassiguientes,los serbiosintencionadamente ignoraron
todo lo acordadoy todos los compromisosque habíanasumido,sin recibir
ninguna respuestacontundentede loseuropeoso del Consejode Seguridad
de NacionesUnidas.Estapasividaddespuésde la Conferenciade Londres
fue percibidapor los serbioscomo que no habríaintervención.Asimismo
comenzó a quedarpatenteque los británicosy los francesesconsideraban
a suscontingentesen UNPROFOR comovirtualesrehenesy que,en conse
cuencia, queríanevitarla provocación.Losserbioscomenzaron a amenazar
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a esas y otrasfuerzasde la ONU como un medio de abortarlos intentos
occidentales de interferiren su limpiezaétnica de los musulmanes.
En septiembrede 1992 se abrió en Ginebrala Conferenciapermanente
sobre Yugoslaviacopresididapor DavidOwen,por parte de la Comunidad
Europea,y por CyrusVance,por partede la ONU,y comenzaronlas nego
ciaciones entre los líderesde las tres comunidadesétnicasde Bosnia-Her
zegovina, pesea que rechazaronreunirseconjuntamente. Seacordóun alto
el fuegotemporaly el Consejode Seguridadprohibiólos vuelosmilitaresen
el espacioaéreode Bosnia-Herzegovina, encomendando a UNPROFOR la
vigilancia del cumplimientode la prohibición.La Conferenciade Ginebra
presentó unas propuestasconstitucionalespara Bosnia-Herzegovina que
fueron rechazadaspor el líder serbiode Bosnia,Karadzic.
El Plan Vance-Owenconsistíaen mantenerBosniacomo Estadounitario,
integrado por diez provinciassemi-autónomas dotadascon un ampliomar
gen de competencias, al frentede las cualesse situaríael ConsejoPresiden
cial de la República,compuestopor los gobernadores de las diezprovincias,
en el que la Presidenciaseríarotatoria.Elplantambiénestablecíaunavaga
forma de supervisiónde la ONUuna vez que la paz quedararestablecida.
El PlanVance-Owen fracasóporqueesa vaguedada corto plazoresultaba
fortalecedor,tantocomoa largoplazodebilitaba;porqueofrecíael proyecto
de una difícil paz y un respiroparaconsiderarsolucionespolíticas,pero en
sí mismono ofrecíauna respuestaviable y efectiva.Empero,la vaguedad
era inherentea los compromisosnecesariosparacuadrarel viciosocírculo
bosnio.
El plancorrectamentereconocíaque una coexistenciamultiétnicaen Bosnia
no era posible,al menosen las próximasdécadas,y que las tres comuni
dades sólo seríancapacesde respetarserecíprocamente mientrasvivieran
separadas.Peroel PlanVance-Owen no satisfacíalos interesesvitalesde los
serbios en generalni de los serbios-bosnios en particularporquela división
geográficaestablecidaexcluíalas líneasde comunicaciónentrelas grandes
comunidadesde serbios en Bosniay Croacia y las tierras serbiasen el
nordeste de Bosniay la adyacenteSerbia.Perolas fuertessancionesde la
ONU contra Serbiay la amenazade una intervenciónmilitarpor parte de
Estados Unidosllevarona Milosevica cambiarsu políticay a ordenara los
serbio-bosniosque firmasenel PlanVance-Owen.
Hacia finalesde 1992comenzabaa no percibirsecon claridaden qué grado
las acuciantesllamadasa la necesidadde «haceralgo» por parte de los
medios de comunicación respondían a la voluntady capacidadrealde actuar
eficazmente,o a una ciertaansiedadpor limpiarel honory las conciencias
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de las potenciasoccidentalescon cualquiertipo de acción,inclusosimbó
lica. La doble ofensivacroata contra serbiosy musulmanesen enero de
1993, comoconsecuenciade una nuevaintervencióndiplomáticaoccidental,
todavía oscureciómásesos objetivos.
En julio de 1993,con CyrusVancesustituidopor ThorvaldStoltenberg,los
tres Estadosbeligerantesaceptaronun «acuerdoconstitucional» que se fir
mó en Ginebray que fue conocidocomo Plande Pazde Ginebra.En él se
establecía la particiónde Bosnia-Herzegovina en tres zonas: un 52% del
territorio para los serbios;un 30% para los musulmanes; y un 18%paralos
croatas. Cadaunode los territoriosdebíaconstituirseen un Estadonacional,
integrandouna«Uniónde RepúblicasBosnias»,es decir,una confederación.
Así se ratificabala victoriaserbiay se renunciabaal deseo—tantotiempo
pregonado por la ComunidadEuropea—de conseguirunaBosniaunificada
y pluriétnica.Un añoantes habíanfracasadolos esfuerzosdel ministropor
tugués Cutilheiro,quienen nombrede la ComunidadEuropeahabíatratado
de poner de acuerdoa serbios,croatas y musulmanesen un mapa de
cantonalizaciónde Bosnia-Herzegovina muy parecidoal establecidoen Gi
nebra. Nadietomóen cuentala propuestadel ministrolusoentonces;ni el
Gobierno de Sarajevoque se levantóde la mesade negociaciones,ni los
serbios de Bosniaque volvierona las armas,ni los Gobiernosde la Comu
nidad Europeay de EstadosUnidos.
El presidentebosnio,Alia lzetbegovic,aceptóel PlanOwen-Stoltenbergy, en
consecuencia,la particiónde Bosnia-Herzegovina,lo que equivalíaa acep
tar que era presidentesólode los musulmanes que le votaron.Peroseguía
pensando que EstadosUnidosacudiríaen su auxilioo le entregaríaarmas
para defendersey recuperarlos territoriosperdidos,ya que a lo largo de
toda la primaveray el veranode 1993,el Gobiernonorteamericano había
intentado implicara la OTANen ataquesaéreoscontralos serbiosde Bos
nia. Francia,Reino Unido y Grecia se habíanopuesto.Los dos primeros
porque temíanrepresaliasserbiascontrasus cascosazules(los másnume
rosos sobre el terreno);la última, porque su querellacon Macedoniala
acercaba a Serbia.Así pues,la ComunidadEuropeaapadrinóel compromiso
y se aferróal plan de paz.
En diciembrede 1993,el ConsejoEuropeo,reunidoen Bruselas,aprobaba
una «Declaración sobrela antiguaYugoslavia»exigiendoa todas las partes
que actuasencon ánimoconstructivoy sin recurrira la opciónmilitar,y com
prometiéndosea asumirla partequele correspondía a la UniónEuropeaen la
aplicacióndelplande pazde Ginebra,contribuyendo todoslosEstadosmiem
bros al establecimiento
de los dispositivosnecesarios,bajo la autoridaddel
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Consejode Seguridadde NacionesUnidas.Endefinitiva,se tratabade dejar
plasmadoque la UniónEuropeay NacionesUnidasseguiríanmediandoe in
tentando llegara una soluciónrazonableal conflictode Bosnia.
Como epílogo al análisisde cómo se ha desarrolladola mediaciónde la
ComunidadEuropeay de la ONUen el conflictode Bosniadurantelos años
1992 y 1993,hemosde citar el acontecimiento destinadoa cambiarel clima
confuso e inseguroen que se producíanlas divisionesentre los aliados
occidentales.Esteacontecimiento tuvo lugarel 5 de febrerode 1994.Una
granada no identificadaoficialmentecayó sobreel mercadode Markale,en
Sarajevo, ocasionando68 víctimas. Cuarentay ocho horas después se
reunió el Consejode Ministrosde AsuntosExterioresde la UniónEuropeay
el representante francés,AlainJuppé,solicitóa suscolegasque lanzaranun
ultimátuma los serbiosde Bosnia,aun siendoconscientede que la Unión
Europeano cuentacon mediosmilitarespara llevara cabo semejanteame
naza. Grecia,que ejercíala presidenciarotatoriade la Unión,se opusoa la
petición. El ReinoUnidovolvióa manifestarel temora las represaliassobre
los cascosazules.Dejaronque fuera la OTANy no Europaquienasumiera
la responsabilidadde realizarel ultimátum.Europa,una vez más, dejaba
pasar una gran oportunidad.
Francia amenazócon retirarsus cascos azules,los más numerososy los
más expuestosde UNPROFOR. Silo hacíalos británicosse retiraríany quizá
el restode europeospresentessobreel terreno.Bosniaquedaríaentregada
a su suertey los combatescontinuaríansin freno.Mitterrandpidió a Clinton
que olvidaralos análisiscontradictoriosdel pasadoy que actuara.Un día
después el Consejode la OTAN,a excepciónde Grecia,lanzóel ultimátum.
Europa perdióla gestiónde la crisis Bosniaen favorde EstadosUnidosy de
Rusia, que emprendiótambiénuna labor mediadora.
El 1 de marzose firmóen Washingtonun acuerdoentrecroatasy musulma
nes, preludiode unafederaciónentreambaspartesen Bosnia.Bajoel aus
picio de EstadosUnidosy Rusiala paz emprendíaun caminomuydiferente
al penosamente trazadopor los mediadoreseuropeosy de NacionesUnidas.
El PlanOwen-Stoltenbergse difuminabay quedabaobsoleto.Ambosasistie
ron en Washingtona las ceremoniasdel acuerdode federaciónentrecroa
tas y musulmanes. Ceremoniaque significabala extincióndel plan de paz
apadrinadopor los europeos.Un plan que aprobabala particiónde Bosnia
aún cuando la UniónEuropease mostrabareaciaal propio principiode la
división.
Los europeosno supieronevitar el conflictobosniocuandoaún estabana
tiempo y se han mostradoincapacesde encontraruna salida políticay
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negociadadespués.Sus incoherencias y sus contradiccioneslo han impe
dido. La abnegaciónde los cascos azules, esosmuchosbritánicos,france
ses, españoles,holandesesy otroshombresy mujereseuropeosque han
servido valientementeen el conflictoyugoslavono ha paliadola sensación
de que cada uno de los paísescomunitariostiene su propia agenday de
que la políticaeuropeade seguridad,como tal, no existe.

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