Módulo II.

Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar  Lección 6. La

Gestión para Resultados y el Presupuesto basado en Resultados. 

A 15 años de su implementación en México, la Gestión para Resultados (GpR) ha demostrado ser

un modelo de cultura organizacional que orienta hacia la eficacia y eficiencia el ejercicio del gasto
público en México. Adicionalmente, la información presupuestaria sistematizada a través del PbR-
SED ha demostrado ser de gran utilidad para la toma de decisiones en esa materia. En este tenor,
la lección 6 correspondiente al Módulo II del Diplomado que tiene como objetivo que los
participantes identifiquen los antecedentes y herramientas de la GpR para posteriormente contar
con el contexto general que le da sustento a la implementación de la Metodología de Marco Lógico
(MML) como técnica de planeación de los Programas presupuestarios.

Para ello, en el tema uno se estudia la Nueva Gestión Pública (NGP) como modelo de
administración que surge como respuesta ante la ineficiencia e inestabilidad de los gobiernos,
apostando hacia la optimización del uso de los recursos, orientándolos hacia resultados. Para ello
se estudian los siete preceptos y las cinco R de la NGP a través de las cuales se buscó reinventar el
ejercicio de la gestión pública y las organizaciones que implementan las intervenciones
gubernamentales.

En el tema dos se profundiza en el estudio de la GpR como modelo que propone un cambio de
paradigma en el actuar público y se revisa cómo a través de los años se ha convertido en el
principal mecanismo para combatir la pobreza tanto en México como en el mundo. También se
estudiarán los cinco pilares de la GpR por medio de los cuales se vincula la Planeación Orientada a
Resultados, el Presupuesto basado en Resultados (PbR) y el seguimiento y evaluación del
desempeño. Finalmente se estudia el ciclo de creación de valor público y se determina la forma
como este impacta en el bienestar de la población.

En el tercer tema se aborda el PbR como medio para mejorar la forma como los gobiernos
gestionan sus recursos para mejorar la realidad social y económica de las personas y para
proveerles bienes y servicios de buena calidad. También se estudian los elementos que orientan la
intervención pública con los cuales es necesario contar para que el PbR funcione en un país. Para
enriquecer el tema, adicionalmente se proporcionan algunos ejemplos de cómo el enfoque en
procesos se puede convertir en enfoque en resultados si se hace un replanteamiento en la forma
como se abordan los problemas.

En el cuarto y último tema de esta Lección se presenta en términos generales la MML como
herramienta de planeación de Pp. En este Tema solo se estudia su origen y alcance a manera
introductoria. Adicionalmente, se presentan las cinco etapas que conforman la MML.

Al concluir esta primera lección del Módulo II los participantes podrán identificar los antecedentes
de la GpR y las herramientas de planeación y gestión que se requieren para poderla implementar
exitosamente en la intervención pública de cualquier orden de gobierno.

Nueva Gestión Publica. (NGP)

Administración de mayor calidad y eficiencia en los procesos para atender problemas sociales.

Gestion de Resultados GdR, buscando la creación de valor público.

Aportaciones de la Nueva Gestión Pública para la generación de bienestar.

Tal como se revisó en el Módulo anterior, el Estado debe fungir como garante de la soberanía, la
estabilidad y el Estado de derecho, así como generador de políticas públicas que busquen el
cumplimiento de sus obligaciones para con la población dentro de una lógica de optimización en el
uso de los recursos públicos. Para lograrlo, aparte de combatir la corrupción, es indispensable que
el Estado administre los recursos públicos de forma eficaz y eficiente. Para ello es necesario actuar
dentro de un paradigma que tenga como objetivo el contar con una administración basada en la
eficiencia y la eficacia, y que a su vez, satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor
costo posible.

El modelo de administración que surgió como respuesta a la ineficiencia de las administraciones

públicas clásicas es la Nueva Gestión Pública (NGP). La NGP se originó a inicios de la década de los
setenta ante la necesidad de contar con una Administración Pública de mayor calidad y un
gobierno con la suficiente estabilidad para soportar los distintos problemas sociales. Este modelo
apunta a un aparato público que justifique su propia existencia y gasto, enfocando los recursos
públicos a la satisfacción de las demandas de la sociedad. Es así como la NGP introduce nuevos
requerimientos como el desarrollo de una cultura de cooperación y capacidades específicas
orientadas a la gestión para resultados.

La NGP hace referencia a un conjunto de decisiones y prácticas administrativas orientadas a

flexibilizar estructuras y procesos e introducir mayor competencia en el sector público, con el
propósito de mejorar los resultados de la acción del Gobierno, para lograr un óptimo desempeño
(Cardozo, 2006). El término fue inicialmente acuñado en 1991 por Christopher Hood con la
publicación de la obra A public management for all seasons? En ella, señala la existencia de siete
preceptos superpuestos que aparecen en la mayoría de las discusiones relacionadas con la NGP
(citado en Cejudo, 2011: 50).

Para el correcto funcionamiento de la Nueva Gestión Pública es necesario, en primer lugar la

regulación del uso de los recursos públicos para que las autoridades de todos los niveles de
gobierno, los ejerzan con responsabilidad y respondan sobre las decisiones tomadas. Para
garantizar el éxito de los Pp que funcionan con recursos públicos, esta habilidad de responder
sobre las decisiones tomadas o “answerability” es indispensable. Por un lado, este mecanismo
fomenta un ejercicio del gasto público honesto, que no responda a intereses particulares y que
contribuya a la erradicación de la corrupción, la cual es el principal elemento que merma el
desarrollo equitativo del país. Por otro lado, orienta a la intervención gubernamental hacia la
eficiencia y la eficacia en el ejercicio del gasto público.

Finalmente, de acuerdo con Emery (2005), con el principio de delegación democrática, los
ciudadanos confían en las autoridades electas y les delegan la gestión de los fondos públicos
producto del pago de sus impuestos. Sin embargo, también es necesaria la existencia de una
democracia participativa en la que las personas se involucren en las grandes decisiones nacionales
relativas al ejercicio del gasto público y que reivindique su derecho de mandar sobre el gobierno
de acuerdo con sus necesidades específicas.
Aportaciones de la NGP para la generación de bienestar, continúa.

Desde el punto de vista de la NGP, el contexto bajo el cual funciona la intervención pública es
siempre cambiante, por lo que no se puede esperar que con un solo esfuerzo se renueve por
completo la Administración Pública y que posteriormente no sea necesario hacer nuevas
adecuaciones. Para su funcionamiento, es necesario que el sector público se renueve
constantemente para ajustarse a las nuevas necesidades de la sociedad. Para hacerlo, la acción
modernizadora se puede guiar con las denominadas Cinco R.
Estos cinco elementos están fuertemente vinculados y a continuación se describe de qué forma.

Algunas organizaciones públicas tienen muchos años funcionando por lo que tienden a desarrollar
inercias. Hasta cierto punto, estas inercias forman parte de la misma identidad de la organización
por lo que son complicadas de cambiar. Sin embargo, muchas de estas prácticas tienden a no
aportar un valor al producto o servicio entregado a la ciudadanía con fin de contribuir a su
bienestar. Esto afecta directamente en la eficiencia y eficacia de la implementación de los
programas públicos por lo que se debe considerar la reestructuración y reingeniería de las
prácticas de la organización. Entonces, en el ejercicio de reestructuración se eliminaría de la
organización las prácticas que no contribuyen al cumplimiento de los objetivos, tales como
generación de bienestar; y en el ejercicio de reingeniería se replantearía la forma como se abordan
los problemas que atiende la organización.

Una vez que se hayan realizado los procesos de reestructuración y reingeniería de las prácticas de
la organización será necesario por medio de la planeación estratégica llevar a cabo una reinvención
de los procesos de la organización siempre tomando en cuenta la satisfacción de las necesidades
de los ciudadanos.

Ya que se realizó esta planeación estratégica, se procede a realinear la forma como opera la
organización, lo cual, es la implementación de la reinvención. Aquí es importante considerar, tal
como se revisó en la Lección 3 del Diplomado, que la planeación estratégica no es estática, motivo
por el cual la acción modernizadora deberá revisarse constantemente y adaptarse a las
necesidades cambiantes de la sociedad.

Hasta este momento, la acción modernizadora está plasmada solo en el papel, por lo que es
necesario pasar al quinto y último principio que es la reconceptualización, ya que no hay que
olvidar que todos los cambios son implementados por seres humanos, los cuales requieren estar
comprometidos con la causa. En este sentido se requiere, por un lado, de gerentes públicos que
lideren la acción modernizadora de la organización, por otro lado de un equipo de empleados
públicos que se sientan comprometidos con los objetivos de la organización.

Entonces, para enfrentar los retos que implica la implementación de esta acción modernizadora,
también es necesario que la gestión pública no pierda de vista tres objetivos principales.
Estos objetivos, presentes en las actuales demandas ciudadanas y a los que se orienta la GpR, son
junto con la democracia la base principal de legitimidad del Estado. De esta forma, la NGP aporta
los elementos necesarios para mejorar la capacidad de gestión de la administración pública, así
como para elevar el grado de gobernabilidad del sistema político.

En México es posible identificar acciones emprendidas por el gobierno para cambiar la lógica
funcional de la burocracia y reformar la administración pública, tanto a nivel federal como estatal.
El análisis de las nuevas prácticas administrativas en los gobiernos estatales cobra en México cada
vez mayor relevancia. La consideración de los espacios subnacionales como lugares de encuentro
con la ciudadanía y el aumento de las demandas sociales, sumadas a su pluralidad política, ubican
a la NGP ante una realidad de mayores exigencias.

Finalmente, cabe mencionar que el cambio de paradigma propuesto por la NGP requiere de un
modelo de cultura organizacional que incorpore los elementos antes descritos, pero sobre todo se
enfoque en la consecución de resultados. Si bien es importante considerar la entrega de bienes y
servicios a la población, es indispensable que se identifique con claridad cómo la entrega de estos
productos impacta positivamente en la resolución de sus necesidades y la procuración de su
bienestar. Este modelo es conocido como la Gestión para Resultados.

La Gestión para Resultados como modelo para la generación de valor público.

El término Gestión para Resultados (GpR) ha recorrido un largo camino y es una de las variantes de
la dirección por objetivos (Management by Objectives de Peter Drucker). Esta visión organizativa
surge en el sector privado y sugiere la sustitución de una gestión burocrática a una de tipo
gerencial (Ospina, 2000). Su origen se encuentra en la preocupación sobre los cambios en el
entorno y la necesidad de repensar el papel del Estado; mejorar la eficiencia, eficacia y calidad de
los servicios públicos para el beneficio de los ciudadanos; y optimizar el desempeño de los
empleados públicos y de las organizaciones en las que trabajaban, fomentando la honestidad en el
desempeño de sus funciones.

La GpR es un marco conceptual cuya función es facilitarles a las organizaciones públicas la

dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público. Esto con el fin de
optimizar la intervención gubernamental asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de
su desempeño, la consecución de los objetivos del gobierno y la mejora continua de las
instituciones (Senterra, 2007).

La GpR funciona como modelo de cultura organizacional, directiva y de desempeño institucional

que pone más énfasis en los resultados que en los procedimientos. Aunque también le interesa
cómo se hacen las cosas, cobra mayor relevancia qué se hace, qué se logra y cuál es su impacto, es
decir, cómo se logra la creación de valor público (SHCP, s.f.).

En la literatura sobre la materia, se asocia a la GpR con conceptos como “control de gestión”,
“gestión del desempeño”, “gestión por y para resultados”, “gestión por objetivos”, “evaluación del
desempeño” y “evaluación de resultados” (Sanín, 1999). Es así como la diversidad del concepto
«resultados» se considera a raíz de la definición de cada objetivo, según los logros que cada
dependencia de gobierno requiere alcanzar en beneficio de su población objetivo.
Se trata de un concepto de uso, interpretación y definición muy amplios. De ahí que el Modelo
Abierto de GpR en el Sector Público (Serra, 2007), señale que, aunque la expresión más difundida
es “Gestión por Resultados”, desde un punto de vista semántico ésta tiene poco sentido, pues
parece contradictorio gestionar por resultados cuando los resultados se obtienen al final del
proceso. Por ello es más apropiado usar el término para, denotando así una gestión orientada a
conseguir unos resultados determinados, predefinidos y esperados que surgen del proceso de
planeación estratégica.

Considerando este enfoque para lograr los resultados deseados, la GpR proporciona un marco
coherente para la efectividad en el desarrollo, en la cual la información del desempeño se usa para
mejorar la toma de decisiones, e incluye herramientas prácticas para la planificación estratégica, la
gestión de riesgos, el monitoreo del progreso y la evaluación de los resultados (OCDE, 2012). El
cambio de paradigma que implica la GpR busca responder cuatro preguntas básicas.

La principal pregunta que responde la GpR está relacionada con la atención de las necesidades de
las personas y con ello hacia la creación de valor público, el cual a su vez se logra a través del
cumplimiento de objetivos y de la mejora continua (Cejudo, 2011). Mismo donde se puede
observar en qué consiste el cambio de paradigma que se implementa a través de la GpR.
La Gestión para Resultados en el Desarrollo ha evolucionado como parte del esfuerzo mundial para
reducir la pobreza, apoyar el crecimiento económico sostenible y equitativo y mejorar la definición
y medición de los resultados de desarrollo por parte de los gobiernos nacionales y de las agencias
de desarrollo. La efectividad en el desarrollo (definida de manera amplia) significa que los países y
las agencias son más capaces de lograr sus resultados colectivos de desarrollo, y que tienen las
herramientas adecuadas a su disposición para medir el progreso hacia esos resultados e informar
sobre ellos y usar las enseñanzas extraídas para mejorar continuamente el desempeño (OCDE,
2006).

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) hace un énfasis particular

en que la GpR cuente con principios que orienten su actuación. Por esta razón, en la Segunda Mesa
Redonda sobre Gestión para Resultados de Desarrollo en 2004 se plantearon dichos principios.

Es importante considerar que la GpR, también se define por sus cinco pilares, los cuales examinan
los elementos indispensables para que el proceso de creación de valor público esté orientado a
generar los mejores resultados. Está conformado por: I) Gestión de programas y proyectos; II)
Gestión financiera, auditoría y adquisiciones; III) Planificación para resultados; IV) Presupuesto por
resultados; y por último V) Monitoreo y evaluación (López y García, 2010). Estos pilares son:
La Planeación orientada a Resultados consiste en la formulación de objetivos, la definición de
prioridades y la construcción de indicadores para medir el avance en la consecución de dichos
objetivos y prioridades. Todo esto, orientado al desarrollo del país.

El Presupuesto basado en Resultados permite vincular la asignación de los recursos presupuestales

a productos entregados, pudiendo ser bienes o servicios, y a resultados en favor de la población.
Estos productos tienen la característica de que pueden ser medidos fácilmente. Para lograrlo, es
necesario un compromiso de las entidades públicas, la definición de responsables de los
programas y una rendición de cuentas puntual.

La gestión financiera, auditoría y adquisiciones es el conjunto de elementos administrativos de las

organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos y su aplicación para la
concreción de sus objetivos y metas. La gestión de programas y proyectos consiste en asegurar que
los gobiernos emprendan inversiones que sean convenientes en el mediano y largo plazo. Para
cumplir este objetivo se necesita contar con un sistema nacional de inversión pública. Finalmente,
el monitoreo consiste en la recopilación sistemática de datos sobre indicadores específicos para
proporcionar a los administradores, datos sobre el alcance y logro de los objetivos. Por su parte,
dentro de este marco, la evaluación es una apreciación sistemática y objetiva de un proyecto,
programa o política en curso o concluida.

Estructura de la GpR

La GpR tiene las características típicas de todo proceso de creación de valor que se articula a través
de una dinámica cíclica y circular. El modelo Planear-Hacer-Verificar-Actuar (PDCA, por sus siglas en
inglés), planteado inicialmente por Shewhart y afinado por Deming a principios de los años
cuarenta (The W. Edwards Deming Institute, 2017), es el que mejor se adecua a este enfoque, al
identificar los componentes del ciclo de gestión, como son:
A diferencia de los procesos de creación de valor en el sector privado, en la GpR se busca la
creación de valor público. De acuerdo con la interpretación de Mark Moore (1995), el valor público
se crea cuando se realizan actividades capaces de aportar respuestas efectivas y útiles a demandas
que sean políticamente deseables, que sean de carácter público y que requieran la generación de
cambios sociales.

Considerando su relevancia, se revisa una propuesta del Centro Latinoamericano de

Administración para el Desarrollo (CLAD) para la generación de valor público.

El ciclo de creación de valor público parte de una situación social en la que se presenta un
problema o necesidad no atendida. Para que de esta situación social se cree un programa de
gobierno es indispensable que el problema sea de carácter público; de lo contrario, no estará
justificada la intervención del Estado. En un segundo momento del ciclo se encuentra la
conformación de los objetivos de gobierno, plan de gobierno o intervención gubernamental que
no es más que la definición de las aspiraciones del cambio social que se pretenden alcanzar.

En un tercer momento se definen las unidades estratégicas de actuación, que en este caso son el
gobierno, sus dependencias, entidades y empresas públicas. Este componente es un punto de
enlace entre la acción del gobierno y el diseño organizativo. El diseño de las unidades de acción es
una pieza clave en la GpR pues establece la capacidad institucional que el gobierno tendrá para
ejecutar su plan.
En el presupuesto público o presupuesto fiscal se definen los recursos con que las unidades
estratégicas de actuación contarán para la producción de bienes y servicios y, por tanto, representa
la concreción del plan de gobierno y la sanción definitiva de sus programas. La cartera estratégica o
programas de gobierno relacionan el plan del gobierno con las unidades de acción estratégica y
con el presupuesto. El mecanismo para construir la cartera de acciones estratégicas es la
estructura de programas que se convierte, posteriormente, en el presupuesto por programas.

Por su parte, la cartera productiva o de bienes y servicios constituye el punto de contacto entre la
institución pública y los ciudadanos, es el momento en que el valor público producido por el
Estado cobra un carácter concreto en los bienes y servicios, los cuales son capaces de producir el
cambio social deseado. Una vez definida la cartera productiva, es necesario definir los objetivos de
producción o volúmenes de producción para cada año fiscal. Ésta debe revisarse en cada
asignación presupuestaria, debido a que la GpR requiere establecer objetivos de producción como
condición para la asignación del presupuesto y como elemento clave para la evaluación posterior
del grado de ajuste entre el objetivo fijado, los recursos asignados y utilizados, y los bienes y
servicios producidos.

Para poder cumplir con estos objetivos de producción se cuenta con el presupuesto ejecutivo que
es el que efectivamente reciben los ejecutores de los programas para su consecución. El siguiente
eslabón de la creación de valor radica en el proceso de producción que implica la ejecución del
presupuesto asignado para la realización de actividades que a su vez generan los productos o los
outputs producidos los cuales pueden ser distintos bienes o servicios. A esta parte del proceso se
le conoce como producción realizada.

Una vez que se cuenta con los productos orientados a generar un cambio en la situación social
identificada al inicio del proceso, se procede a la asignación, distribución, consumo y uso de los
productos. Las tareas de asignación y distribución son responsabilidad de las unidades estratégicas
de actuación mientras que el consumo y uso de los productos corre a cuenta de los individuos
atendidos. Si el proceso de creación de valor se cumple siguiendo lo descrito en las etapas
anteriores, los productos diseñados deberían impactar en la situación social y provocar los cambios
esperados, alcanzándose así los objetivos del plan de gobierno y cambiando la situación social que
originalmente se tenía.

Estando la generación de valor público en el corazón de la Gestión para Resultados, cabe

mencionar que este modelo requiere de la generación de sistemas de información que permitan
monitorear de forma oportuna y transparente la acción pública; informar a la ciudadanía sobre el
quehacer gubernamental; identificar y evaluar el aporte realizado y que sirvan de insumo en la
toma de decisiones de los actores que participan en el proceso de creación de valor público.

Para evitar la proliferación de la corrupción y la malversación de recursos públicos, en la

implementación de la Gestión para Resultados también se requiere de la existencia de sistemas
transparentes de contratación de servidores públicos en el que no se promuevan los favoritismos.
Tal como se vio previamente, tanto los líderes de los proyectos como los colaboradores que
conforman los equipos requieren estar altamente comprometidos con las causas de la organización
pública por lo que se debe actuar con miras a profundizar su responsabilidad, compromiso y
capacidad de acción (Serra, 2007).

Adicional a los gerentes y sus equipos de servidores públicos, también se involucran otro tipo de
actores de una amplia diversidad de procedencias. El planteamiento de la GpR deja claro que la
idea de búsqueda de valor público se logra si se hace funcionar la interacción gobierno-sociedad-
gobierno de manera continua, de tal suerte que facilite la participación política de la sociedad. Los
distintos agentes involucrados en la GpR son:

Los ciudadanos tienen un doble papel en el marco de la GpR. En primera instancia son
destinatarios del valor público creado por las distintas organizaciones de gobierno. Esto puede ser
ya sea como individuos o como parte de una colectividad. En segunda instancia, la ciudadanía
también tiene el derecho y la responsabilidad de participar en los procesos que implica la
incorporación de sus necesidades a las distintas herramientas de intervención pública de las cuales
dispone el Estado.

Asimismo, el Poder Legislativo también tiene dos papeles en la GpR, siendo el primero de ellos la
facultad y obligación de validar y defender la voluntad ciudadana. Concretamente en México,
debemos recordar que es el Congreso de la Unión a través de la Cámara de Diputados el encargado
de aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación, en el que se distribuye el ingreso público
en determinado año fiscal. El segundo papel está relacionado a la función del Poder Legislativo
como contrapeso del Ejecutivo. En el caso mexicano, esta función de contrapeso se materializa con
la entrega de los Informes Trimestrales que el Ejecutivo le hace al Congreso. En este ejercicio de
rendición de cuentas horizontal, el Poder Legislativo verifica que efectivamente se estén
atendiendo la necesidad de la población a la cual representan.

Las diversas dependencias que conforman el Poder Ejecutivo son las responsables de implementar
la GpR. Adicional a la entrega de los diversos productos que se diseñan para crear valor público, el
Poder Ejecutivo también debe validar con la ciudadanía la propuesta gubernamental de acción que
les proveerá de bienestar. Es importante que este proceso de consulta se haga de forma
permanente, pero sobre todo antes de su ejecución.

Tal como se mencionó previamente, el personal encargado de implementar la GpR en las

organizaciones que conforman el Poder Ejecutivo está conformado por los directores y los
técnicos. El primer grupo son los líderes o gerentes de todos los niveles de gobierno. Estas
personas son las que conducen y manejan íntegramente el proceso de creación de valor público.
Por su parte, los técnicos son los servidores públicos que se encargan de generar el producto, así
como de asegurar su diseño, distribución y entrega.

Las empresas privadas también tienen un papel importante en la GpR. La creciente cooperación y,
a veces, la competencia productiva entre los sectores público y privado, vigorizan los vínculos que
los unen mediante las funciones fiscal, reguladora y de fomento. En México, la Ley de Asociaciones
Público-Privadas busca regular los proyectos llevados a cabo por instancias del sector público en
conjunto con el sector privado.

El ejercicio de la administración pública requiere de la realización de actividades específicas de

evaluación. La evaluación contempla la supervisión vía los procesos internos de control, así como
de evaluaciones externas que generen información objetiva sobre resultados. Por esta razón, los
evaluadores son actores que tienen un papel destacado en la GpR, ya que de su ética y
profesionalismo dependerá la correcta identificación de potenciales adecuados a los programas
para que éstos logren generar un mayor bienestar.

Los controladores oficiales son los entes que a través de la vigilancia externa, verifican el
cumplimiento de los objetivos de los programas. En México los principales entes controladores son
la Auditoría Superior de la Federación (ASF) desde el Poder Legislativo y la Secretaría de la Función
Pública desde el Poder Ejecutivo. Las actividades de control y auditoría funcionan también como
un soporte de la evaluación y la rendición de cuentas.

Finalmente, la sociedad civil organizada y los medios de comunicación fungen como controladores
sociales a través de la rendición de cuentas diagonal. Este tipo de rendición de cuentas se origina
cuando la ciudadanía vigila las acciones gubernamentales a través de mecanismos de rendición de
cuentas horizontal1. Es la intervención directa de la ciudadanía en el diseño de políticas públicas y
el control del gasto público (Fölscher 2009).

1
De acuerdo con TI (2009) existen tres tipos de rendición de cuentas. La rendición de cuentas vertical comprende una relación entre
instituciones o individuos de distinta jerarquía que se manifiesta a través de las elecciones. De esta forma el electorado juzga y vigila a
sus representantes. La rendición de cuentas horizontal hace referencia a la existencia de organizaciones de gobierno que tienen la
autoridad legal y están dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales, en
relación con actos u omisiones de otros servidores públicos u organizaciones del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser
calificadas como ilícitos. Finalmente, la rendición de cuentas diagonal o trasversal se encuentra asociada a una participación directa de la
sociedad con la finalidad de ejercer labores de control y vigilancia de la actuación de los funcionarios públicos en su ejercicio de
gobierno.
Entonces, el objetivo último de la GpR en el sector público es generar capacidad en sus
organizaciones para que logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor público, los
resultados consignados en los objetivos del plan de gobierno. Adicionalmente, es importante
ofrecer a los responsables de la administración pública los elementos de información,
conocimiento e intervención que les permita controlar y optimizar el proceso de creación de valor
público, a fin de alcanzar el mejor resultado posible respecto a lo que se espera de la acción del
gobierno.

La GpR también contribuye a mejorar la capacidad de las autoridades y de los organismos públicos
para que puedan rendir cuentas y así permitir que la ciudadanía, los órganos de control y la
comunidad internacional evalúen su gestión. Finalmente, también contribuye a la asignación
descentralizada de objetivos y responsabilidades, y a la evaluación del desempeño de quienes
ejerzan funciones directivas, con su correspondiente manejo de incentivos y sanciones. Entonces,
la GpR permitirá y facilitará a los administradores públicos contar con un mejor conocimiento y
mayor capacidad de análisis, para diseñar alternativas y tomar decisiones y, con esto, lograr los
mejores resultados posibles, de acuerdo con los objetivos fijados.

A partir de lo anterior, el objeto de trabajo de la GpR comprende el conjunto de componentes,

interacciones, factores y agentes que forman parte del proceso de creación del valor público
(Serra, 2007). En ese sentido, son relevantes el plan en el que se definen los objetivos de gobierno;
el presupuesto, que es la asignación de recursos al proceso de creación de valor; los costos de
producción; y finalmente, los bienes y servicios que se producen.

Adopción de la GpR en México.

Con la finalidad de implementar la GpR en México, se llevó a cabo un Plan de Acción en 2006 en el
que se articularon diversos elementos como la estructuración de un sistema integrado de
seguimiento o monitoreo y evaluación, la adecuación del proceso presupuestario para incorporar
información sobre resultados y el fortalecimiento del sistema de incentivos sobre las dependencias
y entidades (Sánchez, 2010: 37).

La reforma al Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el año
2008 fortaleció la misión de alcanzar un Presupuesto basado en Resultados, al establecer que no
solo la federación, sino también los estados y municipios tienen el compromiso de administrar los
recursos públicos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez. En este mismo año
se emite el Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del Sistema de Evaluación
del Desempeño (SED), en apego a lo establecido en la LFPRH que define al SED como una
valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo principios de verificación del grado de
cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión. Asimismo,
en esta reforma se establecieron los parámetros generales para la implementación del PbR-SED y
del sistema integral de la GpR.

Como se indica en el párrafo anterior, un PbR no puede implementarse de manera aislada sino que
necesita de un conjunto de elementos que lo hacen posible, entre los que destacan la planeación,
el seguimiento o monitoreo y la evaluación, porque a partir de dichas herramientas es posible
conocer los resultados e impacto de las políticas y los programas presupuestarios.
La elaboración del Plan Nacional de Desarrollo (PND) junto con la aprobación del Presupuesto de
Egresos de la Federación (PEF), son las piezas clave de la creación de valor público en el ámbito de
gobierno; de su articulación depende en gran medida el éxito de la GpR. En el PEF se definen los
recursos con los que contarán las instituciones públicas para la producción de bienes y servicios,
por tanto, representa la condición sin la cual no se concreta el PND y sus programas.

Para avanzar sólidamente en la institucionalización de la GpR es necesario contar con un PbR, ya

que este último es el mecanismo para la generación y sistematización de la información
programática lo cual coadyuva a la implementación del primero. A su vez, el PbR-SED no tiene
razón de ser si no se orienta hacia el cambio de paradigma propuesto por la GpR. En el siguiente
tema se abordará con mayor detalle la relación entre estos dos conceptos.

Cinco pilares de la GpR.

1. Planeación Orientada a Resultados, Formula objetivos y metas, así como indicadores que
te ayudaran a alcanzar los resultados.
2. Presupuesto Basado en Resultados, es la asignación de recursos presupuestales con base
en los resultados obtenidos y a favor de la población.
3. Gestión Financiera, Auditoria y Adquisiciones, son áreas que nos ayudaran a realizar y
hacer posible la captación y gestión de los recursos.
4. La Gestion de Programas y Proyectos, es la forma de involucrar a los responsables, con
ello, las administraciones públicas efectúan acciones planeadas y enfocadas a corto,
mediano y largo plazo.
5. Seguimiento y Evaluación, recopilación sistemática y continua sobre los indicadores
definidos, para proporcionar información sobre el avance o alcance del objetivo. Por otro
lado, la evaluación es el mecanismo que se aplica aun programa que ya haya finalizado.

El PbR como medio para mejorar la gestión de los recursos públicos.

Con los cambios requeridos en la administración pública para la implementación del GpR, también
se presentó un crecimiento en las demandas de los ciudadanos por un sistema transparente y
efectivo en la ejecución del gasto público. Estas demandas sirvieron como detonante para que
gobiernos de varios países buscaran la forma de mejorar la eficacia y la eficiencia con la que
otorgan sus servicios a la población. A su vez, esto ha generado que los ciudadanos tengan un
mayor interés en conocer los costos de las intervenciones públicas, los resultados que éstas
generan y los cambios que requieren en su propia organización las instancias públicas para atender
las exigencias que se les están haciendo.

Esta tendencia se ha materializado con la introducción del Presupuesto basado en Resultados

(PbR) en varios países, incluidos varios de América Latina. Este modelo surge como el medio para
mejorar la manera mediante la cual los gobiernos gestionan sus recursos, con el fin de consolidar
su desarrollo social y económico, y proveer mejores servicios a la población (Pérez-Jacome, 2010).
El PbR es una manifestación más de la NGP, y tiene como uno de sus fines generar información que
permita a los gobiernos tomar decisiones eficientes y acertadas en materia de gasto (OCDE 2007,
citado por Pérez-Jacome 2010); así como ofrecer la información que demanda la sociedad. El PbR
ha permitido en los países que lo instrumentaron, enfocarse más en los resultados de la actividad
de los gobiernos, que en los insumos que se requieren para ello.
El PbR es un componente de la GpR que consiste en un conjunto de actividades y herramientas
que permite apoyar las decisiones presupuestarias; comprende información que sistemáticamente
incorpora consideraciones sobre los resultados del ejercicio de los recursos públicos y que motiva a
las instituciones públicas a lograrlos, con el objeto de mejorar la calidad del gasto, así como la
mejora de los bienes y servicios públicos y promover la transparencia y rendición de cuentas (SHCP,
2008, p. 4).

El PbR también es un proceso basado en consideraciones objetivas para mejorar la asignación y

resultados del gasto público, con la finalidad de fortalecer las políticas, los programas públicos y el
desempeño institucional, cuyo aporte es decisivo para generar las condiciones sociales,
económicas y ambientales para el desarrollo sustentable. En otras palabras, el PbR busca medir el
volumen y la calidad de los bienes y servicios públicos mediante la asignación de recursos a
aquellos programas que sean pertinentes y estratégicos, así como el impacto que éstos generan en
la sociedad.

Para que el PbR pueda funcionar es necesario considerar algunos elementos que orienten la
intervención pública.

La alineación es una parte indispensable que conduce al proceso presupuestario hacia resultados,
por ello es indispensable definir y alinear los Pp y sus asignaciones a través del ciclo presupuestario
conformado por las etapas de planeación, programación, presupuestación, ejercicio y control,
seguimiento, evaluación y rendición de cuentas.

El seguimiento que se le da a los Pp implica la creación de indicadores o parámetros de

desempeño que cuenten con metas o grupos de metas que sirvan para monitorear tanto la
realización de actividades para la entrega de los bienes y servicios requeridos por la población
como los resultados de estos. A los programas monitoreados a través de indicadores se les asigna
un nivel de recursos que se ajuste de acuerdo con el alcance de dichas metas.
El PbR también implica tanto la generación como la sistematización de información del desempeño
de los Pp. Esta información está conformada por el seguimiento a las metas de los indicadores de
desempeño y, por la evaluación de los resultados de los Programas presupuestarios. La integración
de esta información permite llevar a cabo comparaciones entre lo observado y lo esperado, con lo
cual se pueden hacer ajustes a los Programas para que cumplan de mejor manera los objetivos
para los cuales fueron creados.

Para que se considere que el PbR está consolidado en un país es indispensable que la asignación de
recursos presupuestarios se haga tomando en consideración la información del desempeño
generada, es decir, aquella que surge del seguimiento y evaluación de Programas. Para ello,
también es importante romper con la presupuestación inercial en la que se asignan recursos a
Programas sin saber si éstos están cumpliendo con las metas de sus indicadores de desempeño o
sin considerar los resultados de las evaluaciones del desempeño, en caso de que existan.

Finalmente, las evaluaciones del desempeño de los Programas presupuestarios son indispensables
para conocer si los objetivos del Pp se están alcanzando. La importancia de estas herramientas
radica en que proporcionan información metodológicamente sustentada que permite determinar
el valor público generado y por ende la mejora en el bienestar de la población.

En el contexto de la implementación de la GpR, es necesario que el proceso presupuestario se

transforme de un modelo incrementalista, enfocado en el control de los gastos y de vigilar su
implementación en espacios rígidos de definición programática, a un nuevo modelo orientado al
logro sistemático de resultados cuantificables, medibles y tangibles para la población beneficiaria.
Podemos ver la diferencia entre el enfoque en insumos y procesos y el enfoque para resultados.
Cabe mencionar que en México, antes de la implementación de la GpR, la planeación y
presupuestación se hacían por medio de un instrumento conocido como Programa Operativo
Anual (POA), por medio de los cuales se avanzaba en el cumplimiento del PND. El problema de este
instrumento es que su alcance era muy limitado, dado que no contaban con los elementos para
vincular los proyectos que persiguen fines en común ni orientaban la entrega de bienes y servicios
a los objetivos superiores de la planeación nacional.

El modelo de presupuestación que deviene de este tipo de planeación es conocido como inercial.
Este consiste en que los ejecutores del gasto cada año tenían la expectativa de recibir más recursos
económicos para poder comprar los insumos o realizar las actividades incluidas en los antiguos
POAs, sin cuestionarse la pertinencia del programa ni su contribución a los objetivos estratégicos
nacionales. En ese sentido, la transición hacia el PbR transforma de fondo las prácticas, reglas,
sistemas, métodos y procedimientos del proceso presupuestario.

A pesar de los importantes avances que actualmente tenemos a nivel federal, aún existen áreas de
oportunidad importantes. Adicionalmente, en las entidades federativas los avances son diversos ya
que muchos gobiernos locales funcionan bajo el esquema del PbR, mientras que otros todavía
emplean los POAs para implementar su planeación correspondiente.

Debido a su magnitud y alcance, el PbR requiere de acciones estratégicas, consistentes y

sostenibles, así como de una coordinación efectiva, al interior de la APF con otros órdenes de
gobierno y con los Poderes de la Unión, como son:
Es importante contar con una serie de acciones estratégicas que busquen la transformación del
proceso presupuestario y lo orienten al cumplimiento de metas y a la generación de resultados.
Para ello se requiere un cambio en la cultura organizacional y una buena coordinación con los
Poderes de la Unión y los gobiernos subnacionales y locales. Es importante recordar que, en el
marco del sistema democrático en México, el Poder Legislativo sirve como contrapeso del ejecutivo
para garantizar que las políticas y programas públicos se lleven a cabo con el fin de proveer los
bienes y servicios que les generarán bienestar a los ciudadanos y que se estén cumpliendo las
metas establecidas previamente.

Por otra parte, en términos presupuestales, el Ejecutivo Federal y los gobiernos de las entidades
federativas, municipios y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México (DTCDMX) se
relacionan a través del gasto federalizado, el cual está conformado por aportaciones,
participaciones, convenios y subsidios. Si bien las participaciones son transferidas para que los
gobiernos locales las ejerzan libremente y tengan recursos para financiar el funcionamiento de sus
administraciones y para generar bienes y servicios que consideren prioritarios, las aportaciones,
convenios y subsidios se utilizan para implementar los Programas presupuestarios diseñados desde
la federación, motivo por el cual se requiere una constante comunicación entre ambas partes.

Producto de la implementación de estas acciones estratégicas se generarán una serie de cambios

orientados. Primeramente, la transformación del proceso presupuestario generará una reducción
del control de insumos y procesos, así éste se orientará más a los resultados. En segundo lugar, la
reorientación de la cultura organizacional generará mayor flexibilidad para administrar los
recursos, lo cual es indispensable considerando la naturaleza cambiante de la sociedad para la cual
son creados los Programas presupuestarios. Finalmente, la coordinación con otros órdenes y
poderes facilitará la rendición de cuentas y la transparencia en el ejercicio del gasto.

Todos estos cambios contribuirán a que se logre el fin último del PbR que consiste en incorporar,
en las decisiones presupuestarias, las consideraciones sobre los resultados del desempeño, todo
esto con el objetivo de elevar la calidad e impacto del gasto en la generación de bienestar para la
sociedad. Para que esto se pueda lograr, es indispensable que se cuente con un mecanismo de
sistematización de la información presupuestaria, motivo por el cual el PbR no puede abordarse de
forma independiente al Sistema de Evaluación del Desempeño (SED).

El SED es otro de los principales componentes del PbR. Éste se conforma, entre otros elementos de
medición, de indicadores de desempeño que permiten vincular los instrumentos de diseño,
organización, ejecución, seguimiento, evaluación y mejora de los programas. Asimismo, brinda un
panorama más amplio sobre el impacto económico y social que generan los programas de
gobierno. A partir del monitoreo y seguimiento de los indicadores que miden los resultados
obtenidos de dichos programas se tomarán decisiones en materia presupuestal (Villalobos, 2010).

La evaluación del desempeño se ha ido consolidando en el país como uno de los pilares del PbR en
México. Con el paso del tiempo se ha convertido en un conjunto de actividades y herramientas que
han permitido apoyar las decisiones presupuestarias con información que sistemáticamente
incorpora consideraciones sobre los resultados del ejercicio de los recursos públicos y que motiva a
las instituciones públicas a lograrlos, con el objeto de mejorar la calidad del gasto público federal y
promover una mejor rendición de cuentas.
En México se han establecido estrategias que sentaron las bases para la sustitución gradual de una
gestión que administra normas y procesos, hacia una gestión orientada a resultados con el fin de
alcanzar las metas de la GpR. Concretamente, el enfoque ha sido hacia la maximización de la
calidad de los bienes y servicios que presta la APF, o en su caso, los gobiernos subnacionales y
locales por medio del gasto federalizado; el incremento en la efectividad de las instituciones para
proveer dichos productos; y la minimización de los costos de operación y administración de las
dependencias y entidades (SFP, 2012). Para ello también ha sido necesaria la modernización del
sistema de contabilidad gubernamental, moderar el gasto en servicios personales y la contención
de erogaciones correspondientes a gastos de operación (SHCP, 2013).

En el marco del PbR-SED es indispensable el manejo integral de la composición del Estado sobre
todo, con el fin de fortalecer o ampliar el alcance de las prácticas de seguimiento y evaluación en el
gobierno. Se debe procurar que las funciones y responsabilidades estén correctamente definidas
para evitar un incremento de costos. Para la implementación del PbR-SED se requieren recursos
para financiar, sobre todo, las evaluaciones del desempeño. Estas erogaciones se deben considerar
como una inversión ya que gracias a los resultados entregados se podrá contar con información
valiosa para la toma de decisiones. Cabe señalar que el uso de estos recursos se debe hacer bajo el
principio de austeridad y eficiencia, dado que el PbR-SED implica la optimización del uso de los
recursos públicos.

Como parte de la implementación de la GpR en México destaca el papel de los indicadores como
herramientas para el seguimiento, monitoreo y evaluación de las políticas públicas y programas
presupuestarios. En general, un indicador es un punto de referencia constituido por datos cuyo
propósito es proporcionar información sobre determinado fenómeno. En el campo de las ciencias
sociales, los indicadores son “…estadísticas, series estadísticas o cualquier forma de indicación que
nos facilita estudiar dónde estamos y hacia dónde nos dirigimos con respecto a determinados
objetivos o metas, así como evaluar programas específicos para determinar su impacto”
(Horn,1993).

Sin embargo, es importante mencionar que no cualquier indicador es adecuado para medir el
impacto de la intervención pública. Los indicadores de desempeño deben estar enfocados a la
medición del cumplimiento de los objetivos y metas, los cuales a su vez están orientados a medir el
impacto de la intervención pública en la población objetivo y en la generación de valor público.
En el marco de la GpR, un indicador de desempeño es “La expresión cuantitativa o, en su caso,
cualitativa, correspondiente a un índice, medida, cociente o fórmula, que establece un parámetro
del avance en el cumplimiento de los objetivos y metas. Dicho indicador podrá ser estratégico
(cuando mide el impacto de la intervención pública) o de gestión (cuando mide avances en
procesos y actividades)” (SHCP, 2008). Es una herramienta de medición cuantitativa que mide
fenómenos cuantitativos o cualitativos, que brinda elementos en torno a un programa o proyecto,
por lo cual no puede interpretarse en contextos ajenos a éste, es decir cada indicador brinda
información relevante y única respecto a un asunto en particular (CONEVAL, 2013).

Para garantizar que los indicadores que miden los avances de un Programa presupuestario son de
desempeño y que están debidamente vinculados a objetivos que buscan resolver un problema
público o atender una situación no deseada se emplea la Metodología de Marco Lógico y la Matriz
de Indicadores para Resultados.

Metodología de Marco Lógico.

Tal como se mencionó previamente, la importancia del Sistema de Evaluación del Desempeño
radica en su capacidad de proporcionar información relevante para detectar las necesidades y
avances de los programas y políticas públicas. El Sistema nos da la oportunidad de conocer a
fondo, de forma sencilla y desglosada las etapas de cada proceso, así como la calidad con la que se
ejecutan dichas etapas, de tal forma que se pueda replicar aquello en lo que se está acertando y/o
modificar aquellos elementos necesarios, para así lograr el valor público.

Existen diversos métodos para poder llevar a cabo la planeación y presupuestación de los
Programas presupuestarios, cada uno con sus desventajas y ventajas las cuales estarán en función
de lo que se necesita. Si los responsables de cada programa de la APF pudiesen elegir el tipo de
planeación y presupuestación que mejor se ajustara a sus necesidades, tendríamos información
heterogénea incapaz de consolidarse por medio de un sistema. En este contexto, se analizaron
diferentes herramientas de seguimiento y, entre ellas, la Metodología de Marco Lógico (MML) fue
la que demostró mayor practicidad y cobertura en la instrumentación, ya que abarca desde la
conceptualización y diseño de un programa o proyecto, hasta el establecimiento de parámetros
claros para llevar a cabo el seguimiento y la evaluación.

Por esta razón, internacionalmente se ha promovido la adopción de la MML por ser un

instrumento de planeación que facilita la sistematización de la información y que es lo
suficientemente flexible para adaptarse a las necesidades de los distintos tipos de Programas.

Una de las definiciones más aceptadas para la MML, es aquella que la puntualiza como una
herramienta para la administración por objetivos, empleada en el diseño, monitoreo y evaluación
de proyectos de desarrollo (CEPAL, 2005); su objetivo principal consiste en definir de la manera
más adecuada el diseño de la intervención del programa en la etapa de planeación, para verificar
su viabilidad.

La MML es una herramienta de planeación basada en la estructuración sistemática de la solución

de problemas, de tal manera que se constituye en un parámetro que permite el seguimiento de los
resultados esperados, la rendición de cuentas y la evaluación de resultados e impactos. En otras
palabras, la MML permite presentar de forma sistemática y lógica los objetivos de un programa y
sus relaciones de causalidad, alineándolos a objetivos de mayor nivel. En la Lección tres de este
Diplomado, se revisó la importancia de la alineación de los elementos que conforman la
planeación en cascada, motivo por el cual la MML es de gran utilidad para vincular los objetivos
estratégicos con los de gestión.

Si bien el origen de la MML es empresarial, a partir de la década de los setenta se comenzó a

utilizar en la administración pública para llevar a cabo la planeación de los proyectos públicos. Este
método fue creado originalmente como respuesta a tres problemas comunes.

Dada su funcionalidad, la metodología se expandió en la comunidad internacional de tal forma que

hoy en día se ha convertido en un elemento fundamental para el diseño, ejecución, seguimiento y
evaluación de programas. Actualmente, es utilizada para la planeación y gestión de programas y
proyectos por gran parte de los organismos internacionales, y ha sido incorporada de manera
creciente por los sectores públicos de los países de América Latina y el Caribe. En el caso de
México, fue adoptada por el Gobierno Federal y, cada vez en mayor medida, por los gobiernos
subnacionales, a fin de cumplir con la encomienda de atender las demandas de los ciudadanos.

El alcance de la MML se puede resumir en cuatro puntos:

Es importante decir que la MML no es una metodología que permita evaluar ex ante los efectos de
un Programa, pero sí ofrece parámetros para hacer una medición ex post 2 de los resultados
obtenidos. De hecho, existen metodologías exhaustivas de evaluación que deben complementar la
planeación que se realiza con base en la MML como son la evaluación externa y socioeconómica
de proyectos. La eficacia y eficiencia en el uso y asignación de recursos públicos no se puede
obtener si no es con una combinación de estos análisis. Sin embargo, como se verá más adelante,
la aplicación de la MML permite evaluar la consistencia interna del diseño de los programas, de
forma que en principio, se pueden esperar resultados derivados de una buena planeación.

Después de cincuenta años de implementación primeramente en el sector privado y

posteriormente en el sector público, la MML ha sufrido adecuaciones dependiendo del objeto que
se esté planeando. Adicionalmente, cada país ha incorporado su experiencia en las técnicas para la
implementación de la Metodología de acuerdo con su normativa y con su estructura programática.

La CEPAL reconoce que la MML consta de dos etapas básicas: la identificación del problema y de
las alternativas de solución, y la etapa de planificación en la que la idea del proyecto se convierte
en un plan operativo práctico para la ejecución (Ortegón, 2015). Para los fines de este Diplomado,
y en apego a lo establecido a nivel nacional, a continuación, estudiaremos la MML tomando como
base 5 etapas.

2
El término “ex ante” sirve para referir al proyecto previo a su ejecución, abarcando incluso su fase de diseño. Por otro lado, el término
“ex post” se usa para hacer referencia al momento posterior a la ejecución parcial o total del proyecto.
La forma como se presentará la MML en el Diplomado, toma como base la Guía para el Diseño de
la MIR (SHCP, 2016) emitida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ya que en ella se
contemplan los elementos mínimos que por normatividad se deben cumplir en la APF y cuya
observancia se recomienda para las entidades federativas, municipios y DTCDMX. Sin embargo, en
otras versiones de la Metodología, por ejemplo la proporcionada por la CEPAL en su documento
“Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y
programas” (Ortegon, Pacheco y Prieto 2005) se hacen propuestas complementarias que pueden
ayudar a los hacedores de políticas a implementar la MML con mayor facilidad.

En la siguiente Lección, se abordará con mayor detalle y acompañada de ejemplos la aplicación de

la MML a Programas presupuestarios y la subsecuente construcción de los ISD con base en la
metodología. Sin embargo, primeramente, se describe en términos generales en qué consiste cada
una de las etapas que se estudiarán.

En la primera etapa se establece la base de toda la Metodología, motivo por el cual es la más
extensa. En ésta se llevan a cabo una serie de análisis para identificar o construir el problema que
recibirá atención gubernamental por medio de un Programa presupuestario. Al final de la etapa de
análisis del problema se espera contar con un problema adecuadamente planteado, así como sus
causas y efectos acomodados en un esquema que se conoce como Árbol del problema.

En la segunda etapa se plantean los objetivos que tendrá el Programa para resolver las situaciones
problemáticas identificadas en la primera etapa. De esta forma, el Problema principal se convierte
en el objetivo central, las causas en medios para resolver ese problema y los efectos en fines. En
esta segunda etapa se conserva la estructura previa, conformando así el Árbol del Objetivos. Al
concluir el Árbol de Objetivos, generalmente se cuenta con más de dos raíces, es decir, más de dos
grupos de medios vinculados causalmente por la lógica vertical con el objetivo principal del Árbol.

En la tercera etapa, se llevan a cabo dos procesos; el primero es identificar las acciones que se
deben realizar para lograr los medios y el segundo es seleccionar las alternativas que de acuerdo
con un análisis de costo – beneficio y de viabilidad sean las mejores. Este paso es indispensable
porque a lo largo del análisis del problema podemos identificar causas que si bien son
fundamentales para resolver un problema, no necesariamente corresponden al campo de
intervención del Programa que se está creando. También se pueden encontrar alternativas que
podrían tener un fuerte impacto en la resolución del problema, pero con costos imposibles de
asumir por parte de la Unidad Responsable del programa.

La cuarta etapa corresponde a la definición de la Estructura Analítica del Programa, es decir, se

hace una revisión lógico-causal en la que se identifica la coherencia interna del Programa y que las
alternativas seleccionadas lleven al cumplimiento del objetivo o la solución del problema. Para ello,
se hace una lectura “vertical” de cada uno de los elementos del árbol de objetivos, es decir, si se
llevan a cabo estas acciones entonces se logrará este producto; si se entregan todos los productos
que se seleccionaron entonces se logrará el objetivo principal; y si se logra este objetivo se
contribuirá a resolver un problema de mayor envergadura.

Una vez comprobada la lógica vertical del Programa entonces se procede a la elaboración de un
Instrumento de Seguimiento del Desempeño (ISD). En el caso de la MIR, el objetivo principal se
convierte en el nivel Propósito del Programa, los medios que constituyen productos a entregar se
convierten en Componentes y las acciones para lograr esos productos se convierten en las
Actividades. El fin que tenemos en lo más alto de la copa del árbol de objetivos se convertirá en el
nivel Fin de la Matriz. Por su parte, las Fichas de Indicadores del Desempeño (FID) son
instrumentos de seguimiento que como base tienen la misma estructura de la MIR, pero tienen
tres o menos niveles de objetivos.

Para de realizar un adecuado seguimiento de las etapas que permitirán obtener los resultados
esperados de la implementación de un Programa presupuestario es necesario contar con la
metodología adecuada para analizar, de principio a fin, el proceso de planeación. Es así como los
ISD se han consolidado como un elemento fundamental para el diseño, seguimiento y evaluación
de los Pp, al formar parte del conjunto de elementos metodológicos establecidos por el PbR-SED.

La MIR constituye una herramienta de planeación estratégica que en forma resumida, sencilla y
armónica establece con claridad los objetivos del programa y su alineación con aquellos de la
planeación nacional, estatal, municipal o sectorial; incorpora los indicadores que miden los
objetivos y resultados esperados; identifica los medios para obtener y verificar la información de
los indicadores; describe los bienes y servicios entregados a la sociedad, así como las actividades e
insumos para producirlos; e incluye supuestos que son factores externos al programa que influyen
en el cumplimiento de los objetivos.

La MIR está compuesta por cuatro filas y cuatro columnas. Las filas denotan niveles de objetivos
del Programa mientras que las columnas permiten establecer cómo se medirán los resultados de
este. Así pues, el objetivo principal al construir una MIR es establecer y estructurar el problema
central resuelto a nivel Propósito, los fines a nivel Fin y los medios a nivel Componente. La forma
como se vinculan los árboles del problema y de objetivos con la MIR.
El llenado de la Matriz se hace de izquierda a derecha comenzando con el Resumen Narrativo o los
objetivos del programa. Se recomienda partir siempre del nivel Propósito por ser este la razón de
ser del Programa. Posteriormente, se definen los Indicadores de desempeño por medio de los
cuales se medirá el cumplimiento de los objetivos descritos en el Resumen Narrativo. De forma
paralela se deben describir de forma exhaustiva los Medios de Verificación o fuentes de
información de donde se obtendrán los datos del indicador, es decir, la tercera columna estará en
función de la segunda. Finalmente, se establecen los Supuestos del objetivo, los cuales son
situaciones que necesariamente tienen que suceder para que el objetivo por nivel se cumpla pero
que están fuera de las manos de la UR. Esto implica que la cuarta columna está en función de la
primera y no de la tercera como en los casos anteriores.

A manera de cierre de esta primera Lección del Módulo II, es muy importante considerar la
vinculación existente entre la NGP como cambio de paradigma; la GpR como modelo de cultura
organizacional enfocada a implementar el cambio de paradigma; el PbR-SED como mecanismo
para la generación y sistematización de la información programática y presupuestal que coadyuve
a implementar el modelo de cultura organización de la GpR; la MML como herramienta de
planeación estratégica y seguimiento; y los ISD como resultado de la MML.

Resumen.

En esta lección revisamos las aportaciones de la Nueva Gestión Pública para la generación del
bienestar de la población, se destaca como un modelo de administración que surgió como
respuesta a la ineficiencia de las administraciones públicas clásicas es la Nueva Gestión Pública
(NGP), para contar con una Administración Pública de mayor calidad y un gobierno con la
suficiente estabilidad para soportar los distintos problemas sociales. Destaca en la implementación
de la NGP, los elementos que guían este proceso basado en cinco R que se refieren a la
Reestructuración, Reingeniería, Reinvención, Realineación y Reconceptualización. Así como los
objetivos que de esta NGP de entre los que destaca el de asegurar la constante optimización del
uso de los recursos públicos en la producción y distribución de bienes.

Una vez revisado este precedente, abordamos la Gestión para Resultados con enfoque en el
modelo para generar bienestar. La GpR es un marco conceptual cuya función es facilitarles a las
organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público
y bienestar. Esto con el fin de optimizar la intervención pública asegurando la máxima eficacia,
eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de los objetivos del gobierno y la mejora
continua de las instituciones.

La GpR nos permite dar respuesta a ¿Cómo se hace?, ¿Para qué se hace?, ¿Qué se logra? Y sobre
todo ¿Cuál es el impacto en el bienestar de la sociedad? Como podemos observar estas preguntas
están relacionadas con la atención de las necesidades de las personas y con ello la creación de
valor público.

La Gestión para Resultados en el Desarrollo es un concepto que ha evolucionado como parte del
esfuerzo mundial para reducir la pobreza, apoyar el crecimiento económico sostenible y equitativo
y mejorar la definición y medición de los resultados de desarrollo por parte de los gobiernos
nacionales y de las agencias de desarrollo.

Por otro lado, debemos identificar los Pilares que sustenta la GpR dado que examinan los
elementos indispensables para que el proceso de creación de bienestar se sustente, éstos son:
Planeación orientada a Resultados; Presupuesto basado en Resultados; Gestión Financiera,
Auditoria y Adquisiciones; Gestión de Programas y Proyectos; y Seguimiento y Evaluación.

En este contexto, el Presupuesto basado en Resultados (PbR) surge como el medio para mejorar la
gestión de los recursos públicos. Con los cambios requeridos en la administración pública para la
implementación del GpR, también se presentó un crecimiento en las demandas de los ciudadanos
por un sistema transparente y efectivo en la ejecución del gasto público. Estas demandas sirvieron
como detonante para que gobiernos de varios países buscaran la forma de mejorar la eficacia y la
eficiencia con la que otorgan sus servicios a la población.

Esta tendencia se ha materializó con la introducción del Presupuesto basado en Resultados (PbR)
en varios países, incluidos varios de América Latina. Este modelo surge como el medio para
mejorar la manera mediante la cual los gobiernos gestionan sus recursos, con el fin de consolidar
su desarrollo social y económico, y proveer mejores servicios a la población. Sin embargo, a pesar
de los importantes avances que actualmente tenemos a nivel federal, aún se tiene como propósito
terminar con la presupuestación inercial, ya que a pesar de contar con Programas presupuestarios
creados con las herramientas que provee el PbR, a muchos de ellos se les sigue asignando
presupuesto sin considerar suficientes elementos de desempeño para garantizar su continuidad.

Para finalizar la lección, se retoma como se adoptó la Metodología de Marco Lógico (MML) como
instrumento que facilita la sistematización de la información y que es lo suficientemente flexible
para adaptarse a las necesidades de los distintos tipos de Programas.

La MML es una herramienta de planeación basada en la estructuración sistemática de la solución

de problemas, de tal manera que se constituye en un parámetro que permite el seguimiento de los
resultados esperados, la rendición de cuentas y la evaluación de resultados e impactos. En otras
palabras, la MML permite presentar de forma sistemática y lógica los objetivos de un programa y
sus relaciones de causalidad, alineándolos a objetivos de mayor nivel. En la siguiente lección, se
retomará de manera más precisa y detallada cómo se implementa, la importancia de la alineación
de los elementos que conforman la planeación en cascada, como se vinculan los objetivos
estratégicos con los de gestión, etc.
Antecedentes y conceptos de la MML.

Lección 7. Implementación de la Metodología de Marco Lógico.

Se creo entre los 70 u 80s. Con la finalidad de s run herramienta conceptual, de diseño y de
ejecución y evaluación de proyectos de desarrollo.

Se crea por tener tres problemas comunes

1. Proyectos no precisos y objetivos no claros.

2. No estaban definidas las responsabilidades.
3. No existe una base para la valuación del proyecto.

Adicional, esta metodología sirve para sistematizar la información. Generado una estandarización
de los distintos tipos de proyectos.

CEPAL, documentos que se adapta por país.

La metodología MML, cuanta con 5 etapas:

1. Análisis del Problema. Es la mas robusta y la que implica mayor trabajo, aquí se plantera
una hipótesis. Esta se ajustará de acuerdo con la investigación y documentación.
2. Análisis de los Objetivos. Solución al problema principal, se construyen objetivos.
3. Selección de Alternativas. Seguimiento de acciones de las alternativas.
4. Estructura Analítica del Programa. Esquematización del Programa.
5. Construcción del ISD.
Introducción.

Una vez situada la acción pública en el marco de la Gestión para Resultados (GpR), en la presente
lección se iniciará el estudio de la Metodología de Marco Lógico (MML). Considerando la extensión
de esta, en la lección 7 se abordarán los 3 primeros pasos que la conforman y en la Lección 8 los
últimos dos, sin embargo, es importante que se le considere como un proceso en el que cada una
de sus etapas es relevante para su correcta aplicación.

La CEPAL reconoce que la MML consta de dos etapas básicas: la identificación del problema y de
las alternativas de solución, y la etapa de planificación en la que la idea del proyecto se convierte
en un plan operativo práctico para la ejecución (Ortegón, 2005). Para los efectos de este
Diplomado, se considerarán 5 etapas de la MML, lo cual garantiza su correcta aplicación en el caso
mexicano.

La MML inicia con la definición y análisis del problema. En esta primera etapa se cimienta el
Programa presupuestario por medio del cual se llevará a cabo la intervención pública. Por ello, el
primer tema es el más extenso de la lección, la cual está dividida en cinco pasos: 1. Caracterización
del problema público; 2. Investigación y documentación del problema público; 3. Planteamiento y
análisis causal del problema; 4. Elaboración del Árbol del Problema; y 5. Análisis de los
Involucrados.

En el segundo tema, se procede a construir el Árbol de Objetivos que surge como resultado de la
transformación de las situaciones negativas identificadas en el Árbol del Problema a situaciones
deseadas que se alcanzarán a partir de la atención o solución del problema media el Programa que
se está construyendo. De esta forma, el problema central se convertirá en el objetivo central, las
causas se transformarán en medios y los efectos en fines.

En el tercer y último tema de esta séptima lección se presentan la identificación de acciones y la

selección de alternativas. La primera consiste en un ejercicio de revisión en el cual se determina si
los medios directos e indirectos del Árbol de Objetivos son adecuados para conformar los
Componentes y Actividades de la MIR. Por su parte, la selección de alternativas es un proceso en el
cual se identifican las soluciones que son más viables y que generarán los mayores beneficios para
la población objetivo o área de enfoque al menor costo posible.

Caracterización del Problema Público.

La etapa de Análisis del Problema se dividirá en 5 pasos:

1. Caracterización del Problema Publico.

 2. Investigación y documentación del problema Público.
3. Planteamiento y análisis causal del problema.
4. Elaboración del Árbol de Problema.
5. Análisis de los Involucrados.

Es importante saber que esto no es rígido y se sugiere hacer algunas etapas simultáneamente.

Problema Público: estos no existen, son generados por los funcionarios Públicos.

El primer paso nos dice que se tiene que crear una hipótesis, la cual debe contener:

 una población afectada por un problema público.

 Una descripción completa de la situación problemática.

Con la magnitud, se deben analizar 3 elementos:

1. Integralidad: se deben considerar todas las posibles causas al analizar el problema.

2. Intersectorialidad: Coordinación con los actores involucrados en la solución del problema.
3. Transversalidad: Afectaciones dispares que un mismo problema afecta en diferentes
poblaciones.

Análisis del problema.

Al ser la primera etapa de la MML, la definición del Problema busca establecer de manera clara,
objetiva y concreta cuál es el problema público que origina o motiva la intervención del gobierno,
los elementos que causan este problema y las consecuencias de su existencia. En esta primera
etapa se realizarán básicamente 5 pasos:

1. Caracterización del problema público.

2. Investigación y documentación del problema público.
3. Planteamiento y análisis causal del problema.
4. Elaboración del Árbol del Problema.
5. Análisis de los Involucrados.

Desde el primer paso de la primera etapa de la MML, es importante que se integre un equipo de
trabajo conformado por personas que se verán involucradas en el Programa. Para el buen
funcionamiento del equipo, lo mejor es que estas personas tengan autorización para tomar
decisiones coyunturales sobre el mismo. Si adicionalmente se trata de un equipo multidisciplinario
en donde se cuenta con la participación de personas con diferentes perfiles profesionales, la toma
de decisiones tendrá menos sesgos e incorporará muchos más ángulos que si solo implementa la
Metodología una sola persona.

La adecuada conformación del equipo de trabajo multidisciplinario es de suma importancia ya que

muchos de los ejercicios de la MML son deliberativos. Esto implica, por un lado, que el equipo
deberá considerar atenta y detenidamente tanto los beneficios como las limitaciones de las
propuestas presentadas. Adicionalmente, deberán tomar decisiones con base en la información
disponible y considerando los argumentos que se presenten en las reuniones.

Se describen cada uno de los pasos que conforman esta primera etapa de la Metodología.

1. Caracterización del problema público.

En este primer paso se busca problematizar determinada situación o necesidad pública con el fin
de orientar la intervención gubernamental que se realizará a través de un Programa
presupuestario. Esta “problematización” es necesaria porque, desde el enfoque de políticas
públicas, los problemas públicos no existen por sí mismos (Montecinos, 2007). Éstos son
construcciones analíticas que se crean con base en una situación problemática, una situación no
deseada, una necesidad que requiere atención e incluso, con base en acciones que el Estado
requiere realizar para su correcto funcionamiento. Entonces, los problemas públicos son “toda
situación que requiere la intervención del Estado para su atención”. Por esta razón, sin importar su
origen, procedencia o características, la situación que se busca cambiar a través de la MML será
entendida como un problema público.

Ahora bien, de acuerdo con Aguilar Villanueva, definir un problema público implica “…encontrar,
"crear", el balance operativo entre los hechos indeseados a remover (los objetivos) y los medios
que posibilitan hacerlo (los recursos)” (Aguilar, 1992: 71). Para encontrar este balance operativo y
para identificar los recursos requeridos para lograrlo se necesita información, por lo que llevar a
cabo una investigación profunda será una de las principales actividades a realizar en la etapa de
Definición del Problema. Pero antes de realizarla, es necesario llevar a cabo un ejercicio en el que
se identifiquen tres elementos fundamentales e indispensables:
 a) Correcta identificación del problema público que se busca resolver.
b) Delimitación de la magnitud del problema identificado.
c) Determinación del alcance de la intervención pública a través del Pp.

Es importante destacar que este primer paso es un ejercicio deliberativo que llevará a cabo el
equipo multidisciplinario del cual se habló previamente, por lo que es muy importante que todos
los actores de este estén presentes al momento de lanzar la primera propuesta de problema
público; pero sobre todo, que incorporen oportunamente el enfoque de su área de conocimiento.

a. Correcta identificación del problema público que se busca resolver.

Consiste en establecer de manera clara, objetiva y concreta cuál se considera que es el problema
público que origina o motiva la necesidad de la intervención gubernamental. En otras palabras, en
la definición del problema se busca plantear a manera de hipótesis la necesidad a satisfacer, el
problema central a solventar, el problema potencial, la oportunidad por aprovechar y/o la amenaza
por superar.

b. Delimitación de la magnitud del problema identificado

Una vez identificado el problema, se determina la magnitud del problema. Este elemento es
indispensable pues la realidad en la cual se llevan a cabo las intervenciones gubernamentales es
muy diversa por lo que es recomendable contar con la información adecuada y suficiente para
determinar el tamaño del problema que se aspira a resolver.

Adicionalmente se requiere corroborar que los problemas identificados a partir del mandato
institucional son de dimensión y relevancia tal que se deben atender con base en el diseño de un
Pp. Para la determinación del problema también se deberá considerar el alcance del orden de
gobierno (Federal, Estatal o Municipal) desde el cual se está trabajando ya que las facultades y el
alcance de los gobiernos son distintos. La determinación de la magnitud del problema es vital en el
diseño de política pública, y determinará en buena medida el éxito o fracaso de la intervención
pública, ya que a partir de dicho elemento se determinarán las características que permitirán
atender adecuadamente la problemática.
Muchas veces los gobiernos se enfrentan a problemas complejos tales como la pobreza extrema, el
desempleo, asentamientos urbanos irregulares, la movilidad en las megalópolis, la desnutrición de
los niños durante sus primeros 1,000 días de vida, entre otros. Éstos han estado en el radar de los
gobiernos de los distintos órdenes desde hace muchos años, sin embargo, su erradicación siempre
representa un reto ya que muchas veces la realidad va por delante de la intervención pública.

En la delimitación de la magnitud del problema público que se atenderá será necesario considerar
la presencia de tres conceptos fundamentales:

 La integralidad: pues se busca atender todas las causas profundas de los problemas
identificados. Más adelante en la implementación de la Metodología, concretamente en la
etapa de selección de alternativas, se descartará la atención de algunas causas
identificadas durante esta etapa de análisis del problema. Sin embargo, su análisis y
consideración son indispensables para garantizar que no se está excluyendo a un grupo
vulnerable que de otra forma no se visibilizaría.
 La intersectorialidad: al reconocer que se necesita un trabajo coordinado de todos los
involucrados con las causas de origen del problema para aspirar a resolverlo. En este
contexto cobra relevancia el análisis de los involucrados que se llevará a cabo como último
paso de la primera etapa de la MML.
 La transversalidad: al incorporar una visión organizativa que dirige la creación de políticas
públicas que contempla a las poblaciones y temas que históricamente no habían sido
considerados, debido al enfoque jerárquico de la administración pública tradicional.

Se busca que estos ejercicios de análisis estén orientados a identificar el estado actual de la
problemática, así como las causas de raíz y las consecuencias de los problemas, analizando la
existencia de brechas de desigualdad, rezagos o afectaciones desproporcionadas entre personas,
comunidades o territorios, reconociendo los problemas como multifactoriales y que por tanto
requieren soluciones multisectoriales e integrales.

Lo anterior, contribuye a poner en marcha el principio rector del PND “No dejar a nadie atrás, no
dejar a nadie fuera”, por lo que esto es fundamental para que las Dependencias y Entidades
analicen los rezagos sociales y los problemas específicos que afectan a las personas, comunidades
y territorios y diseñen políticas públicas diferenciadas a partir del reconocimiento de que los
problemas no se viven igual por todos, y que tomar decisiones a partir de solo ver los promedios
nunca será suficiente.

c. Determinación del alcance de la intervención pública a través del Pp.

Así como la delimitación de la magnitud del problema brinda un panorama completo de la

problemática existente, al determinar el alcance de la política pública se integra otra parte
indispensable de la realidad del problema público y este es la existencia de una escasez de
recursos, ya que dependerá de este factor el alcance que tenga la intervención gubernamental.

En un mundo ideal, después de identificar y diagnosticar un problema público, se esperaría que se

planteara una solución óptima para todos los que se ven afectados por dicho problema. Sin
embargo, en la realidad esto no resulta posible en la mayoría de los problemas públicos, por lo que
al definir la población objetivo estaremos determinando el alcance de la intervención pública o Pp.
Para ello, se requiere conocer los distintos tipos de poblaciones involucradas en el diseño de
política pública, es decir, se requiere realizar un análisis de poblaciones.

Análisis de Poblaciones.

Población Objetivo: Persona, grupo de personas, flora, fauna, organizaciones, instituciones,

territorios, etc. Que son afectados por un tema en objetivo.

Identificar la población de Referencia, siendo este el universo. En este se debe reconocer la

población sin el problema.

En contraparte se encuentra la población Objetivo, la que el programa ha determinado atender.

Siendo esta la población a la que si afecta el problema.
A su vez, la población objetivo tiene su contraparte y la encontramos en la Población Postergada,
dicha población presenta el problema, pero con una menor magnitud.

La población de referencia es el universo o total de población (con y sin problema), relacionada con
el área o sector en el que se está definiendo el problema. Por ejemplo, para un Programa de
atención a madres jóvenes y jóvenes embarazadas, la población de referencia puede definirse
como “mujeres de 12 a 18 años que radican en el estado”. En este caso, en la población de
referencia se encuentran tanto las personas afectadas por el problema público, como aquellas que
no son afectadas por el mismo.

La población sin problema se encuentra dentro de la población de referencia, sin embargo, no se

encuentra afectada por el problema detectado, motivo por el cual queda automáticamente
agrupada y fuera de los alcances del Programa. En este caso serían “las mujeres de 12 a 18 años
que no son madres o no están embarazadas”. Aquí es importante considerar que estas mujeres
pueden tener distintos problemas relacionados con diversos factores sociales, psicológicos o
económicos, entre otros. Pero en este punto, cuando se hace referencia a la “población sin
problema”, concretamente se habla del problema público que se está planteando.

Por su parte, la población potencial se construye partiendo de la población de referencia que es

afectada directamente o que presenta el problema que se está definiendo y que justifica la
existencia del Programa. Siguiendo con el mismo ejemplo, corresponde a las “mujeres de 12 a 18
años de edad que son madres jóvenes o que están embarazadas”.

Entre estas mujeres se va a encontrar un amplio gradiente de posibilidades. Se podrán encontrar

mujeres con estas características pero que tienen una sólida red de apoyo y diversos factores de
protección, generalmente relacionado con un nivel socioeconómico medio o alto y apoyo por parte
de su familia para afrontar la situación. A su vez, en la misma población potencial se podrán
encontrar mujeres que a parte del problema que se está trabajando, presenten otras situaciones
de vulnerabilidad como puede ser un nivel socioeconómico bajo, diversos factores de riesgo,
acceso deficiente a servicios de salud, residencia en una zona marginada o incomunicada,
condición de discapacidad, procedencia de una minoría indígena, entre otros.

La población objetivo se refiere a un subgrupo de la población potencial (población afectada) que

el Programa ha determinado atender en cierto periodo. Es decir, aquella parte de la población
potencial a la que el Programa, una vez aplicados criterios de selección (ejemplo: ubicación
geográfica, grupo de edad, nivel de ingreso, etc.) y restricciones (ejemplo: limitaciones técnicas,
lineamientos de política, etc.), estará en condiciones reales de atender. Delimita el alcance de la
intervención por lo que la definición debe ser exhaustiva en su caracterización, para lograr una
mejor focalización del problema. En este sentido, de la aplicación de dichos criterios y tomando en
cuenta las restricciones se debe priorizar a la población en mayor situación de vulnerabilidad con
respecto al problema o aquella que sea afectada con mayor magnitud.

A la parte de la población potencial que por su menor vulnerabilidad no recibirá tratamiento por
parte del Programa se le conoce como “población postergada”. Idealmente, si se contaran con
recursos ilimitados, la población postergada también sería atendida ya que también se ve afectada
por el problema público. Sin embargo, los recursos limitados no permiten su atención en el
momento en el que se está diseñando el Programa. En este caso se encuentran las mujeres de 12 a
18 años que a pesar de estar embarazadas o ser madres jóvenes, cuentan con una sólida red de
apoyo y diversos factores de protección.

La población beneficiaria o atendida corresponde en algunos casos con el padrón de beneficiarios

que anualmente conforman ciertos Programas. Dos ejemplos de aplicación de criterios de
focalización en el mismo caso que estamos siguiendo serían “las madres jóvenes o jóvenes
embarazadas cuyo hogar se encuentra por debajo de la LPI[2]” o “las madres jóvenes o jóvenes
embarazadas que abandonaron la escuela”. De esta forma, solo se atendería a una parte de la
población afectada.

Se pueden citar ejemplos muy intuitivos de población objetivo como puede ser “madres jóvenes y
jóvenes embarazadas”, “niños de cero a dos años”, “personas adultas mayores de zonas rurales”.
Pero también es importante poder identificar como población objetivo a colectividades de seres
humanos, como pueden ser “servidores públicos de la Secretaría de Cultura” o “Sindicato de
Trabajadores Petroleros de la República Mexicana”.

Adicionalmente, la población objetivo también puede ser “la gestión de la Secretaría de Cultura”;
“la investigación científica en materia de recursos renovables” o “los ecosistemas del sureste de la
República”. En estos casos se puede observar que detrás de estos Programas de mejora de la
gestión, de investigación y de conservación medioambiental existen seres humanos que los hacen
funcionar o bien, que se beneficiarían si el gobierno interviniera para que se dieran mejoras. Sin
embargo, el beneficiario directo no son los seres humanos sino los sectores en general.
Como se ha manejado en este apartado, se debe considerar si es mejor excluir a parte de la
población de madres jóvenes o jóvenes embarazadas, disminuir el monto de la ayuda que está
considerando dárles. La decisión que se toma es definir como población postergada a “las madres
jóvenes o jóvenes embarazadas cuyo hogar se encuentra por arriba de la LPI” o “las madres
jóvenes o jóvenes embarazadas que continúan con sus estudios”.

Por esta razón, cuando se define el problema que atenderá un Pp, es indispensable que contar con
estos elementos fundamentales. Por un lado, describir exhaustivamente el problema en su
totalidad a partir de evidencia e investigación de magnitud del problema y una adecuada
delimitación del alcance de la intervención pública a través de un Programa (Población objetivo).

Adicionalmente, desde el planteamiento del problema es muy importante que se respete la

estructura. Esto implica que siempre la población objetivo se ubica al inicio de la oración, mientras
que la descripción de la problemática que les afecta se incorpora en la segunda parte de la oración.
Investigación y documentación del problema público.

Cuando estes definiendo el problema, se necesita identificar ¿Qué es lo que quieres saber? Es por
eso por lo que los dos primeros pasos se realizan de forma paralela. (Caracterización del problema
e investigación y documentación).

 Marco Legal.
 Reglamento Interior.

Cuando el problema ya esta identificado, ya se puede presentar investigaciones internacionales,

nacionales o estatales.

Tener en mente que algo que funciono en algún país, va a servir en México o algún estado en
específico.

Cuando existen problemas al obtener información, se recomienda utilizar estudios cuantitativos o

cualitativos.

Cuantitativos. (Información estadística).

 Fuerza de asociación o relación entre variables.

 Conclusiones sobre una población por medio del estudio de una muestra representativa.

Cualitativos. (Información no estadística).

 Basados en el método inductivo exploratorio.

De manera paralela y complementaria a la caracterización del problema público, es importante
llevar a cabo una investigación exhaustiva haciendo uso de distintos métodos, los cuales variarán
dependiendo del problema público que se esté atendiendo. El ejemplo de las madres jóvenes y
jóvenes embarazadas aborda un problema cuyo surgimiento no es nuevo y que se ha buscado
atender de muchas formas. Así, se pueden encontrar antecedentes de Programas y Políticas
nacionales e internacionales de distintos órdenes de gobierno que abordan el problema desde
diferentes ángulos. Para este tipo de problemas públicos, aplica una investigación documental en
la que se revisen antecedentes de Programas similares y los resultados obtenidos con el mismo.
Pero para atender problemas públicos de reciente surgimiento, será necesario realizar otro tipo de
investigaciones para poder orientar adecuadamente el Pp.

A continuación, se resumen los puntos más importantes de las metodologías de investigación

cuantitativa y cualitativa. Esta revisión no pretende ser exhaustiva, sino solo poner a disposición de
los participantes algunas ideas de cómo se puede conducir la investigación y documentación de un
problema público.

Este tipo de investigación trata de determinar la fuerza de asociación o relación entre variables, así
como la generalización y objetivación de los resultados a través de una muestra. Esto quiere decir
que las metodologías cuantitativas buscan sacar conclusiones (inferencias) para una población,
estudiando una parte representativa de la misma (muestra). Más allá del estudio de la asociación o
la relación, también pretende hacer inferencia que explique por qué las cosas suceden o no de una
forma determinada.
En los diseños experimentales, como su nombre lo indica, se aplican experimentos puros
contrastando hipótesis causales. Estos experimentos son ensayos controlados aleatorios en los que
la política pública o programa presupuestario se consideran como intervenciones que el gobierno
hace para lograr un cambio en la sociedad, y el experimento busca comprobar en qué medida ese
tratamiento logra sus objetivos de acuerdo con las mediciones de un conjunto de indicadores. Por
su parte, los diseños cuasi experimentales tienen el mismo objetivo solo que carecen de una
distribución aleatoria, lo que significa que los participantes son elegidos por los administradores
del programa (UNICEF, 2014).

La encuesta social, que es la investigación cuantitativa de mayor uso en el ámbito de las ciencias
sociales, consiste en aplicar una serie de técnicas específicas con el objeto de recoger, procesar y
analizar características que se dan en personas de un grupo determinado. Por su parte, los
cuestionarios estandarizados son instrumentos que han sido probadas previamente con una
muestra que cuenta, en términos estadísticos, con una distribución normal concretamente en la
característica que es el objeto de estudio. Los cuestionarios estandarizados son característicos en
los sectores educativos y de salud.

Los registros estructurados de observación se obtienen probando una hipótesis o realizando una
descripción sistemática de un fenómeno. La característica de esta información es que al momento
de probar la hipótesis se sabe exactamente lo que se va a investigar. También existe la modalidad
de registros semi-estructurados de observación que son aquellos en los que la información precisa
a investigar no está disponible pero se cuenta con pautas de observación (Observación
Estructurada o Formalizada, s.f.).

En general los métodos cuantitativos son muy potentes en términos de validez externa ya que, con
una muestra representativa de un total, hacen inferencia a éste con una seguridad y precisión
definida. Es decir, se pueden generalizar los resultados ya sea para la población en general o para
una submuestra bien diseñada.

Metodologías cualitativas.

En la segunda mitad del siglo XX, pero sobre todo a partir de los años 60, con la influencia de los
cambios económicos y sociopolíticos sufridos en la época de la posguerra, se amplía el campo de
investigación social para interpretar los fenómenos de la vida cotidiana de los grupos minoristas de
los conglomerados urbanos de inmigrantes, grupos marginados y grupos étnicos discriminados,
entre otros. Se hace énfasis en la interpretación de la subjetividad del ser humano, de sus valores
culturales, sus representaciones sociales, las concepciones con que afronta el contexto social de su
cotidianeidad y las relaciones que produce en la estructura social (García, 2010). Con este nuevo
enfoque, se da lugar al surgimiento de un nuevo paradigma de investigación, conocido en la
actualidad como el método de investigación cualitativa (García, 2010).

La metodología cualitativa se basa en el método inductivo exploratorio, lo que implica formular

preguntas que pueden servir para plantear hipótesis. Busca, más que "la verdad", la comprensión
detallada de las perspectivas de las personas que participan en el estudio considera que la verdad
está compuesta por múltiples construcciones de la realidad más que por una realidad única y
objetiva (García, 2010).

De acuerdo con Rosario García, se trabaja con el universo de signos, aspiraciones, creencias y
valores buscando una interpretación más profunda de los procesos y los fenómenos. Por ejemplo,
técnicas de levantamiento de la información utiliza la observación participante, la entrevista a
profundidad, las discusiones de grupos, los grupos nominales y focales, los informantes claves, las
historias de vida y otras.

Una de las características de la investigación cualitativa es la paradoja de que, aunque muchas

veces se estudia a pocas personas, la cantidad de información obtenida es muy grande (Álvarez-
Gayou, 2005). Otra de sus características es que se trabaja principalmente con palabras y no con
números, y las palabras ocupan más espacio que los números. Por ejemplo, una semana de trabajo
de campo puede generar 200-300 páginas de transcripciones y otros materiales (Miles y
Huberman, 1994), más específicamente, cada hora de entrevista se transforma en alrededor de
10.000 palabras a ser analizadas (Rubin y Rubin, 1995).

Los modos de recolección de información empleados por los estudios cualitativos son flexibles,
capaces de adaptarse a situaciones sociales nuevas o no consideradas en la planeación original
(SEDESOL, 2009). Debe señalarse que las técnicas cualitativas se derivan de la postura
epistemológica y la teoría, los cuales constituyen el fundamento de las preguntas y el diseño de la
investigación. Así en los estudios cualitativos la teoría ayuda a orientar la perspectiva con la cual se
enfoca el problema y de esta manera ayuda a colocar límites al estudio e interpretación de este
(SEDESOL, 2009). Algunas características de la investigación cualitativa son:
Se presentan las principales diferencias entre las metodologías cuantitativas y cualitativas con el fin
de contar con la información necesaria para elegir aquella que mejor se adecue a las necesidades
de la investigación del problema público a documentarse.

Cabe mencionar que la dimensión Inducción – Deducción hace referencia al lugar de la teoría en la
investigación, es decir, de dónde parte y hacia dónde se dirigen. Mientras que los métodos
cuantitativos buscan la comprobación de una teoría, los métodos cualitativos buscan construir una
teoría explicativa. De esta forma, los problemas públicos que cuenten con antecedentes podrán
llevar a cabo una investigación cuantitativa con los datos disponibles. A su vez, los problemas
públicos de reciente surgimiento podrán llevar a cabo una investigación cualitativa donde se lance
una hipótesis sobre los efectos de la intervención pública en la población objetivo.

La dimensión Generación - Verificación se refiere al lugar de la evidencia en la investigación, así

como la medida en que los resultados del estudio son aplicables a otros grupos. En los métodos
cuantitativos se busca comprobar una hipótesis que pueda extenderse al universo del cual se
obtuvo la muestra representativa. Por su parte, los métodos cualitativos buscar que los resultados
obtenidos se puedan trasladar a otros contextos o grupos similares, lo cual no es lo mismo a la
representatividad estadística (Rada, s.f.).

La dimensión Construcción – Enumeración hace referencia a los modos de formulación y diseño de

las unidades de análisis de un estudio. Mientras que los métodos cuantitativos buscan someter a
prueba conceptos previamente delimitados, los métodos cualitativos buscan construir las unidades
de análisis, las cuales se van revelando en el proceso de observación.

Finalmente, la dimensión Subjetividad – Objetividad se refiere al tipo de datos que se obtienen y

analizan en la investigación. Es importante destacar que ambos métodos buscan hacer una
observación objetiva al fenómeno, por lo que, a lo que hace referencia esta dimensión es que los
métodos cuantitativos miden características concretas del fenómeno estudiado mientras que los
métodos cualitativos se enfocan a la obtención de datos subjetivos que no necesariamente están
previamente construidos.

Se puede considerar al planteamiento del problema como el momento más importante de la

Metodología de Marco Lógico, ya que a partir de éste se construye toda la lógica causal del
Programa. Si el problema no está planteado de forma adecuada, la solución que de éste derive
tendrá deficiencias, lo cual se traducirá en un ejercicio subóptimo del gasto público.

En el primer paso de la etapa de análisis del problema se lanzó una primera propuesta o hipótesis
de lo que será el problema público para atender con el Programa. En el segundo paso, de forma
paralela con el primero, se llevó a cabo una investigación y documentación exhaustiva para tener
elementos sólidos para caracterizar al problema. Entonces, en este punto se cuenta con una
correcta identificación del problema, una adecuada delimitación de la magnitud de este, con una
clara definición de la población objetivo, y con información suficiente que sustentará la
intervención pública.
Con estos elementos se procede al tercer paso en la que se definirá de forma definitiva el
problema público atendido por el Programa y se hará una primera propuesta de su lógica causal.
Esta propuesta conformará más adelante el Árbol del Problema, que es resultado de esta primera
etapa de la MML.

Para iniciar este planteamiento se recomienda hacer uso de una pregunta analítica. Esta es una
herramienta de la cual se dispone para llegar al planteamiento del problema. Es muy importante
destacar que la pregunta analítica solo tiene como función conducirnos a una respuesta, la cual
corresponderá al problema central a atender. Pero la pregunta analítica no formará parte de las
siguientes etapas de la Metodología.

Como se puede observar en el ejemplo, básicamente la pregunta analítica cuestiona sobre la

situación problemática que enfrenta la población objetivo previamente identificada. De esta forma,
la respuesta será el problema central. Se presentan 6 recomendaciones, los factores a considerar
para plantear correctamente el problema central del Programa.
Sobre los dos últimos puntos, es importante considerar que el ejercicio deliberativo debe basarse
en información confiable previamente preparada. Si bien la experiencia y opinión de las personas
que integran el equipo de trabajo es muy importante, ésta no es sustituto de la investigación
formal que se realiza en el segundo paso de esta etapa. Algunos elementos estructurales mínimos
para la expresión del problema central son:

Una vez que se cuenta con estos tres elementos estructurales, se puede considerar como
concluida la definición del problema público central que atenderá el Pp en cuestión. Lo más
recomendable es que a partir de este momento no se vuelva a cambiar nada en la redacción del
problema, y aún menos en los elementos de fondo que lo conforman. Esto, porque al momento de
hacer una adecuación en el problema central, la lógica causal de todos los elementos de la MML
tendrá que ser revisados y probablemente ajustados. Por eso la insistencia en que el proceso de
definición del problema público se haga de forma cuidadosa.

Es muy probable que durante la deliberación que se lleva a cabo en este paso surjan diferentes
ideas y propuestas que en el proceso son descartadas como problema central. Es importante que
estas ideas sean registradas y reservadas para discutirse posteriormente junto con otras ideas que
surjan de este diálogo. Al momento de construir el Árbol del Problema, estas ideas se irán
estructurando como las causas y efectos del problema central.

De acuerdo con la CEPAL (Ortegón, 2010: 18,74), es recomendable incorporar la técnica de lluvia
de ideas o brainstorming para plantear y analizar causalmente el problema. Esta herramienta
procede del sector privado y fue creada en 1939 por un publicista llamado Alex Faickneey Osborn.
La lluvia de ideas se basa en la exposición de manera informal y libre de todas las ideas en torno a
un tema o problema planteado que ayuda a estimular la creatividad (VIU, s.f.). Es una técnica de
grupo para generar ideas originales en un ambiente relajado. El tamaño del grupo puede ser
variado pero se recomienda que no se excedan las 12 personas, ya que entre más personas
participen, se requiere más orden y por ende se pierde el ambiente informal y libre que lo
caracteriza.
La lluvia de ideas tiene 4 reglas básicas (Innova Forum, s.f.):

1. Suspender el juicio. Eliminar toda crítica. Cuando brotan las ideas no se permite ningún
comentario crítico por lo que todas las ideas se anotan. La revisión de validación de estas
se reserva para después.
2. Pensar libremente. Es muy importante que el equipo de trabajo sienta libertad de
expresar cualquier idea sin importar que ésta pueda incorporar elementos controversiales.
En ocasiones, las ideas prácticas a menudo nacen de otras impracticables o imposibles.
3. La cantidad es importante. Hace falta concentrarse en generar un gran número de ideas
que posteriormente se puedan revisar. Cuanto más grande sea el número de ideas, más
fácil es escoger entre ellas.
4. El efecto multiplicador. Además de contribuir con las propias ideas, los participantes
pueden sugerir mejoras de las ideas de los demás o conseguir una idea mejor a partir de
otras dos.

En este ejemplo, los expertos identificaron diferentes problemas que tiene el sector productivo
nacional, pero aquel que definieron como principal o central es que éste “se encuentra en una fase
de estancamiento”. Algunos de los otros elementos identificados son causas del estancamiento,
mientras que otros tantos son resultado o consecuencia de dicho estancamiento.

ESTUDIO DE CASO (Parte 2)

Planteamiento del problema principal en el caso de deserción escolar en el nivel medio superior.

En los últimos tres reportes mensuales que los directores de los planteles de educación pública
media superior han hecho llegar a la Secretaría de Educación del estado de Chiapas se ha
detectado un incremento en la tasa de deserción de los jóvenes que ahí estudian. Ante las cifras
alarmantes, la Secretaría consideró necesario realizar una reunión para determinar si el gobierno
estatal requiere intervenir por medio de un Programa presupuestario con el fin de resolver este
problema antes de que la situación se agrave.

Con el fin de conformar un equipo multidisciplinario, en esta primera reunión se convoca a

distintas áreas de la Secretaría de Educación del estado de Chiapas entre las cuales se encuentra la
Dirección de Educación Media de la Subsecretaría de Educación Estatal, la cual será la Unidad
Responsable del Programa, la Dirección de Programación y Presupuesto y la Dirección de
Planeación de la Subsecretaría de Planeación Educativa, la Dirección de Fortalecimiento Educativo
y, considerando la conformación demográfica del estado de Chiapas, también se convocó a la
Dirección de Educación Indígena. Adicionalmente, también se invita a académicos especialistas en
la materia de la Universidad Autónoma de Chiapas.

En esta primera reunión se comentó la situación existente y la relevancia que ésta tenía como
problema público. De la primera reunión se obtiene como resultado una primera propuesta de
definición del problema: deserción escolar en el nivel medio superior del estado de Chiapas.
Aunado a esto, la Dirección de Planeación y Programación enfatizó sobre la importancia de que se
llevara a cabo un estudio previo del problema público para conocer su naturaleza y magnitud.

Para su elaboración se le solicitó a la Dirección de Educación Media que con los datos disponibles
condujera la investigación. Una profesora de la Universidad Autónoma de Chiapas con formación
académica en pedagogía comentó que la investigación sería un ejercicio mucho más completo y de
mayor utilidad si fuera realizado respetando el carácter multidisciplinario del equipo. Por esta
razón, ella se ofreció a colaborar en el proyecto y recomendó que otras personas siguieran su
ejemplo. Un servidor público de la Dirección de Planeación con formación académica de economía
se ofreció también a participar conformando así el equipo final. Así, se acordó que este subgrupo
del equipo multidisciplinario llevaría a cabo la investigación en una semana y que después de ese
tiempo compartiría los resultados con el resto del equipo para éste pudiera revisarlo y traer
preparadas propuestas para la siguiente sesión.

Adicionalmente, se consideró importante que para la siguiente sesión se invitara a un grupo de

directores de los planteles de educación media superiores seleccionados aleatoriamente ya que
ellos son los que están más en contacto con los jóvenes por lo que su participación en la
implementación del Programa sería indispensable. Sin embargo, este grupo debería ser pequeño
para que el grupo de trabajo siguiera siendo funcional. Por esto se invitó a un director en
representación de los planteles urbanos y a un segundo director en representación de los planteles
rurales y de zonas de población predominantemente indígena.

Una vez que los resultados de la investigación fueron entregados por el subgrupo y estudiados por
el equipo multidisciplinario, se convocó a una segunda reunión para trabajar con la definición final
y análisis causal del problema. Cabe mencionar que en el con el tiempo disponible se hizo una
investigación documental sobre el problema de deserción escolar en México y Latinoamérica; se
consultaron cifras del INEGI y de la misma Dirección de Educación Media sobre el tema; y se
revisaron Programas parecidos aplicados tanto en la federación como en otras entidades
federativas.

En un primer momento, los responsables de la investigación comentaron que la magnitud del

problema sí ameritaba la intervención gubernamental porque el abandono de sus estudios
afectaba en el desarrollo integral de los jóvenes. Por esta razón se decidió por unanimidad
continuar con el análisis del problema para determinar cómo sería abordado. En un segundo
momento, el grupo se hace la siguiente pregunta analítica: ¿Cuál es el principal problema que
tienen los jóvenes en edad de cursar la educación media superior para garantizar su pleno
desarrollo educativo?
Como se puede observar, se consensuaron 8 respuestas en las que se definen diferentes
problemáticas relacionadas con el desarrollo educativo de los jóvenes. En el centro de estos
problemas se consideró que se encontraba “la deserción escolar en el nivel medio superior”, por lo
que decidieron quedarse con éste como problema central. De acuerdo con lo estudiado
previamente, la redacción del problema no corresponde, por lo que será necesario hacer una
adecuación al texto de tal forma que la definición del problema sea funcional para las próximas
etapas de la Metodología. En la Figura 7.15 se presenta este ajuste en la redacción.

Al final de esta primera etapa, el equipo multidisciplinario tendrá la siguiente definición del
problema:
El producto de esta primera etapa sirve para orientar la acción gubernamental a resultados
concretos que entreguen más y mejores bienes y servicios a la población objetivo o área de
enfoque, o bien, que representan oportunidades de bienestar y progreso. Cabe destacar que una
vez atendido o resuelto el problema público que motivó el diseño del Pp, es factible modificar la
estructura de dicho Programa, o incluso darlo por finiquitado, dado que el resultado esperado
estaría cumplido y su existencia ya no tendría razón de ser.

Otro factor para considerar en esta primera etapa es que el problema o situación no deseable
preferentemente se deberá definir en el marco de las prioridades de desarrollo establecidas en
algún instrumento de planeación superior. Cuando se inicia un ejercicio de planeación
implementado la MML es indispensable que se identifiquen con claridad las metas nacionales o
locales con las cuales el Programa va a estar alineado, todo esto para garantizar que la
concatenación se lleve a cabo de forma correcta. En el caso Federal la alineación se hará con
respecto a lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. La planeación en entidades federativas,
municipios y DTCDMX se hará bajo un esquema similar solo correspondiendo a las grandes metas
derivadas de sus objetivos particulares, estrategias y líneas de acción establecidas en su planeación
local.

Construcción de Árbol del Problema.

Una vez concluida la definición del problema central y la identificación de una serie de situaciones
relacionadas con el mismo, se cuenta con los elementos suficientes para construir el esquema
llamado Árbol del Problema. Éste es un esquema gráfico que permite analizar las causas y efectos
del problema central que debe solucionarse o atenderse con el Pp. El Árbol del Problema funciona
como una herramienta que se construye participativamente con los miembros del equipo que está
diseñando el Programa y/o con los involucrados en la solución del problema público. El Árbol del
Problema se va definiendo con base en la identificación de las situaciones planteadas previamente
en la lluvia de ideas.

En la determinación de causas y efectos, se consideran como directos o principales aquéllos que

están relacionados de primera mano con el problema y que ofrecen la posibilidad de desagregarse
analíticamente en causas y efectos indirectos, secundarios o profundos. Las causas y efectos
indirectos, secundarios o profundos son derivaciones analíticas que ayudan a explicar en detalle las
causas y efectos directos o primarios. Una de las principales características del Árbol del Problema
es que todos sus elementos están expresados en un sentido negativo a manera de problemática.
En su contraparte que es el Árbol de Objetivos, tendremos el caso contrario ya que todos sus
elementos estarán expresados en un sentido positivo.

A continuación, se explicarán cada uno de los elementos que conforman el Árbol del Problema y la
manera como se completa este esquema.

Una vez identificado el problema central, primero se deben definir las causas que le dan origen, es
decir las condiciones negativas que están determinando que el problema exista o suceda. Algunas
recomendaciones para considerar para la construcción del análisis de causas. El paso inicial es
posicionar el problema principal definido previamente en la etapa anterior en el centro del Árbol
que se está construyendo y cuestionar las causas que lo están generando.

Cuando cualquiera de los elementos del Árbol del Problema se plantea en términos de “faltas” o
“ausencias” se está limitando a la metodología como herramienta de análisis, ya que la forma de
resolver una “falta” o “ausencia” de determinado bien, servicio o situación en general, es
proporcionándolo. Por ejemplo, si se identifica que una de las causas del problema central es la
“falta de agua”, la solución sería la provisión de este servicio. En cambio, si planteamos la causa
como “mala distribución del agua potable”, tenemos más herramientas para analizar el problema
con mayor profundidad ya que de esta forma podremos indagar sobre las razones por las cuales se
presenta esta mala distribución.
 ESTUDIO DE CASO (Parte 3)

Análisis de causas del problema principal en el caso de deserción escolar en el nivel medio
superior.

Retomando el caso, el equipo interdisciplinario del estado de Chiapas que está trabajando en el
problema de deserción escolar generó la lluvia de ideas:

Ahora es momento de identificar cuáles de estas problemáticas son causas y cuáles son efectos del
problema central.
Como todos estos elementos se presentan a manera de problemáticas no es necesario hacer
ningún tipo de ajuste de redacción, sin embargo, si se diera el caso de algún elemento redactado
en sentido positivo, será necesario cambiarlo a un sentido negativo sin perder la esencia de la idea.
Ahora es momento de identificar cuál de las causas identificadas son directas y cuáles son
indirectas al problema central. Después de platicarlo, el grupo de trabajo multidisciplinario decide
y presenta la siguiente distribución:

Para crear las raíces del Árbol del Problema se situará en el nivel “A” el problema central, a manera
de tronco del Árbol. Posteriormente se vincularán las causas indirectas (nivel B) con las directas
(nivel C), y estas últimas con el problema central (nivel A) tal como se muestra. Aquí se conservan
los números asignados originalmente para que se le pueda dar seguimiento a todos los problemas
planteados en la lluvia de ideas. En este punto se debe considerar que se pueden hacer algunos
ajustes de redacción para que la vinculación sea adecuada, pero conceptualmente son
consistentes.

Ahora procederemos a revisar los criterios que se plantearon anteriormente. Con respecto al
primer criterio, se puede observar que todas las causas identificadas están redactadas en
condiciones negativas y no como faltas o ausencias. Por ejemplo, en vez de tener “falta de dinero
en su hogar” se tiene “bajos ingresos familiares”; o en vez de tener “falta de información sobre
educación sexual y planificación de vida” se tiene “información insuficiente sobre educación sexual
y planificación de vida”. Es importante recordar que respetar este primer criterio es decisivo para
que la metodología no pierda su capacidad como herramienta de análisis.

Con respecto al segundo criterio, de acuerdo con los pasos que se siguieron se retomó por
completo la lluvia de ideas que el grupo multidisciplinario planteó, motivo por el cual se cumple. Al
ser este un ejemplo, no se tuvieron que descartar ideas; sin embargo, en un ejercicio real es
posible, y quizás necesario, acotar el número de raíces que construirán, que es justamente el tercer
criterio. Todas las ideas descartadas no se deben desechar de forma apresurada. Lo ideal es
reservarlas ya que probablemente de éstas se puedan obtener algunos Supuestos en la última
etapa de la MML. Esto ayudará a observar el criterio de integralidad del ejercicio analítico.

Regresando al estudio de caso, se cuenta con tres “raíces” que están causando el problema. Es
importante observar que cada una de las raíces tiene una vinculación vertical y por ende abordan
el mismo tema. Por ejemplo, en la primera raíz conformada por las problemáticas 3 y 7 tenemos
que los “bajos ingresos familiares” causan “dificultad para mantener gastos escolares”, lo cual a su
vez en parte causa que “los jóvenes de nivel medio superior del Estado abandonen sus estudios”.
Aquí se subraya que esta causalidad es “en parte” porque tenemos otras dos que también causan
el problema central. Se podrían tener más o menos raíces, pero esas resultaron ser suficientes.

Con respecto al cuarto criterio, se decidió solo contar con dos niveles de causas, uno directo y uno
indirecto que son los mínimos indispensables para que funcione el Árbol del problema.
Adicionalmente, es importante observar que en la segunda raíz se identificó una causa adicional
que corresponde a “información insuficiente sobre educación sexual y planificación de vida”. Si se
observa, esta causa no fue parte de la lluvia de ideas, sin embargo, al momento de construir las
causas del Árbol del problema fue necesario agregarla para cumplir con el quinto criterio; es decir,
que cada raíz al menos deberá contar con una causa directa y una indirecta.

En este caso los “altos niveles de embarazo adolescente” constituyen una causa directa por lo que
se tuvo que identificar la causa indirecta vinculada. En el análisis de las causas que generaron el
problema principal o central, podemos encontrar que algunas no tienen una vinculación lógica con
las demás causas por lo que podrán ser descartadas. En otras ocasiones, podremos llegar a la
conclusión de que en realidad lo que parecía una causa es un efecto, motivo por el cual lo
enviaremos a la parte superior del Árbol, cuya estructura a continuación se estudia. Esta situación
también puede darse en sentido inverso, por lo que una idea que pareciera un efecto podría en
realidad tratarse de una causa.
Como segundo paso del análisis del problema, se debe construir la parte de los efectos que
corresponde a la copa del Árbol. En esta parte se definen las consecuencias que resultan de la
existencia del problema central y la relación que estas tienen con las causas identificadas. En otras
palabras se definen aquellas condiciones negativas que sucederán en caso de que no se resuelva el
problema central. Esto servirá para tener una idea del orden y gravedad de las consecuencias que
tiene el problema que se ha detectado lo cual hace que se amerite la búsqueda de soluciones
(Ortegón, 2005).

Anteriormente e presentan algunas recomendaciones a considerar para la construcción del análisis

de efectos. El paso inicial es posicionar el problema principal definido previamente en la etapa
anterior en el centro del Árbol que se está construyendo y cuestionar los efectos que se están
generando para acomodarlos por niveles en la copa del Árbol.