JURISPRUDENCIA

Roj: ATS 10907/2023 - ECLI:ES:TS:2023:10907A

Id Cendoj: 28079130012023201736
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 1
Fecha: 20/07/2023
Nº de Recurso: 194/2022
Nº de Resolución:
Procedimiento: Cuestión de competencia
Ponente: PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
Tipo de Resolución: Auto

TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: PRIMERA
Auto núm. /
Fecha del auto: 20/07/2023
Tipo de procedimiento: CUESTION DE COMPETENCIA
Número del procedimiento: 194/2022
Fallo/Acuerdo:
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Procedencia: AUD.NACIONAL SALA C/A. SECCION 7
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Celia Redondo Gonzalez
Transcrito por: CBFDP
Nota:
CUESTION DE COMPETENCIA núm.: 194/2022
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Celia Redondo Gonzalez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: PRIMERA
Auto núm. /
Excmos. Sres.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
D. Fernando Román García
D. Isaac Merino Jara
En Madrid, a 20 de julio de 2023.

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 JURISPRUDENCIA

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

HECHOS
PRIMERO.- Por auto de 6 de octubre de 2022, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia
Nacional (Sección Séptima) ha acordado remitir a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo las actuaciones del
procedimiento ordinario núm. 208/2022, por considerar que corresponde a este Alto Tribunal el conocimiento
de dicho recurso.
El recurso se ha interpuesto por la sociedad mercantil Sistemas Tecnológicos para el Desarrollo y Gestión de
Juegos, S.L. contra la desestimación presunta de la reclamación de indemnización por los daños y perjuicios
causados a dicha sociedad como consecuencia de la declaración del estado de alarma decretado mediante
el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (y sus sucesivas prórrogas).
El Tribunal remitente considera que la competencia para conocer del recurso corresponde a esta Sala Tercera
del Tribunal Supremo, de conformidad con lo resuelto en precedentes cuestiones de competencia en las que se
suscitaban extremos sustancialmente idénticos al planteado en el presente caso. Señala el Tribunal remitente
que la actuación administrativa causante del daño debe considerarse procedente de actos dictados por el
Consejo de Ministros o por delegación del Consejo de Ministros; y añade que la reclamación indemnizatoria
debe caracterizarse como derivada de la actuación del Estado legislador; de manera que, por una y otra vía, se
debe declarar que la competencia para conocer de este asunto recae en la Sala Tercera del Tribunal Supremo.
SEGUNDO.- Dado el oportuno traslado al Ministerio Fiscal, emite dictamen en el sentido de que la competencia
para conocer del pleito corresponde a esta Sala del Tribunal Supremo, conforme a lo resuelto por esta Sala
Tercera a propósito de cuestiones de competencia similares.
TERCERO.- La Sra. Abogada del Estado ante el Tribunal Supremo ha presentado escrito de alegaciones,
en el que, en primer lugar, puntualiza que la entidad recurrente presentó ante un órgano estatal una
reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida contra el Estado, y otra distinta ante la Generalidad
Valenciana (según consta en su escrito de interposición), reaccionando en vía contencioso-administrativa
contra sendas desestimaciones por los pretendidos daños ocasionados a consecuencia de las medidas
adoptadas por ambas AAPP para hacer frente a la pandemia de COVID-19. Sobre esta base, sostiene que se
trata de actuaciones administrativas diferenciadas cuyo conocimiento corresponde a órganos jurisdiccionales
también diversos. Insiste en que no existe en el caso examinado una responsabilidad concurrente de las AAPP
que pueda servir de fundamento de la unificación competencial ante el Tribunal Supremo, dado que en este
caso es perfectamente identificable a quién ha de imputarse el daño, según se trate de actuaciones del Estado
o de la Comunidad Autónoma.
Centrándose, más específicamente, en las medidas adoptadas por los Presidentes de las CCAA durante
la vigencia del llamado segundo estado de alarma, razona la Sra. Abogada del Estado que, a la vista del
pronunciamiento de la STC 183/2021, ha de concluirse que no nos hallamos realmente ante competencias
delegadas, sino más bien ante competencias transferidas por el Estado a las Comunidades Autónomas,
las cuales, si no eran autoridades delegadas, actuaban en nombre propio. Así -continúa su exposición la
Abogada del Estado-, el Tribunal Constitucional considera, interpretando el bloque de constitucionalidad, que
los actos dictados por los Presidentes de las Comunidades Autónomas son imputables única y exclusivamente
a ellos en tanto que adoptados en nombre propio; y, correlativamente, el control jurisdiccional de dichos actos
y, consecuentemente, de la responsabilidad que estos generen, tiene que llevarse a cabo por los que son
competentes para enjuiciar las actuaciones de los órganos administrativos autonómicos, en este caso, las
Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, y no el Tribunal Supremo.
Por todo ello, concluye la Sra. Abogada del Estado, el Tribunal Supremo carecería de competencia objetiva
para conocer del presente recurso, en todo caso, en lo que pudiera referirse a la pretendida responsabilidad por
decisiones adoptadas por los Presidentes de las CCAA realizadas al amparo del segundo estado de alarma,
por aplicación del artículo 12.1 a) de la LJCA, correspondiendo la competencia para conocer del recurso a
ellas referida a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, por aplicación de lo
dispuesto en el artículo 10.1 a) de la LJCA.
Por su parte, la Sra. Abogada de la Generalidad Valenciana acepta la competencia del Tribunal Supremo, de
acuerdo con lo resuelto por esta Sala en cuestiones de competencia suscitadas en similares términos.
CUARTO.- La sociedad recurrente sostiene la competencia del Tribunal Supremo. Insiste en que entre las
reclamaciones dirigidas a la Administración del Estado y a la Autonómica hay coincidencia, tanto en los hechos
generadores como en la causa de pedir, existiendo responsabilidad solidaria entre ambas Administraciones
actuantes, por cuanto que "la actuación de ambas Administraciones (estatal y territorial) de manera conjunta

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es la que acaba produciendo un daño efectivo en la esfera patrimonial de mi representada al privarle de la

posibilidad de desarrollar su actividad económica y profesional en condiciones de normalidad y que son las
inherentes al conjunto de licencias y títulos jurídicos que mantiene. No es posible diferenciarla porque es una
actuación conjunta en lo que se refiere a las normas y habilitaciones y los daños, todo ello para luchar contra
la COVID-19."
Matiza, no obstante, esta parte que su pretensión no es la del reconocimiento de una responsabilidad
del Estado legislador, sino que ha ejercido una concreta pretensión de reconocimiento de responsabilidad
patrimonial objetiva ex artículo 3.2 de la LOEAES.

RAZONAMIENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.- Esta Sala ha considerado con reiteración que la declaración de estado de alarma del artículo
116.2 CE, tiene la forma de un Decreto acordado en Consejo de Ministros, pero no es ejercicio de la potestad
reglamentaria para la ejecución de las leyes [ artículo 5 h) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno]
sino un acto de relación entre el Gobierno y las Cortes Generales del Título V de la Constitución -en el que tiene
su sede el artículo 116.2 de la misma- con valor de ley, que por su naturaleza, se dirige para su control inmediato
al Congreso de los Diputados, "reunido inmediatamente al efecto", como expresa el artículo 116.2 CE.
De manera que aunque tal declaración del estado de alarma revista la forma de Real Decreto del Consejo de
Ministros, atendida la intervención del Congreso de los Diputados, tiene un innegable contenido normativo y
unos efectos jurídicos de tal naturaleza que debe entenderse que es una decisión o disposición con rango o
valor de ley, equiparándose, a estos efectos, a las leyes, cuya aplicación puede incluso suspender durante su
vigencia.
Por eso, pese a acordarse por Real Decreto adoptado en Consejo de Ministros, se diferencian de
las actuaciones administrativas que pueden ser controladas normalmente por este orden contencioso-
administrativo, conforme a los artículos 1 y 2 de la LJCA, en cuanto resultan manifestación de una actuación
del Gobierno en su condición de órgano constitucional, no de órgano superior de la Administración.
De esta caracterización jurídica deriva la entrada en juego del artículo 92.1 de la Ley 39/2015, que dispone
que, en el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de responsabilidad patrimonial
se resolverán "por el Consejo de Ministros en los casos del artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del
Sector Público o cuando una ley así lo disponga"; refiriéndose este artículo 32.3, precisamente, a la llamada
responsabilidad del Estado legislador.
Por consiguiente, es de aplicación el artículo 12.1 a) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, a cuyo tenor "La
Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo conocerá en única instancia de los recursos que
se deduzcan en relación con: a) Los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones
Delegadas del Gobierno".
En definitiva, la competencia para el conocimiento y resolución del recurso contencioso-administrativo, en
cuanto se refiere a los daños derivados de los Reales Decretos de declaración del estado de alarma y sus
prórrogas, corresponde a esta Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Supremo.
SEGUNDO.- En esta línea, hemos dicho, asimismo, con similar reiteración, que los actos y disposiciones
dictados por las Comunidades Autónomas en virtud de la delegación efectuada por las declaraciones del
estado de alarma, precisamente por haber sido dictados en virtud de delegación, deben entenderse dictados
por el órgano delegante, que es el Consejo de Ministros; lo cual, una vez más, residencia la impugnación
jurisdiccional que nos ocupa ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.
La Sra. Abogada del Estado ante el Tribunal Supremo considera, sin embargo, que tal razonamiento no
es correcto porque afirma, el Tribunal Constitucional ha señalado que esa delegación no era realmente
tal, sino más bien una transferencia competencial, que determina que el ejercicio de la competencia por
la Comunidad Autónoma no fuera como autoridad delegada sino en nombre propio, con la consiguiente
atribución competencial jurisdiccional a los órganos judiciales contencioso-administrativos del territorio
autonómico correspondiente. Ahora bien, lo relevante a los efectos que ahora nos ocupan es que las
disposiciones y actos autonómicos concernidos fueron adoptados formalmente bajo el título jurídico de
la delegación y no de la transferencia competencial (siendo cuestión distinta que se cumplieran o no los
requisitos sustantivos y procedimentales de tal delegación), de manera que debían entenderse dictados por la
autoridad delegante; con la subsiguiente atribución competencial en el plano procesal al Tribunal Supremo.
Así lo ha entendido esta Sala en autos de su Sección Quinta de 9 y 16 de febrero de 2022 (recursos núm. 383 y
381 de 2021, respectivamente), confirmados en reposición por autos de 10 de marzo siguiente, en los que se

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razona que "El soporte fundamentador del recurso de la Abogacía del Estado podrá tener reflejo en sentencia
a la hora de abordar los efectos de esa delegación de competencias (los términos del Real Decreto 926/00
eran unívocos), una vez declarada su nulidad por inconstitucionalidad, pero, a nuestro juicio, no existe base
para cambiar de criterio en orden a la competencia objetiva de este Tribunal para asumir el conocimiento de
las dos reclamaciones de responsabilidad patrimonial que traen causa en las medidas adoptadas durante el
segundo estado de alarma".
Añadiéndose en estos autos que "Una interpretación integradora de las reglas sobre competencia objetiva
previstas en la Ley Jurisdiccional permite deducir que la competencia objetiva en los casos en que hayan de
fiscalizarse decisiones sobre responsabilidad patrimonial adoptadas por diferentes Administraciones, pero
fundadas en igual causa de pedir, entendida esta causa como el dato fáctico determinante de la reclamación,
ha de corresponder al órgano jurisdiccional competente para fiscalizar el acto dictado por la Administración
de mayor ámbito territorial....".
TERCERO.- Esta conclusión que hemos alcanzado sobre nuestra competencia no se ve desvirtuada, en el caso
presente, por las alegaciones de la recurrente en el sentido de que su reclamación indemnizatoria no se formula
por el cauce de la llamada responsabilidad patrimonial del Estado legislador.
En todo caso, el dato cierto es que la recurrente plantea su reclamación, de forma bien clara, en petición de
indemnización por los perjuicios que dice haber sufrido a consecuencia del cierre de su actividad empresarial
como consecuencia del Real Decreto 463/2020 y las sucesivas normas derivadas del mismo, dictadas por el
Consejo de Ministros o bien por las autoridades delegadas del Consejo de Ministros; por lo que la competencia
para resolver sobre esta pretensión indemnizatoria en vía administrativa corresponde al Consejo de Ministros,
con la derivada competencia jurisdiccional de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.
En su virtud,

LA SALA ACUERDA:
1.º Declarar la competencia de esta Sala para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto por
la representación procesal de la entidad Sistemas Tecnológicos para el Desarrollo y Gestión de Juegos, S.L.
2.º Remitir las presentes actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, para que continúe ante ella la
tramitación del citado recurso contencioso-administrativo.
3.º Poner esta resolución en conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia
Nacional (Sección Séptima); y
4.º Notificar la presente resolución a las partes personadas.
Así lo acuerdan, mandan y firman los Excmos. Sres. Magistrados indicados al margen.