Solo incluye los 8 capitulos de la guía 20/21

DERECHO LOCAL

CAPÍTULO I
MARCO CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
l. La Regulación Constitucional de la Administración local

Las referencias constitucionales a la Administración local son relativamente escasas. Como

principio general que informa toda la regulación de la organización territorial del Estado, el
artículo 137 consagra explícitamente los municipios y a las provincias como elementos
consustanciales de dicha organización -junto a las Comunidades Autónomas-, reconociéndoles
«autonomía para la gestión de sus respectivos intereses».

Más específicamente, el Capítulo II del Título VIII de la Constitución se refiere directamente a la

Administración local, estableciendo unas bases tanto para los municipios (art. 140) como para
la provincia (art. 141). Cierra el Capítulo el artículo 142, conforme al cual «las Haciendas Locales
deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley
atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y
de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas».

En lo que respecta concretamente al municipio, el artículo 140 proclama de entrada que la

Constitución garantiza la autonomía de los municipios, correspondiendo su gobierno y
administración a sus respectivos ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y Concejales.
Trascendental, asimismo, es la previsión de que éstos serán elegidos por los vecinos del
municipio mediante sufragio universal igual, libre, directo y secreto, mientras que los Concejales
democráticamente elegidos serán los que elijan a su vez a los Alcaldes. De forma
complementaria, se prevé que los municipios gozarán de personalidad jurídica plena y que el
régimen del concejo abierto es una posibilidad para la Ley reguladora de la Administración Local.

Por su parte, la provincia aparece reconocida como «entidad local con personalidad jurídica
propia». Su caracterización viene dada por su doble condición de agrupación de municipios
(aunque no se vedan agrupaciones diferentes) y de división territorial para el cumplimiento de
las actividades del Estado, lo que conduce a que cualquier alteración de los límites provinciales
deba ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica. Su gobierno y administración
se encomiendan a las Diputaciones o a otras Corporaciones representativas, mientras que en
los archipiélagos las islas tendrán además su administración propia (Cabildos o Consejos).

Como se observa, la regulación que hace la Constitución es muy escueta. En realidad, lo más
trascendente para la Administración local desde el punto de vista constitucional es la inferencia
de una autonomía local, que informa decisivamente aquélla, y el reparto de competencias sobre
la Administración local entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las propias Entidades
Locales, a los efectos trascendentales de establecer el sistema de fuentes que directamente
determine su régimen jurídico e indirectamente su organización, funcionamiento y
competencias.

11. Autonomía local

1. Concepto y alcance

El Tribunal Constitucional ha considerado la autonomía local como «el derecho de la comunidad

local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos
asuntos le atañen, constituyendo en todo caso un poder limitado que no puede oponerse al
principio de unidad estatal» (SSTC 4/ 1981, de 2 de febrero, FJ 3, y 32/1981, de 28 de julio, FJ 3,

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doctrina posteriormente reiterada, entre otras, por las SSTC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 2,
170/1989, de 19 de octubre, FJ 9, o 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2).

El artículo 3 de la Carta Europea de Autonomía Local ofrece la siguiente definición: «por

autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de
ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su
propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes».

La riqueza interpretativa inherente al concepto de autonomía local que el Tribunal

Constitucional ha podido extraer del mismo radica, de algún modo, en la vocación política de
dicho principio, superando el inicial perfil administrativo que histórica e incluso literalmente se
deriva de su formulación. Prueba de ese perfil lo da la originaria redacción del Texto
Constitucional, que situaba a la Administración local en el seno del Título relativo al «Gobierno
y Administración» del Estado, continuando la inercia histórica de considerar la Administración
local como brazo ejecutor de instancias políticas superiores (en este caso, no sólo Estado sino
también Comunidades Autónomas). La definitiva traslación de la Administración local al Título
VIII configura decisivamente a aquella como un elemento estructural más en la organización
territorial del poder, no sólo político sino también administrativo.

En realidad, la afirmación política de la autonomía local resulta una consecuencia lógica de la

dinámica propia de los elementos administrativos de la autonomía local, cualificados
decisivamente por la representatividad democrática de sus órganos de gobierno. Tanto los
elementos formales (potestades y órganos de gobierno) como sustantivos (competencias),
fundamentados por igual en la democratización (elección y responsabilidad) y en la autonomía
de su ejercicio, confluyen en la caracterización política de la Administración local.

Su relevancia constitucional se ha cristalizado en el acceso a la justicia constitucional vía conflicto

en defensa de su autonomía, lo que reafirma a la Administración Local como entidad estructural
básica, junta al Estado y las Comunidades Autónomas, de distribución territorial del poder
político. Esto es, inserta a la Administración local en el juego propio de las relaciones de poder
reguladas por la Constitución. De hecho, la propia LBRL señala, en su Exposición de Motivos, que
«el hecho de que las entidades locales, no obstante, su inequívoca sustancia política,
desplieguen su capacidad en la esfera de lo administrativo, justifica tanto esta última condición
del marco definidor de su autonomía, como identificación del título constitucional para su
establecimiento en el artículo 149.1, apartado 18, en relación con el 148.1, apartado 2, del texto
fundamental».

2. La autonomía local constitucionalmente garantizada

La inserción de la Administración local como elemento organizativo territorial del Estado a la

que la Constitución garantiza directamente la autonomía en la gestión de sus intereses ha
obligado al Tribunal Constitucional a idear una protección especial, máxime cuando las trazas de
su régimen jurídico en el Texto Fundamental son escasas. En efecto, a diferencia de los otros
niveles territoriales (Estado y Comunidades Autónomas), la Administración local apenas sí
aparece esbozada en el Texto Constitucional. De ahí, que sea el legislador (estatal y autonómico)
el que tenga que llevar a cabo su ordenación institucional, pero para preservar su individualidad
se recurriese a la técnica de la «garantía institucional» que, al decir de PAREJO, «se trata de una
técnica específica de protección frente al poder constituido, y especialmente el legislador, para
impedir desde luego la supresión de la institución, pero también para evitar cualquier
desvirtuación o lesión o, incluso, alteración ilegítimas de la misma»

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Esta técnica de la garantía institucional, no obstante, constituye una protección puntual y

fragmentaria de la autonomía local en la medida en que se articula de forma reactiva a golpe de
sentencias frente a concretos y eventuales supuestos de vulneración legal de esa autonomía.
Para superar esta limitada perspectiva y dotar a la autonomía local de un contenido positivo en
forma de mandato a todos los Poderes Públicos con capacidad para incidir en la autonomía local
(en particular el Legislador y los Tribunales), se ha comenzado a hablar también de «garantía
constitucional» de la autonomía local, en cuanto principio constitucional que informa la
Administración local, dotándola de características propias y peculiares.

2.1. Garantía institucional de la autonomía local

Ya desde uno de los primeros pronunciamientos del Tribunal Constitucional (STC 32/ 1981, de
28 de julio), éste tuvo que enfrentarse a la indefinición constitucional del concepto de
autonomía local. La escasa regulación de los artículos 13 7, 140 y 141 de la Constitución resulta
trascendente precisamente por contener una garantía institucional de las autonomías municipal
y provincial, toda vez que la definición y regulación de esas autonomías se encomiendan al
legislador, estatal o autonómico, general o sectorial. De ahí que, paradójicamente, la autonomía
local constitucionalmente consagrada sea en la práctica una autonomía legalmente configurada.

Para la jurisprudencia constitucional, la Constitución no señala al legislador «más límite que el

del reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza» por lo
que «la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial
determinado y fijado de una vez por todas» (STC 32/1981, de 28 de julio), ni «precisa cuáles sean
esos intereses respectivos del art. 137 CE, ni tampoco cuál el haz mínimo de competencias que,
para atender a su gestión, el legislador debe atribuir a los entes locales» (STC 159/2001, de 5 de
julio). Lo que la Constitución impone es «la preservación de una institución en términos
recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar.
[ ...] En definitiva, la única interdicción claramente discernible es la de la ruptura clara y neta con
esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene
determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que
de las mismas se hace» (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3.º).

En última instancia, la garantía institucional intenta resolver, en primer lugar, la contradicción

intrínseca al concepto de autonomía local derivada del hecho de que su contenido (tanto formal
como material) no es un proceso precisamente «autónomo» sino «heterónomo», encomendado
al legislador, estatal o autonómico. Y en segundo lugar, la imposibilidad de reconocer sin
problemas un contenido principial a la autonomía local. Resulta paradójico que, aunque la
garantía institucional es una técnica instrumental encaminada directamente a proteger un
contenido principial y consolidado de la autonomía local, ésta, en cambio, se encuentra privada
de contenido claro, hasta el punto de que la garantía institucional llama a la configuración legal
vía Legislación básica de Administración local para explicitar la autonomía local, cuando
precisamente tal mecanismo debería evitar tal proceso.

Sin embargo, la garantía institucional no es la única salvaguarda de la autonomía local en nuestro

Ordenamiento. Precisamente, al deferir al Legislador su definición y configuración, y al venir esta
potestad normativa atribuida constitucionalmente al Estado y a las Comunidades Autónomas,
aquel -en razón de los intereses superiores y generales a los que sirve- intentará erigirse a sí
mismo como primer garante de dicha autonomía local al ejercer la competencia legislativa que
la Constitución le atribuye. Para ello, recurrirá a la técnica de la legislación básica, con la

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reconocida intención de limitar y vincular a las Comunidades Autónomas en su regulación de la

Administración local que la Constitución expresamente les atribuye (art. 148.1.2. º). Sin
embargo, esta técnica de la legislación básica encierra en sí misma numerosos problemas de
articulación, como su relación con la propia legislación estatal, su capacidad para ponderar el
interés local y el autonómico y, recientemente, su colisión con normas del bloque de
constitucionalidad como los Estatutos de Autonomía que, en sus últimas reformas, han
explicitado asunciones competenciales sobre las Administraciones locales de su territorio con la
intención de limitar el margen de configuración no sólo del propio legislador autonómico sino
también del Legislador estatal básico (operación esta última de dudosa constitucionalidad, como
más adelante veremos).

2.2. El principio de autonomía local.

Pero la garantía institucional de la autonomía local constituye una protección mínima y negativa
frente al Legislador que regula la Administración local. A través de esta técnica, el Tribunal
Constitucional sólo puede delimitar negativamente la autonomía local al pronunciarse en casos
específicos sobre si una concreta legislación vulnera esa autonomía, pero sin definir
positivamente sus contenidos. De ahí que el Tribunal Constitucional, mediante la garantía
institucional, sólo señala los mínimos infranqueables para el legislador (estatal o autonómico),
mínimos que, de desconocerse, vulnerarían el carácter autónomo de la Administración local. Por
ejemplo, el Legislador no puede atribuir a Administraciones superiores controles de oportunidad
sobre las decisiones adoptadas por los órganos de gobierno locales. O la consideración de que
en determinadas materias (como el urbanismo) los municipios deben tener atribuidas
competencias propias.

Sin embargo, una cosa es respetar ese mínimo (que asegura la garantía institucional) y otra muy
distinta es el alcance positivo de la autonomía local (por ejemplo, las concretas competencias y
potestades de los municipios en materia urbanística). Y es que esta caracterización positiva de
la autonomía local califica a ésta como «concepto jurídico de contenido legal, que permite
configuraciones legales diversas» (STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ. 9). Corresponde, pues, al
legislador (pero también al resto de Poderes Públicos) la definición positiva del contenido de la
autonomía local. Desde esta perspectiva, la autonomía local se erige en un principio
constitucional que informaría decisivamente la organización, funcionamiento y actividad de la
Administración local. Los Poderes Públicos, según sus respectivas funciones constitucionales,
deben tener siempre presente la autonomía local en la medida en que ésta se realiza de manera
deferida por los Poderes Públicos constituidos, pues el Texto Constitucional se ha limitado
precisamente a una afirmación principial de la autonomía local. El principio, en última instancia,
se transmuta en mandato constitucional (fundamentalmente al Legislador y a los Jueces y
Tribunales) para que extraigan las consecuencias que se derivan de la autonomía local.

Incluso se podría considerar que ese principio o mandato conduciría a la optimización de la

autonomía local, en el sentido de máximo posible de ésta de entre las diferentes opciones
posibles, si bien deben ponderarse otros bienes constitucionales (unidad, eficacia, etc.), así
como la autonomía de otras Administraciones públicas (Comunidades Autónomas) o los
intereses generales de la Nación (Estado).

Es, evidentemente, esta perspectiva principial y positiva la que ampara la continua

reivindicación política de las Entidades locales para reclamar más competencias y más recursos
financieros. Y es que, en la medida en que la autonomía local será lo que el legislador (estatal o
autonómico) quiere que sea, la dinámica reivindicativa desde el ámbito local es directamente

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proporcional a la reticencia autonómica (y, en menor medida hoy día, estatal) a proceder a esa
«segunda descentralización» que en muchas ocasiones no responde a ninguna racionalidad
administrativa o social sino a los intereses de una casta política local preocupada por justificar
su existencia y por asegurarse ámbitos autónomos de poder.

3. Elementos de la autonomía local

La autonomía local consta de una serie de elementos que la definen en su naturaleza y alcance:
en primer lugar, institucionalmente, en cuanto que autogobierno y autoadministración no sólo
en sus relaciones con otras Administraciones sino también en su dimensión organizativa interna;
en segundo lugar, las competencias y potestades que integran la autonomía local; y, en tercer
lugar, la autonomía financiera.

3 .1. Autonomía institucional.

3.1.1. Autogobierno y autoadministración

El contenido primario o esencial de la autonomía local es el reconocimiento a las

Administraciones locales de una capacidad propia de decisión en los asuntos o materias que
sean de su interés. Por la dimensión política y administrativa de la Administración local, se podría
hablar legítimamente del autogobierno y de la autoadministración de estas entidades, lo que se
proyecta tanto sobre aspectos eminentemente organizativos de carácter interno como sobre las
relaciones externas con otras Administraciones. Ambas dimensiones contribuyen a definir el
verdadero alcance de las entidades locales como reales instituciones de autogobierno.

3.1.2. La autonomía local ad extra: relaciones con otras Administraciones

La primera manifestación de la autonomía institucional de las entidades locales es la premisa

general de la ausencia de controles administrativos o gubernativos de otras Administraciones
sobre la local. Por tanto, cualquier control de oportunidad sobre las decisiones adoptadas por
los órganos de gobierno y de administración locales por parte de las Administraciones estatal o
autonómica sería completamente contrario a la autonomía local. Así lo zanjó radicalmente el
Tribunal Constitucional cuando enjuició la normativa preconstitucional y señaló que no se
ajustaba al principio de autonomía local «la previsión de controles genéricos e indeterminados
que sitúen a las entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi
jerárquica de la administración del Estado u otras entidades territoriales» (STC 4/ 1981, de 2 de
febrero, FJ 3.º). Ahora bien, «los controles administrativos de legalidad no afectan al núcleo
central de la autonomía de las Corporaciones Locales» (STC 4/ 1981, de 2 de febrero, FJ 3.º).

Esta jurisprudencia fue cabalmente recogida por la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, no
sólo en su parte dispositiva sino también en la Exposición de Motivos, donde se afirmaba lo
siguiente:

«inadecuación del mantenimiento en el nuevo y compuesto Estado constitucional de las

técnicas y las categorías cristalizadas en el estado centralista y autoritario. En particular, ese
juicio de radical obsolescencia merece predicarse de las técnicas formalizadas actuables por
voluntad unilateral de una de las administraciones e incidentes normalmente en la validez o la
eficacia de los actos emanados de otra, en este sentido subordinada a la anterior, técnicas que
no son sino trasunto y consecuencia lógicos de las construcción piramidal y jerárquica del poder
público administrativo, puesto que la tutela, a la que todas ellas se reconducen, no es sino una
categoría que expresa una situación de fuerte dependencia casi jerárquica. El principio
constitucional de autonomía y el administrativo de la descentralización, en que se fundamenta

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el nuevo Estado, implican las diversificaciones de los centros del poder público administrativo y
la actuación de cada uno de ellos, en su ámbito propio, con plena capacidad y bajo la propia
responsabilidad, es decir, impiden la atribución a alguno de ellos de facultades de control que
recaigan sobre la actividad en general de los otros y que supongan una limitación de la capacidad
de estos. Cierto que ello no significa en modo alguno la invertebración del poder público
administrativo, pues simultáneamente juega el principio de unidad y su traducción
administrativa en los de coordinación y eficacia. Sucede solo que ya no es legítima la realización
de estos valores por las vías expuestas; antes bien, ha de ser el resultado del juego mismo de la
vida institucional desde sus presupuestos de representatividad democrática y gestión autónoma
de las propias competencias (con lo que todas las instancias administrativas son idénticas en
cuanto a capacidad en la esfera de sus asuntos, derivando la desigualdad únicamente de la
estructura inherente al interés público) como fruto del esfuerzo permanente de integración
político-social en el orden constituido. De este modo, las técnicas de relación entre
administraciones han de tener por objeto más bien la definición del marco y de los
procedimientos que faciliten el encuentro y la comunicación, incluso de carácter informal, para
la colaboración y la coordinación interadministrativas, fundamentalmente voluntarios y de base
negocial. Naturalmente que el cuadro de técnicas ha de cerrarse por un sistema resolutorio del
supuesto límite del conflicto, por fracaso de las mismas. La configuración de ese sistema de
conflictos tiene que ser, a la vez, respetuosa con la esencial igualdad posicional de las
administraciones territoriales y aseguradora de que el planteamiento y la substanciación del
conflicto no alteran la específica estructura constitucional de los intereses públicos a los que
sirven dichas administraciones».

Reconducidas las relaciones interadministrativas de control a las previsiones legales que

respeten la autonomía local constitucionalmente garantizada, se potencian, evidentemente, las
relaciones de coordinación y, sobre todo, de cooperación. Respecto a la primera, el Tribunal
Constitucional concluyó que, si bien las facultades coordinadoras de una comunidad autónoma
pueden suponer un límite al ejercicio de las competencias locales, en modo alguno pueden llegar
a la práctica anulación de las mismas: «[La coordinación] no puede traducirse en la emanación
de órdenes concretas que prefiguren exhaustivamente el contenido de la actividad del ente
coordinado, agotando su propio ámbito de decisión autónoma; en cualquier caso, los medios y
técnicas de coordinación deben respetar un margen de libre decisión o de discrecionalidad en
favor de las administraciones sujetas a la misma, sin el cual no puede existir verdadera
autonomía» (SSTC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 6.º y 109/1988, de 21 de Mayo, FJ 13º)

3.1.3. La autonomía local ad intra: el problemático alcance de la potestad de autoorganización.

Desde una perspectiva eminentemente interna, la capacidad de autoorganización de las

entidades locales constituye una potestad reglamentaria que el Tribunal Constitucional no ha
dudado en considerar «inherente [ ...] a la autonomía que la Constitución garantiza en su artículo
140» (STC 214/ 89, FJ 6.º). Sin embargo, y a pesar de constituir una potestad que se ejerce
internamente en la organización local, el propio Tribunal Constitucional ha establecido unos
límites tanto a dicha potestad como a la intencionalidad de la legislación básica de conformar
un subsistema propio de ordenación de fuentes en el ámbito local, priorizando el interés local
en el ámbito organizativo interno sobre el interés autonómico.

La Exposición de Motivos de la LBRL es, también en este punto, sumamente clara de la opción
por la que se decanta el legislador básico: «La peculiar estructura de dicho marco -decisión
básica constitucional en términos de garantía institucional y remisión al legislador ordinario de
los entes locales-, no significa, sin embargo, que ese Estatuto deba quedar regulado

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agotadoramente por la Ley. Resurge aquí la vieja polémica entre uniformismo y diversidad en la
organización local, en modo alguno resuelta con los intentos frustrados de tipificación de
regímenes locales (que sólo suponen una estéril flexibilización del uniformismo), sólo que ahora
transmutada en la tensión entre los valores constitucionales de unidad y autonomías (de las
nacionalidades y regiones y de los entes locales). La resolución adecuada a esa tensión exige
desde luego la constricción del marco general a lo estrictamente indispensable para satisfacer
el interés nacional, pero también desde luego una específica ponderación, según su valor
constitucional relativo, de las exigencias recíprocas del interés autonómico y el estrictamente
local. De esa ponderación resulta que si en lo que trasciende a la conformación de la
organización territorial (procesos de alteración de Municipios y creación de nuevos entes
territoriales), debe primar el interés autonómico, no sucede lo mismo en el plano de la
organización interna de las entidades locales; plano en el que procede reconocer la primacía del
interés de la acomodación de aquélla a las características específicas de éstas».

Los originales artículos S. a), 20.2 y 32.2 establecían, en primer lugar, un modelo organizativo
común, uniforme y necesario para todas las Entidades locales. En el marco de este modelo
común, las leyes de las Comunidades Autónomas sobre Administración local pueden regular una
organización complementaria a ese modelo común. Pero la legislación básica de Administración
local da igualmente entrada en este juego a las propias Entidades locales, que mediante sus
Reglamentos Orgánicos pueden dotarse a su vez de esa organización complementaria al modelo
común básico. La clave radicaba en dar preferencia a esta normativa local sobre la autonómica,
que no vinculará a aquélla y que sólo se aplicará supletoriamente en caso de falta de regulación
en los preferentes Reglamentos Orgánicos locales.

En consecuencia, el Reglamento de organización de la Entidad Local prevalecía sobre la

Legislación autonómica en materia de organización, pues la Legislación básica de Administración
Local había considerado preferente el interés local en este punto sobre el interés autonómico.
Y ello en aras siempre de garantizar la autonomía local constitucionalmente garantizada, a cuyo
amparo se permite el Legislador básico de Administración local conformar un sistema de fuentes
formalmente opuesto a la Constitución.

Esta postergación de las Comunidades Autónomas llegó, evidentemente, al Tribunal

Constitucional, cuya decisión ha sido y sigue siendo discutida. Según su decisiva sentencia
214/89, de 21 de diciembre, «lo que sucede es que, en lo concerniente a la organización
municipal, el orden constitucional de distribución de competencias se funda en el
reconocimiento de tres ámbitos normativos correspondientes a la legislación básica del Estado
(art. 149.1.18.' de la Constitución), la legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas
según los respectivos Estatutos y la potestad reglamentaria de los municipios, inherente esta
última a la autonomía que la Constitución garantiza en su art. 140. De acuerdo con el modelo
constitucional anterior, el artículo 20 LRBRL, establece en su apartado 1.º, los órganos
municipales de carácter necesario, reconociendo en el párrafo c) de este mismo apartado la
potestad de autoorganización complementaria que corresponde a los propios municipios, lo
que, en sí mismo, no plantea problema constitucional alguno». Como primera consecuencia, es
preciso señalar que el Tribunal considera inherente a la autonomía local constitucionalmente
garantizada el reconocimiento de una potestad de autoorganización a las Entidades Locales, a
la que considera parte del «orden constitucional de competencias... en lo concerniente a la
organización municipal».

El problema surge en relación con la concreta ordenación de los tres poderes normativos: el del
Estado, el de las Comunidades Autónomas y el de las Entidades Locales. En efecto, para el

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Tribunal Constitucional lo problemático reside en la previsión de que la «potestad reglamentaria

de autoorganización no tiene más límite que el respecto de los órganos necesarios establecidos
por la Ley básica estatal. Con ello resulta evidente que se elimina la posibilidad de todo espacio
normativo para la legislación autonómica de desarrollo autonómico en materia de organización
municipal, lo que contradice frontalmente el orden constitucional de distribución de
competencias arriba descrito. Bien entendido que la declaración de inconstitucionalidad de este
inciso está justificada por la exclusividad que como límite se atribuye a esta ley, lo que, en modo
alguno, impide que la LRBRL continúe, en cuanto Ley básica del Estado, constituyendo un límite
(no el único) a la Reglamentación organizativa de los Municipios. Sin perjuicio de lo anterior, el
apartado 2.º de este mismo precepto reconoce formalmente la potestad legislativa de las
Comunidades Autónomas para que éstas puedan establecer una organización municipal
complementaria de la fijada con carácter básico o necesario por la propia LRBRL. No obstante,
dicho reconocimiento queda supeditado en su último inciso al hecho de que "regirá en cada
municipio en todo aquello que su Reglamento orgánico no disponga lo contrario". Ello significa,
como subrayan los recurrentes, que el espacio normativo de las Comunidades Autónomas, en
este punto, queda también virtualmente desplazado en su totalidad por la prevalencia de los
reglamentos orgánicos complementarios de que puedan dotarse, según esta ley, los propios
municipios. Por lo que también debe declararse contrario al orden constitucional de
competencias el inciso transcrito. En consecuencia, depurado el precepto de los dos incisos a
que se ha hecho referencia, permite que éste se ajuste al orden constitucional de distribución
de competencias, pues en el mismo se definen los órganos básicos municipales, se reconoce la
potestad legislativa de desarrolló de las Comunidades Autónomas y se admite, al propio tiempo,
la existencia de un ámbito reservado a la autonomía organizativa municipal, ámbito este que no
podrá ser desconocido o invadido por las normas que, en materia de organización municipal
complementaria, dicten las Comunidades Autónomas».

Ciertamente, la redacción originaria de la LBRL establecía una aplicación preferente del

Reglamento Orgánico tanto sobre la ley autonómica en materia de organización local como
sobre la ley estatal no básica. Algunos pretendieron ver en ello una excepción a los principios
que rigen la relación entre ley y reglamento. Sin embargo, no es tanto un problema de relación
ley-reglamento como de ámbito competencial propio donde ejercer potestades como la
normativa de autoorganización y que sea o no preferente sobre el autonómico. El fundamento
habría que buscarlo en el reconocimiento de una potestad local de autoorganización cuyo
ejercicio puede no sólo modificar la relación ley-reglamento sino también y sobre todo primar
la potestad normativa local de autoorganización sobre la potestad normativa (incluso de
naturaleza legislativa) autonómica. Esto último no tiene un respaldo constitucional expreso, por
lo que hay que entender que aquí la LBRL encontraba su anclaje en su condición de desarrollo
directo de la autonomía local constitucionalmente garantizada en los artículos 137 y 140. Es
decir, en la ponderación de valores constitucionales que lleva a cabo la LBRL, ésta prima el
interés local sobre el autonómico (esto es, la autonomía local constitucionalmente garantizada
sobre la autonomía autonómica constitucionalmente prevista y garantizada) a efectos de
reconocer un ámbito normativo preferente a las Entidades Locales sobre las CC.AA. Esta
ponderación no será considerada constitucional y la STC 214/89 primará, en cambio, el interés
autonómico sobre el local, de forma que en el ejercicio de la potestad normativa de organización
local prima la normativa autonómica sobre la local. En la ponderación de valores
constitucionales, el TC rechaza la solución originaria de la LBRL y da preferencia a la autonomía
autonómica sobre la autonomía local. El fiel de la balanza bien se podría haber inclinado aquí

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igualmente en beneficio de la autonomía local, como veremos en el sistema de atribución de

competencias locales.

De hecho, algunas Comunidades Autónomas (Murcia, Canarias) han sido sensibles a la

autonomía local organizativa y, en el legítimo ejercicio de sus competencias, han decidido limitar
la eficacia de su normativa autonómica en beneficio de la reglamentación orgánica, tal y como
preveía con carácter general la redacción originaria de la LBRL.

3.2. Autonomía competencial

Desde un primer momento, la jurisprudencia constitucional no limitó el contenido de la

autonomía local a su contenido institucional (estructura, organización y funcionamiento,
potestades, régimen jurídico, relaciones administrativas y controles, principalmente) sino que
también incluyó su vertiente sustantiva, esto es, las competencias locales.

Aunque la Constitución no establece -a diferencia del Estado y de las Comunidades Autónomas-

un listado o una previsión competencial propia para la Administración local, en la medida en que
ésta constituye junto con aquéllos un elemento más en la intrínseca configuración territorial del
poder, es necesario considerar que también desde el nivel primario o constitucional se deben
extraer consecuencias en relación con las competencias locales. Como acertadamente señala
ORTEGA, «pese a que existe un reparto constitucional de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, éstos no pueden agotarlas totalmente entre sí, ya que una parte del
poder constituido les es atribuido conceptualmente a los Entes Locales y este poder implica su
intervención en todo lo que concierne a los asuntos de la comunidad local»

De esta manera, la autonomía local constitucionalmente garantizada incluye un haz mínimo de

competencias municipales relevantes y reconocibles que debe ser necesariamente reconocido
por los legisladores autonómicos y estatal al regular cada ámbito material determinado. Más
aún, es preciso que las competencias que se asignen a las entidades locales lo sean a título de
competencias propias (STC 4/ 1981, de 2 de febrero, FJ 3.º), debiendo entenderse
constitucionalmente por competencia propia «la que es desempeñada por su titular bajo un
régimen de autorresponsabilidad» (STC 109/1998, de 21 de mayo FJ 13.º), pues en el seno de
las competencias delegadas los controles de oportunidad no serían contrarios a la autonomía
local constitucionalmente garantizada.

3.3. Autonomía financiera

Se entiende que el artículo 142 de la Constitución consagra la autonomía financiera de las

Entidades Locales al establecer que «las Haciendas locales deberán disponer de los medios
suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones
respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del
Estado y de las Comunidades Autónomas».

La financiación local constituye un problema más político 7 que jurídico, no obstante, lo cual la
jurisprudencia constitucional ha deducido importantes criterios tanto sobre los ingresos como
sobre los gastos de la Administración local.

En lo que respecta a los ingresos, éstos derivan tanto de la participación en los tributos estatal
y autonómico como del reconocimiento de una potestad tributaria propia. El alcance de esta
última ha sido considerablemente ampliada por la jurisprudencia constitucional, al amparo de
la autonomía local constitucionalmente garantizada y del carácter representativo del Pleno de
la Corporación municipal, pues el legislador debe reconocer un espacio decisorio a través de la

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potestad de ordenanza al regular los tributos propios municipales (STC 233/ 1999, de 16 de
diciembre, FJ 10), sin que esa autonomía local implique ni que la intervención normativa local
alcance a todos y cada uno de los elementos integrantes del tributo ni que la Entidad Local pueda
decidir libremente imponer o no tributos locales previstos obligatoriamente por la Ley (STC 233
71999, de 16 de diciembre, FJ 22). Ello obliga, finalmente, a modular las exigencias derivadas de
la reserva constitucional de ley en materia tributaria, como se verá al final de este capítulo.

Y en lo que respecta a la capacidad de gasto, la autonomía local financiera implica el

reconocimiento de la libre disposición sobre sus ingresos para el ejercicio de sus competencias
propias. Pues «la Autonomía local, en la vertiente del gasto, entraña, al menos, dos exigencias
sin condicionamientos indebidos: en primer lugar, la plena disponibilidad de sus ingresos y, en
segundo, la capacidad de decisión sobre el destino de sus fondos» (STC 109/1998, de 21 de mayo
y 48/2004, de 25 de marzo), de donde se deriva que la financiación complementaria (por
ejemplo, las frecuentes subvenciones condicionadas) constituyan mecanismos accesorios y
coyunturales.

4. La defensa de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional

La defensa de la autonomía local frente a eventuales vulneraciones por actos o normas

infralegales la pueden sustanciar los entes locales ante la jurisdicción ordinaria. Como señala el
artículo 63.2 LBRL, «están igualmente legitimadas en todo caso las Entidades Locales
territoriales para la impugnación de las disposiciones y actos de la Administraciones del Estado
y de las Comunidades Autónomas que lesionen su autonomía, tal como está resulta garantizada
por la Constitución y esta Ley».

En cambio, si la posible vulneración de la autonomía local estuviese originada en una norma con
rango de ley, las Entidades Locales se encontraban igualmente abocadas a impugnarlas
indirectamente ante la jurisdicción ordinaria (para que, en su caso, plantease la cuestión de
constitucionalidad), pues el Tribunal Constitucional negó a estas entidades que gozaran «de un
derecho de carácter reaccional que, eventualmente, les abra una vía ante la jurisdicción
constitucional frente a normas con rango de Ley» (SSTC 31/1981, de 28julio, FJ S; 214/ 1989, de
21 de diciembre, FJ 1).

Para superar esta limitación, la Ley Orgánica 7 /1999, de 21 de abril (que modifica la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional) crea un nuevo proceso constitucional, «pues, dada su configuración,
no puede entenderse como una nueva modalidad, ni de alguno de los procesos a los que se hace
referencia en los epígrafes a), b) y c) del art. 161.1 CE, ni del contemplado en el art. 161.2 CE.
Tampoco puede considerarse una variante de ninguno de los procedimientos que, al amparo del
epígrafe d) del art. 161.1 CE, han sido creados por las "leyes orgánicas" y hoy forman parte de la
jurisdicción constitucional en nuestro Ordenamiento. La Ley Orgánica 7 /1999 ha procedido a su
creación y regulación amparándose precisamente en la cláusula del art. 161.1 d) CE, que habilita
al legislador orgánico para atribuir a la jurisdicción del Tribunal Constitucional la competencia
para conocer "de las demás materias" no contempladas en los preceptos constitucionales
siempre que dicha atribución no se haga contra la Constitución» (STC 240/2006, de 20 de julio).

La necesidad de este nuevo proceso constitucional la fundamenta la propia Ley en que «la
garantía constitucional de la autonomía local aconseja que puedan ser objeto de impugnación
ante el Tribunal Constitucional, por parte de los entes locales, aquellas leyes del Estado o de las
Comunidades Autónomas que pudieran no resultar respetuosas con dicha autonomía>>. Se
trata, en efecto, de un proceso sumamente específico, cuya «especificidad -al decir del Tribunal
Constitucional- se manifiesta en que el conflicto sólo puede ser promovido frente a normas

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 DERECHO LOCAL

legales con base en un único motivo de inconstitucionalidad, la lesión de "la autonomía local
constitucionalmente garantizada"; en consecuencia no podrán alegarse en él otros motivos
fundados en la infracción de preceptos constitucionales que no guarden una relación directa
con la autonomía que la Constitución garantiza a los entes locales» (STC 240/2006, de 20 de
julio, FJ. 3.º).

Si el objeto del conflicto son «son las normas del Estado con rango de ley o las disposiciones con
rango de ley de las Comunidades Autónomas» (art. 75 bis LOTC), el canon que el Tribunal
Constitucional «deberá aplicar para resolver los conflictos en defensa de la autonomía local
promovidos frente a leyes estatales se ciñe a los preceptos constitucionales (arts. 137, 140 y 141
CE) que establecen ese "contenido mínimo" que protege la garantía institucional y que hemos
considerado definitorios de "los elementos esenciales" o del "núcleo primario" del autogobierno
de los entes locales territoriales» (STC 240/2006, de 20 de julio, FJ. 8.º). Por tanto, es la
autonomía local constitucionalmente garantizada -y no la legalmente configurada- la que
constituye el parámetro de control que utiliza el Tribunal Constitucional para enjuiciar si una ley
estatal o autonómica vulnera la autonomía local.

Capítulo singular en el conflicto en defensa de la autonomía local lo constituye la legitimación

para plantearlo. La aproximación de la Ley es claramente restrictiva, con el objetivo de
«garantizar los intereses de los Entes locales afectados ponderando su entidad, de modo que
los mismos sean suficientemente representativos y que no se refieran a los propios de los Entes
locales aisladamente considerados». El tenor literal del artículo 75 ter es sumamente
significativo de esta limitación: «Estarán legitimados para plantear estos conflictos: a) El
municipio o provincia que sea destinatario único de la ley. b) Un número de municipios que
supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la
disposición con rango de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial del
ámbito territorial correspondiente. c) Un número de provincias que supongan al menos la mitad
de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y
representen como mínimo la mitad de la población oficial». Más aún, la decisión de estas
Entidades Locales deberá ser adoptada por acuerdo de sus órganos plenarios de gobierno, con
el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las mismas.

En lo que respecta al procedimiento, una vez acordado el planteamiento por los órganos
plenarios de gobierno de las Corporaciones locales, dentro de los tres meses siguientes a la
publicación de la ley objeto de conflicto se deberá solicitar preceptivamente dictamen al órgano
consultivo de la Comunidad Autónoma en que radiquen tales Corporaciones o al Consejo de
Estado (si la Comunidad no contara con tal órgano o el ámbito territorial de las Corporaciones
en cuestión excediera del territorio de una Comunidad Autónoma). Recibido el dictamen, las
Corporaciones locales actoras contarán con un mes para plantear el conflicto. Si el conflicto es
admitido, el Tribunal lo notificará a los órganos legislativo y ejecutivo del Estado (en todo caso)
y de la Comunidad Autónoma autora de la ley objeto del conflicto.

Finalmente, si el proceso del conflicto concluye con sentencia, ésta declarará exclusivamente «si
existe o no vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada, determinando,
según proceda, la titularidad o atribución de la competencia controvertida, y resolverá, en su
caso, lo que procediere sobre las situaciones de hecho o de derecho creadas en lesión de la
autonomía local». Por tanto, el conflicto en defensa de la autonomía local no desemboca
formalmente en una eventual declaración de inconstitucionalidad de la ley objeto del mismo,
pues para ello será necesaria una nueva sentencia si el Pleno decide plantearse la cuestión de
inconstitucionalidad.

11
 DERECHO LOCAL

III. Las fuentes del ordenamiento local

El Ordenamiento local aparece integrado por una pluralidad de fuentes cuya articulación
trasciende los estrictos criterios competenciales que ostentan las diferentes Administraciones
sobre el mismo. En efecto, las potestades legislativas (Estado y CC.AA.) y reglamentaria (Estado,
CC.AA. y, con especial trascendencia, Administración local) conforman un peculiar y complejo
régimen jurídico que es necesario analizar desde la Constitución y la Carta Europea de
Autonomía Local.

1. La Constitución

Evidentemente, el sistema de fuentes del Ordenamiento local presenta en el pináculo de su

estructura a la propia Constitución. Las previsiones que ésta hace de la Administración local
afectan a tres ámbitos principales. En primer lugar, la concreta y escueta regulación positiva que
hacen los artículos 137-140 de la Constitución. En segundo lugar, los principios que informan
esa regulación y que despliegan potencialmente sus efectos a través de la técnica de la garantía
institucional y del propio principio de autonomía local. Y en tercer lugar, la distribución de
competencias sobre Administración local entre el Estado y las Comunidades Autónomas, a
través de la técnica de la legislación básica y de la eficacia de los Estatutos de Autonomía.

En la medida en que los dos primeros aspectos ya han sido tratados anteriormente y que el
último será analizado pormenorizadamente en sus apartados específicos, remitimos su estudio
a los epígrafes correspondientes.

2. La Carta Europea de Autonomía Local

Elaborada por el Consejo de Europa, la Carta Europea de Autonomía Local fue firmada el 15 de
octubre de 1985. España la ratificó el 20 de enero de 1988, entrando en vigor en nuestro país el
1 de marzo del año siguiente.

La Carta Europea de Autonomía Local forma parte del Ordenamiento local español, si bien sus
preceptos presentan tanto una redacción lo suficientemente vaga y principial como continuas
remisiones la articulación legislativa interna que hacen problemática su eficacia directa y
práctica no sólo frente al legislador sino también frente a Administraciones y Tribunales que
deberían aplicarla en cada caso concreto.

Esa generalidad en su redacción y la renuencia de los Tribunales (no digamos de las

Administraciones) a inaplicar la normativa interna contraria a la Carta (ya sean leyes o
reglamentos) explican el limitado alcance práctico de la Carta Europea de Autonomía Local, a
pesar que su contenido se extiende a todos los aspectos nucleares de las Entidades locales:
concepto de autonomía local (art. 3), alcance y competencias (art. 4), control administrativo de
los actos de las Entidades locales (art. 8) o sus recursos financieros (art. 9).

Sin embargo, la Carta presenta garantías concretas que no pueden ser desconocidas ni por la
Administración en sede de ejecución (como la obligatoriedad de consultar a las Entidades
Locales afectadas cuando se pretenda una modificación territorial de las mismas: art. 5) ni por
el legislador (así, se reconoce el derecho de cooperación y asociación de las Entidades locales
para realizar tareas de interés común, lo cual se prevé «en el ámbito de la ley», que en ningún
caso podrá dejar de reconocer tal derecho).

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 DERECHO LOCAL

3. Normativa estatal

El Estado ostenta competencia para establecer la legislación básica de la Administración Local.

El resto del régimen jurídico de dicha Administración corresponderá establecerlo a las
Comunidades Autónomas, en la medida en que hayan asumido tal competencia a través de sus
Estatutos de Autonomía. Sin embargo, la normativa del Estado no se reduce a esa legislación
básica, encontrándonos tanto el Texto Refundido de Régimen Local de 1986 como diferentes
Reglamentos estatales que regulan la población, el territorio, la organización y el personal de los
entes locales y cuya cobertura constitucional y eficacia es preciso analizar.

3.1. Legislación básica de Administración local

La Legislación básica de Administración local está constituida por la Ley 7 /1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local, modificada de forma sustancial en diferentes
ocasiones (como la Ley 57 /2003, de 16 de diciembre, que introdujo el régimen de los municipios
de gran población), siendo la última la Ley 27 /2013, de 27 de diciembre, de racionalización y
sostenibilidad de la Administración local.

Desde un primer momento, el Tribunal Constitucional se enfrentó a la necesidad de adecuar,

por vía interpretativa, la legislación local preconstitucional al nuevo principio constitucional de
la autonomía local. Aunque no por ello dejó de invocar el evidente protagonismo del legislador
en esta tarea, hablando incluso de un «mandato implícito que puede deducirse de los artículos
148.1. 2.º y 149.1.18.' de la propia Constitución» (STC 4/1981, de 2 de febrero). La invocación
expresa del último precepto reconocía implícitamente la competencia del Estado para
establecer «las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas», en su vertiente
«Administración Local». Este régimen jurídico local de carácter básico se encuentra
esencialmente informado por el principio constitucional de autonomía local, del cual es su
primera -pero no única- concreción.

La primera operación que debe llevar a cabo la jurisprudencia constitucional es residenciar la

competencia estatal en algún precepto constitucional. Lo más sencillo fue recurrir al art. 149
.1.18, superando su estricta literalidad que habla exclusivamente de las «bases del régimen
jurídico de las Administraciones Públicas», pero que no menciona explícitamente a la
Administración Local. En efecto, el paso decisivo lo dio la STC 32/81, de 28 de julio, al afirmar la
relación entre la autonomía local y la legislación básica, con lo que ésta pasaba, por mor de esa
relación, a tener un alcance no sólo formal u orgánico-institucional sino también sustantivo o
material-competencial.

De esta forma, la finalidad general de toda normativa básica de una regulación normativa
uniforme y de vigencia en toda la acción» se ve decisivamente cualificada por el papel definidor
de la autonomía local no solo en cuanto tal sino también en su finalidad inherente en relación
con la competencia autonómica general sobre esta materia en virtud del artículo 148.1. 2.ª

En efecto, la legislación básica se erige así en una garantía de la autonomía local frente al
legislador autonómico, pues «como titulares de un derecho a la autonomía constitucionalmente
garantizada, las comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de sus
competencias y la configuración de sus órganos de gobierno a la interpretación que cada
Comunidad Autónoma pueda hacer de ese derecho [ ... ] La garantía constitucional es de
carácter general y configuradora de un modelo de Estado, y ello conduce, como consecuencia
obligada, a entender que corresponde al mismo la fijación de principios o criterios básicos en
materia de organización y competencia de general aplicación en todo el Estado. La fijación de

13
 DERECHO LOCAL

estas condiciones básicas no puede implicar en ningún caso el establecimiento de un régimen

uniforme para todas las Entidades Locales de todo el Estado, sino que debe permitir opciones
diversas, ya que la potestad normativa de las Comunidades Autónomas no es en estos supuestos
de carácter reglamentario. En el respeto de esas condiciones básicas, por tanto, las
Comunidades Autónomas podrán legislar libremente ... Ciertamente no será siempre fácil la
determinación de qué es lo que haya de entenderse por regulación de las condiciones básicas o
establecimiento de las bases del régimen jurídico, y parece imposible la definición precisa y
apriorística de ese concepto. Las Cortes deberán establecer qué es lo que haya de entenderse
por básico, y en caso necesario será este Tribunal el competente para decirlo, en su calidad de
intérprete supremo de la Constitución (art. 1 de la LOTC)» (STC 32/1981, de 28 de julio FJ 5.º).

El Tribunal Constitucional vincula de este modo decisivamente la garantía institucional no sólo

al Estado sino a una de las técnicas legislativas específicas de las que éste dispone,
fundamentalmente frente a las Comunidades Autónomas. Al ser la garantía institucional de la
autonomía local «de carácter general y configuradora de un modelo de Estado», la
jurisprudencia constitucional deduce de ello - «como consecuencia obligada»- que corresponde
al Estado la competencia para «la fijación de principios y criterios básicos en materia de
organización y competencia de general aplicación en todo el Estado». En realidad, el hilo de la
argumentación del Tribunal Constitucional no se desarrolla tanto por los cauces del artículo
149.1.18 como del artículo 137, al basar su fundamentación precisamente en la autonomía local
que el último precepto establece. La necesidad de respetar la competencia autonómica en
materia local y la conveniencia de subsumir dicha materia en un título competencial específico
del Estado conducen de forma natural al artículo 149.1.18. De esta forma, la funcionalidad de la
legislación estatal encaminada a salvaguardar la autonomía local se encauza a través del
instrumento específico de la legislación básica. Sin embargo, dicha autonomía local no se reduce
a la legislación básica, ni viceversa.

De esta manera, la legislación básica local «tiende a asegurar un nivel mínimo de autonomía a
todas las Corporaciones locales en todo el territorio nacional, sea cual sea la comunidad
autónoma en que estén localizadas» (SSTC 213/ 1988, de 11 de noviembre, FJ 2.º y 259/ 1988,
de 22 de diciembre, FJ 2.º). Otros argumentos utilizará el Tribunal Constitucional para llevar a
cabo esta vinculación entre legislación básica y autonomía local. Así, se señala que «el
tratamiento común a los administrados que preceptúa el artículo 149.1.18.' ha de entenderse
en el Estado social y democrático de Derecho que configura la Constitución (art. 1.1), con un
alcance no meramente formal, sino, también, del modo que determine la Ley, con un contenido
sustancial en forma de pautas de prestaciones mínimas que deben proporcionarse a todos los
ciudadanos; otras razones complementarias, que no procede desarrollar ahora se encuentran
en el principio de igualdad de todos los españoles a que alude el art. 149 .1.1. º , y en el derecho
de participación que regula el art. 23, ambos de la Constitución» (STC 32/81, de 28 de julio).

En definitiva, tanto el legislador estatal como la Jurisprudencia constitucional terminarán por

atribuir a la legislación básica de Administración local una importante funcionalidad a la hora de
regular la autonomía local, de cuya garantía institucional el Tribunal Constitucional considerará
incluso que se erige en «cauce y soporte normativo» (STC 159/2001, de 5 de julio).

3.2. Otra normativa estatal

3.2.1. El Texto Refundido de Régimen Local

La entrada en vigor de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 supuso no sólo adaptar la
legislación a las exigencias constitucionales sino también una evidente alteración del régimen

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 DERECHO LOCAL

local hasta entonces vigente tanto por las normas que serían derogadas como por las que
deberían experimentar una adaptación a esa nueva legislación básica. Lo cual afectaba, en
primer lugar, a la propia y restante normativa estatal. Para ello, la Disposición Final de aquella
Ley de Bases otorgó a esta Ley -además de su originaria naturaleza de legislación básica del art.
149 .1.18- el carácter de delegación legislativa del art. 82 de la Constitución y autorizó al
Gobierno a refundir un solo texto las disposiciones legales que se considerasen vigentes,
comprendiendo la refundición igualmente la regularización, aclaración y armonización de dichas
disposiciones. La potencialidad de este alcance rozó los límites del amparo constitucional (art.
82.5), pues su resultado fue el Real Decreto Legislativo 781 /1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local
y que más que regularizar, aclarar y armonizar la normativa estatal no derogada por la Ley de
Bases (delegación legislativa para elaborar textos refundidos) procedió a un desarrollo
legislativo exhaustivo y omnicomprensivo de la Ley de Bases (delegación legislativa para
elaborar textos articulados a través de «leyes de bases» en el sentido del art. 82 de la
Constitución).

En realidad, la intencionalidad era eminentemente pragmat1ca, pues se pretendían así evitar

vacíos legislativos en aquellas Comunidades que no procedieran temporalmente al desarrollo
de la legislación básica estatal. Más aún, el propio Texto Refundido procedió a autocalificarse
como básico en algunos de sus preceptos (Disposición Final Séptima).

Fuera de estos preceptos calificados por el propio Texto Refundido como legislación básica,
resulta problemático el amparo constitucional de las demás disposiciones, pues el Estado sólo
ostenta competencia para emanar legislación básica de régimen local y no normativa
meramente supletoria (STC 61/1997, de 20 de marzo).

3.2.2. Reglamentos estatales de régimen local

Las líneas argumentales que fundamentan el epígrafe anterior son de aplicación al desarrollo
reglamentario que a nivel estatal se llevaba a cabo para completar el régimen jurídico local. La
Disposición Final Primera de la Ley de Bases de Régimen Local autorizaba al Gobierno a actualizar
los distintos Reglamentos estatales que sobre régimen local estaban entonces vigentes: el de
población y demarcación territorial (1952), sustituido por el RD 1690/ 1986, de 11 de julio; el de
organización, funcionamiento y régimen jurídico (1952), derogado por el nuevo RD 2568/1986,
de 28 de noviembre; el de funcionarios de Administración local (1952); el de contratación
(1953); el de bienes (1955), sustituido por el RD 1372/ 1986, de 13 de junio; y el de servicios
(1955).

Esta autorización fue recurrida ante el Tribunal Constitucional, el cual, en 1989, la bendijo
conforme a su entonces comprensión de la cláusula de supletoriedad del art. 149.3 de la
Constitución, pero que, en la actualidad, tras la sentencia 61 / 1997, de 20 de marzo, permite
concluir que el Estado carece de títulos competenciales para proceder a desarrollos
reglamentarios del régimen jurídico local general. Aunque de una manera forzada, lo más lógico
sería entender -conforme a la doctrina constitucional- que «todo aquello que sea preciso para
la preservación de la normativa de una institución considerada como básica debe ser entendido
asimismo como básico por vía de consecuencia o de conexión». Sea como fuere, es patente no
ya la inercia aplicativa de estos Reglamentos tanto por las propias Entidades Locales como por
los Tribunales sino incluso el pacífico ejercicio normativo por el Estado a la hora de actualizar o
modificar estos Reglamentos.

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 DERECHO LOCAL

3.2.3. Legislación estatal sectorial

La Legislación estatal sectorial constituye, igualmente, fuente del Ordenamiento local en lo que
respecta tanto a la atribución de competencias a las Entidades Locales como al establecimiento
del régimen jurídico material de su ejercicio. Y ello es así también en los títulos competencias
estrictamente básicos, pues la legislación básica sectorial puede determinar las competencias
locales, con lo que correlativamente se limita la capacidad de configuración de la legislación
sectorial autonómica.

4. Normativa autonómica
4.1. Los Estatutos de Autonomía

Las reformas de los Estatutos de Autonomía llevadas a cabo desde 2006 han prestado especial
atención a la Administración local, con la más o menos velada intencionalidad de asumir a
aquélla como elemento de la organización territorial autonómica, soslayando -cuando no
limitando- su carácter de elemento de la organización territorial del Estado. Es lo que se conoce
como «interiorización» de la Administración local. La heterogeneidad de la regulación
estatutaria autonómica es ahora la norma, pero lo más destacable es, por un lado, la expresa y
explícita asunción de competencias en materia de régimen local calificando como competencia
autonómica exclusiva ámbitos y aspectos de dicha materia que son ya de por sí autonómicos y,
por otro, el intento de condicionar la eficacia de la legislación básica sobre Administración Local.

Así, se considera competencia exclusiva la determinación de las competencias locales en

aquellas materias que son competencia exclusiva autonómica e, incluso, algunos Estatutos
realizan un elenco de materias en las que el legislador autonómico debería atribuir competencia
a las entidades locales de su territorio. Igualmente, se consideran también las materias o
aspectos que se reputan que no son necesariamente básicos, por tanto, ámbitos donde las
Comunidades Autónomas no están vinculados por la legislación básica, pues son ámbitos que
no pueden estar incluidos en lo básico porque exceden de esta calificación y serían por ello
inconstitucionales (por ejemplo, los entes locales no necesarios, por tanto, de creación
autonómica). O la regulación de las relaciones interadministrativas entre la Administración
autonómica y las Administraciones locales.

Este tipo de previsiones estatutarias lo que en última instancia suponen es una garantía adicional
para las entidades locales respecto al legislador autonómico que, evidentemente, deberá
respetar el Estatuto de Autonomía.

Mayores peculiaridades presentan los Estatutos de Andalucía (2007) y de Cataluña (2006).

Ambas Comunidades asumen la competencia exclusiva sobre el régimen local que incluye los
siguientes aspectos. Primero, las relaciones entre las instituciones de la Comunidad Autónoma
y los entes locales, así como las técnicas de organización y de relación para la cooperación y la
colaboración entre los entes locales y entre éstos y la Administración de la Generalitat,
incluyendo las distintas formas asociativas, mancomunadas, convencionales y consorciales.
Segundo, la determinación de las competencias y de las potestades propias de los municipios y
de los demás entes locales, en los ámbitos en los que el propio Estatuto señala que los
municipios (Andalucía) o las entidades locales (Cataluña) deben tener competencia y que se
corresponden con aquéllos en los que la Comunidad dispone de competencia exclusiva; y es
que, en efecto, el Estatuto garantiza un núcleo de competencias propias que el legislador
autonómico deberá atribuir a las entidades locales. Tercero, el régimen de los bienes de dominio
público, comunales y patrimoniales y las modalidades de prestación de los servicios públicos.
Cuarto, la determinación de los órganos de gobierno de los entes locales creados por la

16
 DERECHO LOCAL

Comunidad Autónoma y el funcionamiento y régimen de adopción de acuerdos de estos

órganos. Quinto, el régimen de los órganos complementarios de la organización de los entes
locales. Y sexto, la regulación del régimen electoral de los entes creados por la Comunidad.

La diferencia entre ambos Estatutos radica en la caracterización tanto de la competencia

exclusiva como de la compartida. El Estatuto andaluz señala que la competencia exclusiva de la
Comunidad Autónoma en materia de régimen local se asume «respetando el artículo 149 .1.18
de la Constitución y el principio de autonomía local», con lo que se está preservando la eficacia
de la legislación básica en todo caso. Sin embargo, el Estatuto de Cataluña sólo invoca el respeto
del principio de autonomía local. Más aún, este Estatuto (art. 111) caracteriza las competencias
compartidas de la Comunidad Autónoma por ejercerse únicamente «en el marco de las bases
que fije el Estado como principios o mínimo común normativo», con lo que se estaría
indirectamente limitando la virtualidad de la legislación básica del Estado en materia de régimen
local.

4.2. Legislación autonómica de Administración local

La legislación básica de Administración local vincula, evidentemente, a la legislación autonómica

local general, dictada en desarrollo y dentro de los márgenes establecidos por la legislación
básica. Sin embargo, la solución que se dé a la relación entre la legislación básica y los Estatutos
de Autonomía -cuando éstos asuman competencias exclusivas aparentemente excluyentes de
la eficacia de aquella primera- se proyecta necesariamente sobre la legislación autonómica
dictada al amparo de las asunciones competencias estatutarias.

En este contexto, hay que traer igualmente a colocación el caso de la legislación autonómica
sectorial, llamada a regular las materias en las cuales las entidades locales deberán ostentar
competencias al amparo de la autonomía local constitucionalmente garantizada y que, en
ciertos ámbitos, vienen ya concretadas por la legislación básica sectorial.

5. Normativa de las Entidades Locales

En el sistema de fuentes del Ordenamiento local es preciso, finalmente, estudiar las normal
emanadas de las propias Entidades Locales. Esta situación expositiva no debe llevar a engaño
sobre su relevancia que, en el Ordenamiento local, pues la autonomía constitucional de estas
Corporaciones y la legitimidad democrática de los titulares de sus órganos de gobierno cualifican
decisivamente las normas locales y las sitúan en una posición especial en sus relaciones con las
leyes y reglamentos del Estado y de las Comunidades Autónomas.

5.1. Potestad normativa local

La potestad normativa de las Entidades Locales se considera inherente a la autonomía local

constitucionalmente garantizada (STC 214/ 89, de 21 de diciembre, FJ. 6), por lo que no se trata
de una creación legal, ya sea general [art. 4.1 a) LBRL], ya sectorial, sino de un instrumento
consustancial a la autonomía local para que los Municipios, Provincias e Islas gestionen sus
propios intereses.

Y no sólo no es una creación legal, sino que la Ley debe respetar un margen suficiente de
autonomía en su ejercicio y para su ejercicio, pues una regulación legislativa exhaustiva y
detallada vaciaría de contenido la potestad normativa local, al no poder ésta desplegarse. En
definitiva, el reconocimiento de la potestad normativa local, en cuanto que exigencia
constitucional, se erige en un límite al legislador cuando regula materias de interés local.

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 DERECHO LOCAL

No obstante, lo cual, la legislación condiciona necesariamente el alcance de la potestad

normativa local, bien porque la constitución reserva la regulación de determinadas materias a
la ley, bien porque la regulación legislativa establece el marco normativo dentro del cual se
puede desplegar dicha potestad y condiciona las relaciones entre la ley y la norma local.

5 .1.1. Potestad normativa local y reserva de ley

La existencia constitucional de la potestad normativa local limita el despliegue legislativo al

regular una materia, pues tal regulación congela el rango normativo de ley para ulteriores
modificaciones (reserva formal de ley). Ahora bien, la Constitución exige que algunas materias
o instituciones sean obligatoriamente reguladas por ley (reserva material de ley), lo que implica
que la determinación sustancial de su régimen jurídico sea llevada a cabo por la ley, no por el
reglamento, el cual, no obstante, podrá desarrollar o complementar la regulación legal en
aspectos instrumentales que permitan su aplicación y el despliegue de su eficacia.

Esta reserva constitucional de ley limita, evidentemente, el alcance de la potestad normativa

local que, al carecer de la potestad legislativa, no podrá en principio desplegarse sobre materias
cuya regulación queda reservada a la ley. Sin embargo, la autonomía local constitucionalmente
garantizada exigiría que la potestad normativa local pudiera asimismo desplegarse sobre
materias constitucionalmente reservadas a la ley. Así lo ha reconocido explícitamente el Tribunal
Constitucional en materia tributaria y sancionadora, con una fundamentación última común y
con unos requisitos singulares a cada sector. Estos requisitos se analizarán en los apartados
correspondientes a la potestad sancionada y tributaria en el capítulo correspondiente. En lo que
respecta a la fundamentación general de la flexibilización de la exigencia de ley, el Tribunal
Constitucional invoca el reconocimiento constitucional de la autonomía municipal y la
legitimación democrática directa de los órganos de gobierno municipales. Así (en materia
tributaria, pero extendida posteriormente al ámbito sancionador y potencialmente a cualquier
otro), «en virtud de la autonomía de los Entes locales constitucionalmente garantizada y del
carácter representativo del Pleno de la Corporación municipal, es preciso que la Ley estatal
atribuya a los Acuerdos dictados por éste (así, los acuerdos dimanantes del ejercicio de la
potestad de ordenanza), un cierto ámbito de decisión acerca de los tributos propios del
Municipio, entre los cuales se encuentran las tasas» (STC 233/ 1999, de 16 de diciembre, FJ. 10).

5.1.2. Relaciones entre la norma local y la ley

En la medida en que la ley (estatal o autonómica) establezca la regulación primigenia de

cualquier institución o sector, la norma local debe necesariamente operar dentro del marco
fijado por aquélla. Pero esto no significa que la norma local se deba limitar a la mera ejecución
o desarrollo de la ley, pues el carácter inherente u originario de la potestad normativa local le
permite a ésta desplegarse sobre cualquier ámbito sin más límite que la ley. Desde esta
perspectiva negativa, cabe concebir normativa local relativamente autónoma de la ley, de la que
puede traer causa contextual pero no necesariamente ejecutiva o de desarrollo. Así lo prueban
muchas Ordenanzas reguladoras del tráfico local o de la utilización de los bienes públicos
municipales.

La trascendencia de esta cuestión se observa especialmente en al ámbito de las competencias

municipales, donde el Tribunal Supremo ha podido afirmar la vinculación negativa a la ley de la
actuación local, rechazando una vinculación positiva que habría exigido una habilitación
concreta y expresa para amparar tal actuación. Así, la STS de 7 de octubre de 2009 (seguida por
otras muchas, como las de 9 y 15 de diciembre de 2009), sienta la siguiente doctrina:

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 DERECHO LOCAL

«El motivo de casación trasluce una concepción del ámbito o del modo de determinación de las
competencias municipales basada en la idea de la vinculación positiva que ahí o para ello
acarrearía el principio de legalidad, de suerte que la Corporación Local sólo podría actuar en la
forma en que previamente hubiera sido habilitada por el legislador sectorial, no pudiendo dictar
una ordenanza sobre una materia sin la previa habilitación de éste para ello. Sin embargo, hoy
en día no es esa concepción la que mejor se acomoda a una interpretación de las normas
reguladoras del régimen competencial de tales Corporaciones que atienda, como es obligado, a
una que con el carácter de fuente primaria y naturaleza de Tratado fue incorporada a nuestro
Ordenamiento, cuál es la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada
por España por Instrumento de 20 de enero de 1988. Ni es tampoco la que mejor se adecua a
algunos pronunciamientos de este Tribunal Supremo que ya la han tenido en cuenta, en los que
se abre paso la idea de una vinculación negativa, que permite a aquéllas sin previa habilitación
legal actuar, dictando también ordenanzas, en toda materia que sea de su competencia, si al
hacerlo no contradice ni vulnera la legislación sectorial que pudiera existir».

En esta línea, prescindiendo ahora por su problemática singular de algunas significativas que se
refieren a la potestad normativa local en materia sancionadora (como por ejemplo las de 29 de
septiembre de 2003 y 25 de mayo de 2004), son de oportuna cita dos sentencias de este Tribunal
de fechas 21 de mayo de 1997 y 30 de enero de 2008, dictadas respectivamente en el recurso
de apelación 5996/ 1992 y en el de casación 1346/2004. En la primera de ellas, frente a la tesis
que negaba la competencia municipal por no existir a su favor un acuerdo firme y definitivo por
parte de la Administración titular de la competencia principal en la materia, afirmamos que esa
interpretación es excesivamente restrictiva y dudosamente compatible con la amplitud con que
la Constitución concibe la garantía institucional de la autonomía de gobierno y administración
de los municipios (art. 140 de la Constitución), la cual debe ser interpretada, en el terreno
competencia!, de acuerdo con la cláusula de subsidiariedad que contiene la Carta Europea de
Autonomía local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España mediante Instrumento de 20
enero 1988, con arreglo a cuyo artículo 4. 2 «las Entidades locales tienen, dentro del ámbito de
la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su
competencia o atribuida a otra autoridad”. Y en la segunda, en un supuesto de impugnación de
una ordenanza de un municipio catalán que regulaba la liberación de olores a la atmósfera,
entendimos que las Corporaciones locales, en aquellas materias en que necesariamente han de
ejercer competencias, como lo es en especial la de protección del medio ambiente, pueden
ejercerlas por medio de ordenanza en los aspectos en que la norma autonómica no las haya
utilizado, siempre que el uso que de ellas se haga no contravenga lo establecido legalmente,
«para de ese modo realizar las actividades complementarias de otras Administraciones Públicas
a que se refiere el art. 28 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local».

5.2. Clases de normas locales

La tipología normativa de las disposiciones generales aprobadas por las Entidades Locales se
refiere tradicionalmente a las ordenanzas (del Pleno) y a los bandos (del alcalde), con sus
evoluciones pragmáticas respectivas de reglamentos y decretos.

5.2.1. Ordenanzas y reglamentos

La Ley de Bases de Régimen Local [art. 22.2 d)] sólo menciona las ordenanzas locales, expresión
histórica del poder normativo local a través de su órgano colegiado plenario de gobierno. Con
ellas se ha regulado y ordenado la actividad de la Corporación local respecto a los vecinos,
afectando a sus derechos y obligaciones. Junto a las ordenanzas, el Pleno aprueba también

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 DERECHO LOCAL

reglamentos, siendo el reglamento arquetípico el «orgánico», como manifestación de la

potestad de autoorganización; de ahí, quizás, que los reglamentos se reconduzcan
habitualmente a dicha potestad y a la regulación de los servicios públicos. Sin embargo, la
diferenciación no deja de ser convencional y hasta para los Municipios de gran población la
legislación básica habla indistintamente de ordenanzas y de reglamentos.

Formalmente, la competencia de aprobación de ambas figuras corresponde al Pleno,

observando sólo peculiaridades procedimentales para determinados tipos: reglamento orgánico
(necesidad de mayoría absoluta), ordenanzas fiscales, presupuesto, etc.

5.2.2. Bandos y Decretos de Alcaldía

El análisis de los bandos (y decretos) del Alcalde ha estado rodeado siempre de mayor confusión
que en lo relativo a las ordenanzas, no ya por negar su existencia [reconocida en la propia LBRL:
art. 21.1.e) y art. 84.1.a) y en numerosas leyes autonómicas locales 16] sino por cuestionar su
eficacia jurídica como expresión de una potestad normativa propia del Alcalde. Bandos y
Decretos se supeditan, no obstante, a las Ordenanzas y Reglamentos.

A) Con carácter, el bando se concibe no ya como interpretación o aclaración de Ordenanzas y

Reglamentos sino como recordatorio de Leyes y Reglamentos (STS 10 de mayo de 1991). Así, no
es extraño encontrar en Ordenanzas y Reglamentos locales disposiciones finales del siguiente
tenor: «La Alcaldía en el ejercicio de las facultades que le son inherentes podrá dictar Bandos o
Instrucciones generales, aclaratorias o interpretativas de la presente Ordenanza».

Como ha tenido ocasión de precisar la jurisprudencia, los Bandos tienen por objeto determinar
cuestiones de tono menor y carácter instrumental (STS 10 de octubre de 1983), como pueden
ser las relativas a la fijación de los lugares en los que se llevarán a cabo determinadas
actuaciones o prestaciones (STS 24 de octubre de 1986) o las meramente complementarias,
acordadas para la menor ejecución de la normativa fijada por las Ordenanzas propiamente
dichas, u otras disposiciones de rango superior.

Pero cabe también reconocer excepcionalmente su carácter normativo en circunstancias

extraordinarias de necesidad y en caso de habilitación normativa previa. Según el Tribunal
Supremo, es posible «que a través de los Bandos pueden adoptarse las medidas necesarias
urgentes para prevenir o paliar los daños provenientes de las catástrofes e infortunios que
reconoce el artículo 21.j) de la Ley de Bases, e incluso a plasmar los acuerdos que una
habilitación legal explícita permita que puedan materializarse a través de ese tipo de resolución,
si se tiene en cuenta la genérica previsión del artículo 21.1.m) de la Ley de Bases». Fuera de
estos supuestos, queda clara la «imposibilidad legal de regular a través de las mismas materias
reservadas a las Ordenanzas, cuyo proceso de elaboración y aprobación reservada al Pleno de
la Corporación Municipal las dotan evidentemente de mayores garantías de publicidad,
audiencia de los administrados y contraste de pareceres, al mismo tiempo que sustraen a la
decisión unipersonal del regidor municipal el ejercicio de la potestad reglamentaria
propiamente dicha».

B) En el caso de los Decretos, su mera denominación ya connota una mayor relevancia jurídica.
El artículo 124.4 g) LBRL los prevé como potestad del Alcalde en los Municipios de gran
población. En cualquier caso, parece que hay que concebirlos como instrumentos normativos
derivados de las Ordenanzas y Reglamentos. Así, podemos encontrar Decretos de Alcaldía como
ejecución de Ordenanzas: «mediante Decreto de Alcaldía se aprobará un cuadro de multas que,
respetando los artículos citados, y sin perjuicio de las condiciones agravantes o atenuantes a

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 DERECHO LOCAL

apreciar por la Oficina Instructora en cada expediente, homogeneice y fije de manera provisional
las cuantías para cada tipo de infracción» (art. 122 Ordenanza de Movilidad del Ayuntamiento
Ciudad Real).

5.3. El procedimiento de elaboración de las normas locales

Le legislación básica de régimen local establece una escueta regulación del procedimiento de
elaboración de normas locales, regulación que, evidentemente, podrá ser desarrollada y
completada por la legislación autonómica y, en última instancia, por la normativa de la propia
entidad local.

Con carácter general, la iniciativa corresponde a los órganos de gobierno la Entidad, aunque
nada obsta a que aquella se articule a través de la inclusión del correspondiente punto del orden
del día del Pleno, lo que naturalmente amplía las posibilidades de promoción de la iniciativa.
Asimismo, cabe la iniciativa popular (art. 70 bis.2, introducido por la Ley 57 /2003) por parte de
los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales, los cuales
podrán presentar «proyectos de reglamentos en materias de competencias municipal».

En cuanto al procedimiento en sí, el artículo 49 de la LBRL establece tres trámites ineludibles

que deben ser observados tanto en la aprobación como en la modificación de ordenanzas y
reglamentos:

a) Aprobación inicial por el Pleno.

b) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la
presentación de reclamaciones y sugerencias. En el caso de que no se hubiera presentado
ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta
entonces provisional.

c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y

aprobación definitiva por el Pleno. Salvo normas singulares (caso paradigmático del reglamento
orgánico), bastará para la aprobación la mayoría simple.

Finalmente, en lo que respecta a su publicación y eficacia, el artículo 70.2 de la LBRL señala que
las ordenanzas se publicarán en el Boletín Oficial de la Provincia de la provincia y no entrarán en
vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto
en el artículo 65.2 (los quince días de que disponen Estado y CC.AA. para requerir la anulación
de un acuerdo de una Entidad Local, que se cuentan desde que les fue notificado por ésta).
Evidentemente, la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia y la notificación al Estado y
CC.AA. (según el caso) difícilmente van a coincidir, por lo que una interpretación integradora de
ambos supuestos, en aras de la seguridad jurídica, aboga por que la vacatio sea, en todo caso,
de los 15 días hábiles siguientes a aquel en que finalice la total inserción de la norma en Boletín
Oficial de la Provincia.

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 DERECHO LOCAL

CAPÍTULO II
TERRITORIO Y POBLACIÓN MUNICIPAL
l. El territorio o término municipal *
1. La polisemia del término territorio

La Ley de Bases de Régimen Local identifica como elementos del municipio el territorio, la
población y la organización.

El territorio es pues el único elemento físico indispensable para la existencia del municipio,
pudiera existir un término municipal despoblado, y por tanto carente de organización territorial
alguna, pero manteniendo su territorio, si bien tal hipótesis conduciría a las distintas
posibilidades que nos ofrece la Ley de Bases de Régimen Local en cuanto a la posible alteración
de los términos.

La denominación de territorio puede resultar en los últimos años algo confusa en el sentido de
que dada la creciente importancia atribuida a los instrumentos de ordenación territorial y a la
Ordenación del Territorio ésta no hace referencia física al término municipal sino al de la
Comunidad Autónoma, en principio o ni siquiera a una demarcación territorial concreta. Por eso
es preferible, en este caso la denominación de término municipal que es definida como «el
territorio en el que el ayuntamiento ejerce sus competencias».

En efecto, partiendo de la definición que de Ordenación del Territorio realiza la Carta Europea
de Ordenación del Territorio aprobada por la Conferencia Europea de Ministros de Ordenación
del Territorio de 1983 ésta se puede definir como «la ordenación espacial de la política
económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad».

A partir de aquí el Tribunal Constitucional en diversas ocasiones ha precisado (STC 77 /1984) que
la «ordenación del territorio tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los
diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial» especificando además
que «la enorme amplitud de su propio ámbito evidencia que quien asume como competencia
propia la ordenación del territorio, ha de tomar en cuenta, para llevarla a cabo la incidencia
territorial de todas las actuaciones de los poderes públicos, a fin de garantizar de ese modo el
mejor uso de los recursos del suelo y subsuelo, del aire, del agua y el equilibrio entre las distintas
partes del territorio mismo».

Posteriormente y en su Sentencia 149/1991 recuerda también el origen de la idea misma de la

Ordenación del Territorio «la idea de "ordenación" (o de "planificación", que es un término
utilizado en otras lenguas europeas) "del territorio" nació justamente de la necesidad de
coordinar o armonizar, desde el punto de vista de su proyección territorial, los planes de
actuación de las distintas Administraciones, cuando la función ordenadora se atribuye a una sola
de estas Administraciones, o como entre nosotros sucede, a entes dotados de autonomía
política constitucionalmente garantizada, esa atribución no puede entenderse en términos tan
absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia Constitución reserva al Estado,
aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio».
En este mismo sentido, destaca Rodríguez-Chaves cómo la STC 36/1994 establece que «dentro
de este ámbito de ordenación material (la ordenación del territorio) no se incluyen todas las
actuaciones de los poderes públicos que tienen incidencia territorial y afectan a la política de
ordenación del territorio. De la multiplicidad de actuaciones que inciden en el territorio se sigue
la necesidad de articular mecanismos de coordinación, y cooperación, pero no su incorporación
automática a la competencia de ordenación del territorio. El ente competente en esta materia,

22
 DERECHO LOCAL

al ejercer la actividad ordenadora, estableciendo los instrumentos de ordenación territorial y

urbanística, deberá respetar las competencias ajenas que tienen repercusión sobre el territorio,
coordinándolas y armonizándolas desde el punto de vista de su proyección territorial. El ejercicio
de la competencia sobre la ordenación territorial, resultará pues, condicionada por el ejercicio
de esas competencias que afectan al uso del territorio; sin embargo, desde estos ámbitos
competenciales no podrá llevarse a cabo una actividad de ordenación de los usos del suelo»

Por último, la precitada Sentencia 149/1991 intenta apuntar un concepto de Ordenación del
Territorio precisando que en nuestro sistema constitucional es «un título competencia!
específico que tampoco puede ser ignorado, reduciéndolo a la simple capacidad de planificar,
desde el punto de vista de su incidencia en el territorio, las actuaciones que por otros títulos ha
de llevar a cabo el ente titular de aquella competencia, sin que de ésta se derive consecuencia
alguna para la actuación de otros entes públicos sobre el mismo territorio» concluyendo que es
«más una política que una concreta técnica y una política, además, de una enorme amplitud».

Una de las aproximaciones doctrinales que de forma más clara nos acercan a la idea de
Ordenación del Territorio es la que ofrece Menéndez Rexach, quien distingue dos conceptos de
Ordenación del Territorio.

Un concepto en sentido amplio y otro en sentido estricto. En sentido amplio se entiende por
ordenación del territorio «la política (o más bien el conjunto de políticas) conducente al
equilibrio de las condiciones de vida de todas las partes del territorio, desde el punto de vista de
ordenación del territorio no se identifica con una competencia específica, sino con un conjunto
de competencias atribuidas a las diferentes entidades territoriales para que desde el ejercicio
de dichas competencias, todos los poderes públicos ordenen el territorio (mejora de la calidad
de vida, gestión responsable de los recursos naturales y protección del medio ambiente etc).

Por otra parte, y en sentido estricto se puede entender que la ordenación del territorio es «una
competencia específica (aunque de significado general u horizontal) de una determinada
entidad territorial (la Comunidad Autónoma)». Si bien el contenido de dicha competencia
específica es difícil de definir y precisar, pero lo que sí está claro para el Tribunal Constitucional
es que esta competencia de ordenación del territorio no puede entenderse en términos tan
absolutos que de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio.

En la legislación autonómica se advierte la recepción, o al menos una asimilación implícita de

este doble concepto. Así dentro de las leyes de urbanismo y ordenación del territorio habrá que
distinguir una serie de preceptos que hacen referencia a los objetivos de las políticas públicas
con incidencia en el territorio y que suelen centrarse en la mejora de la calidad de vida y en la
corrección de los desequilibrios territoriales (concepto amplio de ordenación del territorio) y
sobre todo, se regulan una serie de instrumentos (directrices, planes, programas) que tienen
como contenido las determinaciones o previsiones características de la ordenación del territorio
(protección de la naturaleza, regulación del suelo) con la finalidad de servir para la consecución
de los objetivos de dichas políticas públicas (concepto estricto).

2. Fundamentos políticos de la demarcación municipal.

El municipio «natural» y sus consecuencias

El estricto procedimiento que prevé la Ley de Bases de Régimen Local para poder operar
cualquier tipo de variación en los términos municipales obedece como advierte Parada, al que
seguimos íntegramente en este punto, a la caracterización del municipio como Entidad Local
básica y la referencia a una colectividad que se supone estable y con intereses propios,

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 DERECHO LOCAL

rindiéndose culto a la concepción naturalista del municipio continuándose en la línea del

Estatuto Municipal de Calvo Sotelo que lo calificaba como «asociación natural de personas y
bienes reconocida (y no creada) por la ley».

Esta caracterización como aprecia el maestro Parada, continuará en el régimen político de la

segunda república en la Ley Republicana de 1935 y durante el régimen de Franco en el que este
carácter natural servirá, juntamente con la familia para edificar su peculiar democracia orgánica
utilizando el término básico como natural.

De la naturalidad o artificialidad en el origen municipal se hará depender la mayor o menor

dificultad en la reforma de sus estructuras, puesto que siendo ente natural previo y preexistente
iría contra natura cualquier intento de modificación del mismo, derivando consecuentemente
en una implementación reduccionista, inmovilista y obstaculizadora de cualquier tipo de medida
que propicie la variación de la estructura municipal y especialmente de su territorio, de su
término municipal.

Esta teoría del origen natural de los términos municipales ha derivado, como afirma Parada, en
una tendencia doctrinal que lleva la autonomía municipal a términos quasi soberanistas y en
este sentido Llovet entiende que del artículo 137 CE se deriva, que los entes locales expresan
soberanía en su ámbito propio de poder.

Por esta razón, la variación de los términos supondría casi como la variación de las fronteras de
un Estado.

3. Consecuencias de este modelo de demarcación y contramedidas para evitar el

minifundismo municipal. El caso francés. ¿Un ejemplo a seguir?

Este modelo de delimitación territorial de alguna manera está haciendo aguas por dos orificios.
El primero, el de las grandes áreas metropolitanas en los que la absorción por fusión al municipio
central deviene necesaria, sobre todo en aras a poder permitir un planeamiento urbanístico
coherente y evitar la creación de ciudades dormitorio en torno a un gran núcleo urbano
atrayente.

El segundo, el de la dispersión en la urbanización, la descentralización y desconcentración física

generada en los últimos años por el boom inmobiliario han hecho surgir, prácticamente de la
nada núcleos de población (Seseña, Ciudad Valdeluz) con mayor entidad que el núcleo urbano
principal del término municipal y que de alguna manera distorsionan esa imagen casi idílica del
término municipal natural. No hay nada más artificial, pero al mismo tiempo nada más humano
que la creación ex novo de un asentamiento humano, es decir, de una ciudad.

Uno de los ejemplos clásicos de organización/ demarcación territorial municipal con base en el
criterio de municipio natural es la francesa, que sin embargo y paradójicamente lleva años
luchando contra el <<minifundismo municipal>> mediante la implementación de medidas que
permitan la gestión conjunta de intereses y la posibilidad de creación de servicios públicos
eficaces y eficientes.

En efecto, la Ley 99-586, de 12 de julio de 1999, conocida como Ley Chévenement, relativa al
refuerzo y simplificación de la cooperación intercomunal guiada por una visión institucional y
fiscal del territorio, pretende dotar a las colectividades locales territoriales y a sus agrupaciones
de los medios y los recursos que les permitan llevar a cabo proyectos de urbanización y
desarrollo. Para lograr este fin, la ley logra implementar mecanismos fiscales y recaudatorios
especialmente a través de la imposición de la tasa profesional única que permiten cierta

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 DERECHO LOCAL

autonomía operativa y financiera a esta asociación de municipios y permitió un fortalecimiento

de las estructuras intercomunales. Por otra parte, la Ley de 13 de diciembre de 2000 diseña otra
dimensión mayor para la elaboración de los planes de ordenación territorial que articula la
posibilidad de establecer perímetros que no tenían por qué respetar los límites municipales, ni
regionales.

Con este cúmulo de subdivisiones el ordenamiento francés muestra como la dispersión de

límites de acción reales y los limites administrativos clásicos (los términos municipales, las
regiones) no son coincidentes y de alguna forma se hace necesaria una coordinación entre los
mismos.

La Ley Chévenement, en este sentido realizó un enorme esfuerzo sabiendo las tensiones que el
establecimiento de perímetros de acción ajenos a la demarcación municipal clásica pudiera
generar.

El espíritu del debate en esta materia fue muy bien resumido por el diputado socialista de Thiers
Maurice Adevah-Poeuf quien afirmaba «No hemos estamos intentando construir de manera
teórica la arquitectura de nuestras comunidades durante treinta años, estamos intentando,
unos y otros, a derecha y a izquierda buscar las soluciones más juiciosas para incitar la
intermunicipalidad». Por lo tanto, la solución dada no es una solución simplemente técnica,
aportar nuevas herramientas e instrumentos de cooperación intercomunal, sino que el texto
tiene tanto carácter técnico como financiero, pero también es político, en el sentido noble del
término, pues supone una opción por una determinada configuración o concepción del
municipio.

La reforma Chévenement constituye una nueva etapa en la construcción del modelo francés de
intermunicipalidad basada en un cierto número de principios tales como el rechazo a la
intermunicipalidad impuesta a los municipios y el rechazo implícito de una supramunicipalidad,
de hecho, o de derecho que condujera a la desaparición del municipio como tal una concepción
de una intermunicipalidad voluntaria, consensuada basada en el principio de cooperación.

Si el consenso sobre estos principios de carácter negativo, no fue en su momento difícil de

obtener, en cambio fue mucho más delicado un acuerdo sobre los objetivos aceptables por
todos sin modificar en exceso los intereses locales. El proceso de elaboración de la Ley
Chévenement permitió consolidar los principios básicos de la intermunicipalidad a la francesa,
para después reunir un amplio acuerdo sobre los principales objetivos de la reforma. La
estrategia adoptada por el Gobierno fue de carácter incitativo y no impositivo. Como la
denominó el senador Alain Vasselle, presidente de la asociación de ayuntamientos de l'Oise, el
argumento más convincente para incitar a los ayuntamientos a la cooperación intercomunal es
el financiero. En este sentido, Chévenement insistió en la importancia de la dotación acordada
por el Estado a las nuevas comunidades de aglomeración: 250 francos por habitante durante al
menos cinco años.

En este sentido frente a los que se oponían a las disposiciones que preveían que un municipio
podía ser integrado de oficio en el perímetro de una comunidad por el prefecto, el ministro se
mostró apaciguador dando consignas de flexibilidad y prudencia a la hora de aplicar las
disposiciones en las que se prevé la posibilidad de desaparición de oficio un término municipal
por decisión del prefecto. De esta forma se pretendía ofrecer el proceso de integración
intermunicipal y la creación de mecanismos e instrumentos conjuntos como un proceso
voluntario y necesario para la subsistencia económica, y urbanística de gran número de
municipios y no como un proceso impuesto desde el gobierno central mediante la posibilidad

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 DERECHO LOCAL

abierta de decisión unilateral de la prefectura de adecuar los términos municipales a las nuevas
necesidades económicas y estructurales. Pero el temor ante el posible «vaciado» de
competencias de los municipios frente a las nuevas comunidades de aglomeración permanece
intacto en sede municipal y manifiesta las dudas sobre la constitucionalidad de estas medidas y
su adecuación con el principio de libre administración o de autonomía local de las entidades
territoriales y de libre asociación de los municipios.

Pero es aquí donde la racionalidad francesa se erige dentro del caos organizativo que parece
desplegarse entre tanta maraña de organizaciones municipales, intercomunales,
interterritoriales, intermunicipales. En efecto el principio de libre administración de las
Entidades Locales y de libre asociación debe acomodarse, en determinadas circunstancias a la
supremacía del interés general frente al interés local de forma que en la Ley Chévenement trazó
como estrategia política y jurídica para su implementación una línea clara de defensa del interés
general frente al local que permitiera en cierta medida un retranqueo de los municipios y sus
competencias sin poner en juego los valores y los principios básicos sobre los que se asentaba
la reforma y así Chévenement argumentaba que «lo que se les propone es una ley de equilibrio
por lo que no es necesario introducir demasiadas disposiciones restrictivas de derechos para
conducir a buen puerto la reforma».

4. Alteraciones de los términos municipales. Consideraciones sobre la creación, supresión y

fusión de municipio tras la aprobación de la Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad
de la Administración Local.

La federación Española de Municipios y Provincias sintetiza las principales novedades que la Ley
de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local 27 /2013 introduce. La reforma
ha quedado, en este ámbito muy descafeinada puesto que en principio se apostó fuertemente
porque la racionalización fuera llevada a cabo desde una reestructuración física de los
municipios mediante el instrumento de la fusión operado directamente desde el Estado, sin
embargo las presiones políticas y los temores a una posible inconstitucionalidad han dejado la
reforma, en este sentido, muy debilitada y la competencia del Estado queda reducida a un casi
lacónico «Sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, el Estado,
atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, podrá establecer medidas
que tiendan a fomentar la fusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de
los asuntos públicos locales».

Veamos cómo se lleva a cabo: La Ley modifica el artículo 13 de la ley 7 /85 regulando la creación
y supresión de municipios. La creación o supresión de municipios, así como la alteración de
términos municipales, se regularán por la legislación de las Comunidades autónomas sobre
régimen local. La alteración de términos municipales no puede suponer, en ningún caso,
modificación de los límites provinciales. Para la creación o supresión de municipios se
requerirán:

-Audiencia de los municipios interesados.

-Dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno
de las Comunidades Autónomas, si existiere.

-Simultáneamente a la petición de este dictamen se dará conocimiento a la Administración

General del Estado. - Informe de la Administración que ejerza la tutela financiera.

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 DERECHO LOCAL

-Simultáneamente a la petición de este dictamen se dará conocimiento a la Administración

General del Estado.

La creación de nuevos municipios sólo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población
territorialmente diferenciados, de al menos 5.000 habitantes.

Los municipios resultantes deberán ser financieramente sostenibles. Contar con recursos
suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales que la fusión o segregación
no suponga disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados.

Sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, el Estado, atendiendo a

criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, podrá establecer medidas que tiendan
a fomentar la fusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos
públicos locales.

Los municipios, con independencia de su población, colindantes dentro de la misma provincia

podrán acordar su fusión mediante un convenio de fusión, sin perjuicio del procedimiento
previsto en la normativa autonómica. El nuevo municipio resultante de la fusión no podrá
segregarse hasta transcurridos diez años desde la adopción del convenio de fusión. Al municipio
resultante de esta fusión le será de aplicación las siguientes medidas:

a) El coeficiente de ponderación que resulte de aplicación de acuerdo con el artículo 124.1 del
texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo se incrementará en 0,10.

b) El esfuerzo fiscal y el inverso de la capacidad tributaria que le corresponda en ningún caso

podrá ser inferior al más elevado de los valores previos que tuvieran cada municipio por
separado antes de la fusión de acuerdo con el artículo 124.1 del texto refundido de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5
de marzo.

c) Su financiación mínima será la suma de las financiaciones mínimas que tuviera cada municipio
por separado antes de la fusión de acuerdo con el artículo 124.2 del texto refundido de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5
de marzo.

d) De la aplicación de las reglas contenidas en las letras anteriores no podrá derivarse, para cada
ejercicio, un importe total superior al que resulte de lo dispuesto en el artículo 123 del citado
texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

e) Se sumarán los importes de las compensaciones que, por separado, corresponden a los
municipios que se fusionen y que se derivan de la reforma del Impuesto sobre Actividades
Económicas de la disposición adicional décima de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de
Reforma de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales,
actualizadas en los mismos términos que los ingresos tributarios del Estado en cada ejercicio
respecto a 2004, así como la compensación adicional, regulada en la disposición adicional
segunda de la Ley 22/2005, de 18 de noviembre, actualizada en los mismos términos que los
ingresos tributarios del Estado en cada ejercicio respecto a 2006.

f) Queda dispensado de prestar nuevos servicios mínimos de los previstos en el artículo 26 que
le corresponda por razón de su aumento poblacional.

27
 DERECHO LOCAL

g) Durante, al menos, los cinco primeros años desde la adopción del convenio de fusión, tendrá
preferencia en la asignación de planes de cooperación local, subvenciones, convenios u otros
instrumentos basados en la concurrencia. Este plazo podrá prorrogarse por la Ley de
Presupuestos Generales del Estado.

La fusión conllevará:

a) La integración de los territorios, poblaciones y organizaciones de los municipios, incluyendo

los medios personales, materiales y económicos, del municipio fusionado.

A estos efectos, el Pleno de cada Corporación aprobará las medidas de redimensionamiento

para la adecuación de las estructuras organizativas, inmobiliarias, de personal y de recursos
resultantes de su nueva situación. De la ejecución de las citadas medidas no podrá derivarse
incremento alguno de la masa salarial en los municipios afectados.

b) El órgano del gobierno del nuevo municipio resultante estará constituido transitoriamente
por la suma de los concejales de los municipios fusionados en los términos previstos en la Ley
Orgánica 5/ 1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.

c) Si se acordara en el Convenio de fusión, cada uno de los municipios fusionados, o alguno de

ellos podrá funcionar como forma de organización desconcentrada de conformidad con lo
previsto en el artículo 24 bis.

d) El nuevo municipio se subrogará en todos los derechos y obligaciones de los anteriores

municipios, sin perjuicio de lo previsto en la letra e).

e) Si uno de los municipios fusionados estuviera en situación de déficit se podrán integrar, por
acuerdo de los municipios fusionados, las obligaciones, bienes y derechos patrimoniales que se
consideren liquidables en un fondo, sin personalidad jurídica y con contabilidad separada,
adscrito al nuevo municipio, que designará un liquidador al que le corresponderá la liquidación.

Esta liquidación deberá llevarse a cabo durante los cinco años siguientes desde la adopción del
convenio de fusión, sin perjuicio de los posibles derechos que puedan corresponder a los
acreedores. La aprobación de las normas a las que tendrá que ajustarse la contabilidad del fondo
corresponderá al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, a propuesta de la
Intervención General de la Administración del Estado.

f) El nuevo municipio aprobará un nuevo presupuesto para el ejercicio presupuestario siguiente

a la adopción del convenio de fusión.

Las Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, en colaboración con la Comunidad

Autónoma, coordinarán y supervisarán la integración de los servicios resultantes del proceso de
fusión.

El convenio de fusión, tras la aprobación de la Ley 2712013, sólo deberá ser aprobado por
mayoría simple de cada uno de los plenos de los municipios fusionados.

La adopción de los acuerdos previstos en el artículo 4 7 .2, es decir todos aquellos que requieren
el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las corporaciones
para la adopción de acuerdos, siempre que traigan causa de una fusión, será por mayoría simple
de los miembros de la corporación.

El artículo 116 bis de la LRBRL establece que aquellas corporaciones locales que incumplan el
objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto,

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 DERECHO LOCAL

formularan su plan económico-financiero de conformidad con los requisitos formales que

determine el Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas.

Adicionalmente a lo previsto en el artículo 21 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de

Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, el mencionado plan incluirá al menos la
medida de una propuesta de fusión con un municipio colindante de la misma provincia. La
Diputación provincial o entidad equivalente asistirá al resto de corporaciones locales y
colaborará con la Administración que ejerza la tutela financiera, según corresponda, en la
elaboración y el seguimiento de la aplicación de las medidas contenidas en los planes
económicos-financiero. En este sentido la Ley establece que la Diputación o entidad equivalente
propondrá y coordinará el seguimiento de la fusión de Entidades Locales que se hubiera
acordado.

II. La población municipal**

La población del municipio, que constituye uno de los elementos que conforman la noción del
mismo (art. 11.2 Ley 7 /1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -en
adelante LBRL-), está integrada por el conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal
(arts. 15 LBRL y 55 Real Decreto 1690/1896, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento
de Población y Demarcación de las Entidades Locales -en adelante RPD-). Es, como veremos, la
inscripción en el Padrón Municipal de Habitantes la circunstancia determinante de la adquisición
de la condición de vecino del municipio.

El número legal de habitantes de un Municipio, extraído de los datos del padrón, tiene una
importancia capital, pues la ley lo utiliza para precisar la dimensión del Ente Local, y determina
ciertas cuestiones 1 como los servicios mínimos que han de prestar los Ayuntamientos (art. 26
LBRL); los denominados servicios públicos impropios y actividades de particulares que cubren
una necesidad colectiva (por ejemplo, número de oficinas de farmacia que pueden abrirse al
público en cada término municipal o número de licencias de autotaxi en un municipio); la
incardinación de determinados funcionarios o clases de ellos; el número de concejales que
corresponden a cada ayuntamiento (art. 179 Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen
Electoral General -en adelante LOREG-) y, el de Diputados Provinciales (art. 204 LOREG); la
existencia de Comisión de Gobierno [art. 20.1.b) LBRL] y de Comisiones informativas [art.
20.1.c)] en los ayuntamientos; la posibilidad de funcionar en régimen de Concejo Abierto [art.
29 LBRL]; la cuantía de las multas que pueden imponer los ayuntamientos por el incumplimiento
de las ordenanzas municipales 4 ; así como la participación de los municipios en los tributos del
Estado (arts. 118 y ss. Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -en adelante LHL-), y las bases
imponibles, tipos de gravamen y cuotas de algunos impuestos municipales: impuesto sobre
bienes inmuebles (arts. 60 y ss. LHL), impuesto sobre actividades económicas (arts. 78 y ss. LHL),
impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (arts. 92 y ss. LHL), impuesto sobre
construcciones, instalaciones y obras (arts. 100 y ss. LHL) e impuesto sobre el incremento del
valor de los terrenos de naturaleza urbana (arts. 104 y ss.). Por otra parte, los datos del Padrón
de cada Ayuntamiento son considerados datos oficiales para la elaboración de estadísticas de
población (arts. 17 .3 LBRL y 82 RPD), y sirven para la elaboración del censo electoral (arts. 17 .3
LBRL y 65 RPD y 31 LOREG). Pero, prescindiendo de la faceta cuantitativa de estadísticas de
población, del contenido cualitativo del Padrón se pueden hacer depender el disfrute de
derechos por la legislación (admisión a centros docentes) o incluso por la costumbre (del
derecho al disfrute y aprovechamiento de bienes comunales).

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 DERECHO LOCAL

La regulación de la población la encontramos principalmente en los artículos 15 a 18 de la Ley

7/ 1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, y en los artículos 53 a 107 del
Real Decreto 1690/ 1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y
Demarcación de las Entidades Locales.

1. Los vecinos del municipio

Los ciudadanos inscritos en el Padrón Municipal de Habitantes mantienen una relación de

vecindad con el ente local.

Es, por tanto, vecino de un municipio, aquella persona española o extranjera inscrita en el
Padrón de Habitantes correspondiente a su municipio de residencia.

En principio, todos los vecinos de un mumc1p10 van a estar sujetos al mismo régimen jurídico,
pero hay una importante excepción respecto de los derechos de sufragio para los extranjeros.
Así, como veremos, el artículo 18.1.a) LBRL se remite a la legislación electoral para determinar
el derecho de los vecinos a ser electores y elegidos y ésta, en concreto la LOREG, niega el derecho
de sufragio activo y pasivo a los extranjeros, salvo que sean ciudadanos de la Unión Europea, o
que sus países de origen hayan suscrito un tratado de reciprocidad con España.

Debe tenerse presente que, conforme al artículo 18.2 LBRL en su redacción dada tras la
modificación llevada a cabo por la Ley 4/ 1996, la inscripción de los extranjeros en el Padrón
municipal no constituirá prueba de su residencia legal en España, ni les atribuirá ningún derecho
que no les confiera la legislación vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de
los extranjeros en España.

1.1. La adquisición de la condición de vecino

Según la LBRL la condición de vecino se adquiere desde el mismo momento de la inscripción en

el Padrón (arts. 15 LBRL y 55 RPD).

La inscripción en el Padrón de un determinado municipio es obligatoria para todas las personas

que residan habitualmente en el mismo (arts. 15 LBRL y 54 RPD). En el caso de que una persona
viva en varios municipios, la Ley establece la obligación de la inscripción en el Padrón de aquél
en el que habite durante más tiempo al año (arts. 15 LBRL y 54 RPD).

Respecto a los menores de edad no emancipados y los mayores incapacitados, el artículo 54 RPD
es claro al establecer que tendrán la misma vecindad que los padres, que tengan su guarda o
custodia o, en su defecto, de sus representantes legales, salvo autorización por escrito de éstos
para residir en otro municipio.

Debemos señalar que los vecinos tienen el deber de comunicar al Ayuntamiento en cuyo Padrón
estén inscritos las variaciones de sus circunstancias personales que impliquen una modificación
de los datos que han de figurar en él con carácter obligatorio. Esta obligación se extiende a los
padres o tutores respecto de la variación de los datos que afecte a menores de edad o
incapacitados (art. 68 RPD).

Cuando se produzca un cambio de residencia, el interesado está obligado a solicitar por escrito
su alta en el Padrón del municipio de destino, correspondiendo a éste su remisión al municipio
de procedencia donde se dará de baja en el padrón al vecino trasladado sin más trámite (art. 70
RPD).

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 DERECHO LOCAL

En el caso de que un Ayuntamiento tenga conocimiento de que en su término municipal viven

habitualmente personas no inscritas en su padrón, podrá declarar de oficio su inscripción en el
mismo (art. 73 primer párrafo RPD).

Para decretar este tipo de alta será necesaria la instrucción de un expediente en el que se dé
audiencia al interesado. Si el interesado acepta expresamente el alta de oficio, su declaración
escrita implicará la baja automática en el padrón en el que hubiera estado inscrito hasta
entonces. En caso contrario, el alta de oficio sólo podrá llevarse a cabo con el informe favorable
del Consejo de Empadronamiento (art. 73 segundo párrafo RPD).

1.2. La pérdida de la condición de vecino

La condición de vecino de un municipio se puede perder de dos formas diferentes. En primer

lugar, como consecuencia del alta en el padrón de otro municipio distinto que, como acabamos
de ver, puede ser instada por el propio interesado (art. 70 RPD), o declararse de oficio por la
Administración (art. 73 RPD).

Y en segundo lugar, por inscripción indebida, como consecuencia de la baja en el padrón,

ordenada de oficio por el ayuntamiento en cuestión, tras comprobar que ya no se cumplen los
requisitos necesarios para poder estar inscrito en el padrón (art. 54 RPD), principalmente el de
la residencia habitual. En este caso, será necesario instruir el correspondiente expediente con
audiencia al interesado.

2. El Padrón municipal
2.1. Naturaleza jurídica

La naturaleza del Padrón municipal evoluciona legislativamente desde su caracterización como

documento público (redacción originaria Ley 7 /1985) a su definitiva y actual calificación como
«registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio». Como explica la Exposición
de Motivos de la Ley 4/1996, que introduce este cambio en la LBRL, «la nueva normativa
deslinda con mayor corrección técnica el registro administrativo, que constituye el Padr6n, de
las certificaciones que de sus datos se expidan, que son verdaderos documentos públicos». En
virtud de esta conceptualización como registro, los datos del Padrón municipal establecidos por
el propio ayuntamiento no se benefician ya de una presunción de acierto. En cualquier caso,
tanto desde un punto de vista de gestión como desde la perspectiva de las Administraciones que
intervienen en ella, el objetivo de la Ley es conseguir que los datos del Padrón sean lo más
veraces posible, pues afecta no sólo a intereses estrictamente municipales sino también a
intereses supramunicipales, provinciales, autonómicos y estatales, por lo que la intervención de
estas Administraciones -en especial, la del Estado- no atenta contra la autonomía local. Más aún,
la colaboración entre Administraciones exigida implícitamente por los principios
constitucionales de eficacia y coordinación 16 encuentra una concreción paradigmática en los
datos del Padrón Municipal de Habitantes.

El interés público y general en contar con un Padrón veraz explica las numerosas relaciones
interadministrativas y ampara el formidable trasiego de datos que desembocan en el Padrón
municipal. Y ello sin conocimiento y sin consentimiento de los interesados, cuyos datos fluyen
entre Administraciones, configurando el Padrón como uno de los ficheros públicos más
completos y que, por ende, potencialmente puede ser objeto de más usos indebidos tanto por
esas propias Administraciones como por particulares para fines ilegítimos.

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 DERECHO LOCAL

Vamos, pues, a exponer la regulación jurídica del Padrón municipal de habitantes. El régimen
que configura la LBRL y el Reglamento RPD se preocupa, en especial, por la creación, contenido
y gestión del Padrón municipal de habitantes, aunque incorpora ya en su seno elementos que
intentan conciliar las imprescindibles relaciones interadministrativas con la preservación del
derecho a la intimidad y a la protección de datos de carácter personal.

2.2. Contenido de los datos del Padrón

Junto a la finalidad -derivada de su naturaleza- del Padrón, lo más característico del régimen de
éste es tanto su contenido como las posibilidades de cesión de éste. Precisamente, el objeto del
Padrón viene tasado expresamente por Ley. Se trata, pues, de un registro cuyos datos son
preestablecidos legalmente. Tal cometido lo llevó a cabo la Ley 4/ 1996, modificadora de la LBRL,
que -entre otros aspectos- pretendió precisamente conciliar la regulación del padrón con el
derecho a la protección de datos.

Conforme a la actual redacción del artículo 16.2 LBRL, la inscripción en el Padrón municipal
contendrá como obligatorios sólo los siguientes datos:

- Nombre y apellidos. -Sexo.

- Domicilio habitual.
- Nacionalidad.
- Lugar y fecha de nacimiento.

- Número de documento nacional de identidad o, tratándose de extranjeros, bien el número de

la tarjeta de residencia en vigor (expedida por las autoridades españolas o, en su defecto,
número del documento acreditativo de la identidad o del pasaporte en vigor expedido por las
autoridades del país de procedencia, tratándose de ciudadanos nacionales de Estados miembros
de la Unión Europea, de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo
o de Estados a los que, en virtud de un convenio internacional se extienda el régimen jurídico
previsto para los ciudadanos de los Estados mencionados), bien el número de identificación de
extranjero que conste en documento, en vigor, expedido por las autoridades españolas o, en su
defecto, por no ser titulares de éstos, el número del pasaporte en vigor expedido por las
autoridades del país de procedencia, tratándose de ciudadanos nacionales de Estados no
comprendidos en el inciso anterior de este párrafo, salvo que, por virtud de Tratado o Acuerdo
Internacional, disfruten de un régimen específico de exención de visado en materia de pequeño
tráfico fronterizo con el municipio en el que se pretenda el empadronamiento, en cuyo caso, se
exigirá el correspondiente visado.

- Certificado o título escolar o académico que se posea.

- Cuantos otros datos puedan ser necesarios para la elaboración del Censo Electoral, siempre
que se garantice el respeto a los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución.

Se trata, como se indica, de ocho datos obligatorios. Pero además, el artículo 57 .2 RPD señala
que, con carácter voluntario, se podrán recoger los siguientes datos: designación de personas
que pueden representar a cada vecino ante la Administración municipal a efectos padronales y
el número de teléfono.

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 DERECHO LOCAL

2.3 La recogida de datos para el Padrón

2.3.1. Comunicación obligatoria de los interesados

De la ley se deriva directamente la obligatoriedad para el interesado de comunicar los datos que
constituyen el contenido del Padrón. Así, el artículo 15 LBRL señala que «toda persona que viva
en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida
habitualmente», inscripción que, obviamente, comprenderá el contenido anteriormente
señalado.

El Reglamento de Población desarrolla esta obligación al especificar que todos los vecinos deben
comunicar a su ayuntamiento las variaciones que experimenten sus circunstancias personales
en la medida en que impliquen una modificación de los datos que deben figurar en el Padrón
municipal con carácter obligatorio (art. 68 RPD). De especial importancia es el supuesto del
cambio de residencia, en cuyo caso la persona interesada «deberá solicitar por escrito su alta en
el padrón del municipio de destino» (art. 70 RPD). El Municipio en cuestión no puede denegar
tal inscripción salvo que verifique la inexistencia de esa variación comunicada por el vecino, pues
de no mediar esta comprobación de oficio la denegación de la inscripción podría suponer incluso
una vulneración del derecho constitucional a elegir libremente la residencia por cuanto
obstaculiza o restringe tal derecho.

A nadie se le escapa, no obstante, que el sistemático incumplimiento por parte de los

ciudadanos de esta obligación legal de comunicar al ayuntamiento donde residen las variaciones
experimentadas en su vida personal con repercusión en su inscripción padronal, hace precisa la
previsión de una tupida red de mecanismos administrativos encaminados a recoger y a
comunicar de oficio los datos de relevancia padronal, pues es de interés público el contar con
padrones municipales de habitantes lo más actualizados posibles.

2.3.2. Recogida de oficio de datos del Padrón

La LBRL establece varios procedimientos para la obtención de datos del Padrón, cuya
responsabilidad puede recaer en los propios ayuntamientos, en Administraciones
supramunicipales, en el Instituto Nacional de Estadística o en el Consejo de Empadronamiento.

A) Ayuntamientos

Como señala, de entrada, el artículo 1 7 LBRL, «la formación, mantenimiento, revisión y

custodia del Padrón municipal corresponde al Ayuntamiento».

Los propios ayuntamientos son, en efecto, los primeros llamados a recabar de oficio todos los
datos de relevancia padronal posibles. Según la LBRL, aquéllos «realizarán las actuaciones y
operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos
contenidos en éstos concuerden con la realidad» (art. 17.2 LBRL). A tales efectos, la normativa
autoriza a los ayuntamientos a exigir a los vecinos todos los documentos que estimen oportunos
para comprobar la veracidad de los datos que figuran en el Padrón. Ahora bien, los que el
ayuntamiento requiera deberán ser pertinentes y estrictamente necesarios para tal adveración,
sin que la requisitoria pueda ser total e indiscriminada, pues uno solo que demuestre la
veracidad de los datos hace innecesarios los demás requeridos o por exigir.

La recogida de datos llega, como ya hemos visto, a la posibilidad extrema de que los
ayuntamientos declararen de oficio la inscripción en su padrón a las personas que vivan
habitualmente 19 en su término municipal y no figuren inscritos en el mismo (art. 73 RPD).

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 DERECHO LOCAL

Sea como fuere, por mucho que la cesión de datos para la formación del Padrón de habitantes
no sólo sea obligatoria por parte de los ciudadanos, sino que también pueda ser recogida de
oficio, ello no elimina la obligación del municipio de informar al vecino.

B) Administración General del Estado

En el marco de relaciones interadministrativas informadas por el principio de cooperación, se

señala en el artículo 17 .1 LBRL, que «los distintos organismos de la Administración General del
Estado, competentes por razón de la materia, remitirán periódicamente a cada ayuntamiento
información sobre las variaciones de los datos de sus vecinos que con carácter obligatorio deben
figurar en el Padrón municipal, en la forma que se establezca reglamentariamente». Nos
encontramos, pues, con una cesión de datos de carácter personal por parte de la Administración
General del Estado hacia los Ayuntamientos en la medida en que aquélla disponga de datos
relevantes para el Padrón.

En particular, «esta remisión de datos deberá ser efectuada por las Oficinas del Registro Civil en
cuanto a nacimientos, defunciones y cambios de nombre, de apellidos, de sexo y de
nacionalidad, con las limitaciones que imponga su legislación específica, por el Ministerio del
Interior en cuanto a expediciones de Documentos Nacionales de Identidad y de tarjetas de
residencia y por el Ministerio de Educación y Cultura en cuanto a titulaciones escolares y
académicas que expida o reconozca. En los casos de las Oficinas del Registro Civil y del Ministerio
del Interior, la remisión de los datos deberá efectuarse mensualmente» (art. 63 RPD).

C) Instituto Nacional de Estadística

En la elaboración y gestión del Padrón municipal, ostenta un singular papel, con importantes
potestades, el Instituto Nacional de Estadística, hasta el punto que el Tribunal Supremo no ha
dudado en sintetizar el sistema de gestión de Padrón por la gestión continua e informatizada de
todos ellos bajo la coordinación del Instituto Nacional de Estadística. Se trata de un organismo
autónomo del Ministerio de Economía y Hacienda, al que se encomienda un papel trascendental
para la Función Estadística Pública, hasta el punto de que, a los efectos del desarrollo de sus
competencias de carácter técnico y de la preservación del secreto estadístico, gozará de la
capacidad funcional necesaria para garantizar su neutralidad operativa.

En el marco del padrón municipal, «si un ayuntamiento no llevara a cabo dichas actuaciones, el
Instituto Nacional de Estadística, previo informe del Consejo de Empadronamiento, podrá
requerirle previamente concretando la inactividad, y si fuere rechazado, sin perjuicio de los
recursos jurisdiccionales que procedan, podrá acudir a la ejecución sustitutoria prevista en el
artículo 60 de la presente Ley» (art. 17.2, párrafo segundo LBRL).

D) Oficina del Censo Electoral

Estructuralmente vinculado al Instituto Nacionalidad de Estadística, pero con una funcionalidad

singular y propia, la Oficina del Censo Electoral también ostenta un protagonismo destacado en
la recogida de datos con relevancia padronal. Al basarse el censo en el domicilio del votante, los
datos de uno y otro deberían coincidir. Y dada la frecuencia periódica de elecciones, la eventual
actualización del censo a instancias de los interesados constituye una oportunidad excelente
para regularizar los datos del padrón municipal.

Ese cruce de datos lo ampara el Reglamento de Población, al señalar que «la Oficina del Censo
Electoral comunicará a los Ayuntamientos las variaciones en el Censo Electoral realizadas al
amparo de la legislación vigente, para que introduzcan en su padrón municipal las

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 DERECHO LOCAL

modificaciones pertinentes, a fin de que en todo momento exista la necesaria concordancia

entre los datos del padrón municipal y del censo electoral» (art. 66)

2.4. La gestión del Padrón

Diferente -aunque vinculado con la recogida y procedencia de los datos que nutren al Padrón-
es la cuestión relativa a la gestión del Padrón Municipal de Habitantes en sí mismo.

La Exposición de Motivos de la Ley 4/1996 dibuja con claridad las Administraciones y órganos
que intervienen en la gestión del Padrón de habitantes. Así, comienza citando la «previsión de
que sea la normativa estatal la que establezca los criterios mediante los cuales los
Ayuntamientos lleven a cabo la formación, mantenimiento, revisión y custodia de los Padrones
municipales». El objetivo no es otro que «asegurar la necesaria uniformidad en los datos, a fin
de que éstos puedan servir como elemento base para la elaboración de las estadísticas de
población a nivel nacional y para que los Ayuntamientos puedan remitir, debidamente
actualizados, los datos necesarios para el mantenimiento del Censo Electoral. En este sentido se
atribuye al Instituto Nacional de Estadística las funciones de coordinación de los distintos
padrones municipales, a la vez que se crea el Consejo de Empadronamiento, como órgano de
colaboración en esta materia entre la Administración General del Estado y los Entes Locales».

Aunque la gestión y actualización del Padrón Municipal de Habitantes continúa recayendo

primordialmente en el Municipio en cuestión, lo cierto es que la reforma de 1996 no concibe el
sistema como una yuxtaposición de gestiones individuales sino una gestión municipal
estatalmente coordinada en aras a los intereses supramunicipales en juego.

2.4.1. Ayuntamientos

La Ley de Bases de Régimen Local no sólo atribuye la gestión del Padrón municipal al
Ayuntamiento, sino que también especifica que lo hará «con medios informáticos» (art. 17.1),
con la explícita intención de asegurar la cooperación administrativa que sustenta el Padrón
municipal.

Probablemente la tarea más ardua de gestión que deben afrontar los ayuntamientos sea la
continua actualización de los datos del Padrón municipal. Esta actualización se basará en las
informaciones recibidas de las demás Administraciones públicas, en las comunicaciones
presentadas a tal efecto por los propios vecinos 23 y, por supuesto, en las actuaciones de oficio
llevadas a cabo por los ayuntamientos en cuestión. Es importante señalar que, al realizar estas
actualizaciones, el ayuntamiento deberá notificar a cada vecino afectado los datos padronales
(art. 69 RPD).

Una de las manifestaciones de esta actualización es la corrección de inscripciones erróneas,

indebidas o duplicadas. En primer lugar, la depuración de datos erróneos o duplicados en el seno
del mismo Padrón municipal se llevará a cabo de oficio, previa audiencia del interesado,
suprimiendo las inscripciones repetidas que bien el vecino señale como erróneas, bien sean las
más antiguas. En segundo lugar, las duplicidades pueden producirse entre dos o más Padrones
municipales (puestas de manifiesto normalmente por el Instituto Nacional de Estadística), en
cuyo caso el procedimiento de depuración lo tramitará el ayuntamiento en cuyo padrón figure
la inscripción más reciente (art. 71 RPD). En tercer y último lugar, las inscripciones padronales
indebidas serán dadas de baja de oficio, tras audiencia del interesado donde éste deberá
manifestar expresamente su conformidad; de no producirse ésta, la baja de oficio por el

35
 DERECHO LOCAL

ayuntamiento sólo podrá realizarse con el informe favorable del Consejo de Empadronamiento
(art. 72 RPD).

2.4.2. Gestión supletoria por Administraciones supramunicipales

Cuando la reforma de la Ley de Bases de Régimen Local de 1996 introdujo la necesidad de

gestionar con medios informáticos el Padrón municipal, era evidente que ello podía crear más
de un problema a numerosos municipios que careciesen de los medios humanos y materiales
para acometer tal tarea. A tal fin, la propia Ley estableció que «las Diputaciones Provinciales,
Cabildos y Consejos insulares asumirán la gestión informatizada de los Padrones de los
municipios que, por su insuficiente capacidad económica y de gestión, no puedan mantener los
datos de forma automatizada».

Basta, pues, que se dé el supuesto de hecho («insuficiente capacidad económica y de gestión»)

que determine que los ayuntamientos «no puedan mantener los datos de forma automatizada»,
lo cual podría incluso desembocar en una avocación unilateral; no obstante, lo normal será un
acuerdo con el ayuntamiento por el que éste delegue en la Diputación Provincial, en las
Comunidades Autónomas uniprovinciales, en el Cabildo o en el Consejo Insular la gestión
informatizada del Padrón municipal.

2.4.3. Instituto Nacional de Estadística

La legislación básica de Administración local atribuye la competencia ejecutiva de coordinación

de los Padrones al Estado, que la ejerce ex lege a través del Instituto Nacional de Estadística (art.
17 .3 LBRL).

La competencia del Estado a través del Instituto Nacional de Estadística se justifica en la

necesidad de conformar los Padrones municipales con datos padronales precisos y veraces,
evitando errores y duplicidades, pues los datos cuantitativos y cualitativos que de ellos se
desprenden van a determinar no sólo la oficialidad de las estadísticas de población (de las que
dependerán, por ejemplo, distribuciones presupuestarias o niveles de estatales, comunitarias o
provinciales) sino también el ejercicio efectivo de derechos políticos tan importantes como el
voto en las elecciones. A tal fin, se reconocen al Instituto Nacional de Estadística las potestades
de control, de inspección y de dirección sobre los Padrones municipales. En primer lugar, el
Instituto podrá realizar las comprobaciones y operaciones de control que estime oportunas. En
segundo lugar, podrá comunicar a los ayuntamientos «las actuaciones y operaciones
necesarias» para dotar de precisión al Padrón municipal. En cuarto lugar, si un ayuntamiento no
llevara a cabo las actuaciones de actualización del Padrón, el Instituto Nacional de Estadística,
previo informe del Consejo de Empadronamiento, podrá requerirle previamente concretando la
inactividad, y si fuere rechazado, sin perjuicio de los recursos jurisdiccionales que procedan,
podrá acudir a la ejecución sustitutoria (art. 17.2 LBRL). Según lo previsto en el artículo 60 LBRL,
el Instituto Nacional de Estadística deberá, primero, recordarle el cumplimiento de la obligación
de actualización del Padrón que pesa sobre el ayuntamiento; segundo, concederle al efecto el
plazo que fuere necesario para llevar a cabo esa actualización; y, tercero, si, transcurrido dicho
plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, el Instituto realizará esa
actualización a costa y en sustitución de la Entidad Local.

Una última potestad derivada de la competencia de coordinación consiste en la atribución al

presidente del Instituto Nacional de Estadística la resolución de las discrepancias que, en
materia de empadronamiento, surjan entre los Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales,
Cabildos y Consejos insulares o entre estos entes y el Instituto Nacional de Estadística.

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 DERECHO LOCAL

2.4.4. Consejo de Empadronamiento

Junto a la competencia de coordinación atribuida al Estado y ejercida por éste a través del
Instituto Nacional de Estadística, la Ley de Bases de Régimen Local (art. 17.4 LBRL) crea un
órgano de cooperación interadministrativa para la gestión del Padrón y que, evidentemente,
estará integrado por representantes de la Administración General del Estado y de los entes
locales, bajo la presidencia funcional del Presidente del Instituto Nacional de Estadística.
Organizado geográficamente en Secciones provinciales y funcionalmente en Pleno y Comisiones,
el Consejo de Empadronamiento desempeñará las siguientes tareas principales:

- Elevar a la decisión del Presidente del Instituto Nacional de Estadística propuesta vinculante
de resolución de las discrepancias que surjan en materia de empadronamiento entre
ayuntamientos, Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos insulares o entre estos entes y el
Instituto Nacional de Estadística.

- Informar, con carácter vinculante, las propuestas que eleve al Gobierno el Presidente del
Instituto Nacional de Estadística sobre cifras oficiales de población de los municipios españoles.
- Proponer la aprobación de las instrucciones técnicas precisas para la gestión de los Padrones
municipales.

- Dictaminar, preceptiva y favorablemente, la baja de inscripciones padronales indebidas en el

seno de los procedimientos tramitados por los ayuntamientos afectados, cuando el interesado
se oponga a ella.

2.5 La cesión de datos

2.5.1. La cesión de datos del Padrón Cesión de datos del Padrón a otras Administraciones

El artículo 16.3 Ley de Bases de Régimen Local regula la comunicación y cesión de datos del
Padrón a otras Administraciones públicas en los siguientes términos: «Los datos del Padrón
Municipal se cederán a otras Administraciones públicas que lo soliciten sin consentimiento
previo al afectado solamente cuando les sean necesarios para el ejercicio de sus respectivas
competencias, y exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el domicilio sean datos
relevantes».

A) Nótese que no habla de Administración del Estado y de Comunidades Autónomas, sino en

términos mucho más generales. Esto posibilita comunicación de datos del Padrón entre
Entidades Locales (expediente sancionador al residente en otro municipio o gestión de
recaudación de tributos por una Diputación, por ejemplo), a Administraciones institucionales o
la Administración de Justicia (notificaciones, embargos, etc.), entre otros.

B) Lo más relevante, sin duda alguna, es la referencia a «los datos necesarios para el ejercicio de
las competencias de la Administración peticionaria». La necesidad la debe motivar la
Administración peticionaria y, posteriormente, la debe valorar la Administración titular del
Padrón, quien motivadamente la puede rechazar. En este sentido, el artículo 55 de la Ley de
Bases de Régimen Local -para la efectividad de la coordinación y de la eficacia administrativas-
impone a las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, de un lado, y a las
Entidades Locales, de otro, las obligaciones recíprocas de facilitar a las otras Administraciones
la información sobre la propia gestión que sea relevante para el adecuado desarrollo por éstas
de sus cometidos, así como prestar en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que
las otras Administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas.

37
 DERECHO LOCAL

C) De la regulación de la Ley de Bases de Régimen Local se desprende, igualmente, que la

Administración peticionaria de la cesión de datos del padrón de habitantes debe fundamentar
la solicitud en una competencia propia.

D) Finalmente, en cuanto al objeto de la cesión, la Ley de Bases de Régimen Local especifica que
debe tratarse exclusivamente de «asuntos en los que la residencia o el domicilio sean datos
relevantes». No es, pues, cualquier dato del Padrón municipal de habitantes, por mucho que
figure en el mismo, sino únicamente el dato del domicilio o de la residencia.

2.5.2. Instituto Nacional de Estadística

Una de las concreciones de comunicación de los datos del Padrón Municipal de Habitantes es la
relativa al Instituto Nacional de Estadística. Los ayuntamientos, en efecto, remitirán a éste los
datos de sus respectivos Padrones para la coordinación entre todos los padrones de todos los
municipios, para la elaboración de las estadísticas de población a nivel nacional y para la
declaración oficial de las cifras resultantes tras las periódicas actualizaciones de los padrones.
Éstas son las competencias atribuidas al Instituto Nacional de Estadística, para las cuales resulta
imprescindible que los Ayuntamientos comuniquen los datos tanto cuantitativos como
cualitativos del Padrón. Es decir, no se trata de elaborar estadísticas numéricas de población,
sino que serán necesarios los datos cualitativos del padrón para que, en función de esas
estadísticas, se puedan elaborar y ejecutar las políticas de los diferentes niveles territoriales. En
este sentido, el Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales señala que se
tomarán las medidas necesarias para mantener separados los datos censales (sometidos al
secreto estadístico) de los datos padronales de carácter nominal y con efectos esencialmente
administrativos (art. 79 RPD).

Pero el flujo de los datos padronales desde los ayuntamientos al Instituto Nacional de Estadística
no se detiene en éste. En efecto, la propia Ley de Bases de Régimen Local obliga al Instituto
Nacional de Estadística a remitir trimestralmente a los Institutos estadísticos de las
Comunidades Autónomas u órganos competentes en la materia, y en su caso, a otras
Administraciones públicas los datos relativos a los padrones en los municipios de su ámbito
territorial en los que se produzcan altas o bajas de extranjeros art. 17.3).

2.5.3. Oficina del Censo Electoral

Otro órgano expresamente beneficiario en la normativa de reg1men local de la comunicación

de datos del Padrón municipal de habitantes es la Oficina del Censo Electoral (art. 65 RPD, junto
a las menciones expresas del Censo electoral en los arts. 16 y 17 LBRL).

Será, no obstante, la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General la que regule esta
cesión de datos. En efecto, los ayuntamientos enviarán mensualmente a la Delegación Provincial
correspondiente de la Oficina del Censo Electoral, y en la forma prevista por las instrucciones de
dicho organismo, todas las modificaciones del Padrón producidas en dicho mes (art. 35 LOREG).

2.5.4. Los datos padronales de los extranjeros

Como hemos visto, entre los contenidos necesarios y obligatorios del Padrón está el de los
extranjeros residentes en el municipio, para lo cual deberá constar en aquél, bien el número de
la tarjeta de residencia en vigor, expedida por las autoridades españolas o, en su defecto,
número del documento acreditativo de la identidad o del pasaporte en vigor expedido por las
autoridades del país de procedencia, tratándose de ciudadanos nacionales de estados miembros
de la Unión Europea, de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo

38
 DERECHO LOCAL

o de Estados a los que, en virtud de un convenio internacional se extienda el régimen jurídico

previsto para los ciudadanos de los Estados mencionados, bien el número de identificación de
extranjero que conste en documento, en vigor, expedido por las autoridades españolas o, en su
defecto, por no ser titulares de éstos, el número del pasaporte en vigor expedido por las
autoridades del país de procedencia, tratándose de ciudadanos nacionales de Estados no
comprendidos en el inciso anterior de este párrafo, salvo que, por virtud de Tratado o Acuerdo
Internacional, disfruten de un régimen específico de exención de visado en materia de pequeño
tráfico fronterizo con el municipio en el que se pretenda el empadronamiento, en cuyo caso, se
exigirá el correspondiente visado [art. 16.2.f) LBRL]. Éstos son datos específicos de los
extranjeros residentes, pero el resto de datos necesarios del Padrón deben también figurar con
respecto a ellos.

En relación con los datos de los extranjeros que obran en el Padrón Municipal de Habitantes y
desde las premisas anteriormente señaladas, hay que destacar y analizar la particular
problemática que presenta su régimen de comunicación y acceso, que viene recogido tanto en
la legislación de extranjería como en la normativa de régimen local.

A) La Ley Orgánica de derechos y libertades de los extranjeros

La Ley Orgánica 14/2003 incluyó en la Ley Orgánica 4/2000, de derechos y libertades de los
extranjeros, la disposición adicional quinta, relativa al acceso a la información y colaboración
entre Administraciones públicas, conforme a la cual «para la exclusiva finalidad de cumplimentar
las actuaciones que los órganos de la Administración General del Estado competentes en los
procedimientos regulados en esta ley orgánica y sus normas de desarrollo tienen
encomendadas, la Agencia Estatal de Administración Tributaria, la Tesorería General de la
Seguridad Social y el Instituto Nacional de Estadística, este último en lo relativo al Padrón
Municipal de Habitantes, facilitarán a aquéllos el acceso directo a los ficheros en los que obren
datos que hayan de constar en dichos expedientes, y sin que sea preciso el consentimiento de
los interesados, de acuerdo con la legislación sobre protección de datos».

Comenzando por el último inciso, hay que destacar que no se trata de una comunicación o
cesión de datos del Padrón municipal de habitantes, sino de un «acceso directo a los ficheros en
los que obren datos que hayan de constan> en los expedientes administrativos instruidos en
ejecución de la normativa de extranjería. En cuanto al beneficiario, el acceso no se reconoce en
exclusiva a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, sino que se extiende a «los órganos
de la Administración General del Estado competentes en los procedimientos regulados» en la
Ley Orgánica de derechos y libertades de los extranjeros, esto es, de los órganos concretos de la
Administración General del Estado que se encuentren tramitando un expediente administrativo
concreto al amparo de la referida Ley. En consecuencia, se trata de accesos singularizados
originados en la instrucción de expedientes individuales. Finalmente, nótese que el obligado a
permitir el acceso a los datos del Padrón Municipal de Habitantes no son los Ayuntamientos que
los crean y gestionan sino el Instituto Nacional de Estadística; lo cual, en realidad, significa que
más que acceder directamente al Padrón Municipal de Habitantes en sí y en su realidad de
registro municipal, los órganos administrativos en cuestión accederán, caso por caso, a los datos
padronales de habitantes que posee el Instituto Nacional de Estadística porque se los han cedido
previamente los Ayuntamientos, conforme a la ya estudiada obligación de comunicación y
cesión que la Ley de Bases de Régimen Local impone a aquéllos.

39
 DERECHO LOCAL

B) La Ley de Bases de Régimen Local y los datos padronales de los extranjeros

La Ley 1412003 que incluyó el precepto anterior en la Ley Orgánica de Derechos y Libertades de
los Extranjeros, incorporó igualmente una disposición adicional (séptima, en este caso) en la
propia Legislación básica de Administración Local, incidiendo directamente en la regulación legal
del Padrón Municipal de Habitantes.

Dicha disposición adicional séptima regula el acceso a los datos del Padrón Municipal de
Habitantes por parte de la Dirección General de Policía para el ejercicio de las competencias
establecidas en la Ley Orgánica 4/2000, de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España.
El objeto del acceso -que no de la comunicación o cesión- se circunscribe estrictamente a los
datos de los extranjeros inscritos en el Padrón Municipal de Habitantes. En esta ocasión sí que
el acceso se produce directamente en los Padrones Municipales de Habitantes, esto es, en cada
Registro municipal en sí. Por lo demás, el acceso puede ser físico o telemático, medio este que
se pretende priorizar, entre otras cosas por la eficiencia del recurso y porque así los accesos se
podrán rodear de las máximas medidas de seguridad, obligando a dejar «constancia en la
Dirección General de la Policía de cada acceso, la identificación de usuario, fecha y hora en que
se realizó, así como de los datos consultados».

Aprovechando este procedimiento, la Ley de Bases de Régimen Local establece la

retroalimentación de los Padrones Municipales de Habitantes con los datos de los extranjeros
anotados en el Registro Central de Extranjeros. En este caso, es la Dirección General de la Policía
la que comunicará mensualmente tales datos, no a los municipios, sino a través del Instituto
Nacional de Estadística, en el seno del procedimiento de actualización de los Padrones
Municipales de Habitantes.

Según la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 14/2003 en este punto, «se introduce una
habilitación genérica de acceso al Padrón Municipal a favor de la Dirección General de la Policía
con el objeto de mejorar el ejercicio de las competencias legalmente establecidas sobre el
control y permanencia de los extranjeros en España. Esta habilitación se formula en términos de
reciprocidad con el Instituto Nacional de Estadística, al establecer la obligación de la Dirección
General de la Policía de comunicar al Instituto Nacional de Estadística, con el fin de mantener
actualizado el contenido del Padrón, los datos de los extranjeros de que tenga constancia que
pudieran haber sufrido variación en relación con los consignados en aquél».

Según la Agencia de Protección de Datos , «la disposición adicional séptima de la Ley de Bases
del Régimen Local prevé una posibilidad diferenciada de acceso al padrón, claramente
delimitada por la naturaleza del cesionario (la Dirección General de la Policía), la finalidad que
justifica el acceso (el ejercicio por la misma de las competencias específicamente atribuidas por
la legislación sobre extranjería) y el alcance de los datos que podrán ser objeto de cesión
(exclusivamente los referidos a la inscripción padronal de los extranjeros existente en los
Padrones Municipales)».

Por ello, del tenor de la disposición que se ha venido citando, parece desprenderse que, a
diferencia del acceso al que se refiere la Ley Orgánica 14/2003 en su disposición adicional quinta,
el acceso previsto en la disposición adicional séptima de la Ley reguladora de las Bases del
Régimen Local permite un acceso por la Dirección General de la Policía a la totalidad de los datos
a los que la misma se refiere, sin que sea preciso, en principio, un previo análisis de la solicitud
efectuada, quedando por otra parte garantizada la posibilidad de analizar si en cada caso
concreto el acceso tenía amparo en lo establecido en la Ley mediante el control de los accesos
que deberán ser objeto de almacenamiento en la propia Dirección General de la Policía.

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 DERECHO LOCAL

En suma, «la disposición adicional séptima de la Ley de Bases del Régimen Local permite el
acceso de la Dirección General de la Policía a los datos que la misma establece, quedando
constancia de la adecuación de dicho acceso a las finalidades descritas en la disposición
mediante la adopción de la medida específica prevista en el párrafo segundo de la disposición».

Ciertamente, la regulación plantea algunas dudas de su adecuación a la normativa de protección

de datos de carácter personal. En especial, el hecho de que no se circunscriban los datos de los
extranjeros a los que pueda tener acceso la Dirección General de Policía permite que no sean
los estrictamente vinculados al domicilio y residencia que fuesen eventualmente necesarios
para el ejercicio de las competencias de aquella. La finalidad de la disposición, en cambio, es el
ejercicio de competencias sobre inmigración, posibilitando la utilización de los datos de los
extranjeros inscritos en el Padrón no sólo como instrumento que permita el ejercicio de tales
competencias (domicilio a efectos de notificaciones, en particular) sino también para verificar
indirectamente la regularidad de la presencia de un extranjero en territorio nacional (por
ejemplo, si carece de número de la tarjeta de residencia o de número de identificación de
extranjero).

3. El estatuto del vecino

Para los ciudadanos el formar parte de una población local como vecinos, supone gozar de un
determinado estatus definido por unos derechos y unos deberes en relación con el
ayuntamiento del municipio correspondiente.

Estos derechos y deberes, que están regulados en los artículos 18 LBRL, 56 RPD, y 226 a 236 del
Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de
organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades locales -en adelante ROF-, son
los siguientes:

3.1. El derecho al sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales

La LBRL [art. 18.1.a)] reconoce a los vecinos de un municipio el derecho a ser elector y elegible
en las elecciones municipales conforme a lo dispuesto en la legislación electoral.

Esta remisión se refiere, por un lado, a los artículos 2 y ss. LOREG que regulan, con carácter
general, los derechos de sufragio activo y pasivo y, por otro, a los artículos 176 y 177 de esta Ley
en los que se prevén algunas peculiaridades de estos derechos en las elecciones municipales.

En general, las reglas sobre sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales no presentan
grandes diferencias respecto a las que rigen para el resto de elecciones. Tan sólo encontramos
algunas particularidades en relación a los derechos de sufragio de los extranjeros residentes en
España.

Así, gozarán del derecho de sufragio activo tanto los extranjeros residentes en España cuyos
respectivos países hayan firmado un Tratado internacional que reconozca un trato de
reciprocidad a los españoles, como los ciudadanos comunitarios residentes en nuestro país que
reúnan los requisitos para ser elector, exigidos en la ley para los españoles, y que hayan
manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en España.

En cuanto al derecho de sufragio pasivo, podrán ser elegidos en las elecciones municipales,
cuando residan en nuestro país, tanto los ciudadanos comunitarios, como los extranjeros cuyos
países hayan firmado un tratado de reciprocidad con España, siempre que reúnan los requisitos

41
 DERECHO LOCAL

para ser elegible que la LOREG exige a los españoles, y no hayan sido desposeídos del derecho
de sufragio pasivo en su país de origen.

Asimismo, no podrán ser elegidos para el cargo de alcalde o Concejal, además de quienes
incurran en las causas generales de inelegibilidad (art. 6 LOREG), los deudores directos o
subsidiarios de la correspondiente Corporación Local contra quienes se hubiera expedido
mandamiento de apremio por resolución judicial (art. 177 .2 LOREG).

Para el ejercicio del derecho de sufragio es requisito imprescindible la inscripción en el censo

electoral vigente (art. 2 LOREG). La inscripción de los residentes en un término municipal será
tramitada de oficio por el ayuntamiento que corresponda (utilizando para ello los datos del
padrón) (arts. 32 LOREG y 16 LBRL).

En cuanto a los españoles residentes en el extranjero, la LBRL ordena la confección de un Padrón

específico cuya inscripción únicamente tendrá efectos respecto a los derechos de sufrag10 (art.
17.2 LBRL).

3.2. El derecho a participar en la gestión municipal

El artículo 18.1.b) LBRL reconoce el derecho de los vecinos a «participar en la gestión municipal
de acuerdo con lo dispuesto en las leyes y, en su caso, cuando la colaboración con carácter
voluntario de los vecinos sea interesada por los órganos de gobierno y administración
municipal».

Las Corporaciones locales han de facilitar esta participación de todos los ciudadanos en la vida
local (art. 69.1 RPD).

La determinación de las formas, medios y procedimientos para llevar a cabo esta participación
corresponde a cada Corporación local en virtud de su potestad de autoorganización y, en ningún
caso, podrá menoscabar las facultades de decisión que corresponden a los órganos
representativos regulados por la Ley (art. 69.2 LBRL).

3.3. El derecho a la información administrativa

La LBRL en su artículo 18.1.e) reconoce el derecho de los vecinos a ser informados, previa
petición razonada, y a dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación a todos los
expedientes y documentación municipal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 105 de la
Constitución.

En consonancia con esto, el artículo 69 .1 RPD establece la obligación de las Corporaciones

locales de facilitar la más amplia información sobre su actividad. Este precepto se complementa
con el apartado 3 del artículo 70 LBRL que señala que «todos los ciudadanos tienen derecho a
obtener copias y certificaciones acreditativas de los Acuerdos de las Corporaciones Locales y sus
antecedentes, así como a consultar los archivos y registros en los términos que disponga la
legislación de desarrollo del art. 105, letra b) de la Constitución. La denegación o limitación de
este derecho, en todo cuanto afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los
delitos o la intimidad de las personas, deberá verificarse mediante resolución motivada» (en el
mismo sentido se expresa el art. 207 ROF).

Asimismo, el artículo 230 del Real Decreto 2568/ 1986 (ROF) señala que en la organización
administrativa de cada Entidad existirá una oficina de información que canalizará toda la
actividad relacionada con la publicidad de las convocatorias, órdenes del día y contenido de las

42
 DERECHO LOCAL

sesiones del Pleno, y del contenido de los acuerdos del Pleno y de la Comisión de Gobierno (art.
229 ROF), así como el resto de la información que la misma proporcione.

3.4. El derecho a solicitar la consulta popular

El artículo 18.1.f) prevé el derecho de los vecinos a pedir la consulta popular en los términos
establecidos en la Ley 39.

El modo en que se lleva a cabo esta consulta, está previsto en el artículo 71 LBRL, que se remite
expresamente a la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas cuyo Estatuto de
Autonomía le atribuya competencia sobre la materia.

Este artículo exige que los asuntos sometidos a consulta popular sean, por un lado, de la
competencia propia municipal y, por otro, de especial trascendencia para los vecinos. Se
excluyen expresamente de la consulta los asuntos relativos a la Hacienda municipal.

La solicitud de la consulta, que podrá ser planteada por los ciudadanos o de oficio por el
ayuntamiento, debe ser aprobada por el Pleno del Ayuntamiento por mayoría absoluta y
autorizada por el Gobierno de la Nación. Una vez que esto suceda, corresponde al alcalde su
convocatoria.

De esta forma, la autorización para celebrar consultas populares ha de otorgarse, en todo caso,
por el Estado sin que los órganos municipales puedan per se efectuar tales convocatorias, no
siendo válidas si no cuentan con la preceptiva autorización del Gobierno.

3.5. El derecho al uso y disfrute de los servicios públicos municipales y al acceso a los bienes
comunales

El artículo 18.1.c) LBRL establece el derecho de los vecinos a utilizar, de acuerdo con su
naturaleza, los servicios públicos municipales, y acceder a los aprovechamientos comunales,
conforme a las normas aplicables.

En cuanto al primero de estos derechos, señalar que no se trata de un derecho exclusivo de los
vecinos, pues cualquiera que se encuentre en el municipio en cuestión puede hacer uso de ellos.

El aprovechamiento de los bienes comunales, sin embargo, corresponde sólo a los vecinos de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 103 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por
el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. En este sentido se
pronuncia la STSJ Cantabria (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 25 de enero de 2000:

«El artículo 18.1.c) de la Ley de Bases de Régimen Local concede a los vecinos el derecho a
participar en los aprovechamientos comunales, debiendo entenderse por vecino a los españoles
mayores de edad o emancipados que residan habitualmente en un término y estén inscritos con
ese carácter en el padrón municipal, exigiéndose para el disfrute de los aprovechamientos
comunales la condición de beneficiario como residente habitual, de forma tal que no sólo es
necesario el empadronamiento, sino que debe ir acompañado de la residencia habitual,
circunstancia igualmente exigida por la costumbre del lugar a la que se remite a falta de
Reglamentos u ordenanzas el artículo 95 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales
aprobado por el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio» .

3.6. El derecho al establecimiento de los servicios públicos obligatorios

El artículo 18.1.g) prevé el derecho de los vecinos a exigir el establecimiento de los servicios
municipales de carácter obligatorio.

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 DERECHO LOCAL

Los servicios a los que se refiere este artículo son los previstos en el artículo 26.1 LBRL.

Con el fin de hacer efectiva esta obligación, la Ley de Haciendas Locales [art. 170.2.b) TRLHL]
señala que los vecinos podrán formular reclamaciones contra el presupuesto municipal «por
omitir el crédito necesario para el cumplimiento de las obligaciones exigibles a la entidad local,
en virtud de precepto legal o de cualquier otro título legítimo».

Por su parte, el artículo 29 .1 LJCA, que regula el recurso contencioso-administrativo contra la

inactividad de la Administración, permite a los vecinos interponer este recurso sí, tras el
preceptivo requerimiento previo al ayuntamiento de que se trate, transcurren tres meses sin
que se haya procedido a la prestación efectiva del servicio.

3. 7. El derecho a ejercer la iniciativa popular

El artículo 18.1.h) reconoce a los vecinos el derecho a ejercer la iniciativa popular en los términos
establecidos en el artículo 70 bis de la Ley.

Este artículo, limita el ejercicio a la iniciativa popular a los vecinos que gocen del derecho de
sufragio activo en las elecciones municipales. La iniciativa se articulará a través de la
presentación de propuestas de acuerdos, actuaciones, o proyectos de reglamentos en materias
de competencia municipal, y será necesario que esté suscrita, al menos, por un determinado
porcentaje de vecinos previsto en la Ley: el 20% en municipios de hasta 5.000 habitantes; el 15%
en municipios de entre 5.001 y 20.000 habitantes; y el 10% en municipios mayores de 20.001
habitantes.

Sobre cada iniciativa popular será preceptiva la emisión de un informe de legalidad del
Secretario del Ayuntamiento y, en los casos en los que la iniciativa afecte a derechos y
obligaciones de contenido económico del Ayuntamiento, será necesaria también la emisión de
un informe por el Interventor.

Todas las iniciativas serán sometidas a debate y votación en el Pleno, y resueltas por el órgano
competente por razón de la materia.

3.8. Aquellos otros derechos reconocidos en las leyes

El artículo 18.1.i) completa el listado de derechos enumerados en este artículo, con una remisión
a «aquellos otros derechos ... establecidos en las Leyes».

Entre estos derechos podemos señalar, a título de ejemplo, el derecho de los vecinos a sustituir
a las entidades locales en el ejercicio de las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y
derechos cuando éste no los ejercitara (art. 68 LBRL), y el derecho de los extranjeros inscritos
en el padrón municipal a la asistencia sanitaria (art. 12 LO 4/2000, de 11 de enero, sobre
derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social).

3. 9. Los deberes de los vecinos

El artículo 18.1.d) establece el deber de los vecinos a contribuir mediante las prestaciones
económicas y personales legalmente previstas a la realización de las competencias municipales.

En cuanto a las prestaciones económicas, señalar que muchas de las figuras tributarias
establecidas en la LHL no dependen de la condición de vecino [por ejemplo, el Impuesto sobre
Bienes Inmuebles (art. 63 LHL), el Impuesto sobre Actividades Económicas (art. 78 LHL), el
Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras (art. 101 LHL), y el impuesto sobre el
incremento de valor de terrenos de naturaleza urbana (art. 106 LHL)].

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 DERECHO LOCAL

Sin embargo, estarán sujetos a las prestaciones personales sólo los residentes del municipio en
cuestión con algunas excepciones previstas en la Ley (arts. 128 y 129 LHL).

Por su parte, el apartado i) amplia los deberes de los vecinos a «aquellos ... deberes establecidos
en las leyes».

CAPÍTULO III
LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL
l. La organización municipal: entre la legislación básica estatal, la legislación autonómica y la
autonomía local

La organización de nuestros municipios fu e diseñada por la Ley 7 / 1985, reguladora de las Bases
de Régimen local, en adelante LBRL, a partir de la realidad existente y una vez descartada la idea
de hacer una reforma de la planta municipal a partir de la agrupación de municipios existentes
tal y como ya lo habían hecho muchos de los países de nuestro entorno. No hubiera sido una
idea jurídicamente descabellada en cuanto que, como después precisó la doctrina
constitucional, los artículos 137 y 140 CE no contenían un modelo concreto de autonomía local,
siendo el legislador, estatal o autonómico de acuerdo con el reparto constitucional de
competencias, el que debía determinarlo con el único límite de la garantía institucional de la
autonomía local, ese mínimo indisponible que garantiza a los municipios el gobierno y
administración de los intereses que les son propios y que, si bien protege la conservación de la
institución en términos recognoscibles para la conciencia social de cada época, no garantiza la
pervivencia de cada municipio en particular.

Llevado por esta idea, el legislador básico se limitó a establecer dos requisitos para la creación
de nuevos municipios; en concreto, la existencia de un núcleo de población diferenciado aunque
no respondiera a la realidad existente en algunas Comunidades Autónomas con población
diseminada, y la suficiencia económica para hacer frente a las competencias municipales,
permitiendo a las legislaciones autonómicas que establecieran requisitos más exigentes en
cuanto a territorio y población para la creación de nuevos municipios. La fusión de los municipios
ya existentes también se dejó en manos de las Comunidades Autónomas a las que la CE reconoce
competencia para la alteración de términos municipales, limitándose la ley básica a contemplar
la facultad del Estado para adoptar medidas de fomento para la fusión de municipios cuando
ello se entendiera necesario para garantizar un nivel adecuado de prestación de servicios
públicos. En cualquier caso, la decisión última corresponde a las Comunidades Autónomas que
deben oír a los municipios afectados privados en todo caso de una intervención decisiva en el
procedimiento de fusión.

Y es que de los aproximadamente 8.1 00 muruc1p10s con que contaba nuestro país, el 44% tenía
menos de 500 habitantes; el 42%, aunque con más de 500 habitantes, no llegaba una población
de 5.000, y sólo el 11 % tenían entre 5.000 y 20.000 habitantes. De hecho, en la actualidad, sólo
quince municipios tienen más de 250.000 habitantes.

A pesar de ello, dejando al margen las dos grandes ciudades de Madrid y Barcelona 3 cuyas
especialidades quedaban salvadas en su disposición adicional sexta, y la previsión de regímenes
especiales que no desarrollaba a excepción del Concejo abierto 4 , el modelo del que partió la
LBRL era prácticamente uniforme y heredado, qué duda cabe, de la concepción liberal de la
organización local, pues para todos los municipios se establecía un mismo modelo organizativo

45
 DERECHO LOCAL

que podía ser objeto de desarrollo por el legislador autonómico en cuanto a la organización
complementaria a la vez que les reconocían las mismas competencias (art. 25), distinguiéndose
únicamente, a efectos de los servicios de prestación obligatoria, entre los municipios según su
número de habitantes (art. 26).

La idea inicial del legislador, consecuencia de la incorporación de la autonomía local al texto

constitucional, fue la de establecer un diseño organizativo de mínimos que debía ser completado
por cada municipio en atención a sus necesidades específicas. Este diseño consistía en un
conjunto de órganos de existencia necesaria en todos los municipios, el Alcalde, los tenientes
de Alcalde y el Pleno, con exclusión de los municipios especialmente pequeños que se regían
por el régimen de Concejo abierto.

A estos tres órganos había que añadir aún, en municipios de más de cinco mil habitantes, la
Comisión de Gobierno u órgano de apoyo al Alcalde. Ésta es la única diferencia que, a efectos
organizativos, se contemplaba en función del factor demográfico y que entonces, y en la
actualidad, tiene en cuenta la población de derecho -la registrada en el padrón municipal- y no
de hecho como posteriormente se han encargado de precisar algunas de las legislaciones
autonómicas.

Sin perjuicio de este diseño básico de los órganos de existencia necesaria, e reconocía a todos
los municipios, como manifestación de la autonomía local, la posibilidad de completar la
organización municipal mediante la creación de órganos complementarios con dos únicos
límites: (i) que la creación de otros órganos se hiciera por el Reglamento orgánico -salvo las
comisiones de gobierno que podían ser creadas por los municipios de población inferior a 5.000
habitantes también por acuerdo del Pleno y, por tanto, sin mayoría cualificada-; y (ii) que en el
caso de órganos de estudio, informe y consulta de los asuntos que tuvieran que ser sometidos
al Pleno, estuvieran representados todos los grupos políticos a través de sus concejales.

La capacidad de los municipios para establecer su propia organización, que algunos años
después fue reconocida por la Declaración mundial sobre autonomía local de 1993, no tenía,
según esta primera versión legislativa, más límites que la LBRL, ya que la imposición por las
Comunidades Autónomas de una organización municipal complementaria a la estatal quedaba
supeditada a su conformidad con los Reglamentos orgánicos: «sin perjuicio de lo dispuesto en
la letra c del apartado anterior, las leyes de las Comunidades Autónomas sobre administración
local podrán establecer una organización municipal complementaria de la prevista en este texto
legal que regirá en cada municipio en todo aquello que su reglamento orgánico no disponga lo
contrario».

Como señala Fuentetaja, la LBRL, en su primera versión, establecía una aplicación preferente del
Reglamento orgánico tanto sobre la ley autonómica como sobre la ley estatal no básica, lo cual,
más que una excepción de los principios que rigen la relación ley-reglamento que pretendieron
ver algunos autores, se basaba en el reconocimiento de que la potestad local normativa de
autoorganización debía primar sobre la potestad normativa autonómica, aun cuando tuviera
naturaleza legislativa, a partir del desarrollo directo de los artículos 137 y 140 CE.

Pero esta concepción de la autonomía organizativa local sólo supeditada a la legislación estatal
básica fue pronto corregida por el Tribunal Constitucional en su sentencia de 21 de diciembre
de 1989 (STC 214/ 1989) que declaró la inconstitucionalidad de este inciso basándose en la
distribución constitucional de competencias y «degradando», valga la expresión, el principio de
autonomía local de los artículos 137 y 140 CE. Como la LBRL se había dictado a partir del título
competencial del artículo 149 .1.18." CE, bases del régimen jurídico de las Administraciones

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 DERECHO LOCAL

públicas, debía reconocerse a las Comunidades Autónomas que habían asumido competencia
legislativa en materia de administración local la posibilidad de desarrollar estas bases en lo
relativo también al ámbito organizativo, y ello debía primar sobre la normativa de
autoorganización local.

La consecuencia obvia es que la competencia local para establecer la organización municipal a

través de su reglamento orgánico o por simple acuerdo del Pleno, quedó desplazada a un tercer
nivel, esto es, sometida a la legislación del Estado y a las que las Comunidades Autónomas
dictaran en su desarrollo con el único límite del respeto a la autonomía constitucionalmente
garantizada que lejos de definirse a priori debe identificarse, primero por el legislador
constitucionalmente habilitado, y sujeta, como es obvio, al control del Tribunal Constitucional.

En su versión actualmente vigente, la LBRL reconoce sin matices la competencia de las

Comunidades Autónomas para articular en sus leyes de administración local una organización
municipal complementaria a la prevista en la legislación básica estatal, reconociéndose a los
municipios la competencia para establecer y regular en sus Reglamentos orgánicos otros
órganos complementarios aunque siempre en el respeto a lo previsto en la legislación básica
estatal y lo establecido por la legislación autonómica.

El modelo inicial hasta aquí expuesto se vio modificado por sucesivas reformas legislativas. De
ellas, la Ley 11/1999, producto del Pacto Local, convirtió en obligatoria para los municipios de
más de 5.000 habitantes la existencia de órganos de estudio, informe o consulta que
anteriormente sólo tenían carácter potestativo. Pero, además, sus competencias de simple
informe o consulta al Pleno se vieron ampliadas a las de control y seguimiento de los órganos
con competencias ejecutivas (el Alcalde y la Comisión de Gobierno). La imposición de este tipo
de órganos en municipios de cierta población y la ampliación de sus competencias no fue sino
un contrapeso al refuerzo de las competencias ejecutivas de los Alcaldes que esta misma
reforma vino a operar.

De hecho, la Exposición de Motivos de la Ley explicaba que al igual que el principio de eficacia
justificaba la atribución al Alcalde de las funciones con un carácter eminentemente ejecutivo
que hasta entonces ostentaba el Pleno, debían reforzarse las funciones de control por parte de
éste y por los órganos de estudio, informe y seguimiento de la gestión del Alcalde y de sus
órganos delegados en los ayuntamientos.

Cuatro años más tarde, la Ley 57 /2003, además de establecer un régimen especial para los
denominados municipios de gran población, creó un nuevo órgano de control, la Comisión
especial de cuentas, de existencia necesaria en todos los municipios, y sustituyó la
denominación de las antiguas Comisiones de gobierno por la de Junta de Gobierno local por
considerar, como señalaba su Exposición de Motivos, que esta denominación respondía mejor
a su carácter eminentemente ejecutivo.

En definitiva, en la legislación básica hoy vigente y dejando al margen el régimen de los

municipios de gran población, y los que funcionan en régimen de Concejo abierto, son órganos
necesarios en los municipios de régimen general el Pleno, el Alcalde y la Comisión especial de
Cuentas.

Además, en los municipios de población superior a 5.000 habitantes, son órganos de existencia
necesaria la Junta de Gobierno local y los órganos de informe, consulta, estudio y seguimiento,
sin perjuicio de que los municipios de población inferior puedan contar con una Junta de
Gobierno local y con órganos de informe, consulta o estudio de los asuntos que deban

47
 DERECHO LOCAL

someterse al Pleno, si así lo contempla su Reglamento orgánico o se acuerda por el Pleno

municipal.

A este respecto debe observarse que el artículo 20 LBRL otorga un diferente tratamiento a la
creación de las Juntas de Gobierno Local y al resto de órganos de informe o consulta.

En cuanto a las primeras queda absolutamente claro que las Comunidades Autónomas no
pueden imponer a los municipios otro órgano que venga a sustituir a la Junta de Gobierno local
pues así se desprende del artículo 20.1.b): «La Junta de Gobierno local existe en todos los
municipios con población superior a 5. 000 habitantes y en los de menos cuando así lo disponga
su reglamento orgánico o así lo acuerde el Pleno de su Ayuntamiento».

Por el contrario, el apartado c) parece limitar la creación de órganos de estudio, consulta e

informe a aquellos casos en los que la legislación autonómica no haya previsto otra fórmula
organizativa, de donde habría que concluir que la legislación autonómica puede sustituir por
otros órganos alternativos los denominados órganos de consulta, informe y asesoramiento, que
serían obligatorios en los municipios de población superior a 5.000 habitantes y de creación
potestativa en los municipios de población inferior a la citada.

II. La organización municipal en los municipios de régimen común

1. El Alcalde

El Alcalde, tal y como señala el artículo 21 de la Ley 7 /1985, es el presidente de la Corporación,

una vez privado de su condición de representante del Estado pues hasta la Constitución de 1978
el Alcalde ostentaba las funciones municipales propias y las funciones estatales delegadas
debido a la doble concepción del municipio como entidad local y como circunscripción de la
administración estatal.

En el Alcalde converge la condición de ser la cabeza de la Administración municipal, esto es,

quien dirige el gobierno y la administración local y asume buena parte de las competencias
ejecutivas, en manos en los municipios de gran población de la Junta de Gobierno local, y la de
ser el Presidente del Pleno, órgano colegiado pluricolor integrado por los concejales de los
grupos políticos que obtienen representación y que aunque carece de competencias legislativas
tiene reservadas, entre otras competencias, (i) la reglamentaria con la amplitud que ahora le
reconoce la jurisprudencia del Tribunal Supremo a partir de la aplicación del principio de
vinculación negativa que se asocia al carácter democrático de los gobiernos locales y que acerca
las normas municipales a los reglamentos independientes, (ii) parte de las competencias
ejecutivas y (iii) la de control del Alcalde.

La Administración municipal es la más cercana al administrado lo que hace que los electores
tengan conocimiento más o menos directo de los candidatos cabeza de lista que se presentan a
las elecciones locales. La proximidad de la Administración municipal a sus vecinos y la conciencia
que éstos tienen de que es la Administración municipal la que sirve a sus intereses más cercanos,
los que directamente afectan a su vida diaria, es lo que, en nuestra opinión, podría explicar la
divergencia entre los resultados electorales de las diferentes formaciones políticas en las
elecciones autonómicas y locales en un mismo municipio, y que la lista encabezada por una
determinada persona haya resultado elegida en legislaturas sucesivas, al margen de los vaivenes
de la política autonómica y estatal.

Sin embargo, como quiera que el artículo 140 CE deja en libertad al legislador para elegir entre
un sistema directo o indirecto de elección del Alcalde, el artículo 196 de la Ley Orgánica 1/1987,

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 DERECHO LOCAL

de régimen electoral general, ha consagrado un sistema indirecto de elección de Alcalde por

mayoría absoluta de los concejales electos, de entre ellos, y sólo a falta del quórum requerido,
resulta elegido Alcalde quien encabeza la lista electoral más votada. Es por ello, sencillamente,
que el Alcalde que resulta elegido no es muchas veces el cabeza de la lista más votada. En
definitiva, un sistema no presidencialista que ofrece, en opinión de muchos, un campo abonado
para el transfuguismo y la incomprensión de no pocos electores, pero que, de los permitidos por
la Constitución, es aquél por el que legítimamente ha optado el legislador estatal.

Como consecuencia de la elección indirecta del Alcalde se extendió a la Administración local el

mecanismo de la moción de censura constructiva propia de los sistemas parlamentarios con la
que pretende que quienes el Alcalde puedan sustituirlo (art. 196 Ley Orgánica de régimen
electoral y la cuestión de confianza necesaria para evitar la parálisis del Gobierno municipal
aunque vinculándola a proyectos concretos: la aprobación de los presupuestos de la
corporación, del reglamento orgánico, de las ordenanzas fiscales y la aprobación provisional de
los planes generales municipales (art. 197 bis). Con ella se trataba de dotar a los ayuntamientos
de un instrumento que permitiera superar las situaciones de rigidez o de bloqueo en el proceso
de toma de decisiones en las materias de la máxima trascendencia en el desarrollo del gobierno
municipal pues, debatidos en el Pleno los acuerdos que afectan a los cuatro puntos
anteriormente señalados y no habiendo obtenido la mayoría en cada caso necesaria para su
aprobación, el Alcalde puede presentar la moción de confianza ligada a la aprobación por el
Pleno de los asuntos de modo que, de no obtener la mayoría requerida para su aprobación, el
Alcalde cesa automáticamente debiéndose proceder a la elección del nuevo alcalde. En
cualquier caso, fue necesario introducir una convocatoria automática del Pleno para evitar que,
presentada la moción de censura, el Alcalde no lo convocase obligando a los concejales a
interponer los recursos jurisdiccionales correspondientes. No debe olvidarse el plazo dilatado
que lleva obtener una sentencia de primera instancia, excesivamente largo si se tienen en
cuenta los cuatro años que dura el mandato, y que las medidas cautelares positivas, esto es, que
el Juzgado ordenase la convocatoria del Pleno, sólo fueron posibles a partir de la Ley de la
Jurisdicción de 1998. Y tampoco resultaba remedio efectivo contra este comportamiento el
recurso a la jurisdicción penal, pues el delito de prevaricación mal encaja con un
comportamiento puramente pasivo como es el de no convocar el Pleno. Por ello, presentada la
moción de censura al menos por la mayoría absoluta del número legal de concejales, la
convocatoria queda fijada directamente por la ley a las doce horas del décimo día hábil desde
su presentación por registro, quedando elegido alcalde el concejal incluido como candidato en
la moción de censura que obtuviera la mayoría absoluta del número legal de concejales (art.
197).

Las competencias del Alcalde en los municipios de régimen común se han visto reforzadas tras
las reformas operadas en la Ley reguladora de las Bases de Régimen local por las Leyes 11/1999
y 57 /2003, que trasladaron a este órgano, en aplicación del principio de eficacia, muchas de las
competencias que hasta entonces se residenciaban en el Pleno de la corporación.

Debe tenerse en cuenta también la cláusula residual regulada en el apartado s) del apartado
primero del artículo 21 de la Ley 7/ 1985, que reserva al Alcalde todas las competencias que la
legislación estatal y autonómica atribuyen a los municipios cuando no indiquen el órgano que
debe ejercerlas. Esto es, respetando el listado de competencias que los artículos 21 y 22 LBRL
atribuyen al Alcalde y al Pleno respectivamente, la legislación estatal y autonómica podrá
atribuir las competencias al municipio, en cuyo caso serán de competencia del Alcalde o bien de
cualquier otro órgano municipal.

49
 DERECHO LOCAL

En aplicación de esta cláusula residual corresponde al Alcalde, por ejemplo, la competencia para
la recuperación de oficio de los bienes públicos, pues, tal y como afirma la STS de 2 de abril de
2008 (recurso 1659/2004), rectificando su jurisprudencia anterior, el artículo 71.2 del
Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales, al exigir acuerdo previo de la corporación,
no está exigiendo acuerdo del pleno del ayuntamiento por lo que operaría la cláusula residual
de atribución de competencias al Alcalde.

A estas competencias deben también añadirse aquéllas que le delegue el Pleno, que seguirán el
régimen general de las competencias delegadas establecidas por el artículo 9 de la Ley 40/ 2015,
de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

No debe creerse, sin embargo, que la distribución de competencias de la LBRL entre el Pleno y
el Alcalde se limita a reservar al primero la competencia para la aprobación de disposiciones
generales y presupuestos y de control del Alcalde, pues el Pleno también ostenta competencias
puramente ejecutivas, aquéllas que por su especial importancia económica o trascendencia para
la corporación ha querido el legislador que no escapen del debate político que supone la
discusión y votación de los asuntos en el Pleno. A pesar de ello, se reconoce al Alcalde la
competencia para dictar Bandos municipales, a los que algunos autores atribuyen la naturaleza
de verdaderas disposiciones reglamentarias, mientras que otros muchos les han negado tal
carácter limitando su virtualidad a ser meros recordatorios de deberes previamente impuestos
por las Ordenanzas.

Lo cierto es que los límites de esta competencia reconocida a los Alcaldes han tenido que ser
precisados por la jurisprudencia, pues, en la medida en que el Pleno tiene reservada la
competencia para la aprobación de las Ordenanzas, manifestación por excelencia de la potestad
normativa municipal y a falta de mayores precisiones legales, resulta complicado determinar
cuál puede ser el alcance de los Bandos que dicta el Alcalde, distintos del resto de actos
administrativos que corresponde dictar a éste en ejercicio de sus competencias.

La STS de 30 de octubre de 2002 viene a resumir los términos en que se plantea el problema. Si
los Bandos tuvieran alcance normativo estarían regulando materias reservadas a las
Ordenanzas, cuyo proceso de elaboración y aprobación las dotan de mayores garantías de
publicidad y audiencia de los administrados, ¿cuál es, entonces, el alcance de los Bandos más
allá de los actos administrativos que puede dictar el Alcalde en ejercicio de las competencias
que le atribuye el artículo 21 LBRL o la legislación sectorial?

La virtualidad de los Bandos se reduce, tal y como ha precisado la jurisprudencia, a los casos en
los que tienen por objeto determinar cuestiones de tono menor y carácter instrumental como
pueden ser las relativas a la fijación de los lugares en los que se llevarán a cabo determinadas
actuaciones o prestaciones, o las meramente complementarias acordadas para la menor
ejecución de la normativa fijada por las Ordenanzas propiamente dichas, u otras disposiciones
de rango superior. O también cuando a través de los Bandos se adoptan las medidas necesarias
urgentes para prevenir o paliar los daños provenientes de las catástrofes e incluso a plasmar los
acuerdos que una habilitación legal explícita permita que puedan materializarse a través de ese
tipo de resolución (STS de 23 de octubre de 2002).

Esta interpretación, absolutamente razonable pues no parece reconocer a los bandos naturaleza
reglamentaria, entra en contradicción, sin embargo, con el hecho de que la LBRL haya regulado
en epígrafes diferentes y como facultades distintas del Alcalde, la de dictar Bandos y la de
adoptar medidas en caso de catástrofes o de infortunios públicos, o con la regla general del
artículo 22 de que la potestad reglamentaria está atribuida al Pleno.

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 DERECHO LOCAL

El Alcalde preside la Corporación municipal lo que conlleva la representación del ayuntamiento

[apartado b) del art. 21.1] y la convocatoria y presidencia del Pleno y Junta de Gobierno Local,
contando con voto de calidad para dirimir los empates cuando éstos se produzcan. Este voto de
calidad tiene una importancia relativa en un órgano como la Junta de Gobierno Local cuyos
miembros se nombran y separan libremente por el Alcalde, por lo que es improbable, por no
decir imposible, que se produzca un empate, como nunca se produciría en el Consejo de
Ministros. En el Pleno, el voto dirimente operará normalmente en las cuestiones de mayor
relevancia para las que se requiere un quórum especial.

Dentro de sus competencias de dirección de la administración municipal, además de las

competencias de dirección, impulso e inspección de los servicios y obras municipales [art.
21.1.d)], el Alcalde desempeña la mayor parte de las competencias en materia de personal. Así,
ostenta la jefatura superior de personal al servicio del ayuntamiento con independencia de su
naturaleza funcionarial o laboral, incluyendo la de la Policía municipal; acuerda su
nombramiento y contratación; impone las sanciones disciplinarias incluidas las más graves de
separación del servicio de los funcionarios o extinción de los contratos del personal laboral, y
distribuye las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas.

Asimismo, es competencia del Alcalde la aprobación de la Oferta pública de empleo y las bases
de las convocatorias para la selección del personal y para los concursos de provisión de puestos
de trabajo, quedando reservado al Pleno, como única competencia en materia de personal, la
aprobación de la plantilla y la relación de puestos de trabajo.

En cuanto a los contratos sometidos al ámbito de aplicación del Texto refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público (RDL 3/2011, de 4 de noviembre), son tres los criterios utilizados
para la atribución de competencias al Alcalde: el tipo de contrato, el importe y la duración. El
Alcalde actúa como órgano de contratación en los contratos de obra, servicio, suministro,
gestión de servicios públicos una de cuyas modalidades es la concesión de servicio, en los
contratos administrativos especiales que se definen como aquellos vinculados al giro o tráfico
específico de la Administración o destinados a satisfacer de forma directa o indirecta una
necesidad pública de su específica competencia, y en los contratos privados distintos de los
patrimoniales.

No se mencionan, sin embargo, los contratos de concesión de obra pública y de colaboración

entre el sector público y el sector privado, contratos de larga duración habida cuenta del plazo
requerido para recuperar la inversión privada normalmente muy elevada, para los que el Pleno
actuaría siempre como órgano de contratación.

Además, la competencia del Alcalde sólo afecta a los contratos cuyo importe no supere el diez
por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto y la cuantía de seis millones de euros y los
de duración no superior a cuatro años, siempre que el importe acumulado de todas sus
anualidades no supere ni el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios del
presupuesto del primer ejercicio, ni la cuantía señalada. Cuando el Alcalde es órgano de
contratación de los contratos de obras y gestión de servicios, asume además la competencia
para la aprobación de los proyectos de obras y servicios siempre que estén previstos en el
presupuesto; en caso contrario la aprobación corresponderá al Pleno.

En cuanto a los negocios patrimoniales, corresponde al Alcalde la adjudicación de los usos

privativos del dominio público que requieran concesión, así como la adquisición y enajenación
de bienes inmuebles y derechos sujetos a la legislación patrimonial cuando su valor no supere
el diez por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto ni el importe de tres millones de

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 DERECHO LOCAL

euros y siempre y cuando no se trate de bienes declarados de valor histórico y artístico sea cual
sea su valor, quedando en todo caso las permutas reservadas a la competencia del Pleno.

Asimismo, corresponde al Alcalde el otorgamiento de licencias, salvo que las leyes sectoriales
atribuyan estas competencias al Pleno o Junta de Gobierno local, ya se trate de autorizaciones
para el uso común especial o uso privativo del dominio público municipal, o formen parte de la
función general de limitación de la actividad privada.

El Alcalde tiene atribuidas competencias para la gestión económica, esto es, la disposición del
gasto para el ejercicio de las competencias que tiene atribuidas y la concertación de operaciones
de crédito con el conocido tope del diez por ciento de los recursos ordinarios, salvo las de
tesorería que no superen el quince por ciento de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio
anterior.

Corresponde al Alcalde la publicación y ejecución de los acuerdos del ayuntamiento lo que

conlleva la ejecución forzosa de los actos administrativos y la potestad sancionadora por
infracción de las ordenanzas municipales salvo en aquellos casos en que esta potestad esté
atribuida a otros órganos.

Se encomienda al Alcalde el ejercicio de las acciones judiciales y administrativas, y la defensa del

ayuntamiento en las materias de su competencia, incluso cuando éstas hubieran sido delegadas
en otros órganos. Asimismo, el Alcalde es competente para proponer al Pleno la declaración de
lesividad de los actos dictados en ejercicio de sus competencias, pues es este último el único
órgano competente para declarar la lesividad de los actos municipales, de acuerdo con lo
establecido también por el artículo 107 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo
Común de la AAPP (LPAC).

Sin embargo, nada señala el artículo 21 LBRL en relación con la revisión de oficio, que no cita
expresamente esta competencia ni entre las atribuciones del Alcalde en relación a los actos
dictados en el ejercicio de sus competencias, ni tampoco la incluye entre las competencias del
Pleno salvo la previsión del artículo 11O LBRL que atribuye al Pleno la competencia para la
revisión de oficio de los actos dictados en vía de gestión tributaria. Pero tampoco el artículo 106
de la LPAC concreta el órgano competente para ello.

De acuerdo con la competencia residual que tiene atribuida el Alcalde, la declaración de nulidad
de las Ordenanzas y de los actos nulos de pleno derecho, tanto los dictados por él como los
dictados por el Pleno, debería corresponderle. Ello, no obstante, no encaja con el modelo de
atribución de competencias, pues si debe elevar al Pleno la declaración de lesividad de los actos
dictados en ejercicio de sus competencias, ¿cómo va a poder anular sus actos o los actos
dictados por el Pleno, por mucho que en este procedimiento deba intervenir el Consejo de
Estado o, en su caso, el Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma correspondiente?

Por otra parte, la atribución al Alcalde de la competencia residual para la revisión de oficio de
todos los actos de la corporación no encaja con la competencia que el artículo 124 LBRL atribuye
al Alcalde en los municipios de gran población para la revisión de oficio sólo de sus propios actos.
Por estas razones, aunque sería discutible que la rev1s10n de oficio se pueda considerar
estrictamente una acción administrativa, debería entenderse incluida en el apartado k) del
artículo 21 según el cual corresponde al Alcalde el ejercicio de las acciones administrativas en
las materias de su competencia.

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 DERECHO LOCAL

En materia urbanística, a la vista de las competencias que el artículo 22.2.c) reserva al Pleno,
corresponde al Alcalde la aprobación del avance del planeamiento general, allí donde la
legislación urbanística imponga este trámite, así como la aprobación inicial de planeamientos de
desarrollo y los instrumentos de gestión urbanística, incluidos los Proyectos de urbanización.

En planeamiento, ninguna competencia al margen de las anteriormente citadas resta al Alcalde

por cuanto el Pleno tiene reservado la aprobación inicial del planeamiento general (ya se trate
de planes generales o normas subsidiarias), así como la aprobación provisional (cuando el
planeamiento deba aprobarse por el órgano competente de la Comunidad Autónoma puesto
que el acuerdo de aprobación provisional pone fin a la tramitación municipal del planeamiento)
o definitiva de cualesquiera instrumentos de planeamiento de desarrollo, lo que incluiría los
«Estudios de Detalle» habida cuenta de que, tal y como tiene afirmado la jurisprudencia,
participan de la naturaleza normativa del planeamiento, así como de los convenios de
planeamiento o convenios que tengan por objeto la modificación del planeamiento.

A excepción de las materias contempladas en el artículo 21.3 LBRL, las competencias del Alcalde
son delegables en la Junta de Gobierno Local art. 23 .2), en los miembros de la Junta de Gobierno
y, donde ésta no exista. en los Tenientes de Alcalde, así como para cometidos específicos en los
Concejales aunque no formen parte de la Junta de Gobierno (art. 23.4). Esta previsión viene a
consagrar la existencia de Concejales y concejalías especializadas por materias (Concejalía de
Hacienda, de urbanismo, de obras ...) a las que se atribuye, por delegación del Alcalde, la
dirección y gestión de los servicios, incluida la facultad de dictar actos administrativos que
afecten a terceros.

La previsión del artículo 8 de la LRJAP, según la cual la competencia es irrenunciable y se ej ercerá

por los órganos que la tengan atribuida como propia, salvo en los casos de delegación y
avocación, impide la práctica de remitir al Pleno la aprobación de cuestiones de la competencia
del Alcalde cuando, por la relevancia pública que adquieren, el Alcalde prefiere diluir su
responsabilidad en un acuerdo adoptado por el Pleno.

Los actos dictados contradiciendo las reglas de competencia son nulos de pleno derecho, pues
tal y como señala la STS de 16 de noviembre de 2006 (recurso 3906/2003), entre los órganos
municipales no existe una relación de jerarquía sino de competencia material. Por ello, al igual
que los actos dictados por el Alcalde, cuando carece de competencia manifiesta, son actos nulos
de pleno derecho por razón de la materia y no pueden ser sanados ex artículo 47.1 b) de la LPAC,
son también nulos de pleno derecho los actos del Pleno cuando carece de competencia
manifiesta para dictarlos.

Esta falta de jerarquía entre los órganos municipales se pone de manifiesto en la inexistencia en
el ámbito local de un recurso de alzada, pues tanto las resoluciones del Pleno como del Alcalde
agotan la vía administrativa salvo en aquellos supuestos de delegación intersubjetiva en que los
actos dictados por delegación pueden ser recurridos ante la administración delegante o cuando
sea necesaria la aprobación ulterior por la administración del Estado o las Comunidades
Autónomas (art. 52.2 LBRL).

2. El Pleno

El Pleno, compuesto por el Alcalde y todos los concejales, es un órgano de existencia necesaria
en todos los municipios salvo los que funcionan en régimen de Concejo abierto, aunque sus
competencias y régimen de funcionamiento varían sustancialmente, al igual que ocurre con el
Alcalde, en los municipios de gran población.

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 DERECHO LOCAL

Tras la reforma operada por la Ley 11/1999, con la que se pretendía mejorar la eficacia de la
administración municipal, el Pleno perdió parte de sus competencias ejecutivas que pasaron a
los Alcaldes, aunque se le sigue reservando la competencia reglamentaria y aquellas
competencias que por su entidad o importancia ha entendido la Ley que deben ser decididas
con participación de todos los grupos políticos, y se le consagra como órgano de control y
fiscalización del Alcalde y de quienes ejercen por delegación competencias de este último,
control que adquiere su expresión última en la moción de censura, a la que antes nos hemos
referido, para la que el artículo 22.3 LBRL exige, como para la cuestión de confianza, una
votación pública y mediante llamamiento nominal.

Este mismo principio de eficacia justificó la rebaja, por la Ley 57 /2003 de medidas para la
modernización del Gobierno local, de las mayorías reforzadas que se exigían para cuestiones
tales como la creación y supresión de términos municipales, aprobación de la delimitación del
término, alteración del nombre y capitalidad del municipio, y suprimió la necesidad de mayoría
absoluta para la aprobación de las Ordenanzas fiscales. En cualquier caso, la regla general de
adopción de acuerdos por el Pleno es la de mayoría simple de los presentes, salvo en aquellas
materias relacionadas con carácter taxativo en el artículo 4 7 para las que se exige el voto
favorable de la mayoría del número legal de sus miembros.

Debe tenerse en cuenta que, a pesar de estar representados en el Pleno los grupos políticos, la
idea de la LBRL es, a fin de permitir una administración más ágil, establecer un catálogo cerrado
de competencias que contrasta con la competencia residual que se ha atribuido al Alcalde.

Aun así, algunas de las competencias del Pleno, con la excepción de las que establece el artículo
22.4 LBRL, son delegables en el Alcalde y ahora ya en la Junta de Gobierno local, lo que si bien
se entiende entre órganos administrativos comunes, no se lleva bien con el hecho de que en el
Pleno estén representados los diferentes grupos políticos lo que, precisamente, justifica se le
reserven las correspondientes competencias, pues como señala la Exposición de Motivos de la
Ley 57 /2003, la idea del Pleno es ((responder a la exigencia de un debate político abierto y
creativo sobre las principales políticas de la ciudad».

Y es que, por poner un ejemplo, si al Pleno se le reserva la competencia para determinados

contratos, o para determinadas enajenaciones patrimoniales, o para las permutas de bienes
inmuebles, precisamente para preservar la transparencia y ese debate político abierto y
creativo, ¿cómo es posible que esta transparencia, o quizás simple debate político, pueda ser
burlada con una simple delegación al Alcalde o la Junta de Gobierno por un acuerdo del pleno
sin perjuicio de la competencia de control de ejecutivo que en todo caso se le reserva?

En efecto, teniendo en cuenta que el artículo 4 7 LBRL sólo requiere mayoría absoluta para la
delegación de competencias en otras administraciones públicas, pero no en otros órganos
municipales, resulta que, con un simple acuerdo del Pleno, aprobado por mayoría de votos de
los asistentes, puede hurtarse del debate político la adopción de un sin número de acuerdos que
la ley ha reservado, precisamente con esta finalidad, al Pleno.

De todas las competencias reservadas al Pleno por el artículo 22 LBRL, a muchas de las cuales ya
se ha hecho referencia anteriormente al analizar las competencias del Alcalde, cabe resaltar, en
primer lugar, las relativas al control político y fiscalización de los órganos de gobierno, que
apenas tienen más trascendencia que permitir la presencia de los grupos de oposición en los
medios de comunicación local, dicho sea esto con la excepción de la votación sobre la moción
de censura que permite la destitución del Alcalde nombrado, si es que la moción de censura
puede considerarse un acto de control.

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 DERECHO LOCAL

Corresponde al Pleno la adopción de las decisiones relativas a los elementos esenciales del
municipio tales como la alteración del término, creación de órganos desconcentrados, creación
y supresión de municipios, capitalidad, y bandera, la participación en organizaciones
supramunicipales, y las que afectan a las relaciones intersubjetivas: aceptación de las
competencias delegadas por otras administraciones, y el planteamiento de un conflicto de
competencias a las demás Administraciones públicas.

También corresponden al Pleno las decisiones urbanísticas más importantes, aquéllas en las que
se manifiesta la potestad discrecional del municipio para diseñar su desarrollo territorial: la
aprobación inicial y provisional del planeamiento general, así como sus modificaciones y
revisiones, la aprobación definitiva del planeamiento de desarrollo y de los convenios
urbanísticos de planeamiento.

Mención aparte requiere la competencia del Pleno para la aprobación de su reglamento

orgánico y de las disposiciones generales u ordenanzas. La aprobación de las ordenanzas se
sujeta a un procedimiento con información pública, más allá de la audiencia a los interesados,
trámite absolutamente desconocido en la elaboración de las disposiciones generales emanadas
de otras administraciones públicas. Debe tenerse en cuenta que las reclamaciones y sugerencias
formuladas en información pública, términos que utiliza el artículo 49 LBRL en lugar del más
común de alegaciones, no tienen carácter vinculante pues la ley se limita a exigir su resolución
antes de que la ordenanza se apruebe definitivamente por el Pleno.

Aunque la información pública es la manifestación más genuina del principio de participación

que se predica de la administración local, pierde parte de su sentido en los municipios de mayor
población, donde las alegaciones se suelen realizar sólo por los interesados y por entidades
asociativas o grupos vecinales que actúan como contrapeso, muchas veces político, del gobierno
local.

El Pleno es competente para la aprobación de las ordenanzas fiscales, presupuestos y las

cuentas, estas últimas previo informe de la Comisión especial de cuentas, y para la concertación
de las operaciones de crédito cuya cuantía exceda del 10% de los recursos ordinarios del
presupuesto.

En cuanto a su funcionamiento, los artículos 46 y ss. LBRL contienen una serie de reglas mínimas
aplicables a todos los municipios, reglas relativas al régimen de sesiones -ordinarias y
extraordinarias- estableciendo la periodicidad de las sesiones ordinarias del pleno según la
población de los municipios y las reglas de convocatoria de pleno extraordinario a petición del
presidente o de la cuarta parte, al menos, del número legal de concejales.

Asimismo, se regula el régimen básico de convocatorias y orden del día. El Pleno se reúne en
sesión ordinaria con la periodicidad mínima establecida en el artículo 46.2.a) LBRL que varía en
función del número de habitantes, esto es, mensual en los municipios de más de 20.000
habitantes, cada dos meses en los municipios de entre 5.000 y 20.000 habitantes, y cada tres
meses en los que no alcanzan esta última cifra. También se reunirá de forma extraordinaria
cuando lo convoque el presidente o cuando lo soliciten los concejales que supongan al menos
la cuarta parte del número legal de miembros de la corporación. En este último caso el Pleno
deberá celebrarse dentro de los quince días hábiles siguientes a la petición o, en el caso de que
en este plazo el Alcalde no lo hubiera convocado, se celebrará a las doce horas del décimo día
hábil a partir del transcurso del plazo anteriormente indicado, y se constituirá válidamente con
el quórum legalmente establecido aunque no concurra el Alcalde. En efecto, el quórum de
constitución del Pleno se fija con carácter general en un tercio del número legal de miembros,

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 DERECHO LOCAL

no inferior a tres, quórum que deberá mantenerse durante toda la sesión. En los municipios de
menos de 100 habitantes que no funcionen en régimen de concejo abierto el Pleno se constituye
con la presencia del número legal de miembros nunca inferior a dos. Los acuerdos e adoptan
por votación ordinaria salvo que se acuerde por el Pleno la votación nominal o así lo exija la Ley
como en el caso de la votación de la moción de censura y cuestión de confianza siendo el
régimen general de adopción de acuerdos el de mayoría simple, esto es, más votos afirmativos
que negativos pudiendo los concejales abstenerse, salvo en aquellos casos que el artículo 4 7
LBRL exige un régimen de mayoría cualificada, esto es, su aprobación con el voto favorable de
la mayoría del número legal de miembros del Pleno.

Por su parte, constituyen también normativa básica los preceptos del TRRL que regulan el
régimen de funcionamiento del Pleno. En concreto, los que regulan la función del Secretario de
la corporación como secretario del Pleno, las actas y libro de actas, y finalmente, los supuestos
en los que se requiere informe del secretario previo a la adopción de acuerdos por el Pleno.

3. Otros órganos de existencia necesaria: Tenientes de Alcalde, Comisión especial de cuentas,

Junta de Gobierno y Órganos de consulta e informe

Los Tenientes de Alcalde, que existen en todos los municipios, sustituyen al Alcalde en caso de
ausencia, vacante o enfermedad y son nombrados y removidos por éste de entre los miembros
de la Junta de Gobierno local o, donde no exista, de entre los concejales. El artículo 23 LBRL está
pensando en la existencia de varios Tenientes de Alcalde pues indica que le sustituirán por orden
de nombramiento que no es, como parecería por su literalidad, la antigüedad del mismo sino el
número de Teniente de Alcalde con el que sea nombrado.

Cuando existe Junta de Gobierno el número máximo de Tenientes de Alcalde será el de

miembros de la Junta de Gobierno excluido el Alcalde, pues éstos deben elegirse de entre sus
miembros. Ninguna previsión contiene, sin embargo, este precepto para los supuestos en los
que no existe Junta de Gobierno, por lo que han sido las legislaciones autonómicas las que se
han encargado de precisar que el número máximo de Tenientes de Alcalde, cuando no exista
Junta de Gobierno, será el de los dos tercios del número legal de Concejales.

Los Tenientes de Alcalde no tienen en principio más competencias que la de sustituir al Alcalde
en los supuestos contemplados en el artículo 17 de la Ley 30/1992, sin perjuicio de que puedan
asumir competencias delegadas de éste, bien por formar parte de la Junta de Gobierno o bien
por ser simplemente Concejales.

La Comisión especial de cuentas es, como los Tenientes de Alcalde, un órgano. de existencia
necesaria en todos los municipios sea cual sea su población. Está regulada someramente en el
artículo 116 LBRL, siendo su finalidad específica la de informar sobre las cuentas anuales de la
Corporación antes de que se sometan a la aprobación del Pleno. Se trata, por lo tanto, de un
órgano político de control de las cuentas que no sustituye ni el control interno que debe realizar
la intervención municipal, ni el control externo que se encomienda, tanto por la LBRL como por
la Ley de Haciendas locales, al Tribunal de Cuentas.

El artículo 212 del Real Decreto Legislativo 2/ 2004, de Haciendas Locales, regula la intervención
de la Comisión especial de cuentas en el procedimiento de aprobación de las cuentas
municipales, competencia de informe que se instrumenta en dos fases. En una primera, la
Comisión especial de cuentas informa sobre la cuenta general formada por la intervención a
partir de las cuentas rendidas por el Alcalde y las remitidas por los órganos de la administración
institucional. En la segunda fase, la Comisión especial de cuentas emite nuevo informe a la vista

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 DERECHO LOCAL

de las reclamaciones, reparos u observaciones formuladas por los interesados en información

pública y una vez realizadas las comprobaciones que estime necesarias. La cuenta general,
acompañada de los informes de la Comisión especial y de las reclamaciones y reparos
formulados, se someterá al Pleno de la corporación, para que, en su caso, pueda ser aprobada.
El alcance de estas comprobaciones ha sido regulada por alguna de las leyes autonómicas en
materia de régimen local; así, por ejemplo el Decreto legislativo 2/2003, de Régimen local de
Cataluña, prevé en el artículo 58.2 que para el ejercicio adecuado de sus funciones la Comisión
puede requerir, por medio del Alcalde, no sólo la documentación complementaria que considere
necesaria, sino también la presencia de los miembros de la corporación y de los funcionarios
especialmente relacionados con las cuentas. A falta de regulación expresa en las leyes
autonómicas, es el reglamento orgánico el que deberá señalar el alcance de la función de
comprobación que se atribuye a esta Comisión.

En cuanto a su composición, el artículo 116 LBRL se limita a señalar que estará constituida por
miembros de los distintos grupos políticos de la corporación sin que se establezca su
representación o el número máximo de miembros. Este extremo ha sido precisado por alguna
ley autonómica que ha venido a exigir una representación de los grupos políticos proporcional
a su representatividad, o en caso de ser igualitaria, el voto ponderado.

A diferencia de los Tenientes de Alcalde o la Comisión especial de cuentas, la Junta de Gobierno

Local o antigua Comisión de Gobierno 14 existe en los municipios de régimen general con
población superior a 5.000 habitantes y en los de menor población si así lo contempla su
Reglamento orgánico o se acuerda por el Pleno.

Tal y como la define el artículo 23 LBRL, se trata de un órgano de asistencia y apoyo al Alcalde
que está compuesta por éste y un número variable de concejales que no podrá ser en ningún
caso superior al tercio del número legal de concejales del municipio, sin que las leyes
autonómicas hayan venido a establecer mayores precisiones respecto a su composición.

Sus miembros, necesariamente concejales, son nombrados y revocados libremente por el

Alcalde, lo que explica que, con carácter general, sea un órgano monocolor aunque puedan
también pertenecer a ella concejales de otras formaciones políticas distintas a la que pertenece
el Alcalde cuando existe un pacto de gobierno local. La LBRL no atribuye a la Junta de Gobierno
de los municipios de régimen general competencias propias pues se imita a ejercer aquéllas que
le sean delegadas por el Pleno (art. 21 LBRL) o por el Alcalde y aquellas otras que le atribuya la
legislación sectorial. Precisamente por su naturaleza ejecutiva, el art. 70.1 LBRL estable el
carácter secreto de sus deliberaciones, que ha sido declarado inconstitucional por la STC
161/2013, de 26 de septiembre, aunque sólo en lo que respecta a las competencias que ejerce
por delegación del Pleno. Considera la sentencia que la publicidad de la actividad desarrollada
por los órganos de carácter representativo se constituye como un instrumento que posibilita el
control político de los elegidos por los electores y se proyecta en relación con la publicidad de
sus sesiones, la publicación de las deliberaciones y los acuerdos adoptados, y el acceso a la
documentación que los sirva de sopor- -e. Esta exigencia de publicidad es, por tanto, no sólo una
genérica manifestación del principio democrático del Estado (art. 1.1 CE), sino también una
manifestación del derecho de los ciudadanos a la participación directa en los asuntos públicos
(art. 23.1 CE), de modo que debe presidir también el ejercicio de las competencias que la ley
atribuye al Pleno, aunque éste las haya delegado en la Junta de Gobierno local.

Restan, finalmente, como órganos de existencia necesaria en municipios de población superior

a 5.000 habitantes, o de menor población si así lo contempla su reglamento orgánico o lo

57
 DERECHO LOCAL

acuerda el Pleno, los órganos de estudio, informe, consulta de los asuntos que han de ser
sometidos a la decisión del pleno, así como de seguimiento de la gestión del Alcalde, de la Junta
de Gobierno local y de los concejales que ostenten delegaciones de competencias.

A diferencia de la Junta de Gobierno local, lo cierto es que el artículo 20 LBRL establece la

existencia necesaria de estos órganos siempre y cuando la legislación autonómica no contemple
otra forma organizativa a la que se atribuya el ejercicio de estas mismas competencias. No
obstante, la legislación autonómica no ha ido más allá, y las leyes autonómicas de régimen local
o bien se han remitido a la legislación básica estatal o han reproducido la existencia de estos
órganos a los que se atribuyen con mayor o menor amplitud las funciones en ella contempladas.

Con carácter general, y a la vista de las competencias que tienen atribuidas, parece que estos
órganos de informe, consulta y control, son órganos dependientes del Pleno y, formados, en
consecuencia, por concejales de los diferentes grupos políticos que han obtenido
representación. Así, por otra parte, lo exigen las legislaciones autonómicas que al regular este
tipo de órganos exigen que estén compuestas por los miembros de la corporación que designen
los distintos grupos políticos que forman parte de la Corporación. Por ello, aunque la LBRL no
contenga ninguna previsión en contrario, puede mantenerse que estos órganos deben estar
necesariamente compuestos por concejales sin que quepa nombrar para ellos personas en las
que no concurra esta condición.

Aun así, no estaría de más que ello hubiera sido contemplado en la LBRL como lo ha hecho con
la composición de otros órganos, pues alguna legislación autonómica no deja de plantear las
correspondientes dudas. Así, por ejemplo, la Ley 20/2006 de Baleares se limita a señalar que
estos órganos deberán estar integrados por representantes de todos los grupos políticos en
proporción al número de los miembros de cada uno de éstos, con la finalidad de facilitar el
ejercicio de la gestión municipal; ¿significa esto que, al hablar de representantes, sólo pueden
formar parte de estos órganos consultivos concejales? ¿puede entenderse que son también
representantes quienes, no siendo concejales, son designados por los grupos políticos con
representación municipal?

El Pleno, en los municipios de régimen general, sólo puede delegar competencias en los Alcaldes
y en la Junta de Gobierno pero en modo alguno está reconocida la delegación de competencias
resolutorias en los órganos de informe, estudio y consulta que, como su nombre indica, sólo
pueden preparar los asuntos que deben llevarse al Pleno y las competencias del control sobre
los órganos ejecutivos.

Por otra parte, las legislaciones autonómicas no reconocen a estos órganos más competencias
que las de informe y asesoramiento al Pleno y las de control del ejecutivo. Así pueden citarse,
por ejemplo, el artículo 33 de la Ley 2/2003 de Madrid, que regula estas comisiones como
órganos municipales, permanentes o temporales, generales o sectoriales, encargados del
estudio, dictamen, investigación, informe o análogas funciones no resolutivas respecto de
aquellos asuntos cuya resolución es competencia del Pleno, así como el seguimiento de la
gestión del Alcalde, la Comisión de Gobierno y los Concejales que ostenten delegaciones, sin
perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno, o el artículo 67 de la Ley
5/2007 de Galicia o el artículo 60 del Decreto Legislativo 2/2003, de Cataluña.

4. Órganos complementarios

Al margen de los órganos de existencia necesaria, según su población, que se acaba de exponer,
no existe en la legislación estatal básica más que un órgano complementario para los municipios

58
 DERECHO LOCAL

de régimen general: la Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones, de existencia

obligatoria en los municipios de gran población y voluntaria en el resto de municipios,
exigiéndose que dicho órgano se regule por el reglamento orgánico o lo acuerde por mayoría
absoluta el Pleno.

Por ello, la organización complementaria queda en manos de la legislación autonómica y, desde

luego, en manos de los municipios, pues a pesar de los órganos complementarios que diseñan
algunas leyes autonómicas de régimen local siempre queda a salvo la posibilidad de que los
reglamentos orgánicos puedan crear otros órganos complementarios distintos.

Pues bien, las legislaciones autonómicas responden a dos modelos: aquéllas que se remiten sin
más a los reglamentos orgánicos para que regulen los órganos complementarios que estimen
convenientes incluyendo algunas de ellas los principios generales que deben presidir la creación
de órganos 16 y aquellas otras que diseñan órganos complementarios.

Así son órganos complementarios el Consejo Social que regula el artículo 24.2 de la Ley 20/2006,
de Régimen local de Baleares, órgano consultivo de gobierno en el que está representada la
vecindad y las entidades ciudadanas más representativas, con la finalidad de garantizar la
participación ciudadana en la gestión municipal, al que le corresponde el estudio y la propuesta
en materia de desarrollo económico y social, la planificación estratégica del municipio y los
grandes proyectos urbanos, o el Síndic de Greuges de la legislación local de Cataluña, que tiene
por objeto la defensa de los derechos fundamentales y las libertades públicas de los vecinos del
municipio pudiendo supervisar las actividades de la Administración municipal, o los Consejos
sectoriales del artículo 39 de la Ley 7 / 1999, de Administración local de Aragón, órganos
colegiados de participación sectorial en relación con los ámbitos de actuación pública municipal,
cuya finalidad es facilitar y fomentar la participación de las asociaciones y colectivos interesados.

Son, por otra parte, varias las leyes autonómicas que regulan como organización
complementaria los órganos de gestión desconcentrada, los Alcaldes de barrio y las Juntas de
Distrito o de Barrio exigiendo o no para su constitución un número mínimo de habitantes, o
simplemente la existencia de un núcleo de población separado del casco urbano que no
constituya una Entidad Local. Las atribuciones y constitución de cada órgano dependerá de lo
que establezcan los reglamentos orgánicos de acuerdo con las bases establecidas en la ley
autonómica.

Así, por ejemplo, el artículo 61 del Decreto Legislativo 2/2003, de administración local de
Cataluña, establece que los órganos de gestión desconcentrada se integran por concejales en
un número que no sea superior al tercio de sus miembros, por representantes de vecinos y de
las asociaciones ciudadanas, y regula los núcleos territoriales de participación en que pueden
constituirse los núcleos separados de población.

En la Ley gallega, los órganos de gestión desconcentrada sólo podrán constituirse en municipios
con más de 20.000 habitantes, debiendo estar integrados por Concejales en un número que no
podrá ser superior a la mitad de sus miembros, y representantes de las asociaciones de vecinos
designados por el Alcalde a propuesta de éstas de acuerdo con su implantación efectiva (art.
69). Por el contrario, el Alcalde Barrio podrá nombrarse en los núcleos de población separados
del centro urbano que no constituyan entidad local debiendo ser nombrado por el Alcalde entre
los vecinos que residan en el núcleo.

En la Ley 7/ 1999, de Aragón, se regulan las denominadas Juntas de distrito para municipios de
más de 5.000 habitantes de composición similar a la ya vista en las legislaciones citadas, aunque

59
 DERECHO LOCAL

en este caso la propia ley establece que su regulación sólo será de aplicación supletoria en
defecto del régimen contenido en el Reglamento orgánico u otro reglamento municipal.

El artículo 32 de la Ley 1/2003, de Administración local de La Rioja, regula las Juntas de vecinos
para los núcleos separados de población como órganos de participación a las que se atribuyen
las competencias de ca, propuesta e informe en relación con las actuaciones que les afecten y
de gestión y administración de los equipamientos públicos locales y la organización de
actividades festivas, culturales y sociales.

III. La organización municipal en régimen de Concejo abierto

De todos los regímenes especiales, dejando a un lado el régimen de los municipios de gran
población a que se hará referencia posteriormente, el único regulado, aunque en sus líneas
básicas por la LBRL es el de Concejo abierto, pensado para municipios de pequeñísima población.

Este tipo de Consejos no tiene la consideración de entes local sino de órgano desconcentrado
de un municipio, situación que ha quedado claro tras la derogación del artículo 3.2. a) de LBRL,
hecha por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la
Administración Local.

En tal sentido, al artículo 24 bis señala que serán las leyes de las Comunidades Autónomas sobre
régimen local las que regularán los entes del ámbito territorial inferior al municipio como forma
de organización desconcentrada del Ayuntamiento para la administración de núcleos de
población separados, bajo su denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios,
anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y lugares análogos, o aquellas que establezcan
las leyes. Esto es lo que venía ocurriendo ya en algunas regiones, como Navarra, Galicia o Castilla
León, entre otros lugares y así había sido aceptado por el ordenamiento y el TC. Estos entes
carecen, de manera general, de personalidad jurídica, lo cual no es óbice a que tengan atribuidas
competencias propias de municipio en algunos casos.

Y es que, aunque el título competencia para la regulación de estos municipios es el mismo que
para el resto, las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas del artículo 149.1.
18.ª CE, la ley ha optado por establecer una regulación de mínimos dejando un amplio margen
a los usos, costumbres y tradiciones locales, uno de los escasos supuestos en los que la
costumbre se convierte en fuente de derecho.

El artículo 29 determina en qué casos los municipios pueden acogerse a este régimen: (i)
municipios de menos de 100 habitantes o aquéllos que tradicionalmente cuenten con este
singular régimen de organización y administración, y (ii) aquellos otros en los que su localización
geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales y sus circunstancias lo hagan
aconsejable.

En el primer supuesto no cabe desarrollo por las Comunidades Autónomas, pues se trata de dos
circunstancias objetivas que, de concurrir, determinan que el municipio funcione en régimen de
concejo abierto. No cabe decir lo mismo sobre el segundo de los supuestos porque las
legislaciones autonómicas pueden precisar los supuestos en los que resulta aconsejable la
aplicación de este régimen jurídico, como ocurre en la Ley 1/1998, de régimen local de Castilla
y León, cuyo artículo 72.2 lo limita a los municipios de menos de 250 habitantes, o el artículo
73.2 del Decreto Legislativo 2/ 2003, de Cataluña, que permite aplicar el régimen de Concejo
abierto a los municipios de menos de 250 habitantes que disfrutan de aprovechamientos

60
 DERECHO LOCAL

comunales de rendimiento igual o superior a la cuarta parte de los ingresos ordinarios de su

presupuesto o que tienen características especiales que lo hagan aconsejable.

Pero, además, mientras que en el primer caso el funcionamiento en régimen de Concejo abierto
viene determinado por la Ley, en el segundo la aplicación de este régimen requiere que lo
solicite la mayoría de los vecinos, se apruebe por los dos tercios de los miembros de la
Corporación y, finalmente, que se apruebe por la Comunidad Autónoma, aprobación que
dependerá de que efectivamente concurran o no las condiciones establecidas en el artículo 29.1.
b), esto es, se examine la pura conveniencia de la aplicación de este régimen.

Muchas legislaciones autonómicas se han encargado de regular este procedimiento: su

iniciación que no necesariamente debe atribuirse a los vecinos pues perfectamente podría ser
iniciada por el Pleno exigiéndose posteriormente la adhesión de la mayoría de los vecinos, su
tramitación y, finalmente, su aprobación por la Comunidad Autónoma estableciéndose el plazo
de resolución y el sentido del silencio administrativo que puede ser tanto positivo como
negativo.

En los municipios en régimen de Concejo abierto, el gobierno y administración municipales

corresponden al Alcalde y a la Asamblea vecinal. El Alcalde, conforme a lo establecido en el
artículo 179 .2 de la Ley orgánica de Régimen electoral general, se elige directamente por los
vecinos por el sistema mayoritario, mientras que la Asamblea vecinal, sea cual sea la
denominación que le atribuyan las legislaciones autonómicas, está integrada por todos los
vecinos de la localidad:
La asamblea vecinal está formada por todos los electores del ente local. Esto no significa que
sean todos los vecinos. Los vecinos son los inscritos en el Padrón municipal. Los extranjeros
residentes pueden ser vecinos, pero solo obtendrán la condición de electores si reúnen la
condición de ciudadanos de la Unión Europea y cumplen los requisitos para ser elector exigido
en esta Ley para los españoles y hayas manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufragio
activo en España (artículo 176 LOREG). Por otro lado, los españoles residentes en el extranjero
se consideran vecinos del municipio español que figura en sus datos de inscripción en el Padrón
de residentes ausentes << a efectos del ejercicio del derecho de sufragio, no constituyendo en
ningún caso población del Municipio >>. En efecto la condición de elector se obtiene por la
condición en el Censo electoral que según dispone el artículo 32 LOREG. Esta se tramita de oficio
por los Ayuntamientos respecto de todos los residentes en su termino municipal, lo cual incluye
tanto a los españoles residentes en el extranjero como a los extranjeros nacionales de los Estados
miembros de la Unión Europea y de terceros Estados si existe un principio de reciprocidad (art.
176 LOREG).

En cuanto al régimen de funcionamiento básico, las Asambleas, están reguladas por lo que
establezca cada Comunidad Autónoma en su legislación local. No obstante, con carácter
supletorio, el artículo 53 del Real decreto Legislativo 781/1986, TRMRL señala que se aplica el
régimen establecido por las demás entidades Locales en todo aquello que no sea específico del
régimen de Consejo Abierto ni se oponga a los usos, costumbres o tradiciones locales, y muy
básicamente el régimen de sus acuerdos es por mayoría de votos. El artículo 111 de Reglamento
de Organización y Funcionamiento de las entidades locales aprobado por el Real Decreto
2568/1986, de 28 de noviembre, añade:
<<Las asambleas vecinales se reunirán donde lo tengan por costumbre, celebrarán sesión
ordinaria como mínimo una vez al trimestre en día festivo, y serán convocadas a toque de
campana, por pregón, por anuncio o por cualquier otro medio de uso tradicional en el lugar.

61
 DERECHO LOCAL

Para que dichas Asambleas queden válidamente constituidas habrá de asistir una tercera parte
de los vecinos, presentes o representados, que a ello tengan derecho. En ningún caso el número
de presentes podrá ser inferior a tres. Se requiere siempre la presencia del Presidente y del
Secretario o de legalmente les sustituyan. La representación de los vecinos podrá otorgarse para
cada sesión o con carácter permanentemente pero siempre en favor de vecino perteneciente a la
Asamblea vecinal. La representación deberá acreditarse mediante documento público,
documento privado con firma notarialmente legitimada o poder otorgado ante el Secretario de
la entidad local. Ningún vecino podrá asumir la representación de más de un tercio de los
miembros de la Asamblea vecinal>>.

En cuanto a la moción de censura y la cuestión de confianza, la regulación contenida en los

artículos 197 y 197 bis de la Ley orgánica de ley electoral general parece remitir a los municipios
de régimen común o de los de gran población mientras que los artículos 22 y 123.b) LBRL
atribuyen al Pleno la competencia para votación de la moción de censura y de la cuestión de
confianza, de donde parece deducirse que éstas no cabrían en el caso de municipios en régimen
de concejo abierto, a pesar de lo cual alguna ley autonómica ha extendido a este tipo de
municipios la moción de censura.

Aunque la LBRL sólo regula estos dos órganos de existencia necesaria, nada impide que las
Comunidades Autónomas puedan establecer la existencia de órganos complementarios, tales
como Tenientes de Alcalde a los efectos de que asuman la suplencia del Alcalde en caso de
ausencia o enfermedad o, como en el caso de la legislación catalana, de un órgano de asistencia
al Alcalde.

Nada señala la LBRL sobre las competencias de cada uno de estos órganos sin que resulte de
aplicación la distribución de competencias de los artículos 21 y 22 LBRL sólo aplicable a los
municipios de régimen común. De ahí que las legislaciones autonómicas hayan optado por
establecer este reparto bien convirtiendo al Alcalde en mero ejecutor de los acuerdos del Pleno,
bien reforzando las competencias de este último en detrimento de las de la Asamblea vecinal.

Finalmente, en cuanto a su funcionamiento, el artículo 29.3 remite a los usos, costumbres y

tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido en la LBRL y las leyes autonómicas. Esta
previsión otorga preferencia a los usos, costumbres y tradiciones locales aun cuando fueran
contrarias a las normas generales de funcionamiento que contempla el Título V LBRL para todas
las entidades comunes. En ausencia de costumbre, el régimen de funcionamiento será el
establecido en la LBRL y la legislación autonómica. No obstante, no resultará de aplicación, salvo
en ausencia de legislación autonómica, lo contemplado en el artículo 53 TRRL y, en
consecuencia, las disposiciones que éste contiene sobre funcionamiento de los órganos
municipales, pues el citado artículo no tiene carácter básico.

IV. La organización municipal en los municipios de gran población

Con la reforma operada en la LBRL por la Ley 57 /2003 de medidas para la modernización del
Gobierno local, se incluyó un nuevo Título X, que contiene el régimen aplicable a los
denominados municipios de gran población. Hasta entonces, dejando al margen el régimen
especial de los municipios muy pequeños que funcionan en régimen de concejo abierto, los
regímenes especiales de las ciudades de Madrid y Barcelona, y la habilitación a las legislaciones
autonómicas para regular las áreas metropolitanas y otros regímenes especiales, todos los
municipios tenían una misma organización lo que, como señala su Exposición de Motivos, no
respondía «en un grado suficiente a Las necesidades específicas de los municipios altamente

62
 DERECHO LOCAL

poblados» que se habían puesto de manifiesto en el Informe del Gobierno sobre las Grandes
ciudades (2001).

No obstante, como recuerda Velasco 18 , lo que inicialmente se concibió como una respuesta a
la petición de un régimen singular para las ciudades con población superior a 500.000
habitantes, una Ley de grandes ciudades, e convirtió como consecuencia del proyecto de ley y
la tramitación parlamentaria en una modificación parcial de la LBRL que lejos de contener una
regulación completa de las grandes ciudades -excluía los aspectos competencia] es y financieros-
, imponía un régimen organizativo uniforme ya no sólo para las grandes, sino también para
pequeñas y medianas ciudades.

Esta reforma legal, que se fundamenta en el título competencia} del artículo 149 .1.18 CE, «bases
del régimen jurídico de las administraciones públicas», tiene el carácter de legislación básica que
podrá ser desarrollado por las Comunidades Autónomas. No obstante, como algunos autores
han puesto de manifiesto, contiene una regulación especialmente intensa y extensa, mucho más
completa y acabada que la regulación de los municipios de régimen común, con la consecuencia
de que son precisamente los municipios de gran población los que gozan de una menor potestad
de autoorganización. Por otra parte, como consecuencia de la ampliación de las bases
organizativas de los municipios de gran población, las Comunidades Autónomas han visto
reducida su competencia para el desarrollo legislativo de la organización municipal, lo que
originó tres recursos de inconstitucionalidad, interpuestos por el Parlamento de Cataluña, la
Generalidad de Cataluña y el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón respectivamente.
Estos recursos han dado lugar a las Sentencias del Tribunal Constitucional 103, 143 y 161, todas
ellas de 2013, que han declarado la constitucionalidad del modelo, tanto en lo que respecta a
las competencias autonómicas como en lo que atañe a la autonomía local, con la única
excepción relativa a la incorporación a la Junta de Gobierno local de miembros no electos.

Este régimen organizativo especial del Título X de la LBRL se aplica a los denominados municipios
de gran población aunque paradójicamente, cuando el artículo 121 determina el ámbito de
aplicación de este régimen organizativo, no tiene única y exclusivamente en cuenta el factor
demográfico o la concurrencia de determinadas circunstancias de los núcleos urbanos, sino
también la complejidad de determinadas ciudades por la concurrencia en ellas de determinadas
condiciones de capitalidad que implican la concentración en ellas de actividades de gobierno y
administración que complican su gestión.

En efecto, son cinco los criterios que se utilizan de forma separada o combinada para permitir
la aplicación de este régimen: (i) población; (ii) capitalidad de provincia; (iii) capitalidad
autonómica; (iv) sede de las instituciones autonómicas; (v) circunstancias económicas, sociales,
históricas o culturales especiales.

El régimen organizativo contemplado en el Título X se aplica a los municipios enumerados en el

artículo 121 LBRL, enumeración que, tal y como señala Galán 21 , debe considerarse cerrada lo
que implica que las legislaciones autonómicas no podrán extender la aplicación de este régimen
especial a otros supuestos diferentes.

A pesar de ello no cabe descartar que las legislaciones autonómicas puedan establecer o detallar
en qué consisten esas características especiales a las que se refiere el apartado d), de la misma
forma que lo hacen las legislaciones autonómicas para determinar cuándo resulta de aplicación
el régimen de Concejo abierto en razón de las especiales circunstancias o localización geográfica
de los municipios. Aun así, esta regulación general que podrían realizar las legislaciones
autonómicas de régimen local tendría escasa virtualidad ya que la sujeción al régimen de

63
 DERECHO LOCAL

municipio de gran población exige necesariamente en estos casos la correspondiente ley

autonómica que podría contradecir lo contemplado en la ley autonómica de régimen local,
aunque no la ley básica estatal.

Las normas previstas para los municipios de gran población se aplican en cuatro supuestos
regulados en el artículo 122 LBRL.

Para los dos primeros, la ley contempla su aplicación directa tal y como confirma su disposición
transitoria primera en relación con el artículo 122.2 previsto para los municipios que
incrementen su población con posterioridad a la entrada en vigor de la ley, al otorgar un plazo
máximo de seis meses desde la entrada en vigor de la misma, o desde la constitución de la
corporación, para que los Plenos aprueben las normas orgánicas necesarias para adaptar su
organización. Se trata de (a) los municipios con población superior a 250.000 habitantes, (b) los
municipios capitales de provincia cuya población sea superior a 175.000 habitantes.

Los otros dos supuestos que son (c) los municipios que sean capitales de provincia, capitales
autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas, y d) los municipios con población
superior a 75.000 habitantes que presenten circunstancias económicas, sociales, culturales o
históricas especiales, requieren sin embargo que así lo decida una ley autonómica a iniciativa de
los ayuntamientos.

Queda claro que, en estos dos últimos supuestos, la aplicación del régimen de municipios de
gran población no sólo requiere el cumplimiento de las condiciones establecidas sino, también,
la voluntad municipal, pues el procedimiento para su aplicación parte de la iniciativa de los
ayuntamientos, iniciativa que el artículo 123.3 LBRL exige se adopte por mayoría absoluta del
Pleno.

La discrecionalidad del legislador no está tan clara, sin embargo, una vez solicitada por el
municipio la aplicación de este régimen en el supuesto del apartado c), pues concurriendo las
condiciones requeridas, capitalidad o sede de instituciones autonómicas, el legislador
autonómico tendrá que reconocer necesariamente su aplicación. El legislador cuenta con una
mayor libertad, sin embargo, en el caso del apartado d), pues resulta necesario apreciar la
existencia de circunstancias especiales que lo justifiquen.

1. El Pleno, las Comisiones y la Secretaría del Pleno

El Pleno en los municipios de gran población se define por el artículo 122 LBRL como el órgano
de máxima representación política de los ciudadanos en el gobierno municipal, expresión esta
que también resulta predicable de los Plenos de los municipios de régimen común.

Por ello esta expresión tiene que ver, más bien, con la diferente concepción del reparto de
competencias entre el Pleno y otros órganos municipales, pues en los municipios de gran
población éste se ha visto privado de las competencias ejecutivas que, sin embargo, retiene en
los municipios de régimen común. En efecto, tal y como señala la Exposición de Motivos de la
Ley 57 /2003, «el Pleno se configura como un verdadero órgano de debate de las grandes
políticas locales que afectan al municipio y de adopción de las decisiones estratégicas».

Y es que de la simple lectura de la relación de las atribuciones del Pleno que contiene el artículo
123 LBRL se aprecia que han desaparecido todas las competencias administrativas o puramente
ejecutivas que por razón de su importancia cuantitativa o cualitativa el artículo 22 LBRL reserva
al Pleno de los municipios de régimen general, competencias que coinciden, aunque no
exactamente, con las competencias susceptibles de delegación por el Pleno en los Alcaldes y

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 DERECHO LOCAL

Junta de Gobierno local en los municipios de régimen general. El Pleno de los municipios de gran
población no puede ya delegar sus competencias ni en el Alcalde ni en la Junta de Gobierno,
pues sólo se admite la delegación de algunas de sus competencias en las Comisiones del Pleno.

En todo caso, quedan reservadas al Pleno las competencias relacionadas en el artículo 123.1
LBRL. De todas ellas señalar que la competencia para la aprobación del denominado reglamento
orgánico en los municipios de régimen común se refiere para los municipios de gran población
a los reglamentos de naturaleza orgánica, especificando que tienen carácter orgánico y, en
consecuencia, deben ser aprobados por la mayoría absoluta del número legal de miembros del
pleno los siguientes: la regulación del Pleno, del Consejo social, de la Comisión especial de
sugerencias y reclamaciones, de los órganos complementarios y procedimientos de
participación ciudadana, la división del municipio en distritos y la determinación y regulación de
sus órganos, la determinación de los niveles esenciales de las organización municipal (grandes
áreas de gobierno, coordinadores generales, direcciones generales, etc.).

Por otra parte, se mantiene la regla de adopción de acuerdos por mayoría simple salvo en los
supuestos contemplados, como lista cerrada, en el artículo 123.2 LBRL para los que se requiere
la mayoría del número legal de miembros: aprobación de los reglamentos de naturaleza
orgánica, delimitación y alteración del término, participación en organizaciones
supramunicipales, transferencia de funciones a otras administraciones públicas, y la aprobación
de los instrumentos de planeamiento general.

En el Pleno de los municipios se ha producido lo que algunos autores han denominado la

tendencia a la parlamentarización si se entiende por ello una cierta aproximación de su régimen
de organización al de los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas, aun cuando,
como es obvio, los municipios carecen por definición de competencias legislativas.

Así, a diferencia de lo que ocurre en los municipios de régimen común, el Alcalde puede delegar
la convocatoria y presidencia del Pleno en uno de los Concejales. Esta delegación, que sigue las
reglas de la delegación de la Ley 30/1992, es de la competencia y no caso por caso, sin perjuicio
de que, delegada la competencia, pueda revocarse tal delegación por el Alcalde para un
determinado Pleno.

Se crean además dos nuevos órganos del Pleno: la Secretaría general y las Comisiones. Tal y
como se expuso en los municipios de régimen común es el Secretario municipal el que ejerce las
funciones de secretaría del Pleno y de emisión de informe, en los supuestos legalmente
establecidos, previo a la adopción de acuerdos por el Pleno. Por el contrario, el artículo 122.3
LBRL crea un nuevo órgano, la Secretaría del Pleno, que se incluye entre los cargos directivos, y
queda reservado a funcionarios con habilitación de carácter estatal, correspondiendo su
nombramiento al presidente del Pleno.

Las funciones del secretario del Pleno se regulan en el apartado 5 de este mismo precepto, y son
muy similares a las que contempla el artículo 16 de LRJSP, a excepción del informe legal
preceptivo en determinados supuestos. Sin embargo, no debe olvidarse que este precepto fue
declarado no básico por la STC 50/1999, de 6 de abril, por considerar que una regulación tan
detallada no dejaba margen de desarrollo a las legislaciones autonómicas, argumento que sería
predicable, a excepción de la competencia de informe que no es consustancial a la secretaría de
un órgano, a la regulación estatal de este órgano del Pleno. Asimismo, se atribuye al secretario
del Pleno las funciones que la legislación electoral asigna a los secretarios de los ayuntamientos,
así como la llevanza y custodia del registro de intereses de miembros de la corporación y a
formalización de los contratos en documento administrativo.

65
 DERECHO LOCAL

La secretaría del pleno es un órgano diferente al órgano, también de nuevo cuño y considerado
como órgano directivo, de apoyo a la Junta de Gobierno local y del concejal secretario, que
conforme a lo establecido en el artículo 126.4 LBRL, está también reservado a funcionarios de la
administración local con habilitación de carácter estatal.

En todo caso, de la regulación de los artículos 122.5 y 126.4 y la disposición adicional octava de
la Ley, parece deducirse que se trata de órganos distintos, con competencias claramente
diferenciadas, pues el segundo tiene atribuidas las funciones de asistencia al Concejal secretario
de la Junta de Gobierno, la remisión de las convocatorias a sus miembros, el archivo y custodia
de las convocatorias, órdenes del día y actas de las reuniones, velar por la comunicación de los
acuerdos y las funciones de fe pública no atribuidas al secretario del pleno. Por ello son
discutibles las posiciones doctrinales que, invocando la autonomía local, la remisión que hace el
artículo 122.5 LBRL a las normas orgánicas del Pleno, la dirección por el Alcalde de ambos
órganos, y de economía organizativa, postulan la posibilidad de establecer un solo órgano que
asuma las funciones correspondientes tanto al Secretario del Pleno como al órgano de apoyo a
la Junta de Gobierno local.

Restan finalmente, como órganos del Pleno, las Comisiones, que recuerdan bastante a los
órganos de informe, consulta y control ya regulados por la LBRL y desarrolladas por las
legislaciones autonómicas de régimen local para los municipios de régimen común, compuestas
por miembros del Pleno bajo el principio de proporcionalidad o igualdad, teniendo en este
último caso voto ponderado a los efectos de mantener el mismo equilibrio de fuerzas que el
Pleno.

Estas Comisiones del Pleno en los municipios de gran población están formadas por los
concejales que designen los grupos políticos en proporción al número de concejales que tengan
en el Pleno, lo que elimina la posibilidad de que su reglamento establezca el voto ponderado.
Pero la novedad de estas comisiones es que pueden asumir, además del informe, estudio y
consulta de los asuntos del Pleno, y el seguimiento y control del Alcalde y su equipo de gobierno,
las funciones resolutorias que les delegue el Pleno de entre las señaladas en el artículo 123.3
LBRL. En concreto, la delegación afecta a las competencias, cuyo ejercicio no requiere mayoría
cualificada, de aprobación de ordenanzas y reglamentos municipales; la determinación de las
formas de gestión de los servicios, los expedientes de municipalización y la creación de
entidades instrumentales; el ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa
jurídica de Pleno en materias de su competencia, y el planteamiento de conflictos de
competencia a otras administraciones públicas.

La LBRL no señala cuántas ni el tipo de comisiones que pueden crearse, aunque parece estar
pensando, dado el término empleado, en varias comisiones. La determinación de estos aspectos
corresponderá al reglamento del pleno dentro de los límites que, a su vez, puede establecer la
legislación autonómica, pues no debe olvidarse la competencia que en todo caso tienen las
Comunidades Autónomas para desarrollar la legislación básica estatal.

2. El Alcalde, la Junta de Gobierno local, el Consejo social de la Ciudad, la Comisión especial de

sugerencias y reclamaciones y los Distritos

Los Alcaldes en los municipios de gran población han perdido en favor de la Junta de al igual que
el Pleno, muchas de las competencias administrativas o ejecutivas que tienen atribuidas en los
municipios de régimen común. No se entiende por ello que el apartado ñ) del artículo 124.4
LBRL siga atribuyendo una competencia residual sobre las atribuciones que la legislación del
Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al municipio sin especificar los órganos

66
 DERECHO LOCAL

municipales, competencia residual que, en nuestra opinión, debería corresponder a la Junta de

Gobierno, el verdadero órgano ejecutivo en este tipo de municipios. Y es que, a tenor de las
competencias que el artículo 124 LBRL le atribuye, el Alcalde queda como una figura de dirección
política, bastante parecida a la del Presidente del gobierno estatal o gobiernos autonómicos;
función de dirección política para la que se ve auxiliado por la Junta de Gobierno.

Entre sus atribuciones, además de las ya conocidas de representación del Ayuntamiento, dictar
Bandos, ejercicio de acciones, cabe destacar la dirección de la política y administración
municipal, establecer las directrices del gobierno municipal, establecer la estructura de la
administración municipal ejecutiva sin perjuicio de las competencias atribuidas al Pleno, ejercer
la dirección del personal, etc. No es que en los municipios de gran población e atribuyan al
Alcalde funciones de dirección política de las que carecen en los municipios de régimen común
puesto que, a pesar de no aparecer explícitamente reconocidas en el artículo 21 LBRL, los
Alcaldes en todos o municipios ejercen la dirección política del gobierno y administración
municipal. Lo que ocurre es que, en los municipios de gran población, éstas son sus únicas
competencias una vez privados de las típicamente ejecutivas.

Las competencias del Alcalde son delegables en la Junta de Gobierno, en sus miembros, en los
Concejales o en ciertos órganos directivos - Coordidores generales y Directores generales-, salvo
las que constituyen el núcleo duro de las competencias de este órgano, las que se contemplan
en -·artículo 124.5 LBRL. Esto es, (i) el nombramiento y cese de los Teniente de Alcalde, que no
han sufrido más modificación que la del tratamiento Ilustrísima, y Presidentes de distrito; (ii) la
adopción de medidas en caso de extraordinaria y urgente necesidad, y (iii) la jefatura de la policía
municipal.

Ni siquiera se salva de la posibilidad de delegación la competencia para establecer las directrices

generales de la acción de gobierno porque tanto esta competencia como la de establecer la
organización y estructura de la administración municipal ejecutiva son delegables en la Junta de
Gobierno, cuya fidelidad política se garantiza mediante la facultad del Alcalde, esta sí no
delegable, de nombrar y cesar libremente sus miembros.

Indudablemente, el órgano que resulta más reforzado en la organización de los municipios de

gran población es la Junta de Gobierno local, en cuya regulación pueden apuntarse dos
elementos fundamentales: (i) el régimen de atribuciones y (ii) su composición.

En cuanto a las funciones que tiene atribuidas y que se califican por el artículo 126 LBRL como
ejecutivas y administrativas, resulta que, a diferencia de los municipios de régimen común en
los que la Junta de Gobierno sólo ejerce las competencias delegadas por el Pleno o por el Alcalde,
en los municipios de gran población las Juntas de Gobierno local tienen atribuidas por el artículo
127 competencias propias, sin perjuicio de las que puedan recibir por delegación del Alcalde.
Algunas de sus funciones propias son, a su vez, delegables en los Tenientes de Alcalde, en sus
miembros, en cualquier Concejal, y en los coordinadores generales y directores generales u
órganos equivalentes que culminan la organización administrativa.

En concreto son delegables las competencias de otorgamiento de licencias, las contrataciones y

concesiones y los actos patrimoniales, la disposición de gastos en materias de su competencia,
el ejercicio de la potestad sancionadora y alguna de las atribuciones que tiene reconocidas en
materia de personal, tales como la aprobación de las bases de las convocatorias de selección y
provisión de puestos de trabajo, el despido del personal laboral, el régimen disciplinario y el
resto de medidas en materia de personal que no estén atribuidas a otros órganos.

67
 DERECHO LOCAL

Las funciones que tienen atribuidas las Juntas de Gobierno son, en definitiva, competencias que
en los municipios de régimen común corresponden al Pleno y a los Alcaldes. Éstas se pueden
agrupar, siguiendo a Velasco, en tres tipos de competencias: las de propuesta al Pleno; las de
resolución y las competencias instrumentales al ejercicio de otras competencias materiales.

En cuanto a las primeras, la ley no ha hecho sino atribuir formalmente a la Junta de Gobierno la
aprobación de los proyectos que ya venía realizando en los grandes municipios, aunque
formalmente los presentara el Alcalde. En concreto, los proyectos de ordenanzas y reglamentos,
el proyecto de presupuestos y proyectos de planes urbanísticos cuya aprobación provisional o
definitiva corresponde al Pleno.

Las competencias resolutorias de la Junta de Gobierno comprenden las siguientes: aprobación

de instrumentos de planeamiento urbanístico de desarrollo, gestión urbanística y proyectos de
urbanización, otorgamiento de licencias, gestión del personal incluida el nombramiento de los
cargos directivos del ayuntamiento, potestad sancionadora, aprobación de la relación de
puestos de trabajo, contratación y concesiones y actos de gestión patrimonial, y designar a los
representantes municipales en los órganos colegiados de gobierno o administración de los
entes, fundaciones o sociedades, sea cual sea su naturaleza, en los que el ayuntamiento sea
partícipe.

Restan finalmente las competencias que este autor denomina instrumentales por ser accesorias
a las competencias materiales que tiene atribuidas y que son la autorización y disposición de
gastos, el ejercicio de acciones judiciales y administrativas, y la facultad de revisión de oficio de
sus actos.

En cuanto a su composición, la novedad más importante de la Junta de Gobierno, que en los

municipios de gran población obedece al modelo del Consejo de Ministros o de los Consejos de
Gobierno autonómicos, era que no estaba formada exclusivamente por Concejales pudiendo
incorporarse a ella personas que no ostenten esta condición sin que se les exijan más requisitos
que gozar de la confianza del Alcalde pues es éste quien nombra y remueve libremente a todos
los miembros de la Junta de Gobierno. Ello no parecía encajar bien, sin embargo, en el artículo
140 CE que atribuye tanto el gobierno como la administración local a los Concejales y al Alcalde
como una de las manifestaciones básicas del principio democrático sustentado en la elección
directa de los concejales, y directa o indirecta del Alcalde, principio electivo que configura el
modelo constitucional de Gobierno municipal y que ha justificado, desde la Carta Europea de
Gobierno local, una paulatina expansión del concepto de autonomía.

Ciertamente, en la Carta Europea se contempla la necesidad de contar con ejecutivos fuertes y

de que existan órganos dotados de competencias ejecutivas que dependan directamente de las
asambleas compuestas por electos, pero en la medida en que las competencias asumidas por la
Junta de Gobierno son propias y no delegadas y que el Pleno se ha visto privado de todas las
competencias ejecutivas y de administración que han pasado a este último órgano, la
pertenencia de miembros no electos a la Junta de Gobierno local no deja de plantear serias
dudas de constitucionalidad por mucho que corresponda al legislador definir el modelo de
gobierno y administración local, en definitiva el modelo de autonomía. La ley de bases es
consciente de ello, pues parte de la base de que sólo los electos pueden formar parte del Pleno
pues los miembros de la Junta de Gobierno que no son Concejales pueden asistir a sus sesiones
e intervenir en los debates pero no pueden, con su voto, formar la voluntad del órgano, ni
tampoco gozan de los derechos y deberes, salvo los económicos y prestaciones sociales, que
ostentan los Concejales. Además, la admisión de no electos se realiza con una cierta cautela,

68
 DERECHO LOCAL

pues la ley pretende garantizar la preeminencia del principio electivo a través de dos
mecanismos: (i) la limitación de miembros no electos al tercio de los miembros legales de la
Junta excluido el Alcalde y (ii) la exigencia para su válida constitución de una mayoría de
Concejales electos presentes sobre los que no ostentan dicha condición. Pues bien, la STC 103/
2013, declaró inconstitucional y nulo el art. 126.2 LRBL en cuanto permite al Alcalde nombrar
miembros de la Junta de Gobierno local que no reúnan la condición de electos, por vulnerar la
autonomía constitucionalmente garantizada.

Considera la sentencia que «el principio representativo constituye el fundamento de la

autonomía local y por tanto es predicable de todas las Entidades Locales constitucionalmente
garantizadas, este principio ha sido consagrado para los municipios con una intensidad especial,
mediante una regulación bastante más minuciosa, que contrasta con la menor densidad
normativa con que la norma fundamental lo ha recogido para islas y provincias. En efecto, si el
carácter representativo de los órganos de dirección política de las islas deriva directamente de
la garantía institucional de la autonomía local consagrada en el art. 137 CE, el art. 141.2 CE prevé,
ya expresamente, para las provincias, que su gobierno y administración autónoma estarán
encomendados a Diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo. Pero, para los
municipios, el art. 140 CE, va aún más allá, al atribuir el gobierno y administración a los
ayuntamientos, integrados por alcaldes y concejales, imponiendo la elección democrática de sus
integrantes. Por ello debemos señalar, en primer lugar, que el mencionado precepto
constitucional atribuye al alcalde y concejales tanto el gobierno como la administración
municipal, esto es, y sin perjuicio de la dificultad que puede conllevar a menudo la delimitación
de ambas funciones, tanto la alta dirección de la política municipal en lo que supone de adopción
de decisiones con criterios esencialmente políticos, como también la suprema dirección de la
Administración municipal a la que se refiere, junto al resto de Administraciones públicas, el art.
103 CE. En segundo lugar, el art. 140 CE no atribuye las funciones de gobierno y administración
municipal a una corporación representativa como hace el art. 141.2 CE para las provincias, sino
a un ayuntamiento compuesto únicamente por alcalde y concejales. Éstos podrán ejercitarlas,
bien individualmente, bien mediante su integración en órganos colegiados, decisión esta que
corresponde adoptar al legislador básico, en desarrollo directo del art. 140 CE, al diseñar los
órganos de gobierno municipales. Pero, además, el citado precepto exige que concejales y
alcaldes sean elegidos democráticamente, como manifestación del derecho fundamental de
participación en los asuntos públicos, consagrado en el art. 23 CE, en su doble vertiente de
derecho a participar directamente o por representantes libremente elegidos y derecho de
acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos. Los concejales son elegidos por
sufragio universal, igual, libre directo y secreto en la forma establecida por la ley. El alcalde, por
los concejales o por los vecinos. En definitiva, el art. 140 CE otorga una especial legitimación
democrática al gobierno municipal, tanto en su función de dirección política, como de
administración, que contrasta, sin duda, con el diseño que la propia Constitución establece para
el Gobierno del Estado (art. 97 y 98 CE). Un plus de legitimidad democrática, frente a la
profesionalización, que, en todo caso, debe ser respetada por el legislador básico al configurar
ese modelo común de autonomía municipal».

Finalmente, remedando lo que la Ley de Gobierno contempla para el Consejo de Ministros, las
reuniones de este órgano son secretas.

Como cualquier órgano colegiado, la Junta de Gobierno local tiene un Secretario, cargo que se
reserva a un concejal miembro de la misma que es designado por el Alcalde y al que se le
atribuyen las funciones propias de la Secretaría, esto es, redacción de actas y certificación de

69
 DERECHO LOCAL

sus acuerdos. Directamente dependiente de la Junta de Gobierno con funciones de apoyo a ésta
y al Concejal secretario está el órgano de apoyo, cuyo titular, un funcionario con habilitación de
carácter estatal, tiene la condición de órgano directivo, siendo sus funciones la asistencia al
Concejal-secretario de la Junta de Gobierno local, la remisión de las convocatorias a los
miembros de la Junta de Gobierno local, el archivo y custodia de las convocatorias, órdenes del
día y actas de las reuniones, y finalmente velar por la correcta y fiel comunicación de sus
acuerdos.

Si bien la preocupación por la participación de los administrados, la que se encuentra más

próxima, es un desiderátum común para todos los municipios a los que se exige establezcan
procedimientos formalizados para hacerla efectiva, en los municipios de gran población se da
un paso adelante pues, además de la regulación procedimental, se crean con la finalidad de
hacer efectivo el principio de participación y la protección de los derechos de los vecinos, dos
órganos de existencia necesaria, el Consejo social de la Ciudad y la Comisión especial de
sugerencias y reclamaciones, más necesarios si cabe a medida en que aumenta la complejidad
administrativa y la administración se va distanciando de los vecinos.

El Consejo social de la Ciudad es un órgano de existencia necesaria en los municipios de gran

población, para el que el artículo 131 LBRL sólo determina las líneas generales que podrán ser
desarrolladas por la legislación autonómica y por el reglamento de naturaleza orgánica del
municipio al que se remite expresamente para concretar sus funciones. No establece el precepto
citado ni el número de sus miembros ni la representación que debe tener cada grupo, pues se
limita a señalar que estará constituido por representantes de las organizaciones económicas,
sociales, profesionales y de vecinos más representativas. No establece de quién es la
competencia para el nombramiento y cese, ni tampoco contiene regla alguna relativa a la
duración o renovación de sus miembros. Sí contempla, sin embargo, sin perjuicio de las demás
funciones que puedan atribuírsele, cuáles son sus funciones necesarias, de carácter consultivo
o incluso de propuesta, consistentes en la emisión de informes, estudios y propuestas en
materia de desarrollo económico local, planificación estratégica de la ciudad y grandes
proyectos urbanos, siendo el reglamento orgánico el que deberá concretar en qué
procedimientos administrativos se requieren dichos informes y en qué consiste la función de
propuesta que la Ley le reconoce, aunque no cabe tampoco descartar, pues la LBRL no lo hace,
la competencia autonómica para el desarrollo de estas bases.

Resta, finalmente, la Comisión especial de sugerencias y reclamaciones, formada por

representantes de los grupos políticos que integran el Pleno de forma proporcional al número
de miembros que tengan en éste, con lo que una vez más se descarta la composición igualitaria
con voto ponderado de sus miembros. La LBRL ha optado, pues, por un modelo de protección
de derechos centralizado en un determinado órgano compuesto por Concejales, dejando de
lado otros modelos de protección de derechos propios de las legislaciones autonómicas y
basados bien en la separación por áreas de actividad o en la existencia de un órgano similar al
Defensor del Pueblo. Su cometido fundamental consiste en supervisar la actuación de la
administración municipal a través de las reclamaciones y quejas presentadas por los vecinos. A
tales efectos, la Comisión deberá presentar un informe anual al Pleno sin perjuicio de los
informes extraordinarios que también puede presentar cuando la gravedad de los hechos lo
aconseje.

Finalmente, el artículo 128 LBRL contempla la creación obligatoria de órganos de gestión

desconcentrada que son los distritos. Estos órganos no son desconocidos en los municipios de
régimen general pero la gran diferencia es que en los municipios de gran población, dada su

70
 DERECHO LOCAL

complejidad organizativa, el legislador entiende que son en todo caso necesarios para acercar,
una vez más, la administración a los vecinos, incrementar su participación y mejorar la eficacia
de la gestión, sin perjuicio, claro está, de la necesaria unidad del gobierno local. Precisamente
para garantizar que la creación de distritos sirve a la finalidad pretendida el legislador estatal ha
obligado a que una norma orgánica establezca el porcentaje de los recursos presupuestarios que
deberán gestionarse por el conjunto de distritos, norma que además deberá determinar y
regular los órganos de los distritos y las competencias de sus órganos representativos y
participativos, estando la presidencia del distrito en todo caso reservada a un Concejal.

3. La administración de los municipios de gran población: los órganos directivos

En materia de organización administrativa, el reparto de atribuciones que realiza la LBRL para

los municipios de gran población resulta bastante complejo.

Al Pleno se le atribuye la competencia para aprobar el reglamento de naturaleza orgánica que

determinará las grandes áreas de gobierno, los coordinadores municipales y direcciones
generales a las que después se hará referencia, sin perjuicio de las atribuciones del Alcalde para
determinar el número y establecer niveles complementarios inferiores. El Alcalde debe
establecer la estructura organizativa de la administración con sujeción a lo establecido en el
Reglamento orgánico, pero es la Junta de Gobierno la que aprueba la Relación de puestos de
trabajo. Dicho de otra forma, la Junta de Gobierno dispone todo lo relativo a los puestos de
trabajo de funcionarios públicos y personal laboral mientras que, por encima, el Pleno diseña las
áreas de gobierno, si se permite el paralelismo, los Ministerios y los cargos directivos superiores.
Al final, al Alcalde sólo le resta la posibilidad de determinar el número de coordinadores y
directores generales que ni siquiera nombra, pues la competencia es de la Junta de Gobierno
local, y de establecer esos otros niveles complementarios inferiores que quedan en tierra de
nadie, pues como no son órganos directivos ni asimilados tienen que entrar en la relación de
puestos de trabajo y sometidos, en consecuencia, a la decisión de la Junta de Gobierno.

En todo caso, la ley contiene una regulación especial de la administración de los municipios de
gran población creando dos categorías de órganos, los órganos directivos y los órganos que
califica de superiores: el Alcalde y los miembros de la Junta de Gobierno Local.

Esta distinción, como ha puesto de relieve Velasco, recuerda mucho a la que contiene la LOFAGE
para los Ministerios de la Administración del Estado. De alguna forma, la asimilación salta a la
vista, pues el Alcalde sería equiparable al Presidente del Gobierno, la Junta de Gobierno local al
Consejo de Ministros, los miembros de la Junta serían equivalentes a los Ministros y, a partir de
ahí para cada una de las grandes áreas de gobierno vendrían los órganos directivos.

Por ello, siguiendo este paralelismo, dos cosas llaman la atención. En primer lugar que el Alcalde
se encuentre dentro de los órganos superiores y el titular del órgano de apoyo a la Comisión de
Gobierno se incluya entre los órganos directivos, cuando tanto el Presidente del Gobierno como
la Secretaría del Gobierno están regulados por la Ley del Gobierno, y excluidos, en consecuencia,
de la Administración, lo que se explica en relación con el órgano de apoyo a la Comisión de
Gobierno por el hecho de que sea un puesto reservado a funcionarios de habilitación de carácter
estatal.

En segundo lugar, causa una cierta extrañeza la calificación de órganos superiores de los
miembros de la Junta de Gobierno pues, aunque se haya realizado por simple emulación de la
LOFAGE que califica a los Ministros de órganos superiores, los miembros de la Junta de Gobierno
no tienen a su cargo la dirección de determinadas áreas o sectores de actividad administrativa,

71
 DERECHO LOCAL

pues se limitan a ser sólo eso, miembros de un órgano colegiado que no tienen competencia
propia alguna salvo aquéllas que en ellos delegue el Alcalde o la propia Junta de Gobierno.

De acuerdo con el concepto de órgano del artículo 11 de la Ley 5 LRJAP, resulta que los miembros
de la Junta de Gobierno tendrían que tener delimitadas sus funciones y competencias que no
son otras que participar en la formación de la voluntad del órgano colegiado al que pertenecen
que es realmente el titular de las funciones: los miembros de la Junta de Gobierno no pueden
dictar actos administrativos, salvo delegación de la Junta de Gobierno o del Alcalde, pues
carecen de competencia material para ello.

Pero, además, si la mera posibilidad de ejercer por delegación competencias convierte a los
miembros de la Junta de Gobierno en órganos superiores, los Concejales también serían órganos
superiores en la medida en que pueden recibir también competencias delegadas y, sin embargo,
la LBRL no los incluye entre los órganos superiores.

Tampoco, por último, se justifica esta consideración de los miembros de la Junta de Gobierno
por la necesidad de atribuir un cierto estatuto a los miembros que no ostentan la condición de
concejal, pues el artículo 126 LBRL se ocupa de especificar que su derechos económicos y
prestaciones sociales son las mismas que las de los miembros electos, ni tampoco por la
aplicación del régimen de incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones
públicas que nada tiene que ver con su naturaleza de órganos superiores o no.

En cuanto a los órganos directivos, el artículo 130 LBRL realiza una enumeración de los que
deben tener esta consideración: los Coordinadores generales de cada área o concejalía, los
Directores generales o similares, los titulares de los máximos órganos de dirección de los
organismos autónomos entidades públicas empresariales locales, el titular del órgano de apoyo
a la Junta de Gobierno local, el Secretario general del Pleno, el titular de la asesoría jurídica, el
Interventor general y en su caso el titular del órgano de gestión tributaria. Tal y como ha
señalado la STC 103/ 2013, de 25 de abril, esta enumeración no puede considerarse cerrada
pudiendo ser ampliada por las leyes autonómicas.

La LBRL no especifica cuáles de estos órganos directivos se encuentran dentro de la estructura

funcionarial y cuáles no. Sin embargo, tanto la Secretaría General del Pleno como el titular del
órgano de apoyo a la Comisión de Gobierno y el Interventor general están reservados a
funcionarios ocales de habilitación nacional o, como ahora los denomina la disposición adicional
segunda de la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del empleado público, a funcionarios de
habilitación de carácter estatal.

Debe tenerse en cuenta que el apartado 5.2 de la citada disposición establece que los puestos
reservados en los municipios de gran población a funcionarios con habilitación de carácter
estatal se cubrirán en lugar de concurso por libre designación, lo que también se recoge en el
artículo 127 .1.i) cuando atribuye el nombramiento y cese de los órganos directivos de la
Administración municipal a la Junta de Gobierno sin perjuicio de lo establecido en la disposición
adicional octava de esta misma ley que regula las funciones reservadas a los funcionarios de este
cuerpo.

Para el resto de órganos directivos, la LBRL se limita a señalar que sus titulares serán nombrados
y cesados por la Junta de Gobierno local, y a determinar los requisitos exigidos para poder ser
nombrados, lo que parece conducir a la conclusión de que estos puestos se encuentran al
margen de la carrera funcionarial, esto es, sus titulares escapan del régimen de la función pública

72
 DERECHO LOCAL

que regula, entre otros muchos extremos, la provisión de puestos de trabajo, el régimen
retributivo, clases pasivas, derechos colectivos, etc.

En definitiva, la regulación de los municipios de gran población permite la proliferación de

nuevos cargos de confianza política, ajenos al sistema funcionarial, que sólo se contrarresta con
el pequeño guiño de exigir, en algunos casos, la pertenencia a cuerpos funcionariales.

Entre los órganos directivos cabe aún distinguir los que son propios de cada área de Gobierno
de los que podrían denominarse servicios comunes que, en los municipios de gran población, no
lo son de cada área de gobierno sino generales de toda la administración municipal.

Al primer grupo corresponden los Coordinadores generales de cada área o concejalía, que
dependen directamente de los miembros de la Junta de Gobierno local, cuya función es la de
coordinar las distintas Direcciones generales y órganos similares -el artículo 129.2 LBRL asimila
a los órganos directivos los titulares de organismos autónomos y Entidades públicas
empresariales locales- integradas en el mismo área de gobierno y de la gestión de los servicios
comunes de éstas. No cabe duda de que la Ley está pensando en el fenómeno, generalizado en
la práctica, de que las Juntas de Gobierno deleguen las competencias relativas a una
determinada materia en uno de sus miembros el cual asumirá, a su vez, como parte de sus
competencias delegadas, la dirección de los órganos directivos adscritos al área de gobierno que
tiene delegada. Pero si eso no ocurriera, no cabe duda de que los Coordinadores generales
dependerán de la Junta de Gobierno y no de sus miembros.

Por debajo de los Coordinadores generales se sitúan los Directores generales que culminan la
organización administrativa dentro de cada una de las grandes áreas o concejalías.

Pues bien, para los titulares de estos dos órganos se exige que sean funcionarios de carrera del
Estado, de las Comunidades Autónomas, de las Entidades Locales o con habilitación de carácter
nacional que pertenezcan a cuerpos o escalas clasificados en el subgrupo A1. No obstante, el
Pleno puede disculpar del cumplimiento de este requisito en función de las características del
cargo, lo que no podrá hacer caso por caso, sino en el reglamento de naturaleza orgánica.

También se regula como órgano directivo el titular del órgano de gestión tributaria, de creación
potestativa por el Pleno, al que se le asignan las funciones que la legislación tributaria local
asigna a la administración tributaria local, sin que paradójicamente para el titular de este órgano
se regule requisito alguno para su nombramiento.

Al segundo grupo, de servicios comunes, corresponde el titular de la asesoría jurídica que regula
el artículo 129 LBRL. La asesoría jurídica tiene asignadas las funciones de asesoramiento jurídico
al Alcalde, a la Junta de Gobierno y al resto de órganos directivos, así como la defensa en juicio
del Ayuntamiento. Su titular deberá ser nombrado por la Junta de Gobierno entre licenciados
en Derecho que, además, ostenten la condición de ser funcionarios de la Administración local
con habilitación nacional o funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas
o Entidades Locales a los que se exija titulación superior.

V. El estatus de los miembros (electos) de las corporaciones locales*

1. Introducción

Aunque ya se ha tratado algo de ello al hablar sobre la organizac10n y funcionamiento, parece

necesario hacer una nueva referencia a algunos aspectos singulares que se derivan de la elección
como miembro de una corporación local.

73
 DERECHO LOCAL

Es evidente que hay una serie de aspectos totalmente vinculados al tipo de organización local
que sea: un municipio o una provincia, por un lado; y por otro lado, el número de miembros que
compongan el ente local correspondiente (once los Consejos insulares, veinticinco las
Diputaciones y a partir de cinco y dependiendo de la población municipal los ayuntamientos).
También varía su elección y otros aspectos derivados que han sido tratados en su lugar y por
otros autores con mayor complitud.

Por eso nos referiremos ahora, de manera sucinta, a varios aspectos muy relacionados con todo
ello, que podríamos englobar bajo la denominación «posición jurídica» o estatus de los
miembros de las corporaciones locales. A ello va encaminado este régimen que dividiremos en
tres secciones:

-Régimen de elegibilidad e incompatibilidades. Elección y toma de posesión.

-Derechos y deberes específicos.
-Régimen general de responsabilidades.

Todo ello parte de la base, como señala Parada Vázquez, de una búsqueda paulatina de
profesionalizar la actuación política de estos miembros, frente al tradicional carácter honorífico
que tenían anteriormente. Con todo, Rivera Ysern ha destacado que se trata de miembros de un
órgano colegiado de gobierno local y que, por lo tanto, no son un centro administrativo de
imputación con competencias propias (lo serían si ocuparan un puesto de concejales delegados
de área, o de distrito; puestos que sí constituyen órganos administrativos). Lo cual es importante
para entender su posición orgánica. Antes de comenzar a tratar sobre ello parece importante
señalar que la Carta Europea de Administración Local expone un primer conjunto de ideas sobre
este estatus que puede resultar pertinente:

1. El estatuto debe garantizar de modo suficiente el libre ejercicio de su mandato, lo cual en

nuestro país viene muy bien garantizado a través del artículo 23 CE sobre la condición de cargo
público representativo.

2. La necesidad de que haya una «compensación financiera» suficiente por los gastos derivados
del ejercicio de su cargo o mandato (entre ellos los gastos sociales y laborales); lo cual está en
nuestro país muy garantizado por un régimen muy ventajoso establecido en la LBRL (de tal
manera que lo que pudiera ser preciso es una revisión minorativa en algunos casos).

3. También establece un genérico principio de reserva de ley en el régimen de

incompatibilidades cuya finalidad sería evitar la restricción del ejercicio de las funciones de
gobierno local a normas de rango inferior a la ley y dada la naturaleza «primaria» del Gobierno
local. Esta disposición está también perfectamente cumplida por nuestro ordenamiento que ha
establecido este régimen a través de la LOREG.

En cuanto al régimen estatutario de los miembros de las corporaciones locales, la LBRL ha sido
más bien parca al respecto; su Capítulo V (arts. 73 a 78) ha de ponerse en relación con el sistema
electoral general y específico para el ámbito local establecido en la LOREG y, en otro rango, con
los artículos 6 a 34 del ROF, mucho más específico. Para Belda Pérez-Pedrero esto sería una
muestra de una categorización muy «administrativa» -y menos «política»- incluso de los cargos
electos en el ámbito local, que sería un reflejo de la propia categoría menor que, en este sentido,
podrían tener los entes locales frente a las Comunidades autónomas o, por supuesto, al Estado.
Por eso, cree que pese a la mayor extensión del Título I del ROF no es éste un verdadero estatus
y tal régimen debe establecerse sobre la base de lo que señala la LBRL de acuerdo con los

74
 DERECHO LOCAL

principios interpretadores del TC sobre estos aspectos. Claro que esto sería una consecuencia
casi inevitable de la continuidad organizativo-administrativa que ha venido mostrando la
organización municipal durante todo el siglo xx, tal y como refleja, con muchos más matices,
Orduña.

Hay que considerar, por último, que esta materia está afecta a reserva de ley estricta y, en gran
medida, a reserva de ley orgánica por afección al régimen electoral general y ejercicio de un
cargo representativo, lo cual apenas deja margen de desarrollo autonómico en este ámbito (algo
más en el sistema de grupos y en la operatividad de éstos en su actuación dentro de los órganos
de gobierno municipal y del pleno; y también en otras formas de organización municipal
distintas de la municipal).

2. Régimen de elegibilidad de los miembros de las corporaciones locales

2.1. Compatibilidad, elegibilidad e inhabilitaciones

No vamos a tratar del procedimiento de elección que, como se apuntara, deriva de la

organización y sistemas electivos y ha sido tratado in extenso en aquel lugar, sino del conjunto
de factores que la LBRL y el ROF establecen en cuanto a la posibilidad de ser elegido o no
(compatibilidad e inelegibilidad) y del sistema de abstenciones/ recusaciones (o causas de
inhabilitación para determinadas actuaciones).

Las leyes han tratado de establecer un sistema adecuado que permita la independencia y
neutralidad de los cargos electos (concejales y diputados) con respecto a cualquier interés
privado. Para ello se ha establecido un régimen algo confuso que podemos clarificar de la
siguiente manera, la cual nos ayudará a ir situando cada cosa en su respectivo lugar, sin perjuicio
de m relaciones entre todas ellas:

1) Inelegibilidad: todas aquellas causas que impiden ser elegible para un cargo local, establecidas
en el artículo 6 LOREG y comunes con otros cargos electos.

2) Incompatibilidad: impiden ejercer el cargo para el que se ha elegido, son todas las de
inelegibilidad que surgen con posterioridad a la elección y tras causas que veremos.

3) Inhabilitación (abstención/recusación): frente a las anteriores, ésta supone simplemente la

imposibilidad de actuar en algunos casos, pero no impide ser electo (como es el caso anterior);
por eso están reguladas en la LRJPAC.

En tanto que las primeras son absolutas e impiden totalmente la presentación, las segundas no
lo son tanto, estando más relacionadas con actuaciones privadas (no públicas o electivas). La
separación permite, pues, que quien concurriera a unas elecciones locales bajo alguna causa de
incompatibilidad pueda hacerlo -no así el primer caso, que debería ser retirado de las listas
aunque esté y conozca la causa de incompatibilidad. De tal manera que solamente cuando fuera
elegido pudiera optar por uno u otro puesto.

En cuanto a las terceras y como se ha apuntado, vician en principio solamente la actuación

derivada de una persona que ocupa un puesto político o administrativo más que a la persona en
sí misma; mientras que las dos primeras vician a la persona y, por lo tanto, también lo harían
caso de incumplirse con los actos que derivaran de tal persona.

75
 DERECHO LOCAL

De nuevo Belda Pérez-Pedrero ha señalado una serie de aspectos generales cuya consideración
me parece necesario exponer previamente al régimen general de incompatibilidades, etc.: estas
restricciones exigen rango orgánico y, por lo tanto, no pueden ser establecidas por los propios
Ayuntamientos u otras cámaras locales o por los parlamentos autonómicos; su teleología es
evitar el conflicto de intereses privado (STC 178/1989); el proceso puede ser instado por
cualquier persona, aunque este proceso es un procedimiento administrativo con todas las
garantías correspondientes; es válido en cualquier momento de duración del cargo electo, no
sólo en el inicial. Finalmente, también nos hace considerar este autor que este régimen es
bastante leve o benevolente de manera particular en cuanto al ejercicio de varios cargos locales
electivos (cosa que no ocurre con varios cargos electivos en cámaras legislativas).

1) En primer lugar, son causas de inelegibilidad las que establece el artículo 6 LOREG:
«1. Son elegibles los españoles mayores de edad, que poseyendo la cualidad de elector, no se encuentren
incursos en alguna de las siguientes causas de inelegibilidad:

a) Los miembros de la Familia Real Española incluidos en el Registro Civil que regula el Real Decreto
291711981, de 27 de noviembre, así como sus cónyuges.

b) Los Presidentes del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo, del Consejo de Estado, del Tribunal
de Cuentas, y del Consejo a que hace referencia el artículo 131. 2 de la Constitución.

c) Los Magistrados del Tribunal Constitucional, los vocales del Consejo General del Poder Judicial, los
Consejeros Permanentes del Consejo de Estado y los Consejeros del Tribunal de Cuentas.

d) El Defensor del Pueblo y sus Adjuntos.

e) El Fiscal General del Estado.

f) Los subsecretarios, secretarios generales, directores generales de los Departamentos Ministeriales y los
equiparados a ellos; en particular los directores de los departamentos del gabinete de la presidencia de
Gobierno y los directores de los gabinetes de los ministros y de los secretarios de Estado.

g) Los jefes de misión acreditados, con carácter de residentes, ante un Estado extranjero u organismo
internacional.

h) Los magistrados, jueces y fiscales que se hallen en situación de activo.

i) Los militares profesionales y de complemento y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y

Policía, en activo.

j) Los Presidentes, Vocales y Secretarios de las Juntas Electorales.

k) Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas y los Subdelegados del Gobierno y las
autoridades similares con distinta competencia territorial.

l) El Presidente de la Corporación de Radio Televisión Española y las sociedades que la integran.

m) Los Presidentes, Directores y cargos asimilados de las entidades estatales autónomas con competencia
en todo el territorio nacional, así como los Delegados del Gobierno en las mismas.

n) Los Presidentes y Directores Generales de las entidades gestoras de la Seguridad Social con
competencia en todo el territorio nacional.

ñ) El director de la oficina del Censo Electoral.

o) El Gobernador y Subgobernador del Banco de España y los Presidentes y Directores del Instituto de
Crédito Oficial y de las demás entidades oficiales de crédito.

76
 DERECHO LOCAL

p) El Presidente, los Consejeros y el Secretario General del Consejo General de Seguridad Nuclear.

2. Son inelegibles:

Los condenados por sentencia firme, a pena privativa de libertad, en el período que dure la pena. Los
condenados por sentencia, aunque no sea firme, por delitos de rebelión, de terrorismo, contra la
Administración Pública o contra las Instituciones del Estado cuando la misma haya establecido la pena de
inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo o la de inhabilitación absoluta o especial o
de suspensión para empleo o cargo público en los términos previstos en la legislación penal.

3. Durante su mandato no serán elegibles por las circunscripciones electorales comprendidas en todo o
en parte en el ámbito territorial de su jurisdicción:

Quien ejerza la función de mayor nivel de cada Ministerio en las distintas demarcaciones territoriales de
ámbito inferior al estatal.

Los Presidentes, Directores y cargos asimilados de entidades Autónomas de competencia territorial

limitada, así como los Delegados del Gobierno en las mismas.

Los delegados territoriales de RTVE y los directores de las entidades de radiotelevisión dependientes de
las Comunidades Autónomas.

Los Presidentes y Directores de los órganos periféricos de las entidades gestoras de la Seguridad Social.

Los Secretarios generales de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno.

Los delegados provinciales de la oficina del Censo Electoral».

2) En segundo lugar, son causas de incompatibilidad las establecidas de manera general en los
artículos 178 y 203 LOREG:

- En primer lugar son causas de incompatiblidad todas las de inelegibilidad cuando surgen con
posterioridad a la elección y nombramiento (lo cual ha sido discutido).

- El desempeño de funciones de abogado o procurador en los procesos judiciales y

procedimientos administrativos frente a la corporación local a la que pertenecen, excepto si se
tratase de la impugnación de los actos y acuerdos de la misma en los que estos profesionales
hubieran votado en contra si ya pertenecieran a la corporación (si no pertenecen, deberán
abandonar tales pleitos o asuntos antes de ser investidos).

- Tener una relación funcionarial, laboral o equivalente con la propia corporación o su

administración funcional dependiente.

- Evidentemente, se podrá pasar a la situación administrativa de servicios especiales una vez se

ha elegido y hasta la toma de posesión; no obstante, existe un régimen especial para algunos
casos en los que no podemos detenernos (miembros de las FCS 320 de las FAS, o empleados
cuyo régimen laboral no permita la reserva de plaza en las mismas condiciones que los
funcionarios en servicios especiales).

- Prohibición a los directores generales de las Cajas de Ahorro que operen en el ámbito territorial
de la corporación. Esta situación, en medio de la crisis existencial por las que pasan las entidades
financieras y la ruptura del criterio territorial que era -entre otros- hasta hace poco típico de las
Cajas frente a los Bancos, requeriría, en mi opinión, una revisión completa para todos los casos
de directivos de Bancos y Cajas.

- Finalmente, está prohibido el nombramiento de contratistas o subcontratistas de proyectos

financiados en todo o parte por la corporación local correspondiente o sus órganos

77
 DERECHO LOCAL

dependientes, con la finalidad de evitar los conflictos económicos de intereses (en especial en
materia de contratación administrativa).

3) Finalmente, las causas de inhabilitación por abstención (o recusación) son las que establece
el régimen administrativo general a través de los artículos 28 y 29 LRJPAC, así como la cada vez
más precisa legislación de contratos administrativos. Todo lo cual, además, ha quedado
completado por el artículo 76 LBRL (desarrollado por el art. 96 ROF):

«Sin perjuicio de las causas de incompatibilidad establecidas por la Ley, los miembros de
las Corporaciones locales deberán abstenerse de participar en la deliberación, votación,
decisión y ejecución de todo asunto cuando concurra alguna de las causas a que se
refiere la legislación de procedimiento administrativo y contratos de las
Administraciones Públicas. La actuación de los miembros en que concurran tales motivos
implicará, cuando haya sido determinante, la invalidez de los actos en que hayan
intervenido».

Su participación, en tales casos, no conlleva automáticamente ni necesariamente la invalidez del

acto, acuerdo o contrato, la cual sólo se produce necesariamente cuando la actuación del
miembro incompatible sea determinante para la adopción del acuerdo en concreto.

2.2. Toma de posesión

La duración del mandato local es de cuatro años, salvo renuncia (art. 9 ROF). Este plazo se
empieza a computar desde la toma en consideración por el Pleno (constitutivo o no), pero no
con la presentación en el Registro municipal tras las elecciones o el movimiento en la lista
correspondiente, tal y como señala la STC 214/1998, de 11 de noviembre.

El cargo se perfecciona con la toma de posesión, aunque hasta tal momento es ya un cargo
público con protección jurídico-constitucional bajo el amparo del artículo 23.2 CE. A partir de su
elección, el concejal o diputado provincial debe pasar tres fases o requisitos: la presentación de
la credencial de la Junta Electoral una vez confirmado el proceso electoral (art. 195 LOREG); la
declaración de bienes -a lo que ahora vamos-; y el juramento o promesa constitucional, lo cual
suele realizarse en la sesión constitutiva (o en otra en caso de ser una sustitución).

Con carácter previo al Juramento o Promesa, el concejal o diputado electo debe realizar una
«declaración de bienes y actividades privadas» (con un régimen muy completo que se establece
ahora en el art. 75.7 LBRL, desarrollado por el art. 30.2 ROF), ante un Registro que lleva el
Secretario de la corporación, Registro que no tiene carácter público (es decir, debe acreditarse
la condición de «interesado legítimo» directo para su consulta). Aunque debe ampliarse
posteriormente durante el plazo de un mes cuando se produzcan variaciones patrimoniales [art.
30.2.b) ROF].

Esta disposición actúa con un doble sentido, pues si bien parece tener como finalidad principal
la de evitar un enriquecimiento injusto de quien ocupe estos puestos, también la reforma
operada por LO 1/2003, de 10 de marzo, para la garantía de la democracia en los Ayuntamientos
y la seguridad de los Concejales, prevé que este Registro autonómico sirva como medida de
protección de tales cargos que vean amenazada por esta vía su seguridad personal, bienes o
negocios, las de sus familiares, socios o empleados, o personas con quienes tengan una relación
económica o profesional; de tal manera que actúa también como valladar para la presión que
pudiera recibir.

78
 DERECHO LOCAL

Los Concejales, el Alcalde y el Presidente de una Diputación están obligados a prestar juramento
o promesa conforme al artículo 108.8 LOREG y el TRRL; aunque no lo hace exigible para los
miembros de las Diputaciones, si bien por otras vías se ha aceptado que así lo sea. Como es
sabido, este requisito ha sufrido cierta polémica. La discusión doctrinal se ha suscitado entre
quienes piensan que el mandato democrático está por encima de este requisito basándose en
el tenor literal del artículo 73.2 «los miembros de las corporaciones locales gozan, una vez que
tomen posesión de su cargo, de los honores, prerrogativas y distinciones ... »; y quienes
consideran que es un requisito de validez para el ejercicio de cargo (pues éste es, precisamente,
la toma de posesión). Realmente se ha aceptado que es un «acto debido por imperativo legal»,
lo cual ha soslayado en gran parte la polémica. En todo caso, parece claro que es un requisito
imprescindible para la toma de posesión y que ésta lo es para acceder al cargo de manera
definitiva.

3. Derechos y deberes específicos

3.1. Derechos

Como resulta lógico haremos referencia únicamente a aquellos derechos que tengan que ver de
manera directa o indirecta con el estatus de miembros de las corporaciones locales y no con
ningún otro de carácter ciudadano o político que ostenta como nacional, salvo que tenga alguna
especial connotación debida a su estatus. A través de ellos se puede examinar algo mejor cuál
es, precisamente, tal estatuto y los puntos de conflicto que ha ido presentando. Haremos, no
obstante, una exposición muy sucinta.

1) Derechos laborales y económicos.

El artículo 74.3 LBRL garantiza, de un modo un tanto difuso, una serie de garantías laborales
para quienes ostenten este mandato: conservar el puesto de trabajo, no estar obligados a
concursar a plazas en otros lugares, no quedar trasladados, tiempo para ejercer sus funciones.
En el caso de los funcionarios o empleados públicos, el artículo 75.1 LBRL posibilita que pasen a
la situación de servicios especiales quienes formen parte de la misma Corporación o de otras
Administraciones públicas si el grado de dedicación, así establecido por el Pleno municipal,
obliga a una prestación a tiempo completo en la corporación local correspondiente.

El mayor problema es la carga laboral que puede suponer este cargo para el empleador y su
sometimiento a esta situación cuando las obligaciones sobrepasan ciertos grados que solamente
él y su empleado conocen. Por eso Rivero Ysern aboga por fórmulas flexibles que permitan este
«doble empleo» mediante indemnizaciones públicas que descuenten el salario empresarial, o
fórmulas de copago de las cargas sociales. Lo mismo ocurre con la obligación contractual-laboral
(art. 40.1 Estatuto de los trabajadores), que un empleado pueda tener con respecto a su
movilidad territorial que quedaría en suspenso -con quizá perjuicio para el empleador- por mor
de este artículo; aunque, por otro lado, esta también sería un arma peligrosa para evitar que sus
trabajadores sean cargos electos. Por eso parece claro que el tenor de la ley es taxativo y prohíbe
cualquier movilidad de este tipo: «los miembros de las corporaciones locales que no tengan
dedicación exclusiva en dicha condición tendrán garantizada durante el período de su mandato
la permanencia en el centro o centros de trabajo públicos o privados en el que estuvieran
prestando servicios en el momento de la elección, sin que puedan ser trasladados u obligados a
concursar a otras plazas vacantes en distintos lugares» (art. 74.3 LBRL).

En algunos casos puede producirse un desempeño en exclusiva de su puesto (puestos liberados).

Derecho que debe ser analizado con mucho cuidado por cuanto está delimitado por una serie
de condicionantes: el número de concejales o diputados con respecto a la población, la

79
 DERECHO LOCAL

composición de los grupos, la aceptación por el Pleno o equivalente mediante voto mayoritario,
y el propio presupuesto municipal y la normativa de viabilidad económica.

En tales casos: sus puestos son incompatibles conforme a la Ley 53/1984; deben darse de alta
en el régimen correspondiente de la seguridad social por parte de la Corporación local; se
determinará por el Pleno la cuantía de sus pagos. Esta cuestión que ha estado siempre sometida
a una notable polémica, sobre todo desde su extensión exacerbada por Ley 11/1999 y Ley
14/2000, de 29 de diciembre, a todos los supuestos (tiempo exclusivo o parcial), aunque se
reafirme la incompatibilidad (art. 75.1 LBRL) se trata de una posibilidad desmesurada, máxime
cuando existen los derechos indemnizatorios que vemos a continuación.

Por esta razón, la reforma de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local operada por la Ley
de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (Ley 27 /2013, de 27 de diciembre)
ha limitado el número de los cargos públicos de las Entidades Locales con dedicación exclusiva
y regulado el régimen retributivo de los mismos (nuevos artículos 75 bis y 75 ter de la Ley).

Los miembros de la corporación están sujetos a la obligación de formular declaración sobre

causas de posible incompatibilidad y sobre cualquier actividad que les proporcione o pueda
proporcionar ingresos económicos, así como sobre sus bienes patrimoniales y de la participación
en sociedades de todo tipo, con información de las sociedades por ellas participadas y de las
autoliquidaciones de los impuestos sobre la Renta, Patrimonio y, en su caso, Sociedades, antes
de la toma de posesión, con ocasión del cese y al final del mandato, así como cuando se
modifiquen las circunstancias de hecho (art. 75.7).

En cuanto a las retribuciones, los miembros de la corporación con dedicación exclusiva tienen
derecho a su percepción, pero será incompatibles con las otras retribuciones con cargo a los
presupuestos de las Administraciones Públicas y de los entes, organismos o empresas de ellas
dependientes, así como para el desarrollo de otras actividades (art. 75.1). Como en seguida
veremos, el número de concejales con dedicación exclusiva habrá de ajustarse a la escala
prevista en el artículo 75 ter.

Los miembros de la corporación con dedicación parcial percibirán retribuciones por el tiempo
de dedicación efectiva a las funciones que generan tal derecho. Se establecerá en el Pleno que
cargos llevan aparejada esta dedicación parcial, así como el régimen de la dedicación mínima
necesaria para la percepción de dichas retribuciones (art. 75.2).

Tienen derecho a percibir “asistencia” por concurrir a las sesiones de los órganos colegiados
“solo los miembros de la Corporación que no tengan dedicación exclusiva no dedicación parcial”
(art 75.3).

Finalmente, tienen derecho a “indemnizaciones” por los gastos efectivos ocasionales en el

ejercicio de su cargo: todos los miembros de la Corporación, según las normas de aplicación
general en las Administraciones Públicas y las que en desarrollo de las mismas apruebe el pleno
corporativo (art 75.4).

Conforme con la legislación vigente, serán los Presupuestos Generales del Estado los que
determinarán, anualmente, el límite máximo total que pueden percibir los miembros de las
Corporaciones Locales por todos los conceptos retributivos y asistencias, excluidos los trienios
a los que en su caso tengan derecho aquellos funcionarios de carrera que se encuentren en

80
 DERECHO LOCAL

situación de servicios especiales, atendiendo entre otros criterios a la naturaleza de la

Corporación local y a su población según la siguiente tabla:

Habitantes Referencia
Más de 500.000 Secretario de Estado.
300.001 a 500.000 Secretario de Estado -10%.
150.001 a 300.000 Secretario de Estado -20%.
75.001 a 150.000 Secretario de Estado -25%.
50.001 a 75.000 Secretario de Estado -35%.
20.001 a 50.000 Secretario de Estado -45%.
10.001 a 20.000 Secretario de Estado -50%.
5.001 a 10.000 Secretario de Estado -55%.
1.000 a 5.000 Secretario de Estado -60%.

En el caso de las Corporaciones locales de población inferior a 1.000 habitantes, los miembros
de las mismas no tendrán dedicación exclusiva. Sin embargo, la nueva regulación admite que,
excepcionalmente, puedan desempeñar sus cargos con dedicación parcial, percibiendo en tal
caso sus retribuciones dentro de los límites máximos señalados al efecto en la Ley de
Presupuestos Generales del Estado.

Por lo que se refiere a las retribuciones de los Presidentes de las Diputaciones provinciales o
entidades equivalentes, tendrán un límite máximo por todos los conceptos retributivos y
asistencias que será igual a la retribución del tramo correspondiente al Alcalde o Presidente de
la Corporación municipal más poblada de su provincia.

En el caso de los Cabildos y Consejos Insulares, sus Presidentes tendrán un límite máximo por
todos los conceptos retributivos y asistencias referenciado a la retribución del tramo
correspondiente al Alcalde o Presidente de la Corporación municipal más poblada de su
provincia, según la siguiente tabla:

Habitantes Referencia
Más de 150.000 Alcalde o Presidente de la Corporación municipal más poblada
de su provincia.
25.000 a 150.000 70% del Alcalde o Presidente de la Corporación municipal más
poblada de su provincia.
O a 25.000 50% del Alcalde o Presidente de la Corporación municipal más
poblada de su provincia.

Los concejales que sean proclamados diputados provinciales o equivalentes deberán optar por
mantener el régimen de dedicación exclusiva en una u otra Entidad Local, sin que en ningún caso
puedan acumularse ambos regímenes de dedicación.

Finalmente, y con carácter general, sólo los miembros de la Corporación que no tengan
dedicación exclusiva ni dedicación parcial percibirán asistencias por la concurrencia efectiva a
las sesiones de los órganos colegiados de la Corporación de que formen parte, en la cuantía
señalada por el Pleno de la misma.

Como ya ha sido señalado, la nueva regulación no sólo ha regulado el régimen retributivo de los
miembros de las Corporaciones locales, sino que también ha limitado el número de cargos
públicos de las mismas con dedicación exclusiva. Así, la prestación de servicios en los

81
 DERECHO LOCAL

Ayuntamientos en régimen de dedicación exclusiva por parte de sus miembros deberá ajustare
a los siguientes límites:

a) En los ayuntamientos de municipios con población inferior a 1.000 habitantes, ningún

miembro podrá prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva.

b) En los ayuntamientos de municipios con población comprendida entre 1.001 y 2.000

habitantes, sólo un miembro podrá prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva.

c) En los ayuntamientos de municipios con población comprendida entre 2.001 y 3.000

habitantes, los miembros que podrán prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva
no excederá de dos.

d) En los ayuntamientos de municipios con población comprendida entre 3.001 y 10.000

habitantes, los miembros que podrán prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva
no excederá de tres.

e) En los ayuntamientos de municipios con población comprendida entre 10.001 y 15.000

habitantes, los miembros que podrán prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva
no excederá de cinco.

f) En ayuntamientos de municipios con población comprendida entre 15.001 y 20.000

habitantes, los miembros que podrán prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva
no excederá de siete.

g) En los ayuntamientos de municipios con población comprendida entre 20.001 y 35.000

habitantes, los miembros que podrán prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva
no excederá de diez.

h) En los ayuntamientos de municipios con población comprendida entre 35.001 y 50.000

habitantes, los miembros que podrán prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva
no excederá de once.

i) En los ayuntamientos de municipios con población comprendida entre 50.001 y 100.000

habitantes, los miembros que podrán prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva
no excederá de quince.

j) En los ayuntamientos de municipios con población comprendida entre 100.001 y 300.000

habitantes, los miembros que podrán prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva
no excederá de dieciocho.

k) En los ayuntamientos de municipios con población comprendida entre 300.001 y 500.000

habitantes, los miembros que podrán prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva
no excederá de veinte.

l) En los ayuntamientos de municipios con población comprendida entre 500.001 y 700.000

habitantes, los miembros que podrán prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva
no excederá de veintidós.

m) En los ayuntamientos de municipios con población comprendida entre 700.001 y 1.000.000

habitantes, los miembros que podrán prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva
no excederá de veinticinco.

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 DERECHO LOCAL

n) En los ayuntamientos de municipios de Madrid y Barcelona, los miembros que podrán prestar
sus servicios en régimen de dedicación exclusiva no excederán, respectivamente, de cuarenta y
cinco y de treinta y dos.

Por su parte, en las Diputaciones provinciales el número máximo de miembros que podrán
prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva será el mismo que el del tramo
correspondiente a la Corporación del municipio más poblado de su provincia. Y en los Cabildos
y Consejos Insulares el número máximo de miembros que podrán prestar sus servicios en
régimen de dedicación exclusiva se determinará en función del siguiente criterio: en las islas con
más de 800.000 habitantes se reduce en 2 respecto al número actual de miembros del Cabildo,
y en las de menos de 800.000 habitantes el 60% de los cargos electos en cada Cabildo Insular.

Sin embargo, estas limitaciones no serán transitoriamente de aplicación a las entidades locales
en situación de equilibrio presupuestario y financiero. En efecto, la disposición transitoria
décima de la Ley 27 /2013 establece que a las entidades locales que cumplan con los objetivos
de estabilidad presupuestaria y deuda pública, y además su período medio de pago a los
proveedores no supere en más de 30 días el plazo máximo previsto de la normativa de
morosidad, no se les aplicará, con carácter excepcional, los límites previstos en los artículos 75
bis y ter de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local hasta el 30 de junio de 2015. Sin
embargo, en ningún caso estas entidades locales podrán incrementar el número total de puestos
de trabajo de cargos públicos con dedicación exclusiva respecto al que disponían a 31 de
diciembre de 2012.

2) Derechos individuales de participación, bajo tal punto se pueden agrupar os derechos de

información sobre asuntos corporativos, institucionales y del territorio (art. 77 LBRL); la
asistencia y por lo tanto la convocatoria a las reuniones de los órganos colegiados y facultad de
intervenir en las deliberaciones (a sensu contrario, art. 78 LBRL); y a participar en las comisiones
informativas (SSTC 32/1985, 214/1990 y 93/1998); más dudas plantea el derecho a formar un
propio grupo por el conflicto que éste plantea con la legislación anti-transfuguismo.

- El derecho a la información es un derecho a consultar toda la documentación precisa para el

buen ejercicio de su cargo, la cual le debe ser entregada en el plazo de cinco días naturales,
siempre que la petición sea proporcionada y relevante para la función específica o el debate
general por parte del miembro de la corporación local (arts. 14 y 15 RO F). Este derecho, muy
conflictivo, ha sido objeto de una interpretación muy expansiva por parte de los tribunales (SSTS
de 27 de diciembre de 1994, Ar. 10459, -- 28 de septiembre de 1987, Ar. 8265).

- El derecho de asistencia, participación y deliberación (art. 12 LBRL); que se entiende, sin

perjuicio de las posibles sanciones por la inasistencia continuada y reiterada sin ninguna
justificación; pues hay que pensar que esta inasistencia puede ser una parte legítima de la acción
política (art. 78.4 LBRL). Este derecho contiene varias facultades: la del «uso de la palabra»
proposiciones, mociones, voto particular y enmiendas (art. 94.1 ROF); la facultad de formular
observaciones a las actas de anteriores sesiones (art. 91.1 ROF); solicitar la retirada de puntos
del orden del día; utilización del turno «por alusiones» de manera «breve y concisa» [ art.
94.1.d); de plantear cuestiones «de orden» sobre aplicación de un precepto legal o normativo
(art. 94.2 ROF); de formular ruegos y preguntas; y finalmente la facultad de voto sobre
proyectos, acuerdos y resto de decisiones que se estén ventilando en la sesión correspondiente.

- En cuanto al derecho a participar en las comisiones informativas o de otro tipo -muy

potenciadas en el Pacto Local de 1999-, se trata de una obligación que ha quedado establecida
en el ROF precisamente a raíz de varios conflictos llegados al TC (en especial, la STC 32/ 1985).

83
 DERECHO LOCAL

- Al derecho a formar un propio grupo por el conflicto que éste plantea con la legislación anti-
transfuguismo se le ha otorgado un subepígrafe específico, dada la complejidad de la cuestión.

3) Se habla también de unos derechos individuales de participación política de ejercicio

conjunto. Estos serían: el derecho a elegir y cesar al presidente de la corporación (en especial,
uso de las mociones de censura, de régimen complejo 38); el derecho de petición de reuniones
extraordinarias (plenarias o de comisiones); plantear el debate sobre la gestión del Gobierno
local; elección de miembros de la organización funcional dependiente de la corporación local
(patronatos, consorcios, empresas públicas, cajas de ahorro, etc.); y el derecho a elegir y ser
elegido, en el caso de los concejales, como miembro de la diputación provincial (art. 206 LOREG).

4) Existe un último derecho a la renuncia libre ex artículo 9.4 LBRL, que debe hacerse ante el
Pleno de la Corporación (STC 214/ 1998).

Finalmente, algunos autores han recogido las peculiaridades que para los miembros de las
corporaciones locales presentaría el ejercicio del derecho de expresión y de honor, que no nos
parece necesario tratar por cuanto son especificaciones de derechos políticos o ciudadanos,
pero no están directamente vinculados al estatus de los miembros de las corporaciones locales.

3.2. Deberes

De una manera simplificada, pues en muchas ocasiones ya han sido tratados, se puede hablar
de los siguientes deberes:

- Deber de prestar juramento o promesa de acatamiento constitucional, necesario para acceder

a la condición de miembro de una corporación local.

- Deber de formular la declaración de bienes y actividades privadas, que ya fue comentada. -

Deber de mantener la compatibilidad del cargo en los términos que expresa el artículo 10 ROF.

- Deber de comunicar las ausencias del término municipal superiores a 8 días (art. 12.2 ROF).

- Deber de utilizar la condición pública sin abuso y de acuerdo con la ley (ex art. 20 RO F).

- Deber de asistencia regular a las reuniones de órganos colegiados (art. 78.4 LBRL).

- Deber de abstención en las deliberaciones y votaciones cuando hay un interés personal, según
el artículo 76 LBRL y la LRJPAC y Ley de Contratos públicos.

- Un genérico deber de custodia y cuidado de la documentación que utilice (art. 16.1 y 2 ROF).

- El deber de cuidado y reserva sobre las deliberaciones en las que participe y así lo exijan (art.
16.3 ROF).

4. La responsabilidad de los miembros de las corporaciones locales

El estudio de la responsabilidad de cualquier tipo de cargo político exigiría un estudio

monográfico de gran extensión e intensidad que está pendiente de hacerse en España de un
modo unívoco y completo. Ahora solamente trataremos algunos aspectos capitales que se
derivan del estatus de los miembros de las corporaciones locales.

El sistema de responsabilidad viene enmarcado por el artículo 78.1 LBRL según el cual:
«1. Los miembros de las Corporaciones locales están sujetos a responsabilidad civil y penal por
los actos y omisiones realizados en el ejercicio de su cargo. Las responsabilidades se exigirán ante
los Tribunales de Justicia competentes y se tramitarán por el procedimiento ordinario aplicable.

84
 DERECHO LOCAL

2. Son responsables de los acuerdos de las Corporaciones locales los miembros de las mismas que
los hubiesen votado favorablemente.

3. Las Corporaciones locales podrán exigir la responsabilidad de sus miembros cuando por dolo o
culpa grave, hayan causado daños y perjuicios a la Corporación o a terceros, sí éstos hubiesen
sido indemnizados por aquélla.

4. Los Presidentes de las Corporaciones locales podrán sancionar con multa a los miembros de las
mismas, por falta no justificada de asistencia a las sesiones o incumplimiento reiterado de sus
obligaciones, en los términos que determine la Ley de la Comunidad Autónoma, y
supletoriamente, la del Estado».

Pueden, en gran medida, eximirse de tal responsabilidad mediante la impugnación de los

acuerdos de las entidades locales que (supongan) incurren en infracciones del ordenamiento
jurídico, conforme al artículo 63.1.b) LBRL.

Debemos, en primer lugar, distinguir claramente dos ámbitos de responsabilidad: a) la

responsabilidad administrativa derivada de su función como partes del engranaje
administrativo, y b) la responsabilidad penal derivada de su cargo.

a) En el primer caso, la responsabilidad administrativa está enmarcada por el citado artículo 78

LBRL. Ésta se puede sustanciar en los siguientes casos: falta injustificada de las sesiones e
incumplimiento reiterado de las obligaciones. Su desarrollo no fue más allá, de lo que en algún
momento algo posterior, estableciera la LRJPAC 30/1992, y su posterior y más completa reforma
por la Ley 4/1999. Básicamente establece un conjunto de medidas relativas de la determinación
de la responsabilidad patrimonial de la administración o de sus servidores por fallos en el
servicio y la acción de regreso hoy reguladas en los artículos 32 y 33 de la Ley 40/2015 de
régimen jurídico del sector público (LRJSP).

La sanción posible es la multa, puesto que otras actuaciones podrían vulnerar la garantía del
nombramiento democrático que establece el artículo 23 CE. El artículo 18 ROF ha establecido
una norma adicional, cuando señala que para su cuantía se estará a lo dispuesto en el RDL 781/
1986, de 18 de abril, artículo 73 (de muy pobre contenido). Se trata de un conjunto de
determinaciones excesivamente amplias y, por eso, dotadas de una notable vaguedad, lo cual,
bajo cierto punto de vista, contraviene el principio de legalidad y de complemento indispensable
en materia sancionadora cuando se trata de sanciones administrativas. Debe ser, pues, la
legislación de las CC.AA. la que complete estos términos que en la legislación estatal han
quedado tan vacíos.

b) En cuanto a la responsabilidad penal, el artículo 78.1 LBRL es muy claro al respecto. El artículo
19 ROF lo completa estableciendo la vigencia, como no podía ser de otro modo, de una de las
derivaciones del principio non bis in ídem con respecto al posible procedimiento administrativo
sancionador que se hubiera abierto con anterioridad, que deberá suspenderse en tanto se
ventila el juicio penal.

El tratamiento de los delitos y las penas excede de lo conveniente en este lugar. No obstante, se
ha ido poco a poco delimitando con mayor claridad cuándo y qué delitos son «típicos» de los
miembros de carácter político de las corporaciones locales. Y, así, se ha delimitado la extensión
de las «funciones públicas>>, del carácter de <<autoridad pública>>.Así como los delitos
característicos y su extensión: tráfico de influencias, desobediencia y denegación de auxilio
debió a la administración de justicia; infidelidad en la custodia de documentos; revelación de
secretos e información que conozcan por razón del cargo (<<información privilegiada>>;

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 DERECHO LOCAL

cohecho propio e impropio; malversación de caudales o efectos públicos; fraudes y exacciones

ilegales; abandono de destino; estafa y apropiación indebida; y especialmente prevaricación.

VI. Organización política y actuación corporativa de los miembros de las corporaciones locales:
grupos políticos y miembros no adscritos**
1. Los grupos políticos
1.1. Constitución y trascendencia para la organización y el funcionamiento de las
corporaciones locales

De acuerdo con lo establecido en el artículo 73.3 LBRL, los miembros de las corporaciones locales
se constituirán, a efectos de su actuación corporativa, en grupos políticos, con excepción de
aquéllos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que
fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de
miembros no adscritos (sobre estos últimos, vid. infra 2).

Como se ha señalado en la jurisprudencia, nuestro ordenamiento opta de este modo «por una
organización grupal del trabajo corporativo», cuyo desarrollo normativo se acomete en los
artículos 23 y ss. del vigente Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico
de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre (RO F).

Ningún miembro de una corporación local podrá pertenecer simultáneamente a más de un

grupo (art. 23.2 ROF). Los grupos políticos se constituirán mediante escrito dirigido al Presidente
y suscrito por todos sus integrantes, que se presentará en la Secretaría general de la Corporación
dentro de los cinco días hábiles siguientes a la constitución de la Corporación. En el mismo
escrito de constitución se hará constar la designación de Portavoz del grupo, pudiendo
designarse también suplentes (art. 24 ROF). De la constitución de los grupos políticos y de sus
integrantes y portavoces, el Presidente dará cuenta al Pleno en la primera sesión que se celebre
(art. 25 ROF). Los miembros de la Corporación que adquieran su condición con posterioridad a
la sesión constitutiva de la Corporación deberán incorporarse a los grupos, conforme a las reglas
acordadas por la Corporación (art. 26 ROF).

La organización de la actuación corporativa de los miembros de las corporaciones locales a

través de grupos políticos se manifiesta, de manera señalada, en la regulación de los debates de
las corporaciones y en la composición de los órganos colegiados que se formen en el seno de las
mismas cuando esté prevista la participación en dichos órganos de miembros de la corporación.

Tal es el caso, en particular, de las comisiones informativas. Así, los turnos de intervención en
los debates corresponden, en principio, a los grupos políticos (art. 94.1 ROF). Y es también a
éstos a los que se atiende a la hora de regular la composición de los órganos colegiados.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 ROF, corresponde a los grupos políticos designar,
mediante escrito de su portavoz dirigido al presidente, a aquéllos de sus componentes que
hayan de representarlos en todos los órganos colegiados integrados por miembros de la
corporación pertenecientes a los diversos grupos. Esta previsión se proyecta particularmente en
la composición de las comisiones informativas, ya que estas comisiones estarán integradas de
forma que su composición se acomode a la proporcionalidad existente entre los distintos grupos
políticos representados en la corporación. Igualmente, la adscripción concreta a cada comisión
de los miembros de la corporación que deban formar parte de la misma en representación de
cada grupo, se realizará mediante escrito del portavoz del mismo dirigido al alcalde o presidente,
y del que se dará cuenta al pleno (art. 125 ROF).

86
 DERECHO LOCAL

La compatibilidad del reconocimiento a los grupos políticos del derecho a formar parte de todos
los órganos colegiados (art. 29 ROF) con la exigencia de que la composición de las comisiones
informativas se acomode a la proporcionalidad existente entre los distintos grupos políticos
representados en la corporación (art. 125 ROF), ha planteado dudas en el caso de aquellas
corporaciones que admiten que puedan formar grupo propio las formaciones políticas que han
obtenido un único representante en la corporación, así como en aquellas otras en las que el
grupo mixto ha quedado integrado por un solo representante. En estos supuestos, la presencia
de ese único representante en todas las comisiones informativas impide, en puridad, garantizar
que la composición de las mismas se acomode a la proporcionalidad existente entre los distintos
grupos representados en la corporación, ya que, en sentido estricto, ello sólo sería posible
reproduciendo en cada comisión la composición del pleno de la corporación.

Al respecto, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2001

(Ref. Iustel: §209627) señala en su FD 4.º lo siguiente:
«A partir del principio general de participación de las minorías que hemos enumerado, se hace
preciso fijar las consecuencias que puedan derivarse para el mismo de las exigencias implícitas en
el principio de proporcionalidad en la participación, impuesto también por la doctrina
constitucional y acogido explícitamente por el ROF.

El problema alcanza toda su dimensión en el supuesto de los grupos municipales compuesto por
un concejal, como ocurre en el caso que ahora enjuiciamos.

La sentencia de instancia funda su decisión -como antes hemos indicado-- en la tesis sostenida
por este Tribunal Supremo en su sentencia de 29 de noviembre de 1990. Aparte de que en esta
sentencia se dice expresamente que en el Ayuntamiento concernido los concejales no estaban
constituidos formalmente en grupos, sin embargo, en ella se vino en definitiva a avalar la idea de
que, si un partido tuviera un solo concejal, éste no tendría derecho a ser miembro de todas las
comisiones, sino que el citado principio de proporcionalidad le obligaría a reducir su presencia a
algunas de ellas.

Con conocimiento de que ésta ha sido la decisión de la Sala en la mencionada sentencia,

entendemos que es doctrina que debe ser modificada, como nos disponemos a hacer.

Como hemos visto, tanto las normas jurídicas aplicables como la doctrina constitucional refieren
a todos los grupos municipales el derecho a participar en las Comisiones, derecho que se funda
en el fin de facilitarles el conocimiento y reflexión sobre las materias en que han de intervenir con
posterioridad con carácter decisorio, lo que nos indica que no existe argumentación de suficiente
relevancia como para privar a cualquier grupo, por mínimo que sea, de formar parte de una
comisión informativa, si es su deseo, porque afirmar otra cosa sería condenarlo a que en
determinadas materias -las de competencia de la comisión de que se no pudiese «participar con
plena eficacia en el estudio, privándole del tiempo necesario para el estudio en detalle de los
asuntos que ello requiere, o de ambas cosas» (sentencia citada del Tribunal Constitucional).

Es por eso que cabe concluir que todo grupo, por el hecho de serlo, puede pedir y tiene el derecho
a que al menos uno de sus concejales forme parte de todas las comisiones, porque no se le puede
obligar a tomar su opción de voto en la decisión final sin haber podido acceder a su Jase de
preparación y estudio en comisión.

No se opone a este fundamento sustancial de su derecho a participar en todas las comisiones

informativas que éstas hayan de respetar el principio de proporcionalidad en su formación, del
que no se sigue necesariamente -en contra de lo que habíamos dicho en la sentencia de 29 de
noviembre de que sí se da acceso a todas ellas a un grupo de un solo concejal, entonces tendrían
que formarlas todos los concejales, por lo que el criterio de proporcionalidad habría que referirlo
al conjunto de las comisiones, no a cada una de ellas.

87
 DERECHO LOCAL

Como hemos dicho, el fundamento sustancial del derecho de los grupos a participar en las
comisiones obliga a que se haga efectivo en relación con cada una de ellas, por lo que en el
supuesto de que un grupo tenga un solo concejal y por eso no pueda alcanzarse una
proporcionalidad matemáticamente exacta en la formación de las comisiones, ha de ser este
principio el que ceda a favor del de participación en la fase de estudio y preparación de las
decisiones, aspecto perfectamente incardinado en la doctrina constitucional que señala que la
proporcionalidad no implica de ningún modo que cada una de las comisiones sea reproducción
exacta, a escala menor, del Pleno municipal, sino sólo que al fijar la composición de las comisiones
se procure de dotar de presencia en ellas a las fuerzas políticas presentes en el Pleno».

1.2. Dotación de medíos económicos, personales y funcionales al servicio de los grupos

políticos

La dimensión colectiva (o grupal) de la actuac10n corporativa de los miembros de las

corporaciones locales, que se manifiesta en la pivotalidad política que la referida regulación y
jurisprudencia confiere a los grupos políticos, tiene su correlato necesario en la dotación de
medios de apoyo que se reconoce a los mismos para el eficaz desempeño de sus funciones. Así,
el pleno de la corporación, con cargo a los presupuestos anuales de la misma, podrá asignar a
los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo,
idéntico para todos los grupos, y otro variable, en función del número de miembros de cada uno
de ellos, dentro de los límites que, en su caso, se .establezcan con carácter general en las Leyes
de Presupuestos Generales del Estado y sin que puedan destinarse al pago de remuneraciones
de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación o a la adquisición de bienes que
puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial (art. 73.3, párrafo segundo, LBRL). Los
grupos políticos deberán llevar una contabilidad específica de la dotación mencionada, que
pondrán a disposición del pleno de la corporación siempre que éste lo pida (art. 73.3, párrafo
quinto, LBRL).

El ROF completa estas previsiones legales al contemplar una serie de medios de apoyo adicional
de los que deberá dotarse a los grupos políticos. Así, en la medida de las posibilidades
funcionales de la organización administrativa de la entidad local, los diversos grupos políticos
dispondrán en la sede de la misma de un despacho o local para reunirse de manera
independiente y recibir visitas de ciudadanos, y el presidente o el miembro de la corporación
responsable del área de régimen interior pondrá a su disposición una infraestructura mínima de
medios materiales y personales (art. 27 ROF). Asimismo, los grupos políticos podrán hacer uso
de locales de la Corporación para celebrar reuniones o sesiones de trabajo con asociaciones para
la defensa de los intereses colectivos, generales o sectoriales de la población. El presidente o el
miembro corporativo responsable del área de régimen interior establecerán el régimen
concreto de utilización de los locales por parte de los grupos de la corporación, teniendo en
cuenta la necesaria coordinación funcional y de acuerdo con los niveles de representación
política de cada uno de ellos. No se permitirá este tipo de reuniones coincidiendo con sesiones
del Pleno o de la Comisión de Gobierno (art. 28 ROF).

2. Los miembros de la corporación no adscritos a grupo político alguno

La reforma de la LBRL operada por la Ley 57 /2003, de 16 de diciembre, de medidas de

modernización del Gobierno Local, introdujo en la Ley la figura del miembro de la corporación
«no adscrito» a grupo político alguno. Esta figura, anteriormente inexistente, se crea en el marco
de las medidas que desde finales de la década de los noventa del siglo pasado han venido
acordando las diferentes fuerzas políticas (no todas ellas con un alcance normativo, sino en
ocasiones como mero compromiso o «código de conducta» político) para luchar contra el

88
 DERECHO LOCAL

fenómeno del llamado «transfuguismo» político en las entidades locales. La finalidad perseguida
por todas estas medidas -a las que nos referiremos de forma más detenida en el siguiente
apartado- es la de «penalizar» (y, de este modo, desincentivar) tales prácticas políticas, que se
juzgan profundamente nocivas para la calidad de la democracia local y el buen funcionamiento
democrático de las entidades locales, privando a los miembros de las corporaciones locales que
se desvinculen de la formación política que presentó la candidatura por la que concurrieron a
las elecciones, al menos de aquellos derechos y facultades (de los que sí disfrutan, en cambio,
los miembros adscritos a un grupo político) que no integran o afectan al núcleo de su función
representativa, toda vez que éste sí se halla constitucionalmente protegido por el artículo 23.2
CE y, por tanto, sustraído a intervenciones limitativas del legislador.

Como ya ha sido señalado, el artículo 73.3 LBRL establece en su párrafo primero que los
miembros de las corporaciones locales que no se integren en el grupo político que constituya la
formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia no
podrán constituir otro grupo ni integrarse en ningún otro (ni siquiera en el grupo mixto) y
tendrán por ello la consideración de miembros no adscritos. Esta previsión se extiende en los
municipios a aquellos supuestos en los que es la mayoría de los concejales de un grupo político
municipal la que abandona la formación política que presentó la candidatura por la que
concurrieron a las elecciones o fueron expulsados de la misma. Según dispone el párrafo final
del artículo 73.3 LBRL, también en estos casos serán los concejales que permanezcan en la citada
formación política los legítimos integrantes de dicho grupo político a todos los efectos, por lo
que quienes se desvinculen del mismo tendrán la consideración de concejales no adscritos,
aunque sean la mayoría de los concejales elegidos en su día por la candidatura de dicha
formación política. En cualquier caso, se prevé que el secretario de la corporación podrá dirigirse
al representante legal de la formación política que presentó la correspondiente candidatura a
efectos de que notifique la acreditación de las circunstancias señaladas.

La «penalización» (normativa) de los miembros de las corporaciones locales que se desvinculen

de sus formaciones políticas de procedencia no se limita a la imposibilidad de constituir otro
grupo político o de integrarse en ningún otro, y de disfrutar por tanto de los derechos y
facultades reservados a los mismos. En su párrafo tercero, el artículo 73.3 LBRL establece
también que los derechos económicos y políticos de los miembros no adscritos no podrán ser
superiores a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia, y
se ejercerán en la forma que determine el reglamento orgánico de cada corporación (si bien,
según establece el párrafo cuarto del precepto legal citado, esta previsión no será de aplicación
en el caso de candidaturas presentadas como coalición electoral, cuando alguno de los partidos
políticos que la integren decida abandonarla). La posibilidad de que las propias corporaciones
locales determinen, en el marco de lo dispuesto en el citado precepto legal, la forma en que los
miembros no adscritos podrán ejercer los derechos que les corresponda como tales, ha llevado
en muchos casos a que a estos miembros se les prive, por ejemplo, de la posibilidad de ejercer
el cargo en régimen de dedicación exclusiva (art. 75.1 LBRL), de formar parte de la junta de
portavoces o de gozar de los beneficios económicos y de la infraestructura asignados a los
grupos políticos. Tales medidas, acordadas con base en el artículo 73.3 LBRL, han sido a menudo
cuestionadas en vía jurisdiccional (y en ocasiones incluso en vía de recurso de amparo ante el
Tribunal Constitucional), al entender los afectados que las mismas vulneran su derecho
fundamental, garantizado por el artículo 23.2 CE, a ejercer sus cargos públicos de miembros de
una corporación local en condiciones de igualdad y con los requisitos señalados en las leyes (el
llamado íus in officium).

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 DERECHO LOCAL

El Tribunal Constitucional (TC) ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la constitucionalidad de

medidas derivadas del estatus jurídico establecido en el artículo 73.3 LBRL para los miembros
no adscritos de corporaciones ocales en su Sentencia 169/ 2009, de 9 de julio. En dicha sentencia
de amaro se analiza, concretamente, si el acuerdo de una Diputación Provincial or el que, en
virtud de lo dispuesto en el artículo 73.3 LBRL, se consideró como miembros no adscritos de la
referida corporación a los recurrentes en amparo, vulnera o no sus derechos de participación
política reconocidos en el artículo 23 CE. Los recurrentes aducían que el referido Acuerdo había
lesionado sus derechos al haber restringido algunas de las facultades que como diputados
provinciales les correspondían, colocándolos así en una situación de desventaja respecto de los
diputados adscritos a un grupo político.

El TC comienza señalando en su sentencia que para determinar si concurren las lesiones

alegadas resulta preciso analizar si la decisión de considerar a los recurrentes como diputados
no adscritos y suprimir, como consecuencia de ello, el grupo mixto de la corporación, ha
menoscabado los derechos de estos diputados provinciales a ejercer las funciones de
representación inherentes a su cargo o, dicho en otros términos, si las limitaciones o
restricciones que se derivan del referido acuerdo inciden en el núcleo de su función
representativa, ya que sólo en este caso podría apreciarse la vulneración de los derechos
fundamentales invocados.

Con carácter preliminar, el TC considera que:

«entre las funciones que pertenecen al núcleo inherente a la función representativa que
constitucionalmente corresponde a los miembros de una corporación provincial se encuentran la
de participar en la actividad de control del gobierno provincial, la de participar en las
deliberaciones del pleno de la corporación, la de votar en los asuntos sometidos a votación en
este órgano, así como el derecho a obtener la información necesaria para poder ejercer las
anteriores. Como a continuación se verá, sin embargo, ninguna de estas facultades se ve
necesariamente comprometida como consecuencia de la supresión del grupo mixto» (F] 3. º).

A continuación, el TC examina una por una las distintas limitaciones al ejercicio del derecho de
participación política de los diputados recurrentes que en el caso había establecido respecto de
éstos el acuerdo impugnado, a saber: (i) no podían formar parte de la junta de portavoces; (ii)
tampoco podían formar parte como grupo político de las comisiones informativas; (iii) no podían
seguir ejerciendo el cargo de diputado provincial en régimen de dedicación exclusiva, y, por
último, (iv) no podían seguir gozando de los beneficios económicos y de la infraestructura que
anteriormente se les había asignado como grupo mixto.

Sostiene el TC, en primer lugar, que la pérdida de la posibilidad de desarrollar su actividad en

régimen de dedicación exclusiva, así como los beneficios económicos y la infraestructura
asociada al grupo, son limitaciones que, con carácter general, no pueden considerarse lesivas
de los derechos que consagra el artículo 23 CE. La toma en consideración del régimen jurídico
de la junta de portavoces, prosigue la sentencia,
«permite llegar a la misma conclusión respecto de la imposibilidad de formar parte de la misma
que para los diputados provinciales no adscritos se deriva de la supresión del grupo mixto, toda
vez que ni la junta de portavoces ejerce competencias decisorias de ninguna clase, ni la
participación en ella resulta determinante desde el punto de vista de la actividad de control o de
la obtención de información necesaria para el desarrollo del resto de las funciones que pertenecen
al núcleo de la función representativa que constitucionalmente corresponde a los diputados
provinciales. Por otro lado, según se comprobará en el fundamento jurídico 6 estas medidas
contenidas en el Acuerdo impugnado pueden considerarse adecuadas, necesarias y

90
 DERECHO LOCAL

proporcionadas respecto de la satisfacción de un fin legítimo, como es el perseguido por el

legislador al reformar el art. 7 3. 3 LBRL para dar al precepto su redacción vigente. Ni la
consideración de estos diputados provinciales como miembros no adscritos de la corporación, con
la consiguiente supresión del grupo mixto, ni las consecuencias que de ello se derivan respecto de
estos extremos de su régimen jurídico, vulneran, por tanto, el derecho de los recurrentes a ejercer
su ius in officium» (FJ 4. º)>>.

Por el contrario, el TC llega a una conclusión distinta al examinar la decisión de privar a los
miembros no adscritos del derecho de voto en las comisiones informativas. El Tribunal lo razona
del siguiente modo:
«A pesar de que la función de estas comisiones no es adoptar acuerdos, sino preparar el trabajo
del Pleno, que será el órgano que, en su caso, adopte las decisiones correspondientes, en la STC
3211985, de 6 de marzo, ya dijimos, a propósito del papel de estas comisiones informativas en el
proceso de toma de decisiones del Pleno, que "sólo un formalismo que prescinda absolutamente
de la realidad puede ignorar la trascendencia que en este proceso tiene la Jase de estudio y
elaboración de las propuestas", "que se adoptarán por mayoría de votos y recogerán el voto
particular de quien así lo desee" (F 2). A la vista de la relevancia de los dictámenes o informes
adoptados en su seno de cara al ejercicio de la función de control, así como a la formación de la
voluntad de la corporación a través del Pleno, ha de concluirse que la decisión de permitir a los
concejales no adscritos la asistencia y la participación en las deliberaciones, pero no el derecho a
votar en las comisiones informativas, entorpece y dificulta la posterior defensa de sus posiciones
políticas mediante la participación en las deliberaciones y la votación de los asuntos en el Pleno,
e incide por ello en el núcleo de las funciones de representación que son propias del cargo de
diputado provincial, lo que determina que se haya producido la lesión de los derechos contenidos
en el art. 23.2 CE alegada por los recurrentes >>.

Así, según continúa el TC,

«de lo anterior no se deriva, sin embargo, que los no adscritos tengan derecho a que su voto
compute en los mismos términos que el de los miembros de la comisión informativa adscritos a
grupo. Si así fuera, teniendo en cuenta que la comisión informativa es una división interna del
Pleno de la corporación, sus miembros no adscritos disfrutarían en su seno de una posición de
sobrerrepresentación. Tal y como señalamos en la STC 3211985, de 6 de marzo, "la composición
no proporcional de las Comisiones informativas resulta constitucionalmente inaceptable porque
éstas son órganos sólo en sentido impropio y en realidad meras divisiones internas del Pleno", de
tal manera que, en "cuanto partes del Pleno deben reproducir, en cuanto sea posible, la estructura
política de éste" (F 2). Esta exigencia despliega sus efectos tanto para garantizar los derechos de
participación política de las minorías, que es lo que se cuestionaba en la citada Sentencia, como
en el sentido opuesto, es decir, para evitar la materialización del riesgo de sobrerrepresentación
de la minoría que se deriva del derecho de participación directa en las comisiones informativas
que corresponde a los miembros no adscritos de la corporación. Por esta razón, ya sea a través
de las normas que regulen la organización y funcionamiento de la corporación, o del propio
Acuerdo a través del cual se materialice lo dispuesto en el art. 7 3. 3 LBRL, habrán de adoptarse
las disposiciones organizativas que procedan, de cara a garantizar que el derecho de los
concejales no adscritos a participar en las deliberaciones y a votar en las comisiones informativas
no altere la citada exigencia de proporcionalidad» (FJ 4. ".).

3. La lucha contra el transfuguismo en las corporaciones locales

Si hay dos fenómenos que en los últimos años han venido erosionando de forma creciente y
preocupante la calidad de la democracia local -y, por ende, la entera credibilidad institucional
de nuestras Administraciones locales-, ésos son, sin lugar a dudas, la corrupción y el
transfuguismo.

91
 DERECHO LOCAL

En principio, estos dos fenómenos no tienen por qué ir asociados (cada uno de ellos es, por sí
solo, altamente corrosivo para la calidad de la democracia local), pero lo cierto es que con
frecuencia cada vez mayor ambos fenómenos se presentan, por añadidura, estrechamente
vinculados entre sí.

Por ello, en mayo de 2006 el entonces Ministro de Administraciones Públicas y las principales
formaciones políticas del país renovaron el llamado Pacto contra el transfuguismo, suscribiendo
la «II.3 Addenda al Acuerdo sobre un Código de Conducta política en relación con el
transfuguismo en las Corporaciones locales». Dicho pacto o acuerdo se había firmado
originariamente el 7 de julio de 1998, siendo posteriormente renovado el 26 de septiembre de
2000, en lo que constituyó la primera adición al mismo. Desde entonces el Pacto ha conocido
diversos altibajos. De un lado, no cabe duda de que la sola existencia del pacto ha permitido
fomentar y consolidar en la opinión pública el consenso y la conciencia acerca del efecto
profundamente corrosivo que las conductas tránsfugas tienen sobre la confianza de los
ciudadanos en el buen funcionamiento de la democracia representativa, en la que, por virtud
del sistema electoral vigente -que gira en torno a candidaturas cerradas y bloqueadas
(promovidas además, la mayoría de las veces, por partidos políticos o coaliciones de partidos)-,
los electores otorgan su voto a candidaturas y no a candidatos.

Asimismo, el pacto ha impulsado algunas reformas legislativas significativas, tendentes a

penalizar política e institucionalmente (y, por lo tanto, desincentivar) las conductas tránsfugas,
es decir, todas aquellas conductas que consistan o tengan por efecto la desvinculación del cargo
electo de la formación política o agrupación electoral que lo integró en su candidatura sin
renunciar al mandato, y permitan, como factor determinante, o bien el cambio o bien el
mantenimiento de una mayoría gobernante, o dificulten a esta última el ejercicio de su
responsabilidad. En este sentido, cabe mencionar de nuevo la creación de la figura del «miembro
no adscrito» de las corporaciones locales, a cuya regulación legal acabamos de referirnos en el
apartado anterior, o la introducción de la exigencia de votación nominal en las mociones de
censura (arts. 23.3 y 33.3 LBRL).

De otro lado, el pacto ha tenido también evidentes sombras, sobre todo en su funcionamiento.
Han sido demasiados los casos en que las formaciones que lo han suscrito, representadas en su
C omisión de Seguimiento, no han sido capaces de lograr el acuerdo a la hora de determinar el
carácter tránsfuga de ciertos comportamientos o el aprovechamiento político de los mismos por
otra fuerza política. La razón que explica tal situación es bien sencilla: las formaciones políticas
representadas en su Comisión del Seguimiento, y llamadas a juzgar sobre los presuntos
supuestos de transfuguismo, son casi siempre, al mismo tiempo, jueces y partes de las
controversias suscitadas. De ahí que, como admiten las propias fuerzas políticas en la
declaración que precede a los acuerdos incorporados al Pacto en mayo de 2006, exista «la
necesidad de introducir mejoras y cambios en los compromisos (...), que permitan culminar el
esfuerzo de aislamiento y erradicación» del transfuguismo, debiéndose en esta nueva etapa
«priorizar los acuerdos y medidas concretas que permitan la efectividad de este compromiso».

Pues bien, la segunda (y por ahora última) adición al Pacto contra el transfuguismo comprende,
en lo esencial, las siguientes previsiones y medidas:

• En primer lugar, se procura precisar aún más la noción de «tránsfuga», cuyo contorno
resultaba aún en ocasiones difuso. Se entiende por tal al representante local «que, traicionando
a sus compañeros de lista y/ o de grupo -manteniendo estos últimos su lealtad con la formación
política que los presentó en las correspondientes elecciones locales-, o apartándose

92
 DERECHO LOCAL

individualmente o en grupo del criterio fijado por los órganos competentes de las formaciones
políticas que los han presentado, o habiendo sido expulsados de éstas, pactan con otras fuerzas
para cambiar o mantener la mayoría gobernante en una entidad local, o bien dificultan o hacen
imposible a dicha mayoría el gobierno de la entidad». En caso de duda, será la formación política
que haya incluido al representante local en su candidatura la que deberá aclarar por escrito si
éste se ha apartado de la disciplina de partido, a efectos de su posible calificación como
tránsfuga.

• Se establece que las medidas previstas para los tránsfugas serán igualmente de aplicación a
aquellos miembros de las corporaciones locales que se beneficien de su conducta. • Los partidos
políticos se comprometen a rechazar y a no admitir en sus respectivos grupos políticos a cargos
representativos locales integrados en la candidatura de otra formación, mientras mantengan el
cargo conseguido en su candidatura original. En realidad, tal cambio de grupo ya no lo permite
el artículo 73.3 LBRL, en la medida en que, como ya ha sido señalado, éste establece que los
miembros de las corporaciones locales que no se integren en el grupo político que constituya la
formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen el grupo de procedencia
tendrán en todo caso la consideración de miembros no adscritos.

• Igualmente, los partidos políticos se comprometen a impedir la utilización de tránsfugas para

constituir, mantener activamente o cambiar las mayorías de gobierno en las instituciones
públicas, a no apoyar ninguna iniciativa que provenga de los mismos, y a desincentivar el
transfuguismo político a través incluso de la adopción de medidas disuasorias de carácter
reglamentario y protocolario.

• En relación con la figura de los miembros no adscritos de las corporaciones locales, se acuerda
adoptar, para hacer efectivas y eficaces las previsiones del artículo 73.3 LBRL ya hoy vigentes y
dirigidas a evitar las llamadas «plusvalías del disidente», las siguientes medidas, bien de
desarrollo normativo, bien de interpretación «fiel y leal» de este principio legalmente
consagrado:

- Los miembros no adscritos no podrán ejercer los derechos atribuidos por la regulación
aplicable a los grupos políticos en el desarrollo de las sesiones plenarias.

- No podrán mejorar su situación anterior al abandono del grupo de origen en cuanto a su

participación en las Comisiones, ni dicho grupo verá reducida su participación en las mismas a
causa de la baja sufrida.

- No podrán participar en la junta de portavoces, pues no representan los miembros no adscritos

a grupo alguno.

- Las asignaciones de medios económicos o materiales por concepto de grupo político no serán
aplicables a los miembros no adscritos, ni deberá el grupo perjudicado o disminuido en su
composición sufrir merma institucional alguna en los medios y asignaciones que como tal grupo
le correspondiesen con anterioridad.

- Los partidos políticos se comprometen a no aceptar en sus equipos de gobierno a miembros

de la corporación que hayan incurrido en conductas de transfuguismo, y rechazan la posibilidad
de que se efectúen cualesquiera nombramientos o se asignen responsabilidades en favor de
tránsfugas.

• Las formaciones que suscriben el Pacto se comprometen también a rechazar explícitamente

los supuestos de incumplimiento o de desobediencia a lo acordado en que puedan incurrir sus

93
 DERECHO LOCAL

grupos políticos en las entidades locales, para lo cual asumen la obligación de, mediante la
aplicación de sus propios Estatutos, incoar los correspondientes expedientes disciplinarios y
expulsar de la organización a sus representantes tránsfugas o a aquéllos que violenten el citado
compromiso instrumentalizando o apoyándose en tránsfugas.

• La Comisión de Seguimiento, presidida por el Ministro de Administraciones Públicas e

integrada por un representante de cada una de las formaciones políticas firmantes del Pacto, es
el órgano encargado del control y seguimiento de su cumplimiento. Es éste el órgano al que
compete, en primera instancia, pronunciarse sobre la concurrencia de todos y cada uno de los
supuestos definidos en el Pacto como constitutivos de transfuguismo.

• Para determinar la concurrencia o no de dichos supuestos en los casos en que la Comisión de

Seguimiento no alcance una valoración unánime, se acordó crear una Comisión de Expertos
Independientes. Esta medida fue probablemente la más novedosa -y necesaria- de cuantas se
adoptaron en el marco de esta segunda adición al Pacto contra el transfuguismo, ya que actúa
sobre la causa que ha venido determinando la ineficacia del pacto en un número creciente de
casos, a saber: la ausencia de acuerdo en el seno de la Comisión de Seguimiento a la hora de
calificar las conductas sometidas a su examen. La Comisión de Expertos tiene la naturaleza de
órgano de apoyo a la Comisión de Seguimiento y está compuesta por cinco miembros. Juristas
de reconocido prestigio en el ámbito local e independientes, elegidos mediante el consenso de
todos los miembros de dicha Comisión. Su mandato es de cuatro años, renovable por un período
de igual duración, y sus miembros son inamovibles durante ese plazo, salvo renuncia o el
desarrollo de funciones profesionales incompatibles con la independencia requerida. Los
acuerdos de la Comisión, que exigen el voto favorable de al menos cuatro de sus miembros,
deben ser motivados y deben contener un pronunciamiento sobre el fondo de los asuntos
planteados en todo caso. Los partidos firmantes del Pacto se comprometen a aceptar los
acuerdos de la Comisión de Expertos y a actuar en consecuencia con los mismos en los casos en
que la misma aprecie la concurrencia de un supuesto de transfuguismo.

•En relación con aquellos electos locales que hayan sido declarados tránsfugas, los partidos
firmantes se comprometen también a la adopción de las siguientes medidas:

- Se formará en cada mandato una relación de aquellos electos locales declarados tránsfugas y
de los que, también previa declaración de la Comisión de Seguimiento, hayan violado el Pacto
por apoyarse en aquéllos. Mediante norma con rango de ley se establecerá un marco normativo
adecuado para la ejecución de esta medida. (Al establecer tal cautela, los partidos firmantes del
Pacto parecen partir de la base de que pudiera ser ésta una medida sometida a reserva de ley,
por considerársela restrictiva de derechos fundamentales. En este sentido, cabría apuntar en el
contexto que aquí nos ocupa un problema añadido: la declaración de la condición de tránsfuga
no procede de un órgano jurisdiccional, ni siquiera de un órgano administrativo o de cualquier
poder público, sino del órgano de un pacto entre partidos, que son entidades de derecho
privado).

- Los partidos aportarán a la Comisión de Seguimiento los documentos acreditativos de las

medidas disciplinarias adoptadas contra dichas personas.

- No presentarán como candidatos a cualquier elección a los cargos representativos declarados

tránsfugas, sea cual sea el partido al que hubiesen pertenecido.

- Se remitirán al Ministerio Fiscal los casos de transfuguismo en los que, a juicio de la Comisión
de Seguimiento, pudieran concurrir finalidades presuntamente constitutivas de un ilícito penal.

94
 DERECHO LOCAL

Este acuerdo, que habrá de ser motivado, deberá adoptarse por, al menos, dos tercios de los
miembros presentes en la sesión, sin que pueda ser objeto de veto por la fuerza o fuerzas
políticas afectadas.

• Finalmente, los partidos firmantes del Pacto se comprometen a encargar la elaboración de un

informe sobre las posibilidades de limitación (exigencia de quórums reforzados) o prohibición
de presentación de mociones de censura durante el primer y el último año de mandato,
considerando sus posibles efectos sobre la acción política de los miembros de la entidad.

Las medidas añadidas en 2006 desarrollan y profundizan el Pacto contra el transfuguismo en la

dirección correcta, colmando muchas de las lagunas que la experiencia de su aplicación había
permitido detectar en el pasado. Sin embargo, queda aún por comprobar, con algo más de
perspectiva, si realmente han logrado mejorar también en la práctica la eficacia de sus, por lo
general, acertadas previsiones.

CAPÍTULO IV
ENTES SUPRAMUNICIPALES E INFRAMUNICIPALES
I. Introducción

Las Entidades de ámbito territorial inferior al municipio, así como las de ámbito territorial
superior al mismo, responden a la necesidad de crear agrupamientos de población en ámbitos
territoriales diferenciados como consecuencia de las circunstancias que, en cada caso, justifican
su existencia.

En ambos casos, ya sea Entes supramunicipales como entes inframunicipales, la normativa

vigente en cada momento y prevista para cada figura ha determinado la existencia de entes
locales «de hecho» y «de derecho», según las Entidades cumplieran o no con los requisitos
impuestos por la normativa correspondiente. Si bien es cierto que ambas cumplen un papel
importante en el territorio en el que se asientan, no es menos cierto que los derechos y las
obligaciones de unas y otras difieren enormemente, y es por ello, por lo que únicamente nos
detendremos en los segundos.

Distintos son los orígenes de cada una de estas figuras, algunas se remontan a épocas pretéritas
y otras, sin embargo, son de configuración más reciente. Del mismo modo, el tratamiento que a
estas entidades se ha dado en las distintas partes de nuestro territorio difiere sustancialmente
en función de los usos y las costumbres de cada región; y en la actualidad, puede observarse
incluso cómo la adaptación a los nuevos tiempos ha hecho emerger determinadas entidades en
territorios en los que tradicionalmente no se habían implantado con anterioridad.

La Constitución no hace referencia a este tipo de Entidades Locales, se limita a distribuir el

territorio español en municipios, Provincias y Comunidades Autónomas (art. 137 CE), pero sí se
refiere a ellas en la Ley de Bases de Régimen Local.

El artículo 3 LBRL se refiere, en primer lugar, a «Entidades Locales Territoriales» (municipio,

Provincia y la Isla en los archipiélagos balear y canario) y, en segundo lugar, reconoce que gozan
de la condición de «Entes Locales» las Comarcas u otras entidades que agrupen varios
municipios instituidas por las CC.AA.; las Áreas Metropolitanas y las Mancomunidades de
municipios).

95
 DERECHO LOCAL

El Título IV LBRL referido a «Otras Entidades Locales» se refiere a las Entidades de ámbito
superior al municipio: Comarcas u otras Entidades que agrupen varios municipios (art. 42); Áreas
Metropolitanas (art. 43); y Mancomunidades (art. 44).

El régimen jurídico de cada una de estas Entidades Locales viene determinado por la normativa
básica estatal y por las normas de cada Comunidad Autónoma, normativa esta última de gran
desarrollo que ha favorecido el cada día mayor empleo de estas figuras como instrumento para
la mejor gestión de los intereses que les son propios.

II. Entes supralocales

1. La Comarca
1.1. Antecedentes

Cuando se habla de Comarcas se las suele dividir o clasificar en atención a distintos criterios con
los cuales se definen ámbitos que distan de ser equivalentes; se habla así de Comarcas naturales,
Comarcas agrícolas, Comarcas geográficas, Comarcas funcionales, Comarcas urbanas, Comarcas
turísticas, Comarcas de servicios ..., etc. La demarcación territorial que suponen las Comarcas
cumplen, en la mayoría de los casos, objetivos distintos.

Ahora bien, esta realidad no ha sido trasladada al ordenamiento jurídico casi hasta nuestros
días, es decir, la primera división del territorio en Comarcas con carácter administrativo y apoyo
legal no ha sido establecida en España hasta la Constitución de 1978 (salvando las excepciones
del período de vigencias de la Ley Catalana de 1936 y de los preceptos que no llegaron a aplicarse
de la Ley de Bases de 1975). Así pues, la institución Comarcal con carácter administrativo ha
carecido, en cuanto a tal, de un referendo normativo en el desarrollo de nuestra reciente historia
administrativa.

No obstante lo cual, hoy por hoy se trata de una figura en auge, a la que se quiere otorgar
competencias administrativas, y a la que los propios Estatutos de Autonomía y la normativa
autonómica de demarcación territorial otorgan cada día más importancia.

Podemos decir, por tanto, que si bien la «Comarca de hecho» ha existido siempre y existe en la
actualidad (bajo parámetros geográficos, agrarios, económicos, poblacionales o de diversa
índole) la «Comarca administrativa» (bajo parámetros de legislación administrativa y creada por
Ley) tiene pocos antecedentes, al tratarse en la mayoría de los casos (salvo el caso catalán) de
una figura regulada tras la Constitución de 1978. No obstante, se trata de una figura a la que
cada día se da más importancia en los Estatutos de Autonomía y una figura, que en definitiva,
es cada día más regulada por la normativa que desarrolla a aquéllos. En la actualidad se constata
la existencia de 81 Comarcas en el territorio español.

1.2. Concepto

La Comarca es y ha sido, ante todo, una división del territorio que comprende varias poblaciones.
Se trata de una demarcación territorial intermedia entre las Provincias y los municipios, siendo
aspectos tales como sus rasgos geográficos, sus usos y costumbres o su sentimiento de
pertenencia a un territorio, las causas que determinan su carácter supramunicipal y subregional.
Dicho de otro modo: la Comarca es una Entidad supramunicipal que participa de una naturaleza
híbrida a medio camino entre los municipios que la integran y la Provincia en la que se encuadra.
Etimológicamente la Comarca se identificaba con un ámbito fronterizo, siendo la marca el límite
o señal que determinaba un territorio; el verbo Comarcar el que se empleaba para limitar o
confinar y el adjetivo Comarcano el que respondía a equivalente o colindante. Es el Diccionario de

96
 DERECHO LOCAL

la Real Academia Española el que en 1970 define, por primera vez, la Comarca como «territorio
que comprende un pueblo con todos sus alrededores».

1.3. Régimen jurídico

Si bien la Constitución española no menciona el término Comarca en el artículo 137 en el que

establece que «el Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las
Comunidades Autónomas que se constituyan» sí alude a ellas de forma indirecta en los artículos
141.3 al establecer que «se podrán crear agrupaciones de Municipios diferentes a la Provincia»
y 152.3 en el que prevé que «mediante la agrupación de Municipios limítrofes, los Estatutos
podrán establecer circunscripciones territoriales propias que gozarán de plena personalidad
jurídica».

Este apoyo constitucional permite a las Comunidades Autónomas abrir una puerta para
considerar a la Comarca como el instrumento que trace en el futuro su modelo territorial; este
es el caso de Andalucía, Aragón, Asturias, Cataluña, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y
León, Extremadura, Galicia, Murcia, La Rioja y Valencia.

Son, por tanto, las Comunidades Autónomas las que a través de sus respectivos Estatutos de
Autonomía ostentan la competencia para regular las agrupaciones de municipios a los que la
Constitución otorga plena personalidad jurídica. En este sentido, el régimen local previsto en los
Estatutos de Autonomía para las Comarcas debe respetar la legislación básica estatal contenida
en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local.

1.4. Creación

Es el artículo 42 LBRL el que prevé la posibilidad de que las Comunidades Autónomas, de acuerdo
con lo previsto en sus respectivos Estatutos, puedan crear en su territorio Comarcas u otras
Entidades para agrupar Municipios «cuyas características determinen intereses comunes
precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios en dicho ámbito».

La iniciativa para la creación de las Comarcas puede partir de los municipios interesados o a
propuesta del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. Cuando la iniciativa parta de la
Comunidad Autónoma no podrá crearse una Comarca si de forma expresa se oponen las dos
quintas partes de los municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales
municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente.
Este veto municipal garantiza la autonomía local al impedir una posible proliferación de
Comarcas que nazcan en guerra con los Municipios que la integran. Ahora bien, este veto
municipal no tiene cabida en el caso de Cataluña, la cual «por haber tenido aprobada en el
pasado una organización comarcal para la totalidad de su territorio y prever su Estatuto,
asimismo, una organización comarcal de carácter general, podrá mediante Ley aprobada por
mayoría absoluta de su Asamblea Legislativa, acordar la constitución de la Comarca o las
Comarcas que resten para extender dicha organización a todo su ámbito territorial» disposición
adicional 4ª LBRL.

Con carácter general, las Comarcas se crean por Ley de la Comunidad Autónoma, salvo que
establecidas las normas generales, el Estatuto correspondiente confíe a un Decreto la creación
de una nueva Comarca.

Cabe la posibilidad de crear Comarcas integradas por municipios pertenecientes a distintas

Provincias, en cuyo caso será necesario el informe favorable de las Diputaciones Provinciales a
cuyo ámbito territorial pertenezcan tales municipios. Parecería lógico generalizar la exigencia

97
 DERECHO LOCAL

de dicho informe en cualquier proceso de Comarcalización, pues toda delimitación Comarcal

incide directamente sobre las funciones de la Diputación Provincial. Además, se da la paradoja
que de dicho informe sí se exige para la creación de Mancomunidades de municipios.

Con la excepción de los Archipiélagos y la situación particular de Navarra, la mayoría de los

Estatutos de Autonomía contemplan la posibilidad de crear Comarcas. En el caso de Cataluña,
Galicia y Aragón se han creado Comarcas como división territorial general de su Administración
local; en otros casos, si bien se han creado Comarcas, no constituyen una división territorial
general sino parcial, es el caso de Castilla y León, por ejemplo.

1.5. Competencias y organización

Serán las leyes de las Comunidades Autónomas las que al delimitar al ámbito territorial de las
Comarcas, determinarán la composición y el funcionamiento de sus órganos así como las
competencias y los recursos económicos que, en todo caso se les asignen (art. 42.3 LBRL).

En lo que se refiere a las competencias, el límite en la asignación de las mismas lo establece la

LBRL en su artículo 42.4 al establecer que «la creación de las Comarcas no podrá suponer la
pérdida por los Municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el artículo
2 6, ni privar a los mismos de toda intervención en cada una de las materias enumeradas en el
apartado 2 del artículo 25».
El art. 25 LBRL establece que el municipio puede promover, en el ámbito de sus competencias,
toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las
necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, y ejercerá en todo caso, competencias en
los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas en materias como las
siguientes: seguridad en lugares públicos, ordenación del tráfico de vehículos y personas en las
vías urbanas; protección civil, prevención y extinción de incendios; ordenación, gestión,
ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines,
pavimentación de vías públicas y conservación de caminos y vías rurales; patrimonio histórico
artístico; protección de medio ambiente; abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de
usuarios y consumidores; protección de la salubridad pública; participación en la gestión de la
atención primaria de la salud; cementerios y servicios funerarios; prestación de servicios sociales
y de promoción y reinserción social; suministros de agua o alumbrado público; servicios de
limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos; alcantarillado y tratamiento de aguas
residuales; transporte público y de viajeros; actividades o instalaciones culturales y deportivas;
turismo; participar en la programación de la enseñanza y cooperar con la administración
educativa en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos,
intervenir en sus órganos de gestión y participar en la vigilancia del cumplimiento de la
escolaridad obligatoria.

El art. 26 LBRL prevé unos servicios mínimos que los ayuntamientos deberán prestar en todo caso
y cuyo cumplimiento será obligatorio en función del número de habitantes del municipio. Se trata
en este caso de unas competencias mínimas.

Así pues, las competencias de la Comarca son reguladas por la legislación autonómica, con las
limitaciones del artículo 42.4 LBRL y se complementan con las que puedan delegarles los
municipios integrantes y la Provincia. En este sentido, en las Comunidades uniprovinciales, el
régimen Comarcal cobra aún si cabe un mayor protagonismo en cuanto a la atribución de
competencias se refiere, pues al carecer de Diputaciones Provinciales permite que sus
competencias sean en gran parte ejercidas por las Comarcas en lugar de ser absorbidas por la
Comunidad.

98
 DERECHO LOCAL

En lo que se refiere a la organización, la ley tan sólo hace una remisión a los respectivos Estatutos
de Autonomía para que regulen esta cuestión.

1.6. Particularidades de la regulación autonómica

Si bien es labor de los Estatutos de Autonomía establecer las bases de distribución territorial
para un posterior desarrollo del mismo en la Comunidad Autónoma, el papel que en esta
distribución desempeña la Comarca difiere en unos y otros. Hay Estatutos en los que ni siquiera
se menciona a la Comarca (Valencia, Baleares o Canarias), otros en los que la Comarca aparece
como un ente territorial de la importancia del municipio o la Provincia (Cataluña, Navarra,
Asturias) y otros de carácter intermedio (Aragón, Extremadura, Castilla-La Mancha, Castilla y
León entre otras). En este sentido el propio Tribunal Constitucional que esté o no prevista la
organización comarcal en los Estatutos de Autonomía, puede la legislación autonómica
establecer una regulación completa de la comarca respetando igualmente la legislación básica
dictada al amparo del artículo 149.18 CE.

Además, algunas de las Comunidades Autónomas han creado las Comarcas como división
territorial general de su Administración local (por ejemplo, Cataluña 38 Comarcas, Aragón 32 y
Galicia 53) y otras, sin embargo, han utilizado a la Comarca como división parcial de su territorio
(Castilla y León, tan sólo la provincia de León tiene una Comarca reconocida). Sin ánimos de ser
exhaustivos, se indican a continuación particularidades comarcales de algunas Comunidades
Autónomas.

En el caso de Cataluña el propio Estatuto de Autonomía establece en su artículo 2.3 que «Los
Municipios, las Veguerías, las Comarcas y los demás Entes Locales que las leyes determinen,
también integran el sistema institucional de la Generalitat, como entes en los que ésta se
organiza territorialmente, sin perjuicio de su autonomía». De esta forma, Cataluña estructura su
organización territorial básica en municipios y Veguerías (como sustitutas de las Diputaciones
Provinciales) y estructura su ámbito supramunicipal en Comarcas que regule por Ley del
Parlamento (arts. 83 y 92 Estatuto Catalán). En virtud de este mandato estatutario, la Ley de
Organización Comarcal de Cataluña establece la división y delimitación Comarcal de todo el
ámbito territorial de Cataluña, las competencias Comarcales, los órganos de gobierno (Consejo
Comarcal, constituido por el Pleno, el Presidente, la Comisión Comarcal de Cuentas y el
Gerente), y las competencias de los mismos, la iniciativa legislativa y la financiación Comarcal.

En Aragón, su estatuto de Autonomía determina en el artículo 2 que << el territorio de la

Comunidad Autónoma se corresponde con el histórico de Aragón, y comprende el de los
municipios, Comarcas y provincias de Huesca, Teruel y Zaragoza>>. Además, el propio artículo
5, referido a la organización territorial de Aragón “estructura su organización territorial en
Municipios, comarcas y provincias”. Para la creación de 32 comarcas destaca el importante
desarrollo legislativo llevado a cabo para la delimitación general del régimen jurídico de las
Comarcas (mediante textos refundidos para la comarcalización y delimitación comarcal), así
como para la creación particular por la Ley de cada una de ellas.

En la Comunidad Autónoma de Galicia, el Estatuto Gallego reconoce a la Comarca como Entidad

Local dotada de personalidad jurídica en su artículo 40, remitiendo a una Ley de desarrollo
Comarcal la posterior creación de las mismas. En Galicia se han creado por Ley 53 Comarcas (18
en La Coruña, 13 en Lugo, 12 en Orense y 10 en Pontevedra).

En Navarra, mediante Leyes Forales de Comarcalización y delimitación Comarcal, se prevé la

reorganización territorial de la Comunidad mediante la división de la totalidad de su territorio

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 DERECHO LOCAL

en 12 comarcas. Resulta interesante a este respecto, la posibilidad de crear subcomarcas en

aquellos casos en los que concurran intereses comunes a solo una parte de los municipios que,
sin embargo, no tengan entidad suficiente para constituir una Comarca. En este sentido, se
establece una subdivisión para la Comarca de Pamplona/ Irruñería en dos Subcomarcas:
Subcomarca Área Metropolitana o Metropolialdea o Subcomarca Vallés/ Ibarrak.

En Asturias, su propio Estatuto de Autonomía determina en el artículo 6 que “el Principado de

Asturias se organiza territorialmente en municipios que recibirán la denominación tradicional
de Consejos, y en Comarcas”, y en el artículo 11 se atribuye a la Comunidad Autónoma, en el
marco de la legislación básica del Estado, el desarrollo legislativo en materias de régimen local,
entre las que específicamente se menciona la creación de organizaciones de ámbito superior a
los Concejos.

En el caso del País Vasco, la totalidad del territorio perteneciente a sus tres Provincias está
dividido en Comarcas: Vizcaya está dividida en 7 Comarcas, Guipúzcoa distingue entre Comarcas
históricas, Comarcas naturales y Comarcas como circunscripciones electorales (sin que coincidan
en su totalidad unas con otras), y Álava es la única que divide su territorio en Comarcas (a las
que se denomina cuadrillas y en euskera Taldeak, Kuadrillak o Euskualdeak) mediante una
Norma Foral de 1989.

En el caso de Castilla y León en la provincia de León hay diez Comarcas reconocidas por el
Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en 1996 de las cuales sólo una ha sido
reconocida mediante la Ley 1/ 1991, de 14 de marzo, por la que se crea y regula la Comarca de
El Bierzo. Así, el Consejo Comarcal de El Bierzo es la institución pública encargada del gobierno
y la administración de la Comarca de El Bierzo, única reconocida legalmente en esta Comunidad
Autónoma debido a las peculiaridades geográficas, históricas, sociales y económicas de El Bierzo
que lo diferencian del resto de la comunidad.

En la Rioja, la normativa de administración local desarrolla las líneas maestras de la ordenación

territorial establecidas en su Estatuto de Autonomía, en el que si bien se permite que por la Ley
del Parlamento se pueda reconocer a la comarca como entidad con personalidad jurídica y
demarcación propia, considera sin embargo al municipio como “la única entidad local
necesaria”. Esto no supone en ningún caso una renuncia a la posible constitución futura de
Comarcas, pero entiende que una ordenación territorial basada en la Comarca respondería
únicamente a estrictas razones de política territorial. En este sentido, el desarrollo comarcal no
se percibe como una necesidad imperiosa, sino que “pudiera resultar una imposición artificiosa
y voluntarista del legislador”.

En Andalucía, las Comarcas son reconocidas por motivos geográficos, culturales, históricos o
administrativos a pesar de la falta de tradición Comarcal derivada de la sólida implantación
territorial de Provincias y Municipios. De esta circunstancia y realidad se ha hecho eco el
Estatuto de Autonomía en el que las Comarcas vienen mencionadas en el artículo 97 donde se
define su significado y se sientan las bases para una futura legislación de éstas: la realidad, sin
embargo, demuestra que, en el caso andaluz, para facilitar la cohesión y vertebración territorial
y la igualdad de acceso a equipamientos y servicios públicos, se ha recurrido a la figura de las
Mancomunidades y Consorcios.

100
 DERECHO LOCAL

2. Las Mancomunidades de Municipios

2.1. Antecedentes

Las primeras Mancomunidades en España se remontan a la Edad Media, y se justificaban en la

necesidad de gestión y explotación de recursos forestales. Si bien se intentó regular esta figura
en el siglo XIX, hubo que esperar hasta el XX para encontrar una verdadera regulación de la
misma.
El Estatuto Municipal de Calvo Sotelo posibilitaba los fenómenos asociativos de Municipios; la
Constitución de 1929, non nata de Primo de Rivera reconoció el derecho de los Municipios a
mancomunarse; la Constitución de la JI República de 1931 configuraba al Estado como una
integración de Municipios mancomunados en Provincias; la Ley de Régimen Local, texto
refundido de 1955, permitió la existencia de Mancomunidades para obras y servicios y otros fines
de la competencia municipal; y el Estatuto de Régimen Local, Ley 41/1975 estableció las
Mancomunidades así como la agrupación forzosa de Municipios por acuerdo del Consejo de
Ministros para la ejecución de obras y servicios delegados por el Estado o subvencionados por
éste.

En la actualidad, las Mancomunidades de Municipios constituyen las iniciativas de mayor

impacto entre las Entidades de cooperación municipal. La pervivencia y actualidad de estas
iniciativas se debe a la flexibilidad de su formulación (facilidad con la que se pueden crear o
modificar) y a su adaptabilidad (posibilidad de incorporar nuevos objetivos con sencillez). La
diversidad de estos objetivos, así como la desigual distribución de ellas en el territorio español,
es fruto no sólo de la voluntad de los municipios mancomunados, sino que es el resultado de las
políticas sobre las Entidades locales supramunicipales de los gobiernos de las Comunidades
Autónomas y de las Diputaciones Provinciales. Hoy en día, se puede constatar la existencia de
casi 1008 Mancomunidades en el territorio español: Castilla y León destaca por ser la Comunidad
con mayor número de Mancomunidades (239), y Murcia por la ser la que menos número de ellas
ha creado.

2.2. Concepto y naturaleza Jurídica

Las Mancomunidades de municipios son Administraciones públicas de carácter instrumental

creadas para la gestión de obras y servicios públicos de competencia municipal constituidas por
la asociación de dos o más municipios de la misma o distinta Provincia.

Si bien la propia LBRL otorga personalidad jurídica a las Mancomunidades, dicha personalidad
jurídica se vincula al cumplimiento de los fines que motivan la Mancomunidad (art. 44.2).
Tienen, pues, aptitud para ser titulares de derechos y obligaciones, así como para su ejercicio.
Además, se trata de una personalidad jurídica derivada, pues su nacimiento se debe a la
voluntad de otro ente.

2.3. Régimen Jurídico

Las Mancomunidades se rigen por la LBRL que constituye legislación básica, la legislación de las
CCAA y los propios Estatutos de cada Mancomunidad. Como legislación supletoria, en defecto
de regulación autonómica, es de aplicación el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril,
por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
Régimen Local (TRRL) y el Real Decreto 2568/ 1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba
el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales
(ROF).

101
 DERECHO LOCAL

Por tanto, corresponde a las CC.AA. el desarrollo legislativo del contenido en el artículo 44 LBRL
que regula las Mancomunidades. Y así una regulación detallada de las mismas ha sido llevada a
cabo por ley, entre otras CC.AA., por Aragón, Andalucía, Castilla-La Mancha, La Rioja, Murcia y
Cataluña; si bien, como hemos dicho, el diseño del régimen de cada Mancomunidad se completa
con las determinaciones que los propios Estatutos de cada Mancomunidad establecen.

2.4. Estatutos de las Mancomunidades

Los Estatutos de las Mancomunidades constituyen la norma institucional básica de cada

Mancomunidad y su contenido viene predeterminado por la legislación básica y autonómica de
desarrollo, así como por las demás normas de procedencia municipal donde no llegue esa
regulación.

Son normas procedentes de la autonomía de los municipios que se asocian, cuyo efecto
inmediato es la constitución de una nueva Entidad Local que es la Mancomunidad; constituyen
pues, la máxima expresión del poder de autoorganización.

2.4.1. Contenido

A tenor del artículo 44.2 LBRL los Estatutos han de regular el ámbito territorial de la Entidad, su
objeto y competencia, órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros
extremos sean necesarios para su funcionamiento.
Este contenido es pormenorizado en el art. 36 TRRL al establecer que los Estatutos de las
Mancomunidades municipales habrán de expresar al menos: los municipios que comprenden; el
lugar en que radiquen sus órganos de gobierno y administración; el número y forma de
designación de los representantes de los ayuntamientos que han de integrar los órganos de
gobierno de la Mancomunidad; los fines de ésta; los recursos económicos; el plazo de vigencia,
el procedimiento para modificar los estatutos; y las causas de disolución.

A) Ámbito territorial y temporal

El ámbito territorial de la Mancomunidad será el resultante de la suma de los términos

municipales mancomunados y constituye una exigencia básica del contenido de los estatutos. El
ámbito territorial identifica así el territorio donde la Mancomunidad ejercita sus competencias
y al mismo tiempo señala los sujetos que la constituyen.

Los municipios mancomunados pueden por Ley pertenecer o no a una misma Provincia, e incluso
se permite que no exista continuidad territorial si ésta no es indispensable por la propia
naturaleza de los fines de la Mancomunidad (art. 35.1 TRRL). Si bien, en principio, los municipios
deben pertenecer a una misma Comunidad Autónoma (STS de 2 de noviembre de 1995), caben
excepciones a esta regla si así lo permiten los Estatutos de Autonomía de las Comunidades
Autónomas implicadas (art. 44.5 LBRL).

La Ley de la Administración Local de Aragón permite en su art. 73 la Mancomunidad de sus

Municipios con otros pertenecientes a otras Comunidades Autónomas. La legislación local
catalana sin embargo, prohíbe las Mancomunidades de municipios procedentes de distintas
Comarcas.

Además de la delimitación territorial los Estatutos deben determinar la capitalidad de la

Mancomunidad, lugar donde radican sus órganos de gobierno.

En cuanto a la duración o vigencia de las Mancomunidades, puede decirse que suelen tener un
carácter indefinido, salvo que se constituyan para la ejecución de una obra.

102
 DERECHO LOCAL

B) Objeto y competencias

Las Mancomunidades nacen como Entidades Locales de cooperación voluntaria intermunicipal

para la ejecución en común de obras y servicios determinados de la competencia de los
Municipios que la forman. Resuelven el problema de la prestación de servicios públicos
obligatorios señalados en la LBRL en pequeños municipios y, por consiguiente, resuelven algunos
de los principales problemas que plantea la excesiva fragmentación municipal. La disposición
transitoria undécima de la LRSAL establece al efecto que «Las competencias de las
mancomunidades de municipios están orientadas exclusivamente a la realización de obras y
prestación de los servicios públicos que sean necesarios para que los municipios puedan ejercer
las competencias o prestar los servicios enumerados en los artículos 25 y 26 de la LBRL».
De entre los objetivos que justifican la existencia de la Mancomunidad, pueden destacarse los
siguientes: protección y seguridad (seguridad y protección civil, extinción y prevención de
incendios); servicios públicos de promoción social (sanidad, salud, promoción educativa o de
empleo, servicios funerarios y cementerios); tratamiento de residuos, agua y limpieza; medio
ambiente y ordenación del territorio; infraestructuras (infraestructuras básicas y obras públicas,
transporte, mataderos y mercados); sectores productivos (agricultura, ganadería, pesca,
explotación forestal, turismo, comercio); cultura y difusión (protección y promoción del
patrimonio histórico-artístico, educación física y deportes); asesoramiento (protección al
consumidor), etc.

Las Mancomunidades no podrán asumir la totalidad de las competencias asignadas a los

respectivos municipios (art. 35.2 TRRL), de otro modo equivaldría a vaciar la autonomía
municipal por falta de contenido (STC de 28 de junio de 1981, en relación con la Ley catalana de
17 de diciembre de 1980, que transfería a la Generalidad todas las competencias provinciales).

Además, nos encontraríamos ante un procedimiento irregular de fusión o absorción de

municipios.

C) Órganos de gobierno

El artículo 44 LBRL establece que «los órganos de gobierno serán representativos de los
ayuntamientos mancomunados» en la forma en que determinen los correspondientes
Estatutos, añade el artículo 35.4 TRRL.
En la Comunidad de La Rioja se prevé una organización de carácter necesario integrada por un
Presidente y una Asamblea o Consejo y otra de carácter voluntario; y se remite a la ROF en cuanto
al funcionamiento de los órganos municipales.

Por su parte, el artículo 37 del Real Decreto 1690/ 1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (RPDT) establece,
en defecto de regulación autonómica o estatutaria, que los órganos de gobierno estarán
integrados por un Presidente, un Vicepresidente que lo sustituya en las ausencias, el número de
Vocales que señalen los Estatutos y un Secretario. El artículo 40 ROF dispone, igualmente, una
serie de normas a falta de regulación expresa en los Estatutos.

D) Financiación

La asociación de municipios para la consecución de los objetivos que les unen implica
necesariamente que en los propios Estatutos se establezcan los medios económicos necesarios
para ello. Tanto es así, que se estima necesario que se establezcan las aportaciones con que cada
municipio mancomunado deberá concurrir a la satisfacción de los gastos comunes. Estas

103
 DERECHO LOCAL

aportaciones podrán entregarse en el momento de constituirse la Mancomunidad o en un

momento posterior como aportaciones complementarias.

Además, las Mancomunidades se financian sobre recursos como: tasas relacionadas con los
servicios que prestan; contribuciones especiales para la ejecución de obras o para el
establecimiento, ampliación o mejora de los servicios asumidos; aportaciones procedentes de
operaciones de crédito; subvenciones o participación en los impuestos del Estado y de las
CC.AA.; multas; ingresos de derecho privado, etc.

2.4.2. Procedimiento de elaboración y aprobación de estatutos.

A tenor del artículo 44.3 LBRL el procedimiento de adopción de los Estatutos de las
Mancomunidades se determinará por la legislación de las CC.AA. y en su defecto a lo previsto
en el ROF. La LBRL establece que el procedimiento se ajustará en todo caso a las siguientes
reglas:
a) La elaboración corresponderá a los Concejales de la totalidad de los municipios promotores de
la Mancomunidad, constituidos en Asamblea.

b) La Diputación o Diputaciones Provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de

Estatutos.

c) Los Plenos de todos los ayuntamientos aprueban los Estatutos.

Aunque lo normal es que, a tenor de estas exigencias básicas, las leyes autonómicas prevén
procedimientos que siguen más o menos el siguiente patrón:

- Los ayuntamientos adoptarán por mayoría absoluta los acuerdos iniciales expresivos de la
voluntad de mancomunarse y de concurrir a la Asamblea que elabore los Estatutos que estará
compuesta por los Concejales de la totalidad de los municipios.

- Los Concejales de los municipios promotores, constituidos en Asamblea, elaborarán los

estatutos. Podrá constituirse al efecto una comisión gestora.

- Una vez aprobado el proyecto por los Concejales se someterá a información pública por un
plazo de un mes. - Informe de la Diputación o Diputaciones interesadas y otros posibles órganos
como el Consejo de municipios.

- Informe del órgano competente de la administración autonómica.

-Aprobación por la Asamblea.

-Aprobación por mayoría absoluta por los Plenos de los Ayuntamientos de los municipios
mancomunados que, tras la STS de 20-12-1988 ostentan esta competencia de forma exclusiva.

- Publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma.

En relación a los estatutos de las Mancomunidades cabe señalar que la disposición transitoria
undécima de la LRSAL dispone que en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de esta
Ley, las Mancomunidades de municipios deberán adaptar sus estatutos a lo previsto en el
artículo 44 de la LBRL para no incluir en causa de disolución. Así lo están haciendo la gran
mayoría de mancomunidades en la actualidad.

104
 DERECHO LOCAL

2.4.3. Procedimiento de creación, modificación y disolución de Mancomunidades.

Para proceder a la creación, modificación o disolución de las Mancomunidades se requiere el

voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las corporaciones (art.
47.2 LBRL) previa información pública por plazo de un mes; cuando se trate de municipios de
distintas Provincias deberá, además, darse audiencia a las Diputaciones Provinciales (art. 35.3
TTRL).

Mención especial merece la modificación del ámbito territorial derivada bien de la adhesión de
nuevos municipios a la Mancomunidad, bien la segregación de los municipios mancomunados;
ambas posibilidades están previstas en el artículo 36 RPDT.

La adhesión de nuevos municipios a la Mancomunidad ya constituida puede llevarse a cabo

siempre que se cumplan las condiciones previstas en los Estatutos y se asuman las obligaciones
que de ellos se derivan. Esta adhesión, que podrá realizarse para participar en la consecución de
uno, varios o todos los objetivos de la Mancomunidad (siempre que sean independientes entre
sí) requerirá necesariamente el informe favorable (dictamen vinculante) del órgano de gobierno
de la Mancomunidad.

La segregación de municipios mancomunados permite a los municipios recuperar el ejercicio por

sí mismo de las competencias mancomunadas. Constituye una libertad irrenunciable respecto
de la que no caben más limitaciones que las establecidas en la ley o en los Estatutos de la
Mancomunidad, que pueden condicionar la efectividad del acuerdo de segregación a aspectos
tales como el transcurso de un plazo determinado, o a la demora de la liquidación de los
derechos y obligaciones imputables al municipio segregado hasta el momento de la disolución
de la Mancomunidad.

El acuerdo municipal de segregación debe ir precedido de una información pública y una

audiencia a la Diputación afectada y no puede implicar ningún derecho sobre los bienes de la
Mancomunidad que radiquen en su término municipal, ni impedirá que continúen vigentes los
gravámenes y responsabilidades por deudas que pudiesen recaer sobre los ayuntamientos
mancomunados.

Los motivos que justifican la disolución de una Mancomunidad deben venir reflejados en los
Estatutos; con carácter general, ésta se produce bien cuando la segregación de municipios
impida la consecución del objeto de la Mancomunidad; bien porque la Mancomunidad se
constituyera por plazo determinado; bien porque se haya ejecutado la obra para la cual se
constituyó la Mancomunidad (en cuyo caso la ejecución del objeto social implica la disolución
de la Mancomunidad), etc.

La disposición transitoria undécima LRSAL prevé a este respecto que el expediente para la
disolución será iniciado y resuelto por el órgano de Gobierno de las Comunidad Autónoma. En
segundo lugar, establece que el personal que estuviera al serv1c10 de la Mancomunidad disuelta
quedará incorporado en las Entidades Locales que formaran parte de ella de acuerdo con lo
previsto en sus estatutos. Y en tercer y último lugar, que las Entidades Locales que formaran
parte de la Mancomunidad disuelta quedan subrogadas en todos sus derechos y obligaciones.

2.4.4. Particularidades autonómicas

Las Mancomunidades de municipios constituyen la iniciativa de cooperación municipal de mayor

impacto tanto por su número (cerca del millar en España) como por el elevado número de
municipios mancomunados (más del 70% de los municipios forman parte de alguna

105
 DERECHO LOCAL

Mancomunidad). A pesar de la aparición de nuevas fórmulas asociativas como el consorcio, las

Comarcas, las sociedades públicas, los convenios intermunicipales, etc., las Mancomunidades
constituyen una modalidad altamente adaptable a los objetivos estratégicos de desarrollo
económico y social.

No obstante, se constata tanto una desigual distribución de las Mancomunidades en España,

como la existencia de grandes diferencias en relación con sus objetivos que no es sino fruto de
la voluntad de los Municipios mancomunados y de las diferentes políticas de los gobiernos de
las Diputaciones Provinciales y de las CC.AA. que propician o desalientan su implantación. Así
Cataluña, comunidad que como hemos visto se basa en una organización Comarcal, tiene un
escaso desarrollo de las Mancomunidades, e impide que las mismas traspasen los límites
Comarcales.

En Aragón, sin embargo, es curioso observar cómo las Mancomunidades han sido el embrión de
las futuras Comarcas. Y en la Comunidad Valenciana algunas Mancomunidades tienen, además
de los objetivos de prestación de determinados servicios, una clara política de afirmación de
identidad Comarcal.

Se puede identificar con claridad el conjunto de CC.AA. en las que el 80% de sus Municipios
pertenecen alguna Mancomunidad (Castilla y León, Castilla-La Mancha, Madrid, Navarra, País
Vasco y Asturias), mientras que en otras no llega al 50% los municipios mancomunados
(Canarias, Cataluña y Extremadura) y en otras a penas se supera el 60% quedando a más de 10
puntos de distancia de la media española (Andalucía, Baleares, Cantabria y La Rioja).

3. Áreas Metropolitanas
3.1. Concepto

De acuerdo con el artículo 43.2 LBRL las Áreas Metropolitanas son Entidades Locales integradas
por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existen
vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la
coordinación de determinados servicios y obras.

El que las Áreas Metropolitanas sean Entidades para la gestión de determinadas obras y
servicios, permite que puedan constituirse varias Áreas Metropolitanas sobre un mismo
territorio o sobre territorios que se solapan. En la actualidad, sólo hay definidas cuatro Áreas
Metropolitanas que, casualmente, solapan sus territorios.

3.2. Antecedentes

La primera alusión a las Áreas Metropolitanas podemos encontrarla en el Estatuto Municipal de

Calvo Sotelo de 1924, cuando se contempla la posibilidad de un «régimen especial a la carta»
para aquellos municipios con características diferenciadas.

Antes de la Constitución de 1978 fueron creadas Áreas Metropolitanas, no como entes locales
sino, como organismos dependientes de la Administración del Estado para la planificación
urbanística de los Municipios agrupados y para la prestación de servicios básicos. Aparecen así
en Madrid (Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana: COPLACO) en
Bilbao (Gran Bilbao) y Valencia (Consejo Metropolitano de la Huerta de Valencia). Y en la misma
época, se constituye la Corporación Metropolitana de Barcelona que, en este caso, nace como
una Entidad Local dotada de gran capacidad de gestión y gobernada por los Concejales de los
municipios del Área. Todas ellas, sin embargo, se encuentran extinguidas en la actualidad,
habiéndose creado las actuales bajo los parámetros de la LBRL.

106
 DERECHO LOCAL

3.3. Creación, modificación y supresión

Las Áreas Metropolitanas se crean, se modifican y se suprimen por ley de las Comunidades
Autónomas, conforme al procedimiento legislativo ordinario de cada CC.AA., y en función de lo
dispuesto en sus respectivos Estatutos. En cualquier caso, es necesario, además, dar audiencia
a la Administración General del Estado y a los Ayuntamientos y Diputaciones afectadas (art. 43
LBRL).

Así como, los Estatutos de Autonomía en su casi totalidad, hacen una referencia expresa a las
Comarcas, no ocurre lo mismo en lo concerniente a las Áreas Metropolitanas, donde tan solo la
mitad de ellos hacen alguna referencia a las mismas. En relación con las Comunidades
Autónomas que, si han previsto esa figura territorial en su Estatuto, si bien la mayoría han
desarrollado normativa específica para su creación, solo Cataluña y Valencia han aplicado dicha
legislación autonómica para la creación de sus respectivas Áreas Metropolitanas en Barcelona y
Valencia.

3.4. Competencias y órganos de gobierno y administración

Las competencias que ostentan las Áreas Metropolitanas deben venir establecidas por ley y no
pueden suponer, en ningún caso un menoscabo de la garantía institucional de la autonomía
municipal, es decir, las Áreas Metropolitanas no pueden asumir la totalidad de las competencias
municipales y las que asuma deberán venir predeterminadas por la legislación de las
Comunidades Autónomas.

Es, igualmente, la legislación de la Comunidad Autónoma la que determinará los órganos de

gobierno y administración, en los que estarán representados todos los municipios integrados en
el área; el régimen económico y de funcionamiento, que garantizará la participación de todos
los municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las cargas entre ellos; así
como los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el procedimiento para su
ejecución (art. 43.3 LBRL).

EL APARTADO SIGUIENTE NO SE ENCUENTRA EN LA GUÍA, PERO LO AÑADO POR SI UNA

VEZ ACLARADO LAS DUDAS CON LA GUÍA, DECIDEN AÑADIRLO.
3.5. Particularidades autonómicas.

En la Comunidad Valenciana, la Ley 12/1986de Creación del Consell de Metropolitá de l`Horta,

estableció la existencia del primer Ente Metropolitano en esta Comunidad Autónoma tras la
aprobación de la Constitución de 1978. Posteriormente, esta norma fue modificada por la Ley
4/1995, de 16 de marzo, de la Generalitat Valenciana, del área metropolitana de l`Horta, que
intentó paliar determinadas disfuncionalidades de la citada entidad referentes a sus
competencias y organización. Por último, la citada Entidad Metropolitana fue suprimida por la
Ley 8/1999, de 3 de diciembre, de la Generalitat Valenciana. Según manifiesta el preámbulo de
esta ley, la razón de la supresión estriba en el intento de huir de la creación de órganos dotados
de rígidas y pobladas estructuras permanentes, así como en la voluntad de buscar fórmulas de
gestión más ágiles y eficaces.

La normativa actualmente vigente, Ley 2/2001, de 11 de Mayo, de creación y gestión de Áreas

Metropolitanas en la Comunidad Valenciana, reflexiona sobre la importancia de las Áreas
Metropolitanas “como fenómeno territorial propio de los países desarrollados, que supera a la
ciudad misma y representa la culminación de un proceso de crecimiento urbano iniciado con la
revolución industrial. El hecho metropolitano es una realidad generalizada en todo el mundo.

107
 DERECHO LOCAL

En los cinco continentes existen Áreas Metropolitanas integradas por Entidades Locales entre
cuyos núcleos se generan vinculaciones económicas y sociales, especializaciones e
interdependencias, que exceden la frontera municipal y hacen necesaria la planificación
conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras. En la Unión Europea, el 70 por
100 de la población reside actualmente en Áreas Metropolitanas.

Por tanto, en la actualidad – y de conformidad con lo previsto en el artículo 43 de la Ley 7/1985,

de 2 de Abril- , la Ley 2/2001 de creación y gestión de las Áreas Metropolitanas de la Comunidad
Valenciana, crea la entidad Metropolitana de servicios hidráulicos y la Entidad Metropolitana
para el Tratamiento de Residuos (ambas asentadas sobre el mismo ámbito territorial), que
garantizan la continuidad en la prestación de los servicios a través de dos empresas como
sociedades/Entes Instrumentales.

Los órganos de gobierno que establece esta Ley son: la Asamblea, la Presidencia y la Comisión
de Gobierno. Además, y para la gestión de estas Entidades Metropolitanas, la Ley incide sobre
la necesaria coordinación autonómica en la prestación de los servicios públicos, de tal modo que
se eviten disfunciones entre los servicios metropolitanos y los de las restantes administraciones
públicas. A tal efecto, se ha diseñado un sistema de planificación y coordinación de ámbito
autonómico asentado sobre el consejo asesor mixto de coordinación autonómica.

En el caso de la comunidad catalana, su Estatuto de Autonomía (artículo 93) indica que los “los
demás Entes Locales supramunicipales se fundamentan en la voluntad de colaboración y
asociación de los Municipios y en el reconocimiento de la Áreas Metropolitanas, y añade que “la
creación, modificación y supresión, así como el establecimiento del régimen jurídico de estos
entes, se regulan por una Ley del Parlamento.

A tenor de dicho mandato, la Ley 31/2010, de 3 de agosto, del área metropolitana de Barcelona
se extingue la Entidad Metropolitana del Transporte y a la Entidad Metropolitana de los Servicios
hidráulicos y del tratamiento de Residuos.

De este modo el Área Metropolitana hereda y amplia las competencias de transporte, servicios
hidráulicos, y tratamiento de residuos, sino que también asume otras tales como: competencias
en materia de medio ambiente, infraestructuras de interés metropolitano, desarrollo
económico y social, cohesión social y territorial, y urbanismo.

Destaca especialmente el desarrollo de esta última competencia, el urbanismo para el desarrollo

de la “Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda” competencia articulada, por un lado, a
través del Plan Director Urbanístico Metropolitano y el Plan de Ordenación Urbanística
Metropolitano; y por otro, con la importante participación del presidente del Área
Metropolitana de Barcelona como Vicepresidente de la Comisión de Urbanismo de Barcelona.
Entre los órganos de gobierno previstos – Consejo Metropolitano, la Presidencia, la Junta de
Gobierno – destaca la creación de la Comisión Especial de Cuentas como órgano para la gestión
de la hacienda metropolitana. En el desarrollo de estos órganos de gobierno, se articula la
posibilidad de que el Consejo Metropolitano pueda crear cualquier otro órgano
complementario.

III. Entes inframunicipales (en la anterior versión Entes infralocales)

1. Antecedentes

El régimen jurídico de los núcleos separados de población es el resultado de un largo proceso

político y legislativo, con avances y retrocesos alternativos que reflejan el difícil equilibrio, entre

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 DERECHO LOCAL

la voluntad de las pequeñas comunidades por participar en el gobierno de los que consideran
sus asuntos y razones organización que apuestan por Administraciones de dimensiones
adecuadas para una eficaz satisfacción de los intereses públicos.

El origen de estos núcleos de población está directamente ligado a la aldea como unidad agraria
o célula rural. En la Edad Media estas células básicas de convivencia (aldeas, villas o ciudades)
se constituyen en municipalidades y gozan de un fuero propio que las distingue del resto. A
partir del siglo XII se observa un proceso de concentración del poder en manos del monarca,
sobre la base del envío de funcionarios y la creación de organismos comunes (como las
Merindades) para dominar al municipio y «romper con ese conjunto de minúsculas taifas
seudomunicipales». Se trata de un proceso unificador que se abate sobre los antiguos
municipios con reiterados intentos desde el siglo XIII, con el fuero Juzgo, y que culminará con la
dinastía de los Borbones.

En esta fase, los postulados autonomistas que regían lo local durante la Edad Media se
sustituyen por el autoritarismo del monarca. En el marco de este proceso se incardina una
evolución del gobierno interno de los municipios, que pasa de un sistema de democracia directa,
de Concejo como Asamblea de vecinos, a fórmulas oligárquicas en la medida en que se reservan
los cargos municipales a los poseedores de bienes patrimoniales. Los sistemas de elección
vecinal de las autoridades se sustituyen por la designación directa del monarca. (Súmese la venta
de cargos, fuente de financiación de la corona). Sólo los pequeños municipios se ven libres de
este proceso. En ellos pervive el sistema Asambleario, que dio como fruto el Concejo Abierto,
que hoy todavía persiste.

Pues bien, en este marco histórico se encuentran las entidades objeto de nuestro estudio como
entidades que mantienen una relación de dependencia, accesoriedad y subordinación con
respecto al municipio en el que se integran. La propia Constitución de 1812 simboliza el máximo
referente de un régimen local caracterizado por la uniformidad, en el que el municipio
constituye la unidad básica de organización de las comunidades locales y único defensor de los
intereses de los pueblos a él agregados en tanto en cuanto no adquirieran la condición de
municipio.

Habrá que esperar a la Ley Municipal de 1870 y a la Ley de 1877 para que se reconozca por
primera vez que dentro de un término municipal además del «pueblo» que constituye la
capitalidad, pueden existir otros «pueblos» que por tener territorio propio, aguas, pastos,
montes o cualesquiera derechos que les sean peculiares conservan sobre ellos su administración
particular. Esta facultad de administración ya no se confía a una autoridad que actúe por
delegación del Alcalde, sino a una Junta elegida democráticamente por los vecinos del pueblo y
entre ellos mismos. Se inicia así un proceso de afirmación de las pequeñas comunidades locales
que culmina en el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo que les reconoce, por primera vez,
sustantividad y vida propia al referirse a ellos como «Entidades Locales Menores» y dotarles de
personalidad jurídica.

2. Concepto

Los entes de ámbito territorial inferior al municipio han sido tradicionalmente denominados
«Entidades Locales de ámbito inferior al Municipio» o «Entidades Locales menores»,
caracterizándose por ser colectividades menores integradas en un municipio para la
administración descentralizada de núcleos de población con intereses diferenciados, si bien en
la actualidad se denominan simplemente entes de ámbito territorial inferior al Municipio.

109
 DERECHO LOCAL

Se trata pues de núcleos de población que, si bien pertenecen a un Municipio, ostentan, sin
embargo, determinados bienes, derechos o intereses peculiares que constituyen el patrimonio
de la entidad como un patrimonio diferenciado del general del municipio y que justifican su
«autoadministración». Tras la Ley 27 /2013 de racionalización y sostenibilidad de la
Administración local (LRSAL), las entidades de ámbito inferior al municipio se constituyen como
«una forma de organización desconcentrada para la administración de núcleos de población
separados, bajo una denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrio,
anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquella que establezcan las
leyes».

3. Régimen jurídico

También en este caso, la Constitución guarda silencio sobre las Entidades de ámbito territorial
inferior al municipio, privándoles de este modo de garantía institucional.

Hasta la modificación de la LBRL operada por la Ley 27 /2013, de 27 de diciembre, de

racionalización y sostenibilidad de la Administración local (LRSAL) estos entes de ámbito
territorial inferior al municipio gozaban claramente de la condición de «entidades locales» y
gozaban de personalidad jurídica independiente del municipio. Así lo establecía el propio
artículo 3 LBRL:
1. Son entidades territoriales:

a) El Municipio.

b) La provincia.

c) La isla en los archipiélagos balear y canario.

2. Gozan, asimismo, de la condición de entidades locales:

a) Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las
comunidades Autónomas, conforme al art. 45 de esta Ley.

b) Las Comarcas u otras Entidades que agrupen varios municipios instituidas por las comunidades
Autónomas de conformidad con esta ley y los correspondientes estatutos de Autonomía.

c) Las Áreas Metropolitanas.

d) Las Mancomunidades de Municipios.

Y del mismo modo, el artículo 45 LBRL establecía que:

«Las leyes de las CC.AA. sobre régimen local regularán las Entidades de ámbito territorial inferior
al Municipio para la administración descentralizada de núcleos de población separados, bajo su
denominación tradicional de Caseríos, Parroquias, Aldeas, Anteiglesias, Concejos, Pedanías,
lugares anejos y otros análogos o aquella que establezcan las Leyes».

Ahora bien, entre las modificaciones introducidas por la LRSAL en la LBRL se encuentra, en
primer lugar, la modificación del artículo 3 LBRL en el que desaparece la referencia a «Las
entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las
comunidades Autónomas, conforme al art. 45 de esta Ley», y en segundo lugar, la derogación
del artículo 45 LBRL.

En su lugar, la LRSAL ha incluido el artículo 24 bis en la LBRL en el que se establece que dichos
entes carecerán de personalidad jurídica, siendo la normativa autonómica sobre régimen local

110
 DERECHO LOCAL

la que regule a dichos entes «como forma de organización desconcentrada del mismo para la
administración de núcleos de población separados, bajo su denominación tradicional de
caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros
análogos, o aquella que establezcan las leyes».

De este modo, las entidades de ámbito territorial inferior al municipio pierden su personalidad
jurídica, así como su condición de Entidad Local.

4. Creación, modificación y disolución

La LBRL tampoco exige en este caso la existencia de entidades de ámbito territorial inferior al
Municipio, sino que remite a la legislación autonómica la decisión de crear libremente este tipo
de Entidades y configurar su régimen jurídico, y en este sentido, precisa además que «la
iniciativa corresponderá indistintamente a la población interesada o al Ayuntamiento
correspondiente. Este último deberá ser oído en todo caso» (apartado 2 del art. 24 bis LBRL).

Y si bien las referencias que a estas Entidades hace la LBRL son escasas, resultan del todo
esenciales al constituir legislación básica. Por un lado, el legislador estatal exige que se trate de
un «núcleo de población separado» y por otro, deben seguirse unas reglas básicas de eficacia
presupuestaria para la constitución de dichas Entidades: «Sólo podrán crearse este tipo de entes
si resulta una opción más eficiente para la administración desconcentrada de núcleos de
población separados de acuerdo con los principios previstos en la ley Orgánica 272012, de 27 de
abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad financiera» (apartado 3 del art. 24 bis LBRL).
La dificultad radica en determinar qué se entiende por «núcleo de población separado», y al no
existir una definición legal básica del concepto, es la normativa autonómica la que da contenido
al concepto refiriéndose al mismo como «población superior a 250 habitantes» (Ley aragonesa
de Administración Local, art. 87), «población de derecho superior a 500 habitantes con residencia
habitual en el lugar» (Ley Entidades Menores de Cantabria, art. 20) …, etc. Igualmente, la Ley
Foral de la Administración Foral de Navarra exige un número de habitantes de derecho superior
a 15, que compongan al menos tres unidades familiares para poder reconocer un Concejo
existente, o que la población sea superior a 100 habitantes para la constitución de nuevos
Concejos (art. 42.2 LFALN). En el caso de Galicia, al tratarse de una zona con población
diseminada la cuestión fue objeto de recurso ante el TC quien (por STC 214/ 1989, de 21 de
diciembre) admitió que «el concepto de núcleo separado de población se defina por acoger a
una población dispersa siempre que, por existir un sentimiento de pertenencia a una misma
comunidad social, se pueda hablar de núcleo de población de suficiente Entidad».

Los requisitos que las Comunidades Autónomas han añadido a estas reglas son básicamente: la
existencia de un núcleo de población separado, que dicho núcleo tenga intereses propios, y la
existencia física de un territorio como base física .

Como prohibiciones establecidas en la normativa autonómica encontramos algunas tales como:

no se puede constituir una Entidad de ámbito territorial inferior al municipio en el núcleo
territorial donde radique la capitalidad del municipio (común a la mayoría de la legislación
autonómica) y que ninguna Entidad inframunicipal podrá pertenecer a dos o más municipios
(art. 26.2 Ley 6/1994, de 19 de mayo, reguladora de las Entidades Locales en Cantabria) por
ejemplo.

El procedimiento para la constitución, modificación y supresión de las denominadas Entidades

de ámbito territorial inferior al municipio establecidas en la normativa autonómica sigue, en lo
básico, con lo dispuesto en el TRRL que es de aplicación supletoria. Nótese cómo en dicho TRRL
se hace referencia a «Entidades Locales de ámbito inferior al Municipio» (ELATIM), y que la LBRL

111
 DERECHO LOCAL

tras la reforma por la LRSAL hace referencia simplemente a «Entidades de ámbito inferior al
Municipio» (EATIM), pues como hemos mencionado líneas más arriba tras la LRSAL han perdido
la condición de Entes Locales así como su personalidad jurídica. Al respecto, los artículos 42 a 45
establecen lo siguiente:

Para la constitución de lo que en el TRRL denomina nuevas «Entidades Locales de ámbito inferior
al Municipio» serán necesarios los siguientes:
- Petición escrita de la mayoría de los vecinos residentes en el territorio que haya de ser base de
la Entidad o alternativamente acuerdo del Ayuntamiento.

- Información pública vecinal.

- Informe del Ayuntamiento.

- Resolución definitiva por el Consejo de Gobierno de las CC.AA.

Además el artículo 43 TRRL establece que:

- No podrá constituirse en ELATIM el núcleo territorial en que resida el Ayuntamiento.

- Deberán establecerse los límites territoriales y la separación patrimonial una vez constituida la
Entidad. Y los acuerdos municipales en esta materia requerirán la aprobación del órgano
competente de la Comunidad Autónoma, que se entenderá otorgada si no resolviere en el
término de 3 meses.

La modificación y supresión de ELATIM podrá llevarse a efecto, a tenor del artículo 44 TRRL, a
petición de la propia Entidad cumpliendo los requisitos del artículo 42 y/ o por acuerdo del
Consejo de Gobierno de las respectivas CC.AA., previa audiencia de las Entidades y
Ayuntamientos interesados, con informe del órgano consultivo superior de aquél (donde
existiere, o en su defecto, del Consejo de Estado) y conforme a lo dispuesto en el artículo 45
TRRL.

El artículo 45 TRRL prevé, en este sentido, que para que el Consejo de Gobierno de las CC.AA.
acuerde la supresión de ELATIM será necesario instruir el oportuno expediente en el que se
demuestre la insuficiencia de recursos para sostener los servicios mínimos que le estén
atribuidos, o se aprecien notorios motivos de necesidad económica o administrativa.

Ahora bien, dado el carácter de la propia LRSAL cobra especial importancia las disposiciones
transitoria cuarta y quinta relativas respectivamente a la disolución y constitución de entidades
de ámbito territorial inferior al municipio (EATIM):
Disposición transitoria cuarta. Disolución de entidades de ámbito territorial inferior al Municipio.

1. Las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio existentes en el momento de la entrada

en vigor de la presente Ley mantendrán su personalidad jurídica y la condición de Entidad Local.

2. Con fecha de 31 de diciembre de 2014, las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio
deberán presentar sus cuentas ante los organismos correspondientes del Estado y de la
Comunidad Autónoma respectiva para no incurrir en causa de disolución.

3. La no presentación de cuentas por las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio ante
los organismos correspondientes del Estado y de la Comunidad Autónoma respectiva será causa
de disolución. La disolución será acordada por Decreto del órgano de gobierno de la Comunidad
Autónoma respectiva en el que se podrá determinar su mantenimiento como forma de
organización desconcentrada.

112
 DERECHO LOCAL

La disolución en todo caso conllevará:

a) Que el personal que estuviera al servicio de la entidad disuelta quedará incorporado en el

Ayuntamiento en cuyo ámbito territorial esté integrada.

b) Que el Ayuntamiento del que dependa la entidad de ámbito territorial inferior al municipio
queda subrogado en todos sus derechos y obligaciones.

Disposición transitoria quinta. Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio en

constitución.

El núcleo de población que antes del 1 de enero de 2013 hubiera iniciado el procedimiento para
su constitución como entidad de ámbito territorial inferior al Municipio, una vez que se constituya,
lo hará con personalidad jurídica propia y con la condición de Entidad Local y se regirá por lo
dispuesto en la legislación autonómica correspondiente.

Estas Entidades, una vez constituidas, están sujetas a las mismas obligaciones de rendición de
cuentas que el resto.

Por lo tanto, y a tenor de la nota explicativa de la Reforma Local emitida por el Ministerio de
Hacienda y de las Administraciones públicas de 5 de marzo de 2014, las entidades de ámbito
territorial inferior al municipio pierden su personalidad jurídica, así como su condición de
entidad local. Así, tras la entrada en vigor de la Ley los entes de ámbito territorial inferior al
municipio sólo se podrán constituir como organización desconcentrada sin personalidad jurídica
y no son Entidad Local.

Ahora bien, en relación a las entidades de ámbito territorial inferior al municipio existentes a 31
de diciembre de 2013 (fecha de entrada en vigor de la Ley) que seguirán siendo Entidad Local y
mantendrán su personalidad jurídica. Estas Entidades locales deberán presentar sus cuentas al
Estado y a la Comunidad Autónoma con fecha 31 de diciembre de 2014 para no incurrir en causa
de disolución.

Y en relación a los núcleos de población que hubiesen iniciado su procedimiento para

constituirse como entidades de ámbito territorial inferior al municipio antes del 1 de enero de
2013, que una vez finalizado tendrán la condición de Entidad Local y con personalidad jurídica.
Están sujetas a las mismas obligaciones de rendición de cuentas.

En los demás casos, tras la entrada en vigor de la Ley los entes de ámbito territorial inferior al
municipio sólo se podrán constituir como organización desconcentrada sin personalidad jurídica
y no son Entidad Local.

5. Competencias

El régimen de competencias de las ELATIM viene establecido, con carácter supletorio a lo

establecido por la legislación autonómica, en el TRRL en los artículos 38 (competencias de las
ELATIM), 40 (atribuciones del Alcalde Pedáneo) y 41 (atribuciones de la Junta Vecinal).

El artículo 38 TRRL establece cuatro competencias originarias o propias de las ELATIM y una
competencia que ejercerán en sustitución del ayuntamiento respectivo. Son competencias
propias:
a) La construcción, conservación y reparación de fuentes, lavaderos y abrevaderos.
b) La policía de caminos rurales, montes, fuentes y ríos.
c) La limpieza de las calles.

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 DERECHO LOCAL

d) La mera administración y conservación de su patrimonio, incluido el forestal, y la regulación del

aprovechamiento de sus bienes comunales.

Y son competencias ejercidas en sustitución:

e) La ejecución de obras y la prestación de servicios comprendidos en la competencia municipal y
de exclusivo interés de la Entidad, cuando no esté a cargo del respectivo Municipio.

En este último caso, sólo podrá la ELATIM invocar como propias estas competencias cuando no
exista actividad municipal encaminada a la ejecución de obras y prestación de servicios; son
competencias ejercidas en sustitución y por tanto competencias residuales o subsidiarias.

Al Alcalde Pedáneo, le corresponden las atribuciones que la Ley señale al Alcalde, circunscritas
a la administración de su Entidad y en concreto (art. 40 TRRL):
a) Convocar y presidir las sesiones de la Junta o Asamblea Vecinal, dirigir sus deliberaciones y
decidir los empates con voto de calidad.

b) Ejecutar y hacer cumplir los acuerdos de la Junta o Asamblea Vecinal.

c) Aplicar el Presupuesto de la Entidad, ordenando pagos con cargo al mismo y rendir cuentas de
su gestión.

d) Vigilar la conservación de caminos rurales, fuentes públicas y montes, así como los servicios de
policía urbana y de subsistencias.

e) Todas las demás facultades de administración de la Entidad no reservadas expresamente a la

Junta o Asamblea Vecinal.

A la Junta o Asamblea Vecinal le corresponden las siguientes atribuciones (art. 41 TRRL):

a) La aprobación de presupuestos y ordenanzas de exacciones, la censura de cuentas y el
reconocimiento de créditos, siempre que no exista dotación presupuestaria.

b) La administración y conservación de bienes y derechos propios de la Entidad y la regulación del

aprovechamiento de bienes comunales.

c) El ejercicio de acciones judiciales y administrativas.

d) En general, cuantas atribuciones se asignan por la ley al Ayuntamiento Pleno con respecto a la
administración del Municipio, en el ámbito de la Entidad.

6. Organización

El TRRL hace referencia en los artículos 38 a 45 a la organización de la Entidad y le son de

aplicación, igualmente, los preceptos contenidos en el ROF (arts. 142 a 145) así como en la
LOREG (art. 199).

La LBRL establece que la Entidad contará con un órgano unipersonal ejecutivo de elección
directa y un órgano colegiado de control. El Alcalde Pedáneo es el órgano unipersonal ejecutivo
de la Entidad (art. 39 TRRL) y desempeña en el ámbito de competencias de la Entidad las
atribuciones que corresponden al Alcalde Pedáneo.

El órgano colegiado de control está constituido por la Junta Vecinal integrada por el Alcalde
Pedáneo, que la preside, y por un número variable de vocales en función de la población
residente en la Entidad: nunca inferior a dos ni superior al tercio del número de Concejales que
integran el respectivo Ayuntamiento. Una vez determinado el número de vocales que

114
 DERECHO LOCAL

corresponde a la ELATIM la elección se efectúa por el mismo procedimiento que el establecido

para la elección de Concejales.

Del mismo modo, la LBRL permite que se establezca el régimen de Concejo Abierto en aquellas
Entidades en las que concurran las características previstas en el número 1 del artículo 29 LBRL:
a) Municipios con menos de 100 habitantes y aquéllos que tradicionalmente cuenten con este
singular régimen de gobierno y administración.

b) Aquellos otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses u otras
circunstancias lo hagan aconsejable.

Para que una Entidad se constituya en régimen de Concejo Abierto es necesario que lo soliciten
la mayoría de los vecinos y lo aprueben por mayoría dos tercios de los miembros del
Ayuntamiento, con posterior aprobación de las CC.AA.

En el régimen de Concejo Abierto corresponde el gobierno y administración de la Entidad al

Alcalde y a una Asamblea o Concejo Vecinal, como órgano ejecutivo y colegiado de control,
respectivamente. El funcionamiento del mismo se ajustará a los usos y costumbres y tradiciones
locales y, en su defecto, a lo establecido en la LBRL y en las leyes de las CC.AA. sobre régimen
local. En ausencia de usos, costumbres, o cuando se produzca una laguna, las leyes autonómicas
se remiten a las normas de funcionamiento de la Junta Vecinal o del Ayuntamiento Pleno (art.
52 de la Ley 711999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón). No obstante, es usual
que estos Concejos Abiertos cuenten con sus propias Ordenanzas de funcionamiento en las que
se regulan específicamente las atribuciones de la Asamblea y el Alcalde.

7. Algunas particularidades autonómicas

Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (siguiendo los preceptos

contenidos en el artículo 91.3 del Estatuto de Autonomía y en el artículo 6.1 de la Carta Europea
de la Autonomía Local que invierten el razonamiento descendente del actual sistema de fuentes
en el que la regla es la capacidad de autoorganización entendida como función de gobierno)
concede una especial atención a la autoorganización en política territorial.

En este sentido, «el municipio como entidad local básica y como expresión de su capacidad de
autoorganización dispone de la libertad para elegir entre desconcentrar la gestión o
descentralizar las políticas, graduando esta segunda opción con la creación de entidades
vecinales o entidades locales autónomas».

Así pues, se distingue entre agrupaciones y asociaciones de municipios. El principio de

diferenciación, recogido en el artículo 98.2 del Estatuto de Autonomía, debe proporcionar la
flexibilidad necesaria para que tanto la agrupación (áreas metropolitanas y comarcas) como la
asociación (mancomunidades y consorcios) no queden limitadas por la ley. Éste debe ser,
igualmente, el criterio que fundamente el reparto del contenido regulador entre esta ley y la ley
posterior que decida crear comarcas o áreas metropolitanas (artículos 97 y 94 del Estatuto de
Autonomía).

En cuanto a León o la Región de Murcia, destaca el arraigo de las Pedanías están muy arraigadas
en comunidades como León o la Región de Murcia. En el caso de León, la Pedanía ha sido
recuperada por la Ley 1/1998 de Régimen Local de Castilla y León y puede comprobarse como
sólo en la provincia de León existen más de 1.300 Pedanías frente a 211 Municipios. En el caso
de la región de Murcia, sólo la ciudad de Murcia cuenta con más de 60 Pedanías, Lorca 39 y

115
 DERECHO LOCAL

Cartagena 25. El caso más curioso en esta región lo constituye «El Palmar» Pedanía que cuenta
con una población de 21.409 hab. (2007).

Las Parroquias tienen quizás su máximo exponente en Galicia. Es esta una comunidad dividida
en 4 Provincias, 53 Comarcas, 315 Municipios y 3.778 Parroquias subdivididas a su vez en Aldeas
o lugares.

La Anteiglesia tiene su origen en las comunidades que se organizaban alrededor de una iglesia y
cuyo órgano de gobierno era la Asamblea de todos los vecinos que se celebraba en régimen de
Concejo abierto en el pórtico o atrio de la iglesia Parroquial, de aquí su denominación.

En el caso de Vizcaya, esta institución sociopolítica alcanza su punto más álgido cuando se crean
las Juntas Generales que vienen a reunir a los representantes de las distintas Anteiglesias en un
territorio dado. Esta institución gozaba de una muy amplia autonomía respecto a los órganos de
gobierno del Señorío. Los Fueros de 1452 y 1526 no incluyen más que una muy reducida
normativa con respecto a las autoridades de las Anteiglesias.

Las Anteiglesias vizcaínas formaban parte de la denominada Tierra Llana y se regían y rigen por
el Derecho Foral. La responsabilidad del gobierno correspondía a la Asamblea de vecinos la cual
era presidida por un fiel síndico procurador general que adoptaba como representación de
autoridad el «chuzo» o «lanza» de la Anteiglesia. El fiel ejercía el cargo por un año y
representaba a la Anteiglesia en las Juntas de la Merindad correspondiente. Las Anteiglesias
están divididas en cofradías que correspondían a los barrios. Actualmente en muy pocos sitios
se mantiene esta institución, como ejemplo se encuentra la Anteiglesia de Iurreta.

CAPÍTULO V
LA PROVINCIA

l. La provincia: Entidad Local con personalidad jurídica propia

La provincia puede definirse como aquella entidad administrativa, de carácter territorial, que
proporciona expresión jurídica a una colectividad local de segundo grado, compuesta por la
población de los municipios en ella integrados, a la que representa gestionando, además, sus
propios intereses.

Territorio y población constituyen pues los elementos esenciales de la provincia en cuanto

supone una corporación de corporaciones cuyos elementos territoriales y demográficos vienen
dados por la suma del territorio y población de los municipios que comprende.

La Constitución de 1812 ya reúne en la provincia estas dos dimensiones, dando lugar a una
concepción unitaria de la misma. Estas dos dimensiones responden, de un lado, a la
consideración de la provincia como una formación social o humana, una universitas y, de otro,
a la consideración de la provincia como un territorio o circunscripción que se toma como ámbito
espacial para el desarrollo de los servicios que presta el Estado.

A lo largo del siglo XIX la expresión «circunscripción» va derivando hacia otros derroteros en
cuanto que representa una fracción de la Nación que, de otro lado, se toma como ámbito
electoral. De modo que esa doble dimensión de la provincia como ámbito territorial y social se
convierte en dos realidades conceptuales distintas.

116
 DERECHO LOCAL

Javier de Burgos proporciona la idea de la provincia como centro de intereses peculiares, en

cuanto al ángulo desde el que puede ser contemplada con los mejores augurios: el de la
promoción de la prosperidad. El fomento de la riqueza nacional exige que la Administración del
Estado se mueva «bajo un solo impulso», el que viene del centro, sin interferencia alguna. A otro
nivel de problemas y posibilidades quedan situados los «intereses peculiares de las provincias y
es en ese concreto y reducido entorno en donde hay que colocar a las Diputaciones, que quedan
ajenas a la gestión encomendada al aparato periférico del Estado».

El proceso de consolidación de la provincia en esta nueva dimensión es un proceso lento porque

la sociedad periférica se empeña en utilizar, predominantemente, la realidad provincial como
punto de partida desde el que ejercer sus competencias. Pero, en última instancia, será el vigor
de los núcleos urbanos de las provincias el que impondrá un equilibrio a la concepción de la
provincia como Entidad Local en la que se agrupan todos los municipios de un determinado
territorio, sin ser superior a ellos sino el punto de apoyo mediante el ejercicio de actividades de
cooperación y ayuda.

Sin embargo, quizá lo que más condiciona a la provincia como Entidad Local a lo largo de su
propia evolución es su dudosa consideración, pues cabe o bien considerarla como entidad
compuesta por municipios sin una propia sustantividad y con función instrumental al servicio de
los fines de los sujetos que lo integran: los municipios. O, por el contrario, considerarla como
Entidad Local con autonomía propia distinta a los municipios que agrupa.

La Constitución de 1812 dibuja a la provincia con dos rasgos: elude toda mención al fenómeno
de «agrupación de municipios» y sigue utilizando a la ciudad capital como sede de los nuevos
instrumentos de gobierno de la misma.

El Estatuto provincial de 1925 apuntaba que:

«... la provincia, en cuanto es circunscripción de la vida local, tiene su raíz y cimientos en los
municipios, por lo que hay que reconocer a éstos el derecho de intervenir primariamente en la
administración provincial. Es lógico, pues, que el municipio, órgano político, pueda determinar la
contextura de la provincia, circunscripción administrativa que el municipio, creación de la
naturaleza, pueda trazar la silueta orgánica de la provincia, creación del legislador».

La Constitución de 1978, en su artículo 141.1, define a la provincia determinada por la

agrupación de municipios. Sin embargo, el hecho de que las entidades municipales se
encuentren en la definición de la provincia, no trae como consecuencia el que la provincia sea
una entidad administrativa compuesta, cuyo sustrato sea una pluralidad de municipios. Del
mismo modo en que esto tampoco sucede con la Comunidad Autónoma o el Estado. De hecho,
así lo señala el propio Tribunal Constitucional, en Sentencia de 16 de mayo de 1983, cuando
afirma que no pueden extraerse consecuencias desproporcionadas de la expresión «agrupación
de municipios» como parte integrante de la definición de la provincia, para negarle su carácter
autónomo ya que es ella, y no los municipios, la que aparece representada en los órganos de
gobierno.

Como apuntó Morell Ocaña: «... el hecho de que sobre el territorio puedan distinguirse varios
niveles de convivencia y, por tanto, colectividades territoriales de menor ámbito, sí que tiene
trascendencia en la organización territorial general: las Entidades territoriales en que se
organizan las colectividades inferiores forman parte de la organización territorial de las
Entidades superiores. La provincia se integra, pues, en la organización territorial de la
Comunidad Autónoma y del Estado, sin que esto desvirtúe la naturaleza de una y de otro. Este

117
 DERECHO LOCAL

vínculo de integración constituye, a su vez, el marco de desenvolvimiento de un característico

sistema de relaciones entre los entes (delegación o encomienda de competencias, dotación
financiera, control, etc.)».

Son las necesidades técnicas de gestión de determinadas funciones administrativas, así como la
necesidad de crear centros de decisión parciales, lo que obliga a crear entes menores y dotarlos
de personalidad jurídica propia y distinta de la de sus superiores territoriales, que aseguren, en
última instancia, su adecuada actuación en el tráfico jurídico.

La personalidad jurídica de las entidades locales y, por tanto, de la provincia, responde a varios
factores:

- Se trata de una personalidad originaria en cuanto que son los artículos 140 y 141 de la
Constitución, los que la predican, diferenciándola de otras posibles personalidades derivadas del
ejercicio de la prerrogativa de personificación reconocida a otra Administración pública.

- El ente local tiene una personalidad jurídica referida a las potestades públicas que le son
inherentes a su condición de ente público territorial y, en este sentido, nunca pueden gozar
íntegramente de las potestades de los entes territoriales superiores.

- La personalidad jurídica de los entes locales siempre está al servicio de la gestión democrática
de los intereses propios de los mismos. Desde esta óptica, el ente local, en tanto corporación,
es el mecanismo de participación ciudadana respecto a aquellos servicios en los que está
directamente interesado.

El artículo 3 de la Carta Europea de la autonomía local de 1985 no explicita la personalidad

jurídica de los entes locales, pero al definir su autonomía lo hace señalando que se trata de un
poder para ordenar y gestionar los asuntos públicos de su competencia. Se trata pues de una
capacidad efectiva que deriva de la personalidad jurídica del ente. El artículo 31.1 LBRL sí que
explicita en relación con la provincia, su consideración de personalidad jurídica:
<<Provincia es una Entidad local determinada por la agrupación de Municipios, con personalidad
jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines».

II. La construcción del modelo organizativo provincial en la Constitución de 1978

Un somero análisis de las fuerzas políticas que dominaban el entorno constituyente nos permite
afirmar que en la construcción de la Constitución de 1978 influyó de forma decisiva el consenso
político y, muy concretamente, en la redacción de las materias que aborda el Título VIII de la
misma. Este consenso abarca a la propia construcción del Estado autonómico y obedece a la
necesidad de acercar posturas que no entraron en el desarrollo del mismo en la consideración
de su posterior articulación y desenvolvimiento. De modo que «los constituyentes trataron de
construir un nuevo edificio sin resolver el problema de la forma de derribar el antiguo que ocupa
el mismo solar y sin decidir el destino que había de darse a los materiales de desecho».

Por esa falta de desarrollo inicial que no aborda el texto constitucional, el paso del régimen
centralista en el que nos encontrábamos, a una organización democrática no se tradujo en un
cambio sustancial de la organización local. La organización local prevista en la Constitución surge
del movimiento autonomista. De modo que la organización local queda condicionada al sistema
autonómico como un apéndice del mismo, tal y como queda de manifiesto en las palabras del
Senador Uria Epelde:

118
 DERECHO LOCAL

«Las Comunidades Autónomas son nuevas en el Estado que prevé una nueva Administración,
como todos sabemos. De manera que la provincia y el municipio sean el ente originario de la
Administración Autonómica cuya síntesis hace esta comunidad. De aquí que la Comunidad
Autónoma utilice en algunos casos no un aparato propio y distinto, sino el propio aparato
institucional de provincias y municipios en que se basa esta comunidad».

De modo que, en relación con el modelo de organización local y, en particular, de la provincia,

es claro que nuestra Constitución resulta pudorosa, obedeciendo, como apunta García de
Enterria, «a un juicio político dirigido por la conveniencia de aplazar decisiones gravemente
conflictivas en el momento constituyente por las circunstancias singulares y delicadas de nuestra
transición política».

De manera que los factores que determinaron la falta de rigor conceptual en lo que respecta,
por ejemplo, a la autonomía local y, en particular, a la provincial, son expresados comúnmente
en cuatro bloques:

- La monopolización a cargo de la cuestión autonómica en cuanto que el protagonismo de los

debates constitucionales fue asumido por las Comunidades Autónomas.

- El consenso político que atrae al debate, de un lado, la vaguedad normativa en la definición de

los poderes locales y sus ámbitos de actuación y, de otro, a efectos provinciales, se pasa de un
texto de anteproyecto no comprometido con la provincia, a un texto donde se recoge toda su
vertiente histórica a la que se añaden elementos innovadores.

- Los intereses creados de las instituciones preexistentes dan lugar a que el legislador se vea
obligado a adoptar soluciones de compromiso en temas donde la renovación resultaba
imprescindible.

- Finalmente, la escasa solidificación de las ideas administrativas del constituyente da lugar a

una dificultad añadida a la hora de interpretar la Constitución, ya que la indefinición del modelo
es un hecho.

La organización local en su conjunto y, en particular, la organización provincial queda abierta,

motivo por el cual la Constitución sólo establece un marco jurídico de referencia en el que, dada
la indefinición de los términos que acuña, caben juicios interpretativos dispares cuya
elaboración doctrinal habrá de hacer el Tribunal Constitucional a partir de los principios
implícitos del texto constitucional, concretando la estructura, competencias y potestades de
estos entes locales.

Los artículos constitucionales que el texto definitivo de la Constitución de 1978 refiere a la

provincia de forma explícita son finalmente redactados:

El artículo 137:
«El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades
autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía suficiente para la
gestión de sus respectivos intereses».

El artículo 141:

«1. La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la
agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del
Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes
Generales mediante Ley Orgánica.

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 DERECHO LOCAL

2. El gobierno y administración autónoma de las provincias estarán encomendados a

Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.

3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.

4. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos
o Consejos».

Junto a estos artículos, otros, de forma directa o indirecta, se refieren a la provincia: los artículos
140, 142, 143, 68 y 69.

Atendiendo al sistema de relación que las provincias establecen con sus Comunidades
Autónomas, se acostumbra a clasificar a las Comunidades Autónomas pluriprovinciales según
un doble criterio: un primer criterio cronológico tendría en cuenta la mayor o menor proximidad
en el tiempo en que se fueron aprobando los diferentes estatutos de autonomía, pues algunos
estuvieron más intensamente influidos por los Pactos Autonómicos y por el informe de la
Comisión de Expertos sobre Autonomías. En base a ello, hay tres Comunidades -Cataluña, País
Vasco y Galicia- que aprobaron sus Estatutos entre diciembre de 1979 y abril de 1981.

Y, un segundo grupo que lo constituyen el resto de Comunidades Autónomas. De este modo se

habla de Comunidades Autónomas «provincialistas», que son casi todas las Comunidades
Autónomas pluriprovinciales, y «antiprovincialistas»: Cataluña y Canarias.

III. La autonomía local de la provincia

1. La trasposición de la autonomía local municipal a la provincia

Referidos los distintos aspectos de la autonomía local en otro lugar de este manual, parece
preciso matizar algunos otros propiamente característicos del ente local provincial.

La regulación constitucional de la autonomía provincial dista mucho de ser la propia del ente
municipal. En su momento, ya se apuntó 9 que hasta desde una óptica lingüística, el énfasis que
el texto constitucional hace de la autonomía municipal y regional es mayor que el de la
provincial. La parquedad de la Constitución a la hora de reflejar la autonomía provincial se ha
destacado también por nuestro Tribunal Constitucional (STC de 20 de mayo de 1983, FJ 2.º).

La redacción del artículo 141 CE permite concluir que, efectivamente, quedan muchos ámbitos
oscuros en la autonomía del ente provincial puesto que no efectúa un reconocimiento del
carácter autónomo del ente como hace respecto al municipio el artículo 140 CE, ya que sólo
refiere dicha autonomía respecto al gobierno y administración provincial, pero no al ente
provincial en su integridad. De otro lado, el artículo 141 CE no introduce una garantía
constitucional de protección de la autonomía provincial y tampoco la de sus titulares. Va a ser
el Tribunal Constitucional el que, a partir de la doctrina alemana de la garantía institucional,
predique la transposición de la garantía institucional de la autonomía local a la provincia en
Sentencia de 28 de julio de 1981 (FJ 3.º), la cual otorga exacta garantía constitucional a la
provincia que a los municipios, aunque para la provincia no se derivase, en principio, de la propia
Constitución.

En realidad, junto a esta interpretación había otras posibles alternativas que ofrecía el carácter
abierto que a este respecto consagra el texto constitucional. La Sentencia del Tribunal
Constitucional de 20 de mayo de 1983 nos refiere asimismo el carácter complementario de los
artículos 137 y 141 CE a la hora de definir el carácter autónomo del ente provincial:

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 DERECHO LOCAL

«El primero (el 137) establece que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en
provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan, gozando todas estas entidades
de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Y el segundo (art. 140) plasma la
garantía constitucional de la autonomía de los municipios y su personalidad jurídica plena. Citas
ambas que hay que reputar de índole complementaria de la básica del artículo 141».

2. La concreción de la garantía institucional de la autonomía local provincial

La denominada garantía institucional se articula sobre la propia institución, esto es, sobre la
propia autoadministración local y ello supone que en ningún caso puede ser utilizada como
elemento de obstrucción a posibles reformas territoriales del Estado o de las mismas Entidades
Locales, ya que, de algún modo, esa misma autonomía presupone una dinamicidad en la
organización estatal y local.

Es evidente, no obstante, que, como apunta Sánchez Morón 10 , «la Constitución concibe las
formaciones que protegen la institución provincial en términos de generalidad porque es forma
ción organizativa (STC de 28 de julio de 1981)». Es decir, es posible la reforma estructural a la
que alude el artículo 148.1.2.3 CE en relación con la modificación de los limites municipales -y el
artículo 141.1 CE, referido a la provincia- o que se posibilite la subsunción de la provincia en las
Comunidades Autónomas uniprovinciales.

En todo caso la preservación de la autonomía de la provincia se considera imprescindible frente

al legislador ordinario, ya que con ella se garantiza un núcleo esencial de la autonomía que
cualquier poder público debe observar cuando efectúa una regulación jurídica sobre la provincia
u otros órdenes territoriales que puedan incidir en su ámbito jurídico.

La autonomía se da al ente para la gestión del interés provincial, tal y como apunta el texto
constitucional, y el proceso de reducción a lo básico pasa pues por diversas etapas. La cuestión
está entonces en la determinación de ese interés provincial que no viene definido en la
Constitución. El Tribunal Constitucional, en 1981, no podía establecer el límite constitucional de
esta reestructuración de las autonomías locales, pero sí podía remitir a la política de ajustes el
núcleo indisponible que constituye la autonomía provincial puesto que, sin duda, ésta no podía
ser negada al concretarse en la Constitución.

Inicialmente nuestro Tribunal Constitucional partió de considerar que el proceso de

transformación del Estado en cuanto al cambio territorial y la distribución material de las
competencias es el primer elemento determinante de lo que debiera ser ese interés provincial
(STC 28 de julio de 1981, FJ 3.º) puesto que afirmó que «estos intereses provinciales y las
competencias que su gestión autónoma comporta, han de ser inflexionados para acomodar esta
pieza de nuestra estructura jurídico-política a otras entidades autonómicas de nueva creación».
Así:
«El proceso constitucional de la configuración de las Comunidades Autónomas puede llevar
consigo que la defensa y cuidado de algunos intereses provinciales puedan ser atribuidos a las
Comunidades Autónomas en las que la provincia se encuentra; y otros pasan a ser configurados
como intereses infraprovinciales y atribuirse su gestión a entidades de esta naturaleza».

Fue la Ley de Bases del Régimen Local de 1985 (LBRL) la que marcaría una nueva etapa en la
definición del contenido de la autonomía provincial: el propio preámbulo apunta como uno de
sus objetivos, desarrollar la garantía constitucional de la autonomía local, función ordinamental
que, al estarle reservada, o, lo que es lo mismo, vedada a cualesquiera otras normas, presta a

121
 DERECHO LOCAL

su posición en el ordenamiento en su conjunto, una fuerza específica, aunque tenga carácter

ordinario.

La reforma articulada por la Ley 27 /2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad

de la Administración Local (LRSAL) vincula en su Preámbulo a las Diputaciones provinciales con
los cabildos, Consejos insulares «o entidades equivalentes». Estas entidades equivalentes son,
sin duda, las Diputaciones Forales vascas (disposición adicional segunda de la LBRL, que ha sido
profundamente reformada por la LRSAL), la Comunidad Foral de Navarra (disposición adicional
segunda de la LRSAL) y las Comunidades autónomas de ámbito provincial.

La Ley catalana de veguerías estableció, por ejemplo, una nueva división territorial en siete áreas
en lugar de las cuatro provincias catalanas actuales. Se trataba de una Ley que constituía un
mandato del Estatuto cuya constitucionalidad a este respecto ha sido declarada en términos
muy concretos por la Sentencia del Pleno de 28 de junio de 2010, sobre el recurso de
inconstitucionalidad del Estatuto autonómico catalán 8045/2010. Así «la veguería se constituye
como una entidad local que, sin perjuicio de la provincia y de sus funciones constitucionalmente
garantizadas, concurre con los municipios en la estructuración de la organización territorial
básica de la Generalitat de Cataluña, también organizada en comarcas y otros entes
supramunicipales de posible creación por la Comunidad Autónoma; esto es, como una entidad
local propia de la Generalitat y distinta de la provincia, con la que convive en el respeto a su
autonomía garantizada por la Constitución». Ahora bien, la LRSAL modifica el artículo 3.3 de la
LBRL, eliminando el carácter de entidad local a los entes que antes se agrupaban en la letra a)
las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las
Comunidades Autónomas, conforme al artículo 45 de esta Ley.

Finalmente, los tres contenidos que constituyen la autonomía provincial son los siguientes:

- Contenido de la autonomía organizativa: artículo 32 LBRL cuya actual versión queda redactada
por la Ley 57 /2003, de 16 de diciembre, que introduce cambios terminológicos concretos:
«La organización provincial responde a las siguientes reglas:

1) El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las

Diputaciones.

2) Asimismo, existirán en todas las Diputaciones órganos que tengan por objeto el estudio,
informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el
seguimiento de la gestión del Presidente, la Junta de Gobierno y los Diputados que ostenten
delegaciones, siempre que la respectiva legislación autonómica no prevea una forma
organizativa distinta en este ámbito y sin perjuicio de las competencias de control que
corresponden al Pleno.

Todos los grupos políticos integrantes de la corporación tendrán derecho a participar en dichos
órganos, mediante la presencia de Diputados pertenecientes a los mismos, en proporción al
número de Diputados que tengan en el Pleno.

3) El resto de los órganos complementarios de los anteriores se establece y regula por las propias
Diputaciones. No obstante, las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre Régimen Local
podrán establecer una organización provincial complementaria de la prevista en este texto
legal».

Pues bien, juzga la Ley que lo básico de dicha organización es la existencia en todas las
Diputaciones de un Presidente, un Vicepresidente, el Pleno y la Junta de Gobierno y la atribución
a cada uno de estos órganos de sus respectivas funciones. - Constituyen asimismo núcleo de esa

122
 DERECHO LOCAL

autonomía las potestades provinciales instrumentales que se fijan por la vía del artículo 4 LBRL
y que los poderes públicos «superiores» pueden regular autónomamente a su vez: potestad
tributaria, reglamentaria, de autoorganización, de contratación, potestad normativa y de
revisión de oficio, conservación y defensa de los bienes, expropiación, potestad presupuestaria,
de planificación y de nombramiento de personal.

Señala el artículo 4:
«1. En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus
competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas:

a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización.

b) Las potestades tributaria y financiera.

c) La potestad de programación o planificación.

d) Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus

bienes.

e) La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.

f) Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora.

g) La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.

h) Las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para

los créditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de
las Comunidades Autónomas; así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los
términos previstos en las leyes.

2. Lo dispuesto en el número precedente podrá ser de aplicación a las entidades territoriales de

ámbito inferior al municipal y, asimismo, a las comarcas, áreas metropolitanas y demás entidades
locales, debiendo las Leyes de las Comunidades Autónomas concretar cuáles de aquellas
potestades serán de aplicación, excepto en el supuesto de las mancomunidades, que se rigen por
lo dispuesto en el apartado siguiente.

3. Corresponden a las mancomunidades de municipios, para la prestación de los servicios o la

ejecución de las obras de su competencia, las potestades señaladas en el apartado 1 de este
artículo que determinen sus Estatutos. En defecto de previsión estatutaria, les corresponderán
todas las potestades enumeradas en dicho apartado, siempre que sean precisas para el
cumplimiento de su finalidad, y de acuerdo con la legislación aplicable a cada una de dichas
potestades, en ambos casos».

- El tercer bloque de autonomía provincial lo constituye su núcleo competencial mínimo fijado

por la Ley básica que elabora el legislador estatal y que resulta indisponible. Dicho núcleo se
integra por los artículos 2, 31.2 y 36.1 LBRL.

Se trata, de un lado, de competencias cuyo límite es negativo en cuanto que cualquier iniciativa
de transformación territorial no puede incidir limitando esas competencias que constituyen, en
el criterio del legislador básico, «interés provincial». Y, de otro, positivamente, se fija una
garantía institucional en cuanto se entiende la autonomía como un derecho del ente a participar
en todos aquellos asuntos que afecten directamente al círculo de sus intereses, para lo cual se
le atribuyen las competencias que procedan atendiendo a los caracteres de la actividad y la
capacidad gestora del ente.

El propio Preámbulo de la Ley expresa que:

123
 DERECHO LOCAL

«... el régimen local, para cumplir su función de garantía de la autonomía, e incluso su contenido
específico en cuanto norma institucional de la Administración local, precisa extravasar lo
puramente organizativo y de funcionamiento para penetrar en el campo de las competencias».

El artículo 2.1, en su nueva redacción dada por la LRSAL, expresa que:

«1. Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales,
la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores
de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los
Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten
directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en
atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de la gestión
de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia
y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera.

2. Las leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las
competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los entes
locales en las materias que regulen».

Concreta esa competencia el artículo 3 1.2 LBRL que expresa lo siguiente:

«... 2. Son fines propios y específicos de la Provincia garantizar los principios de solidaridad y
equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social y, en particular:

a) Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los

servicios de competencia municipal.

b) Participar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y la

del Estado...».

Constituye asimismo el núcleo competencial mínimo el artículo 36 LBRL, modificado por la

LRSAL:
«1. Son competencias propias de la Diputación o entidad equivalente las que le atribuyan en este
concepto las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la
acción pública y, en todo caso, las siguientes:

a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral

y adecuada a que se refiere el apartado a) del número 2 del artículo 31.

b) La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los

de menor capacidad económica y de gestión. En todo caso garantizará en los municipios de
menos de 1.000 habitantes la prestación de los servicios de secretaría e intervención.

c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal y

el fomento o, en su caso, coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios
de su respectivo ámbito territorial. En particular, asumirá la prestación de los servicios de
tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevención y
extinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes, cuando éstos no procedan a su
prestación.

d) La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el

territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas
en este ámbito. e) El ejercicio de funciones de coordinación en los casos previstos en el artículo
116 bis.

124
 DERECHO LOCAL

f) Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en período

voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios con
población inferior a 20.000 habitantes.

g) La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en

los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

h) El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su
provincia. Cuando la Diputación detecte que estos costes son superiores a los de los servicios
coordinados o prestados por ella, ofrecerá a los municipios su colaboración para una gestión
coordinada más eficiente de los servicios que permita reducir estos costes.

i) La coordinación mediante convenio, con la Comunidad Autónoma respectiva, de la prestación

del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en los municipios con
población inferior a 5000 habitantes.

2. A los efectos de lo dispuesto en las letras a), b) y c) del apartado anterior, la Diputación o
entidad equivalente:

a) Aprueba anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia

municipal, en cuya elaboración deben participar los Municipios de la Provincia. El plan, que
deberá contener una memoria justificativa de sus objetivos y de los criterios de distribución de
los fondos, criterios que en todo caso han de ser objetivos y equitativos y entre los que estará el
análisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios, podrá financiarse con medios
propios de la Diputación o entidad equivalente, las aportaciones municipales y las subvenciones
que acuerden la Comunidad Autónoma y el Estado con cargo a sus respectivos presupuestos. Sin
perjuicio de las competencias reconocidas en los Estatutos de Autonomía y de las anteriormente
asumidas y ratificadas por éstos, la Comunidad Autónoma asegura, en su territorio, la
coordinación de los diversos planes provinciales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 59 de
esta Ley.

Cuando la Diputación detecte que los costes efectivos de los servicios prestados por los
municipios son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, incluirá en el
plan provincial fórmulas de prestación unificada o supramunicipal para reducir sus costes
efectivos.

El Estado y la Comunidad Autónoma, en su caso, pueden sujetar sus subvenciones a

determinados criterios y condiciones en su utilización o empleo y tendrán en cuenta el análisis
de los costes efectivos de los servicios de los municipios.

b) Asegura el acceso de la población de la Provincia al conjunto de los servicios mínimos de

competencia municipal y a la mayor eficacia y economía en la prestación de éstos mediante
cualesquiera fórmulas de asistencia y cooperación municipal.

Con esta finalidad, las Diputaciones o entidades equivalentes podrán otorgar subvenciones y
ayudas con cargo a sus recursos propios para la realización y el mantenimiento de obras y
servicios municipales, que se instrumentarán a través de planes especiales u otros instrumentos
específicos.

c) Garantiza el desempeño de las funciones públicas necesarias en los Ayuntamientos y les presta
apoyo en la selección y formación de su personal sin perjuicio de la actividad desarrollada en
estas materias por la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas.

d) Da soporte a los Ayuntamientos para la tramitación de procedimientos administrativos y

realización de actividades materiales y de gestión, asumiéndolas cuando aquéllos se las
encomienden».

125
 DERECHO LOCAL

El legislador autonómico en el desarrollo de sus competencias normativas debe tomar como

techo mínimo y preceptivo el que aporte la Ley básica. Puede además, a través de otros medios
instrumentales, incrementar el abanico organizativo y competencia! de la provincia, pero no
puede disminuirlo. En este sentido la Ley básica constituye el límite de la uniformidad puesto
que todas las iniciativas autonómicas que se tomen al respectoto deberán acomodarse,
primeramente, a lo establecido en la Ley básica y luego acogerse a su propio núcleo de
autonomía organizativa.

De manera que el bloque de constitucionalidad de esta materia está constituido por:

- La Constitución en sentido formal.

- Los Estatutos de Autonomía o normas constitucionales secundarias.

- Normas de rango subconstitucional, en el que se incluyen las leyes básicas cuyo objeto sea
establecer reglas de delimitación competencial. La LBRL es en este sentido norma de cierre
competencial.

Por ello nuestro Tribunal Constitucional, en Sentencia de 27 de febrero de 1987 (FJ 4.º), confirma
que:

«Todos estos preceptos estatutarios y legales, interpretados conjunta y sistemáticamente y de

conformidad con la Constitución, son los que deben tomarse en consideración como parámetros
de la legitimidad constitucional de los preceptos impugnados de la ley 2/ 1983 de la Generalidad
valenciana, de tal manera que su infracción por estos últimos determinaría su nulidad por
vulneración del bloque de la constitucionalidad aplicable a la materia de que se trata».

La materia resulta fundamental porque, operando la LBRL en sentido competencial positivo y

negativo como núcleo de la autonomía provincial, es importantísima a la hora de llevar a cabo
los controles sobre la actividad del ente provincial y, en particular, en relación a la suspensión
de los actos y acuerdos de la entidad por otras Administraciones.

Otros matices de diferenciación que confluyen en la distinta autonomía de unos y otros entes
locales, nos lo ofrece el hecho de que a la provincia se le atribuye personalidad jurídica propia y
no plena como al municipio, y el hecho también llamativo de que la Constitución no efectúe una
descripción exhaustiva de sus órganos y modo de constitución, como en el caso del municipio.
Asimismo, mientras el municipio aparece como un «cauce inmediato de participación ciudadana
en los asuntos públicos», no sucede así respecto a la provincia, si bien hay que tener en cuenta
que la reforma operada en la LBRL por la LRSAL atribuye a las provincias competencias que
desdicen ese carácter teóricamente más apartado del ciudadano de la provincia en relación al
municipio, atribuyéndole competencias propias materiales en determinados municipios y
asimismo competencias de coordinación y seguimiento..

IV. La organización provincial: su gobierno y administración

1. La composición de la Corporación

El artículo 141.2 CE marca un punto de inflexión en cuanto a la concepción del gobierno

provincial, indicando que:
«El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a
Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo».

126
 DERECHO LOCAL

El primer problema que esta atribución supuso fue la coexistencia en la provincia de la

organización administrativa periférica del Estado con la propia de la entidad local. La
Constitución deja abierto el modelo organizativo provincial, situando un límite mínimo en el
otorgamiento, con carácter necesario, del gobierno provincial a una Corporación de carácter
representativo y confiere, de ese modo, al legislador ordinario la gama de posibilidades a derivar
de una noción tan amplia, las que podrían llevarle al diseño de una alternativa a las Diputaciones.

A partir de la legislación básica, las Comunidades Autónomas dotadas de competencia para ello,
pueden, en su caso, adoptar las formas organizativas apropiadas a sus peculiaridades dentro de
las que le ofrece el artículo 31.3 LBRL que reitera:
«El gobierno y la administración autónoma de la Provincia corresponden a la Diputación u otras
Corporaciones de carácter representativo».

Para el legislador las Diputaciones son pues Corporaciones dotadas de personalidad jurídica, de
carácter representativo y, en cuanto Corporación, la Diputación cuenta con una organización
contemplada en el artículo 32 LBRL:
«La organización provincial responde a las siguientes reglas:

1) El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las

Diputaciones.

2) Asimismo, existirán en todas las Diputaciones órganos que tengan por objeto el estudio,
informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el
seguimiento de la gestión del Presidente, la Junta de Gobierno y los Diputados que ostenten
delegaciones, siempre que la respectiva legislación autonómica no prevea una forma
organizativa distinta en este ámbito y sin perjuicio de las competencias de control que
corresponden al Pleno.

Todos los grupos políticos integrantes de la corporación tendrán derecho a participar en dichos
órganos, mediante la presencia de Diputados pertenecientes a los mismos, en proporción al
número de Diputados que tengan en el Pleno.

3) El resto de los órganos complementarios de los anteriores se establece y regula por las propias
Diputaciones. No obstante las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre Régimen Local podrán
establecer una organización provincial complementaria de la prevista en este texto legal».

El criterio de la vinculación al municipio en la composición de las Diputaciones provinciales es

un criterio histórico que, como señala Morell Ocaña, ya se adopta en 1907 por considerar que
«no es menester en la provincia el aliento popular de la elección por sufragio directo, porque se
trata de un órgano primordialmente administrativo y con una misión muy subalterna comparada
con la del municipio en la vida local». Sin embargo esta legitimación indirecta tiene sus
implicaciones a la hora de abordar el mayor papel que las Diputaciones Provinciales han de tener
tras la reforma de la LBRL.

En el Estatuto provincial de 1925 se estableció que la mitad de los diputados fueran de elección
directa, por la población provincial, y la mitad por los concejales de los Ayuntamientos de cada
partido judicial.

En la actualidad, la Ley Orgánica 5/ 1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, indica
en sus artículos 204 a 209 cómo se eligen los diputados provinciales, tratándose de una elección
de segundo grado o indirecta, lo que significa que todos los diputados son elegidos por los
concejales y de entre ellos.

127
 DERECHO LOCAL

El número de diputados correspondientes a cada Diputación Provincial se determina, según el

número de residentes de cada provincia, conforme a un baremo cuya determinación es pura
liberalidad del legislador (art. 204.1):

- Hasta 500.000 residentes: 25 diputados.

- De 500.000 a 1.000.000: 27 diputados.

- De 1.000.000 a 3.500.000: 31 diputados.

- De 3.500.001 en adelante: 51 diputados.

Las Juntas electorales provinciales son las que reparten, proporcionalmente, atendiendo al
número de residentes, los puestos correspondientes a cada partido judicial, atendiendo a los
siguientes criterios (art. 204.2):

- Todos los partidos judiciales cuentan, al menos, con un diputado.

- Ningún partido judicial puede contar con más de tres quintos del número total de diputados
provinciales.

- Las fracciones iguales o superiores a 0,50 que resulten del reparto proporcional se corrigen por
exceso y las inferiores por defecto.

- Si como consecuencia de las operaciones anteriores resultase un número total que no coincida,
por exceso, con el número de diputados correspondientes a la provincia, se sustraen los puestos
necesarios a los partidos judiciales cuyo número de residentes por diputado sea menor. Si, por
el contrario, el número no coincide por defecto se añaden puestos a los partidos judiciales cuyo
número de residentes por diputado sea mayor.

La referencia a la población queda plasmada a nivel instrumental aunque el sufragio siga siendo
indirecto y quede en manos de los concejales. De ahí que los puestos que se reservan a cada
partido, coalición o agrupación electoral no dependan del número de concejales obtenidos en
cada partido judicial, sino del número de votos obtenidos en el mismo en las elecciones
municipales. La regla d'Hondt se aplica entonces a los votos populares, vinculando la
composición de las Diputaciones con las corrientes políticas que se marcan en las elecciones
municipales.

De otro lado, la tradición legislativa, iniciada por la Constitución de 1812, vincula las
circunscripciones electorales a los partidos judiciales ya que no existen otras divisiones de los
territorios provinciales, salvo que otra cosa indique la legislación autonómica.

Finalmente, la LRSAL introduce en la LBRL precisiones en torno a retribuciones en las

Diputaciones Provinciales (art. 75 bis 2); a la limitación del número de cargos públicos con
dedicación exclusiva (art. 75 ter); al personal eventual en las Diputaciones Provinciales (art. 104
bis); la mayoría para la adopción de acuerdos (disposición adicional decimosexta); los entes
instrumentales (disposición adicional novena), consorcios (art. 57 y disposición adicional 2.' que
introduce la disposición adicional 20.' en la Ley 30/ 92).

2. Constitución de la Corporación

Una vez constituidos todos los ayuntamientos de la respectiva provincia, la Junta Electoral de
Zona procede inmediatamente a formar una relación de todos los partidos políticos, coaliciones,
federaciones y de cada una de las agrupaciones de electores que hayan obtenido algún concejal

128
 DERECHO LOCAL

dentro de cada partido judicial, ordenándolos en orden decreciente al de los votos obtenidos
por cada uno de ellos.

Una vez realizada la asignación de puestos de diputados, la Junta Electoral convoca por separado
a los concejales de los partidos políticos, coaliciones, federaciones y agrupaciones que hayan
obtenido puestos de diputados, para que elijan de entre las listas de candidatos avaladas, al
menos, por un tercio de dichos concejales a quienes hayan de ser proclamados diputados,
eligiendo, además, tres suplentes para cubrir por su orden las eventuales vacantes. A partir de
la elección se expiden las credenciales correspondientes y se remiten de la Junta Provincial a la
Diputación certificaciones de los diputados electos en el partido judicial.

La Diputación Provincial se reúne en sesión constitutiva precedida por una Mesa de Edad,
integrada por los diputados de mayor y menor edad presentes en el acto, y actuando como
secretario el que lo sea de la Corporación, para elegir al presidente entre sus miembros. La
elección de presidente requiere mayoría absoluta en la primera votación y simple en la segunda.
El presidente puede ser destituido de su cargo mediante moción de censura o mediante la
pérdida de una cuestión de confianza por él planteada ante el Pleno de la Corporación vinculada
a la aprobación o modificación de los presupuestos anuales; el reglamento orgánico o el plan
provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal.

El artículo 208 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General prevé los supuestos
excepcionales en caso de fallecimiento, incapacidad, renuncia o pérdida de la condición de
concejal, de un diputado provincial. En estos casos, la vacante se cubre ocupando su puesto uno
de los suplentes elegidos en el partido judicial correspondiente conforme al orden establecido
entre ellos. En el supuesto de que no sea posible cubrir la vacante por haber pasado a ocupar
vacantes anteriores los tres suplentes elegidos en el partido judicial, se procede a una nueva
elección de diputados correspondientes al partido judicial.

3. Composición y funciones de los órganos de gobierno de la Diputación

La Ley de Bases de Régimen Local establece la composición y funciones básicas de Jos tres
órganos principales de la Diputación provincial: Pleno (art. 33), Presidente (art. 34) y Junta de
Gobierno (art. 35).

Además, el artículo 34.3 se refiere el nombramiento del Vicepresidente por parte del Presidente.
Los vicepresidentes sustituyen, por orden de su nombramiento y en los casos de vacante,
ausencia o enfermedad, al presidente, siendo libremente designados por éste entre los
miembros de la junta de Gobierno (35.4).

Serán pues cada una de las Diputaciones las que puedan establecer y regular órganos
complementarios de los anteriores, sin perjuicio de que las leyes de las Comunidades
Autónomas sobre régimen local establezcan una organización complementaria a la prevista en
la ley básica.

En relación con el personal directivo de las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos

Insulares, no obstante, la LRSAL introduce el artículo 32 bis, según el cual:
«El nombramiento del personal directivo que, en su caso, hubiera en las Diputaciones, Cabildos
y Consejos Insulares deberá efectuarse de acuerdo a criterios de competencia profesional y
experiencia, entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las
Entidades Locales o con habilitación de carácter nacional que pertenezcan a cuerpos o escalas
clasificados en el subgrupo Al, salvo que el correspondiente Reglamento Orgánico permita que,

129
 DERECHO LOCAL

en atención a las características específicas de las funciones de tales órganos directivos, su titular
no reúna dicha condición de funcionario».

El Pleno, según el artículo 33 LBRL, está constituido por el Presidente y los Diputados.
Corresponde en todo caso al Pleno:

- La organización de la Diputación.

- La aprobación de las ordenanzas.

- La aprobación y modificación de los Presupuestos, la disposición de gastos dentro de los límites

de su competencia y la aprobación provisional de las cuentas; todo ello de acuerdo con lo
dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

- La aprobación de los planes de carácter provincial.

- El control y la fiscalización de los órganos de gobierno.

- La aprobación de la plantilla de personal, la relación de puestos de trabajo, la fijación de la

cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los funcionarios, y el número
y régimen del personal eventual.

- La alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio público. - El planteamiento de

conflictos de competencias a otras entidades locales y demás Administraciones públicas.

- El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Corporación en materias

de competencia plenaria.

- La declaración de lesividad de los actos de la Diputación.

- La concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía acumulada en el ejercicio

económico exceda del 10% de los recursos ordinarios, salvo las de tesorería, que le
corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento
supere el 15% de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, todo ello de
conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

- La aprobación de los proyectos de obra y de servicios cuando sea competente para su

contratación o concesión y cuando aún no estén previstos en los Presupuestos.

- Aquellas atribuciones que deban corresponder al Pleno por exigir su aprobación una mayoría
especial.

- Las demás que expresamente la atribuyan las leyes.

Corresponde, igualmente, al Pleno la votación sobre la moción de censura al Presidente y sobre

la cuestión de confianza planteada por el mismo, que serán públicas y se realizarán mediante
llamamiento nominal en todo caso, y se rigen por lo dispuesto en la legislación electoral general.

El Pleno puede delegar el ejercicio de sus atribuciones en el Presidente y en la Comisión de

Gobierno, salvo las enunciadas en el número 2, letras a), b), c), d), e), f), h) y ñ), y número 3 de
este artículo 7.

No obstante, la LRSAL introduce la disposición adicional decimosexta en la LBRL, según la cual:

130
 DERECHO LOCAL

«1. Excepcionalmente, cuando el Pleno de la Corporación Local no alcanzara, en una primera

votación, la mayoría necesaria para la adopción de acuerdos prevista en esta Ley, la Junta de
Gobierno Local tendrá competencia para aprobar:

a) El presupuesto del ejercicio inmediato siguiente, siempre que previamente exista un

presupuesto prorrogado.

b) Los planes económico-financieros, los planes de reequilibrio y los planes de ajuste a los que se
refiere la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.

c) Los planes de saneamiento de la Corporación Local o los planes de reducción de deudas. d) La

entrada de la Corporación Local en los mecanismos extraordinarios de financiación vigentes a los
que se refiere la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, y, en particular, el acceso a las medidas
extraordinarias de apoyo a la liquidez previstas en el Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de
medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a Entidades
Locales con problemas financieros.

2. La Junta de Gobierno Local dará cuenta al Pleno en la primera sesión que se celebre con
posterioridad a la adopción de los acuerdos mencionados en el apartado anterior, los cuales
serán objeto de publicación de conformidad con las normas generales que les resulten de
aplicación».

El artículo 34 LBRL señala asimismo que corresponde en todo caso al Presidente de la

Diputación:

- Dirigir el gobierno y la administración de la provincia.

- Representar a la Diputación.

- Convocar y presidir las sesiones del Pleno, salvo los supuestos previstos en la presente Ley y
en la legislación electoral general, de la Junta de Gobierno y cualquier otro órgano de la
Diputación, y decidir los empates con voto de calidad.

- Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras cuya titularidad o ejercicio corresponde a
la Diputación Provincial.

- Asegurar la gestión de los servicios propios de la Comunidad Autónoma cuya gestión ordinaria
esté encomendada a la Diputación.

- El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto aprobado, disponer gastos

dentro de los límites de su competencia, concertar operaciones de crédito, con exclusión de las
contempladas en el artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las
Haciendas Locales, siempre que aquéllas estén previstas en el Presupuesto y su importe
acumulado dentro de cada ejercicio económico no supere el 10% de sus recursos ordinarios,
salvo las de tesorería que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones
vivas en cada momento no supere el 15% de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio
anterior, ordenar pagos y rendir cuentas; todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales.

-Aprobar la oferta de empleo público de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla aprobados por
el Pleno, aprobar las bases de las pruebas para la selección del personal y para los concursos de
provisión de puestos de trabajo y distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas
y periódicas.

131
 DERECHO LOCAL

- Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su nombramiento y sanciones,

incluida la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y el despido del personal
laboral, dando cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre. Esta atribución se entenderá
sin perjuicio de lo previsto en el artículo 99 .1 y 3 de esta Ley.

- El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Diputación en las

materias de su competencia, incluso cuando las hubiere delegado en otro órgano, y, en caso de
urgencia, en materias de la competencia del Pleno, en este último supuesto dando cuenta al
mismo en la primera sesión que celebre para su ratificación.

- La iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materia de la competencia

del Presidente. - La aprobación de los proyectos de obras y de servicios cuando sea competente
para su contratación o concesión y estén previstos en el Presupuesto.

- Ordenar la publicación y ejecución y hacer cumplir los acuerdos de la Diputación.

- Las demás que expresamente les atribuyan las leyes.

- El ejercicio de aquellas otras atribuciones que la legislación del Estado o de las Comunidades
Autónomas asigne a la Diputación y no estén expresamente atribuidas a otros órganos.

El Presidente puede delegar el ejercicio de sus atribuciones, salvo la de convocar y presidir las
sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno, decidir los empates con el voto de calidad,
concertar operaciones de crédito, la jefatura superior de todo el personal, la separación del
servicio de funcionarios y el despido del personal laboral, y las enunciadas en los párrafos a), i)
y j) del número anterior.

Corresponde, asimismo, al Presidente el nombramiento de los Vicepresidentes.

El tercer órgano de la Diputación, la Junta de Gobierno, tiene la composición y funciones

enumeradas en el artículo 35 LBRL, según el cual la Junta de Gobierno se integra por el
Presidente y un número de Diputados no superior al tercio del número legal de los mismos,
nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al Pleno.

Corresponde a la Junta de Gobierno:

- La asistencia al Presidente en el ejercicio de sus atribuciones.

- Las atribuciones que el Presidente le delegue o le atribuyan las leyes.

El Presidente puede delegar el ejercicio de determinadas atribuciones en los miembros de la

Junta de Gobierno, sin perjuicio de las delegaciones especiales que para cometidos específicos
pueda realizar a favor de cualesquiera Diputados, aunque no perteneciera a la Junta de
Gobierno.

Los Vicepresidentes sustituyen, por el orden de su nombramiento y en los casos de vacante,

ausencia o enfermedad, al Presidente, siendo libremente designados por éste entre los
miembros de la Junta de Gobierno.

V. La participación ciudadana en la administración provincial

La participación del ciudadano en el gobierno local no hace sino integrar a la población en el

sistema democrático 13 y dicha participación no debe limitarse a una mera asistencia externa,
sino que la misma ha de ser producto de la propia naturaleza corporativa del ente ya que éste

132
 DERECHO LOCAL

se sustancia en la técnica de la autoadministración, origen y destinatario de la acción

administrativa.

En el gobierno local existen así dos vías de participación ciudadana:

- una vía de participación orgánica que no supone una asistencia externa a la Administración
local correspondiente sino que la constituye y,

- una vía de participación funcional en la prestación de los servicios públicos: información

pública; facultad de exigir determinados servicios; ejercicio de acciones populares a la
formulación de peticiones, sugerencias e iniciativas populares.

La participación directa u orgánica del ciudadano en el gobierno local se pone en práctica de

diversas formas, o bien por medio de su participación en asociaciones cuyo objetivo es la
defensa de intereses colectivos o individualmente.

Las Corporaciones locales, señala el artículo 72 LBRL,

«favorecen el desarrollo de las asociaciones para la defensa de los intereses generales o
sectoriales de los vecinos, les facilitan la más amplia información sobre sus actividades y, dentro
de sus posibilidades, el uso de los medios públicos y el acceso a las ayudas económicas para la
realización de sus actividades e impulsan su participación en la gestión de la Corporación en los
términos del número 2 del artículo 69. A tales efectos pueden ser declaradas de utilidad pública».

Si bien la participación orgánica se prevé en el artículo 70 bis LBRL en relación exclusiva a los
municipios, se hace extensivo a todas las entidades locales el deber de impulsar la utilización
interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la participación
y la comunicación con los vecinos, para la presentación de documentos y para la realización de
trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas ciudadanas.

El artículo 133 de la Ley 38/2015, de 1 de Octubre, declaraba que:

<<1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de la ley o de reglamento,
se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en
la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas
potencialmente afectados por la futura norma acerca de:

a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma
afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente
publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los
ciudadanos afectados y recaba cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otra
personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las
organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas
cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden
relación directa con su objeto.

3. La consulta, audiencia e información pública reguladas en este artículo deberán realizarse de

forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre
ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los
documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para
poder pronunciarse sobre la materia.

133
 DERECHO LOCAL

4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en

este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General
del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones
dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo
justifiquen.

Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no

imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia,
podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora
del ejercicio de la iniciativa legislativa o de potestad reglamentaria por una Administración prevé
la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción por esta circunstancia se
ajustará a lo previsto en aquella>>

Este precepto se declara contrario al orden constitucional de competencias en los términos del
Fundamento jurídico 7 b) y, salvo el inciso de su apartado primero << Con carácter previo a la
elaboración del proyecto o anteproyecto de Ley o de reglamento, se sustanciará una consulta
pública>> y el primer párrafo de su apartado 4, en los términos del Fundamento Jurídico 7 c),
por sentencia de TC 55/2018, de 24 de mayo.

Las actuales redes sociales constituyen el último vehículo tecnológico utilizado para la
participación ciudadana en la gestión de los servicios locales.

La participación ciudadana funcional se vincula a la información ciudadana local, señalándose

que «las formas, medios y procedimientos de participación que las Corporaciones establezcan
en ejercicio de su potestad de autoorganización no podrán en ningún caso menoscabar las
facultades de decisión que corresponden a los órganos representativos regulados por la Ley»
(art. 69.2 LBRL).

La participación ciudadana de las provincias se articula, no obstante, de forma subsidiaria,

respecto a los municipios, ya que se prevé que las Diputaciones provinciales, Cabildos y Consejos
insulares colaboren con los municipios que, por su insuficiente capacidad económica y de
gestión, no puedan desarrollar en grado suficiente el deber de participación.

VI. Los actuales retos de las Diputaciones Provinciales

Es constante en el tiempo el interés por racionalizar las Entidades Locales a partir del principio
y objetivo de lograr su estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Este principio y
objetivo no resulta neutral para la reforma que se articula a través de la LRSAL porque marca
una dirección en el sentido y papel que habrán de desempeñar las nuevas Diputaciones
Provinciales.

La LRSAL atribuye a las Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos Insulares y entidades

equivalentes, competencias de enorme relevancia. No sólo competencias propias específicas
distintas (art. 36. 1 c), e), f), g), h), i) y 36.2) o competencias delegadas (art. 7), sino competencias
no propias o condicionadas al cumplimiento de la sostenibilidad financiera en la que las
Diputaciones Provinciales tendrán que desempeñar un papel decisivo en la elaboración de los
planes económico-financieros que las entidades locales estén obligados a formular,
proponiendo y coordinando las medidas que en dichos planes se contemplen (art. 116. 3 y 116
bis).

Es en el terreno de la coordinación y el seguimiento de los planes económico-financieros en los

que está por ver cuál haya de ser el papel real de las Diputaciones Provinciales pues no podemos

134
 DERECHO LOCAL

olvidar que las propias Diputaciones Provinciales, como entidades locales están sometidas a las
mismas exigencias y medidas previstas para los municipios.

Los planes económico-financieros son planes que han de elaborarse por las Entidades Locales
cuando exista un incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública
o regla del gasto. En dicho plan se han de contener determinadas medidas tales como la
supresión de competencias distintas de las propias o delegadas; gestión integrada o coordinada
de los servicios obligatorios; incremento de ingresos para financiar los servicios obligatorios;
racionalización organizativa; supresión de entidades de ámbito territorial inferior al municipio o
fusión.

CAPÍTULO VI
COMPETENCIAS Y POTESTADES D E LAS ENTIDADES LOCALES

PARTE PRIMERA

COMPETENCIAS Y POTESTADES MUNICIPALES

l. LA DETERMINACIÓN DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES

1. La Constitución: la dimensión competencial de la autonomía local

La Constitución no recoge un listado de competencias materiales que correspondan a las

Entidades Locales. En la organización y distribución territorial del poder político, las
competencias materiales en que éste se despliega sólo aparecen distribuidas primariamente
entre el Estado y las Comunidades Autónomas (vía Estatutos). Sin embargo, la autonomía local
que la Constitución garantiza a las Entidades Locales obliga a que Estado y Comunidades
Autónomas, en el ejercicio de tales competencias, procedan necesariamente a un ulterior
reparto con dichas Entidades, so pena de que se vulnere esa autonomía local. De esta manera,
la configuración competencial de las Entidades Locales la llevarán a cabo las leyes estatales y
autonómicas.

En efecto, el Tribunal Constitucional señaló desde sus primeras sentencias que la autonomía
local no se limitaba a su aspecto formal (organización y funcionamiento) sino que incluía
también un decisivo aspecto sustantivo de carácter competencial: «la autonomía local ha de ser
entendida como un derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en
el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta
participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales
asuntos o materias» (STC 32/ 1981, de 28 de julio). La concreción de los asuntos y la ponderación
de los intereses, en cambio, es obligación del legislador estatal o autonómico, según las
respectivas competencias, tal y como se estudiará más adelante.

Otro aspecto importante, desde esta perspectiva constitucional, es la existencia o no de reserva

de ley para determinar y configurar las competencias locales. Ciertamente, la Constitución no
recoge formal y expresamente esa reserva, si bien la garantía de la autonomía local sí que
abocaría a tal reconocimiento. En efecto, la definición sustantiva de la autonomía local
constituye un elemento estructural de la necesaria distribución territorial del poder político, de
ahí que el instrumento normativo más adecuado sea la ley. Además, la ley constituye una
garantía para la autonomía local frente a una eventual vulneración por normas reglamentarias

135
 DERECHO LOCAL

de otras Administraciones, constante histórica constatable en la evolución del régimen local en

España. En este sentido, la reserva legal que hace la Ley de Bases de Régimen Local en su artículo
7 .2 («Las competencias propias de los Municipios, las Provincias, las Islas y demás entidades
locales territoriales solo podrán ser determinadas por Ley») explicitaría la reserva constitucional
de ley para la determinación y configuración de las competencias locales.

Por último, y para reforzar esta tesis, la Carta Europea de Autonomía Local establece que las
competencias básicas de las Entidades Locales deben venir fijadas en la Constitución o en la Ley
(art. 4).

2. Las competencias locales en la Carta Europea de Autonomía Local

La Carta Europea de Autonomía Local recoge algunas previsiones que merecen ser destacadas
en relación con las competencias locales que, muy significativamente, encuadra en lo que
denomina «alcance de la autonomía local» (art. 4). En primer lugar, señala que las competencias
básicas de las Entidades Locales deben venir fijadas no ya en la ley (de donde se derivaría una
reserva de ley a la hora de su determinación y configuración) sino incluso también en la
Constitución, desiderátum este que desde el ámbito local es constantemente reivindicado como
mecanismo garantizador de la dimensión sustantiva de la autonomía local.

En segundo lugar, además de la configuración legal de las competencias locales, la Carta recoge
una cláusula general de competencias en virtud de la cual «las Entidades locales tienen, dentro
del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté
excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad».

En tercer lugar, la Carta recoge implícitamente el principio de subsidiariedad como criterio

informador de la atribución de competencias («El ejercicio de las competencias públicas debe,
de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos»).
A continuación, menciona dos criterios más que deberá tener en cuenta el legislador: la amplitud
o la naturaleza de la tarea, por un lado, y las necesidades de eficacia o economía, por otro.

Y en cuarto lugar, distingue las «competencias encomendadas» (que califica como «plenas y
completas» y cuyo ejercicio no puede ser puesto en tela de juicio ni limitado por otra autoridad,
salvo previsiones legales) de las competencias delegadas («delegación de poderes», según
inexacta traducción), donde las entidades locales al menos deberían disponer de cierta libertad
para adaptar su ejercicio a «las condiciones locales».

3. Las competencias municipales en la legislación básica del Estado

Desde la peculiar funcionalidad de la legislación básica, el Estado incide en la determinación y

configuración de las competencias municipales tanto en sede de legislación básica de régimen
local como desde la legislación básica sectorial.

3.1. La Ley de Bases de Régimen Local

3.1.1. La regulación básica de la determinación de competencias

En éste, como en otros apartados, es necesario comenzar con la Exposición de Motivos de la

LBRL. Parte de la negación de «la vinculación de la autonomía a un bloque de competencias por
naturaleza sedicentemente locales», estableciendo la necesidad de «una composición
equilibrada de los siguientes factores»: «a) La necesidad de la garantía suficiente de la
autonomía local, que cumple satisfacer en primer término a la Ley general por tratarse del
desarrollo de una opción constructiva constitucional, que, por tanto, ha de tener vigencia en

136
 DERECHO LOCAL

todo el territorio de la nación en términos de, cuando menos, un mínimo común denominador
en cuanto al contenido de dicha autonomía. b) La exigencia de la armonización de esa garantía
general con la distribución territorial de la disposición legislativa sobre las distintas materias o
sectores orgánicos de acción pública, pues es a todas luces claro que una y otra no pueden, so
pena de inconstitucionalidad, anularse recíprocamente. c) La imposibilidad material, en todo
caso, de la definición cabal y suficiente de las competencias locales en todos y cada uno de los
sectores de intervención potencial de la Administración local desde la legislación del régimen
local».

Esto conduce a la sectorialización de la fijación de las competencias locales. De esta manera, «el
sistema legal de concreción competencial de la autonomía local pretende realizar esa
composición equilibrada a que se ha hecho alusión. Sobre el fondo del reconocimiento expreso
de las potestades exorbitantes que corresponden a los entes locales territoriales en su condición
de Administración Pública, todo el sistema pivota sobre la plasmación del criterio material desde
el que debe producirse la concreción legal de las competencias; criterio que no es otro que el
derecho de las Corporaciones locales a intervenir "en cuantos asuntos afecten directamente al
círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las
características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad
Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad" y ahora tras la
redacción del artículo 2.1 de la LRBRL dada por la Ley 27 /2013 de 27 de diciembre de
Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) "eficacia y eficiencia y con
estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad .financiera". El
mecanismo de cierre lo proporciona, de un lado, la imposición a la legislación sectorial -desde la
especial posición ordinamental que a la Ley del régimen local es propia según ya se ha hecho
notar- de la ponderación del expresado criterio, y de otro, la articulación de las competencias
administrativas en la materia de que se trate de forma consecuente con la misma, así como la
atribución a la legislación básica estatal de una función de aseguramiento de un mínimo
competencial a la Administración local».

La configuración que hace la LBRL del sistema de atribución de competencias a las Entidades
Locales supone decantarse por la opción de remitirse al legislador sectorial, en detrimento del
legislador local, lo que no resulta inocuo de cara al reparto competencial en materia local entre
el Estado y las Comunidades Autónomas.

En efecto, la última posibilidad implicaba otorgar la potestad de atribuir competencias locales al

legislador local que, con carácter general, lo sería el autonómico, pues el Estado debía limitarse
en principio a establecer las bases de la Administración local. Si además se negaba la posibilidad
a dichas bases de atribuir directamente competencias a las Entidades Locales, se entiende que
esta opción fuera la más favorable para las Comunidades Autónomas.

Sin embargo, el Estado optó por un sistema que reforzaba su papel a la hora de atribuir
competencias locales. Primero, al garantizar vía Legislación básica de Administración Local la
conexión de la autonomía local con las competencias locales, con lo que la LBRL identifica
materias donde el legislador sectorial autonómico debe reconocer competencias a las Entidades
Locales. Segundo, remitiendo a su vez al legislador sectorial estatal, tanto ordinario como básico,
la necesidad de reconocer competencias locales en las materias respectivas de competencia
estatal. Por tanto, el Estado, en cada materia en la que constitucionalmente tenga que legislar,
deberá tener en cuenta el interés local y atribuir directamente o establecer que el desarrollo
autonómico atribuya competencias a los entes locales. Ciertamente, esta última opción podía
suponer una expansión competencial del Estado, pues la ordenación ordinaria o básica de un

137
 DERECHO LOCAL

sector se hace conforme a principios y criterios propios de dicho sector, sin que la Constitución
obligue de por sí a considerar en esta sede la autonomía local como principio configurador de la
materia, la cual quedaría remitida al Legislador general de Administración local.

3.1.2. La jurisprudencia constitucional sobre el sistema de atribución de competencias locales

Para la adecuada comprensión del sistema de atribución competencial que efectúa la legislación
básica en materia de régimen local resulta fundamental conocer los pronunciamientos
jurisprudenciales producidos en relación con el mismo.

Al afectar la opción de la LBRL al reparto competencia} entre el Estado y las Comunidades

Autónomas, éstas cuestionaron el sistema ante el Tribunal Constitucional. Así, se señaló, en
primer lugar, que la LBRL atribuye la potestad de asignación de competencias a quien tiene la
potestad para la regulación del sector material, añadiendo que, en el caso de desdoblamiento
entre bases y legislación de desarrollo, es la legislación básica la que atribuye las competencias
a los entes locales en la correspondiente materia. De este modo, la materia «régimen local» se
desvanecía, ya que cualquier título competencial sobre materia distinta prevalecería siempre y
en todo caso. Y, en segundo lugar, se consideraba que con la fórmula adoptada se reformulaban
y expandían las competencias estatales, al habilitar al Estado en la materia de «régimen local»,
cada vez que dicte una Ley básica sectorial, lo que, en manera alguna, resultaba admisible, ya
que no es un cometido propio de las distintas leyes básicas del Estado atribuir directamente
competencias a los entes locales y, mucho menos, que esas leyes puedan adentrarse en los
aspectos organizativos o funcionales a través de los cuales haya de articularse la participación
de las Entidades Locales.

En su Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, el Tribunal Constitucional resuelve la cuestión

con su premisa mayor, que no es otra que considerar en este punto a legislación básica como
concreción del «alcance de la garantía constitucional de la autonomía local desde la perspectiva
de las competencias locales». De ahí que no aprecie inconstitucionalidad alguna en la previsión
del artículo 2.1 LBRL:
«Se condensa en la misma el criterio de que corresponde al legislador estatal la fijación de los
principios básicos en orden a las competencias que deba reconocerse a las Entidades locales,
estableciendo, y garantizando, al fin, "su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten
directamente al círculo de sus intereses" y fijando al respecto unas directrices para llevar a cabo
la asignación de tales competencias, directrices que se concretan en atender, en cada caso, a las
características de la actividad pública y a la capacidad de gestión de la Entidad local, de acuerdo
con los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión administrativa de los
ciudadanos. Fijados esos criterios -que incuestionablemente se mueven en el plano de los
principios generales y que, por ello mismo, no deben suscitar reparo alguno en orden a su
reconocimiento como bases de la materia-, concreta algo más la LBRL al delimitar las materias
en las que necesariamente, de acuerdo con los principios señalados, a las Entidades locales
deberán atribuírseles competencias, e incluso, especificando para los municipios los servicios
mínimos que, en todo caso, deberán prestar. Así se prevé para los municipios en los arts. 25.2 y
26, y para las provincias en el art. 36, sin que, por lo demás, tales previsiones hayan sido objeto
de impugnación alguna.

Ahora bien, delimitada así la existencia de orden competencial vinculada a la garantía

constitucional de la autonomía de las Entidades locales, la concreción última de las competencias
locales queda remitida -y no podía ser de otra manera- a la correspondiente legislación sectorial,
ya sea estatal o autonómica, según el sistema constitucional de distribución de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

138
 DERECHO LOCAL

Puede afirmarse, por tanto, que el sistema arbitrado por el párrafo 1.º del art. 2 de la LBRL resulta
plenamente adecuado a la Constitución, sin que pueda apreciarse extralimitación alguna en la
fijación de las bases relativas a las competencias locales. Se mantiene y conjuga, en efecto, un
adecuado equilibrio en el ejercicio de la función constitucional encomendada al legislador estatal
de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garantía de
la autonomía local, ya que no se desciende a la fijación detallada de tales competencias, pues el
propio Estado no dispone de todas ellas. De ahí que esa ulterior operación quede deferida al
legislador competente por razón de la materia. Legislador, no obstante, que, en el caso de las
Comunidades Autónomas, no puede, con ocasión de esa concreción competencial, desconocer
los criterios generales que los artículos 2. 1.º, 25. 2.º, 26 y 36 de la misma LBRL han establecido».

Tal y como señala Sánchez Morón, «lo que al legislador estatal le corresponde en virtud del
artículo 149 .1.18.' de la Constitución, es decir, como legislador del "régimen local", no es sino
establecer con carácter general un listado de materias, más o menos definidas, en que las
Corporaciones locales deban ejercer funciones propias, así como los criterios, principios o
técnicas a tener en cuenta para la asignación en concreto de las mismas. Éste es el contenido
propio de la legislación básica de régimen local correspondiente al Estado en lo que respecta a
la regulación de las competencias locales. Debe interpretarse que dicha legislación, en cuanto
que desarrolla lo dispuesto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución, no puede ir más allá y,
por supuesto, no puede establecer con el grado de detalle que es propio de la legislación
sectorial las competencias concretas de unas y otras Administraciones territoriales en cada
sector de actividad y menos aún la regulación del ejercicio de las mismas. Esto último compete
al "legislador sectorial", que será estatal o autonómico según las reglas constitucionales y
estatutarias de distribución de competencias legislativas en cada materia, eso sí respetando el
ámbito material general y los criterios de asignación de competencias locales establecidos con
carácter general en la legislación básica de régimen local»

Una última cuestión polémica que plantea el sistema de atribución de competencias a las
Entidades Locales establecido por la LBRL es la posibilidad de que la propia Legislación básica de
Administración Local atribuya competencias directamente a las Entidades Locales. La Legislación
básica de Administración local, en su funcionalidad de cauce normativo de la autonomía local,
se debe limitar, en principio, a señalar asuntos de interés local, pero remitiendo al legislador
sectorial -competente según los arts. 148 y 149- la concreta atribución competencial, así como
su articulación. Lo contrario sería alterar ese reparto competencial originario establecido en la
Constitución que distribuye los sectores de actividad entre el Estado y las Comunidades
Autónomas. Y es que, en aras de la autonomía local, se justifica que el Estado puede identificar
intereses locales incluso en materias que según la Constitución no son de su competencia, pues
tal operación no implica alteración del reparto competencial constitucional. Pero otra cosa sería
que el Estado, para preservar dicha autonomía local, atribuyese competencias de las que no es
titular según la Constitución por haberlas ésta otorgado a las Comunidades Autónomas. Ello
implicaría una capacidad de disposición sobre esa competencia que el Estado no puede realizar
en la medida en que sólo la puede ejercer el titular originario de la competencia, en tal caso las
Comunidades Autónomas. En suma, la autonomía local no puede atribuir al Estado capacidad
de disposición -en grado de atribución de competencias- sobre materias de las que no es titular
según el reparto competencial de la Constitución. Y es que la atribución de competencias a los
entes locales supone la actuación de una potestad sobre una materia que sólo puede ser ejercida
por el titular constitucional de dicha competencia.

Ortega, por su parte, se muestra favorable a esa capacidad del legislador básico de
Administración local de atribuir directamente competencias a los Entes locales. Parte para ello

139
 DERECHO LOCAL

de la jurisprudencia constitucional, que habría construido el principio de la autonomía local

como un derecho de la comunidad local a la participación en cuantos asuntos le atañen, así
como de la necesidad de graduar la intensidad de esta participación en función de la relación
entre intereses locales y supralocales. De ello concluye este autor que «para llevar a cabo esta
operación, desde una perspectiva unitaria, sólo es posible hacerlo a través de la atribución
concreta de competencias. Si la LBRL simplemente hubiese acotado los sectores materiales
donde debiera haber una participación local, se habría quedado a medio camino. No basta con
unificar las materias, sino que también se debe proceder a la unificación de la intensidad de la
participación en dichos sectores».

En la práctica, la LBRL llevaría a cabo atribuciones competenciales específicas (por ejemplo, en

su art. 26), en forma de servicios que obligatoriamente deben prestar los municipios,
prescindiendo para ello del reparto constitucional entre Estado y Comunidades Autónomas. La
redacción y articulación de los servicios ahí previstos son fruto de opciones legislativas que no
se derivarían necesariamente de la esencia constitucional de la autonomía local, sino de su
estricta configuración legal. Sin embargo, la disquisición no deja de ser bizantina y con escasa
consecuencia práctica para el legislador autonómico, que está obligado a respetar tales
previsiones.

3.2. Legislación básica estatal de Administración local y Legislación básica sectorial

Al atribuir la jurisprudencia constitucional al Estado una función de definición y de configuración

de la autonomía local en virtud de una amplia interpretación del artículo 149.1.18.', ello
implicaba reconocer al Estado capacidad de regular los principios básicos de las competencias
locales incluso cuando constitucionalmente no ostentaba título competencia! sobre dichas
materias por corresponder a las Comunidades Autónomas.

Como puede observarse, la propia LBRL pretende vincular al legislador básico sectorial. Nos
encontramos, pues, ante una colisión «Legislador básico general» y «Legislador básico
sectorial». Ahora bien, la función garantista de la técnica de la legislación básica sobre las
competencias locales tiene, en sentido estricto y en razón de los destinatarios genuinos de dicha
legislación, una eficacia nula sobre el propio Estado, cuya legislación sectorial no puede verse
limitada ni vinculada por la propia legislación básica del Estado. En definitiva, la legislación
estatal es básica única y exclusivamente en relación con las Comunidades Autónomas, pero tal
categoría resulta ineficaz respecto al propio Estado, cuya legislación sectorial no puede
estrictamente ser controlada con tales parámetros formales de la legislación básica.

Para lograr esto último, el Tribunal Constitucional se ha servido en última instancia de esa
peculiar «constitucionalización de la legislación básica de Administración local, a la que
considera incluso parte del bloque de constitucionalidad en la medida en que resulte un
epifenómeno de la propia autonomía local, constitucionalmente prevista y garantizada. En
definitiva, se ampara nuevamente en la pretendida función constitucional de la Legislación
básica de Administración Local.

Este intento de vinculación del legislador básico sectorial a través del legislador básico de
Administración local afecta directamente a aquél, pero indirectamente también a las
Comunidades Autónomas, cuyas competencias de desarrollo de aquella legislación básica
sectorial se verán limitadas por el presupuesto de que esta legislación básica sectorial incluya
necesariamente previsiones competenciales locales recogidas en la legislación básica de
Administración local.

140
 DERECHO LOCAL

El Tribunal Constitucional, no obstante, salvó la validez de este precepto por considerarlo «una
norma incompleta o de remisión», por lo que «no avala o garantiza, por sí misma, la
constitucionalidad de las leyes básicas sectoriales, pero no por ello es inconstitucional, ya que
tiene en su fundamento las mismas razones que se dan en el párrafo primero de este art. 2,
resultando una consecuencia del reconocimiento de la autonomía de los entes locales que
proclama el art. 137 de la Constitución y de su garantía institucional, según el art. 140 de la
misma. Todo lo cual nos lleva a un fallo interpretativo del precepto contenido en el art. 2, párrafo
2.º, en el sentido de que las leyes básicas deberán decir qué competencias corresponden en una
materia compartida a las Entidades Locales por ser ello necesario para garantizarles su
autonomía (arts. 137 y 140 de la Constitución). Ello no asegura que la ley básica estatal y sectorial
(montes, sanidad, etc.) que tal cosa disponga sea, sin más, constitucional porque si excede de lo
necesario para garantizar la institución de la autonomía local habrá invadido competencias
comunitarias y será por ello, inconstitucional, correspondiendo en último término a este
Tribunal Constitucional ponderar, en cada caso, si las competencias comunitarias y será por ello,
inconstitucional, correspondiendo en último término a este Tribunal Constitucional ponderar,
en cada caso, si las competencias de ejecución atribuidas a los entes locales son o no necesarias
para asegurar su autonomía» (STC 214/1989, de 21 de diciembre).

La referencia no es sólo a la legislación básica sectorial en su relación con el ámbito normativo

autonómico que aquella vulneraría si se excede de lo básico. El ejercicio de la remisión que prevé
el artículo 2.2 LBRL supondría que las leyes básicas sectoriales deberán prever las competencias
locales en virtud no tanto del citado precepto de la LBRL como directamente del principio de
autonomía local. El problema es que este principio se encuentra mediatizado por la LBRL, de
forma que la jurisprudencia vincula esta reducción legislativa con el principio constitucional. Así,
para salvar la eficacia del principio, se ve obligada a salvaguardar la propia LBRL.

De esta manera, aunque formalmente la LBRL pretende vincular a la legislación básica sectorial,
dicha vinculación es exclusivamente sustancial en la medida en que la legislación básica sectorial
deberá respetar directamente la autonomía local constitucionalmente garantizada, si bien en la
práctica con la formulación que le da la propia LBRL en cuanto definidora de dicha autonomía
local. Así, la LBRL no vincularía a la legislación básica sectorial.

Gómez-Ferrer llega a esta conclusión desde su teoría de la funcionalidad constitucional de la

legislación básica, también la sectorial, en el ámbito de la Administración local. Así, «la
prevalencia de la Ley sectorial sobre la LBRL puede seguir sosteniéndose en aquellos supuestos
en que la Ley especial se dicte en el ejercicio de competencias legislativas sobre una materia
reservada por la Constitución al Estado con carácter exclusivo (p. ej., defensa), o en el ejercicio
de competencias legislativas con carácter básico sobre una materia (p. ej., sanidad interior); y
ello, porque tanto en uno como en otro caso no se vulnera la competencia que la Constitución
reserva al Estado de establecer un común denominador aplicable a todo el territorio nacional».

En cualquier caso, si en algún supuesto no estuvieran explicitadas competencias sectoriales en

la LBRL, la legislación básica sectorial correspondiente sí que deberá prever competencias o
intereses locales en dicha legislación básica sectorial, pues el Estado, al aprobar dicha legislación,
está en todo caso vinculado por el principio de la autonomía local.

En realidad, la clave de este esquema no radica en las relaciones entre la legislación básica de
Administración local y la legislación básica sectorial, ambas estatales, sino entre esta última y la
legislación autonómica, tanto local general como sectorial. Y es que la remisión que hace la
legislación básica de Administración local a la legislación básica sectorial para establecer las

141
 DERECHO LOCAL

competencias locales implica, en el fondo, una sectorialización y fragmentación de la materia

local en su perspectiva sustantiva. Lo trataremos más adelante.

3.3. Legislación básica sectorial y legislación autonómica sectorial

Las relaciones entre la legislación básica sectorial que afecte a cuestiones competenciales
locales y la legislación autonómica sectorial no están igualmente exentas de problemas.
Principalmente, la posibilidad de que el legislador básico sectorial pueda atribuir directamente
competencias a las Entidades Locales. Lo que se discute entonces es si el Estado, al establecer
las bases de un sector de actividad determinado, pueda atribuir, desde lo básico, competencias
a las Entidades Locales, prescindiendo incluso de las Comunidades Autónomas en su fase de
desarrollo de lo básico. En suma, en el marco del esquema «bases + desarrollo», se trata de
señalar si la atribución de competencias a las Entidades Locales se debe o se puede hacer en las
bases, en el desarrollo de éstas, o en ambas indistintamente.

La clave del problema radica en dilucidar si excede de lo básico atribuir competencias a las
Entidades Locales. En primer lugar, hay que considerar que sería demasiado detallado establecer
en lo básico, primero la atribución competencial, y segundo las técnicas de articulación de la
competencia local. En segundo lugar, sería evidentemente legítimo que la legislación básica
estableciese la necesidad de atribuir competencias a las Entidades Locales, pero remitiese tanto
su atribución como su articulación concreta a las Comunidades Autónomas. Finalmente, sería
cuestionable -y a solventar caso por caso- que la ley básica sectorial atribuya la competencia,
dejando al desarrollo autonómico los aspectos de articulación organizativa y funcional de la
participación de la Entidad Local en la materia en cuestión.

La aproximación, en definitiva, no es tan formalista ni quizás pueda hacerse estrictamente desde

la técnica legislativa básica. En efecto, de una lectura conjunta del artículo 2.2 LBRL y de la STC
214/1989, habrá que entender que la ley básica sectorial podrá atribuir directamente
competencias a las Entidades Locales cuando lo estime necesario para garantizar la autonomía
local constitucionalmente garantizada. Sin embargo, «no puede el legislador estatal al
determinar las competencias de los entes locales reducir las competencias propias de las
Comunidades Autónomas ni invadir o menoscabar el círculo de sus intereses propios, que
también se halla constitucionalmente protegido, y que ha sido limitado con mayor o menor
precisión en los Estatutos de Autonomía».

4. Normativa autonómica
4.1. Las competencias municipales en los Estatutos de Autonomía

Hasta las últimas reformas estatutarias, los Estatutos de Autonomía obviaban la temática de las
competencias locales. Sin embargo, los nuevos o reformados Estatutos recogen previsiones
competenciales que, en algunos casos, llegan incluso a señalar un elenco de materias (y
potestades) que desde el texto estatutario se atribuyen como competencias propias a los
gobiernos locales (para que luego la ley autonómica sectorial reparta la competencia entre las
distintas Entidades Locales: art. 84 EACataluña) o directamente a los municipios (art. 92
EAAndalucía). Evidentemente se trata de materias cuya competencia es asumida por la
Comunidad Autónoma en el mismo Estatuto.

La virtualidad de estas atribuciones competenciales es «concretar la garantía constitucional de

autonomía local precisando ámbitos concretos inherentes al interés local». La garantía
estatutaria se sumaría, así, a la de la legislación básica frente al legislador autonómico sectorial
que deberá respetar ambas previsiones.

142
 DERECHO LOCAL

4.2. La legislación sectorial autonómica

Finalmente, la legislación sectorial de la Comunidad Autónoma es la que realiza la atribución

competencial (salvo que ya lo haya hecho el propio Estatuto de Autonomía) y, lo que es más
importante, establece el alcance concreto de las potestades que puede ejercer la Entidad Local
en la respectiva materia. Evidentemente, el legislador autonómico sectorial debe respetar, en
primer lugar, la autonomía local (principio que informa también su actuación), en segundo lugar,
la legislación básica del Estado, tanto la general de régimen local (es decir, la Ley de Bases de
Régimen Local) como la sectorial y, en tercer lugar, el Estatuto de Autonomía, siempre que
contenga previsiones al respecto.

Es en este plano de la legislación sectorial autonómica donde se observa d grado de

descentralización política que las Comunidades Autónomas están dispuestas a realizar, más allá
del mínimo garantizado formalmente por la legislación básica. Y es que la tendencia a retener
competencias y potestades por las Comunidades Autónomas, en detrimento de las Entidades
Locales de su territorio, ha sido una constante fácilmente constatable. De ahí la importancia de
la referencia a la autonomía local también en este momento, pese a la amplia discrecionalidad
de que dispone el legislador autonómico.

II. LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES TRAS LA LEY 27 /2013 DE 27 DE DICIEMBRE DE

RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
1. El marco normativo de la reforma del régimen local de 2013

La Ley 27 / 2013, de 27 de diciembre de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración

Local (LRSAL) trae causa, según pone de manifiesto la exposición de motivos, de la necesidad de
adaptar el régimen jurídico de las Entidades Locales a las previsiones contenidas en la Ley
Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera,
aprobada en desarrollo del artículo 135 de la Constitución que, tras la reforma aprobada el 27
de septiembre de 2011, menciona expresamente como principio que debe inspirar la actuación
de las Administraciones públicas el de estabilidad presupuestaria.

El alcance de esta reforma fue examinado por el Consejo de Estado en el dictamen 164/2012,
relativo al anteproyecto de la que posteriormente fue aprobada como Ley Orgánica 2/2012, en
el que se recordaba que, tal y como manifiesta la exposición de motivos de la reforma, «la
estabilidad presupuestaria adquiere un valor verdaderamente estructural y condicionante de la
capacidad de actuación del Estado, del mantenimiento y desarrollo del Estado Social que
proclama el artículo 1.1 de la propia Ley Fundamental y, en definitiva, de la prosperidad presente
y futura de los ciudadanos».

De esta forma, y en términos de dictamen, «la estabilidad presupuestaria se configura como un

límite constitucional, cuya contravención podrá acarrear inconstitucionalidad y nulidad, y
también como una orientación constitucionalmente vinculante, que prescribe un programa
constitucional obligatorio para la actividad financiera pública». Y recordaba que, como había
señalado el Tribunal Constitucional en la primera de sus sentencias relativas a los recursos de
inconstitucionalidad presentados contra la legislación sobre estabilidad presupuestaria en la que
se tomaba en consideración el nuevo artículo 135 de la Constitución (STC 157 / 2011, de 18 de
octubre), «la consagración constitucional del principio de estabilidad presupuestaria introduce
un nuevo canon de constitucionalidad al que debe atenerse al resolver tales recursos»,
resultando así que «el mandato constitucional de que todas las Administraciones públicas deben
adecuar sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria vincula a todos los poderes

143
 DERECHO LOCAL

públicos y, en su sentido principal, queda fuera de la disponibilidad del Estado y de las

Comunidades Autónomas».

En este contexto normativo, la Ley Orgánica 2/ 2012 aborda la regulación de los principios de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, definida la primera como la situación de
equilibrio o superávit estructural de las Administraciones públicas y la segunda como la
capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de
déficit y deuda pública, conforme a lo establecido en la propia Ley Orgánica y en la normativa
europea (arts. 3.2 y 4.2, respectivamente). La Ley, que se aplica, entre otros entes públicos, a las
Corporaciones Locales, establece los procedimientos necesarios para la aplicación efectiva de
estos principios, garantizando la participación de los órganos de coordinación institucional entre
las Administraciones públicas en materia de política fiscal y financiera; regula también los límites
de déficit y deuda, los supuestos excepcionales en que pueden superarse y los mecanismos de
corrección de las desviaciones, así como los instrumentos para hacer efectiva la responsabilidad
de cada Administración pública en caso de incumplimiento, en desarrollo del artículo 135 de la
Constitución Española y en el marco de la normativa europea (art. 1.2). Asimismo, incluye
diversas reglas para la instrumentación de ambos principios (arts. 11 y 13) y establece los
objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las
Administraciones públicas (art. 15), cuya fijación inicial corresponde al Gobierno de la Nación,
residenciándose su aprobación en las Cortes Generales y, exigiendo que los proyectos de
presupuestos de las Administraciones Públicas se acomoden a tales objetivos (art. 13. 7).

La Ley Orgánica atribuye al Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas la competencia

para la elaboración de los informes sobre cumplimiento de los objetivos anteriores (art. 17). El
cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria se trata de garantizar en la Ley
Orgánica a través de diversas técnicas concatenadas, como son las medidas de prevención (art.
18), el mecanismo de alerta temprana (art. 19) o la aplicación de las denominadas medidas
automáticas de corrección (art. 20).

En caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda

pública o de la regla de gasto, la Administración incumplidora ha de formular un plan económico-
financiero que permita en un año el cumplimiento de los objetivos o de la regla de gasto, con el
contenido y alcance previstos en el artículo 21 y cuya tramitación y seguimiento se regulan en
el artículo 23.

Merece destacarse que, desde que se constate el incumplimiento del objetivo de estabilidad
presupuestaria, la entidad incumplidora tiene el plazo de un mes para presentar el plan
económico-financiero ante el órgano competente para su aprobación. En el caso de las
Corporaciones locales, el plan ha de estar aprobado por el Pleno de la Corporación, antes de su
remisión, según el caso, a la Comunidad Autónoma que ostente la competencia de tutela
financiera sobre las respectivas Entidades Locales o al Ministerio de Hacienda y
Administraciones públicas, para su aprobación y seguimiento. Si en los informes de seguimiento
(art. 24) se constatase que no se ha dado cumplimiento a las medidas incluidas en el plan y ello
motivara el incumplimiento del objetivo de estabilidad, se aplicarán las medidas coercitivas del
artículo 25 de la Ley Orgánica 2/2012, como paso previo a la aplicación, en caso de que no fueran
observadas, de las medidas de cumplimiento forzoso del artículo 26.

En última instancia, la Ley Orgánica prevé la posibilidad de que, de conformidad con lo previsto
en el artículo 61 de la LBRL, pueda procederse a la disolución de los órganos de la Corporación
local incumplidora (art. 26).

144
 DERECHO LOCAL

En definitiva, la Ley Orgánica 2/2012 contiene reglas específicas sobre estabilidad

presupuestaria y sostenibilidad financiera referidas a las Corporaciones locales, que constituyen
un marco completo de referencia para el despliegue por parte de aquéllas de su actividad
específica. En términos generales, el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria
derivará en la aprobación de un plan económico- financiero que ha de permitir a la Corporación
local incumplidora reencauzar su actividad hacia el cumplimiento del meritado objetivo. La
constatación del incumplimiento por parte de las Corporaciones locales del objetivo de
estabilidad presupuestaria debe dar lugar, en todo caso y con carácter prevalente en supuestos
de duda o conflicto, a la aplicación de las medidas contenidas en los artículos 21 y siguientes de
la Ley Orgánica.

2. El fundamento constitucional de la reforma de 2013

La disposición final quinta relativa al Título competencial bajo el cual se aprueba la LRSAL,
dispone que «Esta Ley se dicta al amparo de los títulos competencia/es recogidos en los
apartados 14 y 18 del artículo 14 9.1 de la Constitución».

Tales títulos competenciales a cuyo amparo se dicta la norma son, por tanto, los relativos a:
Hacienda general y Deuda del Estado y bases del régimen jurídico de las Administraciones
públicas. Según las consideraciones del Consejo de Estado en su dictamen de 26 de junio de
2013, la cita conjunta de ambos títulos resulta en este caso correcta, habida cuenta de la
estrecha vinculación existente entre el ámbito competencial de las entidades locales y las
Haciendas locales (SSTC 237 / 1992, 233/ 1999 y 13412011), conexión que se proyecta de
manera evidente sobre la regulación contenida en la LRSAL, que somete a profunda revisión el
régimen jurídico aplicable a la Administración local, incluyendo a tal efecto numerosos
preceptos que afectan a su régimen de competencias y a materias que directa o indirectamente
se encuentran ligadas a cuestiones tales como la financiación de los servicios mínimos
obligatorios, la suficiencia financiera y otras manifestaciones de la regulación de las Haciendas
locales.

La regulación contenida en la LRSAL pretende ser, en consecuencia, la traslación última al

concreto ámbito local del mandato de dar cumplimiento efectivo a los referidos principios de
estabilidad y sostenibilidad contenidos en la Ley Orgánica 2/2012, cuyo fundamento
constitucional se encuentra en el artículo 135. Así lo reconoció expresamente el Tribunal
Constitucional en la Sentencia 157 /2011 al entender que la reforma del artículo 135 de la
Constitución, de 27 de septiembre de 2011, supuso la confirmación de la competencia del
Estado en materia de estabilidad presupuestaria, ya que la nueva redacción de dicho precepto
encomienda el desarrollo de los principios a que se refiere el precepto a una ley orgánica -
apartado 3- y no hay duda de que la remisión a una norma de este tipo presupone la
competencia del Estado en la materia que a través de ella se pretende regular (así lo entendió
también este Consejo de Estado en el dictamen 164/2012, antes citado, al afirmar que la
remisión a una ley orgánica corrobora la competencia del Estado en la materia, y así lo recoge
la propia Ley Orgánica 2/ 2012).

En sus conclusiones sobre esta cuestión, el dictamen del Consejo de Estado de 26 de junio de
2013 indicó que desde el punto de vista constitucional y aun cuando no existe en la Constitución
ningún precepto que de forma expresa encomiende al Estado la labor de regular el marco
competencial local, tal regulación se ampara directamente en el artículo 149.1.18, como de
forma reiterada ha declarado el Tribunal Constitucional. En efecto, ya desde la temprana STC
32/ 1981, de 28 de julio, el Tribunal reconoció que la competencia estatal recogida en el

145
 DERECHO LOCAL

mencionado precepto da lugar a lugar a una acción ( ... ) reflexiva del Estado ( ... ) que él mismo
lleva a cabo en relación con el aparato administrativo que constituye su instrumento normal de
actuación», lo que «entronca con el tema de la garantía institucional» de la autonomía local. De
este modo, «corresponde al Estado la competencia para establecer las bases no sólo en relación
con los aspectos organizativos o institucionales, sino también en relación con las competencias
de los entes locales constitucionalmente necesarios», es decir, municipios, Provincias e Islas. Y
ello porque, «como titulares del derecho a la autonomía constitucionalmente garantizada, las
Comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de sus competencias
y la configuración de sus órganos de Gobierno a la interpretación que cada Comunidad
Autónoma pueda hacer de ese derecho, tanto más cuanto que el mismo no va acompañado,
como en otros ordenamientos sucede, el derecho de carácter reaccional que, eventualmente,
les abra una vía ante la jurisdicción constitucional frente a normas con rango de ley».

Esta doctrina, confirmada posteriormente en numerosas sentencias (SSTC 25/ 1983; 76/ 1986;
99/ 1987; 214/ 1989; 159/ 2001; 24012006; 13412011; y 132/ 2012, entre otras), permite
afirmar que es el legislador estatal quien, en ejercicio de la competencia que le reconoce el
artículo 149 .1.18 de la Constitución, puede y debe establecer una regulación normativa
uniforme y de vigencia en todo el territorio español, configurando un modelo local común que
comprenda tanto la vertiente subjetiva o de construcción institucional de los entes locales, como
la objetiva de determinación de las competencias que se les atribuyen, incluyendo igualmente
la regulación de las relaciones existentes entre sí y con otras Administraciones públicas. Se trata,
en todo caso, de una regulación de carácter básico que, como tal, debe permitir un ulterior
desarrollo por las Comunidades Autónomas, cuyos Estatutos de Autonomía les atribuyen, con
distinto alcance, competencias en materia de régimen local (algunos de ellos, como el de
Cataluña o el de Andalucía, reconocen expresamente competencias en materia de
«determinación de las competencias propias de los entes locales», mientras que otros, como el
de la Comunidad Valenciana o el de Castilla y León, la remiten a la legislación estatal y de la
respectiva Comunidad Autónoma).

El límite que en todo caso deben observar tanto el legislador estatal como el autonómico a la
hora de desarrollar el sistema de atribución de competencias a los municipios es el de la referida
garantía institucional, en el bien entendido de que esta «no asegura un contenido concreto o un
ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de la
institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social
en cada tiempo y lugar. Dicha garantía es desconocida cuando la institución es limitada de tal
modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para
convertirse en un simple nombre ( ... ). En definitiva, la única interdicción claramente discernible
es la de la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en
cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada
momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace». Existe, pues, un núcleo básico e
indisponible que define la autonomía local en cuanto tal, más allá del cual corresponde al
legislador básico configurar el ámbito concreto al que se extiende tal autonomía, pudiendo
hacerlo con mayor o menor amplitud en función de los criterios que en cada caso deban
considerarse.

De conformidad con este planteamiento, no puede sin más afirmarse que la regulación de la
LRSAL atente contra la garantía institucional de la autonomía local, por más que de ella resulte
un marco competencial más estrecho que el que definía hasta ahora la LBRL. No cabe
desconocer la importancia que para la configuración de las Entidades Locales tiene la definición

146
 DERECHO LOCAL

de las competencias de los municipios, trasunto de su autonomía y elemento caracterizador de

su régimen jurídico, pero el mero hecho de que el haz de competencias que hasta ahora tenían
reconocidas se vea reducido como consecuencia de la reforma proyectada no determina per se
una afectación de la autonomía local de tal intensidad que pueda implicar una vulneración de la
garantía institucional.

3. La reforma de la LRSAL en materia de competencias municipales

3.1. Objetivos

La reforma de la Administración local en materia de competencias persigue básicamente la

eliminación de duplicidades, bajo la premisa de «una competencia una Administración», así
como asegurar la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda Local.

En este sentido la Exposición de Motivos de la LRSAL señala «(... / ... el Estado ejercer su
competencia de reforma de la Administración Local para tratar de definir con precisión las
competencias que deben ser desarrolladas por la Administración local, diferenciándolas de las
competencias estatales y autonómicas. En este sentido enumera un listado de materias en las
que los Municipios han de ejercer, en todo caso, competencias propias, estableciéndose una
reserva formal de ley para su determinación, así como una serie de garantías para su concreción
y ejercicio. Las Entidades Locales no deben volver a asumir competencias que nos les atribuye la
ley y para las que no cuenten con financiación adecuada. Por lo tanto, sólo podrán ejercer
competencias distintas de las propias o de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en
riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda Local y no se incurra en un
supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública».

El artículo 2.1 de la LRSAL, modifica parcialmente lo dispuesto en su redacción de 1985, pasando

a señalar: «1. Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las
Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de
los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias,
deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos
asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que
proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad
de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización,
proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera». Con esta nueva redacción se incorpora al tradicional
derecho que se reconoce a las Entidades locales a intervenir en cuantos asuntos afecten a su
respectiva esfera de intereses los principios de eficacia y eficiencia así como la necesidad de
estricta sujeción a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
dirigidos a la reducción del gasto público local mediante la reducción de su ámbito competencial,
entre otras medidas.

Sobre esta cuestión, el dictamen del Consejo de Estado de 26 de junio de 2013 indica en cuanto
a los objetivos de la regulación y a los instrumentos articulados para alcanzarlos que la norma
pretende, en primer lugar, adaptar la LBRL a los requerimientos derivados de la Ley Orgánica
2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, distinguiendo
entre servicios obligatorios y facultativos. En segundo término, se busca actualizar las
competencias municipales y distinguirlas claramente de las estatales o autonómicas,
exigiéndose que los municipios vinculen su derecho a intervenir en el marco de sus
competencias al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad

147
 DERECHO LOCAL

financiera y que valoren el impacto financiero de las decisiones que adopten en relación con el
resto de las Administraciones públicas.

3.2. El coste efectivo de los servicios y el criterio de prelación de las competencias municipales

En este contexto, en la adecuada comprens1on del nuevo régimen de competencias de las

Entidades Locales por el que se reordenan y se clarifican las funciones de los municipios, resultan
fundamentales dos aspectos:

a) El coste efectivo de los servicios

b) El establecimiento de un criterio de prelación para el ejercicio de las competencias

municipales.

a) El coste efectivo de los servicios.

El concepto de coste efectivo acuñado por la LRSAL, y sustitutivo del concepto de «coste
estándar» a consecuencia de las consideraciones efectuadas en el dictamen del Consejo de
Estado de 26 de junio de 2013, encuentra su punto de partida en el presupuesto de que las
Administraciones locales suponen un alto coste agregado para el conjunto del Estado. Unas
veces porque realizan tareas que no les corresponden o que no deberían llevar a cabo
(actividades impropias o duplicadas) y otras veces porque sencillamente son ineficientes al
suponer, su ejercicio, un gasto mayor del que sería procedente.

La aplicación práctica del concepto de coste efectivo tiene un impacto directo en el marco de
las competencias que pueden ejercer los municipios, de modo que éstos sólo podrán ejercer
aquellas competencias distintas de las propias o delegadas cuando estén prestando sus servicios
a «coste efectivo».

El reflejo de esta premisa se encuentra en el artículo 7.4. «Las Entidades Locales solo podrán
ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se
ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo
con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra
Administración Pública. A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes previos de la
Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de
duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la
sostenibilidad financiera de las nuevas competencias».

Asimismo el artículo 25.3 dispone, en lo que es una alusión indirecta a este concepto que: «Las
competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo se determinarán por Ley
debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los
principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera».

Por su parte en relación con el concepto de «coste efectivo» el Artículo 116 ter dispone que:
«Coste efectivo de los servicios. 1. Todas las Entidades Locales calcularán antes del día 1 de
noviembre de cada año el coste efectivo de los servicios que prestan, partiendo de los datos
contenidos en la liquidación del presupuesto general y, en su caso, de las cuentas anuales
aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes, correspondiente al ejercicio inmediato
anterior. 2. El cálculo del coste efectivo de los servicios tendrá en cuenta los costes reales directos
e indirectos de los servicios conforme a los datos de ejecución de gastos mencionados en el
apartado anterior: Por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se

148
 DERECHO LOCAL

desarrollarán estos criterios de cálculo. 3. Todas las Entidades Locales comunicarán los costes
efectivos de cada uno de los servicios al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para
su publicación».

Asimismo, el concepto de coste efectivo resultará determinante en la delimitación del supuesto

de hecho en el que procede el desapoderamiento de competencias de los municipios 26.2:
«Para coordinar la citada prestación de servicios la Dip11tación propondrá, con la conformidad
de los municipios afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la forma de
prestación, consistente en la prestación directa por la Diputación o la implantación de fórmulas
de gestión compartida a través de consorcios, mancomunidades u otras fórmulas. Para reducir
los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidirá sobre la propuesta
formulada que deberá contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma si es la
Administración que ejerce la tutela financiera. Cuando el municipio justifique ante la Diputación
que puede prestar estos servicios con un coste efectivo menor que el derivado de la forma de
gestión propuesta por la Diputación provincial o entidad equivalente, el municipio podrá asumir
la prestación y coordinación de estos servicios si la Diputación lo considera acreditado. Cuando
la Diputación o entidad equivalente asuma la prestación de estos servicios repercutirá a los
municipios el coste efectivo del servicio en función de su uso. Si estos servicios estuvieran
financiados por tasas y asume su prestación la Diputación o entidad equivalente, será a ésta a
quien vaya destinada la tasa para la financiación de los servicios».

El párrafo 3 del artículo 26 precisa, por su parte que la asistencia de las Diputaciones o entidades
equivalentes a los municipios, prevista en el artículo 36, se dirigirá preferentemente al
establecimiento y adecuada prestación de los servicios mínimos.

Por tanto, el nuevo modelo competencial de las Entidades Locales que define la LRSAL se asienta
sobre una noción clave como es la del «coste efectivo» al que deben prestarse los servicios
municipales. La introducción de este nuevo elemento como parámetro que sirve de referencia
para determinar si los servicios municipales se prestan de manera eficiente o no tiene
importantes repercusiones en el ámbito competencial y sirve así a ese declarado objetivo de la
LRSAL de lograr una reordenación de competencias encaminada a garantizar el cumplimiento
de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Se trata, por tanto, de
una medida destinada a favorecer las economías de escala de la que resulta un notable
fortalecimiento del papel que en la Administración local están llamadas a desempeñar las
Diputaciones Provinciales.

b) El establecimiento de un criterio de prelación para el ejercicio de las competencias municipales .

La regulación de la LRSAL diseña un sistema de determinación de las competencias locales que

parte de su clasificación en distintas categorías (art. 7 LBRL): las competencias propias, que se
ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad de la Entidad Local, pudiendo
ser reconocidas únicamente por ley y las delegadas por el Estado o las Comunidades Autónomas,
que se ejercen en los términos establecidos en la disposición o acuerdo de delegación.

El alcance de las competencias propias queda establecido con carácter básico en el artículo 25
en el que la LRSAL introduce diversas modificaciones respecto de la redacción vigente. El artículo
25 en su nueva redacción exige que la ley que atribuya la competencia se acompañe de una
memoria económica y prevea la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia
financiera de las Entidades Locales, estableciendo con precisión el servicio o actividad local de
que se trate y evitando duplicidades administrativas.

149
 DERECHO LOCAL

Por lo que se refiere a las competencias delegadas, se encuentran reguladas en el artículo 27,
que con la nueva redacción de la LRSAL pasa a exigir que la delegación sea acorde con la
legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y que no se realice por un
plazo inferior a 5 años, debiendo determinar, entre otros extremos que ya se encontraban
recogidos en la LBRL, el control de eficiencia que se reserve la Administración delegante. Se exige
asimismo que la delegación se acompañe de una memoria económica que valore el impacto que
puede conllevar en el gasto de otras Administraciones públicas y de la financiación necesaria,
siendo nula la delegación que se efectúe sin la existencia de la correspondiente dotación
presupuestaria. Finalmente, se enuncian, sin ánimo exhaustivo, las competencias estatales y
autonómicas susceptibles de delegación. El régimen de delegación de competencias se completa
con las previsiones contenidas en el nuevo artículo 57 bis.

Junto a ambas categorías, la LRSAL menciona en el nuevo artículo 7.4, las llamadas
«competencias distintas de las propias» (identificándolas como aquéllas que no son propias ni
delegadas y estableciendo que solo podrán ejercerse cuando no se ponga en riesgo financiero
la realización de las competencias propias, no haya duplicidades con las competencias
autonómicas y se garantice la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias o actividades
económicas con arreglo al principio de eficacia y al resto de requerimientos previstos en la
legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. La regulación de esta
categoría de competencias supone la supresión del artículo 28, en el que se reconocía a los
municipios la posibilidad de realizar actividades complementarias de las propias de otras
Administraciones públicas (en particular, en los ámbitos de la educación, la cultura, la promoción
de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente). Con todo ello los
municipios podrán, por tanto, seguir desplegando su actividad en ámbitos distintos de los
definidos en los artículos 25 y 27 si bien tal posibilidad se condiciona al cumplimiento de los
requisitos previstos en el nuevo artículo 7.4.

En este nuevo marco del sistema competencial que define la LRSAL, se incorpora el criterio de
prelación para el ejercicio de las competencias municipales como aspecto que, junto con el
concepto de coste efectivo, condiciona y define el nuevo marco competencial de los municipios.
Conforme a este criterio de prelación para el ejercicio de las competencias municipales, la LRSAL
determina cuáles son las prioridades de la acción del gobierno municipal guiando, en
consecuencia, la misma frente a la hasta ahora vigente plena disponibilidad de los municipios
de sus ingresos presupuestarios y de su capacidad de decisión sobre el destino de sus fondos,
reflejo del principio de autonomía de gasto reconocido en sentencias del Tribunal Constitucional
109/1998 FJ 10.º y 48/2004 FJ 11.º. Conforme al nuevo criterio de prelación en el ejercicio de
competencias municipales, la LRSAL determina que la actividad municipal debe estar dirigida en
primer lugar al cumplimiento de los servicios mínimos obligatorios del artículo 26.1, al
cumplimiento de las competencias delegadas en el marco de la delegación definido por el Estado
o la Comunidad Autónoma y al ejercicio de las competencias propias que les atribuyan las leyes
conforme a lo dispuesto en el artículo 7.2 y 25.2 de la LRSAL. Sólo en aquellos casos en los que
esté garantizada la sostenibilidad financiera y la estabilidad presupuestaria de los Municipios en
ejercicio de las competencias referidas, y no se incurra en duplicidad, el Municipio podrá asumir
competencias distintas de las propias conforme al artículo 7.4 y la iniciativa económica conforme
al artículo 86.

Respecto de las competencias propias, la reforma de la LRSAL las reduce a las del artículo 25 con
la opción de que las mismas sean ejercidas por los municipios pero por la vía de la delegación
(art. 27), técnica esta que se ve notablemente potenciada por la reforma e incentivada gracias

150
 DERECHO LOCAL

a la financiación específica que debe comportar a partir de ahora toda competencia delegada,
aunque siempre referida, necesariamente, a materia de «interés local» y no a cualquier materia.

4. Tipología de competencias municipales en la Ley 27/2013

4.1. Competencias propias

La nueva redacción del artículo 7 .2 sigue identificando como competencias propias de los
municipios aquéllas que «se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad,
atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás
Administraciones Públicas». No obstante, y a pesar de que el concepto de competencias propias
permanece invariable en la LRSAL lo cierto es que su alcance ha quedado sensiblemente
reducido respecto de la regulación de la LRBRL de 1985. En esta línea la nueva regulación da a
entender que no tienen la consideración de propias las competencias que no estén referidas
expresamente en el listado del artículo 25.2. Esto afecta a las competencias que las leyes
estatales o autonómicas atribuyen a los municipios sobre materias no previstas en la lista del
25.2 (p.e. competencias en materia de integración de inmigrantes), las cuales, en el nuevo
sistema de atribución competencia! serían competencias distintas de las propias. Se produce
una degradación de las competencias propias de los municipios, las cuales, tras la reforma, se
ciñen exclusivamente a las materias enumeradas e identificadas por el 25.2 con el consiguiente
constreñimiento del ámbito de actuación material de los Municipios sobre el que se reconoce la
concurrencia de un interés local.

La nueva redacción del artículo 25, resulta pues mucho más rotunda en la reducción del ámbito
de las competencias propias de los municipios. Esta nueva redacción supone la supresión de la
cláusula general de atribución de competencias del artículo 25.1 de la LRBRL de 1985, en virtud
de la cual, «para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover
toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las
necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal» (art. 25.1). La importancia de esta cláusula,
radicaba en que se habilitaba a los municipios a realizar todas las actividades y servicios que
autónomamente estimaran oportuno, sin limitarse a las que expresamente les atribuyeran las
leyes. Esta cláusula también fue interpretada como una especie de habilitación para actuar de
carácter residual, de forma que el municipio pudiera actuar, con la finalidad de satisfacer las
aspiraciones e intereses de sus vecinos, en relación con cualquier materia, siempre que con ello
no lesionara, invadiera o distorsionara el ejercicio de las competencias de otros entes públicos,
y más en concreto del Estado y de las Comunidades Autónomas. Sosa, llegaba a hablar incluso
de presunción de competencia a favor de los municipios: «El municipio no hace así sólo aquello
que la ley, tras el correspondiente acotamiento de un interés y la subsiguiente asignación de
una competencia, le permite; el municipio simplemente actúa en el marco y de acuerdo con las
leyes, entre las que se incluye la Ley de Bases, que le atribuye una competencia general más allá
de las específicamente atribuidas por las leyes siempre que "contribuyan a satisfacer las
necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal"». No obstante, y en relación con la cláusula
de universalidad, no faltaron supuestos en los que los Tribunales anularon ordenanzas por
considerar que esta cláusula «Universal» no podía ser llevada hasta el extremo de desconocer
las competencias que el Ordenamiento y, en particular el art. 25.2 LBRL reconocían a las
Entidades locales.

Tras la modificación de la LRSAL, el artículo 25 señala que «l. El Municipio, para la gestión de sus
intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios
públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en

151
 DERECHO LOCAL

los términos previstos en este artículo». Se suprime por lo tanto la referencia amplia a la
posibilidad de promover «toda clase» de actividades y prestar «cuantos» servicios públicos, al
tiempo que se circunscribe la promoción de actividades y servicios públicos, única y
exclusivamente a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 25, el cual no enuncia competencias
municipales como tales sino materias respecto de las cuales, la legislación del Estado y de las
Comunidades Autónomas deben atribuir competencias a los municipios.

Pero el efecto reductor de las competencias municipales que supone la reforma de la LRSAL
también se manifiesta en el nuevo alcance que se da al listado del artículo 25.2 sobre el que la
legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas ha de reconocer competencias a los
municipios. El artículo 25.2 concreta una serie de materias donde los municipios tendrán
competencia. Por tanto, la legislación básica establece directamente la atribución competencial
sobre dichas materias. Otra cosa es el alcance de tales competencias que dependerá, por un
lado, de los «términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas» (pues «sólo
la Ley determina las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo»).

La legislación básica está aquí garantizando un mínimo competencial a los municipios,

concretando la autonomía local constitucionalmente garantizada. Y es que el legislador básico
articula legislativamente la consecuencia competencial de la autonomía local
constitucionalmente garantizada, en particular respecto al legislador autonómico, que no sólo
debe respetar esta previsión de la legislación básica de que no se atribuyan competencias a los
municipios al regular cada materia, sino que también debe configurar, ponderando el interés
local, el alcance de las potestades, actividades y servicios que los municipios pueden ejercer. El
artículo 25.2 supone por tanto que la legislación sectorial de carácter básico que pueda dictar el
Estado teóricamente no sólo podrá, sino que incluso deberá «determinar las competencias que
ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los entes locales en las
materias que regulen», lo cual significa restringir, desde la legislación básica de régimen local, el
margen de capacidad del legislador autonómico.

En la nueva redacción tras la reforma el artículo 25.2, dispone:

«2. El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del
Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del

Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de
sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación.

b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos
urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas.

c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.

e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en

situación o riesgo de exclusión social.

f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios.

g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano.

h) Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local.

i) Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante.

152
 DERECHO LOCAL

j) Protección de la salubridad pública.

k) Cementerios y actividades funerarias.

l) Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre. m) Promoción de la
cultura y equipamientos culturales.

n) Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las

Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la
construcción de nuevos centros docentes. La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de
titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación
especial.

ñ) Promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible

de las tecnologías de la información y las comunicaciones».

En este artículo 25.2 la LRSAL introduce algunas precisiones que mejoran la identificación de las
funciones que corresponden a los municipios, algunas reducciones que limitan el alcance de las
competencias que pueden llegar a asumir por atribución legal, algunas reducciones significativas
y relevantes e incluso algunas supresiones. De este modo un estudio comparativo de la
redacción del artículo 25.2 en la LRBRL de 1985 y la redacción dada por la LRSAL permite
identificar:

1. Precisiones que suponen mejoras en la identificación técnica de competencias del municipio.

El artículo 25.2 a) de la LRSAL respecto del anterior artículo 25.2 d) y e), sustituye ordenación
urbanística por planeamiento e incluye la gestión del Patrimonio Histórico en lugar del genérico
y más amplio Patrimonio Histórico-Artístico. Asimismo, incluye la materia relativa a la
conservación y rehabilitación de la edificación. El artículo 25.2.d), incluye la materia relativa a
infraestructura viaria y otros equipamientos de titularidad municipal. El artículo 25.2. c), refiere
de modo más preciso la materia relativa al abastecimiento de agua potable a domicilio,
evacuación y tratamiento de aguas residuales. Asimismo, el artículo 25.2 f) especifica la materia
de policía local frente a la anterior referencia genérica y más imprecisa a seguridad en lugares
públicos. El artículo 25.2 g) por su parte sustituye la anterior referencia al transporte colectivo
urbano por la referencia más concreta al tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. El
apartado k) del artículo 25.2 sustituye los servicios funerarios por cementerios y actividades
funerarias. El artículo 25.2 1) pasa a referirse a la promoción del deporte e instalaciones
deportivas y ocupación del tiempo libre. El apartado n) especifica, por último, la promoción de
la cultura y equipamientos culturales.

2. Reducciones limitadas de las competencias municipales.

En este supuesto cabe incluir la referencia del artículo 25.2 b) el cual, frente a la anterior
competencia en materia de protección del medio ambiente del texto de 1985, pasa a recoger
únicamente las materias relativas al medio ambiente urbano, en particular los parques y jardines
públicos, la gestión de residuos sólidos urbanos y la protección de la contaminación acústica,
lumínica y atmosférica de zonas urbanas. El artículo 25.2 i) tras la reforma de la LRSAL incluye
las materias de ferias, abastos, mercados, lonjas, comercio ambulante, lo cual comporta tanto
una precisión técnica como también una supresión de la materia relativa a la defensa de
consumidores y usuarios. Finalmente, en materia de turismo, el apartado h) del artículo 25.2, se
limita a recoger la información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local
frente a la genérica de turismo prevista en el texto de 1985.

153
 DERECHO LOCAL

3. Reducciones relevantes de competencias municipales.

En este grupo se incluye el supuesto del apartado e) del artículo 25.2 en el que se contempla la
materia relativa a la evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención
inmediata a personas en situaciones de riesgo de exclusión social frente a la genérica prestación
de servicios sociales y promoción de la reinserción social.

Se suprime por completo la materia relativa a la participación en la atención primaria de la salud

del antiguo 25.1 i). El artículo 25.2 n) supone por su parte la eliminación de facto de las
competencias de los municipios en materia educativa ya que ahora se recogen exclusivamente
algunas actuaciones instrumentales en relación con la actividad educativa como son: «Participar
en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las
Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la
construcción de nuevos centros docentes. La conservación, mantenimiento y vigilancia de los
edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación
primaria o de educación especial».

Finalmente y para completar el análisis del nuevo contenido del artículo 25.2, se incluye el
apartado ñ) como novedad el cual se refiere a la «Promoción en su término municipal de la
participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la
información y las comunicaciones».

En todo caso las competencias propias que el Estado y las Comunidades Autónomas han de
reconocer a los municipios en el marco del nuevo artículo 25.2 LRSAL, se determinarán por ley,
previa evaluación de la conveniencia de implantar servicios locales conforme a los principios de
descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera. Esta exigencia prevista en el
artículo 25.3, vuelve a poner de manifiesto cómo la autonomía local, entendida en términos del
artículo 2.1 LRSAL que no ha sido modificado, como el derecho de los municipios a intervenir en
cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, se ve tanto sensiblemente
reducida por la redefinición del lista de materias del artículo 25.2 como condicionada por el
juego de los nuevos principios de estabilidad presupuestaria y suficiencia financiera que inspiran
toda la reforma lo cual plantea sin duda un debate sobre si la necesidad de contención del gasto
público, objetivo último de la reforma de 2013, puede afectar al contenido mismo de la
Autonomía local constitucionalmente garantizada y a la autonomía de gasto de los municipios
como expresión relevante de la misma.

La ley estatal o autonómica que concrete en cada caso las competencias de los municipios
deberá ir acompañada de una memoria económica en la que se refleje el impacto sobre los
recursos financieros de las Administraciones públicas afectadas y el cumplimiento de los
principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la
actividad. Asimismo, y en el marco de tales principios, las leyes que determinen las
competencias municipales deberán prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar
la suficiencia financiera de las Haciendas Locales de manera que de ningún modo la asunción de
la competencia por el municipio pueda conllevar mayor gasto público. Para el control de este
aspecto la reforma de 2013 determina que los proyectos de leyes estatales o autonómicas se
acompañarán de un informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en el que
se acredite la dotación de recursos necesarios para el ejercicio de la competencia por el
municipio. Ha de observarse en este punto que la exigencia de la Memoria Económica se hace
extensiva tanto a los supuestos en los que la atribución competencia! a favor del municipio la
realice una ley sectorial estatal como autonómica, mientras que el requisito del informe del

154
 DERECHO LOCAL

Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas queda circunscrito por la LRSAL al legislador

estatal a fin de no incurrir en una lesión de las competencias autonómicas tanto en lo relativo a
las reglas de tramitación legislativa, aprobadas por cada Comunidad Autónoma, como en las
competencias orgánicas, en cuanto a los órganos que intervienen en dicha tramitación.

En coherencia con los objetivos básicos de la reforma de la LRSAL, se determina que la ley estatal
o autonómica en la que se reconozca la competencia al municipio deberá garantizar que dicha
competencia no está atribuida de forma simultánea a otra Administración pública incurriendo
en una duplicidad contraria a la exigencia del artículo 7 LRSAL.

4.2. Los servicios mínimos obligatorios

El artículo 26 de la Ley de Bases de Régimen Local añade una garantía adicional más a la
dimensión competencial de los municipios, al concretar, en forma de servicios mínimos
obligatorios, los que aquellos deben prestar a sus vecinos. Esta formulación de servicios
obligatorios implica, en realidad, una triple caracterización de los mismos: como obligaciones,
como competencias municipales y como derechos de los vecinos. Y es que la obligación
institucional de prestar esos servicios municipales establecidos en la ley se corresponde con el
derecho de los vecinos a «exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del
correspondiente servicio público, en el supuesto de constituir una competencia municipal
propia de carácter oblígatorio1> [art. 18.1.g) LBRL], obligatoriedad que cualifica y diferencia a
esos servicios respecto a la mera habilitación competencia! y a la irrenunciabilidad de su
ejercicio.

A pesar del sistema de atribución competencia! elegido por la legislación de 1985 y mantenido,
aunque con nuevos condicionantes y exigencias por la LRSAL, dirigido al reconocimiento de una
serie de materias sobre las que el Estado y las Comunidades Autónomas han de atribuir
competencias a los municipios como forma de reconocer su autonomía local
constitucionalmente garantizada, la legislación de régimen local ha venido reconociendo de
forma tradicional un listado de servicios que obligatoriamente deben prestar los municipios.

Se trata de un listado de actividades prestacionales para los ciudadanos de prestación

obligatorio por parte de los municipios y para lo cual quedan habilitados directamente por la
legislación básica en materia de régimen local sin necesidad de previa ley estatal o autonómica.
Este listado se mantiene en la LRSAL a pesar de ser una atribución competencial directa a favor
de los municipios a través de una ley estatal y de afectar, en algunos casos a materias de
competencia autonómica. No obstante, y manteniendo la categoría de servicios mínimos
obligatorios, la LRSAL, elimina y reduce algunos de estos servicios en los siguientes términos:

-En todos los municipios elimina la obligación de prestar el servicio relativo al «control de
alimentos y bebidas» del apartado a) del artículo 26.1 de la LRBRL de 1985.

-En los municipios de más de 5.000 habitantes elimina la obligación de prestar el servicio de
mercado del artículo 26.1 b) de la LRBRL de 1985.

- En los municipios de más de 20.000 habitantes se suprime la obligación genérica de prestación

de los servicios sociales, sustituyéndolo por un nuevo servicio mínimo obligatorio consistente
en la «evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a
personas en situación de riesgo de exclusión social».

Por tanto y conforme a la nueva redacción del artículo 26:

155
 DERECHO LOCAL

1. Los municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:

a) En todos los municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria,
abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y
pavimentación de las vías públicas.

b) En los municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público,
biblioteca pública y tratamiento de residuos.

c) En los municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil,
evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas
en situación o riesgo de exclusión social, prevención y extinción de incendios e instalaciones
deportivas de uso público.

d) En los municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo
urbano de viajeros y medio ambiente urbano.

2. En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación provincial o
entidad equivalente la que coordinará la prestación de los siguientes servicios:

a) Recogida y tratamiento de residuos.

b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

c) Limpieza viaria.

d) Acceso a los núcleos de población. e) Pavimentación de vías urbanas.

f) Alumbrado público.

4.3. Las competencias distintas de las propias

La regulación de 1985 además de distinguir entre las competencias propias y las competencias
delegadas, otorgaba directamente competencias a los municipios mediante tres vías: la
ejecución o prestación de los servicios mínimos obligatorios (art. 26 LRBRL), las actividades
complementarias de otras Administraciones Públicas (art. 18 LRBRL) y la iniciativa en la actividad
económica (art. 86 LRBRL).

Efectivamente, el antiguo artículo 28 recogía la posibilidad de que los municipios realizaran

actividades complementarias en materias cuya competencia era propia de otras
Administraciones públicas, citando explícitamente el precepto la educación, la cultura, la
promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente. Se trataba
de una enumeración ejemplificativa, con lo que aquí la LBRL habilitaba a los municipios a realizar
cualquier actividad, aunque carecieran de competencia propia o delegada, siempre que
complementara y no obstaculizara la actividad de la Administración que sí ostentaba la
competencia.

Este esquema de atribución competencial a los municipios queda reformulado en el nuevo

artículo 7.4 LRSAL, en el que además de las competencias propias y las delegadas reconoce la
categoría que denomina «competencias distintas de las propias»:
«Las Entidades Locales solo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por
delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda
municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público

156
 DERECHO LOCAL

con otra Administración Pública. A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes previos de la
Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de
la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas
competencias.

En todo caso, el ejercicio de estas competencias deberá realizarse en los términos previstos en la legislación
del Estado y de las Comunidades Autónomas».

Las competencias distintas de las propias se identifican por lo tanto en la LRSAL como aquéllas
que no son ni propias ni delegadas, estableciendo que sólo podrán ejercerse cuando no se ponga
en riesgo financiero la realización de las competencias propias, no haya duplicidades con las
competencias autonómicas y se garantice la sostenibilidad financiera de las nuevas
competencias o actividades económicas con arreglo al principio de eficacia y al resto de
requerimientos previstos en la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera. En definitiva, las competencias distintas de las propias a las que se refiere el artículo
7.4 de la LRSAL no hacen sino referencia a un amplio elenco de actividades municipales que
carecen de una cobertura competencia! específica en las leyes sectoriales y simplemente
responden a títulos competenciales abiertos y genéricos, suficientes para dar cobertura legal a
cualquier actividad municipal aunque con una imprecisión mayor de la que resulta del listado de
servicios mínimos obligatorios del 26 o de las concretas atribuciones en las leyes sectoriales
estatales o autonómicas conforme al artículo 25.2.

La finalidad de la regulación de las competencias distintas de las propias en la LRSAL es evitar las
situaciones de concurrencia competencial entre varias Administraciones públicas y la duplicidad
en su prestación y, en consecuencia, la generación de los denominados «gastos impropios» o
«no obligatorios» que hasta ahora han condicionado seriamente la sostenibilidad y la estabilidad
presupuestaria de los municipios.

La nueva regulación que se hace en la LRSAL de las competencias distintas de las propias va
ineludiblemente aparejada a la supresión del artículo 28 de la LRBRL, relativo a las competencias
complementarias, el cual, tal y como fue interpretado por el Tribunal Constitucional (STC 214/
1989, FJ 12) contenía una «cláusula general» de competencia municipal, si bien sólo para
completar la actividad de otra Administración pública.

No obstante, es cierto que a pesar de la modificación la nueva regulación de las competencias

distintas de las propias que articula el nuevo artículo 7.4 va dar, en la práctica, exactamente la
misma cobertura a las mismas actividades que hasta ahora podían ampararse en el artículo 28.
La novedad está ahora en que las actividades que puedan ejercer como distintas de las propias
por los municipios al amparo del artículo 7.4 serán, en todo caso, subsidiarias respecto de los
servicios mínimos obligatorio del artículo 26 y las competencias propias del artículo 25.2.

Por otro lado la supresión del artículo 28 LRBRL no comportan la total desaparición de la
«competencia complementaria» del ámbito municipal ya que la función de aseguramiento de la
autonomía local que ejerce el Estado a través de la legislación básica en materia de régimen
local supone un mínimo vinculante para todo el territorio nacional pero no impide que las
Comunidades Autónomas eleven, en su respectivo territorio, los estándares estatales,
incluyendo en su legislación en materia de régimen local títulos competenciales generales o
competencias complementarias similares a las del artículo 28

157
 DERECHO LOCAL

4.4. La iniciativa económica

La LRSAL mantiene la iniciativa económica de los municipios, aunque la misma queda limitada y
condicionada por los nuevos requisitos para su ejercicio.

Así, el artículo 86 LRSAL dispone que «Las Entidades Locales podrán ejercer la iniciativa pública
para el desarrollo de actividades económicas, siempre que esté garantizado el cumplimiento del
objetivo de estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad .financiera del ejercicio de sus
competencias», lo que implica que la iniciativa económica municipal sólo podrá ser ejercida
cuando el municipio cumpla con los servicios mínimos obligatorios en los términos del artículo
26, a «coste efectivo» y ejerza de forma sostenible las competencias propias conforme al
artículo 7.4 LRSAL. Esta configuración de la iniciativa económica como subsidiaria resta
autonomía a los municipios a la hora de poder decidir sobre su desarrollo.

Con la LRSAL, la iniciativa económica queda sujeta a determinados requisitos formales siendo
preciso que en el expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la medida habrá
de justificarse que la iniciativa no genera riesgo para la sostenibilidad financiera del conjunto de
la Hacienda municipal debiendo contener un análisis del mercado, relativo a la oferta y a la
demanda existente, a la rentabilidad y a los posibles efectos de la actividad local sobre la
concurrencia empresarial.

4.5. Competencias delegadas

Conforme a lo dispuesto en el artículo 71. LRSAL también corresponde a los municipios junto
con las competencias propias, las competencias delegadas. Las competencias delegadas
también se contemplaban en la LRBRL, pero la reforma de la LRSAL altera en sentido y la
sustancia de las mismas.

En la LRBRL las delegaciones eran una forma de ampliación del poder local en materias en las
que, aun existiendo predominantemente un interés autonómico o estatal, también había un
interés municipal relevante, aunque no prevalente. En el nuevo artículo 27 de la LRSAL la
delegación se refiere a materias de interés supralocal y ya no se trata de una fórmula de
ampliación del poder local sino en un mecanismo para la gestión eficiente de competencias
supramunicipales: Artículo 27 1. «El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus
respectivas competencias, podrán delegar en los Municipios el ejercicio de sus competencias>>

El fin de la delegación ya no es, con el nuevo artículo 27 LRSAL, mejorar la «eficacia» y la

«participación ciudadana», sino la de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a
eliminar duplicidades administrativas y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria
y sostenibilidad financiera (art. 27.1). En coherencia con esta finalidad, prevé el párrafo cuarto
del artículo 27 .1 LRSAL, que «La delegación deberá acompañarse de una memoria económica
donde se justifiquen los principios a que se refiere el párrafo segundo de este apartado y se valore
el impacto en el gasto de las Administraciones Públicas afectadas sin que, en ningún caso, pueda
conllevar un mayor gasto de las mismas».

Se establece en el apartado 3 del artículo 27 .1 un mínimo legal de 5 años de duración de la

delegación para dotarla de un carácter estable: «La delegación deberá determinar el alcance,
contenido, condiciones y duración de ésta, que no podrá ser inferior a cinco años».

Asimismo y como garantía de efectividad de la delegación dispone este apartado 3 del artículo
27 que se deberá determinar «el control de eficiencia que se reserve la Administración
delegante y los medios personales, materiales y económicos, que ésta asigne sin que pueda

158
 DERECHO LOCAL

suponer un mayor gasto de las Administraciones Públicas». En este sentido el artículo 27 en su

apartado 6 dispone que: «La delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la
correspondiente financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación
presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para
cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación. El incumplimiento de las obligaciones
financieras por parte de la Administración autonómica delegante facultará a la Entidad Local
delegada para compensarlas automáticamente con otras obligaciones .financieras que ésta
tenga con aquélla ».

El apartado 2 del artículo 27 contiene una regla específica en virtud de la cual «Cuando el Estado
o las Comunidades Autónomas deleguen en dos o más municipios de la misma provincia una o
varias competencias comunes, dicha delegación deberá realizarse siguiendo criterios
homogéneos. La Administración delegante podrá solicitar la asistencia de las Diputaciones
provinciales o entidades equivalentes para la coordinación y seguimiento de las delegaciones
previstas en este apartado».

El artículo 27.3 identifica, de modo ejemplificativo y no tasado las competencias delegables:

«Con el objeto de evitar duplicidades administrativas, mejorar la transparencia de los servicios
públicos y el servicio a la ciudadanía y, en general, contribuir a los procesos de racionalización
administrativa, generando un ahorro neto de recursos, la Administración del Estado y las de las
Comunidades Autónomas podrán delegar, siguiendo criterios homogéneos, entre otras, las
siguientes competencias:

a) Vigilancia y control de la contaminación ambiental.

b) Protección del medio natural.

c) Prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de oportunidades y la prevención

de la violencia contra la mujer.

d) Conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de titularidad de la

Comunidad Autónoma.

e) Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de titularidad

pública de primer ciclo de educación infantil.

f) Realización de actividades complementarias en los centros docentes.

g) Gestión de instalaciones culturales de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado, con

estricta sujeción al alcance y condiciones que derivan del artículo 149.1.28." de la Constitución
Española.

h) Gestión de las instalaciones deportivas de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado,

incluyendo las situadas en los centros docentes cuando se usen fuera del horario lectivo.

i) Inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales.

j) Promoción y gestión turística.

k) Comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos.

l) Liquidación y recaudación de tributos propios de la Comunidad Autónoma o del Estado. m)

Inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros administrativos de la
Comunidad Autónoma o de la Administración del Estado.

n) Gestión de oficinas unificadas de información y tramitación administrativa.

159
 DERECHO LOCAL

o) Cooperación con la Administración educativa a través de los centros asociados de la

Universidad Nacional de Educación a Distancia».

En los términos del apartado 4 del artículo 27 «La Administración delegante podrá, para dirigir
y controlar el ejercicio de los servicios delegados, dictar instrucciones técnicas de carácter
general y recabar, en cualquier momento, información sobre la gestión municipal, así como
enviar comisionados y formular los requerimientos pertinentes para la subsanación de las
deficiencias observadas. En caso de incumplimiento de las directrices, denegación de las
informaciones solicitadas, o inobservancia de los requerimientos formulados, la Administración
delegante podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en
sustitución del Municipio. Los actos del Municipio podrán ser recurridos ante los órganos
competentes de la Administración delegante».

A diferencia de la regulación anterior de la delegación que contemplaba delegaciones

convencionales o delegaciones imperativas impuestas por ley, el nuevo artículo 27.6 sólo prevé
la delegación pactada al disponer que «La efectividad de la delegación requerirá su aceptación
por el Municipio interesado». Las competencias delegadas se ejercerán con arreglo a la
legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas (art. 27.8).

La disposición o acuerdo de delegación establecerá las causas de revocación o renuncia de la

delegación. Entre las causas de renuncia estará el incumplimiento de las obligaciones financieras
por parte de la Administración delegante o cuando, por circunstancias sobrevenidas, se
justifique suficientemente la imposibilidad de su desempeño por la Administración en la que
han sido delegadas sin menoscabo del ejercicio de sus competencias propias. El acuerdo de
renuncia se adoptará por el Pleno de la respectiva Entidad Local (art. 27.7)

El régimen jurídico de las competencias delegadas se completa con las previsiones del Artículo
57 bis Garantía de pago en el ejercicio de competencias delegadas. Conforme al mismo si las
Comunidades Autónomas delegan competencias o suscriben convenios de colaboración con las
Entidades Locales que impliquen obligaciones financieras o compromisos de pago a cargo de las
Comunidades Autónomas, será necesario que éstas incluyan una cláusula de garantía del
cumplimiento de estos compromisos consistente en la autorización a la Administración General
del Estado a aplicar retenciones en las transferencias que les correspondan por aplicación de su
sistema de financiación. La citada cláusula deberá establecer, en todo caso, los plazos para la
realización de los pagos comprometidos, para la reclamación por parte de la Entidad Local en
caso de incumplimiento por parte de la Comunidad Autónoma de la obligación que hubiere
contraído y para la comunicación a la Administración General del Estado de haberse producido
dicho incumplimiento, teniendo en cuenta el plazo que, en su caso, se pueda establecer
mediante la Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a la que se refiere el
apartado 3 de este artículo. Para la aplicación de esta cláusula no será precisa la autorización
previa a la que hace referencia la disposición adicional septuagésima segunda de la Ley 17 /2012,
de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013. (art. 57 bis 1).

Los acuerdos de delegación de competencias y convenios de colaboración que, a la entrada en

vigor de la presente norma, hayan sido objeto de prórroga, expresa o tácita, por tiempo
determinado, sólo podrán volver a prorrogarse en el caso de que se incluyan en los mismos la
cláusula de garantía a la que hace referencia el apartado anterior. Esta norma será de aplicación
a aquellos acuerdos que se puedan prorrogar, expresa o tácitamente, por vez primera con
posterioridad a la citada entrada en vigor. (art. 5 7 bis 2).

160
 DERECHO LOCAL

Finalmente y en cuanto al procedimiento para la aplicación de las retenciones mencionadas en

el apartado 1 anterior y la correspondiente puesta a disposición a favor de las Entidades Locales
de los fondos retenidos a las Comunidades Autónomas, el apartado 3 del artículo 57 bis)
establece que se regulará mediante Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas a la que se refiere la disposición adicional septuagésima segunda de la Ley 17 /2012, de
27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013.

III. POTESTADES DE LAS ENTIDADES LOCALES

El artículo 4 de la Ley de Bases de Régimen Local recoge un elenco no exhaustivo de potestades,

privilegios y exorbitancias (tal y como dice la propia Exposición de Motivos) de que gozarían
municipios, Provincias e Islas por su mera condición de Administraciones públicas de carácter
territorial. El listado es el siguiente:

• Las potestades reglamentarias y de autoorganización.

• Las potestades tributaria y financiera.

• La potestad de programación o planificación.

• Las potestades expropiatorias y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus

bienes.

• La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.

• Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora.

• La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.

• Las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para

los créditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de
las Comunidades Autónomas; así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los
términos previstos en las leyes.

Lo primero que hay que preguntarse es por su carácter constitutivo o descriptivo del precepto.
Es decir, si esas potestades y privilegios se atribuyen a esas Entidades Locales en virtud del
mismo. Ciertamente, el conjunto es sumamente heterogéneo, pues se llegan a recoger
potestades que el Tribunal Constitucional ha considerado inherentes a la autonomía local
constitucionalmente garantizada, como son la reglamentaria y la de autoorganización, junto a
meras técnicas de gestión pública (programación o planificación).Y otras muchas no dependen
ni en su realidad ni en su alcance del presente precepto sino de la legislación específica (Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común;
Ley de Expropiación Forzosa; Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas). Más aún,
otras Leyes reconocen potestades y privilegios específicos adicionales a las Entidades locales (v.
gr., Ley de Contratos del Sector Público).

¿Cuál es, pues, la razón de ser de este artículo y del reconocimiento descriptivo de esas
potestades y privilegios? Rebollo lo explica acertadamente de la siguiente manera: «lo que
pretende y consigue no es tanto una enumeración perfecta y completa de potestades o
prerrogativas de Municipios, Provincias e Islas, ni propiamente señalar aspectos del régimen
jurídico de sus actividades, sino colocar a estas Administraciones locales como las piedras
angulares del sistema, como Administraciones públicas con el conjunto de las potestades y
prerrogativas propias de éstas. Lo importante aquí no son cada uno de los apartados del artículo

161
 DERECHO LOCAL

4.1 sino el conjunto que forman y que configuran a unas Administraciones completas y
autosuficientes como centros de poder público que a este respecto se sitúan en el mismo plano
e igualdad de condiciones que la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Y al proclamarlo así, no sólo se contribuye a perfilar los rasgos generales de la actividad jurídica
de estos entes locales, sino sobre todo a fijar su posición institucional y a garantizarla frente a la
legislación autonómica».

En las páginas que siguen, no se pretende hacer un análisis detallado de todas y cada una de las
potestades y prerrogativas que el precepto o el Ordenamiento atribuye a las Entidades Locales,
pero sí analizar algunos aspectos de las más importantes.

1. Potestad sancionadora

La potestad sancionadora presenta una doble perspectiva, la estrictamente ejecutiva de aplicar

sanciones, por un lado, y la normativa de tipificar infracciones y las citadas sanciones. Este último
aspecto es, sin duda alguna, el más relevante y, aunque pudiera ser estudiado como una variante
de la potestad normativa, lo trataremos de forma más detallada a continuación.

La problemática que se plantea con la potestad (normativa) sancionadora es la premisa

constitucional de su reserva de ley (art. 25.1). Si ésta se interpreta de una manera estricta, el
margen normativo local es prácticamente nulo. La conveniencia o necesidad de reconocer ese
margen llevó a la doctrina y, en menor medida, a la jurisprudencia ordinaria a abogar por una
flexibilización del alcance de la reserva de ley en esta materia. Finalmente, el Tribunal
Constitucional -invocando principios ya aplicados en el ámbito tributario dos años antes- sienta
la doctrina que, por su relevancia, reproducimos literalmente:
«la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias
donde, por estar presente el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal y
siempre que la regulación local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento. Esta flexibilidad no sirve,
con todo, para excluir de forma tajante la exigencia de ley. Y ello porque la mera atribución por
ley de competencias a los Municipios -conforme a la exigencia del art. 25.2 LBRL- no contiene en
sí la autorización para que cada Municipio tipifique por completo y según su propio criterio las
infracciones y sanciones administrativas en aquellas materias atribuidas a su competencia. No
hay correspondencia, por tanto, entre la facultad de regulación de un ámbito material de interés
local y el poder para establecer cuándo y cómo el incumplimiento de una obligación impuesta
por Ordenanza Municipal puede o debe ser castigada. La flexibilidad alcanza al punto de no ser
exigible una definición de cada tipo de ilícito y sanción en la ley, pero no permite la inhibición del
legislador.

Del art. 25.1 CE derivan dos exigencias mínimas, que se exponen a continuación. En primer
término, y por lo que se refiere a la tipificación de infracciones, corresponde a la ley la fijación de
los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede
establecer tipos de infracciones; no se trata de la definición de tipos -ni siquiera de la fijación de
tipos genéricos de infracciones luego completables por medio de Ordenanza Municipal- sino de
criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los
tipos de infracción. En segundo lugar, y por lo que se refiere a las sanciones, del art. 25.1 CE
deriva la exigencia, al menos, de que la ley reguladora de cada materia establezca las clases de
sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales; tampoco se exige aquí que la ley
establezca una clase específica de sanción para cada grupo de ilícitos, sino una relación de las
posibles sanciones que cada Ordenanza Municipal puede predeterminar en función de la
gravedad de los ilícitos administrativos que ella misma tipifica».

162
 DERECHO LOCAL

De esta trascendental sentencia trae causa directa la reforma de la Ley de Bases de Régimen
Local, llevada a cabo por la Ley 57 /2003, de 27 de noviembre, de Medidas de Modernización
del Gobierno Local, que introduce un nuevo Título XI en la Ley de Bases y que lleva por título
precisamente «Tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades locales en
determinadas materias».

La regulación general que con carácter básico lleva a cabo la Ley de Bases rige «en defecto de
normativa sectorial específica», ya sea estatal, ya autonómica, según quien ostente la
competencia en el sector material correspondiente. Por otra parte, la finalidad sería «la
adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios,
equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos». Finalmente, el alcance de
la potestad comprendería la facultad de «establecer los tipos de las infracciones e imponer
sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las
correspondientes ordenanzas» (art. 139 LBRL).

Los criterios básicos que informan el ejeroc10 local de esta potestad (normativa) sancionadora
afectan, por un lado, a la clasificación de las infracciones y, por otro, a la determinación de las
sanciones.

En lo que respecta a la clasificación de las infracciones, las ordenanzas locales las podrán
clasificar en muy graves, graves y leves. Como criterios básicos para calificar como muy grave
una infracción, se habla, por ejemplo, de perturbaciones relevantes de la convivencia que
afecten de manera grave, inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos
legítimos de otras personas, al normal desarrollo de actividades de toda clase conformes con la
normativa aplicable o a la salubridad u ornato públicos; el impedimento del uso de un servicio
público por otra u otras personas con derecho a su utilización; el impedimento o la grave y
relevante obstrucción al normal funcionamiento de un servicio público; los actos de deterioro
grave y relevante de equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio
público; el impedimento del uso de un espacio público por otra u otras personas con derecho a
su utilización. Por su parte, la intensidad menor de esas actuaciones determinaría la clasificación
de la conducta como grave o leve.

Por último, la ley básica de régimen local sólo prevé sanciones económicas (muy graves, hasta
3.000 euros; graves, hasta 1.500 euros, y leves hasta 750), por lo que la normativa sectorial será
la que pueda abrir la posibilidad de otro tipo de sanciones (revocaciones, etc.).

Resulta discutible que estos criterios definidos en sede de legislación básica de régimen local
con la consiguiente generalidad que esta técnica legislativa permite cumplan las exigencias de
la reserva de ley que se derivan del artículo 25.1 de la Constitución, incluso con la flexibilización
operada por la jurisprudencia constitucional, y que, por tanto, amparen directamente la
determinación de infracciones y sanciones por las Entidades Locales, a pesar de que esa es su
intencionalidad (así lo prueba el hecho de que los criterios de la norma básica sólo se ven
desplazados «en defecto de normativa sectorial específica»).

2. Potestad tributaria

La potestad tributaria local constituye la articulación efectiva de la dimensión financiera del

principio constitucional de autonomía local, entendida en este caso como suficiencia de ingresos
y autonomía de gasto. Partiendo de estas premisas, la potestad tributaria local se despliega
tanto en su faceta estrictamente ejecutiva o aplicativa como en su dimensión normativa.

163
 DERECHO LOCAL

Comenzando con esta última, la solución dada a la flexibilización de la reserva de ley en el ámbito
de la normativa local sancionadora se prefiguró, en realidad, en materia tributaria. En efecto,
partiendo de la distinción entre ejecución aplicativa y ejecución normativa, la reserva
constitucional de ley del artículo 31.3 se limitaría a la determinación de los elementos esenciales
de los tributos (p. ej., creación de un tributo, establecimiento de beneficios fiscales, etc.), pero
tratándose de tributos locales, es necesario reconocer un cierto margen de actuación a las
Corporaciones locales. Un primer paso lo encontramos en la STC 221/ 1992, de 11 de diciembre,
que señaló que «cuando se está ante tributos de carácter local puede el legislador hacer una
parcial regulación de los tipos, predisponiendo criterios o límites para su ulterior definición por
la Corporación local a la que corresponderá la fijación del tipo que haya de ser aplicado».

El problema será directamente afrontado por la STC 233/ 1999, de 16 de diciembre, donde
señaló que «el sentido que hay que reconocer en la reserva introducida por el art. 31.3 C.E. no
puede entenderse desligado de las condiciones propias al sistema de autonomías territoriales
que la Constitución consagra (art. 137) y específicamente -en el presente proceso- de la garantía
constitucional de la autonomía de los municipios (art. 140). En lo que al orden tributario importa,
aquella reserva de Ley resulta reiterada y especificada en los núms. 1 y 2 del art. 133 C.E.,
precepto en el que -regulándose la relación entre ordenamientos en este ámbito- se enuncia
tanto la potestad originaria del Estado para, mediante Ley, establecer los tributos como la
posibilidad de que las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales establezcan y exijan
tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes. Procura así la Constitución -según el Tribunal
Constitucional- integrar las exigencias diversas en este campo, de la reserva de Ley estatal y de
la autonomía territorial, autonomía que, en lo que a las Corporaciones Locales se refiere, posee
también una proyección en el terreno tributario, pues éstas habrán de contar con tributos
propios y sobre los mismos deberá la Ley reconocerles una intervención en su establecimiento
o en su exigencia, según previenen los arts. 140 y 133.2 de la misma Norma fundamental; ello
sin perjuicio de que esta autonomía tributaria no sea plena (los tributos propios son sólo una de
las varias fuentes de ingresos de las haciendas locales) y de que no aparezca la misma, desde
luego, carente de límites, por el mismo carácter derivado del poder tributario de las
Corporaciones Locales y porque también respecto de ellas, como no podía ser de otro modo, la
autonomía hace referencia a un poder necesariamente limitado».

Aunque la fundamentación de esta doctrina se basa tanto en el carácter democrático del Pleno
del Ayuntamiento -órgano que aprobaría la Ordenanza fiscal- y en la descentralización territorial
-también de carácter local, a la que se reconoce constitucionalmente autonomía-, el Tribunal se
cuida mucho de advertir que ello no supone vaciar de contenido a la reserva de ley (a la que
reconoce otras finalidades protegibles como la preservación de la unidad del Ordenamiento y la
consecución de una básica igualdad de posición de los ciudadanos contribuyentes), pues «las
leyes reclamadas por la Constitución en su art. 133.2 no son, por lo que a las Corporaciones
Locales se refiere, meramente habilitadoras para el ejercicio de una potestad tributaria que
originariamente sólo corresponde al Estado; son también Leyes ordenadoras -siquiera de modo
parcial, en mérito de la autonomía de los municipios- de los tributos así calificados de "locales",
porque la Constitución encomienda aquí al legislador no sólo el reconocer un ámbito de
autonomía al ente territorial, sino también garantizar la reserva legal que ella misma establece
(art. 31.3)».

Por otra parte, el artículo 106.2 LBRL especifica que esta potestad reglamentaria local en materia
tributaria se ejercerá tanto por Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos como por
Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección. Pues, como señalábamos

164
 DERECHO LOCAL

anteriormente, la potestad tributaria local se ejerce también en su dimensión ejecutiva. Como

reconoce el artículo 106.3 LBRL, «es competencia de las Entidades Locales la gestión,
recaudación e inspección de sus tributos propios, sin perjuicio de las delegaciones que puedan
otorgar a favor de las entidades locales de ámbito superior o de las respectivas Comunidades
Autónomas, y de las fórmulas de colaboración con otras Entidades Locales, con las Comunidades
Autónomas o con el Estado, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado».

3. Potestad de autoorganización

La potestad de autoorganización es la facultad -inherente a toda organización autónoma- de

crear una estructura orgánica propia, decidiendo sus competencias y su funcionamiento. Se
trata de una potestad finalizada al mejor ejercicio de las competencias que tiene atribuidas la
Entidad Local, en cuanto que gestión de sus propios intereses. Así pues, establecimiento de una
organización y de un régimen de funcionamiento propios para el ejercicio de las competencias
de la Entidad Local.

Sin embargo, esta potestad de autoorganización se debe ejercer conforme al Ordenamiento,

pues no sólo la Constitución predetermina cualitativamente la estructura orgánica de gobierno
(designados democráticamente) y la participación ciudadana sino que también la legislación
(básica y autonómica) delimita el margen de la potestad de autoorganización.

El Reglamento orgánico constituye la expresión más perfecta y acabada de la potestad local de

autoorganización en la medida en que supone la decisión de la misma Entidad Local de dotarse,
de forma permanente, de una ordenación orgánica y de funcionamiento propia. Se trata, pues,
de elementos esenciales de la organización de la Entidad Local, de ahí que se pueda
legítimamente considerar como su «Estatuto orgánico» que establece un régimen de
organización y funcionamiento, lo que explica la exigencia de mayoría absoluta del Pleno para
su aprobación [arts. 47.2.f) y 123.2 LBRL].

Ya hemos estudiado la inserción del Reglamento orgánico en el sistema de fuentes local a la luz
del principio constitucional de autonomía local, en cuanto a su relación con la normativa básica
estatal y con la autonómica. En lo que respecta a su contenido material, nada dice la legislación
básica.

Sólo para los Municipios de gran población se especifica la «naturaleza orgánica» de

determinadas cuestiones [art. 123.1.c) LBRL]: regulación de algunos órganos (Pleno; Consejo
Social; Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones; órganos complementarios; órgano
competente para la resolución de reclamaciones económico-administrativas) y de los
procedimientos de participación ciudadana; la división del municipio en distritos, con sus
órganos y sus competencias; la determinación de los niveles esenciales de la organización
municipal (áreas de gobierno, coordinadores generales, etc.).

165
 DERECHO LOCAL

PARTE SEGUNDA

LAS COMPETENCIAS PROVINCIALES

l. La competencia material de la provincia

Tradicionalmente las competencias provinciales se han clasificado, desde el punto de vista de su

contenido, en tres grupos: competencias políticas, competencias de tutela y control sobre
municipios, y competencias de carácter económico-administrativo.

En las funciones o competencias políticas se acogen todas aquellas competencias que suponen:

-vigilancia y control en el cumplimiento de normas constitucionales;

-elaboración de censos estadísticos provinciales;

-resolución de recursos electorales municipales;

-emisión de informes en materia electoral;

-consulta y asesoramiento del Gobierno o Jefe político, y

-todos aquellos aspectos que directa o indirectamente inciden sobre la creación, control y
supresión de órganos de poder en la esfera provincial.

Dentro de las competencias de tutela y control sobre los municipios, destacan históricamente la
acción tutelar que la Diputación ejerce sobre la actividad de los ayuntamientos en su condición
de superiores jerárquicos. Dicha tutela se refiere a tres ámbitos sustanciales:

-Fijación de términos municipales.

-Control de presupuestos, cuentas y arbitrios de los ayuntamientos.

-Control sobre las elecciones de concejales de ayuntamientos: resolución de reclamaciones

contra los repartos efectuados por la Diputación; concesión de autorizaciones y permisos para
la modificación o actuación sobre bienes y establecimientos municipales, entre otros.

Las competencias de alcance económico-administrativo son quizá las más genuinamente

provinciales y suponen un conjunto de actividades que históricamente articulan toda la
operativa local: reparto de contribuciones sobre los pueblos de la provincia; reparto de cupos
para reemplazos del ejército y demás servicios provinciales que, históricamente, son de
beneficencia, instrucción, obras públicas, fomento y administración de bienes y servicios
provinciales.

El problema que la prestación de estos servicios ha suscitado a lo largo del tiempo es que la
Provincia siempre estuvo sometida a la jerarquía competencial de los Ministerios. La Ley
provincial de 1870 es la primera que reconoce el alcance sustantivo de estos servicios
provinciales: «... la gestión, gobierno y dirección de los intereses peculiares de las provincias, en
cuanto según esta ley o la municipal no correspondan a los Ayuntamientos». Y según esta misma
Ley de 1870, se consideran actuaciones típicas provinciales el «fomento de intereses materiales
o morales», con especial relevancia de los servicios de beneficencia, obras públicas e instrucción.

Posteriormente, el Estatuto provincial de 1925 viene a reconocer a la provincia el mismo ámbito

material que al municipio, pero con un alcance territorial superior, reconducido al plano

166
 DERECHO LOCAL

supramunicipal. La Exposición de Motivos del Estatuto es, en este punto, ciertamente de interés:
«No serán, pues, fines específicamente distintos de los que constituyen la exclusiva competencia
municipal; pero sí superiores -en extensión, en cantidad y en coste-- a estos últimos ... Por ello,
si hasta ahora los Ayuntamientos eran como menores de edad tutelados por la Diputación -
órganos representativos de la provincia-, en adelante serán la fuerza prima y alma mater y la
Diputación institución contingente, no inexcusable, destinada a complementar y estimular las
energías municipales; a saber: beneficencia, sanidad, comunicaciones, cultural, es también
atribución propia de los Ayuntamientos; la diferencia está en el grado, en la órbita».

Como apunta Carballeira, las competencias que las Diputaciones provinciales asumen en este
período histórico padecen los efectos negativos de la compartición competencial, resultado de
un claro desplazamiento de las funciones fuera de la órbita provincial, y aquéllas no serán otras
que las inherentes a servicios locales supramunicipales y las que el Estado delegue o traspase.

La Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 no supone en este punto una modificación del
régimen anterior. Las técnicas de atribución siguen la dinámica apuntada y se centra
primordialmente en hacer una declaración de capacidad y una relación de competencias
genérica. En la práctica esto supuso que la provincia fuera una pieza o herramienta de la
Administración estatal.

No obstante, mediante los denominados planes de cooperación provincial se va a producir lo

que se ha dado en llamar «la provincialización del régimen local español» que supuso un
traspaso de funciones típicas del área municipal al provincial: abastecimiento de aguas,
mercado, alumbrado, alcantarillado, etc.

La Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local, de 19 de noviembre de 1975, será un intento
frustrado en el tiempo, por restablecer a la provincia en su papel competencial, atribuyendo a
las Diputaciones tres grupos de competencias:

- En materia de planificación, se le atribuye la intervención y colaboración con los organismos

del Estado en la ordenación y planificación territorial provincial. Además, en este ámbito se
incluye la elaboración y ejecución de planes de obras y servicios de acuerdo a las directrices
generales.

-En cuanto a competencias propias de las provincias, se les atribuye con alcance general la
satisfacción de las necesidades generales de la comunidad provincial y, en concreto,
competencias sobre obras y servicios supramunicipales, dedicando una atención preferente a
los relacionados con la red viaria, cultura, establecimientos sanitarios y asistenciales, medio
ambiente y cajas de ahorro. En materia urbanística, la Diputación asume competencias
municipales cuando exceden de las posibilidades financieras y técnicas de éstos.

- Funciones de cooperación y auxilio de los municipios, mediante su asistencia administrativa,

técnica y financiera.

En el proceso de elaboración de la Constitución de 1978, surgieron proyectos diversos de

reforma local, algunos de los cuales, como el de 1981, trató de ajustarse en lo relacionado a la
competencia provincial, a lo previsto en la Ley de 1955.

La Ley de Bases de Régimen Local de 1985 va a suponer el cumplimiento de la autonomía local

competencial, tanto municipal, como provincial, adjudicándoles un bloque de competencias
mínimo y preceptivo. Con ello se cumple perfectamente la garantía institucional a través de una
Ley básica estatal, ya que, como señala su Preámbulo «... el desarrollo de una opción

167
 DERECHO LOCAL

constructiva constitucional, que, por tanto, ha de tener vigencia en todo el territorio de la Nación
en términos de, cuando menos, un mínimo común denominador en cuanto al contenido de dicha
autonomía».

En definitiva, es la legislación básica estatal de 1985 la que garantiza o asegura un mínimo

competencial a las entidades locales y con ello, conforme establece el Tribunal Constitucional,
«se mantiene y conjuga, en efecto, un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función
constitucional encomendada al legislador estatal de garantizar los mínimos competenciales que
dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local» (STC 214/1989, de 21 de
diciembre -FJ 3-).

A partir de la legislación básica estatal, la concreción competencial ulterior corresponde al

legislador estatal o autónomo competente por razón de la materia, tomando como límite lo
prescrito en los artículos 26.3 y 36 LBRL. En el marco de la LRBRL de 1985 las Provincias en cuanto
Entidades Locales organizadas en Diputaciones Provinciales han tenido atribuidas las
competencias de apoyo, asistencia y cooperación con los municipios sin perjuicio de las
competencias que han podido asumir por delegación en los términos del artículo 37 de dicha
norma.

Tras la modificación de la Ley 27 /2013 de 27 de septiembre de Racionalización y Sostenibilidad

de la Administración local, se refuerzan las competencias y por lo tanto el papel de las
Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos Insulares o entidades equivalentes a través de dos
medidas:

- La atribución a las Diputaciones Provinciales de las competencias de coordinación de los

servicios mínimos de los municipios con población inferior a 20.000 habitantes (arts. 26.2 y 3).

-La atribución a las Diputaciones Provinciales de nuevas funciones como la prestación de

servicios recaudación tributaria, administración electrónica o contratación centralizada en los
municipios con población inferior a 20.000 habitantes, su participación activa en la elaboración
y seguimiento en los planes económicos financieros o las labores de coordinación o supervisión
con las Comunidades Autónomas de los procesos de fusión de los municipios (art. 36).

Con esta reforma las Diputaciones Provinciales y las propias Comunidades Autónomas, en las
Comunidades uniprovinciales, pasan de configurarse como entes auxiliares, o de segundo grado,
de las funciones de los municipios a entes prestadores de servicios para municipios de menos
de 20.000 habitantes, que no hubieran superado la evaluación por costes reales y efectivos de
los servicios mínimos.

De forma complementaria, el reforzamiento de las Diputaciones Provinciales que propicia la

LRSAL también tiene expresión en la modificación del artículo 13.2 LRBRL el cual pasa a
establecer un número mínimo de habitantes (5.000) para la creación y segregación de nuevos
municipios: «La creación de nuevos municipios solo podrá realizarse sobre la base de núcleos de
población territorialmente diferenciados, de al menos 5. 000 habitantes y siempre que los
municipios resultantes sean financieramente sostenibles, cuenten con recursos suficientes para
el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los
servicios que venían siendo prestados».

II. La titularidad de las competencias provinciales

La reforma de 2014 operada por la LRSAL, mantiene el esquema tradicional de competencias

atribuidas a las Diputaciones Provinciales: competencias propias, delegadas o encomendadas

168
 DERECHO LOCAL

por otra Administración, aunque avanza significativamente en el alcance las mismas al aumentar
los supuestos de competencias propias y de atribución de competencias por la vía de la
coordinación

1. Las competencias de coordinación de los servicios mínimos de los municipios con población
inferior a 20. 000 habitantes (arts. 26.2 y 3)

La nueva redacción del artículo 26.2 y 3 por la LRSAL, supone la atribución de forma concreta a
las Diputaciones Provinciales de las competencias de coordinación en la prestación de
determinados servicios públicos de municipios de menos de 20.000 habitantes en aras de la
garantizar el principio de suficiencia financiera y estabilidad presupuestaria.

El citado apartado 2 del artículo 26 dispone al efecto:

«En los municipios con población inferior a 20. 000 habitantes será la Diputación provincial o entidad
equivalente la que coordinará la prestación de los siguientes servicios:

a) Recogida y tratamiento de residuos.

b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

c) Limpieza viaria.

d) Acceso a los núcleos de población. e) Pavimentación de vías urbanas.

f) Alumbrado público».

Esta coordinación se debe articular, en todo caso, a través del procedimiento y con los requisitos
establecidos en el propio artículo 26.2, en el que se garantiza la participación de los municipios
afectados los cuales deberán prestar su conformidad a los términos de la coordinación
propuesta por la Diputación Provincial. De este modo la Diputación propondrá, con la
conformidad de los municipios afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas
la forma de prestación, consistente en la prestación directa por la Diputación o la implantación
de fórmulas de gestión compartida a través de consorcios, mancomunidades u otras fórmulas.
Para reducir los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidirá sobre la
propuesta formulada que deberá contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma
si es la Administración que ejerce la tutela financiera.

Cuando el municipio justifique ante la Diputación que puede prestar estos servicios con un coste
efectivo menor que el derivado de la forma de gestión propuesta por la Diputación provincial o
entidad equivalente, el municipio podrá asumir la prestación y coordinación de estos servicios
si la Diputación lo considera acreditado.

Cuando la Diputación o entidad equivalente asuma la prestación de estos servicios repercutirá

a los municipios el coste efectivo del servicio en función de su uso. Si estos servicios estuvieran
financiados por tasas y asume su prestación la Diputación o entidad equivalente, será a ésta a
quien vaya destinada la tasa para la financiación de los servicios.

2. Las competencias propias

La competencia propia es la que es titularidad de la provincia por derecho propio, esto es, la que
le atribuye cada ley reguladora de la acción pública, ya sea del Estado o de la Comunidad
Autónoma. Existe, como en el caso de los municipios, una enumeración legislativa básica de las
competencias propias de las provincias, pero dicha enumeración siempre hace remisión a
labores relacionales de los municipios o comarcas.

169
 DERECHO LOCAL

Las diferentes leyes sectoriales reguladoras de los ámbitos de acción pública son las que fijan
pues, para esos ámbitos, las competencias provinciales. En este sentido, las Diputaciones suelen
tener como competencia propia el fomento y la promoción en sectores como el cultural o el
turístico.

Como característica fundamental de la competencia provincial propia se mantiene en la

regulación actual su labor en la ayuda a los municipios; tarea que es amplia y positiva si se tiene
en cuenta el tamaño y la entidad de la inmensa mayoría de los municipios españoles. Esta
competencia se concreta en diferentes instrumentos que implican una labor relacional y,
muchas veces colegiada, ya que supone la coordinación de servicios municipales; asistencia y
cooperación o, sin más, implica la reunión de varios municipios o comarcas. Al mismo tiempo y
dentro de la nueva posición que pasan a ocupar las Diputaciones Provinciales en el marco de la
LRSAL, resulta también fundamental la nueva redacción dada al artículo 36 el cual amplía las
competencias que corresponden como propias a las Diputaciones Provinciales por derecho
propio. La redacción dada a este artículo 36 por la LRSAL refleja el nuevo papel que asumen las
Diputaciones Provinciales como prestadoras directas de servicios públicos así como entes de
cooperación, colaboración y, en muchos casos, de supervisión de la actividad municipal
mediante funciones más precisas y vinculadas a los principios de eficiencia, estabilidad y
sostenibilidad financiera.

De acuerdo con la redacción dada al artículo 36 son competencias propias de la Diputación o

entidad equivalente las que le atribuyan en este concepto las leyes del Estado y de las
Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública y, en todo caso, las
siguientes:

a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral

y adecuada a que se refiere el apartado a) del número 2 del artículo 31.

b) La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente los

de menor capacidad económica y de gestión. En todo caso garantizará en los municipios de
menos de 1.000 habitantes la prestación de los servicios de secretaría e intervención.

c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal y

el fomento o, en su caso, coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios
de su respectivo ámbito territorial. En particular, asumirá la prestación de los servicios de
tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevención y
extinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes, cuando éstos no procedan a su
prestación.

d) La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el

territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones públicas
en este ámbito. e) El ejercicio de funciones de coordinación en los casos previstos en el artículo
116 bis.

f) Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en período

voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios con
población inferior a 20.000 habitantes.

g) La prestación de los serv1c10s de administración electrónica y la contratación centralizada en

los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

170
 DERECHO LOCAL

h) El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su
provincia. Cuando la Diputación detecte que estos costes son superiores a los de los servicios
coordinados o prestados por ella, ofrecerá a los municipios su colaboración para una gestión
coordinada más eficiente de los servicios que permita reducir estos costes.

i) La coordinación mediante convenio, con la Comunidad Autónoma respectiva, de la prestación

del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en los municipios con
población inferior a 5000 habitantes.

A los efectos de lo dispuesto en las letras a), b) y c) del apartado anterior, la Diputación o entidad
equivalente aprueba anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios de
competencia municipal, en cuya elaboración deben participar los municipios de la Provincia. El
problema que inicialmente suscitaron los mencionados planes fue la gestión concreta que se
hizo de ellos ya que se confió a la denominada Comisión de Servicios Técnicos compuesta
mayoritariamente por agentes periféricos del Estado que se convirtieron en un poder autónomo
provincial que eludía el poder de las Diputaciones provinciales. Por ello, el Real Decreto de 17
de febrero de 1978 atribuyó la formación, aprobación y gestión de estos planes a las
Diputaciones provinciales. Mediante los planes, la Diputación cumple además la función de
garantizar unos mínimos en la prestación de servicios públicos municipales y corregir los
desequilibrios existentes en los municipios más desfavorecidos. De este modo, igualmente, se
garantiza que la población de la provincia pueda acceder al conjunto de los servicios públicos
más elementales (alumbrado, abastecimiento de agua potable, alcantarillado, pavimentación
de vías públicas y construcciones deportivas, entre otros) y prestarlos con mayor eficacia y
economía.

El plan, que deberá contener una memoria justificativa de sus objetivos y de los criterios de
distribución de los fondos, criterios que en todo caso han de ser objetivos y equitativos y entre
los que estará el análisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios, podrá
financiarse con medios propios de la Diputación o entidad equivalente, las aportaciones
municipales y las subvenciones que acuerden la Comunidad Autónoma y el Estado con cargo a
sus respectivos presupuestos. Por tanto, en principio, la Diputación ostenta plena capacidad
para establecer los criterios siempre que sean objetivos y equitativos y asimismo tiene el poder
para decidir y seleccionar, en el marco de las obras municipales propuestas, aquéllas que
merezcan mayor atención y desestimar las que, por el contrario, no se acomoden a los objetivos
del Plan. No obstante, el Tribunal Supremo se ha pronunciado en numerosas ocasiones respecto
a los derechos que asisten al municipio en relación a estos planes (STS de 27 de junio de 1990,
STS de 3 de abril de 1998 o STS de 31 de marzo de 1999).

Sin perjuicio de las competencias reconocidas en los Estatutos de Autonomía y de las

anteriormente asumidas y ratificadas por éstos, la Comunidad Autónoma asegura, en su
territorio, la coordinación de los diversos planes provinciales, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 59 de la LBRL.

Cuando la Diputación detecte que los costes efectivos de los servicios prestados por los
municipios son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, incluirá en el
plan provincial fórmulas de prestación unificada o supramunicipal para reducir sus costes
efectivos.

El Estado y la Comunidad Autónoma, en su caso, pueden sujetar sus subvenciones a

determinados criterios y condiciones en su utilización o empleo y tendrán en cuenta el análisis
de los costes efectivos de los servicios de los municipios.

171
 DERECHO LOCAL

Conforme al artículo 36.2 b), la Diputación o entidad equivalente asegura el acceso de la

población de la Provincia al conjunto de los servicios mínimos de competencia municipal y a la
mayor eficacia y economía en la prestación de éstos mediante cualesquiera fórmulas de
asistencia y cooperación municipal. Con esta finalidad, las Diputaciones o entidades
equivalentes podrán otorgar subvenciones y ayudas con cargo a sus recursos propios para la
realización y el mantenimiento de obras y servicios municipales, que se instrumentarán a través
de planes especiales u otros instrumentos específicos.

Asimismo, y en términos del artículo 36.2 c), la Diputación o entidad equivalente garantiza el
desempeño de las funciones públicas necesarias en los Ayuntamientos y les presta apoyo en la
selección y formación de su personal sin perjuicio de la actividad desarrollada en estas materias
por la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas.

Finalmente corresponde a la Diputación o entidad equivalente dar soporte a los Ayuntamientos

para la tramitación de procedimientos administrativos y realización de actividades materiales y
de gestión, asumiéndolas cuando aquéllos se las encomienden (art. 36.2 d).

3. Las competencias delegadas

Las Diputaciones pueden ejercer, igualmente, competencias delegadas o encomendadas para la

gestión ordinaria de los servicios propios o competencia de otras Administraciones superiores,
especialmente de las Comunidades Autónomas. Hay así leyes autonómicas sectoriales que
prevén la obligación por parte de éstas de delegar competencias concretas en las provincias. Es
común que esto suceda en materias que requieren una labor cercana de coordinación como es
el caso de obras públicas, carreteras, turismo, asistencia social, entre otras.

La doctrina ha sido unánime distinguiendo entre las competencias transferidas y delegadas.

Clavero 18 afirma que la delegación «supone el mantenimiento de la titularidad de la
competencia en el delegante, pero no así en los casos de transferencia». Asimismo, Climent
Barberá 19 afirma que «la diferencia típica entre una técnica de transferencia y una técnica de
delegación como fórmulas de delegación estriba en la permanencia de la técnica de la
transferencia, que significa pura y simplemente un traslado de las competencias en un ente de
carácter superior a otro de carácter inferior en el punto que nos ocupa».

La transferencia de competencias de las Comunidades Autónomas a las Entidades locales sobre

una determinada materia viene condicionada por la propia naturaleza de la facultad transferida
-competencias administrativas de carácter ejecutivo sobre materias compartidas- y, en el plano
cuantitativo, por los criterios de eficacia en la gestión de las tareas públicas y la participación.

Como apunta Salvador, «las funciones ejecutivas susceptibles de transferencia a las

Diputaciones provinciales no pueden quedar reducidas a la mera gestión burocrática por parte
del ente local, porque si ocurre de este modo se estaría abandonando el supuesto de la
transferencia para entrar en las figuras de la delegación o la encomienda de gestión. Las
diputaciones provinciales deben disponer siempre de potestades decisorias sobre los asuntos
que se le transfieran, sin perjuicio de que tales actuaciones puedan estar sujetas a la
coordinación por parte del ente superior para garantizar la coherencia en las actuaciones
administrativas».

Con excepción de los estatutos de autonomía de Cataluña y Andalucía, todos los demás recogen
e incluyen expresamente la fórmula de la transferencia, haciendo uso de una redacción muy
similar.

172
 DERECHO LOCAL

Hay delegaciones que suponen un mayor margen de discrecionalidad y que, generalmente,

versan sobre más de una operación o acto. Son las denominadas delegaciones de funciones,
frente a las delegaciones de actividades que se refieren a competencias de mera ejecución en
las que la libertad de decisión político-administrativa del delegado queda reducida a los límites
mínimos que exige la propia ejecución de la actividad. Nuestra legislación se refiere a ambos
supuestos en el artículo 37 LBRL:
«1. Las Comunidades Autónomas podrán delegar competencias en las Diputaciones, así como
encomendar a éstas la gestión ordinaria de servicios propios en los términos previstos en los
Estatutos correspondientes. En este último supuesto las Diputaciones actuarán con sujeción
plena a las instrucciones generales y particulares de las Comunidades.

2. El Estado podrá, asimismo, previa consulta e informe de la Comunidad Autónoma interesada,

delegar en las Diputaciones competencias de mera ejecución cuando el ámbito provincial sea el
más idóneo para la prestación de los correspondientes servicios.

3. El ejercicio por las Diputaciones de las facultades delegadas se acomodará a lo dispuesto en el

artículo 27».

Las leyes autonómicas recogen en muchos casos los mecanismos de control sobre competencias
que la Comunidad Autónoma delega en la Diputación. Y la Diputación tiene la obligación de
atenerse, en el ejercicio de la competencia, a las instrucciones dadas por la Comunidad. Las
mismas previsiones establecidas para la Diputación son de aplicación a aquellas otras
Corporaciones de carácter representativo a las que corresponda el gobierno y la administración
autónoma de la provincia (art. 38 LBRL).

Para las Comunidades Autónomas, la principal ventaja de la técnica de delegación en las

Diputaciones provinciales está en el hecho de que no conlleva una traslación de la titularidad,
aunque opere en el ámbito de las competencias, de modo que, en la práctica, la delegación no
se traduce en un incremento del ámbito competencial provincial ni en un detrimento del
autonómico. El ejercicio de la competencia delegada por parte de la Diputación le supone
ampliar su ámbito de decisión que ha de ejercer con total responsabilidad. De otro lado, la
Comunidad Autónoma siempre guarda sobre el ejercicio de la competencia delegada un estricto
régimen de control -de legalidad y de oportunidad-. De forma que, en caso de incumplimiento
o inobservancia por parte de la Entidad Local de la competencia delegada, la Comunidad
Autónoma puede revocar la delegación o ejercerla en sustitución del ente local. Es pues el ente
delegante el que se reserva el alcance, contenido, condiciones, duración y el control de los
medios personales y económicos para el ejercicio de la delegación.

Todos los estatutos de autonomía incluyen la delegación como técnica de relación con los entes
locales de su territorio y, mientras subsiste la delegación, el ente delegante no puede ejercer los
poderes contenidos en la titularidad conferida al delegado. Lo que sí puede hacer el ente
delegante es revocar la delegación, en la medida en que sigue conservando la titularidad de la
competencia y no puede desentenderse del ejercicio de la delegación por parte del delegado.

El artículo 27 LBRL, que se refiere al municipio, se aplica pues, por remisión directa del artículo
37.2, a la provincia. Dicho precepto, tras la nueva redacción dada por la LRSAL señala que:
«La delegación habrá de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades
administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. La
delegación deberá determinar el alca/lee, contenido, condiciones y duración de ésta, que no podrá ser
inferior a cinco años, así como el control de eficiencia que se reserve la Administración delegante y los

173
 DERECHO LOCAL

medios personales, materiales y económicos, que ésta asigne sin que pueda suponer un mayor gasto de
las Administraciones Públicas.

La delegación deberá acompañarse de una memoria económica donde se justifiquen los principios a que
se refiere el párrafo segundo de este apartado y se valore el impacto en el gasto de las Administraciones
Públicas afectadas sin que, en ningún caso, pueda conllevar un mayor gasto de las mismas.

2. Cuando el Estado o las Comunidades Autónomas deleguen en dos o más municipios de la misma
provincia una o varias competencias comunes, dicha delegación deberá realizarse siguiendo criterios
homogéneos.

La Administración delegante podrá solicitar la asistencia de las Diputaciones provinciales o entidades

equivalentes para la coordinación y seguimiento de las delegaciones previstas en este apartado.

3. Con el objeto de evitar duplicidades administrativas, mejorar la transparencia de los servicios públicos
y el servicio a la ciudadanía y, en general, contribuir a los procesos de racionalización administrativa,
generando un ahorro neto de recursos, la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas
podrán delegar, siguiendo criterios homogéneos, entre otras, las siguientes competencias:

a) Vigilancia y control de la contaminación ambiental.

b) Protección del medio natural.

c) Prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de oportunidades y la prevención de la

violencia contra la mujer.

d) Conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de titularidad de la Comunidad

Autónoma.

e) Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de titularidad pública de

primer ciclo de educación infantil.

f) Realización de actividades complementarias en los centros docentes.

g) Gestión de instalaciones culturales de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado, con estricta
sujeción al alcance y condiciones que derivan del artículo 149.1.28." de la Constitución Española.

h) Gestión de las instalaciones deportivas de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado,

incluyendo las situadas en los centros docentes cuando se usen fuera del horario lectivo.

i) Inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales.

j) Promoción y gestión turística.

k) Comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos.

l) Liquidación y recaudación de tributos propios de la Comunidad Autónoma o del Estado.

m) Inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros administrativos de la Comunidad

Autónoma o de la Administración del Estado.

n) Gestión de oficinas unificadas de información y tramitación administrativa.

o) Cooperación con la Administración educativa a través de los centros asociados de la Universidad

Nacional de Educación a Distancia.

4. La Administración delegante podrá, para dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, dictar
instrucciones técnicas de carácter general y recabar, en cualquier momento, información sobre la gestión
municipal, así como enviar comisionados y formular los requerimientos pertinentes para la subsanación
de las deficiencias observadas. En caso de incumplimiento de las directrices, denegación de las
informaciones solicitadas, o inobservancia de los requerimientos formulados, la Administración delegante

174
 DERECHO LOCAL

podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del Municipio.
Los actos del Municipio podrán ser recurridos ante los órganos competentes de la Administración
delegante.

5. La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio interesado.

6. La delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente financiación, para lo cual

será necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la
Administración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación.

El incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la Administración autonómica delegante

facultará a la Entidad Local delegada para compensarlas automáticamente con otras obligaciones
financieras que ésta tenga con aquélla.

7. La disposición o acuerdo de delegación establecerá las causas de revocación o renuncia de la delegación.

Entre las causas de renuncia estará el incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la
Administración delegante o cuando, por circunstancias sobrevenidas, se justifique suficientemente la
imposibilidad de su desempeño por la Administración en la que han sido delegadas sin menoscabo del
ejercicio de sus competencias propias. El acuerdo de renuncia se adoptará por el Pleno de la respectiva
Entidad Local.

8. Las competencias delegadas se ejercen con arreglo a la legislación del Estado o de las Comunidades
Autónomas».

Como apuntó el Tribunal Constitucional, en Sentencia de 23 de diciembre de 1982 (FJ 4.º), no

todas las competencias son susceptibles de ser delegadas. Por tanto, existe un límite material
propio de la delegación, ya sea por impedimentos que marca su propia naturaleza, por la
dimensión operativa que requiere la actuación o por la dificultad que supone la falta de
adaptación a un ejercicio delegado de la misma. Pero, con independencia de las previsiones
normativas, los ámbitos materiales que las Comunidades Autónomas vienen delegando a las
Diputaciones provinciales abarcan cuestiones en las que tradicionalmente éstas venían
ejerciendo competencias, tales como servicios sociales, turismo, sanidad o cultura.

Además de un límite material, la delegación siempre tiene que tener como objetivo la eficiencia
de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y ser acorde con la
legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y ello ha de ser tenido en
consideración por la Administración delegante.

4. La gestión ordinaria de servicios

Cuando se habla de la prestación ordinaria de servicios autonómicos por la Diputación

provincial, se está aludiendo básicamente a una técnica de mera desconcentración
administrativa que, a diferencia de la delegación, supone ubicar el servicio en el marco de las
relaciones orgánicas jerarquizadas, pues se trata de un mandato o encargo para gestionar un
asunto o servicio que impone la Administración superior a otra inferior. Es pues una encomienda
de gestión en la que el mandatario actúa como órgano del mandante, gestionando en nombre
y por cuenta ajena la competencia determinada.

La LRJPAC, en su artículo 15, se refiere a este modelo de gestión competencial:

«1. La realización de actividades de carácter material, técnico o de servicio de la competencia de
los órganos administrativos o de las Entidades de derecho público podrá ser encomendada a
otros órganos o Entidades de la misma o de distinta Administración, por razones de eficacia o
cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño».

175
 DERECHO LOCAL

La formalización de este tipo de relaciones interadministrativas se instrumenta a través de la

firma de convenios, salvo las peculiaridades establecidas por la legislación de régimen local. La
característica común en ellos es que la posición de las Diputaciones frente a la Comunidad
Autónoma, es, en este caso, la de un mero agente burocrático que no siempre ostenta capacidad
resolutoria sino de mera tramitación, encargándose de ejecutar los servicios propios que la
Comunidad le encomiende.

Algunas de las facultades que se reservan las Comunidades Autónomas en la gestión ordinaria
de servicios son:

-la facultad de fijar módulos de funcionamiento, financiación y niveles de rendimiento;

-la facultad de reglamentar al detalle la organización y gestión del servicio a través de

instrucciones generales y particulares;

-la no exigibilidad de rango de ley en el instrumento que cree este tipo de relaciones jurídicas, y

-designación de los jefes superiores o directores del servicio encomendado.

5. Regímenes especiales

El régimen competencial de la provincia no permite una sencilla explicación general en tanto

que resulta excepcionado por múltiples supuestos especiales que asimismo contempla la propia
Ley de Bases de 1985.

Las Comunidades Autónomas uniprovinciales y la Foral de Navarra asumen las competencias,

medios y recursos que corresponden en el régimen ordinario a las Diputaciones Provinciales. Se
exceptúa la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares en los términos de su Estatuto propio
(art. 40).

Los órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya conservan su régimen peculiar en el marco
del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco. No obstante, las
disposiciones de la LBRL son de aplicación con carácter supletorio (art. 39).

Los Cabildos Insulares canarios, como órganos de gobierno, administración y representación de

cada isla, se rigen por las normas contenidas en la disposición adicional decimocuarta de la LBRL
y supletoriamente por las normas que regulan la organización y funcionamiento de las
Diputaciones provinciales, asumiendo las competencias de éstas, sin perjuicio de lo dispuesto
en el Estatuto de Autonomía de Canarias.

En el Archipiélago Canario subsisten las mancomunidades provinciales interinsulares

exclusivamente como órganos de representación y expresión de los intereses provinciales.
Integran dichos órganos los Presidentes de los Cabildos insulares de las provincias
correspondientes, presidiéndolos el del Cabildo de la Isla en que se halle la capital de la
provincia.

Los Consejos Insulares de las Islas Baleares, a los que son de aplicación las normas de la LBRL,
que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumen sus
competencias de acuerdo con lo dispuesto en la LBRL y las que les correspondan, de
conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares (art. 41).

176
 DERECHO LOCAL

CAPÍTULO VII
LOS ENTES LOCALES Y LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
l. Introducción

Cuando existe diversidad de titularidades administrativas también existe la necesaria relación

entre los diferentes miembros o elementos de esa diversidad. En nuestro país, de forma previa
a la Constitución de 1978 estas técnicas relacionales predominantes se reconducían a los
conceptos de jerarquía y de tutela, lo cual no es sino consecuencia de una organización
centralizada en la que los intereses se gestionan partiendo de un titular superior.

La idea de jerarquía excluye toda autonomía del inferior respecto del órgano al que está
subordinado y, por su parte, la tutela administrativa presupone una menor capacidad del ente
tutelado. Tras la aprobación del texto constitucional, ambas técnicas hoy en día se encuentran
en franca decadencia, como es lógico, aunque, por distintos motivos.

Sin embargo, en la actualidad la técnica relacional incorpora, si cabe con mayor intensidad, un
elemento o criterio constitutivo diferencial, puesto que ya no responde únicamente al hecho de
la variedad administrativa en cuanto a centros de imputación competencial, sino además a la
necesidad de la integración normativa sectorial, sin la cual la eficacia de los objetivos normativos
es mínima.

La conformación real de las previsiones del Título VIII de nuestro Texto Constitucional da lugar
a la especial relevancia de las relaciones entre las diferentes Administraciones territoriales. Los
propios términos de los artículos 148 y 149 de nuestra Constitución y, asimismo, la propia
interpretación de nuestro Tribunal Constitucional al respecto de los mismos, ponen de
manifiesto que son muy pocas las competencias que, aun siendo exclusivas, no afecten a los
intereses locales a los efectos de la necesaria armonización de los intereses públicos territoriales
diversos. Cuanto más respecto a todas aquellas competencias compartidas que ponen de relieve
la necesidad de que los diferentes entes territoriales cooperen en hacer efectivo y apropiado el
ejercicio de esa competencia.

Sin embargo, si bien parece claro que la técnica relacional es un imperativo cuando existen varias
Administraciones públicas que han de gestionar intereses comunes o no comunes, sea en el
grado que sea esa relación, no es tal la claridad cuando nuestras normas acogen unos u otros
términos.

Hablar de colaboración, coordinación o cooperación es siempre políticamente correcto, lo que

no se extrae como consecuencia con tanta facilidad es el contenido y consecuencias de acoger
unos u otros términos o herramientas. Algunos de ellos ya han sido interpretados por el Tribunal
Constitucional y no así los más genéricos que aún siguen siendo utilizados por la Ley de Bases
de Régimen Local 7 / 1985, de 2 de abril (LBRL).

Términos como «relación», «participación», «colaboración» o «armonización de intereses» no

dicen nada en cuanto al carácter voluntario/preceptivo, vinculante o no, de las técnicas
relacionales entre las diferentes Administraciones territoriales. Cuando se utiliza la expresión
«relación» nos referimos a cualquier técnica o herramienta ya sea de cooperación, de
coordinación o participación.

La «cooperación» da lugar a acuerdos o convenios siempre voluntarios y la coordinación permite

crear órganos de colaboración de las Administraciones afectadas y, lógicamente exige una cierta

177
 DERECHO LOCAL

facultad jerárquica superior en cuanto que impongan su voluntad finalmente. Sin embargo,
estas primeras apreciaciones han sido matizadas por la jurisprudencia, según el tipo de
competencias ante las que estemos y el sector de que se trate.

En todo caso, la nueva configuración territorial del Estado es evidente que da origen a una nueva
orientación que viene a descartar esa superioridad que exige necesariamente la coordinación
frente a la cooperación, eliminando la técnica de forma expresa, salvo para casos muy
específicos.

La legislación autonómica no puede alterar la posición de los entes locales en la forma en que
queda establecida en la ley básica del Estado Toda técnica prevista en la ley autonómica o
sectorial debe ajustarse a la ley básica pues, de lo contrario, sería contraria a la autonomía local.
Así, ante la existencia de dos normas que regulen una cuestión en forma diferente, debe
prevalecer la ley de bases sobre la ley sectorial en virtud del principio de la función constitucional
que aquélla está llamada a cumplir.

El caso extremo lo constituye la posibilidad de que, si los intereses locales son incompatibles o
menoscaban los intereses supramunicipales, finalmente no sean tenidos en consideración y
respetados en los procesos de participación, lo que, en definitiva, exige de coordinación
regulada en el actual artículo 59 LBRL.

II. Conceptos y técnicas relacionales

Antes de entrar en las específicas herramientas de relación interadministrativa específicas para

con los entes locales, es de interés aclarar los contenidos de cada una de estas técnicas y su
significado en el contexto del Estado de las Autonomías.

1. Conceptos
1. 1. La coordinación en sentido genérico

El artículo 3.1 k) de la Ley 40/2015, de 1 de Octubre, de régimen jurídico del sector público
refiere entre sus principios de actuación, el principio de:

<<k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas>>

La coordinación se utiliza en nuestro ordenamiento con un sentido genérico o principal y con un

sentido específico. Desde la primera óptica , esto es, como coordinación genérica, desempeña
la coordinación de las funciones propias de cualquier principio general:

- Una función informadora del ordenamiento que supone un mandato al legislador de

coordinación entre las Administraciones públicas y en el seno de cada una de ellas.

- Una función interpretativa que obliga a aplicar las normas jurídicas que rigen la organización y
la actuación administrativa en un sentido favorable a la realización de la finalidad pretendida.

- Una función supletoria de vacíos normativos y resolutoria de antinomias.

Con tales funciones la coordinación «persigue la integración de la diversidad de las partes o

subsistemas en el conjunto del sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones
que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad del sistema».

En tal sentido debe entenderse por coordinación general «la fijación de medios y de sistemas de
relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados
aspectos y la acción conjunta de las autoridades ( ... ) estatales y comunitarias en el ejercicio de

178
 DERECHO LOCAL

sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la
globalidad del sistema ... » -Sentencia del Tribunal Constitucional 32/ 1983, de 28 de abril-.

1.2. La coordinación en sentido estricto

Frente al concepto genérico de coordinación, existen lo que Sánchez Morón 5 califica de

«subespecies primarias del concepto general: coordinación strictu sensu y colaboración o
cooperación». En sentido concreto la coordinación es una potestad atribuida a un ente u órgano
público -el coordinador- para asegurar la acción coherente de otros -los coordinados- o de estos
otros con aquél.

En este sentido, la coordinación es un límite efectivo al ejercicio de las competencias de los

coordinados -STC 32/1983; 80/ 1985; 27 / 1987 y 214/ 1989- que ha de venir amparada con la
pertinente atribución competencial. De ahí que, en tal sentido, la coordinación es una
competencia pública. Es el caso, por ejemplo, de la competencia del Estado de planificación de
la actividad económica o de la investigación científica y técnica o sanidad -art. 149.1.13.', 15.' y
16.', respectivamente-.

Por tanto, la coordinación requiere de una previa situación de supremacía, con un contenido y
unos límites. Toda coordinación conlleva un cierto poder de dirección, consecuencia de la
posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado. La
potestad de coordinación, tal y como apuntara la Sentencia del Tribunal Constitucional 214/
1989, «conlleva un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en
que se encuentra el que coordina respecto al coordinado». Hay pues un elemento decisorio
unilateral que coloca al coordinador en una situación de supremacía. En definitiva, podría
afirmarse que sólo puede coordinar quien dirige, pero quien dirige ha de hacer algo más que
coordinar.

La Ley 2712013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración

local, que reforma a la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, introduce sobre este particular
matices de gran interés.

En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación o entidad
equivalente la que coordine la prestación de toda una serie de servicios (art. 26.1): recogida y
tratamiento de residuos, abastecimiento de agua, limpieza viaria, acceso a núcleos de población,
pavimentación de vías urbanas, alumbrado público.

Las Diputaciones Provinciales, con la reforma asumen además como competencia propia la
«coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios de su respectivo ámbito
territorial. En particular, asumirá la prestación de los servicios de tratamiento de residuos en los
municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevención y extinción de incendios en los de
menos de 20.000 habitantes, cuando éstos no procedan a su prestación» (art. 36.1 c). Asimismo,
asume «la coordinación mediante convenio, con la Comunidad autónoma respectiva, de la
prestación del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en los
municipios con población inferior a 5.000 habitantes» (art. 36. 1. i).

El procedimiento de coordinación se recoge por primera vez en relación a la labor coordinadora

en la prestación de servicios mínimos, señalándose que para coordinar la citada prestación, la
Diputación ha de proponer, con la conformidad de los municipios afectados, al Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas la forma de prestación, consistente en la prestación
directa por la Diputación o la implantación de fórmulas de gestión compartida a través de

179
 DERECHO LOCAL

consorcios, mancomunidades u otras fórmulas. El Ministerio decidirá y la Comunidad

Autónoma, si ejerce la tutela financiera, informará preceptivamente sobre la propuesta.

Pero quizá donde más destacada es la técnica coordinadora propia de la Diputación Provincial
es en relación a los nuevos planes económico-financieros que prevé la Ley 27 /2013, puesto que
el artículo 116 bis, prevé que las Diputaciones Provinciales sean las que hayan de proponer y
coordinar las medidas recogidas en dicho plan (supresión de competencias, gestión integrada,
incremento de ingresos, racionalización organizativa y supresión de entidades o fusión), lo que
exige de un apoderamiento y una legitimación específicas.

1.3. La cooperación o colaboración

A diferencia de la coordinación, en la cooperac10n no se limita ni se condiciona ni se merma en

modo alguno la capacidad decisoria de las partes que cooperan, tanto si asumen
voluntariamente colaborar con otras, como si están obligadas a realizar ciertas actividades de
información o asistencia que en nada recortan sus propias competencias. La cooperación no es
una potestad ni implica poder directivo alguno, ni supone una relación de supremacía y
subordinación como sucede con la coordinación strictu sensu.

En este sentido, a diferencia de lo que supone la coordinación strictu sensu, la cooperación es

un deber general de todas las Administraciones públicas para con las demás, inherente al
modelo mismo del Estado de las autonomías y que no necesita justificarse en preceptos
constitucionales o títulos competenciales concretos -SSTC 18/ 1982; 7611983-.

En definitiva, las diferencias entre la coordinación strictu sensu y la cooperación son:

- La primera requiere de título competencia! explícito y no así la segunda

-SSTC 80/ 1985 y 214/ 1989-.

- La coordinación puede suponer un límite a la plenitud competencial de las Comunidades

Autónomas y no así los mecanismos de colaboración o cooperación que no pueden modificar el
orden competencial previsto en la Constitución y Estatutos de Autonomía.

- La técnica de la coordinación permite adoptar medidas coercitivas suficientes para lograr los
objetivos que la coordinación persigue -SSTC 11/1984; 214/1989; 45/1991 y 90/1992-y no así
las técnicas de cooperación que no permiten la adopción de medidas coercitivas de ningún tipo
-SSTC 80/1985 y 214/1989-.

La Ley 27 /2013 de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, introduce nuevas

atribuciones de colaboración de las Diputaciones Provinciales en relación a los planes
económico-financieros, ya que el artículo 116 bis, en su número 3, se refiere a dicha
colaboración cori la Administración que ejerza la tutela financiera, según corresponda, en la
elaboración y el seguimiento de la aplicación de las medidas contenidas en dichos planes.

2. Técnicas de coordinación y fórmulas de cooperación usuales

Las técnicas relacionales pueden revestir formas muy diferentes, tratándose de un modelo
abierto que permite buscar fórmulas novedosas que, en definitiva, logren los mismos objetivos,
incluso de forma intercambiable entre las diferentes técnicas - coordinación, cooperación-
aunque con diferente contenido y derechos.

Entre las técnicas de coordinación strictu sensu, cabe enumerar las siguientes:

180
 DERECHO LOCAL

- Mediante la creación dentro de cada Administración de órganos colegiados que adoptan

decisiones vinculantes para los órganos coordinados: es el caso del Consejo de Ministros
respecto de los Ministerios o departamentos ministeriales.

- Técnicas orgánicas de coordinación entre distintas Administraciones públicas, por ejemplo,

creando una entidad de carácter mixto y con competencias decisorias o de gestión. Un ejemplo
típico son los Consorcios - arts. 57 y 87 LBRL y 7 LRJPAC-.

- Coordinación orgánica interadministrativa mediante la creación de órganos colegiados con

participación de un conjunto de Administraciones públicas, cuando los mismos tienen
competencias decisorias o adoptan acuerdos vinculantes para aquéllas o los pueden adoptar sin
unanimidad: Conferencias o Consejos Sectoriales.

- Cuando existe una Administración pública en posición de superioridad, caben diferentes

técnicas funcionales: mediante la adopción de disposiciones normativas vinculantes de carácter
técnico o de otra naturaleza que persigan ese fin coordinador: ejemplo de ello lo tenemos en las
reglamentaciones técnico-sanitarias o en las normas-marco o de homogeneización de cuerpos
y medios técnicos y de criterios de formación.

También cabe coordinar mediante la técnica de los actos singulares: homogeneización, registro,
informes vinculantes, que, en definitiva, constituyen actividad administrativa de limitación
consistente en parte en coordinar strictu sensu determinadas cuestiones o sujetos. La técnica
funcional de coordinación por excelencia son, sin embargo, los Planes y Programas de actuación
por parte de la Administración coordinadora.

Las técnicas o fórmulas de cooperación o colaboración -que se manejan indistintamente-

pueden ser:

- Intercambio de información ya sea voluntario o impuesto.

- Asistencia o auxilio entre Administraciones públicas -o entre órganos-. Este asesoramiento

puede ser técnico, jurídico o profesional.

- Cooperación de tipo procedimental: cuando intervienen órganos o Administraciones públicas

afectadas en procedimientos administrativos mediante alegaciones o informes. Es típica esta
fórmula cuando se elaboran Planes, cualquiera que sea su objeto: de turismo, hidrológicos, de
ordenación territorial, etc.

- Cooperación orgánica a través de órganos colegiados de los que forman parte los titulares de
otros órganos o representantes de distintas Administraciones con el fin de resolver
controversias, intercambiar información y puntos de vista, pero no con carácter decisorio -lo
que les diferencia de estos mismos órganos cuando coordinan-: Conferencias Sectoriales,
Comisión Nacional, Territoriales o Provinciales de colaboración del Estado y de las Comunidades
Autónomas con la Administración local: artículo 58 LBRL.

- Convenios de colaboración: Se trata de una fórmula que supone un acuerdo entre diferentes
Administraciones públicas dentro de sus respectivas competencias. Si se crea una organización
común ésta puede adoptar la forma de Consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad
mercantil -art. 6 LBRL-.

181
 DERECHO LOCAL

3. Límites formales y materiales de la coordinación de la actividad local

Es preciso además conocer que no es posible acudir a la técnica de la coordinación si no se dan

toda una serie de exigencias. La coordinación de la actividad local requiere de una ley formal, ya
sea estatal o autonómica que declare la concurrencia, en la materia o sector que fuere, de un
interés general, ya sea estatal o autonómico, junto al interés local prevalente que justifica la
atribución de una competencia local propia. Y, existiendo esa ley sectorial habilitante, la
coordinación se instrumenta a través de planes sectoriales o directrices de coordinación cuya
equiparación ha efectuado sin matiz alguno la Sentencia del Tribunal Constitucional 27/ 1987,
de 27 de febrero.

En cualquier caso, no es posible que la ley sectorial acoja controles gubernativos en contra de la
ley de bases estatal puesto que ésta prevalece sobre aquélla en virtud de su función
constitucional -STC de 11 de noviembre de 1988-.

La invalidez de la coordinación -límites materiales- se producirá en los siguientes supuestos:

- Por la no concurrencia de un interés general relevante: la coordinación de la actividad local

sólo se justifica cuando el ejercicio de la competencia local puede incidir o condicionar en forma
relevante la relación de los intereses generales o cuando dicha competencia es complementaria
de la de un sujeto administrativo de más amplia competencia territorial.

- La alternativa de aplicar técnicas de colaboración interadministrativa voluntarias, puesto que

las leyes sectoriales deben ponderar la posibilidad de no acudir sistemáticamente a
herramientas de coordinación obligatoria.

- Atribución de facultades genéricas de coordinación, ya que la coordinación ha de atribuirse de

forma específica referida a una determinada materia en función de los intereses generales.

- Extralimitación del contenido material de la coordinación que se agota en la determinación de

los objetivos y en las prioridades de la acción pública.

- Impedimento de la planificación local, puesto que la compatibilidad entre el plan sectorial -

estatal o autonómico- y la planificación local es esencial. Las determinaciones del plan sectorial
han de ser lo suficientemente flexibles como para permitir que el ente local, en virtud de su
autonomía, establezca, dentro de las previsiones del plan, su propia configuración del interés
público.

- Dictar órdenes concretas que predeterminen el contenido de la actividad.

- Sustituir al ente local en la gestión o ejecución del plan.

- Integrar los presupuestos de los entes locales con los del ente coordinador -STC de 27 de
febrero de 1987-.

- Invadir la potestad de autoorganización.

III. Situaciones competenciales específicas

La mayor complejidad en la concreción de las técnicas relacionales se produce sin embargo

cuando descendemos a competencias específicas, según su naturaleza y sector, por cuanto es
entonces cuando ha de matizarse en qué sentido los textos legales acogen una u otra
herramienta.

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 DERECHO LOCAL

El Tribunal Constitucional ha tenido que interpretar en numerosas ocasiones el sentido de unas

u otras técnicas relacionales y, en particular, lo ha hecho en las relaciones bilaterales: Estado-
entes locales y Comunidades Autónomas-entes locales y trilaterales: Estado-Comunidades
Autónomas y entes locales.

1. Las técnicas relacionales en las competencias compartidas

Como principio general, el Tribunal Constitucional viene señalando que el principio de

cooperación debe presidir el ejercicio respectivo de competencias compartidas por el Estado y
las Comunidades Autónomas - STC 13/ 1988-. No cabe aquí pues aplicar técnicas de coordinación
strictu sensu por cuanto es evidente que el Estado no guarda ninguna relación de supremacía
respecto a las Comunidades Autónomas.

En este sentido, la realidad del carácter imperativo superior de la coordinación se ha impuesto

en supuestos como el que ha acontecido con la crisis sanitaria del coronavirus, en virtud de la
cual, sin perjuicio de la competencia sanitaria de las Comunidades Autónomas y de la
centralización que opera el Gobierno de la Nació, la coordinación opera a través de conferencias
sectoriales e intercambio de información interadministrativa, que, finalmente concluye con las
resoluciones del Gobierno de la Nación. Lo que se denomina <<cogobernanza>>, no responde a
un principio propio de nuestro ordenamiento y, en definitiva, aunque podría pensarse que la
misma supone un cogobierno paritario e igual entre Administraciones: la del Estado,
Comunidades Autónomas y entes locales, lo cierto es que el proceso denominado de
<<desescalada>> responde más bien a una coordinación administrativa en sentido estricto toda
vez que en caso de acuerdo se considera que el Presidente de la Comunidad la articula como
representante del Estado.

De este modo, la Resolución de 6 de mayo de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que
se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma
declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, establece así en su artículo Sexto que:

<<En el proceso de desescalada de las medidas adoptadas como consecuencia de la

emergencia sanitaria causada por el COVID-19, el Gobierno podrá acordar
conjuntamente con cada Comunidad Autónoma la modificación, ampliación y
restricción de las unidades de actuación y las limitaciones respecto a la libertad de
circulación de las personas, de las medidas de contención y las de aseguramiento de
bienes, servicios, transportes y abastecimientos, con el fin de adaptarlas mejor a la
evolución de la emergencia sanitaria en cada Comunidad Autónoma. En caso de
acuerdo, estas medidas serían aplicadas por quien ostente la Presidencia de la
Comunidad Autónoma, como representante ordinario del Estado en el territorio>

2. Las relaciones interadministrativas en las competencias concurrentes

Las situaciones que se pueden ofrecer en el ámbito relacional respecto de las competencias
concurrentes son ciertamente dispares y nuestro Tribunal Constitucional, en algunos casos, ni
siquiera ha entrado a señalar con claridad los extremos. Supongamos que se trata de
competencias que se superponen en un mismo espacio físico : Fue el caso del puerto de Bilbao
en el que concurría la competencia de la Comunidad Autónoma vasca en materia de urbanismo
-art. 148.1.3.3 CE- y del Estado en materia de puertos -art. 149.1.20.3 CE-. El Tribunal
Constitucional consideró que la decisión final correspondía al titular de la competencia
prevalente y se limitó a fijar un mero deber de colaboración ante la inexistencia de título
competencia específico de coordinación a favor del Estado -STC 77/ 1984-.

183
 DERECHO LOCAL

Otra competencia concurrente respecto a la que se pronunció el Tribunal Constitucional fue la

relativa a investigación científica y técnica -arts. 149.1.15.3 y 148.1.17.' CE-. En este caso el
Tribunal Constitucional -STC 90/ 1992- consideró que la concurrencia justificaba la necesidad de
establecer en el propio texto constitucional una competencia de coordinación a favor del Estado.

3. Mutuo intercambio de información

Los pronunciamientos a este respecto también han sido zigzagueantes, pero en términos
generales viene considerándose que no es una imposición de control administrativo a las
Comunidades Autónomas el hecho de que se solicite información sobre la gestión de fondos que
han sido objeto de subvención, sino que se trata de un mero deber informativo -STC 96/ 1990-.

En materia de consumo, sin embargo, se consideró que el acceso directo a la documentación de

las Comunidades Autónomas iba más allá del mero deber de colaboración -STC 95 / 1984-. En
materia penitenciaria se estableció que lo decisivo es el contenido o intensidad de esa
información que se solicita -STC 104/ 1988-. Por tanto, la casuística es variada y da lugar a
pronunciamientos muy matizados según la naturaleza de los casos que se plantean.

IV. La jurisprudencia constitucional en torno a las relaciones interadministrativas con los entes
locales

La distribución de competencias entre los diferentes entes territoriales: Estado, Comunidades

Autónomas y entes locales, ponen de manifiesto la importantísima misión de las relaciones y
participación entre las diferentes Administraciones públicas, de modo que, en la actualidad,
prácticamente todas las leyes sectoriales acogen como una de sus técnicas de eficacia la relación
con otras Administraciones públicas, además de la propia integración normativa.

La realidad de esas relaciones es la que, en la práctica, viene a condicionar el cumplimiento eficaz

de los propios objetivos previstos en las normas. Esas relaciones pueden ser pues positivas o de
colaboración o negativas o de conflicto. La jurisprudencia constitucional relativa a las relaciones
entre las diferentes Administraciones públicas territoriales y el respeto a la autonomía local,
tiene su punto de partida en los años ochenta, cuando se producen los primeros conflictos
administrativos entre unas y otras.

Ya la Sentencia 18/ 1982, de 4 de mayo, apunta que la colaboración es un deber que no es

menester justificar en preceptos concretos y que se articula en la LBRL mediante la previsión de
unos principios generales y el fomento de instrumentos voluntarios de cooperación y
coordinación reforzados y complementados por la previsión de la coordinación obligada y
formalizada a la que, con todo tipo de sutilezas se refiere el artículo 59 LBRL cuando están en
juego intereses supralocales.

De otro lado, la Sentencia 27/1 987, de 27 de febrero, que resolvió un recurso de

inconstitucionalidad contra la Ley de la Generalidad Valenciana por la que se declaran de interés
para dicha Comunidad determinadas funciones propias de las Diputaciones Provinciales,
interpretó cuestiones esenciales para el entendimiento de las técnicas relacionales:

- La coordinación no supone una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades

sometidas a la misma; antes bien presupone la titularidad de las competencias a favor de la
entidad coordinada.

184
 DERECHO LOCAL

- Otra cosa distinta son los controles generales que la Comunidad Autónoma puede ejercer sobre
el ente local que ejerce competencias que le han sido delegadas. Ello no es incompatible con lo
anterior.

- La coordinación implica la fijación de sistemas de relación que hacen posible, además de la

información recíproca, la homogeneidad técnica y la acción conjunta de las Administraciones
coordinadora y coordinada, evitando las disfunciones que generaría una gestión separada.

Sin embargo, quizá en materia de coordinación-cooperación, la Sentencia más representativa

fuera la 214/ 1989, de 21 de diciembre -BOE núm. 1 O- cuyo ponente fue D. J. Luis de los Mozos,
al establecer una interpretación que fijaría los criterios en relación con las previsiones
constitucionales y la LBRL. En concreto se apuntan los siguientes presupuestos:

- Corresponde al legislador estatal la función de fijar los principios básicos en orden a las
competencias que deban reconocerse a las Entidades Locales. Esto justifica la propia Ley de
Bases de Régimen Local y la determinación de lo que habrá de contenerse en ella en cuanto se
considera principio básico.

- El hecho de que el legislador estatal acoja un principio en la ley básica no le otorga por ello a
tal principio el carácter de básico, sino que, lógicamente es el Tribunal Constitucional el que
tendrá que ponderar en última instancia si lo contenido en la propia ley es o no constitucional.
En este sentido, el Tribunal Constitucional declara que la ley básica debe señalar las
competencias que corresponden en una materia compartida a las Entidades Locales.

- De otro lado, corresponde a las Comunidades Autónomas determinar y fijar las competencias
de las Entidades Locales que procedan a crear en sus respectivos territorios.

- En los aspectos organizativos existen tres ámbitos normativos: el de la legislación básica

estatal, la legislación de desarrollo autonómica y la potestad reglamentaria de los municipios.

- Esta distribución funcional y orgánica obliga a las Administraciones a relacionarse entre sí en

orden a ofrecer adecuadamente los servicios. El régimen local tiene un carácter bifronte que
«posibilita fórmulas cooperativas, en cuanto que las Entidades Locales forman también parte de
la organización territorial del Estado y éste puede mantener legítimamente relaciones directas
con aquéllas, sin que sea siempre imprescindible la mediación de las Comunidades Autónomas».
Esto da lugar a relaciones bilaterales y a tres bandas.

-Y quizá lo más interesante que apunta esta Sentencia sea las diferencias que marca entre las
técnicas de cooperación y las de coordinación. Ambas se orientan a flexibilizar y prevenir
disfunciones derivadas del propio sistema de distribución de competencias, pero los efectos de
una y otra son diferentes. La cooperación es siempre voluntaria mientras que la coordinación
supone siempre una imposición. En este sentido los planes provinciales han de engarzarse en
los planes generales de carácter regional elaborados con la participación de los diferentes entes
locales.

- El Estado, si bien se superpone a la Comunidad Autónoma, no puede, in embargo, anular las

competencias autonómicas sobre «organización y coordinación financiera de las entidades
locales de su territorio».

A pesar de la dificultad de atribuir competencias en función del «interés respectivo», la

apreciación de un «interés predominante» no puede plasmarse como podría deducirse de la
literalidad del precepto, en un interés y competencia exclusiva. Al ser una competencia

185
 DERECHO LOCAL

compartida, las técnicas relacionales administrativas han de articularse necesariamente, sea la

competencia de la naturaleza que fuere.

V. El actual régimen de las relaciones administrativas

1. Normas reguladoras

Los aspectos básicos pues de las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas y los
entes locales, se encuentran en la propia Ley de Bases de Régimen Local 7/198, de 2 abril, en
sus artículos 55 y ss.

El artículo 55 de la LBRL, en su redacción dada por la Ley 27/2013 de racionalización y

sostenibilidad de la Administración local, señala que:

<<Para la efectiva coordinación y eficacia administrativa, la Administración General del Estado,

así como las Administraciones autonómicas y local de acuerdo con el principio de lealtad
institucional, deberán en sus relaciones recíprocas:

a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las
consecuencias que del mismo se deriven para las propias.

b) Ponderar, en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos

implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones.
c) Valorar el impacto que sus actuaciones, en materia presupuestaria v financiera, pudieran
provocar en el resto de Administraciones Públicas.
d) Facilitar a las otras Administraciones la información sobre la propia gestión que sea relevante
para el adecuado desarrollo por éstas de sus cometidos.
e) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones
pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas».
Asimismo, el artículo 57 LBRL se refiere a la cooperación técnica y administrativa:
«1. La cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las
Administraciones del Estado del Estado y de las Comunidades Autónomas, tanto en servicios
locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con carácter voluntario, bajo las
formas y en los términos previstos en las leyes, pudiendo tener lugar en todo caso , mediante
consorcios o los convenios administrativos que suscriban.
De cada acuerdo de cooperación formalizado o por alguna de estas Administraciones se dará
comunicación a aquellas otras que, resultando interesadas, no hayan intervenido en el mismo,
a los efectos de mantener una recíproca y constante información.
2. La suscripción de convenios y constitución de consorcios deberá mejorar la eficiencia de la
gestión pública, eliminar duplicidades administrativas y cumplir con la legislación de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera.
3. La constitución de un consorcio solo podrá tener lugar cuando la cooperación no pueda
formalizarse a través de un convenio y siempre que, en términos eficiencia económica, aquélla
permita una asignación más eficiente de los recursos económicos. En todo caso, habrá de
verificarse que la constitución del consorcio, que no pondrá en riesgo la sostenibilidad conjunta
de la Hacienda de la Entidad Local de que se trate, así como la del propio consorcio, que no
podrá demandar mas recursos de los inicialmente previstos>>
Se introduce además el artículo 57 bis en relación a la garantía de pago en el ejercicio de
competencias delegadas.

186
 DERECHO LOCAL

De estos artículos toda una doctrina ya existía en parte y en relación a su antigua redacción, toda
una doctrina de interpretación jurisprudencial en cuanto a cómo han de articularse estas
relaciones:
- El deber informativo: Se trata de un deber de los entes locales para la Administración del
Estado y las CC.AA. que supone la recíproca potestad de recabar y obtener información concreta
sobre la actividad municipal, pudiendo solicitar incluso la exhibición de expedientes y la emisión
de informes y asimismo su deber de facilitar el acceso a los representantes de los entes locales
a los instrumentos de planificación, programación y gestión de obras y servicios que «les afecten
directamente» - art. 56-
- Se hace explícito que la cooperación económica, técnica y administrativa, tanto en servicios
locales como en asuntos de interés común, se desarrolla con carácter voluntario.
- Se incardina en la coordinación administrativa que habrá de prever la legislación estatal o
autonómica, la labor del Estado y de las Comunidades Autónomas de crear órganos de
colaboración con las Entidades Locales. Se trata de órganos que tienen naturaleza
exclusivamente deliberante o consultiva, pudiendo tener alcance autonómico o provincial,
general o sectorial. En concreto se prevén las Comisiones territoriales de Administración local
que crea el Gobierno en cada Comunidad Autónoma y que, no obstante, el Tribunal Supremo en
Sentencia de 29 de marzo de 1989, entendió que no respondía a las finalidades de los órganos
de colaboración del artículo 58.1 LBRL.
La disposición adicional novena de la Ley 27/2013 a los convenios sobre ejercicio de
competencias y servicios municipales y la décima además de los convenios de colaboración
entre el Estado y las Entidades Locales en relación a la información para la aplicación de los
tributos locales.
Asimismo, los consorcios a los que se refiere el artículo 57 LBRL son objeto de previsiones
específicas en la Ley 27/2013.
-Poder de sustitución: Cuando una Entidad Local incumple las obligaciones impuestas por la Ley
de forma que tal incumplimiento afecta al ejercicio de competencias de la Administración del
Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica está legalmente o
presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial
<<deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario>>. Si
transcurrido ese plazo, nunca inferior a un mes el incumplimiento persiste, se procede a adoptar
las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa <<y en situación de la
Entidad Local>> - art. 60 LBRL-
- Poder de disolución: El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo
de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente o a solicitud de éste y, en todo caso,
previo acuerdo favorable del senado, puede proceder, mediante Real Decreto, <<a la disolución
de los órganos de las Corporaciones locales en el supuesto de gestión gravemente dañosa para
los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales>>.
Acordada la disolución, se aplica la legislación electoral general, cuando proceda, en relación a
la convocatoria de elecciones parciales y, en todo caso, la normativa regladora de la provisional
administración ordinaria de la corporación -art. 61 LBRL-
El artículo 140 de la Ley 40/2015, de 1 de Octubre, regulador del régimen jurídico de sector
público, unifica la enumeración de los principios de las relaciones interadministrativas,
expresando que las diferentes Administraciones y entidades u organismos vinculados o
dependientes de éstas de acuerdo con los siguientes principios:
a) Lealtad institucional.
b) Adecuación al orden de distribución de competencias establecido en la Constitución y
en los Estatutos de Autonomía y en la normativa de régimen local.

187
 DERECHO LOCAL

c) Colaboración, entendido como el deber de actuar con el resto de Administraciones

Públicas para el logro de fines comunes.
d) Cooperación, cuando dos o más Administraciones Públicas, de manera voluntaria y en
ejercicio de sus competencias, asumen compromisos específicos en aras de una acción
común.
e) Coordinación, en virtud del cual una Administración Pública y, singularmente, la
Administración General del Estado, tiene la obligación de garantizar la coherencia de las
actuaciones de las diferentes Administraciones Públicas afectadas por una misma
materia para la consecución de un resultado común, cuando así lo prevé la Constitución
y el resto del ordenamiento jurídico.
f) Eficiencia en la gestión de los recursos públicos, compartiendo el uso de los recursos
comunes, salvo que no resulte posible o se justifique en términos de su mejor
aprovechamiento.
g) Responsabilidad de cada Administración Pública en el cumplimiento de sus obligaciones
y compromisos.
h) Garantía e igualdad en el ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos en sus
relaciones con diferentes Administraciones.
i) Solidaridad interterritorial de acuerdo con la Constitución…

Finaliza el precepto, expresando que en lo no previsto en el presente Título, las relaciones entre
la Administración General del Estado o las Administraciones de las Comunidades Autónomas
con las Entidades que integran la Administración Local se regirán por la legislación básica en
materia de régimen local.
2. La colaboración interadministrativa en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico
del sector público.
El deber de colaboración entre las Administraciones Públicas se concreta en el artículo 141 de la
Ley 40/2015, según el cual, las Administraciones deben:
a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.
b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses
públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras
Administraciones.
c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que
desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias o que se necesaria para que los
ciudadanos puedan acceder de forma integral a la información relativa a una materia.
d) Prestar, en el ámbito propio, la asistencia que las otras Administraciones pudieran
solicitar para el ejercicio eficaz de sus competencias.
e) Cumplir con las obligaciones concretas derivadas del deber de colaboración y las
restantes que se establezcan normativamente.

La asistencia y colaboración requerida sólo podrá negarse cuando el organismo público o la

entidad del que se solicita no la de acuerdo con lo previsto en su normativa específica, no
disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los
intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones o cuando
la información solicitada tenga carácter confidencial o reservado. La negativa a prestar la
asistencia se comunicará motivadamente a la Administración solicitante.

188
 DERECHO LOCAL

La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las de las Entidades
Locales deben colaborar y auxiliarse por la ejecución de sus actos que hayan de realizarse o
tengan efectos fuera de sus ámbitos de sus respectivos ámbitos territoriales. Los posibles costes
que pueda generar el deber de su colaboración podrán ser repercutidos cuando así se acuerde.

Las obligaciones que se derivan del deber de colaboración se hacen efectivas a través de las
técnicas de:

a) Suministro de información, datos, documentos o medios probatorios que se hallen a

disposición del organismo público o la entidad se dirige la solicitud y que la Administración
solicitante precise disponer para el ejercicio de sus competencias.

b) La creación y mantenimiento de sistemas integrados de información administrativa con el fin

de disponer de datos actualizados, completos y permanentes referentes a los diferentes ámbitos
de actividad administrativa en todo el territorio nacional.

c) El deber de asistencia y auxilio, para atender las solicitudes formuladas por otras
Administraciones para el mejor ejercicio de sus competencias, en especial cuando los efectos de
su actividad administrativa se extiendan fuera de su ámbito territorial.

3. La actual regulación de la cooperación interadministrativa

Las Administraciones Públicas tienen la obligación de cooperar al servicio del interés general,
acordando de manera voluntaria la forma de ejercer sus respectivas competencias que mejor
sirva a este principio. La formalización de relaciones de cooperación requiere de la aceptación
expresa de las partes, formulada en acuerdos de órganos de cooperación o en convenios – art.
143 Ley 40/2015-.

Las técnicas de cooperación que las Administraciones interesadas suelen utilizar son:

a) La participación en órganos de cooperación, con el fin de deliberar y, en su caso, acordar

medidas en materias sobre las que tengan competencias diferentes Administraciones
Públicas.
b) La participación en órganos consultivos de otras Administraciones Públicas.
c) La participación de una Administración Pública en organismos públicos o entidades
dependientes o vinculados a otra Administración diferente.
d) La prestación de medios materiales, económicos o personales a otras Administraciones
Públicas.
e) La cooperación interadministrativa para la aplicación coordinada de la normativa
reguladora de una determinada materia.
f) La emisión de informes no preceptivos con el fin de que las diferentes Administraciones
expresen su criterio sobre propuestas o actuaciones que incidan en sus competencias.
g) Las actuaciones de cooperación en materia patrimonial, incluidos los cambios de
titularidad y la cesión de bienes, previstas en la legislación patrimonial.

Son los convenios y acuerdos en los que se formaliza la cooperación los que prevén las
condiciones y compromisos que asumen las partes que los suscriben. Cada Administración
Pública ha de mantener actualizado un registro electrónico de los órganos de cooperación en
los que participe y de convenios que haya suscrito.

189
 DERECHO LOCAL

Asimismo, la cooperación puede realizarse a través de técnicas orgánicas de cooperación

mediante:

a) Conferencias de Presidentes: órgano de cooperación multilateral entre el Gobierno de

la Nación y los respectivos Gobiernos de las Comunidades Autónomas y está formada
por el Presidente del Gobierno, que la preside, y por los Presidentes de las Comunidades
Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla. Tiene por objeto la deliberación de
asuntos y la adopción de acuerdos de interés para el Estado y las Comunidades
Autónomas, estando asistida para la preparación de sus reuniones por un Comité
preparatorio del que forman parte un Ministro de Gobierno, que lo preside, y un
Consejero de cada Comunidad Autónoma.
b) Conferencias Sectoriales: órgano de cooperación, de composición multilateral y ámbito
sectorial determinado, que reúne, como miembro del Gobierno que, en representación
de la Administración General del Estado, resulte competente por razón de la materia y
los correspondientes miembros de los Consejos de Gobierno, en su representación de
las Comunidades Autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla. Cada Conferencia
Sectorial dispondrá de un reglamento de organización y funcionamiento interno
aprobado por sus miembros. Pueden crear comisiones sectoriales y grupos de trabajo y
asimismo ejercer funciones consultivas, decisorias o de coordinación orientadas a
alcanzar acuerdos sobre materias comunes. Entre ellas, la Ley 40/2015, cita la de:

a. Ser informadas sobre los anteproyectos de leyes y los proyectos de reglamentos del
Gobierno de la Nación o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas
cuando afecten de manera directa al ámbito competencial de las otras Administraciones
Públicas o cuando así esté previsto en la normativa sectorial aplicable, bien a través de
su pleno o bien a través de la comisión o el or de trabajo mandatado al efecto.

b. Establecer planes específicos de cooperación entre Comunidades Autónomas en la

materia sectorial correspondiente, procurando la supresión de duplicidades, y la
consecución de una mejor eficiencia de los servicios públicos.

c. Intercambiar información sobre las actuaciones programadas por las distintas

Administraciones Públicas, en ejercicio de sus competencias, y que puedan afectar a las
otras Administraciones.

d. Establecer mecanismos de intercambio de información, especialmente de contenido

estadístico.

e. Acordar la organización interna de la Conferencia Sectorial y de su método de trabajo.

f. Fijar los criterios objetivos que sirvan de base para la distribución territorial de los
créditos presupuestarios, así como su distribución al comienzo del ejercicio económico,
de acuerdo con lo previsto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre.

Las decisiones que adopte la Conferencia Sectorial podrán revestir la forma de:

a) Acuerdo: supone un compromiso de actuación en el ejercicio de las competencias. Son de

obligado cumplimiento y directamente De acuerdo con lo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de
julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, salvo para quienes en contra
mientras no decidan suscribirlos con posterioridad. El acuerdo será certificado en acta.

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 DERECHO LOCAL

Cuando la Administración General del Estado ejerza funciones de coordinación de acuerdo con
el orden constitucional de distribución de competencias del ámbito material respectivo, el
Acuerdo que se adopte en la Conferencia Sectorial, y en el que se incluirán los votos particulares
que se hayan formulado, será de obligado cumplimiento para todas las Administraciones
Públicas integrantes de la Conferencia Sectorial, con independencia del sentido de su voto,
siendo exigibles conforme a lo establecido en la Ley 29/1998, 13 de julio. El acuerdo será
certificado en acta.

Pueden adoptar también planes conjuntos, de carácter multilateral, entre la Administración

General del Estado y la de las Comunidades Autónomas, para comprometer actuaciones
conjuntas para la consecución de los objetivos comunes, que tendrán la naturaleza de Acuerdo
de la conferencia sectorial y se publicarán en el «Boletín Oficial del Estado».

El acuerdo aprobatorio de los planes deberá especificar, según su naturaleza, los siguientes
elementos, de acuerdo con lo previsto en la legislación presupuestaria:

1.° Los objetivos de interés común a cumplir.

2.° Las actuaciones a desarrollar por cada Administración.

3.° Las aportaciones de medios personales y materiales de cada Administración.

4.° Los compromisos de aportación de recursos financieros.

5.° La duración, así como los mecanismos de seguimiento, evaluación y modificación.

b) Recomendación: tiene como finalidad expresar la opinión de la Conferencia Sectorial sobre

un asunto que se somete a su consulta. Los miembros de la Conferencia Sectorial se
comprometen a orientar su actuación en esa materia de conformidad con lo previsto en la
Recomendación salvo quienes hayan votado en contra mientras no decidan suscribirla con
posterioridad. Si algún miembro se aparta de la Recomendación, deberá motivarlo e incorporar
dicha justificación en el correspondiente expediente.

c) Comisiones Bilaterales de Cooperación: órganos de cooperación de composición bilateral que

reúnen, por un número igual de miembros del Gobierno, en representación de la Administración
General del Estado, y miembros del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma o
representantes de la Ciudad de Ceuta o de la Ciudad de Melilla. Ejercen funciones de consulta y
adopción de acuerdos que tienen por objeto de la mejora de la coordinación entre las
respectivas Administraciones en asuntos que afecten de forma singular a la Comunidad
Autónoma, a la Ciudad de Ceuta o a la Ciudad de Melilla. Pueden crear grupos de trabajo y
convocarse y adoptar acuerdos por videoconferencia o por medios electrónicos. Sus decisiones
pueden adoptar la forma de Acuerdos y son de obligado cumplimiento, cuando así se prevea
expresamente, para las dos Administraciones suscriban y en ese caso serán exigibles conforme
a lo establecido en la Ley 29/1998, de 13 de julio.

d) Asimismo, dentro de las técnicas orgánicas de cooperación se encuentran las denominadas

Comisiones Territoriales de Coordinación, que se crean cuando la proximidad territorial o la
concurrencia de funciones administrativas así lo requieren. Son órganos de composición
multilateral, entre Administraciones cuyos territorios sean coincidentes o limítrofes, para
mejorar la coordinación de la prestación de servicios, prevenir duplicidades y mejorar la
eficiencia y calidad de los servicios. En función de las Administraciones afectadas por razón de

191
 DERECHO LOCAL

la materia, estas Comisiones podrán estar formadas por representantes de la Administración

General del Estado y representantes de las Entidades Locales; representantes de las
Comunidades Autónomas y representantes de las Entidades locales o representantes de la
Administración General del Estado, representantes de las Comunidades Autónomas y
representantes de las Entidades Locales.

Las decisiones adoptadas por las Comisiones Territoriales de Cooperación revestirán la forma de
Acuerdos, que serán certificados en acta y serán de obligado cumplimiento para las
Administraciones que lo suscriban y exigibles conforme a lo establecido en la Ley 29/1998, de
13 de julio.

4. Las relaciones electrónicas entre Administraciones Públicas

El artículo 155 de la Ley 40/2015 establece dentro de las relaciones interadministrativas que
cada Administración tiene la obligación de facilitar el acceso de las restantes Administraciones
Públicas a los datos relativos a los interesados que obren en su poder, especificando las
condiciones, protocolos y criterios funcionales o técnicos necesarios para acceder a dichos datos
con las máximas garantías de seguridad, integridad y disponibilidad. En ningún caso podrá
procederse a un tratamiento ulterior de los datos para fines incompatibles con el fin para el cual
se recogieron inicialmente los datos personales. No se considera incompatible con los fines
iniciales el tratamiento ulterior de los datos personales con fines de archivo en interés público,
fines de investigación científica e histórica o fines estadísticos.

En el marco de la utilización de datos entre las diferentes Administraciones esquema Nacional

de Interoperabilidad comprende el conjunto recomendaciones en materia de seguridad,
conservación y normalización de la información, de los formatos y de las aplicaciones que
deberán ser tenidos en cuenta por las Administraciones Públicas para la toma de decisiones
tecnológicas que garanticen la interoperabilidad. Con ello, Administraciones han de poner a
disposición de cualquiera de las demás, las aplicaciones, desarrolladas por sus servicios o que
hayan sido objeto de contratación y de cuyos derechos de propiedad intelectual sean titulares,
salvo que la información a la que estén asociadas sea objeto de especial protección por una
norma. Las Administraciones cedentes y cesionarias podrán acordar la repercusión del coste de
adquisición o fabricación de las aplicaciones cedidas.

Asimismo, se prevé que las Administraciones Públicas mantengan directorios actualizados de

aplicaciones para su libre reutilización, de conformidad con lo dispuesto en el Esquema Nacional
de Interoperabilidad. Estos directorios deberán ser plenamente interoperables con el directorio
general de la Administración General del Estado, de modo que se garantice su compatibilidad
informática e interconexión. En concreto, la Administración General del Estado, ha de mantener
un directorio general de aplicaciones para su reutilización, prestando apoyo para la libre
reutilización de aplicaciones impulsando el desarrollo de aplicaciones, formatos y estándares
comunes en - marco de los esquemas nacionales de interoperabilidad y seguridad.

VI. El control de los entes locales

1. Control y autonomía del ente local

La Constitución de 1978 no contiene ningún precepto relativo al control que sobre las Entidades
locales han de ejercer el Estado y las Comunidades Autónomas, pero ello no ha impedido que,
tanto la LBRL como las distintas leyes autonómicas establecieran controles específicos sobre el
ejercicio de las competencias locales, sin perjuicio del correcto entendimiento de la autonomía
local.

192
 DERECHO LOCAL

Antes de que se aprobara la LBRL se produjeron toda una serie de reformas en el sentido de
hacer desaparecer los controles hasta la fecha existentes sobre la acción local; controles que,
por su naturaleza, hacían inexistente la autonomía local. La Ley 4/1978, autorizó al Gobierno a
dejar sin efecto los procedimientos de fiscalización sobre la actividad local y el Real Decreto
1710/ 1979, de 16 de junio, llevó a la práctica esta eliminación. Posteriormente, el Real Decreto
Ley 3/ 1981, de 16 de enero, ahondó en esta dirección ya que anuló los actos del Estado que
implicaran fiscalización, tutela o intervención de la Administración del Estado sobre las
Entidades Locales, limitando la autorización de suspensión de los actos y acuerdos de las
Entidades Locales por el Estado a aquellos casos en los que de éstos se derivara al mismo tiempo
una infracción de la ley y una invasión de alguna competencia estatal. Finalmente, la Ley
40/1981, de 28 de octubre, acogería la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el equilibrio
entre la autonomía y el control local.

Las Entidades Locales tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de
sus bienes y derechos. De modo que la LBRL recoge un procedimiento muy concreto: cualquier
vecino que se hallare en pleno goce de sus derechos civiles y políticos puede requerir su ejercicio
a la entidad interesada. Este requerimiento, del que se da conocimiento a quienes pudiesen
resultar afectados por las correspondientes acciones, suspende el plazo para el ejercicio de las
mismas por un término de treinta días hábiles.

Si en el plazo de esos treinta días la entidad no acuerda el ejercicio de las acciones solicitadas,
los vecinos pueden ejercitar dicha acción en nombre e interés de la Entidad Local.

Si prospera la acción, el actor tiene derecho a ser reembolsado por la entidad de las costas
procesales y a la indemnización de cuantos daños y perjuicios se le generen (art. 68 LBRL).

El Preámbulo de la LBRL se concreta en esta línea, señalando:

«Por lo que hace a las relaciones interadministrativas, salta a la vista la radical

inadecuación del mantenimiento en el nuevo y compuesto Estado constitucional de las
técnicas y categorías cristalizadas en el Estado centralista y autoritario ... la tutela a la
que todas ellas se conducen, no es sino una categoría que expresa la situación de fuerte
dependencia jerárquica».

El propio Tribunal Constitucional, en Sentencia 4/1991, de 2 de febrero -FFJJ 1.b), 3 y 5-,

apuntaría que:

«Una vez declarada la inconstitucionalidad y la derogación de tales preceptos -los del

Texto Refundido de la Ley de 1955-, no por ello podrá afirmarse que la legislación del
régimen local se ajusta -de forma positiva- a los principios inspiradores de la
Constitución, ya que ha sido dictada con anterioridad a la misma y -por consiguiente- sin
poder tener en cuenta tales principios ni, en especial, la nueva distribución territorial
del poder prevista en el título VIII de la Constitución. Por ello debe afirmarse que tal
ajuste se producirá cuando el legislador dicte una nueva legislación del régimen local de
acuerdo con el mandato implícito que puede deducirse de los artículos 148.12 y
149.1.18 de la propia Constitución».

En este sentido, queda claro, que el principio de autonomía no es incompatible con la existencia
de controles, aunque no se señalan los límites de los procedimientos de control para que los
mismos sean compatibles. Como expresa Bermejo se trata de un cauce de garantía objetivado
para la defensa de la legalidad».

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 DERECHO LOCAL

2. Tipología de controles sobre la acción del ente local

El control sobre la acción de los entes locales puede ser de doble naturaleza: control de legalidad
y control de oportunidad, y sólo puede hablarse del primero de ellos, el de legalidad, a partir de
1985. Como apuntó Salas 10 «mientras que el control de legalidad no afecta a la autonomía de
las corporaciones locales, el de oportunidad la limita de tal manera que no puede ya hablarse
de tal en relación con las entidades sometidas al mismo ... la evolución hacia el control de
legalidad, parece ser la tónica actual en algunos ordenamientos modernos, que recogen así la
dirección doctrinal que en este sentido había venido manifestándose».

Pues bien, dicho control de legalidad, puede ser, a su vez, un control administrativo o un control
judicial. El propio Tribunal Constitucional así lo confirma en Sentencia 150/ 1990, en la que
señala que, en las materias de interés para las Entidades Locales, otros entes territoriales no
pueden imponer medidas u obligar a tomar decis10nes porque ello niega en ocasiones la utilidad
de los controles administrativos, siempre que no se vulnere la autonomía local y siempre que
ello suponga una garantía adicional para impedir el ejercicio de indiscriminados controles sobre
los entes locales.

En este sentido, el control administrativo ha de tener como objetivo asegurar el respeto de la

legalidad y de los principios constitucionales y puede suponer un control de oportunidad
ejercido por las autoridades de nivel superior en lo que concierne a las tareas cuya ejecución ha
sido delegada a las corporaciones locales. Por ello, es claro que el control ha de ser distinto
tratándose de competencias propias o de competencias delegadas (arts. 7 y 27 LBRL).

La STC de 2 de febrero de 1981, confirmada posteriormente, entre otras, por la STC 27/ 1987,
señalaría unos límites o condiciones objetivas básicas del control, señalando la posibilidad de:

- Controles de carácter puntual «referidos normalmente a supuestos en que el ejercicio de las

competencias de la entidad local incida en intereses generales concurrentes».

- Controles excepcionales sobre la oportunidad o conveniencia de las decisiones válidamente

adoptadas.

En todo caso, la LBRL no es un sistema cerrado de control dada la imposibilidad de que la ley
básica contemple todas las posibles situaciones reales. De modo que será el legislador sectorial
el que deba apreciar la problemática particular.

La tipología de controles administrativos sobre la actividad local coordinada puede clasificarse

en base al momento en que dicho control se ejerce y así se habla de controles previos que son
tutelas o controles de oportunidad y, de otro lado, los controles sucesivos o posteriores.

Dentro de los controles cautelares o previos están toda esa serie de controles que suponen la
autorización o aprobación o los informes preceptivos sobre la actividad local.

La autorización en materias en las que existe un interés concurrente es una facultad que puede
arrogarse la Administración cuya misión encomendada sea la de coordinar los intereses que
están en juego (STS de 28 de noviembre de 1988). En este sentido, la autorización o aprobación
debe ser una medida que coadyuve con la coordinación. Tanto unas como otras, lejos de ir
contra la autonomía local, unifican la acción pública a través de la coordinación.

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Existe toda una variedad de controles posteriores o previos en la legislación autonómica:

a) Formulación de recordatorios.

b) Suspensión de subvenciones o asignaciones autonómicas destinadas a financiar actividades

de las Diputaciones que son objeto de coordinación.

c) Requerimiento previo al Presidente de la Diputación infractora.

«Cuando la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas considere, en

el ámbito de las respectivas competencias, que un acto o acuerdo de alguna Entidad
Local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente el
presente artículo, para que anule dicho acto en el plazo máximo de un mes.

El requerimiento deberá ser motivado y expresar la normativa que se estime vulnerada.

Se formulará en el plazo de quince días hábiles a partir de la recepción de la
comunicación del acuerdo.

La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá

impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa dentro del
plazo señalado para la interposición del recurso de tal naturaleza señalado en la Ley
Reguladora de dicha Jurisdicción, contado desde el día siguiente a aquél en que venza el
requerimiento dirigido a la Entidad local, o al de la recepción de la comunicación de la
misma rechazando el requerimiento, si se produce dentro del plazo señalado para ello.

La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá

también impugnar directamente el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-
administrativa, sin necesidad de formular requerimiento, en el plazo señalado en la Ley
Reguladora de dicha Jurisdicción» (art. 65 LBRL).

d) Deber de información impuesto a las Diputaciones provinciales:

La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas pueden solicitar ampliación

de la información a que se refiere el número 1 del artículo 56, que deberá remitirse en el plazo
máximo de veinte días hábiles, excepto en el caso previsto en el artículo 67 de esta Ley, en el
que lo será de cinco días hábiles. En tales casos se suspende el cómputo de los plazos a que se
refieren el número 2 del artículo 65 y el 1 del artículo 67, que se reanudarán a partir de la
recepción de la documentación interesada (art. 64 LBRL).

e) Impugnación jurisdiccional de las decisiones locales en los términos previstos en la LBRL.

Junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo,

podrán impugnar los actos y acuerdos de las Entidades Locales que incurran en infracción del
ordenamiento jurídico:

- La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas, en los casos y términos

previstos en la Ley.

- Los miembros de las Corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos.

Están igualmente legitimadas en todo caso las Entidades locales territoriales para la
impugnación de las disposiciones y actos de las administraciones del Estado y de las
Comunidades Autónomas que lesionen su autonomía, tal como esta resulta garantizada por la
Constitución y esta Ley.

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 DERECHO LOCAL

Asimismo, las Entidades locales territoriales están legitimadas para promover, en los términos
del artículo 119 LBRL, la impugnación ante el Tribunal Constitucional de Leyes del Estado o de
las Comunidades Autónomas cuando se estime que son éstas las que lesionan la autonomía
constitucionalmente garantizada (art. 63 LBRL).

Los actos o acuerdos de las Entidades Locales que menoscaben competencias del Estado o de
las Comunidades Autónomas, interfieran su ejercicio o excedan de la competencia de dichas
Entidades, podrán ser impugnados por cualquiera de los procedimientos previstos en el artículo
anterior.

La impugnación deberá precisar la lesión o, en su caso, extralimitación competencia} que la

motiva y las normas legales vulneradas en que se funda. En el caso de que, además, contuviera
petición expresa de suspensión del acto o acuerdo impugnado, razonada en la integridad y
efectividad del interés general o comunitario afectado, el Tribunal, si la estima fundada,
acordará dicha suspensión en el primer trámite subsiguiente a la presentación de la
impugnación. No obstante, a instancia de la Entidad Local y oyendo a la Administración
demandante, podrá alzar en cualquier momento, en todo o en parte, la suspensión decretada,
en caso de que de ella hubiera de derivarse perjuicio al interés local no justificado por las
exigencias del interés general o comunitario hecho valer en la impugnación (art. 66 LBRL).

Si una Entidad Local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente al interés general .de
España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento para su anulación al Presidente de la
Corporación efectuado dentro de los diez días siguientes al de la recepción de aquéllos, podrá
suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para la protección de dicho interés.

El plazo concedido al Presidente de la Corporación en el requerimiento de anulación no podrá

ser superior a cinco días. El del ejercicio de la facultad de suspensión será de diez días, contados
a partir del siguiente al de la finalización del plazo del requerimiento o al de la respuesta del
Presidente de la Corporación, si fuese anterior.

Acordada la suspensión de un acto o acuerdo, el Delegado del Gobierno deberá impugnarlo en

el plazo de diez días desde la suspensión ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa (art. 67
LBRL).

Asimismo, la suspensión de los actos y acuerdos locales que infrinjan el ordenamiento jurídico
o menoscaben las competencias autonómicas o estatales, interfieran su ejercicio o extralimiten
el ámbito competencia! de la Entidad Local, se desplaza del ámbito gubernativo y,
consiguientemente, se residencia en los Tribunales contencioso-administrativos quienes
adoptarán la decisión de suspender provisionalmente los acuerdos locales previa a la anulación
del acto cuestionado o atendiendo a petición expresa de la Administración superior.

3. Los controles económico-financieros sobre las Entidades Locales

La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril -BOE de 30 de abril, núm. 113- tiene por objeto establecer
toda una serie de principios que vinculan a todos los poderes públicos y, dentro del poder
ejecutivo, a las Corporaciones locales, tal y como se indica en sus artículos 2 y siguientes:

- El principio de estabilidad presupuestaria que supone una situación de equilibrio o superávit

estructural.

- El principio de sostenibilidad financiera, que supone la capacidad para financiar compromisos

de gasto presentes y futuros dentro de los limites de déficit y deuda pública.

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- Principio de plurianualidad a medio plazo compatible con el principio de anualidad

presupuestaria.

- Principio de transparencia que permite disponer de una información suficiente y adecuada que
permita verificar la situación financiera del ente.

- Principio de eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos.

- Principio de responsabilidad de las Administraciones públicas.

- Principio de lealtad institucional que deberá atender a valorar el impacto de las actuaciones,
respetando el ejercicio de competencias y ponderando la totalidad de los intereses públicos
implicados.

De la necesaria aplicación de estos principios, la ley prevé toda una serie de medidas:

- Medidas preventivas:

• advertencia del riesgo de incumplimiento (art. 19);

• medidas automáticas de corrección que consisten en la autorización estatal de nuevos

endeudamientos (art. 20);

• medidas de formulación de plan económico-financiero (art. 21) o de reequilibrio (art. 22).

- Medidas coercitivas:

• aprobación de la no disponibilidad de créditos;

• constitución de depósito con intereses en el Banco de España;

• envío de una comisión de expertos por parte del Gobierno;

• medidas de cumplimiento forzoso, consistentes en que el Gobierno, o en su caso la Comunidad

Autónoma que tenga atribuida la tutela financiera, requiera al Presidente de la Corporación
Local para que proceda a adoptar un acuerdo de no disponibilidad, la constitución del depósito
obligatorio o la ejecución de las medidas propuestas por la comisión de expertos. De no
atenderse se pueden adoptar las medidas necesarias para obligar a la Corporación local al
cumplimiento forzoso de las medidas contenidas en el requerimiento (art. 26);

• disolución de los órganos de la Corporación Local incumplidora, en el supuesto de la

persistencia en el incumplimiento cuando ello pueda considerarse como gestión gravemente
dañosa para los intereses generales (art. 26.3).

- Medidas relativas al suministro de información y transparencia cuyo incumplimiento puede

implicar la aplicación de medidas automáticas de corrección (art. 27.6).

Muchas de estas medidas de control del Estado o de las Comunidades Autónomas sobre los
entes locales, como puede observarse, pasan a ejercerse por parte de la entidad local más
amplia que es la provincia a través de las Diputaciones Provinciales. El dictamen del Consejo de
Estado en relación a la reforma de la ley de Bases de Régimen Local de 1985, apuntaba el hecho
de que muchas de estas medidas cuya adopción se atribuía por la Ley de 2012, al Estado o
Comunidades Autónomas eran contrarias a su autonomía local, motivo por el cual se opta en la
reforma por atribuir la aplicación de estas medidas de control a las Diputaciones Provinciales.

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La Ley 27 /2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración

local, atribuye pues a las Diputaciones Provinciales nuevas competencias, algunas de las cuales
se ubican claramente en técnicas de verdadero control, sobre todo, en el ámbito del
seguimiento del coste efectivo de la prestación de los servicios públicos municipales, pues si
detecta que son superiores a los de los servicios que la propia Diputación Provincial coordina o
presta, ha de ofrecer a los municipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente
que permita reducir estos costes. Asimismo, las Diputaciones Provinciales han de intervenir en
el seguimiento de las medidas que, integradas en los planes económico-financieros que, en su
caso, hayan de elaborar y aprobar las entidades municipales, les obliga a colaborar con la
Administración que ejerza la tutela financiera en ese proceso de elaboración y seguimiento de
la aplicación de las medidas de los planes.

VII. Instituciones de cooperación local

La actual organización de la cooperación local en el ámbito del Ministerio de Hacienda y

Administraciones Públicas determina el desempeño de un importante papel relacional por parte
de determinados organismos, a saber:

- La Comisión Nacional de Administración Local como órgano permanente para la colaboración

entre la Administración del Estado y la Administración local, a la que corresponde las funciones
que encomiendan los artículos 118 y 119 LBRL.

- La Conferencia Sectorial para Asuntos Locales como el más importante órgano colegiado de
cooperación, encuentro y deliberación que articula las relaciones entre todas las
administraciones territoriales. Su finalidad primordial es la consecución de la máxima coherencia
en la determinación y aplicación de las políticas territoriales.

- La Comisión de Seguimiento del Pacto Antitransfuguismo que vela por el cumplimiento de los
diversos acuerdos que adoptaron los distintos partidos políticos para reducir las situaciones de
transfuguismo en las corporaciones locales en los años 1998, 2000 y 2006.

La misión de la Unión Europea, en el sentido de «organizar de modo coherente y solidario las

relaciones entre los Estados miembros y sus pueblos» (art. 1 del Tratado de la Unión), conduce,
de otro lado, al despliegue de una política regional en virtud de la cual se desarrollan acciones
en ámbito local que se canalizan institucionalmente a través del comité de b regiones y
económicamente mediante los fondos europeos destinados a las entidades locales,
generándose una relación de cooperación significativa.

De otro lado, la OCDE, agrupando a los gobiernos de los países comprometidos con los principios
democráticos y de la economía de mercado también promueve una relación con los entes
locales a través de los mantiene sus objetivos de lograr la estabilidad financiera, el crecimiento:
económico sostenible, la calidad de vida y el pleno empleo. Asimismo. d Consejo de Europa, en
el ámbito de sus competencias marcadas por Convenio europeo de derechos humanos y de
otros textos de referencia sobre la protección del individuo, promueve declarativamente la
autonomía local, considerada como un elemento fundamental para el logro de la democracia en
los Estados miembros.

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