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Estructura y funcionamiento de los Órganos del Estado

Unidad 1

Introducción

Analizaremos el Constitucionalismo y su relación con las democracias constitucionales modernas.

Hemos optado por presentar el tema en función de la forma que adoptan los gobiernos

según quien sea el detentador del “poder1 ” y como se instrumente su “control”. Estamos,
esquemáticamente y para una mejor comprensión, trabajando sobre tipos ideales; en la
vida real no encontraremos estos modelos en su forma pura, sino esencialmente
condicionados por el contexto y la fuerza relativa de cada sector.

Para iniciar la materia, convencionalmente reduciremos la concepción del Estado a su

formulación normativa. Toda organización estatal es, entonces, una ordenación
normativa cuyo elemento fundamental es la constitución. El Estado es la sociedad civil
organizada políticamente por medio del derecho y, más específicamente, por la
Constitución.

Si la Constitución es esencial en contenido y forma para el Estado, el primer “Poder” a analizar es aquel
que la formula y que puede modificarla: el “constituyente”.

(1) Poder es la capacidad de determinar la conducta de otros.

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El Constitucionalismo

Históricamente el concepto “constitucionalismo” tiene una doble significación:

1) orden político constitucional

2) orden político democrático constitucional.

Ambas designaciones no son idénticas. Para que un Estado sea “Constitucional” tiene que
tener una constitución que puede estar formulada por escrito en un documento o bien pueda
estar cristalizada en las costumbres y tradiciones de un pueblo.

Llamamos Constitución al sistema de normas establecidas o de reglas

convencionales, las cuales regulan las relaciones entre los
detentadores y los destinatarios del poder, así como la respectiva
interacción de los diferentes detentadores del poder en la formación
de la voluntad estatal.

Sin embargo, la existencia de preceptos formales que regulen el proceso gubernamental no

asegura imprescindiblemente que el clima político sea democrático.

En general una constitución en un régimen autocrático es una compilación de reglas

secundarias utilizadas para la gestión administrativa que se refieren al mecanismo de un
gobierno controlado por un único detentador del poder.

La democracia constitucional se alcanza relativamente cuando la masa

de los destinatarios del poder, organizado como electorado en los partidos
políticos y con ayuda de elecciones honestas sobre la base de un sufragio
universal, participa en el proceso político elevándose a la categoría de un
independiente y originario detentador del poder.

Recapitulemos:

Todos los estados cuentan con una Constitución que los organiza
institucionalmente y que puede ser escrita o no. Los estados para ser
democracias constitucionales deben tener constituciones que:

preserven las garantías individuales y los derechos humanos 2

limiten el ejercicio del poder
reconozcan en el electorado un detentador de poder originario.

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El constitucionalismo abarca diversos tipos de gobierno. Todos ellos se

caracterizan por la existencia de diversos detentadores del poder,
entre los cuales la Constitución ha distribuido el ejercicio del poder
político, estando obligados a cooperar en la formación de la
voluntad estatal bajo la observancia de determinados
procedimientos preceptuados por la misma.

(2) La declaración de los derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, en su art. 16 manifiesta:
“toda sociedad en la cual la garantía de estos derechos no está asegurada y la separación de poderes
determinada, no tiene constitución”

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El poder y la libertad

El poder y la libertad son fenómenos contradictorios. Históricamente se ha buscado un punto

de equilibrio entre ambas dimensiones, equilibrio que parece romperse generalmente, a favor
del poder. Paulatinamente nos hemos convencido de que la única salida posible para la
humanidad era debilitar el poder y, esto solo se consigue dividiéndolo y posibilitando su
control.

Ahora bien, doctrinariamente se han construidos principios que tienden a

contener el poder y que funcionan como verdaderos axiomas del sistema
normativo:

a) La Constitución contiene normas esenciales que determinan la estructura

del Estado.

1. Las normas que integran la constitución tienen jerarquía superior a las

de las restantes normas que integran el orden jurídico positivo del
Estado.

b) La constitución preserva el espacio de libertad de la comunidad mediante

reglas que establecen:

1. La división de poderes.
2. La competencia específica de los diferentes órganos de poder. Solo puede
ejercerse la atribución que ha sido conferida constitucional o legalmente.
3. Las competencias que atribuye la Constitución no pueden ser delegadas.
4. El funcionario público es responsable. La responsabilidad de los
gobernantes es política, civil, penal y administrativa.
5. Cada órgano controla la actividad de los demás órganos.

c) El pueblo ejerce el poder a través de sus representantes.

1. La delegación del poder es provisoria y se revalida ante el cuerpo electoral.

2. Toda Constitución debe respetar los principios republicanos3 , democráticos4
y de justicia social (Este principio introduce la posibilidad de la ilegitimidad
axiológica).

d) La Constitución engloba todos los aspectos jurídicos y políticos

fundamentales del funcionamiento del Estado.

e) La construcción institucional tiende a perdurar en el tiempo, tiene

vocación de permanencia, de ahí que las normas sean generales, permitan
el funcionamiento del Estado y el cumplimiento de sus fines y tengan la
capacidad de adaptarse a las nuevas situaciones que se presenten, a partir
de la interpretación que de las mismas efectúe el poder judicial.

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Veamos en “La teoría de la constitución y el constitucionalismo" según

Loewenstein la posición de quien fuera uno de los pensadores más
influyentes dentro de la teoría constitucional.

Actividad 1

Como vimos, doctrinariamente se han construido principios que tienden a

contener el poder y que funcionan como verdaderos axiomas del sistema
normativo en las democracias constitucionales actuales. Les proponemos que
trascriban tres artículos de la Constitución de Río Negro e indiquen, a su criterio,
qué principios del constitucionalismo estarían receptando. Por ejemplo:

El artículo 4 de la Constitución provincial señala que “Todos los actos de gobierno

son públicos. Son publicados íntegramente los que se relacionan con la renta y
los bienes pertenecientes al gobierno provincial y municipal”. Este artículo
rescata uno de los principios de la república, que es el de la publicidad de los
actos de gobierno, con la consiguiente responsabilidad de los gobernantes por
sus actos.

Esperamos las respuestas.

(3) Cargos públicos electivos, responsabilidad de la función pública, periodicidad de los cargos,
publicidad de los actos de gobierno, división de poderes.

(4) Limitación del poder en beneficio de la libertad, verificación permanente de la voluntad política de
la ciudadanía, pluralismo político y respeto recíproco entre mayorías y minorías, respeto de los
derechos de la minoría.

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La democracia constitucional como configuración

triangular del Poder

La infraestructura ideológica común a todos los tipos de gobierno reside en el convencimiento

de que todo poder emana del pueblo, de que tanto el gobierno como el parlamento deben
estar de acuerdo con la voluntad del pueblo y de que las elecciones libres y honestas forman
un círculo abierto dentro del cual competirán las ideologías y las fuerzas sociales que las
promueven.

Por ejemplo, el artículo 2 de la Constitución de Río Negro estipula que “El

poder emana del Pueblo, quien delibera y gobierna por medio de sus
representantes y autoridades legalmente constituidas, con excepción de los
casos del referéndum, consulta, iniciativa y revocatoria populares. A toda
persona con derecho a voto le asiste el derecho a iniciativa ante los cuerpos
colegiados para la presentación de proyectos.”

En el Estado, si ponemos la vista en la distribución funcional u orgánica, la conformación del

poder es triangular: parlamento, gobierno y pueblo. El poder político está distribuido entre
varios detentadores del poder que por lo tanto, están sometidos a un control mutuo. El poder
político es la capacidad de determinar la conducta de los integrantes de la comunidad política
organizada y es un elemento esencial del Estado.

Para ampliar resultará interesante ir a “Los sujetos del poder”.

A partir de las revoluciones del siglo XVIII se han formado dentro de esta estructura diversos
tipos de formas de detentar el poder, que se diferencian entre si según cual sea el detentador
del poder que disfruta en el esquema de una situación preponderante.

1. Cuando el pueblo organizado como electorado es el preponderante detentador del

poder, el tipo de gobierno se designa como democracia directa.

2. Gobierno de asamblea es aquel tipo en el cual el parlamento, como

representante del pueblo, es el superior detentador del poder.

3. Parlamentario es la expresión para aquel tipo de gobierno en el cual se aspira a

un equilibrio, entre los independientes detentadores del poder, parlamento y
gobierno, a través de la integración del gobierno en el parlamento y los miembros
del gobierno-gabinete pertenecen al mismo tiempo a la Asamblea. El
parlamentarismo es interdependencia por integración. En la práctica se
manifiesta en dos formas según que el parlamento sea superior en poder político al
gabinete, tipo francés, o que el gabinete pueda controlar al parlamento (gabinete
británico).

4. Presidencialismo Cuando los detentadores del poder independiente, gobierno y

parlamento, permanecen separados, pero están obligados constitucionalmente a

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cooperar en la formación de la voluntad estatal, la interdependencia se lleva a

cabo por coordinación en lugar de por integración. Como en esta conformación
política va implicado un papel de liderazgo para el poder ejecutivo, este tipo se
denomina “presidencialismo” (EE.UU., Argentina).

5. Directorio Para los teóricos del constitucionalismo un tipo diferente se da en el

sistema de gobierno suizo, denominado “gobierno directorial” dada su estructura
colegiada.

El tipo ideal para una conformación equilibrada del poder, supone que los
diversos detentadores del poder, o por lo menos, el gobierno y el
parlamento, se contaran con facultades coincidentes simétricamente de tal
manera que ninguno pudiera dominar al otro. Este sueño de la teoría estatal
no correspondió en ninguna época a la realidad del proceso del poder.-

AREND LIJPHART sostiene que el proceso de poder se conforma en una trilogía:

decisión política fundamental, ejecución de la decisión y control político5 . Pero los

tres detentadores del poder – Asamblea, Gobierno y Pueblo – serían mecanismos muertos y
aparato estatal vano, sino estuvieran impulsados por los partidos políticos.

Recapitulando:

En las democracias constitucionales el poder, elemento esencial del Estado

se divide, se fragmenta entre distintos detentadores, que lo ejercen
simultáneamente, a fin de garantizar su control y el respeto de las reglas
institucionales en juego. Esta división puede tener dos formas de expresión
teórica:

1. interdependencia por integración: propia de los modelos

parlamentarios

2. interdependencia por coordinación; propia de los modelos

presidencialistas.

En los dos casos hay interdependencia porque para que los esquemas
funcionen los detentadores deben cooperar y colaborar entre si. La
diferencia entre integración y coordinación surge de la diferenciación que
exista entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo.

(5) Para un resumen de los tipos de gobierno identificados por el autor ver Los tipos de Gobierno de
la Democracia Constitucional.

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Los partidos políticos y el proceso gubernamental

En la moderna sociedad tecnológica de masas, todo gobierno es siempre gobierno de

partidos.

Un partido político es una asociación de personas con las mismas

concepciones ideológicas que se propone participar en el poder
político o conquistarlo y que para la realización de este objetivo
posee una organización permanente.

Existe una conexión causal entre los partidos políticos y la integración de la masa electoral en
el proceso del poder por medio de la ampliación del sufragio. El partido político se hace
indispensable para organizar y activar la voluntad política de la masa electoral.

Volveremos sobre este tema y su conformación y funcionamiento en nuestro país

al abordar expresamente el tema en la Unidad Nº 2.

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Poder Constituyente

En la Introducción dijimos el primer “Poder” a analizar es aquel que formula la constitución

y que puede modificarla: el “constituyente”.

El Poder constituyente se encuentra teñido de ideología política. Necesariamente su

conceptualización se relaciona con lo que entendamos como fundamento de la soberanía de la
nación y la democracia representativa.

A través de la historia, hemos encontrado diferentes fundamentos:

a) Fundamento racional: Parte del concepto de Nación como sinónimo de sociedad

política organizada: el pueblo soberano. Para esta postura el poder constituyente
es la atribución que tiene la nación (el pueblo) para delegar una porción de la
voluntad general en los representantes, determinando sus limitaciones y la
modalidad de ejercicio. El poder delegado no puede cambiar las condiciones de la
delegación. El abate Enmanuel Sieyès, que desarrolla esta posición, distingue entre
representantes ordinarios, encargados de ejercer la porción de voluntad común
para una correcta administración, y representantes extraordinarios, aquellos
temporarios que cuentan con un poder especial para darse la forma política
conveniente. El poder constituyente predomina sobre los poderes constituidos.

b) Fundamento fundacional revolucionario: El expositor de esta posición es

Hauriou. Sostiene que el poder constituyente que está por encima de los poderes
constituidos se encuentra limitado por principios fundamentales, por el derecho
natural. El poder constituyente es un acto fundacional que rompe con la
continuidad jurídica del Estado mediante el ejercicio de un derecho revolucionario
preestatal. Existe un derecho generado por la nación que es anterior al derecho
estatal: la revolución es la vuelta al poder constituyente originario o fundacional.

c) Fundamento existencial decisionista: Carl Schmitt sostiene que la creación

jurídica es producto de la decisión política fundamental. El autor exalta el poder en
si mismo prescindiendo de la legitimidad de su origen. La soberanía es la fuerza
decisoria suprema que no depende de norma jurídica alguna. El Poder
constituyente es la voluntad política que puede adoptar la decisión del modo y
forma de existencia política de una unidad política.

d) Fundamento sociológico: Esta posición se funda en que la constitución de un

país es la suma de los factores reales de poder que tienen vigencia en ese país. El
ejercicio del poder constituyente, de la capacidad de transformar institucionalmente

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al Estado, depende del predominio de los factores reales del poder.

e) Fundamento dialéctico plenario: Hermann Heller divide el universo en un

mundo de la realidad y en un mundo jurídico. La Constitución abarca las dos
realidades posibilitando la existencia de una constitución fáctica y una normativa.
Para esta postura el poder constituyente es la voluntad política que está en
condiciones de determinar la existencia de la unidad política del todo. La realidad y
la juridicidad del poder constituyente se condicionan recíprocamente: si el poder
constituyente prescindiera de los factores reales de poder no tendría vigencia.

f) Fundamento juspositivista: Hans Kelsen sostiene que todas las normas cuya
validez se derive de una norma fundamental constituyen un sistema normativo. La
norma básica es aquella cuya validez no se deriva de una norma superior. En la
cúspide del sistema está la Constitución. Esta postura entiende que el poder
constituyente originario se funda en el presupuesto de que la primera constitución
es una norma jurídica obligatoria.

Efectuado este recorrido histórico, ¿cuál será nuestra concepción? ¿A partir

de que posición desarrollaremos el módulo? Nos sentimos mas cómodos con
el fundamento racional para el desarrollo del tema.

Nuestra definición de poder constituyente: Por lo dicho, poder

constituyente es la capacidad para constituir o dar constitución al Estado, es
decir para organizarlo, para establecer su estructura jurídico política. El
titular de esta capacidad es el “pueblo”, entendido como electorado,
quien determinará quienes son los detentadores del poder, cuales son los
límites en el ejercicio de este, cuales son los controles a que se verá
sometido dicho ejercicio, como son las relaciones entre quienes detentan el
poder y entre estos y los destinatarios de aquel.

La mayor parte de los autores admiten que el Poder Constituyente puede ser originario
o derivado:

Es originario cuando se ejerce en la etapa fundacional para darle nacimiento o

estructura. Consiste en la capacidad de dictar la constitución del Estado que se
constituye o en forma revolucionaria cambiar la estructura jurídico política vigente sin
respeto por los antecedentes.
Es derivado cuando se ejerce para modificar la constitución normativa del Estado. Su
fundamento es esencialmente jurídico ya que se ejerce a partir de una habilitación
constitucional.

Para algunas concepciones el Poder Constituyente originario es ilimitado, significando esto que
no tiene límites de derecho positivo o dicho de otra forma que no hay ninguna instancia
superior que lo condicione. Esta expresión a ultranza descartaría la existencia de un derecho

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natural, de las garantías individuales o de los derechos humanos, que como tales no podrían
ser alterados en una democracia constitucional, para que el tipo de gobierno siga siendo tal.

El poder constituyente reformador como toda competencia estatal tiene los límites jurídicos
que institucionalmente disponga la Constitución vigente. Los límites pueden ser formales o de
fondo. Los primeros refieren al procedimiento a seguir para la reforma de la Constitución y los
de fondo, nos remiten nuevamente al respeto a los derechos humanos.

El Poder Constituyente puede ser:

De primer grado, cuando es ejercido por el Estado Federal para dictar su

primera Constitución (Poder Constituyente Originario) o para proceder a su
reforma (Poder Constituyente Derivado).
De segundo grado, cuando supone una determinación autónoma de los
estados miembros (provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires),
ejercitada en forma individual por cada uno de ellos, con la finalidad de
sancionar su primera constitución o a los efectos de procurar su enmienda
total o parcial. Los límites para el ejercicio del poder constituyente de
segundo grado están expresados en los artículos 5, 31 y 123 de la
Constitución Nacional.
De tercer grado, cuando en el marco de la autonomía plena de los
municipios, estos se dictan su carta orgánica.

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El procedimiento para la reforma de la Constitución

En general podemos agrupar los procedimientos para reformar la Constitución en

las siguientes formas:

a) Convención o Asamblea constituyente.

b) Poder Legislativo ordinario.

c) Una combinación de los dos anteriores:

1. Por el Poder Legislativo sometido a referéndum constitucional

posterior.

2. Por el Poder Legislativo sujeto a ratificación de las legislaturas

locales.

3. Por acto legislativo sancionado en dos lecturas distintas

efectuadas en dos períodos ordinarios y consecutivos y
sometido a referéndum posterior.

4. Por la asamblea legislativa con mayorías agravadas y en dos o

tres lecturas sucesivas para reformas parciales y asamblea
constituyente para reformas totales.

5. Enmienda por el Poder Legislativo si se trata de un solo

artículo.

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El Poder Constituyente en la Constitución Nacional

El Art. 30 de la Constitución Nacional señala el procedimiento de reforma de la misma, como

así también el órgano especial habilitado para realizarla.

Para determinar la necesidad de reforma de la Constitución se requiere de

una ley especial con una mayoría agravada de 2/3 de los miembros del
Congreso Nacional, en cada una de las Cámaras: Senadores y Diputados.

A esta primera etapa se la denomina de iniciativa o de declaración y en ella se establece la

necesidad de proceder a la reforma, se la impulsa y se estipula el temario y el plazo en el
cual podrá expedirse la Convención reformadora.

Paralelamente, se convoca, en la misma ley, a elecciones para elegir los convencionales que
integrarán la convención.

Reunida la Convención tratará los puntos habilitados para la reforma en los plazos
establecidos, sancionando el texto reformado.

Las modificaciones sancionadas entran en vigencia luego de su publicación, sin necesidad de

acto habilitante de los poderes constituidos 6 .

Dado el procedimiento y la forma de modificación posible de nuestra Constitución

Nacional se la caracteriza como constitución rígida, a diferencia de las flexibles en
donde las modificaciones se resuelven por los órganos y procedimientos
legislativos ordinarios.

¿Cómo se eligen los diputados constituyentes?

El derecho constitucional consuetudinario ha determinado que los convencionales
constituyentes son elegidos directamente por el pueblo, con el mismo sistema
utilizado para la elección de diputados nacionales.

¿Quién ejerce el Poder Constituyente, entonces?

Un grupo de personas investidas como representantes, que reúnen las
condiciones que previamente se establezcan y que, elegidas por el “electorado”,
se reúnen en la “Convención Constituyente” para dictar o para reformar la
Constitución.

(6) Llamamos poderes constituidos al Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y al Poder Judicial porque su
origen es
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Relaciones y Controles del Poder Constituyente

Ahora bien, ¿puede la Convención Constituyente tratar puntos no previstos

en la convocatoria? ¿Está obligada a tratar todos los puntos previstos en
la convocatoria? ¿Puede el Congreso limitarla?

Reflexionemos sobre estas cuestiones:

Estamos hablando de un cuerpo colegiado, conformado excepcionalmente.
Como todo cuerpo autónomo, debe resolver en primer lugar como
funcionará. Dicta el reglamento que lo ha de regir: por tanto, se
autocontrola. Los límites externos del poder constituyente pueden estar
expresados por el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo (en la ley que lo
convoca al regular la materia, el tiempo, el lugar y su operatividad) o el
Poder Judicial (control de constitucionalidad sobre la gestión y decisiones de
la Convención constituyente).

El Poder constituyente puede limitar o modificar las atribuciones de los otros poderes e
inclusive del electorado.

El poder constituyente reformador, como toda competencia estatal aunque sea excepcional,
tiene límites jurídicos:

a) Limites temporales: el tiempo en el cual se deben hacer las reformas.

b) Límites formales: el procedimiento o la competencia del órgano a cargo de la

reforma.

c) Límites sustanciales: la imposibilidad de lesionar los alcances de la libertad, son

límites meta jurídicos que implican el reconocimiento de los derechos humanos y la
división de poderes.

¿Puede revisarse un acto emanado del órgano que ejerce el poder

constituyente? La doctrina no es pacífica:

a) Una tesis niega esta posibilidad, porque esto alteraría el esquema constitucional.

b) Otros aceptan la posibilidad de una revisión amplia, tanto del procedimiento

utilizado como del contenido.

c) Otros aceptan la posibilidad de control en el procedimiento utilizado.

De aceptarse la revisibilidad, cualquiera que fuera su alcance, necesariamente, en nuestro

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esquema constitucional lo efectúa un poder constituido: el poder judicial, situación que

resulta contradictoria.

Recapitulando:
El Poder Constituyente es quien define las instituciones que regirán en un
tiempo y momento determinado: da origen a la Constitución o la modifica.
El titular del poder constituyente es el pueblo. El electorado elige a los
convencionales conforme a los límites previamente establecidos de manera
legislativa. Su ejercicio puede ser limitado y es controlado por los poderes
constituidos (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial), se
autocontrola y puede limitar o modificar a los poderes constituidos.

SEGUNDA ACTIVIDAD

Analicen los siguientes puntos relacionados con el ejercicio del poder constituyente en la
provincia de Río Negro.

a) ¿De qué grado resulta ser el ejercicio de tal poder constituyente?

b) ¿Por cuáles mecanismos puede reformarse la constitución provincial? ¿Existen

diferencias con el mecanismo de reforma de la Constitución nacional?

c) ¿Están expresamente contemplados en la Constitución provincial los límites al

ejercicio del poder constituyente? ¿Cuáles son dichos límites?

d) Por último, ¿contempla el régimen provincial el ejercicio del poder constituyente de

tercer grado?

Esperamos las respuestas.

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