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  • Moron Principios Del Sancionador

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    Moron Principios del sancionador

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    LOS PRINCIPIOS DELIMITADORES DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN LA LEY PERUANA\ Juan Cantos Monon Unaivat”? Profesoc de Darecho Adinstatva en |a Pontifiis Unversidad Caren del Prt ‘Sumani 5. La necesdad de regu e eerie de a poestad admainstatva sinionadors en el Pert La pecan de fos prbpos apleables aia potstad sanconadora IF prinepn de logaicre: para stair compateresxclonaora bite Ine cenconer aplesbler VE! prinaio de pind eshaurtva de be consucte snconshlar acmisttiarenta |. El contnido del pine; 2. Partcridases de a splizacén adminststva. 3. Coluboracén reglamantara en le aor de tteadin V.El principio dl dbide procedimienta VL El principe de razorbided y el exceso de puricion VU pitcpi de la norma sanconadora previa yo ico de fayrabidad de Is norma posteror= | La fretroactividaé df ‘ipiieacin ya sancian apheable alc; 2. Le apacn retroactive de las normas sanclonadoras mis favorabes~ Vil. El prnapi de les infaccones contruadas. 1X. El princni de causadac dela resaonssblcad-X =I prinapi de presuncion de ict, cence © correc. XI. El pane de rom bis im dem XI. Conclusion, 1. LA NECESIDAD DE REGULAR EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA EN EL PERU ‘Cuando fue elaborado el Anteproyecto de fa Ley 27444, del Procedimiento Administrative General, existia conciencia cierta de la necesidad de dotar de un régimen legal especifico que tornara predecible al ejercicio de la potestad sancionadora por parte de las entidades publicas. Si de ordinario nos encontramos frente a la potestad mas aflictiva con que cuenta la Administracién para leg(timamente gravar patrimonios, limitar cancelar derechos o imponer restricciones a las facultades ciudadanas, el contexto del fin de Is década de los noventa hacia indispensable acometer asta tarea. No en vano estabamos frente a dos fenémenos convergentes que potenciaron dicha potestad administrativa. De un lado, la consolidacién de los roles normativos, inspectivos y ordenadores de fa Administracién, antes que como prestador de servicios y de bienes pablicos. Por el otro, la sostenida tendencia ala despenalizacién de ilicitos penaies condujo al proporcional incremento de los supuestos de ilcitos administrativos, y a Contar con organismos con competencia sancionadora En este sentido, fuimos concientes que la potestad sancionadora constituye una competencia de gestion necesaria complementaria.a la potestad de mando y correccisn para el adecuade cumplimianto del orden administrativo establecido en procura del interés piiblico Pero, a su vez, quienes conformamos la camisién elaboradora del Anteproyecto adoptamos conciontemente la decisidn de disefiar las pautas minimas comunes para que todas las entidades administrativas, con aptitud para aplicar sanciones sobre los administrados, la ejerzan de manera democratica, previsible y no arbitraria, No consideramos que el control judicial posterior fuera eficiente para disciplinarla, sino que, por el contrario, seria mas conveniente dotarle de un régimen positivo claro que permita su control preventivo y concurrente por las autoridades superiores y la recurrencia piblica. En este sentido, seguimos la tendencia inaugurada, de manera decidida, en el Derecho comparado, por la legislacion espaiiola y seguida ‘en nuestro continente por México, Venezuela y Brasil © Ala memoria del doctor Jl Rodolfo Comatira (1947-2008), "autores integrands as Comlones Redacroras de los proyectos do Ley del Procecienta Adinistrativo Genorl (Ley 27448) y Ley del Proceso Contenclosa Adminstativ. ADVOCATUS 13 2005 - II 227 228 Juan Carlos Morén Urbina ll, LA PECULIARIDAD DE LOS PRINCIPIOS APLICABLES A LA POTESTAD SANCIONADORA Con ol objeto de identificar cusles eran los valores fundamentales que, a titulo de principios, debian ser comtinmente respetados por el legislador ai normar fa potestad sancionadora y por fas lentidades administrativas al momento de aplicarla coneretamente sobre los administrados, fueron aislades aquellos que consideramos estrictamente indispensables para racionalizar su ejercicio, pero sinimposibiliar su emprendimiente, en resguardo del interés piblco que tituariza laadministracién Notese que, en primer lugar, estos principios, por su basamento constitucional, son exigibles a la funcién legislativa del Estado cuando configura las conductas sancionables, las sanciones aaplicar ola estructura formal del procedimiento sancionador-Soloa partir de ahi sern exigibes ala Administracisn para ejercitar fa voluntad sancionadora a los casos concretos En este sentido, fueron identificados como principios esenciales ef de legalidad, debido procedimiento, razonabildad, tipiciad, irretroactividad de la norma y retroactvidad benigna, concurso de infracciones, causalidad, presuncién de licitud, y non bis in idem, Todos ellos cumplen, con respecto a la potestad sancionadora, una triple funcién: Ia fundante (preceder a la existencia de fas reglas mismas de la potestad sancionadora), la interpretativa (servir de criterio hermenéutico para absolver cualquier duda sobre el sentidd y aleance de las reglas de la potestad sancionadora} y fa intogradora (servir de fuente de integracién para las lagunas juridicas que se puedan identificar en fa aplicacién de las normas sancionadoras). Para esta labor de identifiacién no se partié ~como se suele creer de la traslacion al ‘ordenamiento administrative de algunos principios del Derecho Penal. Sibien la mayorfa mantianen denominacionas andlogas a otros consagrados en el Derecho Penal, su inclusién no constituy una ‘mera transposicién de reglase insttuciones, sino mas bien un esfuarzo de racionalizacion a partir de una base comiin: Ia seguridad juridica y los derechos fundamentales constitucionales de los administrades, reconocidos en tratados internacionales vigentes en el pais y con desarrollo en ka fuente constitucional. En este sentido, como bien establecié el Tribunal Constitucional espaiiol sobre esta materia, “se trata, en suma, de la oplicacin de fos principios constieucionales inspiradores de las leyes procesales penales, pero no de Jas normas de estas, No poseen la misma estructura, ni se hrallan configurades del misma mod, el proceso penal y el procedimiento administrative sancionador. Los prineipios del primero han de broyectarse de monera adecuada sobre el segundo. Es una trasfacion con motices”.! ‘Ahora bien, una vez identificados estos valores, qued6 por articularlos, de un lado, con los principios aplicables al procedimiento administrative en general y, del otro, con aquellos principios que pudieran ser necesarios incluir cuando se trata de ejercer ia potestad sancionadora en alguna actividad especial. Respecto a ln primera relacién, se opt6 por la decision de dar un cardcter complementario, por su especialidad, a los principios especificamente estipulados para fa actividad sancionadora, de tal suerte que esta queda regutada por los princpios generales de todo proceclimiento administrative (celeridad, conducta procedimental,efcacia, verdad material, tc))y por los prinepios sancionadores ya mencionados. En cuanto a la segunda relacién, fa opcién no ha sido impedir la adicién de nuevos principios en funcién de la especialidad de los temas a sancionar por la ‘Administracién, sino también habiltar al legislador a incluir otros principios, incluso adecuando aquellos creados de manera general por este capitulo. Por ello, el articulo 229 inciso 2 de la Ley 27444 dectara que estos principios rigen con caracter supletorio en aquellas areas que cuenten con layas especiales de regulacién. Lo que si ' Sentencis de!Thibuns] Consttuciora (STC) No. 45/1997, ADVOCATUS 13 SS ea aaace oie eae nae debe advertirse es que esta supletoriedad no habilitard allegislador a desnaturalizar o negar los principios ya declarados, en la medida que se tratan de la aplicacién concreta de derechos y prineipios superiores que poseen base constitucional. De suyo, la Administracién estaria vinculada a.ellos, aun sila ley hubiese silenciado esta materia, Como nuestro propio Tribunal Constitucional ha establecido, “la aplicacién de una sancién administrativa constituye la manifestacién det ejercicio de ia potestad sancionatoria de ta Administracién. Como toda potestad, no obstante, en el contexte de un Estado de Derecho (articulo 3 de la Constitucién}, esté condicionada, en cuanto a su propia valide2. al respeto de Ja Constitucién, fos principios constitucionales y, en particular, @ fa observancia de los derechos fundomentales. Al respecto, debe resaltarse la vinculatoriedad de fa Administracién en la prosecucién de procedimientos administrativos disciplinarios, al irestricto respeto del derecho af debido proceso y, en consecuencia, de fos derechos fundamentales procesoles y de tos principios constitucionates (Vg. legalidad, razonabitidad, proporcionalidad, interdiccién de Ia orbitrarieced) que to conforman”.* i, EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD PARA ATRIBUIR COMPETENCIA SANCIONADORA Y HABILITAR LAS SANCIONES APLICABLES. £! principio de legalidad ha sido incorporado porel lagisladoral establecer que “solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidaes la potestad sancionadara y la consiguiente prewsion de fas ccansecuiencias administratves que a Utulo de sancién son posibles de aplicar @ un ademinstrado, las que «en ning caso hobilitardn « dsponer la privacién de fbertad” (articulo 230 inciso 1) ‘Como se puede apreciar, nos encontramos frente a una regia de reserva de competencia para dos aspectos de la potestad sancionadora: para la atribucién de la competencia sancionadora una entidad publica y para la identiicacion de las sancionas aplicables alos administrados por incurrir en iicitos administrativos. Conforme a ella, ambos aspectos de la materia sancionadora solo pueden ser abordados mediante “normas con rango de ley”, como pueden serlo una ley formal, una ley organica, un decreto legislativo, o un decreto ley. Queda absolutamente vedado que una norma sublegal, de tipo reglamentaria, pretenda, a titulo de atribucién directa, de interpretacién de una norma legal o de complemento indispensable, asignar a una persona uridicz de derecho publice la competencia sancionadora o sefalar qué sanciones pueda aplicar sobre los administrados en sede administrativa Por la primera reserva legal mencionada, ninguna autoridad —por importante que la considerare para el cumplimiento de sus funciones de inspeccién, regulacién o de policia administrativa-, podra autoatribuirse competencia sancionadora sobre los administrados, sino que debe obtener una norma expresa con rango de ley que asi se lo habilite. Como se puede apreciar, la aplicacién del principio de legalidad en materia sancionadora, en este extremo, no resulta sino la ratificacién del principio de competencia legal que esta previsto en el articulo 61 de la Ley 27444, estableciendo como regia uniforme que la fuente de la competencia administrativa son solo la Constitucién y la ley Por la segunda reserva legal que este principio implica, tenemos que queda reservada solo 2 rnormas con rango de ley el sefialamiento de las consecuencias juridicas represivas a los administrados en caso de la comisién de ilcitos administrativos. De este modo, solo una norma con rango de ley podra habilitar a fa Administracién fa aplicacién de una o més medidas de gravamen a titulo de sancién personal © patrimoniales, tales como multas, decomisos, cancelacién de derechos, inhabilitaciones, pues cada de uno de estos actos persiguen un efecto puramente reaccional y aflictivo en os derechos subjetivos de los administrados. > epediente Na, 1003-1998-AAITC ADVOCATUS 13 229 Juan Carlos Morén Urbina a En este mismo sentido, ninguna autoridad administrativa podré, por via reglamentaria y, . menos ain, a titulo de acto administrativo singular, crear un tipo de sancién, quedando limitada su 4 actuacién al rol natural de ser aplicador de las modalidadés de sancién sobre derechos ciudadanos autorizadas previamente por normas con rango de ley. En este sentido, la norma confirma que la a indicacién de las penas con que sc intenta disuadir a las personas fisicas y juridicas a no cometer q infraceiones corresponde a las normas con rango de ley y no a la normativa inralegal? Es conveniente establecer que esta reserva nto solo implica que una norma con rango de ley ccumpla con enunciar qué pena seré aplicable (por ejemplo, muita, suspensién o inhabilitacién de i derechos), sino que debe fjar con la mayor precisi6n posible sus margenes de aplicacién, su cantidad, Be duracién, etc., en particular: el extremo maximo de agravio posible a los derachos ciudadanos. En este sentido, un completo cumplimiento aeste principio conllevara, cuando menos, al establecimiento, a por ejemplo, del mite maximo de ia multa econémica o del tlempo de fa inhabiltacién o suspensi6n a del administrado, Se comprende que si este extremo no fuera cumplide por la norma con rango de ley, la garantia juridica del administrade quedaria vaciada de contenido, pues ta Administracion i hhabria adquirido la posibiidad de aplicar una multa de ilimitado contenido econémico o de crear una fo inhabilitacién permanente, con la consiguiente arbitrariedad de la medida, En el mismo nivel : reprochable se encuentran los casos en los que la norma sefala la sancién de multa, pero prevé rmargenes extremos para su aplicacién, clesde un monte fnfimo hasta otro extremadamente alto, dejando en la discrecionalidad de la Administracién ponderar su graduacién. Aqui el rango extremadamente abiarto entre el minimo y el maximo no tiene sustancial diferencia con la ausencia E de especificacién de la sancién, ya que virtualmente se estaria delegando a Ia Administracién a determinar su contenido gravoso para los administrados. a Finalmente, la norma establece fa prohibicién explicita para que la Administracién pueda aplicar sanciones que impliquen privacién de libertad. Ello, atendiendo a que la disponibilidad de fa libertad humana como supremo valor subjetivo en la modernidad- solo ha sido autorizada a les a autoridades judiciales y no a las autoridades administrativas La Administracién solo tiene un rol ejecutivo de los mandatos judiciales que afecten fa libertad : individual, pero nunea la posiblidad de determinarfey sancionaria por si y ante si Se acude al maximo Pe nivel de separacién de funciones: el Congreso do la Repiiblica que autorice a afectar mediante la norma juridico pens, el Poder Judicial que Ia concreta en las situaciones subjetivas especificas y la Autoridad Administrativa que la ejecuta en virtud del cumplimlento de los mandatos judiciales. 1. EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD EXHAUSTIVA DE LAS CONDUCTAS SANCIONABLES ADMINISTRATIVAMENTE El principio de tipicidad exhaustiva de las conductas sancionables ha sido recibido en la Ley 27444 cuando expresa que “solo constituyen conductas sancionables administrativamente (as infracciones previstas expresamente en normas can rango de fey mediante su tipificacién como toles, sin admitir interpretacién extensiva 0 analégicas. Las cisposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar 0 _grachor aquellas drigidas a identificar las conductas o deteriminar sanciones, sin consttuir nucras conducts sancionables a as previstos legaimente, solo los casos en que la ey permitatipificar por via reglamentaria”. Un andlisis de los alcances de este principio nos conducir a identificar los siguientes aspects: (Jel contenido del principio de tipicidad exhaustiva; (i) las particularidades de la tipicidad exhaustiva cen materia administrativa;y, (il) la colaboracién reglamentaria en materia de tipificacién. Po linceaeinrto de orto acu, ene principa de pica) 230 | ADVOCcATUS 13 , a | Sa is eet otic roc ta pane an : DOCTRINA 1. El conten rine Este principio exige el cumplimiento de tres aspectos concurrentes: (i) la reserva de ley para la descripcién de aquellas conductas pasibles de sancién por fa administracién: (i) la exigencia de certeza o exhaustividad suficiente en la descripcién de la conductas sancionables constitutivas de las infracciones administrativas; y, fi) la interdiccién de fa analogia y la interpretaciin extensiva en la aplicacion de los supuestos descritos como llicitos (desde el punto de vista concrete, Ia tipificacién € de interpretacién restrictiva y correcta) Por el primer elemento, la norma establece, al igual que en los casos de la sancién y la atribucién de la competencia sancionadora ya analizados, una reserva en favor de las normas con rango de ley para que sean las tnicas que puedan califcar las conductas como sancionables administrativamente. La Unica excepcién, histéricamente admitida, es la tipificacion en materia sancionadora municipal que se regula por ordenanzas, seg lo reconoce el articulo 46 de la Ley ‘Orgsinica de Municipaidades, Ley 27972. Sin embargo, la Ultima frase del inciso "solv fos cases en que fa ley permita eipificar por dicha via” debilta la formula det principio, al admitir que la ley pueda habilitar la tipficacién por via reglamentaria. En este sentido, tenemos como principio ala reserva de ley, y como excepcién, que ls propia ley pueda -por consideraciones de conveniencia administrativa o técnica juridicaautorizar ala propia administracién para que por via reglamento ejecutivo pueda realizar a tipificacién de los ilicitos respectivos. Como se puede advertir, en este segundo supueste no cabe hablar de una reserva de ley, sino solo una simple cobertura legal previa para que el reglamento tipifique. Lo importante es que, en ambos casos, la fiacién de los hechos iicitos corresponde ai legislador y no a la autoridad administrativa auténomamente, De este modo, la Administracién permanece en su rot concreto de actividad inspectora y sancionadora, mas no creadora de aquello que es ilicito para el interés piblico. No obstante, apreciamos que el segundo aspecto contenido en el principio, esto es, la exigencia, de exhaustividad en la formula de tipificacién, si resuitars aplicable a todas las posibilidades de tipificacién de ilicitos administrativos. Conforme a este aspecto, las conductas sancionables administrativamente Unicariente pueden ser las infracciones previstas expresamente mediante la ‘dentificacién cierta de aquello que se considera tcito para los fines piiblicos de cada sector estatal En este sentido, la norma legal debe describir especifica y taxativamente todos los elementos de la conducta sancionable, reduciendo la vaguedad del enunciado sancionable de modo que tanto e! administrado como fa Administracién prevean con suficiente grado de certeza (lex certa) fo que constituye el illcito sancionable. Mas ain, la medida de esta suficiencia no estara en el criterio del fogislador, sino en la suficiencia que pueda tener el enunciado para un ciudadano con formacién basica, como ha sido esctarecido por nuestro Tribunal Constitucional. En efecto, este Colegiado ha considerado que “el ‘subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones 0 concreciones def principio de legolidad respecto de los limites que se imponen a legisiador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean estas penales 0 administratvas, estén redactadas con un nivel de precisin suficiente que permita a cualquier ciualadano de formacién bésica, comprender sin difculted lo que se esté proseribiendo bajo amenazo de sancién en una determinada disposicién legal" * Dicha exigencia se sustenta en la nacasidad de preservar fa autonomia de fos administrados, representada por la capacidad de elagir y ejecutar libremente sus actividades socialas y aconémicas + Expedionte No. 2192-2008-ANTC. ADVOCATUS 13 231 232 Juan Carlos Morén Urbina ccon la garantia y seguridad de ser licitas, y no ser pasibles de sanciones inadvertidas previamente, Con una tipificacién exhaustiva, las administrados no solo tienen mejores posiblidades de decidir suficientemente informados sobre la regularidad da su actuacién, sino que también estardn menos expuestos a autoridades administrativas con amplia discrecionalidad para determinar aquelle que es licito © tipico, Por el contrario, fa ausencia de tipficacién o una tipficacién no exhaustiva conlleva inseguridad juridica para el ciudadano y mayor exposicién a arbitrariedades administrativas. Lamentablemente, la determinacién de si una norma sancionadora describe con suficiente grado de certeza la conducta sancionable, es un asunto que debe ser resuelte de manera casuistica, pero es importante tener en cuenta que la tipificacién es suficiente “cuando consta en la norma una predeterminacién inteligibie de la infraccién, de la sancién y de fa correlacién entre una y etra”.! Por eso, es necesario recordar que ef mandato de tipificaci6n que este principio conlleva no solo se impone al legislador cuando redacta el ilicito, sino a la autoridad cuando realiza la subsuncién de una conducta en los tipos legales existentes. De este modo, resultard invdlida una sancién apoyada en estos ilcitos en blanco, Por lo tanto, se consideran contrarias al principio de legalidad de las infracciones todas las rormas administrativas que pretendan calificar conductas sancionables sin proporcionar informacién suficiente en torno al comportamiento infractor al igual que las tpifcaciones imprecisas y ambiguas, Sentencia del Tibunal Censtituconal No, 2192-2004-AN/IC y STC. No, 3256-2004-AAN/TC. ADVOCATUS 13 es sancionable ono, lo cual se traduce en violacin del principio de tpicidad, Por ello, las tpificaciones vacias © en blanco que, en lugar de definir de manera cierta la conducta sancionable, consideran como tales cuaiquior violacin de la totalidad de una Ley o un Reglamento, son contrarias al principio de tipcida, pues, la vaguedad y goneraiidad del hecho que se considera ilcto (violacion de cualquier norma legal o reglamentaria, presente o futura), sera en verdad la autoridad administraiva, que se encuentre a cargo de laplicacién de Ia sancién, quien tipficars, an cada caso, el hecho sancionable. Por el contrario, no seria opuesta a dicho principio, por si misma, a utiizacién de conceptos juridicos indeterminados en la definicién de la conducta sancionable, siempre y cuando la concrecién de tales conceptos sea razonablemente factible en virtud de estar referidos a criterios lgicos, tecnicos o de experiencia, que permitan prever con suficiente seguridad, la naturaleza y caracteristicas esenciales de las conductas constitutivas de la infraccidn tipificada" La unidad de solucién que subyace en el concapto juridico indeterminad, hace que su utilizacién en las normas sancionadoras sea, en principio, admisible, pues a! existir una sola solucién, a aplicacién de la norma no comporsa margen de discrecionalidad para el funcionario en la definicién de la conducta sancionable. Garcia de Enterria explica lo anterior en los siguientes términos: "Si lo propio de todo concepta juridico indeterminado, en cualquier sector del lordenamiento, es que su aplicacién solo permite una tinica solucién justa, ef ejerccio de una potestad discrecional permite, por el contrario, una pluralidad de soluciones Jlstos, 0 en otros términes, optor entre alternativas que son iguaimente justas desde la perspectiva de! Derecho" Particularidades de Ia tipificacion administrativa En aspectos adiministrativos, no es aconsejable llevar a extremos el mandato de tipificacibn, pues estariamos frente a casuismos inconveniantes. Los riesgos evidentes son dos extremos perniciosos: fa sobre inclusién (incluir dentro de la tipficacién supuestos especificos que no participan de le necesidad de sancién), pero en el otro extremo, tenemos la infra inclusién (excluir supuestos ‘que si deberian ser sancionables), Ambos riesgos se producen por dos vicios extremos del legislador al tipiicar. Cuando acude a formulas demasiado generales, por el recelo a no incluir supuestos reprochables, se propicia la posibilidad de sobre incluir conductas menores o simplemente que no «deberian ser sancionables. Por el contrario, cuando se acudena formulas mis especiticasy detalladas, se asume el riesgo de reprochar menos supuestos de los debides, por ser igualmente inéebidos. La solucién adecuada parece estar en la linaa de lo sintetizado par Nieto, como la necesidad de “permit al operador juridico un margen de actuacién a ia hora de determinar lo infraccién y lo sancién Concretas, pero no tanto como para permitirle que ‘cree’ figuras de infraccisn supiendo las imprecisiones dela norma”.® Para aminorar estos problemas, en la tipificacion administrativa se presentan las siguientes particularidades: (i) el fenémeno de la admisién de la colaboracién reglamentaria en la tipificacion, sobre el cual retornaremos més adelante; (i) el emplao de fatipificacisn indirecta:y, ii) la tendencia a extender fa exigencia de taxatividad a las causales de eximencia de responsabilidad La aplicacién de la tipificacion indirecta fue advertida ya por Nieto! 'cuando daba cuenta que la tipificacién administrativa, a diferencia de la penal, se concreta generalmente a través de tres preceptos: (i) un primer elemento deltipo que establece un mandato o una profibicién determinada para el administrado (la que indica “Queda prohibido X"); (i) un segundo elemento del tipo que © Sentancia del Titunal Constiuclonal Esso! No, IS1/1997, del 29 da septiembre de 1997. © ti NIETO, A‘iandro, Op. Ci. p. 297 "Ibid pp: 298 ys. ADVOCATUS 13 233 234 Juan Carlos Morén Urbina advierte que este incumplimiento constituye una infraccién sancionable (“consticuye infraccién el Incumplimiento de X");y, finalmente, (il) un tercer elemento (la sancién aplicable al caso). Como estos tres elementos, por lo general, no se presentan en una misma norma, sino disgregadas en normas distintas, ¢ incluso cuerpos normatives separados, hablamos de la tipficacién indirecta del ilicivo administrative, a diferencia de! tipo legal penal, que es Unico. Pero el camino mas novedoso, a través del cual se precende morigerar los riesgos de una sobre inclusién de licicos administrativos, consiste en comprender que la exhaustividad en la descripcién de fa conducta alcance a los supuestos de eximencia o atenuacién de responsabilidades. Con ello, se lograria permitir un balance ala sobre inclusién: el establecimiento cierto también de un umbral minimo de conductas que si bien se encuentran objetivamente dentro del tipo descrito, contenga algiin elemento de conducta 0 contexto que le hagan no sancionable. Por ello, consideramos que fa ley tambien debard considerar que el principio de tipicidad tambien hace exigibie 2 la norma, contemplar supuestos objetivos y clertos de eximencia de responsabilidad 3. Colaboracién reglamentaria en Ia labor de tipificacion La regla de la colaboraci6n reglamentaria en la tipificacién consiste en que las disposiciones de desarrollo (reglamentos ejecutivos} pueden especificar 0 graduar previsiones legales previas con afin de identficar mejor las conductas constitutivas del ilcito, pero sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente. Ahora bien, la propia ley puede convocar fa concurrencia 0 apoyo de la administracién para concluir fa labor de tipficacion, habilitandole a regular solo lo minimo indispensable para concretar la tpificacién. Los supuestos més comunes son: = Reglamento desarrolia una tipificacién por remision de fa ley, Se trata de una suerte de delegacién de tareas que el legsiador hace en la Administracién por considerar que se abordan aspectos tScnicos o muy dindmicos que no justifica mantenerlos dentro de la reserva legal, pero siempre determinande lo esencial dela conducta antijuridica."* Consideramos necesario reiterar la necesidad de que fa remisién de la ley al reglamento deba, 2 su vez, determinar lo cesencial de la conducta constitutiva de licito, pues tampoco seria admisible, por imperfecta, tuna remisién en blanco al Poder Ejecutivo para determinar originariamente por medio de un reglamento aquello que sera sancionable y aquello que no lo serd, En este sentido, se debe considerar que el legistador. para respetar los derechos constitucionales de los administrativos, ‘std atibuido de la facultad para remisiones anormas reglamentarias, pero no para autorizarlas a estas para crear los tipo ilictos."? "ste es l sentido leita de a fase “salve cus a lity parmita pcr en va reghencetaris Eats pose fa sido coneagraca por nuestro Tibural Contucional (xpedients No, 2050-2002-AA/TC) rua estab que. No debe irae rnc de elidd con elpineno de pede. E pimea. garazedo po edna del inczo 34} eet ecto 2 dela Cnc se satsfe conde scope con fo previsin de lar infaccanesy sanciaes on ofp segue can, canta rei i cana hy race ce fin cat ie deta aint ao, ast ep cbse. " ‘mc een et i a aaa ate 2 jute ie et {Des “Eri Tecmo, Mads ‘oe 2d) acne sintin ce egac ct onctn ss caoran delegate lr sends octie con suberdinacén 2 Je Jare cana mere compiemsnia de ell” (el sisrayido os miest}. [Na ex eae el eso de lo que sucedo eon he "fakar” que armeritarian [a mposci ea saneién denereud arresto igor En primer liga el Doerate Lagiltvo 748, Ley de Sinecn Poli del Pafsonal de fa Poca Nacioral eel Pari, smpernente ho contemplan los supunstes de hecho consiceradar como ajuricce, esto es as fatas que hablitarian fy plicacion de [a sandon on eferenca. Estas sole extanarevistas en el Reglarmanta de Régimen Oscpinsric da a Poa Nacional del Peri, ADVOCATUS 13 DOCTRINA = Reglamento concreta como faltas supuestos que la ley considera en fo esencial pero sin precisién, pero atribuye potestad sancionadora y estipula las sanciones posibles (Ejemplo: conductas prohibidas calificadas como ilicitos administrativos) ~ __Reglamento organiza los supuestos distribuides en varias cisposiciones para hacer un compendio de faltas administrativas en una misma materia. (Ejemplo: Textos Unicos Ordenados y similares), ~ Reglamentaciones auténomas o de entidades constitucionalmente auténomas. incluso del Poder Legislative, donde su potestad regiamentaria es parte de su garantia institucional. Por el contrario, estar prohibido por el principio de tipicidad que los reglamentos administrativs desarrollen una tipificacién no subordinada a alguna ley autoritativa 0, teniéndola, alteren su naturaleza, sus limites 0 adicionen nuevas infracciones 0 sanciones, o que prevean nuevas infracciones sanciones diferentes a las que tienen cobertura legal Es muy fino el limite entre a colaboracion reglamentaria valida ya deslegalizacién contradictoria con esta Ley, por lo que ha de estarse al andlisis casuistico de la normativa en cada caso. V. _ ELPRINCIPIO DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO La formulacién del principio del debido proceso en el escenario del procedimiento administrativo ~con el nombre de debido procedimiento- hha sido asumida por fa Ley 27444, indicando que “los administrades gozan de todos los derechos y garantias inherentes al debido rocedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer argumeritos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisién motivada y fundada en derecho” {numeral 1.2., articulo IV del Titulo Preliminar). Por su parte, en el subcapitulo referido a la potestad sancionadora, el egislador se limité a enfatizar este principio afirmando que “ias entidades aplicarén sanciones sujeténdose «al procedimiento establecido respetando las garantias del debido proceso” (artieulo 230 Inciso 2). Un primer aspecto que actualmente ya no se discute es que el debido proceso no sole. tiene alcance jurisdiccional, sino que se proyecta a otros ambitos del quehacer publico, como el administrative. Nuestro Tribunal Constitucional, apoyado en la jurisprudencia internacional, ha establecido que: “(.) no solo fos principies materiales det derecho sancionador del Estado son aplicables a! <émbito del Derecho Administrativo sancionador ydisciplinaio. También to son fas garantias ‘odjetivas que en aquel se deben de respetar. En efecto, es doctrina consolidada de este Colegiado que el derecho reconocide en el nciso 3) del articulo 139 de la Consttucién no solo tiene una dimensién, por asi decitl, judicial’, sina que se extiende también a sede ‘administrativa’y, en general, como la Corte Interomericana de Derechos Humans fo ha sostenide, a ‘cualquier érgano dei Estado que ejerza funciones de cordcter materialmente jurisiccional, (la que) tiene la obligacion de adopter resolucianes apegadas alas garantias del debido proceso legal, en los términos del articulo 8 de la Convencién Americana,” (Caso “ibunal Constitucional del Peri, parrafo 71). aprobado mearte Dacrato Supreme No. ({9-97AN, cuye article 95 rerite a su vez, a diversos aparades del arcule 3 de ls ovr en mencion fn exe sonido, «| Tuna Consitusens careldera que et nconmituconsl, por afecar el prince Ge legakad, que el Regiamonta del Régiman Disciparin do a Poca Nacional hey prt un fs pare 3 na haber ido previa por ey ide manera baprors# inequivocs En gil condicsn ao ancaonra la sancian danni “areest rigor” Si core antes se ha dcho, el principio de legaidad exiga In pradeterminacion legal no sola de ae falas sina cmblén de is sanciones correspontentes, os cle que alma encontrar prevsta en a oy nsanis “arrest rigor. pussta al actor y desproisa {de cobertua leg alse solo erunciada om Replamesa del Regen Discpaio de la Policia Nacoral el Pen arbién ‘inconstiucorl por sfctar a principio de legnidae prevstaenel erin el det inclso 24) del ardeuo 2 de Const, ADVOCATUS 13 235 236 Juan Carlos Morén Urbina Yes que, sostiene la Corte Interamericana, en doctrina que hace suya este Tribunal Constitucioral i bien ef artculo 8 de fa Conwencién Americana se titula Garantias Judicites, st aplicacién no se Hinita a los recursos judicales en sentido estrict, sino a conjunto de requisites que deben observarse en las instancis procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadomente ante: cualquier tipo de acto temaneido del Estado que pueda afectar sus derechos” (Pérrafo 69}. “..) Cuando la Convencién se refiere al derecho de toda persona a ser oida por un jez 0 tribunal competente’ para fa ‘determinacién de sus derechos’, esta expresién se reficre « cualquier autoridad publica, see administrativa, fegslativao judicial ue a través de sus resaluciones determine derechos y obligaciones de las personas”. (Pérrafo 7!) La Corte ha insistido en estos postulados en los Casos Baena Ricardo, del 2 de febrero de 2001 (Parrafos 124- 127), e Ivcher Bronstein, del 6 de febrero de 2001 (Parrafo 105)).* Superada esta etapa del anélisis, la incorporacién del debido proceso ai procedimiento ~en particular en materia sancionadora~ conlleva asumir ol ms amplio sistema de garantias inherentes ala dignidad de las personas, en orden a obtener decisiones juss. En principio, la incorporacién del principio del debido proceso al ambito sancionador tiene por efecto rechazar la posibilidad de que se produzcan sanciones inaudita pars (sancién de plane), sin generarlo a través de un procedmiento previo donde participe el administrado concernio y sin que este sea el especificamente disefiado para su produccién valida, esto es, el procedimiento sancionador. Vale decir, tanto las sanciones de plano, como las producidas al interior de un procedimiento distinto al ancionador (por ejemplo, un procedimiento inspectivo o trilateral), estarin impedidas por este principio. Con ello sé reconoce la formalizacién garantista que este procedimiento ‘otorga concientemente al administrado y se rechaza la tasis por la cual la recurrencia al acto de ssancian es el inicio del procedimiento administrativo.'¢ Ahora bien, la aplicacién del principio no se agota con estos efectos, sino que se proyecta al necesario y escrupuloso cumplimiento de las garantfas!”que al interior del procedimiento, sancionador se han diseftado especificamente para proteger al administrado de cualquier Expadiante No, 2050-2002-AAITC. El Tura Conitiuceral lee ha pronurcado al rasgeto: “En cvonto fondo det tin. el Thun! csr qu se ofecté 1 cerecho de defer el rcurene, toda vee qu sn etaorarca ws proecenteadminsrativ, ys dale le cportnidas pate Jnmlay sus desearos, ta erplazade expe Ofte No. 1972-200 inadiantee! cul deo in feta einen no Rito de Hiswcurburs, con elo tek amps qe pueda akg combutibes Eo este vende.) cuando un ecto adinisteto fe aftr un ects «derecho sbjeto, sv vahéez exo condccnads a qu 2 expen ns pels qe comprende o derecho 1 debit proces»” (STC No, 1159-2001-ANTC}, Tess acogida por el Trbonal Constnional STC No, 1206-2003-AA/TC}. "© es menerertampoeo conn garantis (ens acepc6nsustancal proces de cnr exigncia mera aia cue la nrmacya pusd prever en el grocecimntn, nun en # saeonade: Las garantas eampenen el debido procediento, Las Grier © rg fara, ne. Camo tabien lo ha ertabecn ol Tibural Canstaral, “ino de ios derechos ue inegran {Seed proces exec af ocmdintapreceermnod or olay Sn embargeexe no granting unr Pes300 520 ‘amet un proces oracadiientssancnaer des ais recente stebese elle |.) dean rowrabiente ter resptadae, pes de ota made, inedataeineneabement, geri unavilocn do ihe derecho. Tal foma de compre {conser anantucunaltrte protege el derecho termina can el asurds de recnavr tado probiora de incumpimen de loop aie of bite de ee derecho indamerea Po a ute. sero de justia eonsttacone™ En i Sentenca del Fibonal Corsetuconal No, 2928-2007-HC/TC se sosuvo que "e ambiteptepie por este derecho simplemente parantza que ina Pesan rote oun recede fl adrssucine o de cai ar ne enone a ‘Htemiades ele jrenamente determina, no male lteracan vrazneblemence de esta, 5 dec. des eas cn a cues gure nc. Pe tanta. on Independncnde ene om. omnes a azarae @ cart Pa con ef detaren de aura Calflora. estebecie ny! sxtotito de a enplaraa. este Tatura! carder qe ded de tal stun. eo ey una metere nsttucenl que sen de ao competence eve Por fn qu fre a eo etre a igaccn devil de evecho a bid Proces. esta ves pg eres de fo corta neared fa qe se camunia fo aeporocn defini fe ervings etre ests esp, ete Tbura rpaco cane que {2 ya sino algun oe fos traces yu tg dco deren conetetana Se ato de una sina ana quo. Ye cand, ne ka pedo que el rexrerte fo cestiaeo gus hays djad en indefesién, cone aha adie” (Expeents No, 5312-2004-AA/TO), ADVOCATUS 13 DOCTRINA arbitrariedad. En principio, la propia definicién sefialada alude a que el debido procedimiento, comprende a todos los derechos y garantias del procedimiento administrativo, sefalando enunciativamente a tres emblematicos: - _Elderechoa exponer sus argumentos (derecho a exponer las razones y defensas del imputado antes de la emision de las incriminaciones o resoluciones del expediente} = Elderecho a ofrecer y producir prueba (derecho a presentar medios de prueba, a exigie que Iadministracién produzca y actu los medios ofrecidos, a contradecir las pruebas de cargo, a controlar la actuacién probatoria que se realice durante la instruceién, y a que se valore a pruebaaportada). = El derecho a obtener una decisién motivada y fundada en Derecho" (derecho a que las resoluciones del procedimiento sanclonador hagan expresa consideracién de los argumentos de derecho y de hecho que los motivan y. en particular, de la graduacién de la sancién a aplicarse). Arnuestro entender, también comprende ef necesario cumplimiento de las siguientes garantlas dol procedimiento sancionador propias de su disefo legalmente consagrado: a) Laestabilidad de la competencia Porelaricuo 231 de la Ley 27444, sehaestablecido que “el eecico de a potestad sancionadora cortesponde a fos autoridades administrotives a quienes les hayon sido expresamente atribuidas por isposicién legal o eglamentora, sin que pueda asumirla o delegarse en érgano distinto’ Coma se puede comprender, estamos frente a una variante del derecho que todo citidadlano. tiene al “juez natural”, que forma parte del derecho a un debido proceso judicial, segiin e! cual el administrado debe ser procesado por la autoridad publica que le corresponde segin fas reglas facas anticipadamente por Ia Constitucién Politica y el ordenamiento juridico, En consecuencia, el administrado debe saber que la autoridad que lo va a investigar es imparcial y fue nombrado con anterioridad ce acuerdo ala ley. Por ello, no resultara constitucionalmente tolerable crear 0 establecer tun procedimiento especial ex post para aplicar ia sancién, crear comisiones o instancias ad hoc © inaito personae para apreciar un procedimiento sancionader en particular se modifique la composicion de un colegiado adrede, o cambiar las autoridades que los conforman coincidentemente @ la sustanciacién de algiin caso b) _Desdoblamiento de érganos de instruccién y de decision Una segunda garantia para o! administrado consiste en que el procedimiento administrative sancionador debe contar con des etapas: una encaminada a averiguar los hechos ya dejar constancia de la conducta presuntamente infractora: y la otra, dastinada a jurgar formalmente esa conducta, aplicar la sancién correspondiente o absolver al investigado. El conocimiento de ambas etapas del procedimiento debe estar a cargo de organos distintos, por fo que no pueden coincii fa actividad instructora y decisora en manos de un mismo 6rgano. La segregacion o separacion de las fases de instruccién y de aplicacién de sancion en este procedimiento importa una traslacién al ambito "© Respect a esa carponente dal dsbido procectmiono, el Tibural Censtitucioral se ha pronuncado en el siguiente said “(chelidaber de matiar la deciones onstrate aleaaa epedlelvenca camden lt miss se contenensorciaes. Enlemedhi que ane snctn adminstatina aipore lo oectacén de derechos, su mctiaci8n no sla canstaye una ebgocen ego) impucita 9 le Adstacin, sno combo se derecho det odinsra,o efcts da quo este pueda haces vale io recursos de ‘epugocin got epaidn preven evexiononde ¢vspendendo los wrpitaones que den epareer can caidad y preci ene acto administratno sancionader Oe otra (so, Watdndese de un octo de este mitraeze, la motveién permite ao ‘dminstroctn poner en sdencs que tu atuacien noe ort sika que est ustented en fo upcain racoray raxanable {el derecho 7 34 sitemo de fentes” (Expediante No. 2192-2004.AA/TC, ratiiexdo an las STC No. OPO-2004.A/TC y 4289-2004-4A} (Et resatado or nectre} ADVOCATUS 13 237 238 Juan Carlos Mordén Urbina administrative de la regla procesal penal de la separacién entre las autoridades que instruyen fa evidenciay quienes aplican lasanci6n, con lo que se pretende especializar al primero en laindagacion ¢ investigacién y al segundo en permitir su mayor independencia para ponderar los hechos. La biisqueda de imparcialidad exige que los Srganos administrativos decidan los asuntos que se llevan a su conocimiento, sin ningtin tipo de consideraciones extrafias al interés general. La imparcialidad y objetividad suponen que el érgano a quien compete decidir un asunto no tenga una posicién preconcebida que pueda influirlo a decidir en una determinada forma (imparcialidad subjetiva), de manera que na queda satisfecho el referide principlo cuando en Ia fase decisoria interviene, activamente, quien ha adelantado opinién sobre el caso que le corresponde decid ©) La sujecion a la determinacién judicial de hechos probados Esta norma aplica en el tema sancionador la regla de la subordinacién de la Administracién sancionadora aa jurisdieci6n, conllevando dos efectos al procedimiento: (i) o declarado por sentencia firme constituye la verdad juridica; y, (i) fa imposibilidad que la Administracién pueda tener un pronunciamiento distinto sobre estos mismo hechos. Niel principio de verdad material, ni el de la legalidad, autorizan a actuar en sentido contrario a la declaracién judicial de certeza o verdad Juridica. Una conducta tipiicada como indebida, corroborada por e| Poder Judicial, acarreara la aplicacién de sancién acministrativa quee corresponda, pudiendo solamente ponderar-—bajo criterios administrativos— la magnitud de la sancién a aplicarse. Del mismo modo, cuando una autoridad judicial comprueba la no participacién de una persona en un acto indebido o la veracidad de algin hecho probado en su jurisdiccién, d) El efecto suspensivo de los recursos administratives (Ejecutividad diferida; articulo 237.2) La formula implica que fa incerposicién de un recurso administrative paraliza a ejecucién de la sancién hasta que el mismo sea resuelto, para guardar coherencia con la presuncién de inocencia, Pero la sancién recuperard cjecutividad inmediata con la resolucién de este recurso, aun cuando presente demanda contenciosa administrativa. En esta tikima accién, como la demanda no produce la suspensién, deberd pedirse en sede judicial una medida cautolar. ©) Elacto formal de iniciacién (articulo 235.1) Lainiciacién del procedimiante se conforma en un acto administrative bajo forma de rasolucion {que sirve de la delimitacién de fa potestad sancionadora que se activa. Cualquier ampliacion posterior de administrados, de hachos o de calificacién juridica debe ser materia de un nuevo procesamiento, Por lo general, este acto debe contener la identificacién de los antecedentes que motivan la apertura (denuncia, orden superior, cumplimiento de un deber legal, etc.) de los administrados ‘objeto de ia posible sancién administrativa la exposicion breve deloshechos que puedan correspond, la. norma legal que ampara el inicio del procadimiento, laadopcién de las medidas provisionales que ‘ueran del caso apreciar. Adicionalmente, deben tenerse en cuenta el cumplimiento de fa entrega de fa informacién a que alude el articulo 55.5, por el cual debe informarse en la notificacién, ademés, el plazo estimado de duracién, derechos y obligaciones en el procedimiento, ete, f) La notificacién preventiva uf de los cargos (articulo 234.3 y 235.3) El trémite de formulacién de cargos es esencialisimo en el procedimiento sancionador, por cuanto es este acto procedimental el que permite al administrado informarse cabalmente de los hechos imputados calificados como ilicitos y de una serie de informacién indispensable (calificacién de los hechos, posibles sanciones, autoridad competente, etc.) a efecto de poder articular todas las {garantias que su derecho al debido procedimiento le facultan. ADVOCATUS 13 De alguna manera, se puede decir que la estructura de defensa de los administrados reposa en la confianza de la notificaci6n preventiva de los cargos, que a estos efectos deben reunir los requisitos de: a) precisién (contener todos los elementos suficientes como para actuar contra ellos); b) claridad (posibilidad real de entender los hechos y Ia calificacién que ameritan sea susceptible de conllevar la calificacién de ilicitos por la administracién); ¢) inmutabilidad (no puede ser variado por la autoridad en virtud de la doctrina de los actos propios inmersa en el principio de conducta procedimental); y, d) suficiencia (debe contener toda la informacién necesaria para que el administrado la pueda contestar, tales como los informes o documentacién que sirven de sustento al cargo)."” Se infringe, por tanto, esta regla en cualquiera de los siguientes casos: (Cuando la Administracién omite totalmente fa previa formulacién de fos cargos (bien de los echos o de su respectiva calificaci6n legal) ‘Cuando la Administracin formula cargos pero con informacién incompleta, imprecisa © poco ara ‘Cuando la Administracién formula cargos, pero otorga un plazo reducide para poder ejercer adecuadamente el derecho de defensa. En este sentido, la garantia preventiva det cargo se justiica en el respecto al derecho de defensa del administrado concernido, dado que este derecho “(..)consiste en fa facultad de toda persona de contar con el tiempo y los medios necesarios ‘para ejercerlo en todo tipo de procesos, incluidos fos aditinistrativos, fo cual implica, entre otras cosas, que sea informada con anticipacién de las actuaciones iniciadas en su contra”. (iv) Cuando fa Administracién formula cargos por unas razones y luego basa su decision definitiva en hechos distintos o en una nueva calificacién legal de los hechos alos que sirvieron de base ala formulacién previa de los cargos. No es legitimo que la Administracién pueda producto de la nstrucci6n sancionar al administrado respecto de hechos que no se ha defendido, ni por ‘cargos que no han sido los advertidos con anterioridad.” EL Trbunal Constitucinal ha establecdo la nscesidad de I plete cargo a les ermine sguonts: “El drei de deferaa corstiuye ws derecho furdrrentl de otuoiz» procera que conforra el drt de debi proceso En conto deco fancaental se propecta como princi de edison de acosanarse efotiny come pine de ented {eo ecto pracesles que puern refer en a stvecen jarfic de agunas de fas pates de un proceso dun eer eon inverts Enel pevente cats, ibunel Canstituconl esta gue sea lesienadoe derecho de defers en la med en gue fa amin de prover el informe defo comistn que satentaba fo eancion propuesta ao permis que a! derendante coneciera ot exacts {Eimings doa frma en queef éngano ivesgaderhobiaonalizads oe eafgos ctbudesy su expansobiidd en fs infrecones impute, Sele conmciends eas sects el demandarte pod eee” su Greco de defraa de mena icine y efi Inge fr cuanto era ke ove opepnda ocala yo extend ota Weres de Joel pod star a gana que debe impor Jo clo 3 cantrovertiracontrodect ont ale canto cao enrol eayes efectos bor cl égaro que shiz del rocedmento de mecrgacén fens. parcvono opropéto de imped infersion Fence of ete aun poe Sigeno Iveta (Comin Jf de a Ofna Genera de Con! bern det Pode Jus) 8 lcanzaa scl canacendo fa cancion {ek que uel exunia ene eta forme Debe destcarsssinglaimente ete extrem, dado gus noe fe mir qu el pracesade contort yeertaau derecho de defense ‘nts 6) Sgane inestigodor ome efecvamente acariéen exe casa, que eect al descarg respect Je acaxzvin no erte feria Srgoa, sn tee rpano que ho de eplar ele asaneén Eat rear, ames. una stwecen de deiguided de fando corpatse con e!dbido process, porque el proceso rtd en desert respect @ [a Adminstacin,pessta que ne ppude ator o cntovert, dectaente, frente orga sancenoder Ie corges del inform. El dro reslta slo conce 10 ‘preci de os hechos po parce del cegona veg, sn qu, respecte o el el proces haya paid eecer su derecho de defers’ (Expediente Ne. 1003-1998-ANTC, corfirmada luego an la STC No, 649-2002-AA\, 2» “Tens det Tribunal Constituional suntentado en Sus STC No. 1003-98-AA/TC, No. 0649-2002-AA/TC y No, 2659- 2004-4, es del Tabunal Conetucionalsustentads on eu STC No, 618-2000.AN/TC All establecé: “(.) Que, en ef caso de ates, conforms she deja anode en fundamento ula trcers. bien le demandonte fue sametde a un proceso Ciscslinar. donde sof process or ‘inepuled ene jaca de as facies sin erbora. ne Zucedi omar ean Iso Fata que también ve ha considered como relevant al mormenta de aicondselepvddose de este modo. yen fe que a este ‘expect concrete refit, de su leiino derecho de performer lox dencarges oftece las prcbos pertinentes destnedss ADVOCATUS 13 239 240 Juan Carlos Morén Urbina @) La prohibicién a Ia reforma peyorativa (articulo 237.3) ‘Como se sabe, la prohibicién de la reformation peius en ef ambito administrative significa la linvitacién a que una condicién 0 el status juridico del recurrente results desmejorado o empeorado, ‘a consecuencia exclusivamante de la revision producida por una impugnacién del administrado. Ensintesis, es lareforma del acto administrativo en perjucio det recurrente, quien ve agravada su situacion o status obtenida por la primera resolucin, que ha sido objeto de su propio recurso. La mencionada regla se fundamenta en el necesario contradictorio que debe respetarse en todo procedimiento recursal, de tal modo que de no haber este limite, el recurrente no tendria oportunidad de aducir argumentos para impedir la imposicién de una sancién més grave ala recurrida, Como se puede apreciar, para su configuracién resulta necesario, de un lado, una sancién administrativa recurtida ante la misma autoridad {reconsideracién) 0 superior jerdrquico (apelacién), quien va a revisar el objeto y alcances de dicho acto de gravamen y, del otro, que el efecto de fa decisién revisora perjudique al recurrente en relacién al contenido de fa resolucion impugnada (ejemplo: agravando el quantum de lasancién, modificandola por una més grave, agregandole una sancion accessors, ‘etc, Ahora bien, un supuesto particular es la denominada reforma peyorativa indirecta, que probibe a la autoridad instructora agravar la situacién del administrado cuando su primera declsin ha sido ‘anulada por razones estrictamente formales 0 procedimentales (ejemplo: vicis en el procedimiento) y no por exceso de defecto de ponderacién de los hechos o infima sancion, Netese que esta garantia estructural del procedimiento sancionador tiene como presupuesto un procedimiento lineal, donde concurre la Administracién y el administrado, siendo este quien Gnicamente ha recurride fa sancién (regla del recurrente Unico). En este sentido, no operaré la rrestriccidn si se trata de un procedimiento trilateral o recursal provocado por varios recursos con pretensiones diversas entre si, dado que la controversia entre estas s{ permitira a la Administraci6n ‘agravar fa sicuacién del sancionado, si asi correspondiere fegalmente. Si bien la non reformatio in peius tiene su origen en el Derecho Procesal ha sido constitucionalizada por nuestro Tribunal Constitucional. En efecto, este Tribunal ha establecido que a prohibicién de fa reforma peyorativa 0 reformatio in peius, como fa suele denominar fa doctrina, €s tuna garantiaimplicieaen nuestro texto consttucional que foama parte del debido proceso judicial (Expediente No. 1918-2002-HC/TC) y esté orientada precisomente o salvaguardar el ejercicio del derecho de recurrir fa decisién en una segunda instancia sin que dicho ejercicio implique correr un riesgo mayor de que se ‘aumente fa sancién impuesto en la primera instancia, En este sentido, este Tribunal declara que fo _garantia constitucional de la prohibicion de reforma peyorativa o reformatio in peius debe entenderse Como una garantia que proyecta sus efectos también en procedimiento amiaistrativo sancionador yen ‘general, en todo procedimiento donde el Estado ejercite su poder de sanci6n y haya establecido un sistema de recursos para su impugnacién”.® h) El derecho a un procedi ‘Como el solo mantenimiento del procedimiento sancionador sin resolver es una fuente de perjuicio para el administrado, es ldgico admitir que el mismo sea protegido por un derecho reaccional ‘aque el procedimiento sanclonador no tenga dilaciones indebidas 0, lo que es lo mismo, sea resuelto « desvirtuores, Que, an consecuencio,y rin 3 una dectrina consolidads por este Tibunol Consttuiona en diversor rccedenten condo un Signe administrative se encientra autozago per lo ey pare ercerpotertades sorlunatones. cs hrolutemente imprescndbie que en tl yarn de le arbi confer sa tenga qe respetarnexorabiemente fs derechos Ficamertles de os invidos, de tal moda que a coro de que ne se gree su pena ere o simplemente seat pv Ucreocerle, clo en si mismo sypone gue as atbucionoe epridastegan que entanderse como wciodes de arbitraiedod por tanto, susceptible de ser reparador a través del proceso conttcinal del emparo™ 2 Expadence No. 1803-20048, ADVOCATUS 13 con celeridad, tan pronto come cuente con la informacién necesaria para acreditar los hechos y el derecho aplicable al expediente. Con ello se busca enfrentar la practica de la Administracién de preferir protongar o no resolver fos expedientes sancionadores, antes que proceder ala absolucién. Si bien este derecho aparece dificultado por la ausencia de plazo especifico de duracién para el progedimiento sancionader, y la inadecuacién de la técnica det siloncio, aquel sustenta la rogla contenida en el articulo 233.2 de la Ley para la continuidad del cémputo del plazo de prescripcion, y en otros ordenamientos extranjeros la caducidad de! procedimiento abierto. i) Procedimiento no gravable (articulo 44.3) Elprocedimiento sancionatior, como procedimiento de oficio emblemitico, no puede trasiadar al administrado su costo de instruccion mediante derechos de tramitacién (tasas), Por el contrario, tratindose del interés estatal en fa deteccion y sancién de los ilicitos al ordenamiento administrative aun cuando provenga de denuncias de ciudadanos~ no puede gravarse. Por ello, resultaré iloga! que la Administracién cree tasas por presentacién de denuncias para abrir sancionadores, descargos, © por interposicién ce recursos contra la sancién administrativa® VIEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y EL EXCESO DE PUNICION, Nuestro Tibunal Constitucional tiene establecido que “el principio de razonabilidad © proporcionalidad es consustancial al Estado Social y Demoerético de Derecho y estd configurado en fa Constitucién en sus articulos 3 y 43, y plasmado expresamente en su articulo 200, time pérrafo. Si bien Ja doctrina suele hacer distinciones entre el principio de proporcionolidad y el principio de razonabilidad, como estrategias para resolver conflctos de prinipios constitucionales y orientar of juzgador hacia una decisién que no sea arbitroria sino justa; puede establecerse, prima facie, una similitud entre ambos principios, en fa medida que una decisién que se adopta en el marco de convergencia de dos principies constitucionales, cuando no respeta el principio de proporcionaldad, no serd razonable. En este sentido, ef principio de rozonabilidad parece sugerir una voloracién respecto del resultado del razonamiento de! juzgador expresado en su decisién, mientras que el bracedimiento para llegar a este resultado serla ka ablicacin de! principio de proporcionalidad con sus tres subprincipios: de adecuacién, de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto 0 ponderacién’™ ‘De manera general, por el principio de razonabilidad, los actos de gravamen deben adoptarse dentro de los limites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporcién entre los medios emplear y los fines piblicos que deba tutelar,a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfaccién de su cometido (numeral 1.4, articulo IV, Titulo Prelirninar)** En especifico, para cumplir con la exigencia de la razonabilidad del acto sancionador, “las ‘autoridades deben prever que Ja comisién de Ja conducta sancionable no resulte mds ventajosa para el > EITC se-ha manifesto det modo suerte sobre la impasblidad de gravar con ass la interposcion de recursos contra scones ndminesratvs: “Este caepinde conser que vist de qu una snposcon de mut es ws ato pare que new pede fra ta alguna or drier de vn cto de conta rcneri, an mayer raran ne se puede preande” carat une toa er rocedimienta de oclaraisn nina ore parte drnandante en sede amit, por caan els no saa ze caver en ure Fimtonn inceesna para el occese ales onus en a ede, ene, adams importa una tnitacén alo derechos Se oc ocx la arisen ordnaria.pueso qu cnstitre wr requis paw tl efecto haber apotdo avait fo gue ‘eve! presente cate no ser posible en tanta se su engendso fa demandante el peg de un puesto sero acon y ie ‘61 arinaia® STC No, 0343-2006-4A), 4 Expecente No, 2192-2004-AATC. ® De-ssta manors el Tribunal Cansucionl carateriza e principio de razanabiad! expe > toda acnenseminstraa ‘desde dor perspectives epliata y santa El nurse 4 df ey de Pracedmiente Rémmstrare General enirce 1 pincpio de rezanabiidad, sein «cn far deconer def etaidedadminsrave. cuando teen obligecires, calfquen Infiecoanes impangensanctnes 0 estebleacan resticonres 0 le oaminitrades,deben adoparsedento dels limites deo ato cxibuti y mexterierta a debe reparcn ene fs dono rpleary los fies publese que oe debe tut! g fn de ‘ restondan a0 exctamente necesoi aa fa suicide su come ADVOCATUS 13 241 Juan Carlos Morén Url Infiactor que cumplir fas normes infringidas 0 asumir la sancién: ast come que ta determinacién de Ja sancién considere criterios como la existencia 0 no de intencionolidad, ef perjulcio causado, las circunstancias de ta comision de fa infraccién y la repeticién en ta comisiin de infraceibe ‘Como se sabe, el principio de razonabilidad conlleva el cumplimiento de sus tres dimensiones: subprincipio de adecuacién, subprincipio de necesidad, y subprincipio de proporcionalidad estricta Por el primer subprincipio, tenemos que la medida sancionadora debe ser idénea para lograr a €l fin w objetive previsto por el legislador cuando le autorizé su empleo. 3 Por el subprincipio de necesidad, la medida sancionadora elegida debe ser indispensable, de suerte tal que el dafo que infringe sea ef menor posible conforme alas facultades autorizadas ya los datos ficticos de las circunstancias. Este subprincipio hace luger a la regia de la aplicacion moderada de las sanciones; esto es, que deben ser impuestas en la forma y medida estrictamente necesarias para que cumpla su finalidad, en armonia con el derecho de los administrados a que las actuaciones que les afecten sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible (articulo 55.10.) Finalmente, elsubprincipio de proporcionalidad consiste en que ta sancién guarda una relacion razonable —ventajas y desventajas~ con el fin que se procura alcanzar. Asi, se establece que las autoridades deben prever que la comisién de la conducta sancionable no resulte més ventajosa pare elinfractor que cumplir las normas infringidaso asumir la sancién; sino, su aspecto represivo careceria de sentido. Calficar 0 sancionar una conducta prohibida, pero que genera alta rentabilidad con una sancién leve, es una invitacién a transgredir la norma. ea eazanbilided imp gu of dete estat debe manrener su tfc gc yovcipen en fs sueeoe 0 centancias que fueran. fs, fedecttna engs que se produsca une censonanca entre e hecho aneecedente“ceoder” ©. ‘motivodr” dl acto lst y ef hecho comecvente dead de ogud Er corer, la rxoncbidd canperta ana edecad relacin tipc-onliiea entre Jo crunstncia atv, ef ebjte Dbuscedo y el med empseat For eto la. fo voconbied pte st enaizada desde ana debe pespeccna: curate y cuenta. Le razonabiided ‘euontiadve ponders ef conteniso de) proceso dara» nerente que caeluye con una propescce igen elliicarreaee ‘ile Sufundarentaion spunea ain aecuoren ents el neha esercadenan dl ea eae estado de est 20 cua ‘su magni numenca dverana, arkreten etcetera la raxondbildad euahtotvo perder! proces dzcrsio 0 nfeente que conlye can ana rie sinétnea 9 anmsica de Cxgnocn de facades, deacon, debres. deberet 0 seit, sgn seon ile? 9 ferent le hechar generados pe lar povsones As su ejet ser la determin de consecuencas jas herpes pare open gue eneuertren en identicor ‘reanatanciosy Sstintor par or que = halen en dames creuntorcies, Er acto estate) dee ceester la necesaria dpoucsn 9 caespondenca ere fx eaze que oop ye efecto busca, Exist tniences, fa receded de aurea coherenca y ahbrn etree} enteedente que arigna ef goto extatly leanne ‘ered de cau La doctrine ote In erica gio -ogca do ua prope jue biconlonal eo es. que usifiqe So aig che derechos. freitodes. debereso emeones. yt + guardenseone 7 Stes cn lbs hechas, sucess © creanstances Predetermnente. a propecionclied exig o exitencaindbiable de wna canenn directa. decoy reaconlente cousny efecto vee dec (qs la cansocuneia ana extbleid so uncaronte provable jsiieable 9 par dl hecho semana del aco seta En cavsecuecio, a Broporconlidd lo rr caanc la oranda fect sea deduce dels casa 0 prvisbleo pari deel. hava bien mde ale dela convenan dstina'a que cde sv evtaemia coma cone, en prada poperciaalidod@5 una ‘added mis de a razon (raanabiided mune)” (STC Na, 0990-2004-ANTO), & CIANCARDO, Jui, £ rincba de azonabliad, De debi pracesowstane al moderne jie de popercionalise. Eira a ‘Atoco, Busnes Ares, 2004 = Tibural Consstuconal ha eararterzado estos subprinps dl rncee sgulente El prinepo Cfeproprcoralind como ye adslant, etd extucurads por tres subprncpce de neces de adecuacn ye propor aidnd fn santdeeeriete De fe mone de proprcenaidad en rerio esto se su ee os pamapes rn mando de option ‘in eeacisn 2 Jes posbiades jurdces Er comin, or maxims de i neces y dele adecuncion Se sguen del coracter del [pincisos ema mandates de eptiniacn con lac olor porblides fcc Esto sane que cuando Tibunelseenrests (un cao dane sate confit enve de rncipos contivlonlr, dbers reagan alan jee rgumaratina enjuicande Jes daporoones consttoconles en cones (ponderan), ra también deerd auc carn én todas ia pobidedes fcc: Ineventod,edecuin). 0 efectos de determina ferment, ene Hone de les hechs, no ee ota oso menos Jesva pare ls deeches en nego que fe deciin adopeado” (Expadonte No. 2192-2004-AAITC} 242 | ADVOCATUS 13 DOCTRINA La suma de estos factores determina la reduccion de fa discrecionalidad administrativa en la apreciacién de os ilicitos y Ia imposicién de las sanciones. Por ejemplo, la decisién acerca de la cuantia de la sancién (por ejemplo, multa) no constituye una decisién libre dentro de los margenes minimos y maximos previstos, sino que debe ser sustentada en funcién de la gravedad de los hechos ylos criterios de graduacién esclarecidos por lalay (Intencionalidad, perjuicio causado, circunstancias de la comision de Ia falta, la repeticin de la comisién, etc.) De este modo, se deriva la proscripeién del exceso de punicién, entendido como aquel Vicio de nulidad del acto administrativo incurrido cuando la sancién impuesta a un administrado no guarda proporcionalidad con el objetivo de la norma represiva que sustent6 el dictado de! precepto come la emisién del acto administrative sancionador (desvio de poder). Aun cuando fl licito constituyers un actuar punible, ia sancién debe ser razonable, en funcién de los elementos subjetives de la comisién y los efectos producidos. En este sentido, el exceso de punicién es un tipico ejemplo de falta de proporcionalidad entre el contenido dal acto sancionador y su finalidad, que es un requisico para la validez del acto administrative. Como bien menciona el profesor Comadira, *(..) una norma o un acto seré excesivo en su punicién cuando fa sancién imponible o impuesta (..) no guarda adecuada proporcionalidad con la celéis represiva que sustent6 -es razonable suboner- tanto el dictado de fa norma coma la emisién de! acto individual que hace aplicecién a ella”. Como se puede entender, esta exigencia hace que en el Derecho Administrative Sanclonador, a autoridad no solo tenga que motivar Ia probanza de la falta, sino también de qué manera ha ponderado la conducta y los demas criterios atinentes para seleccionar la sancién a imponer, ¢ incluso motivar la sancién elegida, dentro de las varias posibles. No basta Ia mera motivacién de los hechos sancionables, sino que debe estar complementaca con la justificacion de la medida a aplicar y su cuantia Afirrnindose en este principio, nuestra Tribunal Canstitucional ha astablecide que una decision sancionadora razonable supone, cuando menos: a} “La eleccién adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpretacién, tomando ent ‘cuenta no solo una ley particular, sina el ordenamiento juridico en su canjunta b) La comprensidn objetiva y razonable de los hechos que rodeon al caso, que implica no sole una contemplaciin en ‘abstracto’ de los hechs, sino su observacién en directa relacién con sus rotagonistas, pues solo as! un ‘hecho resulterd menos © mds tolerable, confronténdota con fas “antecedentes del servidor’, como arden la ley en este caso, <} Una vezestablecida ta necesidad de la medida de sancién, porque asi fo ordena la ley correctamente interpretada en relacién a Jos hechas del caso que han sido conocides y valorados en su integridad, centonces el tercer elemento a tener en cuenta es que fa medida adoptada sea fa més idénea y de _menor afectacién posible a los derechos de tos implicados en el caso” * Vil EL PRINCIPIO DE LA NORMA SANCIONADORA PREVIA Y EL JUICIO DE FAVORABILIDAD DE LA NORMA POSTERIOR Nuestro ordenamiento ha establecido dos supuestos que rigen la patestad sancionadora dela Administracion y que operan 2 favor del administrado, en cuanto a fa dimensién temporal de las * COMADIRA, Julo Rodoto, Derecho Aémiisrav, Ate adminszatve,pracediminte odninatatto ¥ otros estos, itera ‘Abeledo Perr, Bueras Aires, 6. 74 » Expaciente No, 2192-2004-A8/TC, ADVOCATUS 13 243 244 Juan Carlos Morén Urbina Los supuestos son los siguientes: ()) el principio de irretroactividad, que garantiza qua la atribucion de Ia potestad sancionadora sole sera valida para la aplicacién de dispasiciones da tipficaci6n de ilictos y previsora de sanciones cuando hayan entrado en vigencia can anterioridad al hecho y ‘estén vigentes al momenta de su calificacién por la autoridad: y (i) la aplicacién de las normas sanclonadoras posteriores a la comisién del lleito que benefician al administrado. idad_de ta tipificacién_y Ja sancién aplicable al ilicito Como una derivacin del principio de legalidad (lex previ) surge el principio de iretroactivdad, porelcuairesuitan apicableskascsposiionessancionadoras vigentesalmomento de incur eladministrado fen a conducta sancionable, salvo que las posteriores le sean mis favorables(articulo 230.5) |. La irretroactiv Este principio determina que Ins disposiciones sancionadoras solo son validas para tipiticar y sancionariieites cuando hayan entrado en vigencia con anterioridad al momento de Ia comision de los hechoslicitosy siempre que estén vigentes al momento de a imposicin de a sanci6n por a autoridad. De este medo, las entidadas no pueden sancionar por normas posteriores alos hachos cuando sean esfavorables ala stuacién del administrado, por ser una apicacién retroactva de fa norma En este sentido, la exigencia de preexistencia de las normas sancionadoras produce dos consecuencias, a saber: (i) rechazar efectivamente la sancién de comportamientos cometidos antes de piasmarse, a nivel legslatvo, su concreta tipificacon: y, (i) que, para imponer sanciones, las

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