Sistema político y sociedad civil en Sudamérica en el siglo XXI

Doctorado en Ciencias Sociales, UBA, 2022

Docentes: Dr. Sergio De Piero y Dr. Mariano Fraschini
Periodo de cursada: 1er bimestre 2021
Doctoranda: Lic. Mariana Carrizo
E-mail: mari.carrier@gmail.com
Fecha de entrega: 11/02/2022.

Las reformas estructurales hacia el neoliberalismo en la Argentina:

el aporte de los enfoques centrados en el sistema político.

Introducción

Desde el retorno a la democracia, llevado a cabo durante la década del 1980, Sudamérica
ha vivido procesos políticos similares, tales como reformas en el aparato estatal, crisis y
cambios en sus sistemas políticos. Existe consenso entre los estudiosos respecto de que es
posible reconocer, a partir de entonces, tres ciclos principales: la transición a la democracia
(1980–1990), el periodo de las reformas estructurales económicas hacia el neoliberalismo
(1990-2000), y el “giro a la izquierda” (o populista), que se inicia con el siglo XXI.
Con todo, seguimos aquí a Juan Carlos Torre quien en El proceso político de las
reformas económicas en América Latina (1998) sostiene que, más allá de tal convergencia
regional, estos procesos han seguido trayectorias diversas en los distintos países del
continente, dependiendo de las circunstancias específicas de cada uno de ellos. En esta
línea, el presente se propone atender a las características distintivas que asumió el segundo
de estos periodos en la Argentina. Esto se debe a que para nuestro proyecto de tesis
doctoral -titulado “Resistencias y re-existencia a la necropolítica neoliberal en la Argentina
contemporánea (1990-2010)”- resulta fundamental comprender cómo se dio el proceso de
instalación y despliegue del neoliberalismo en nuestro país.1
En este sentido, la propuesta del seminario de leer el proceso de implementación de las
políticas neoliberales de los años 90 atendiendo a las características y dinámicas que
1
Si bien este proyecto partió de una caracterización filosófico-teórica y, por tanto, más general de los rasgos, orígenes y
modos de funcionamiento del neoliberalismo a nivel global -véase nuestra tesis de grado (Carrizo, 2019)- pretendemos, a
lo largo del doctorado, recortar nuestro campo y centrarnos en su despliegue en la región, y –sobre todo- en el país.

1
asumió el sistema político durante ese periodo, resultará de suma utilidad ya que nos
permitirá comprender con mayor profundidad cómo se tomaron e institucionalizaron estas
decisiones y, por ende, desandar ciertos mitos. Uno de ellos consiste en la idea, sumamente
difundida, de que la agenda neoliberal se implementó gracias a una suerte de voluntad
infinita y omnipotente del presidente de turno (que le habría permitido pasar por encima del
resto de las instituciones) o bien, por el contrario, debido o a su “falta de voluntad”.
Será a fin de evaluar en base de criterios concretos el rol que ocuparon los líderes
presidenciales en los procesos decisorios reformistas que (tras una somera descripción del
contexto internacional y regional sobre el que se desenvolvieron) realizaremos un repaso
por los textos centrales de la bibliografía de la asignatura. Dado que se trata de un análisis
que, precisamente, estudia el proceso privatizador poniendo el foco en los factores internos
a cada país, así como en el rol de las elites gubernamentales, comenzaremos revisando el
trabajo de Torre antes mencionado.
En una línea similar, traeremos a colación en un segundo apartado la propuesta de la
investigadora Mariana Llanos, quien en “El presidente, el Congreso y la política de
privatizaciones en la Argentina (1989-1997)” (1998) realiza un pormenorizado análisis de
la gestión gubernamental de Carlos Menem2 Por último, compartiremos algunas
“consideraciones finales” acerca de los tópicos desarrollados y su aporte a nuestra
investigación doctoral.

Reformas estructurales: contexto internacional-regional

Durante fines de la década de 1980 y principios de 1990 la mayor parte de los países de
América Latina aplicaron reformas estructurales orientadas al mercado, impulsadas y
justificadas como medida para hacer frente a la crisis económica brutal de hiperinflación
(fuertemente vinculada al pago de deuda externa) que signó a la época de transición
2
En este punto, y a fin de ponerlo en diálogo con la autora, mencionaremos –a través de notas al pie- algunos elementos
del ya clásico planteo de Guillermo O’Donell (1994) respecto de las democracias representativas y delegativas. Dado que
este tema, así como la cuestión del rol de los líderes gubernamentales tienen que ver, en última instancia, con las
discusiones en torno al sistema presidencialista, introduciremos –también mediante breves comentarios- algunos puntos de
la emblemática discusión “presidencialismos vs. parlamentarismos”, sobre todo en lo que hace a la cuestión de los
recursos políticos de que disponen los líderes de gobierno en cada uno de estos sistemas gubernamentales, a la
“estabilidad o inestabilidad” de sus mandatos y del régimen democrático, así como a la relación con la sociedad civil de la
mano de Scott Mainwarning y Matthew Shugart (2002) y Kathryn Hochstetler (2008).

2
democrática, bautizada por muchos estudiosos como la “década perdida”. El continente
experimentó, pues, lo que Torre llama “un cambio de época”, signado por dos orientaciones
de política económica: “la racionalización y reducción del papel del Estado en la economía,
y la redefinición de las relaciones entre las economías nacionales y el mercado
internacional, en pos de una mayor integración” (1998, p.1)
Tales reformas trajeron consigo el “fin del ciclo del desarrollo hacia adentro”
(Industrialización por Sustitución de Importaciones) promovido y desplegado por el Estado
interventor que había presidido hasta entonces el desenvolvimiento económico y social de
la región, y su sustitución –valga la redundancia- por un nuevo patrón de desarrollo
centrado en la inversión privada, la apertura externa y las señales de mercado. El
cuestionamiento a la intervención del estado y el énfasis de liberar las fuerzas de mercado,
junto con las políticas monetarias restrictivas comenzó a monopolizar las urgencias
políticas de las élites a nivel global (Torre, 1998, p.10).
Pues bien, un punto resaltado por todos los autores consultados consiste en que uno de
los cambios exógenos más decisivos para el giro hacia las nuevas reformas estructurales en
los países latinoamericanos fue el impacto de la crisis de la deuda externa. En este marco,
Torre sostiene que líderes gubernamentales tomaron la decisión de implementarlas debido a
que traían la promesa de una salida a la misma, allanaban el camino para obtener el
refinanciamiento de la deuda externa y auguraban el respaldo de acreedores internacionales
y grandes grupos económicos locales. Aparecieron, por tanto, como cambios institucionales
pragmáticos para resolver la emergencia y recuperar la capacidad de gobierno, como
“medio para adaptarse a un medio ambiente adverso” (1998, p.14). Sin los problemas
fiscales y externos de los 80’s, agrega, muy probablemente la influencia de las ideas
neoliberales no hubiese sido tan poderosa.

Hacia una consideración de los factores internos

Hemos mencionado en la introducción que uno de los puntos fuertes del texto de Torre
consiste en que, si bien los cambios en el contexto internacional condicionaron fuertemente
las opciones de desarrollo de los países de la región, no determinaron las respuestas

3
concretas que estos fueron dando a los desafíos impuestos por la crisis, así como tampoco
los ritmos y alcances con que unos y otros aplicaron las políticas de austeridad fiscal,
liberalización comercial y desregulación económica:3 para dar cuenta de estas diversas
trayectorias4 y respuestas, propone, hay que “desplazar la atención desde las restricciones
externas a la consideración de factores contextuales de naturaleza interna” (1998, p.2).
El autor propone, pues, dos órdenes de factores internos que permiten comprender el
marco que condujo a cada país a implementar el nuevo patrón de desarrollo: unos de
carácter económico, y otros de naturaleza política. Los primeros son aquellos que definen el
grado diferencial de daño que tendrá el shock externo en la economía nacional, en tanto
constituyen sus recursos potenciales para reaccionar ante ella, y abarcan desde la historia
económica de cada país desde su nivel de endeudamiento externo, pasando por el uso dado
a dichos fondos, hasta su “brecha fiscal”.
Ahora bien, aun cuando la adversidad económica constituyó una condición necesaria
para la implementación de medidas de ajuste estructural, ésta –advierte- no bastó por sí sola
para definir cuándo, cómo y en qué medida éste habría de efectuarse. Es en este punto que
introduce los factores de orden político, definidos como aquellos relativos a la “influencia
que ejercen las ideas, las fuerzas socio-políticas y las instituciones en la decisión e
implementación de las políticas públicas para responder a la crisis” (1998, p. 3). De aquí
que será menester prestar atención, sobre todo a aquellos actores que tienen
responsabilidades constitucionales y administrativas sobre tales cambios y la conformación
de la agenda pública en general, esto es, las elites gubernamentales: sus percepciones, sus
intereses políticos, sus recursos son insumos cruciales en el proceso por el que se decide,
qué tipo de reformas se introducirán, cuando serán iniciadas y como se producirá
concretarlas.
Con todo, vale resaltar, de la mano del autor, que estos no son los únicos insumos
relevantes: las experiencias de ajuste estructural en Latinoamérica ponen de manifiesto la
necesidad de atender no sólo al comportamiento, orientación ideológica y cálculos políticos
de los líderes gubernamentales sino también y, sobre todo, al hecho de que sus
3
Medidas derivadas en gran parte del Consenso de Washington. Veremos a continuación la relación que teje Torre entre
este decálogo y el enfoque que concentra buena parte del análisis de las reformas estructurales en la voluntad del
presidente.
4
En algunos se privatizó más profunda y duraderamente que en otros, así como algunos líderes al poder en esta época
triunfaron y fueron reelectos (como Menem y Fujimori), mientras otros fueron destituidos en el proceso. Para profundizar
en este último aspecto, véase Hochstetler, K. (2008). Volveremos sobre este texto más adelante.

4
intervenciones también fueron acotadas por una serie de restricciones político-
institucionales, aun cuando a simple vista no lo parezca: estas incluyen “las reglas de juego
políticas, las capacidades burocráticas y técnicas del aparato estatal, las características de
los alineamientos sociopolíticos, los legados y circunstancias históricas, y las negociaciones
con los organismos financieros y los acreedores externos (1998, p.4)5.
He aquí que el liderazgo de las élites se juega en su habilidad para maniobrar entre estos
condicionamientos y poner en marcha sus recursos y poderes constitucionales y electorales:
la pregunta aquí ronda en torno al grado de autonomía institucional con que cuentan las
elites gubernamentales, grado que puede evaluarse –dirá Torre- atendiendo a la distribución
del poder institucional en las estructuras de gobierno, establecidas por los acuerdos
constitucionales. Es preciso, por tanto, atender los poderes de emergencia (otorgados al
ejecutivo) para afrontar crisis nacionales (como el estado de sitio), sumados a sus facultades
legislativas (decretos, poder de veto, y de iniciativa exclusiva), así como a los mecanismos
de delegación por parte de las asambleas legislativas en favor de la presidencia.
En resumidas cuentas, podemos decir que lo que importa conocer son las oportunidades
de veto existentes en el proceso decisorio, las instancias por las que una política pública
debe pasar y conseguir la autorización para ser decidida e implementada, las normas
constitucionales y los resultados electorales, así como el monto y la cohesión de sus apoyos
legislativos: si el Ejecutivo cuanta con una mayoría legislativa estable y disciplinada, la
probabilidad de que una iniciativa suya sea anulada es muy baja. La capacidad de movilizar
mayorías legislativas, sea por medio del control del propio partido o a través de coaliciones,
acuerdos con otras fuerzas, define el margen que tienen los lideres para lanzar políticas
económicas (1998, p. 20).
Entonces: ¿tiene el presidente el poder de decreto? ¿Cuenta con poder de veto y/o veto
parcial? ¿Tiene apoyo mayoritario en el Congreso? ¿Es el líder de su partido o de la
5
No hay que olvidar, advierte, que su rol consiste en moverse entre los intereses del medioambiente internacional (de la
comunidad financiera internacional, los países acreedores, los bancos extranjeros y los organismos multilaterales de
crédito) y los del ámbito nacional (de empresarios, trabajadores y demás grupos de interés locales) en el medio de un
contexto hostil activado por la crisis de la deuda externa. Tales situaciones de crisis, afirma el autor, instalan un sentido de
urgencia que lleva a los líderes y al resto de los poderes a tomar y aprobar una serie de decisiones extraordinarias. A esto
le suma que en tal contexto se agudizan los problemas colectivos, así como el temor por el alza de conflictos sociales y
amenazas al orden institucional: todo esto amplia los márgenes de acción de los lideres e intimidan a la oposición. Cuando
estos elementos se combinan, la presidencia acaba por echar mano de los recursos institucionales necesarios para
concentrar la autoridad de decisión y aprobar políticas mediante trámites expeditivos, tales como el decretismo,
mecanismo que define como un “estilo de gestión que no se reduce al uso de decretos presidenciales, sino que califica
como un diseño de políticas por parte del vértice del gobierno y que contornea la consulta a los agrupamientos políticos y
los interese organizados” (1998, p. 19)

5
coalición de gobierno? ¿Goza o no de la aceptación de la opinión pública? ¿Cuál es su
relación con el electorado?: he aquí algunas de las preguntas que la mayoría de los autores
consultados sugieren formular, y formulan, a los sistemas políticos de las coyunturas que
analizan. 6
En función de lo dicho, vemos cómo el proceso de reformas no consiste solo en la
adopción unilateral de un conjunto dado de políticas: incluye también la tarea de movilizar
los apoyos sociales y capacidades institucionales para implementar dichas políticas, y
neutralizar a quienes se oponen a ellas. De aquí que el énfasis de Torre (compartido
también, como veremos, por Llanos) en evaluar específicamente la relación existente entre
el Poder Ejecutivo y los otros poderes que conforman el sistema político, sobre todo el
Legislativo, así como también con la sociedad civil, en el caso de Hochstetler.
El autor comenta aquí que esta, su posición, va en contra del “mito” que hemos
mencionado en la introducción: sostiene que muchos analistas económicos y financieros
(incluso gran parte de la sociedad civil, podríamos agregar) considera que “la capacidad
para decidir e implementar reformas estructurales está [sólo] en la existencia o ausencia de
voluntad política en las elites gubernamentales” (1998, 1998, p.4)7 y sospechan, por ende,
que enfatizar la incidencia de factores contextuales, políticos, e institucionales, no es más
que una forma de justificar las acciones de los líderes de gobierno. Esta es, dice y
adherimos a su decir, una visión demasiado voluntarista de las políticas públicas, ya que
presupone que los líderes de gobierno tienen un alto grado de control sobre el contexto

6
Tanto Hochstetler (2008) como Mainwaring y Shugart (2002) realizan un pormenorizado recorrido por las constituciones
de las democracias de América Latina a fin de evaluar tales recursos de poder y dar cuenta de la multiplicidad de
presidencialismos existentes, en el seno de la emblemática discusión “parlamentarismo vs. presidencialismo”. Esta, parte
central de la serie de debates inspirados por la “tercera ola de democratización” (Huntington,1994) y reavivados en
la década de 1990, tiene por exponentes clásicos a Linz y Valenzuela (1994), quienes advierten al menos tres peligros
centrales en los sistemas presidenciales: producen “elecciones de suma cero” (las elecciones conducen a que el ganador se
lleve todo, es decir, se haga con el dominio del Poder Legislativo y el Ejecutivo), llevan a una “legitimidad dual” (dan
lugar a un Congreso gobernado tanto por el oficialismo como por la oposición), y sus “mandatos fijos” conducen en gran
medida a un estancamiento de los líderes en el poder, independientemente de sus habilidades gubernamentales. Todos
estos problemas, sostienen, en mayor o menor medida acabarían siendo arbitrados por las Fuerzas Armadas, lo que –por
tanto- pondría en riesgo la estabilidad del régimen democrático. Mainwaring y Shugart (2002) sin presentarse como
defensores acérrimos del presidencialismo, matizan estas críticas, caracterizando al parlamentarismo como un “hecho
contrafáctico” en América Latina, tras evaluar la potencialidad de su desarrollo en diferentes países del continente a la luz
de tres criterios (nivel de ingresos, tamaño de la población y herencia colonial británica). En base a estos, concluyen que
los parlamentarismos son más frecuentes en países ricos, pequeños y excolonias británicas, y que los presidencialismos
suelen darse en los más pobres y heterogéneos. Culminan subrayando que los presidencialismos (en plural) poseen una
serie de ventajas comparativas, tales como una mayor responsabilidad e identificabilidad electoral, una apuesta por la
independencia del Congreso en cuestiones legislativas, y una mayor estabilidad del gabinete derivada de los mandatos
fijos. Enfatizan, además, el hecho de que no existe un parlamentarismo “puro” que garantice la estabilidad, y que en
ambos sistemas hay liderazgos fuertes (poseedores de altos recursos de poder constitucionales) tanto como débiles.
7
Los corchetes son propios.

6
institucional y político en el que actúan, afirmación que –lejos de ser obvia- constituye más
bien una hipótesis que requiere ser contrastada empíricamente, caso por caso, y eso es
precisamente lo que hará. Sin embargo, antes de avanzar hacia su estudio de casos
nacionales, sumaremos dos precisiones más que, creemos, resultan relevantes para nuestra
argumentación.
El enfoque voluntarista antes descrito es caracterizado por Torre como

el corolario natural de una concepción del cambio social y económico en el

cual la opción por las reformas, es decir, su oportunidad y sus alcances, no es
en sí misma problemática, dado que parte del supuesto de que existe ya
disponible una solución óptima a los problemas de la reorganización
productiva de la región, tal como se expresa, por ejemplo, en el vademécum
de políticas del consenso de Washington” (1998, p. 5)8

He aquí por qué la cuestión de la reforma acaba reducida a la dosis de voluntad política
de los líderes de gobierno para aplicarlas. Esto, consideramos, nos lleva a una reflexión
metodológica interesante: sólo los estudios de caso permiten desandar la idea -derivada de
lo anterior- de que existe sólo una alternativa objetivamente óptima para encarar la
emergencia económica, aplicable a cualquier circunstancia. Revisar las experiencias
concretas, en base a evidencia empírica, permite vislumbrar que fueron más de una las
combinaciones que se dieron, a nivel regional, entre la amplitud, intensidad y secuencia del
ajuste estructural.
Este enfoque, en contra de quienes sospechan pretende justificar el accionar de los
líderes, permite más bien reforzar el hecho de que las respuestas de que sus respuesta ante
el desafío de cambio de época constituyen verdaderas elecciones políticas, antes que un
mero “acto administrativo” en el que los ejecutantes tuvieron un libreto prefijado: el
variado desenlace dependió de las salidas contingentes que las elites gubernamentales
dieron a los dilemas puestos por las presiones de la adversidad económica y, no olvidemos,
“por las restricciones política e institucionales que circunscribieron su capacidad de acción”

8
Véase nota al pie N° 2. Más adelante Torre sostiene: aun cuando “extraídas del repertorio de recomendaciones del
paradigma neoliberal estas políticas tuvieron luego un valor instrumental propio (…) su adopción por los lideres no
implicó que adhirieran a todas las implicaciones de aquel paradigma” (1998, p.16).

7
(1998, p. 5)
Por otro lado, encontramos la visión opuesta (también sugerida en la introducción) que
subraya los límites o incluso la ausencia de tal voluntad política y que, partiendo de la
convergencia en el giro de los países de la región hacia políticas de liberalización
económica, acaba postulando –al igual que la anterior postura- la inevitabilidad del ajuste
estructural, aunque esta vez poniendo el foco en las restricciones y minimizando el margen
de maniobra y la decisión política de las elites gubernamentales.
Esta visión es compartida tanto por los neoliberales (que consideran las políticas de
reforma como respuestas objetivas, obvias, a una situación objetiva provocada por el
colapso del “patrón de desarrollo hacia adentro” promovido por el Estado), como por
posturas críticas que apelan a la correlación de fuerzas favorable a los países acreedores y
los grandes grupos económicos internos y externos, y hacen del presidente una suerte de
“títere” del poder. En ambos casos el ajuste estructural se objetiviza y se convierte en
previsible. No obstante, sus defensores no dejan por ello de comentar el accionar de los
líderes: los unos para reprocharles que no apliquen con el ritmo y el alcance deseable las
políticas, los otros para denunciar que ceden a las presiones de sectores económicamente
poderosos.
Será a fin de desandar ambas posiciones ligadas a la voluntad presidencial que Torre nos
insta a razonar desde una perspectiva analítica que preste atención tanto a los límites que
ponen las circunstancias económicas, como a las opciones que hacen los líderes de
gobierno. He aquí que estudiará una serie de una serie de casos nacionales (Bolivia, Brasil,
Colombia, México, de entre los cuales, como anunciamos, tomaremos el de Argentina),
considerando cómo las restricciones del contexto son evaluadas a partir de las ideas,
recursos e intereses de las élites gubernamentales” (1998, p. 6). Procura explicitar por qué
escogieron un conjunto delimitado pero diferenciado de políticas de reforma y por qué
obtuvieron resultados contrastantes en su esfuerzo por llevarlas a la práctica.

La experiencia argentina

Acerca del caso argentino podemos comenzar diciendo, con Torre, que el camino hacia

8
la neoliberalización comenzó a mediados de 1987 cuando, luego de una serie de intentos
frustrados por estabilizar la economía, el gobierno de Alfonsín anunció un conjunto de
políticas vinculadas a la liberalización comercial y la privatización de empresas públicas,
que no prosperaron: al ser tratada legislativamente a principios de 1988, momento en el que
el presidente se encontraba políticamente debilitado en el parlamento, fueron bloqueadas
por la oposición, y escasamente acompañadas por los representantes de su propio gobierno.
Un año más tarde, la agudización de la emergencia económica generó la dinámica
propicia para retomar la iniciativa reformista, pero ahora bajo la conducción de una nueva
administración política: Alfonsín decidió renunciar cinco meses antes de terminar su
mandato legal,9 precipitando la asunción de Menem, presidente de origen peronista que
dejó de lado el programa populista al que debía en gran parte su victoria electoral y adoptó
la política de estabilización y liberalización económica, a fin de ganar la aquiescencia de la
comunidad de negocios (interna y externa), que disponían de un poder de veto importante
sobre los mercados y la sustentabilidad política del flamante gobierno.10 Desde el punto de
vista político llama la atención en tal tránsito el presidente no haya perdido sus apoyos
partidarios: esto se debe a que contaba con el capital político producto de alzarse como
líder al interior del movimiento, capital que –además- le permitió formar, una vez en la
presidencia, una poderosa coalición de gobierno entre la mayoría electoral peronista con el
apoyo de los núcleos más expresivos del poder económico.
De las medidas adoptadas por Menem cabe destacar dos iniciativas de cambio
estructural, esto es, las leyes de Emergencia económica y de Reforma del Estado,
“aprobadas por el congreso en tiempo record [debido a] la cooperación política promovida

9
Hochstetler (2008) menciona este caso como uno de los tantos a nivel regional que han sido desafiados y han “caído”
(esto es, dejado su mandato antes de tiempo, ya sea por decisión propia u obligados a renunciar) a fin de poner en
entredicho la idea, sostenida por los defensores del parlamentarismo, de que uno de los problemas principales del
presidencialismo –hemos visto- consiste en sus “mandatos fijos”. La autora, creemos, enriquece el debate antes
mencionado (véase nota al pie N°6) mediante un pormenorizado estudio que permite afirmar no sólo que esto no se evita
necesariamente en los sistemas parlamentaristas, sino que –de hecho- en los presidencialismos el Ejecutivo puede ser
desafiado e incluso caer a manos de la sociedad civil (“la calle”), a veces acompañada por las Legislaturas. Así, dando
cuenta de los motivos por los cuales estas fueron desafiadas en su estabilidad (siguieron políticas neoliberales, estuvieron
involucrados en escándalos relativos a hechos de corrupción -reales o instaladas mediáticamente- y/o tuvieron minorías
parlamentarias), agrega un punto de vista valioso a los ya clásicos criterios para evaluar la estabilidad o inestabilidad de
los mandatos presidenciales, y desanda un mito central instalado por los detractores del presidencialismo: en la mayoría de
los casos la caída anticipada de los presidentes no ha provocado la caída del sistema democrático en su totalidad.
10
Torre afirma que, al igual que Menem, muchos de los líderes regionales que lanzaron estas reformas no llegaron al
gobierno como partidarios de las tesis de neoliberalismo económico, sino que las incorporaron a sus agendas buscando
hacer pie en el contexto adverso de la emergencia económica, aun sabiendo el riesgo de alienarse de sus bases políticas de
apoyo.

9
por el contexto de emergencia institucional” (1998, p.23).11 Un ejemplo de esta cooperación
consiste en el acuerdo concertado entre el Partido Justicialista y la UCR, que no solo
establecía los arreglos para la transferencia anticipada de la presidencia de Alfonsín a
Menem, sino que también obligaba en cierta manera a la oposición a apoyar la sanción de
estas leyes “de emergencia” las cuales implicaron, como veremos más adelante con Llanos,
un gran nivel de delegación de facultades legislativas del Congreso al Ejecutivo y
constituyó, por tanto, un hito fundante para las reformas económicas posteriores.12
Ahora bien, una vez disipado el clima de crisis inicial, Menem no encontró en la
Asamblea el acompañamiento de aquella primera etapa, por lo que apeló en una proporción
desconocida hasta entonces en la historia institucional argentina, al uso de Decretos de
Necesidad y Urgencia que, una vez aprobados, trajeron consigo grandes cambios
económicos, tales como la desregulación de los mercados, el fin de los subsidios públicos a
la industria, la liberalización acelerada del comercio y la privatización de gran parte de las
empresas estatales. Volveremos sobre esto en el próximo apartado.
El autor concluye su recorrido por el caso argentino sosteniendo que el corolario que de
allí se desprende es que “los niveles más altos de autonomía decisional de la presidencia
que las situaciones de emergencia económica promueven y legitiman, requieren del apoyo
estable de coaliciones de gobierno para ser duraderamente efectivos”. (1998, p.23) Así, en
ausencia de dichos respaldos el ejecutivo puede intervenir en primera persona en
coyunturas de crisis con medidas de excepción rápidas y eficaces, pero la sustentabilidad e
dicha intervención depende de recursos políticos menos contingentes. Vemos cómo, lo que
acaba definiendo el panorama es el control por los líderes de gobierno de los recursos
políticos e institucionales que les permitan iniciar las políticas de reforma y luego
sostenerlas en el tiempo.

¿Menemismo = delegación?

Tal y como hemos señalado en la introducción, el artículo de Llanos el primer mandato

11
Los corchetes son propios.
12
A estas dos leyes, agrega Torre, se sumó una nueva, que amplió aún más estos poderes: una que autorizaba al presidente
a designar miembros de la Corte Suprema. Esto le permitió evitar posibilidades de veto de las reformas y/o
cuestionamientos de los procedimientos seguidos para su adopción por parte del alto tribunal (Torre, 1998, p.23)

10
presidencial de Menem y los primeros dos años de su segunda administración
concentrándose, en línea con la propuesta de Torre, en los aspectos político institucionales
del proceso de formulación y aprobación de las privatizaciones argentinas en este periodo
(1889-1997). A través del análisis de las relaciones institucionales que el Ejecutivo y el
Legislativo mantuvieron durante ese proceso, sostiene que hubo reacomodaciones, avances,
retrocesos y cambios, en la posición relativa de las ambas instituciones de gobierno.
Comencemos, pues, por destacar el lugar central que según Llanos tuvieron las leyes de
emergencia sancionadas durante el menemismo antes mencionadas, condición de
posibilidad del despliegue de todo el proceso privatizador, en tanto fundaron el marco
normativo dentro del cual serían adoptadas el resto de las decisiones: fueron los primeros
dispositivos institucionales ideados por el gobierno no sólo para administrar la crisis
hiperinflacionaria de 1989 sino, también, para construir un poder político capaz de
implementar el programa económico contenido en su texto (1998, p. 752)13
Así, pues, declarando en estado de emergencia a todas las entidades, empresas y
sociedades del Estado, el Poder Ejecutivo podía intervenirlas, esto es, privatizarlas: la
Ley de Reforma del Estado, agrega la autora, incluía un apéndice en el que figuraba
una serie de empresas, tanto de servicios públicos como de producción básica,
declaradas “sujetas a privatización”. Vemos, pues, como frente a un contexto crítico,
esta ley convirtió a las privatizaciones en una de las políticas centrales de la reforma
económica, y determinó, además, cómo ese programa sería llevado a cabo.
No obstante, cabe subrayar –con Llanos- que a pesar de que este proyecto rezaba
expresamente que el Ejecutivo necesitaba la aprobación por ley del Congreso para
iniciar la privatización de entidades, la implementación efectiva de la propuesta dejó en
claro que el presidente y su gabinete eran los verdaderos encargados reestructurar el
sector público, y no el Congreso, el cual quedó privado de su facultad de discutir cada
caso de privatización individualmente. Esto se traduce, pues, en que el Legislativo
delegó en el Ejecutivo la potestad de implementar políticas por medio de decretos, y
conservó meramente sus funciones de control: esta es la razón por la cual esta ley suele
presentarse como “el caso de mayor desnivel en el peso relativo de la Presidencia y el
13
Al respecto, Torre dice: “la ley de Emergencia Económica fue un golpe frontal al corazón del capitalismo asistido que se
desarrolló desde la posguerra, suspendiendo los regímenes de promoción industrial regional, exportaciones y de compras
del Estado. La ley de Reforma del Estado marcó el comienzo del fin del patrón de desarrollo prexistente, al fijar el marco
normativo para la privatización de empresas públicas” (1998, p. 23).

11
Congreso” (1998, p. 753): este último aprobó una ley que le era impuesta desde arriba
y respetando los tiempos que el Poder Ejecutivo había marcado.
Ahora bien, una vez dicho esto, es momento de adentrarnos en un punto claves del texto
que repasamos: uno de los objetivos principales de Llanos consiste en determinar qué tan
delegativo fue el gobierno menemista, esto es, poner a prueba la idea –sumamente
difundida- de que el presidente pasó –durante todo su mandato- por encima del poder
legislativo a la hora de implementar su agenda privatizadora. 14 Para ello, partirá por
distinguir tres “escenarios de relaciones institucionales” entre el Ejecutivo y el
Congreso respecto de las privatizaciones que se corresponden, a su vez y a su entender,
con distintas etapas del gobierno menemista: una primera etapa delegativa (que iría de
julio a diciembre de 1989) en la que el congreso otorgó a la presidencia los poderes
institucionales necesarios para prescindir de la propia Asamblea Legislativa a la hora de
implementar un nuevo curso económico, seguida por un periodo “cooperativo” (de 1990 al
final de su primer mandato, esto es, 1995) y, por último, un tercer momento
“conflictivo”, durante su segunda presidencia (1995-1999) en el que el Congreso
confronta con el presidente, ya no aprueba sus paquetes de medidas, y él los aprueba por
decreto.
En lo que hace a la segunda fase, Llanos dirá que, una vez superado este momento de
emergencia del comienzo de la gestión, el poder Legislativo redefine su relación con la
presidencia, y su rol en el proceso de privatizaciones. Así, mientras el Poder Ejecutivo
pretendía extender o corregir lo previsto en la Ley de Reforma del Estado, el Congreso
aspiraba a recuperar sus funciones: imprimió un ritmo distinto a la reforma (al extenderse
en los tiempos del tratamiento de las leyes), y mostró que pretendía negociar antes de

14
Cabe traer en este punto a O’Donell (1997), quien retoma la cuestión del rol que ocupan los líderes presidenciales en la
toma de decisiones, aunque centrándose en caracterizar a las “democracias delegativas” y diferenciarlas de las
representativas. Allí, caracteriza a la argentina como un claro caso de las primeras: en estas, si bien son mayoritarias (sus
presidentes son democráticamente elegidos), priman las reglas informales, que se interpretan y reinterpretan a gusto de sus
líderes, haciendo que los procesos decisorios sean más rápidos y sencillos. Se basan en la premisa de que el poder
delegado a los presidentes por elecciones les otorga la potestad de gobernar como crean conveniente, razón por la que
aparecen como figuras que están por encima del resto de las instituciones políticas formales, como el Congreso, los
tribunales, y los partidos políticos: es por ello que, agrega el autor, deben tener por base política un movimiento y no un
partido, a fin de superar el faccionalismo y los conflictos asociados con estos últimos. En lo que hace a las democracias
representativas, O’Donell dirá que poseen altos grados de institucionalización: sus instituciones políticas tienen una gran
formalización y las reglas escritas son tan fuertemente acatadas como difíciles de modificar en función de los intereses del
presidente de turno. Por último, sostiene, en el seno de estas los líderes –en diálogo con las instituciones- llevan a cabo
procesos decisorios lentos, negociados, e incrementales. Veremos a continuación la posición de Llanos ante esta
propuesta.

12
consentir con su voto, dado que presentó modificaciones de gran alcance a las propuestas.15
He aquí que, sostiene, puede afirmarse que los proyectos de este segundo momento
permitieron “un mayor margen de participación del Congreso en el diseño de la política
(…) modificados, en muchos casos, más allá de lo que el Ejecutivo estaba dispuesto a
permitir”. (1998, p.755).
En función de lo dicho hasta aquí, vemos cómo el texto de Llanos nos permite matizar la
hipótesis de O’Donell presentada más arriba: el proceso privatizador del menemismo no
constituye ni un ejemplo empírico, ni un contraejemplo de la misma. Se trata, más bien, de
una experiencia que comparte la tesis sólo en parte, en tanto presentó rasgos delegativos
sólo en una primera y breve etapa.
No sería apropiado afirmar, pues, que el mandato menemista fue, en su totalidad, una
democracia delegativa: si bien, admite la autora, este último concepto logra dar cuenta de
que, efectivamente, la mayoría de los presidentes latinoamericanos emprendieron procesos
de reforma estructural frente a situaciones de crisis y que, por tanto, implementaron
políticas públicas que terminaron imponiéndose desde arriba y contribuyeron a la
personalización del poder y su concentración en la rama ejecutiva, no hay que olvidar
que este fue el rasgo institucional que caracterizó el lanzamiento16 de las reformas en
nuestro país, y no todo el proceso. Es por ello que cuestiona a planteos como el de
O’Donnell la “pretensión de extender las que serían características de una coyuntura
crítica a rasgos permanentes del régimen político.” (1998, p.748).
Así, el trabajo de Llanos concluye enfatizando la necesidad de analizar el proceso
general de aprobación de las reformas, y en particular de las privatizaciones, desde su
dimensión temporal, identificando –como vimos- diferentes etapas: el suyo, por tanto,
es un estudio de caso que apoya la tesis más general de la “pérdida paulatina de poder
político por parte del presidente” (1998, p.749), la cual –a su vez- lo obligó a aplicar
otras estrategias, tales como la implementación por decretos, vetos parciales, entre
otras.

15
Con todo, aclara Llanos, este reposicionamiento no implicó un cambio abrupto con la fase anterior: al no negarse a
aprobar los proyectos, el Legislativo sólo recuperó parcialmente sus “poderes de reacción”: no se trata, advierte, de un
dato menor, ya que las privatizaciones de esta fase fueron de igual o mayor importancia que las de la fase anterior.
16
El énfasis es nuestro.

13
Consideraciones finales

A modo de conclusión podemos comenzar afirmando que hemos logrado cumplir con el
objetivo propuesto: presentar un breve recorrido por algunas de las discusiones centrales
presentes en la bibliografía del seminario, y dar cuenta de ciertos puntos nodales del
enfoque propuesto por los autores, centrado en estudiar el ingreso y despliegue de la agenda
neoliberal en nuestro país atendiendo a las características del sistema político en aquel
periodo.
Los textos consultados han constituido un rico aporte a nuestra tesis doctoral, en tanto
nos ofrecieron herramientas teórico-metodológicas para abandonar paulatinamente ciertos
análisis más generales y abstractos y avanzar hacia un estudio más pormenorizado de los
procesos económico-políticos. Hemos visto cómo los estudios de experiencias nacionales
brindados por los autores permiten no sólo poner en tensión ciertas ideas sumamente
difundidas –tanto al interior de las ciencias sociales como en el sentido común-, así como
ampliar los criterios a la luz de la cual evaluar los procesos.17
En el caso aquí estudiado, vimos cómo el examen detallado del rol de los liderazgos
presidenciales y sus relaciones con el resto de las instituciones que conforman el sistema
político, nos permitió evaluar –en base a criterios concretos- tanto las tesis voluntaristas que
concentran la potestad de decidir cambios estructurales únicamente en la figura del
presidente,18 como dos de las hipótesis centrales de los detractores acérrimos del
presidencialismo: la que sostiene que el parlamentarismo es superior a éste per se y, la que
sugiere que la salida anticipada de un presidente de su mandato puede conducir a la
inestabilidad e incluso la caída del régimen democrático en su totalidad. Vimos, de la mano
de Mainwaring y Shugart cómo, precisamente, ha sido la evidencia empírica recabada en
las últimas cuatro décadas la que sacudió este clásico debate.
Finalmente, y en relación con este último punto, quisiéramos destacar en especial el

17
Esta metodología, enriquecida en clase con cuadros, datos, mapas y porcentajes (herramientas ausentes y muy distantes a
nuestra formación de grado) nos mostró una forma de estudiar el neoliberalismo –así como cualquier otro proceso
político- desde una perspectiva situada, partiendo la evidencia empírica analizada a la luz de recursos de la politología y la
historia político-económica, centrada en los actores y experiencias concretas.
18
Con todo, Torre dirá que la primacía del Ejecutivo desborda los textos legales y hunde sus raíces en una tradición
histórica: la idea de “gobierno” en América Latina se asocia habitualmente a la de “presidente”. He aquí que no sorprende
la preminencia de los análisis voluntaristas antes comentados: se hace del peso o ausencia de voluntad presidencial la
piedra de toque de la salud del régimen y el proceso decisorio, y la arquitectura institucional deja en segundo plano al
Congreso (1998, p.18).

14
aporte de Hochstetler: al introducir en la ecuación a las masivas movilizaciones llevadas a
cabo por la sociedad civil en las últimas décadas no sólo amplió el juego de variables a la
luz de las cuales evaluar la estabilidad o inestabilidad de los gobiernos: amplió y fortaleció,
además y sobre todo, el juego democrático, al incluir y rehabilitar en los estudios del campo
el rol central que la sociedad civil movilizada ocupa en los procesos gubernamentales de
América Latina.

Referencias bibliográficas

Carrizo, M. (2019) Derivas necropolíticas de la gestión neoliberal de los cuerpos. Un análisis

filosófico. Disponible en Repositorio digital institucional de la Universidad del Comahue:
http://rdi.uncoma.edu.ar:8080/handle/123456789/15301?
fbclid=IwAR0aAibQ87zdwcUal4CWsJJZpxSCd_eIrmXWVzF8_dja2CrK5-HUFSh9Eis

Torre, J. C (1998), El proceso político de las reformas económicas en América Latina, Paidós,
Introducción y Capítulo II, Buenos Aires: Paidós, 1998.

Linz, J. y Valenzuela, A. (1994) The Failure of Presidential Democracy, Vol. 2 (The Case of Latin
America), Baltimore, Johns Hopkins University Press.

Llanos, M. (1998): “El presidente, el Congreso y la política de privatizaciones en la Argentina

(1989-1997)”, Desarrollo económico, Vol. 38, No. 151.

O’Donnell, G. (1997): “¿Democracia delegativa?”, en G. O’Donnell, Contrapuntos. Ensayos

escogidos sobre autoritarismo y democratización, Buenos Aires: Paidós.

Hochstetler, K. (2008): “Repensando el presidencialismo: desafíos y caídas presidenciales en el

Cono Sur”, Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 49, pp. 51-72.

Huntingtong, S. P. [1991] (1994). La tercera ola. La democratización a fines del siglo XX. Paidós.
Barcelona

Mainwarning, S y Shugart, M.S (2002): “Presidencialismo y democracia en América Latina:

15
revisión de los términos del debate”, en Mainwaring y Shugart (comps.), Presidencialismo y
democracia en América Latina, Buenos Aires: Paidós.

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