Ponencia Estefanía El RCA Disciplina Urbanística PDF

Módulo de Acceso al Turno de Oficio Contencioso Administrativo-ICAE
Abril-2018
2022
EL RECURSO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO EN
MATERIA DE DISCIPLINA
URBANÍSTICA:
RESTAURACIÓN DE LA
LEGALIDAD DEL ORDEN
INFRINGIDO Y SANCIONADOR
ESTEFANÍA MARTÍNEZ MARTÍNEZ

TAG-JEFE SERVICIO Y LETRADA DEL AYUNTAMIENTO DE ALTEA
FORMACIÓN CONSEJO VALENCIANO DE COLEGIOS DE

ABOGADOS junio 2022
El Recurso contencioso administrativo en materia de disciplina urbanística
Junio-2022
EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FRENTE A LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA

ADMINISTRACIÓN. LA RESTAURACIÓN DEL ORDEN JURÍDICO INFRINGIDO.
I. REACCIÓN ADMINISTRATIVA ANTE LA ACTUACIÓN ILEGAL ..................................................................... 3
II. EL RESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA INFRINGIDA. .................................................... 5
1. COMPETENCIA EN MATERIA DE DISCIPLINA URBANÍSTICA. ........................................................................................ 5

2. NATURALEZA JURÍDICA DE LA INTERVENCIÓN. ........................................................................................................ 6
3. EL PLAZO PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD PÚBLICA DE RESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD...................................... 6
4. EL PROCEDIMIENTO DE RESTAURACIÓN DE LA LEGALIDAD. ...................................................................................... 10
5. DESTINATARIO DE LA ORDEN DE DEMOLICIÓN. ..................................................................................................... 16
6. RÉGIMEN DE LAS EDIFICACIONES UNA VEZ TRANSCURRIDO EL PLAZO PARA DICTAR LA ORDEN DE RESTAURACIÓN DE LA
LEGALIDAD. ........................................................................................................................................................... 18
7. LA LEGALIZACIÓN DE LA OBRA ILEGAL EN EL SUELO NO URBANIZABLE, MEDIANTE LA MINIMIZACIÓN DE IMPACTOS. ............ 18
III. LA EJECUCIÓN DE LA RESTAURACIÓN DEL ORDEN JURÍDICO INFRINGIDO. .............................................22
1. MULTAS COERCITIVAS. ................................................................................................................................... 23

2. EJECUCIÓN SUBSIDIARIA.................................................................................................................................. 24
3. EJECUCIÓN FORZOSA MEDIANTE CUALESQUIERA OTROS MEDIOS PREVISTOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO. .................. 24
IV. EL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE RESTAURACIÓN DE LA LEGALIDAD..................25
V. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR .......................................................................................................28
1. PRINCIPIOS GENERALES QUE HAN DE GUIAR LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN. ............................... 29

2. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR .................................................................................................. 34
3. FASES DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR GENERAL ........................................................................................... 36
a) Actuaciones previas ............................................................................................................................. 36
b) Iniciación .............................................................................................................................................. 37
c) Ordenación del procedimiento ............................................................................................................. 40
d) Instrucción ............................................................................................................................................ 41
e) Resolución ............................................................................................................................................ 43
4. RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN FRENTE A SANCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL....................................... 44
VI. ESPECIALIDAD DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR INFRACCIÓN URBANÍSTICA ......................45
1. LA COMPETENCIA SANCIONADORA EN DISCIPLINA URBANÍSTICA ........................................................... 45

f) Competencias de los municipios .......................................................................................................... 45
ESTEFANÍA MARTÍNEZ MARTÍNEZ 1

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g) Competencias de la Generalitat ........................................................................................................... 46

2. NORMATIVA APLICABLE ........................................................................................................................... 46
3. INFRACCIONES Y SU CLASIFICACIÓN ......................................................................................................... 46
h) Clasificación de las Infracciones. .......................................................................................................... 47
i) Infracciones conexas ............................................................................................................................ 48
5. CUANTÍA DE LAS SANCIONES .................................................................................................................... 48
j) Cuantía por ejecución de obras o instalaciones que no se ajustan a la licencia u orden de ejecución
otorgada. ...................................................................................................................................................... 48
k) Cuantía variable para las multas a imponer por ejecución de obras o instalaciones realizadas sin
licencia u orden de ejecución. ....................................................................................................................... 49
6. GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES URBANÍSTICAS .................................................................................... 51
7. REDUCCIONES EN LAS SANCIONES ........................................................................................................... 53
8. SUJETOS RESPONSABLES .......................................................................................................................... 53
9. RELATIVAS AL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. ..................................................................................... 53
l) Cuestiones incidentales del procedimiento sancionador ..................................................................... 54
m) Caducidad del procedimiento .............................................................................................................. 54
n) Prescripción de las infracciones ........................................................................................................... 56
o) Prescripción de las sanciones ............................................................................................................... 56
VII. EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO FRENTE A LA RESOLUCIÓN SANCIONADORA

URBANÍSTICA. .................................................................................................................................................56
1. PLAZO PARA INTERPONER EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO FRENTE A ACTO EXPRESO Y FRENTE A ACTO
PRESUNTO. ........................................................................................................................................................... 57
2. JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA. ........................................................................................................................ 58

3. CAPACIDAD PROCESAL Y LEGITIMACIÓN. ............................................................................................................. 58
4. POSTULACIÓN............................................................................................................................................... 59
5. AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA. ....................................................................................................... 59
6. TIPO DE PROCEDIMIENTO. ............................................................................................................................... 59
7. PRINCIPALES ARGUMENTOS JURÍDICOS-MATERIALES EN LA DEMANDA FRENTE A UNA SANCIÓN ADMINISTRATIVA URBANÍSTICA.
59
8. LA PRUEBA EN EL CONTENCIOSO FRENTE A LA SANCIÓN URBANÍSTICA ....................................................................... 60
9. EL PETITUM DE LA DEMANDA. .......................................................................................................................... 61
10. LA SUSPENSIÓN DE LA SANCIÓN IMPUESTA. .................................................................................................... 61

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I. REACCIÓN ADMINISTRATIVA ANTE LA ACTUACIÓN ILEGAL
De conformidad con la distribución competencial, derivada del artículo 148.1.3 de la CE, la

competencia para garantizar el cumplimiento de la legalidad urbanística recae sobre las Comunidad
Autónomas a las que se les atribuye la competencia en materia de ordenación del territorio,
urbanismo y vivienda.
En la esfera de sus competencias, la Generalitat regula el régimen urbanístico de la Comunidad

Valenciana en materia de disciplina urbanística, en el Libro III del Decreto Legislativo 1/2021, de 18
de junio, del Consell de aprobación del texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio,
Urbanismo y Paisaje (en adelante TRLOTUP).
El artículo 250 del TRLOTUP, establece que las actuaciones que contravengan la ordenación
urbanística darán lugar a la adopción por la administración competente de las siguientes medidas:
 Restauración del orden infringido y, en su caso, el inicio de suspensión y anulación de

los actos administrativos en los que pudiera ampararse la actuación ilegal.
 Imposición de sanciones a los responsables, sin perjuicio de posibles responsabilidades
civiles o penales.
La esfera jurídica de derechos de los ciudadanos frente a la actuación de las Administraciones

Públicas se encuentra protegida a través de una serie de instrumentos tanto de carácter reactivo,
entre los que destaca el sistema de recursos administrativos o el control realizado por jueces y
tribunales, como preventivo, a través del procedimiento administrativo, que es la expresión clara de
que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, como prescribe el
artículo 103 de la Constitución.
El citado artículo, establece los principios que deben regir la actuación de las Administraciones
Públicas, entre los que destacan el de eficacia y el de legalidad, al imponer el sometimiento pleno de
la actividad administrativa a la Ley y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en
el procedimiento, constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado
equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los
derechos de la ciudadanía y de las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad
en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen sus
titulares.

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Estas actuaciones “ad extra” de las Administraciones cuentan con mención expresa en el artículo
105 de la CE, que establece que la Ley regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a
través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de
elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, así como el procedimiento a través
del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia a
los interesados.
Una gran parte de la pericia del Letrado, en la defensa de los derechos de sus representados
frente a la reacción de la Administración a los actos de indisciplina urbanística, estriba en el
conocimiento del procedimiento administrativo en el que se desenvuelve la restauración de la
legalidad urbanística infringida y la consecuente sanción conexa, pero independiente, por la
infracción cometida.
Por lo tanto, veremos cada uno de estos dos procedimientos (restauración y sancionador) de
manera sucinta y con referencias al procedimiento jurisdiccional correspondiente, el contencioso
administrativo.

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II. EL RESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA INFRINGIDA.
1. Competencia en materia de disciplina urbanística.
La competencia genérica para el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad

urbanística infringida la tienen los municipios (a través de la Alcaldía) y la Consellería competente
(ahora a través de la Agencia Valenciana de Protección del Territorio), de conformidad con lo
establecido en el art. 252.1 del TRLOTUP, en los términos siguientes:
 MUNICIPIO competencia propia en concurrencia con la GV, en el ejercicio de

protección de la legalidad urbanística con carácter genérico, salvo competencia
exclusiva de la GV o intervención de ésta.
 GENERALITAT  competencia propia en concurrencia con el Municipio, cuando se

trate de infracciones graves o muy graves cometidas en terrenos clasificados como
SUELO NO URBANIZABLE.
 GENERALITAT  competencia exclusiva en el caso de obras para las que se necesita

una preceptiva autorización autonómica, de conformidad con el artículo 253. Si el
particular actuase con licencia municipal, aunque ésta hubiere sido otorgada, no
puede suspender la obra directamente, sino que debe impugnar la licencia en los
términos del artículo 65 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local,
y artículo 44 de la Ley 29/1998. Ello sin perjuicio de las medidas que puedan
autorizar las Leyes de Espacios Naturales y Patrimonio Histórico. Si no cuentan con
licencia municipal, la Generalitat suspende la obra y la competencia para resolver el
expediente se remite a las reglas anteriores según la tipología del suelo.
Iniciado el procedimiento por la Generalitat, lo comunica al Municipio que debe abstenerse

de intervenir, sin perjuicio de comunicarle la propuesta de resolución que, en su momento, se
emita.
Si un municipio muestra inactividad o negligencia en el ejercicio de sus competencias propias

de protección de la legalidad y sancionadora, la Consellería podrá asumir la competencia por
sustitución, previo requerimiento, y siempre que la infracción afectara a competencias de la
Generalitat.

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2. Naturaleza jurídica de la intervención.
La jurisprudencia ha seguido una línea uniforme a lo largo del tiempo calificando esta facultad
conferida a la Administración por el ordenamiento jurídico como una “potestad-deber” (STS 8-11-
1978 y 15-02-2012). La calificación de “deber” viene dado por su carácter reglado que ya recogía el
art 179.2 del TR76 al exigir la necesaria motivación de la denegación. La Administración, en el
restablecimiento de la legalidad urbanística, trata en primer lugar de constatar un hecho: se ha
realizado una obra sin licencia o excediéndose de la licencia concedida. Hecha la verificación, no
tiene opción: necesariamente debe actuar y restablecer el orden jurídico conculcado.
El artículo 251 del TRLOTUP indica el carácter inexcusable del ejercicio de la potestad: “La
adopción de las medidas de restauración del orden urbanístico infringido es una competencia
irrenunciable y de inexcusable ejercicio por la administración actuante. Ni la instrucción del
expediente sancionador, ni la imposición de multas exonera a la administración de su deber de
adoptar las medidas tendentes a la restauración del orden urbanístico infringido, en los términos
establecidos en este texto refundido.”
3. El plazo para el ejercicio de la potestad pública de restablecimiento de

la legalidad.
La fecha en que finalizó la obra o cesó el uso del suelo, determina el plazo de caducidad de la
acción que ha sido aumentado paulatinamente por la Comunidad Autónoma Valenciana. La
legislación valenciana ha optado por el plazo de quince años, en el artículo 255 del TRLOTUP.
“1. Siempre que no hubieren transcurrido más de quince años desde la total terminación de
las obras o usos del suelo realizados sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las
condiciones señaladas en la misma, la alcaldía y, en su caso, la Agencia Valenciana de
Protección del Territorio, requerirá a la persona propietaria para que, en el plazo de dos meses,
solicite la oportuna autorización urbanística o ajuste las obras a las condiciones de la licencia
otorgada. El referido plazo, de caducidad de acción de la administración, empezará a contar
desde la total terminación de las obras o desde que cesen los usos del suelo de que se trate.
2. A los efectos previstos en este texto refundido, se presume que unas obras realizadas sin
licencia u orden de ejecución están totalmente terminadas, cuando quedan dispuestas para
servir al fin previsto sin necesidad de ninguna actividad material posterior referida a la propia
obra o así lo reconozca de oficio la autoridad que incoe el expediente, previo informe de los
servicios técnicos correspondientes.

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(…)
5. El plazo de quince años establecido en el apartado primero no será de aplicación a las

actuaciones que se hubiesen ejecutado sobre terrenos calificados en el planeamiento como
zonas verdes, viales, espacios libres o usos dotacionales públicos, terrenos o edificios que
pertenezcan al dominio público o estén incluidos en el Inventario General del Patrimonio
Cultural Valenciano1, o sobre suelo no urbanizable2. En estos casos no existirá plazo de
caducidad de la acción, en cuanto a la posibilidad de restauración de la legalidad y reparación
al estado anterior de los bienes a que se refiere este artículo”.
Dadas las modificaciones sufridas en cuanto a estos plazos el plazo de caducidad de la acción
de restauración que se aplique será el que establece la ley urbanística en vigor, a fecha de
finalización de la actuación urbanística3.
Esto es, debemos determinar previamente en qué momento se finalizó la construcción y, una
vez determinada la fecha, debemos acudir a la Ley urbanística que estuviere en vigor en ese
momento.
A título de ejemplo, y refiriéndose a los supuestos del Suelo No Urbanizable (que suelen ser los
de mayor rigor jurídico) debemos hacer un histórico de las diferentes legislaciones urbanísticas de la
Comunidad Valenciana que han estado en vigor y que han establecido diferentes plazos para el
Suelo No Urbanizable Común (SNUC) y para el Suelo No Urbanizable Protegido (SNUP):
 El Real Decreto 1346/1976, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TR76), en su redacción original, vigente desde el
06/07/1976 al 21/10/1981 el plazo de caducidad era de un año en SNUC y en SNUP.
 TR76, tras la reforma operada por el Real Decreto-Ley 16/1981, vigente del 22/10/1981 al
30/01/2006  el plazo de caducidad era de 4 años en SNUC y en SNUP.
1
Que, en inmuebles, de conformidad con la Ley 4/1998, de 11 de junio, del Patrimonio Cultural
Valenciano, serán los declarados de Interés Cultural y los de Relevancia Local (BIC y BRL).
2
Modificación que proviene del artículo número ciento cuarenta y uno del anexo de la Ley 1/2019,
de 5 de febrero, de la Generalitat, de modificación de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de ordenación
del territorio, urbanismo y paisaje de la Comunitat Valenciana («D.O.C.V.» 7 febrero). Vigencia: 8
febrero 2019, antes era el “suelo sujeto a protección”.
3
Apartado éste que fue introducido por el artículo 95 de la Ley 9/2019, de 23 de diciembre, de la
Generalitat, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la
Generalitat («D.O.C.V.» 30 diciembre). Vigencia: 1 enero 2020

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 Ley 16/2005, de la Generalitat, Urbanística Valenciana (LUV), vigente del 01/02/2006 al

19/08/2014  el plazo de caducidad era de 4 años en SNUC y sin sometimiento a plazo –
NO CADUCA- en SNUP.
 La Ley 5/2014, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje
(LOTUP), en su redacción original, vigente del 20/08/2014 al 07/02/2019  el plazo de
caducidad era de 15 años en SNUC y sin sometimiento a plazo –NO CADUCA- en SNUP.
 La LOTUP, tras la reforma operada por la Ley 1/2019, vigente desde el 08/02/2019 hasta la
actualidad (El Texto Refundido de la LOTUP, no modifica el régimen)  el plazo de
caducidad ya no tiene sometimiento a plazo –NO CADUCA- en SNUC y en SNUP.
1976-1981 1981-2006 2006-2014 2014-2019 2019-ACTUALIDAD

SNUC 1 AÑO 4 AÑOS 4 AÑOS 15 AÑOS NO CADUCA NUNCA
NO CADUCA NO CADUCA
1 AÑO 4 AÑOS NOCADUCA NUNCA
SNUP NUNCA NUNCA
Como vemos no es fácil moverse en dicho régimen jurídico, con gran confusión e inseguridad
jurídica para todos los operadores urbanísticos, tanto en la función pública, como profesionales y
promotores.
Así, para facilitar un poco más los efectos prácticos del instituto de la caducidad de la acción
de la Administración para llevar a cabo la potestad de restauración diremos:
a) VIVIENDAS EN SUELO ZONIFICADO COMO NO URBANIZABLE COMÚN
1º.- Que toda edificación totalmente finalizada antes del 20/08/2014 (fecha en la que entró
en vigor la LOTUP), en SNUC ya es INATACABLE.
Ejemplo: una vivienda finalizada en 2013 (vigente la LUV, plazo de 4 años) en SNUC, por
aplicación del art. 236.5 LOTUP, pudo ser atacada durante dicho plazo de 4 años, es decir
hasta 2017, no más allá.
2º.- Toda edificación totalmente finalizada entre el 20/08/2014 y el 07/02/2019 (fecha en la

que entró en vigor la modificación de la LOTUP por la Ley 1/2019) en SNUC, será ATACABLE
durante un plazo de 15 años desde su finalización.
Ejemplo: una vivienda finalizada en 2017 (vigente la LOTUP original, plazo 15 años), en
SNUC, será atacable hasta 2032, pero no más allá.

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3º.- Toda edificación totalmente finalizada con posterioridad al 08/02/2019 en SNUC, será
ATACABLE y sin sometimiento a plazo de limitación del ejercicio de la potestad de
restauración (NO CADUCA).
Ejemplo: una vivienda finalizada en 2021 (tras la modificación de la LOTUP en SNUC, será
atacable hasta 2030, 2040 o 2050…
b) VIVIENDAS EN SUELO ZONIFICADO COMO NO URBANIZABLE PROTEGIDO
1º.- Toda edificación totalmente finalizada antes del 01/02/2006 (fecha en la que entró en
vigor la LUV), en SNUP ya es INATACABLE.
Ejemplo: una vivienda finalizada en 2004 (vigente el TR76, plazo de 4 años) en SNUP, por
aplicación del art. 236.5 LOTUP, pudo ser atacada durante dicho plazo de 4 años, es decir
hasta 2008, no más allá.
2º.- Toda edificación totalmente finalizada con posterioridad al 01/02/2006 (fecha en la

que entró en vigor la LUV), en SNUP es ATACABLE de forma INDEFINIDA, sin estar sometida
la potestad de restauración a plazo alguno.
Ejemplo: una vivienda finalizada en 2007, en SNUP, es atacable en 2022, 2032, 2042, etc.
Es el artículo 255.6 del TRLOTUP el que sustenta esta argumentación (antes era el 236 de la
LOTUP), el cuál fue introducido por el artículo 95 de la Ley 9/2019, de 23 de diciembre, de la
Generalitat, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la
Generalitat4. Esta es la argumentación vigente y, por tanto, aplicable hoy. Con anterioridad al
01/01/2020, fecha de entrada en vigor dicho artículo, se realizaba otra interpretación, a partir de
una doctrina jurisprudencial del TSJCV5. La introducción del art. 255.6 ha solventado
4
(D.O.C.V. 30 diciembre). Vigencia: 1 enero 2020.
5
Con anterioridad al 1/1/2020, fecha de entrada en vigor de la Ley 9/2019, dos eran las interpretaciones
posibles: la primera, si a la entrada en vigor del cambio legislativo no se había aún ganado la prescripción,
entonces debía aplicarse el plazo previsto en la nueva legislación. Frente a esa interpretación, la sentencia del
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 22 de febrero de 2019 (recurso 293/2017),
sostuvo otra muy diferente. A partir de lo establecido en el artículo 1.939 del Código Civil, el Tribunal Superior
de Justicia valenciano entendió que la prescripción comenzada antes de la publicación de la nueva Ley se ha

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definitivamente el problema, y ya no hay duda en la aplicación de estos plazos pero, antes del
01/01/2020, se aplicaron otros criterios de determinación de plazos.
4. El procedimiento de restauración de la legalidad.
El procedimiento de restauración de la legalidad se regula en los artículos 255 a 260 del Texto
Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, aprobado por Decreto
Legislativo 1/2021, de 18 de junio, resultando también aplicable al mismo el artículo 82 de la Ley
39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas, respecto al trámite de audiencia, el artículo 21.1.s) de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local, en cuanto a la competencia y el Real Decreto
1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para
la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de
naturaleza urbanística.
La restauración de la legalidad tiene la finalidad de devolver la legalidad a la situación

planteada, cuando se haya ejecutado un acto que requiera licencia urbanística u orden de
ejecución, sin que haya sido otorgada o en los casos en que, habiendo sido concedida la licencia u
orden de ejecución, no se ajustan las obras a la misma.
Se presume que unas obras realizadas sin licencia u orden de ejecución están totalmente
terminadas cuando quedan dispuestas para servir al fin previsto, sin necesidad de ninguna actividad
material posterior referida a la propia obra o así lo reconozca de oficio la autoridad que incoe el
expediente, previo informe de los Servicios Técnicos correspondientes.
Siempre que no hubieren transcurrido más de quince años desde la total terminación de las
obras o usos del suelo realizados sin licencia, u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones
señaladas en la misma, la alcaldía y, en su caso, la Agencia Valenciana de Protección del Territorio,
se requerirá a la persona propietaria para que, en el plazo de dos meses, solicite la oportuna
autorización urbanística o ajuste las obras a las condiciones de la licencia otorgada.
No obstante lo anterior, si en la obra se aprecia manifiesta ilegalidad sin posible subsanación, se

podrá relevar a la parte interesada de solicitar licencia, confiriéndole directamente trámite de
audiencia por un mes para poder alegar respecto a la incoación de expediente de restauración de la
legalidad.
de regir por el plazo de prescripción de la Ley antigua, aunque en el momento de la entrada en vigor de la Ley
nueva todavía no se hubiera consumado aquella prescripción.

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Como hemos visto, el plazo de quince años no será de aplicación a las actuaciones que se
hubiesen ejecutado sobre terrenos calificados en el planeamiento como zonas verdes, viales,
espacios libres o usos dotacionales públicos, terrenos o edificios que pertenezcan al dominio
público o estén incluidos en el Inventario General del Patrimonio Cultural Valenciano, tampoco será
de aplicación sobre suelo no urbanizable. En estos casos no existirá plazo de caducidad de la acción,
en cuanto a la posibilidad de restauración de la legalidad y de la reparación al estado anterior de los
bienes referidos.
El mero transcurso del plazo de quince años, al que se refiere el punto anterior, no conllevará la
legalización de las obras y construcciones ejecutadas sin cumplir con la legalidad urbanística y, en
consecuencia, mientras persista la vulneración de la ordenación urbanística, no podrán llevarse a
cabo obras de reforma, ampliación o consolidación de lo ilegalmente construido.
No obstante, con la finalidad de reducir el impacto negativo de estas construcciones y

edificaciones, la administración actuante podrá ordenar la ejecución de las obras que resulten
necesarias para no perturbar la seguridad, salubridad, y el ornato o paisaje del entorno.
El procedimiento para llevar a cabo la restauración de la legalidad será el siguiente:
I. ACTUACIONES PREVIAS Y REQUERIMIENTO PREVIO DE LEGALIZACIÓN
El expediente se abre, de oficio o por denuncia de persona interesada, lo que da lugar a

inspección e informe de los Servicios Técnicos Municipales, en el que se dará cuenta de la
comprobación sobre los actos que se han ejecutado sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse
a sus determinaciones y sobre la compatibilidad de dichos actos con el planeamiento urbanístico.
A la vista del resultado del informe, si las obras terminadas pueden ser legalizadas y son
compatibles con el planeamiento urbanístico, el Alcalde requerirá al propietario para que, en el
plazo de dos meses, legalice su situación solicitando la oportuna autorización urbanística o
ajustando las obras a las condiciones de la autorización concedida.
No obstante, si de la comprobación de los Técnicos se apreciara manifiesta ilegalidad sin

posible subsanación, se podrá relevar al interesado de solicitar licencia, confiriéndole directamente
trámite de audiencia, por un mes, para poder alegar respecto a la incoación de expediente de
restauración de la legalidad.

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Cuando los actos de edificación o uso del suelo se realizasen con licencia u orden de
ejecución, pero sin ajustarse a las condiciones en ella establecidas, la alcaldía, de oficio o a
instancia de parte interesada, se dirigirá a la empresa promotora, constructora y a la dirección
técnica, señalándoles las anomalías observadas y concediéndoles el plazo de diez días para alegar
lo que a su derecho convenga. La falta injustificada de contestación, dentro de dicho plazo, implica
la aceptación de las irregularidades señaladas, por lo que se acordará de modo inmediato, por la
alcaldía, la paralización de las obras o la prohibición de los usos, con comunicación a las compañías
suministradoras de servicios públicos.
La misma regla será de aplicación a las obras ejecutadas, o en ejecución mediante

declaración responsable, cuando esta sea exigible, que se aparten del proyecto adjunto a dicha
comunicación o no se ajusten plenamente a la ordenación urbanística.
Si, por las partes responsables, se aduce la conformidad de la licencia u orden de ejecución
con la actuación urbanística, se les convocará para que, dentro de los quince días siguientes, se
personen en el lugar donde esta se venga desarrollando, examinándose los pormenores de la
misma conjuntamente con la inspección urbanística y extendiéndose la correspondiente acta
suscrita por todas las personas comparecientes, a la vista de la cual la alcaldía se pronunciará según
proceda, permitiendo la prosecución de la actividad o especificando un plazo para su adecuación a
las condiciones de la licencia, vencido el cual sin que esta se produzca tendrá lugar la paralización.
En los supuestos de obras no legitimadas por autorización urbanística, o disconformes con

ella, el acuerdo de suspensión requerirá a la parte interesada para que, en el plazo de dos meses
contados desde la notificación de la suspensión, solicite la oportuna licencia o autorización
urbanística que corresponda o, en su caso, ajuste las obras a la autorización urbanística concedida.
En todos los supuestos en que se acuerde la paralización de obras o actuaciones, la parte

interesada tendrá que retirar los elementos, materiales o maquinaria preparados para ser
utilizados, en el plazo de los cinco días siguientes a la notificación de la orden de paralización. En el
caso de que la parte interesada no hubiera procedido a la retirada de los materiales y maquinaria, la
autoridad que suspendió las obras podrá retirarla o precintarla, a costa de la persona interesada.
Los materiales y maquinaria retirados quedarán a disposición de la persona interesada, que
satisfará los gastos de transporte y custodia.
Tras el requerimiento de legalización:

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— Si el interesado solicitara la oportuna autorización urbanística, o ajustara las obras a

las condiciones de la licencia otorgada, se emitirá Resolución de legalización. Regirán
para la solicitud, tramitación y resolución de legalización, las mismas reglas establecidas
para las aprobaciones o licencias que deban ser otorgadas6.
— Si el interesado no solicitara la licencia o autorización urbanística, en el plazo de dos

meses, o si la misma fuese denegada por ser su otorgamiento contrario a las
prescripciones de la normativa urbanística, el Alcalde acordará la incoación del
expediente de restauración.
II. INICIO DEL EXPEDIENTE DE RESTAURACIÓN DE LA LEGALIDAD INFRINGIDA
El expediente de restauración de la legalidad se incoará con base a los antecedentes que han
sido indicados en el apartado anterior, y si se dio trámite de audiencia frente a la incoación, con
simultaneidad al requerimiento de legalización, se continuará con el expediente una vez finalizado
el plazo de legalización.
El Ayuntamiento deberá comunicar al Registro de la Propiedad el inicio del procedimiento de

restauración de la legalidad, para su publicidad y la práctica de los asientos que procedan, conforme
a la Legislación hipotecaria, al Capítulo VII del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se
aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria, sobre
inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística.
Iniciado el procedimiento, podrán adoptarse por el órgano competente, para la resolución de

éste todas las medidas cautelares que sean necesarias para garantizar la eficacia de la resolución
final. El acuerdo de adopción deberá ser motivado.
III. INSTRUCCIÓN DEL EXPEDIENTE DE RESTAURACIÓN DE LA LEGALIDAD INFRINGIDA
Informadas las alegaciones frente a la incoación del expediente, se solicitarán, en su caso, los
informes que resulten preceptivos y se emitirán los correspondientes informes técnicos y jurídicos
con la valoración de las obras ejecutadas, su compatibilidad o incompatibilidad con el
6
En caso de que el interesado solicite licencia, deberá aportar el correspondiente proyecto técnico visado, de
conformidad con el artículo 2.c) del Real Decreto 1000/2010, de 5 de Agosto, sobre Visado Colegial
Obligatorio: “deberá aportarse el Visado Colegial en los proyectos de ejecución de edificación y certificado
final de obra que deban ser aportados en los procedimientos administrativos de legalización de obras de
edificación, de acuerdo con la normativa urbanística aplicable”.

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planeamiento, parámetros que infringe, etc. Ello dará lugar al informe-propuesta de la medida de
restauración que proceda, que será notificada a las personas interesadas, con carácter previo a su
adopción por el órgano competente. Dicho trámite de audiencia se exige específicamente en el
artículo 259.1 del TRLOTUP.
Asimismo, se notificará al Registro de la Propiedad a los efectos establecidos en la legislación

estatal del suelo.
Transcurrido el plazo de alegaciones, o desestimadas estas, el órgano competente acordará

la medida de restauración que corresponda, a costa de la persona interesada, concediendo un plazo
de ejecución.
IV. FINALIZACIÓN DEL EXPEDIENTE DE RESTAURACIÓN DE LA LEGALIDAD INFRINGIDA
En virtud del artículo 259.2 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio,
Urbanismo y Paisaje, aprobado por Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, el plazo máximo
para notificar y resolver el expediente de restauración de la legalidad urbanística será de seis
meses, plazo que comenzará a contarse:
a) Si no se ha solicitado la legalización, el día en que finalice el plazo otorgado en el

requerimiento de legalización.
b) Si se ha solicitado la legalización, el plazo se iniciará el día en que se dicte el acto
administrativo resolviendo sobre la licencia urbanística o autorización administrativa de
que se trate.
c) En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado, por causa
imputable a la persona interesada, se interrumpirá el plazo para resolver.
El expediente de restauración de la legalidad, concluirá mediante resolución en la que se

ordenará la adopción, según los casos, de las siguientes medidas:
a) Tratándose de obras de edificación, no legalizables o legalizables no legalizadas de

acuerdo con el procedimiento establecido para ello, las operaciones de restauración
consistirán en la demolición de las edificaciones realizadas ilegalmente.
b) En los casos de demolición indebida, la restauración consistirá en la reconstrucción de
lo demolido, cuando ello resulte procedente.

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c) En el supuesto de parcelaciones ilegales, las operaciones de restauración consistirán

en la reagrupación de las parcelas, la cual, según los casos, podrá venir acompañada de
la roturación de caminos, desmonte o desmantelamiento de servicios, demolición de
vallados y cualesquiera otras que resulten necesarias a tal fin.
d) En función de la actuación de que se trate, las operaciones de restauración consistirán,
además, en la ejecución de todas aquellas operaciones complementarias necesarias para
devolver físicamente los terrenos, edificaciones o usos al estado anterior a la
vulneración.
e) Cuando proceda, la orden de cese definitivo de la actividad.
El artículo 257.2 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y
Paisaje, aprobado por Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, establece que,
complementariamente a las medidas adoptadas, la administración actuante acordará:
a) El cese del suministro de agua, de energía eléctrica, gas y telefonía. A tal efecto, la
administración urbanística actuante notificará la orden de restauración de la legalidad a
las empresas o entidades suministradoras de energía eléctrica, agua, gas y telefonía, a fin
de que procedan, en el plazo de diez días, a la suspensión de los correspondientes
suministros. La suspensión de los suministros sólo podrá levantarse una vez que se haya
procedido a la legalización de las obras, usos o edificaciones respectivas, mediante
notificación expresa en tal sentido de la administración a las empresas suministradoras.
b) La inhabilitación de accesos, cuando ello resulte procedente, de acuerdo con el
procedimiento y las garantías establecidos por la legislación estatal vigente.
c) La anotación de la resolución administrativa, ordenando la restauración de la legalidad
infringida en el Registro de la Propiedad, en los términos establecidos en la normativa
registral.
d) La comunicación de la orden de restauración al organismo encargado del Catastro
inmobiliario, para su constancia.
El órgano actuante, podrá suspender la ejecución de la orden de restauración hasta que la

resolución sea firme por vía administrativa. En particular, se puede suspender la ejecución de la
orden de restauración cuando esté en tramitación algún instrumento de planeamiento de
desarrollo del planeamiento general o de la gestión urbanística, se pudiese legalizar la actuación
afectada sin licencia de forma sobrevenida, y la hiciera innecesaria una vez aprobado el
instrumento.

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También se suspenderá la ejecución de la orden de derribo cuando concurran todas las

circunstancias siguientes:
a). Que la parte interesada acredite que ha pedido, en la forma debida, las licencias o
autorizaciones necesarias por la legalización, así como la documentación que debe
acompañar la solicitud de las licencias o las autorizaciones.
b). Que la parte interesada formalice, ante la administración, una garantía en cuantía no
inferior al 50% del presupuesto de las actuaciones de reposición, mediante alguna de las
formas admitidas en la legislación de contratos de las administraciones públicas.
5. Destinatario de la orden de demolición.
Los arts. 250 y siguientes del TRLOTUP, regulan el procedimiento de protección de la

legalidad urbanística vulnerada refiriéndose, a la “persona propietaria o persona interesada” para
identificar al sujeto pasivo de dicho procedimiento.
Sin embargo, téngase en cuenta que las medidas de protección de la legalidad urbanística y
el restablecimiento del orden jurídico perturbado, tienen carácter real y alcanzan a las terceras
personas adquirentes de los inmuebles objeto de tales medidas, por ello, se requiere de la
Administración el traslado de todas las actuaciones (incoación, informe-propuesta de medida de
restauración y resolución, al Registro de la Propiedad).
Esta terminología, sumamente ambigua ante la ausencia de una delimitación del sujeto
pasivo de los expedientes de restauración del orden vulnerado, admitiría la interpretación de que
puede dirigirse el procedimiento tanto frente al promotor de las obras, como frente al propietario
de la finca donde se realizan.
Tal y como establece el artículo 252.2 del TRLOTUP, la medida de suspensión inmediata de
las obras en curso de ejecución que se efectúen sin licencia, o sin ajustarse a sus determinaciones,
puede ser notificada de forma indistinta a la parte promotora, a la persona propietaria, al o la
responsable del acto o, en su defecto, a cualquier persona que se encuentre en el lugar de
ejecución, realización o desarrollo, y esté relacionada con las obras, así como a las compañías
suministradoras de servicios públicos, para que suspendan el suministro.
Ahora bien, la orden de demolición es un acto administrativo finalizador del procedimiento,

cuyos efectos se distancian notablemente de la mera suspensión de las obras. El procedimiento de
protección de la legalidad urbanística es un procedimiento especial de naturaleza reparadora, cuya

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finalidad es la restauración del ordenamiento urbanístico conculcado. Constituye una reacción

administrativa en el que prima el interés público, pudiendo paralizarse las obras de forma cautelar y
hasta dictarse la demolición, si no se insta su legalización o ésta no es posible.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo señala que el control de la legalidad urbanística no se

articula en un expediente ordinario, sino sumario y de contenido limitado, en el que adquiere
fundamental relevancia el requerimiento al responsable de la obra para que éste cumpla la carga
jurídica impuesta legalmente. La acción dirigida para restaurar la legalidad, ha de entenderse con el
propietario o poseedor actual, aun cuando no haya sido el responsable de las obras realizadas sin
licencia, por cuanto solo él tiene la posibilidad de proceder a la restauración del orden urbanístico
infringido. En este sentido, nos encontramos con la STS de 30 de junio de 2000, la cual declara que la
orden de demolición se dirige contra el propietario del inmueble, en obligación que éste asume
propter rem (como propietario de la cosa) y que no puede enervarse con la cualidad de tercero
registral de buena fe.
En idénticos términos se dicta la STSJ de la Comunidad Valenciana de 25 de enero de 2002,

que, a este respecto, determina que: “la orden de demolición de la construcción ilegalizable no
puede dirigirse sino contra el propietario o superficiario de la misma, único legitimado civilmente
para la tal demolición, pues el mero promotor o constructor no propietarios no tienen la facultad
dominical de destruir la edificación, y ello sin perjuicio de las acciones civiles que pudieran ejercitarse
entre ellos en cuanto al coste de la demolición u otros perjuicios imputables a uno u a otro». Criterio
que es respaldado por la STSJ de Andalucía, Sevilla, de 12 mayo 2011.
De esta manera, la acción de protección de la legalidad urbanística viene a constituir una

especie de obligación propter rem. Estando los propietarios obligados a realizar las acciones
tendentes a dicha restauración, con independencia de que hayan ejecutado o promovido las obras.
La resolución dictada por el órgano administrativo, en virtud de la cual se ordene la

realización de un acto de ejecución material, deberá ser notificada al particular interesado (en el
presente caso, propietario). Es decir, se anuda la eficacia del acto material de mandato a la
notificación del mismo, pues sólo una vez comunicada la orden de demolición cabe que el
destinatario de la misma conozca su existencia y adopte la decisión: acatar su contenido y realizar lo
ordenado o bien desobedecer el mandato.
En caso de incumplimiento del requisito de notificación del acto administrativo en el que se

instrumenta la orden o mandato, en tanto que tal comunicación no se produzca al interesado
(propietario), carecerá de eficacia. Así, la STSJ de la Comunidad Valenciana de 23 de octubre de 2009,

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consideró nula la demolición acordada en el procedimiento de restauración de la legalidad

urbanística que fue notificada a la empresa promotora, y no a los interesados directos, por
considerar que su falta de participación en el proceso provocaba indefensión.
En resumen, las órdenes de demolición deben dirigirse contra las personas propietarias y no
contra el promotor, ya que son las personas propietarias las obligadas a realizar las acciones
tendentes a la restauración de la legalidad urbanística. La falta de notificación de esta orden a las
personas propietarias daría lugar a la nulidad del acto administrativo, circunstancia que podría ser
puesta de relieve en un procedimiento contencioso-administrativo.
6. Régimen de las edificaciones una vez trans currido el plazo para dictar la
orden de restauración de la legalidad .
El mero transcurso de los plazos que han sido expuestos no conlleva la legalización de las
obras y de las construcciones ejecutadas, quedando las mismas en una suerte de “congelación” con
lo construido, en un régimen de fuera de ordenación, en el que mientras persista la vulneración de
la ordenación urbanística no podrán llevarse a cabo obras de reforma, ampliación o consolidación
de lo ilegalmente construido. Ello, no obstante, con la finalidad de reducir el impacto negativo de
estas construcciones y edificaciones, la administración podrá ordenar obras necesarias para no
perturbar la seguridad, salubridad y el ornato o paisaje del entorno.
Téngase en cuenta además el artículo 28.4 del Decreto Legislativo 7/2015, por el que se
aprueba el texto refundido de la ley del suelo y rehabilitación urbana, referido a la obligación de
inscribir en el Registro de la Propiedad la terminación de las obras de construcciones, edificaciones
e instalaciones fuera de ordenación urbanística y respecto de las cuales ya no proceda su
demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes, que obliga a los
ayuntamientos a dictar resolución sobre la situación urbanística de estos inmuebles, para que así
conste en nota al margen de la inscripción en el Registro. En caso de omisión de tal resolución,
serán los propios ayuntamientos los responsables de cualquier perjuicio que se pueda producir en
la compra de buena fe de estas edificaciones, teniendo que indemnizar al adquirente por los daños
económicos de una posible sobrevaloración, causada por no hacer constar su situación urbanística
de la propiedad.
7. La legalización de la obra ilegal en el suelo no urbanizable, mediante la

minimización de impactos.

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La rigurosa regulación en materia de disciplina urbanística para el Suelo NO Urbanizable, ha

venido de la mano de una suerte de “amnistía” para aquellas viviendas en suelo no urbanizable, sea
común o sea protegido, que han quedado “patrimonializadas” por los propietarios, al no haber
ejercido en plazo su potestad de restablecimiento de la legalidad infringida.
La falta de aplicación normativa, y de intervención administrativa, han propiciado que dichas

viviendas construidas al margen del planeamiento se hayan puesto en uso sin contar con los
servicios necesarios. La existencia de graves riesgos sanitarios originados por vertidos
incontrolados, debido a la falta de instalaciones de saneamiento, están provocando la afección a
terrenos y problemas medioambientales relativos a vertidos, fraccionamiento de hábitats, deterioro
del paisaje, etc.
Por ello, de la mano de la modificación de la LOTUP, operada por la Ley 1/2019, de 5 de

febrero de la Generalitat, se ha buscado una solución para regularizar la situación urbanística de las
viviendas construidas antes del 20 de agosto de 2014. Se calcula que son aproximadamente unas
350.000 viviendas y la mayor parte de ellas se sitúan en los municipios de Elche, Alicante,
Crevillente, Onda, Alzira y Llíria, que tienen más de 100 Ha de superficie susceptible de
minimización de impactos.
La minimización es un procedimiento administrativo regulado en los vigentes artículos 228 al

231 del TRLOTUP que pretende, tal y como su nombre indica, “minimizar” (paliar/evitar/disminuir)
los impactos que sobre el territorio y el medio ambiente producen o han producido viviendas
ilegalmente implantadas en Suelo no Urbanizable. No implica reclasificación del suelo, ni
transformación jurídica alguna en el planeamiento.
Existen dos procedimientos de regularización mediante minimización:
DSI: Declaración de situación Individualizada de Minimización de Impacto Territorial,

adoptada por el Pleno del Ayuntamiento que se trate.
PEMIT: Procedimiento colectivo mediante Plan Especial de regularización de viviendas y de
minimización de impacto territorial, aprobado por la Generalitat Valenciana y tramitado por
el Ayuntamiento que se trate.
Entrar en uno o en otro procedimiento dependerá de la densidad de viviendas por ha, siendo
los técnicos municipales los que decidan cuando exista duda, si por la implantación de los servicios
que deben ser suministrados conviene un régimen u otro.

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Las obras de minimización que les serán exigidas a los propietarios de las viviendas para
obtener esta regularización son las siguientes:
 Mejora de acceso y caminos

 Acondicionamiento de saneamiento y abastecimiento de agua potable
 Sistema de recogida de residuos
 Suministro eléctrico y alumbrado
 Medidas de mitigación frente a riesgos de inundación
 Medidas de prevención de incendios forestales
 En ocasiones, suelo para servicios públicos (viales o caminos, residuos, bombeos, EDAR,
transformación eléctrica, plantas solares, etc.
Aunque, debemos tener claro que las obras de minimización no son asimilables a las propias
de un proceso de desarrollo urbanístico.
Este régimen tampoco afecta a las viviendas construidas antes del año 1975, que se asimilan
a las edificadas con licencia por mor de D.T. vigesimosexta del TRLOTUP7, pero ello no obsta que
7
Disposición transitoria vigesimosexta. Situación de determinadas edificaciones aisladas sin
licencia.
“Las edificaciones aisladas en suelo no urbanizable, construidas con anterioridad a la entrada en
vigor de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana, y que no posean licencia urbanística municipal para su ubicación en esta clase

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éstas, si están enclavadas o próximas a un ámbito de minimización densa (Plan Especial MIT)
puedan incluirse o participar, para dotarlas de algún servicio básico y mejorar su huella ambiental, a
solicitud de las personas propietarias interesadas, dada la oportunidad del coste.
La inclusión en un expediente de minimización, sea aislado o colectivo, conlleva la suspensión

de los expedientes de restablecimiento de la legalidad y de ejecución de las órdenes dictadas.
Las viviendas, tras la tramitación del procedimiento de minimización y, una vez concluidas las
infraestructuras programadas para la minimización del impacto territorial, podrán ser legalizadas,
mediante la solicitud de la preceptiva licencia de obras de legalización a los efectos de acreditar que
el inmueble cumple lo establecido en el plan especial de la actuación de minimización de impacto
territorial o en la DSI. En estos supuestos, no son de aplicación los requisitos para las viviendas
unifamiliares regulados en el artículo 211.1.b del TRLOTUP, en cuanto a los parámetros para la
vivienda aislada y familiar.
En estas edificaciones no se podrá conceder ninguna licencia de obra o uso que implique una
ampliación de la edificabilidad patrimonializada, ni siquiera con elementos desmontables
provisionales, aunque el plan y la licencia de minimización sí podrá regular la autorización futura de
obras de reforma interior, o para la ejecución de pequeños elementos auxiliares, que no
incrementen edificabilidad.
Si existiera orden de demolición, con Sentencia, también podrán regularizarse mediante la

minimización, si bien hemos de tener en cuenta lo siguiente:
 Sentencias de la jurisdicción penal: en las que se indica que se proceda la

demolición. Habrá de tramitarse incidente de ejecución de sentencia y será el Juez
quien indicará si cabe o no la minimización.
 Sentencias de la jurisdicción contencioso-administrativa: si únicamente son
declarativas del acto, esto es, que la orden de demolición fue dada conforme a
Derecho, en mi opinión, no se requeriría incidente de ejecución de sentencia. Si la
Sentencia ordenaba explícitamente la demolición de las obras, debería también
tramitarse incidente de ejecución de sentencia para determinar si ha lugar a la
minimización.
de suelo, se asimilarán en su régimen a las edificaciones con licencia siempre que estuvieran
terminadas en dicha fecha, sigan manteniendo en la actualidad el uso y las características
tipológicas que tenían a la entrada en vigor de la citada ley y no se encuentren en situación legal de
ruina urbanística.”

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III. LA EJECUCIÓN DE LA RESTAURACIÓN DEL ORDEN JURÍDICO INFRINGIDO.
Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán
proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los
supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley
exijan la intervención de un órgano judicial.
La ejecución forzosa, por las Administraciones Públicas, se efectuará respetando siempre el

principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:
a) Apremio sobre el patrimonio.

b) Ejecución subsidiaria.
c) Multa coercitiva.
d) Compulsión sobre las personas.
Si fueran varios, el medio de ejecución admisible se elegirá el menos restrictivo de la libertad

individual.
Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima, de no hacer o soportar,
podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la ley
expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos
reconocidos en la Constitución.
Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el

obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía
administrativa.
Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, o en los restantes lugares que requieran
la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del
mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.
Los plazos de 15 años y SIN LÍMITE, que hemos visto, son los referidos a la apertura de
expediente por restablecimiento de la legalidad urbanística, pero una vez que el procedimiento ha
finalizado y la orden está emitida y ésta sea firme, estaremos ante otro plazo, el plazo para el
ejercicio de la acción municipal tendente a llevar a cabo la ejecución subsidiaria de las órdenes de
restauración (normalmente demoliciones).

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Hasta la entrada en vigor de la Ley 42/2015, de 5 de octubre de Reforma de la Ley 1/2000, de 7

de enero de Enjuiciamiento Civil, este plazo era de 15 años. Y ello porque, al no existir precepto
expreso al respecto en ninguna legislación urbanística, la Jurisprudencia (cabe citar, entre las diversas
sentencias del Tribunal Supremo al respecto, la de 29 de diciembre de 2010 –rec. 500/2008), había
venido considerando que era de aplicación el plazo general de prescripción de 15 años establecido en
el artículo 1964 del Código Civil (donde se contempla el plazo de prescripción para el ejercicio de
acciones personales que no tuvieran previsto un plazo especial).
Dicho plazo de 15 años que establecía el artículo 1964 del CC, quedó reducido a 5 años en
virtud de la modificación de dicho precepto llevada a cabo, por la Disposición Adicional Primera, de la
citada Ley 42/2015, de 5 de octubre. No obstante, habrá que estar al Régimen Transitorio,
contemplado en la Disposición Transitoria 5ª de la Ley 42/2015, que se remite al artículo 1939 del
Código Civil, en cuya virtud debe entenderse que la prescripción iniciada antes de la referida entrada
en vigor se regirá por la regla anterior (15 años), si bien, si desde dicha entrada en vigor transcurriese
todo el plazo requerido por la nueva norma (cinco años), la prescripción surtirá efecto. Dicho de otro
modo, la prescripción iniciada antes del 7 de octubre de 2015 surtirá efecto en la fecha que antes se
alcance: bien el quinto aniversario de dicha entrada en vigor, bien la fecha en la que finalice el plazo
de 15 años desde su inicio.
El artículo 260 del TRLOTUP, establece que el incumplimiento por parte de la persona
INTERESADA DE LA ORDEN DE RESTAURACIÓN DE LA LEGALIDAD, DARÁ LUGAR A LA ADOPCIÓN
DE LAS siguientes medidas:
1. Multas coercitivas.
Hasta lograr la ejecución de las medidas de restauración por la persona que se encuentre
obligada. Las multas coercitivas se podrán imponer por períodos de un mes y en cuantía de
seiscientos a tres mil euros cada una de ellas, según sean las medidas previstas, con un máximo de
diez. Estas multas coercitivas se impondrán con independencia de las que puedan imponerse con
ocasión del correspondiente expediente sancionador.
En los procedimientos de restauración de la legalidad urbanística, iniciados a partir del 8 de

febrero de 2019, el plazo máximo para imponer multas coercitivas o culminar el procedimiento de
ejecución forzosa por los medios legales será de tres años desde que se notifique la orden de
ejecución. Transcurrido ese plazo, la administración deberá, preceptivamente, proceder a la
inmediata ejecución subsidiaria.

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El incumplimiento de las órdenes de suspensión también dará lugar a la ejecución subsidiaria

por la administración urbanística actuante o a la imposición de multas coercitivas. En el caso de
imposición de multas coercitivas, cada diez días se podrá imponer una multa entre doscientos y dos
mil euros, determinándose la cuantía con criterios de proporcionalidad teniendo en cuenta la
entidad y trascendencia de la actuación urbanística de que se trate. Por este concepto, no podrán
imponerse más de diez multas coercitivas.
2. Ejecución subsidiaria.
Ejecución subsidiaria por parte de la administración actuante y a costa de la persona

interesada. Transcurrido el plazo de cumplimiento voluntario derivado de la última multa coercitiva
impuesta, la administración actuante estará obligada a ejecutar subsidiariamente las
correspondientes órdenes, a cargo del interesado o interesada.
3. Ejecución forzosa mediante cualesquiera otros medios previstos en el

ordenamiento jurídico.
Se establece como supuesto expropiatorio, por incumplimiento de la función social de la

propiedad, la realización de actos que constituyen infracción urbanística muy grave. La resolución
que ponga fin al expediente de restauración podrá establecer, en estos casos, que transcurrido el
plazo otorgado para la ejecución de la orden de restauración, sin que esta se cumpla por la persona
interesada, se inicie el procedimiento expropiatorio de la finca en que se hubiera cometido la
infracción, sin derecho a la indemnización por las obras, construcciones, usos o actividades
determinantes de la infracción
Con independencia de lo anterior, la administración actuante dará cuenta del

incumplimiento al Ministerio Fiscal, a los efectos de la exigencia de la responsabilidad penal que
pudiera proceder.
Mientras que la persona interesada no ejecute plenamente la orden de restauración de la

legalidad urbanística:
1. Las construcciones, edificaciones, instalaciones y demás elementos pendientes de demolición,

no darán derecho a efectos del pago de justiprecio expropiatorio, de indemnización de daños y
perjuicios, o de otro tipo de compensación económica.

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2. La persona propietaria de la construcción, edificación, instalación y demás elementos

pendientes de demolición, quedará provisionalmente inhabilitado, hasta que se acredite la
restauración, para ser beneficiario de subvenciones, incentivos fiscales y cualesquiera otras
medidas de fomento de los actos y actividades que precisen de autorización o licencia
urbanística. También quedará provisionalmente inhabilitado para asumir o ejercer la función de
agente urbanizador o empresa constructora en un programa de actuación.
IV. EL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE RESTAURACIÓN DE LA

LEGALIDAD
El proceso contencioso-administrativo sirve al enjuiciamiento de la actividad administrativa,

por lo que gravita en torno a un acto o disposición cuya nulidad se pretende. El sistema procesal de
control de la actividad administrativa se funda en varios principios que afectan al objeto sobre el que
se proyecta con plena jurisdicción, por lo que no sólo estamos ante un proceso revisor de la legalidad
de la actuación de la Administración, sino que además brinda tutela judicial efectiva a la persona
interesada:
1) No es, en rigor, un proceso entre partes sino un proceso frente al acto administrativo, que
es el que se enjuicia, aunque la autoría de éste imponga la presencia formal de una parte -la
Administración Pública-.
2) El control judicial se produce, normalmente, ex post facto, una vez dictado el acto y, a
menudo, desplegados sus efectos jurídicos, que la ley declara ejecutivos.
3) No existe la posibilidad de prevenir en el proceso administrativo el resultado lesivo de un

acto futuro antes de haberse dictado, con la sola posible excepción de que se articulase como
pretensión de plena jurisdicción respecto a un acto anterior impugnado.
4) La pretensión que se puede ejercitar frente al acto justiciable es, prima facie, la de nulidad,
que se puede acompañar, bajo condición del éxito de aquélla, de pretensiones de plena
jurisdicción, indemnizatorias, o de reconocimiento de situación jurídica individualizada.
5) No son admisibles en el contencioso-administrativo las acciones que rigen en el proceso

civil, como las acciones meramente declarativas, las constitutivas, las negatorias o las de
jactancia.

Junio-2022
Por tanto, sólo son viables pretensiones de nulidad y, en su caso, de condena a dar, hacer o
no hacer, supeditadas a la declaración de nulidad. O sea, si el acto es nulo, cabe agregar la
pretensión de restauración de una situación jurídica individualizada.
6) No todo acto es recurrible, sino sólo los que dispongan de cierta aptitud jurídica: que no
sean de mero trámite; que no hayan ganado firmeza; que hayan agotado la vía impugnatoria
previa; que no hayan sido consentidos, etc. (ejemplo medidas cautelares o suspensión de las
obras, pero no el inicio del procedimiento de restauración).
7) El objeto del recurso debe limitarse a un núcleo irreductible constituido, de una parte, por
el acto que se impugna y, de otro lado, por la pretensión ejercitada frente a ese acto, que no
puede ser diferente de la articulada ante la Administración.
Ello no impide que se pueda afrontar la impugnación desde una perspectiva diferente a la vía
previa. Así:
 Cabe suscitar hechos nuevos o distintos de los apreciados por la Administración. Además, los
hechos plasmados en el expediente que son presupuesto del acto pueden y suelen ser
controvertidos en el proceso.
 La valoración de la prueba efectuada en el expediente administrativo no conforma una

verdad que no pueda ser discutida, refutada o destruida en el proceso judicial, pese a que los
documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de
autoridad gozan de “presunción de veracidad” (art. 77.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre
PACAP) y el art. 290 del TRLOTUP manifiesta que el personal adscrito a la inspección
urbanística tendrá la consideración de agente de la autoridad, y las Actas gozan de valor
probatorio y presunción de veracidad, sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de los
respectivos derechos o intereses, puedan señalar o aportar los propios administrados.
 Cabe proponer, en el proceso, nueva prueba sin ceñirse a la practicada en la vía

administrativa, ni limitarse a la que no pudo ser allí practicada o la referida a hechos
sobrevenidos.
 Cabe esgrimir motivos nuevos -no pretensiones- no aducidos en las vías precedentes,
existiendo libertad de configuración para su invocación. Así, el fundamental art. 56.1 LJCA
reconoce que "(...)1. En los escritos de demanda y de contestación se consignarán...las

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pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos
procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración (...)".
 Cabe solicitar que el Tribunal entre en el fondo del asunto cuando el órgano revisor
administrativo no lo ha hecho, sin necesidad de retrotraer el procedimiento para que dicho
órgano se pronuncie.
 Recurso extraordinario de revisión, acción de nulidad de pleno derecho y vías

excepcionales. Se trata de casos especiales en que el acto recurrido trae causa de otro que
no es el impugnado, pero del cual deriva. Así sucede si se impugna una decisión que
desestima -o inadmite- un recurso extraordinario de revisión o una solicitud de revisión de
oficio de acto firme por nulidad de pleno derecho.
o En tales casos, el objeto litigioso no lo constituye el acto que de forma mediata

origina la impugnación, sino el acuerdo que decide sobre esas vías impugnatorias de
carácter extraordinario.
o El examen de la pretensión debe ceñirse a lo que realmente se impugna y, por tanto,

el proceso debe versar, de forma exclusiva, sobre tal cuestión. Sólo si el recurso se
estima -por ejemplo, por apreciarse una nulidad radical-, podría afrontarse el fondo
del acto subyacente.
 Los defectos de forma y la alegación de indefensión: según el art. 48.2 de la Ley 39/2015,
PACAP, "(...) el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca
de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de
los interesados".
Si cualquier motivo de nulidad puede ser aducido, aun cuando no se hiciera valer en la vía
previa, no hay razón para impedir que se denuncie por vez primera un defecto de forma que,
a juicio del actor, le haya causado indefensión -que es el requisito para que ese vicio no sea
una mera irregularidad no invalidante-.
Sin embargo, aunque la alegación sería admisible, los Tribunales suelen desestimar las quejas
de indefensión que, de ser real y cierta, tendría que haber provocado su denuncia inmediata,
en el primer trámite posible pues, de lo contrario, pierde credibilidad su alegación posterior.

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Ello no entrañaría la improcedencia preliminar del motivo, aun siendo nuevo, sino el rechazo
de su idoneidad para desencadenar la nulidad del acto fundada en indefensión.
V. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Una vez se ha dictado la orden de restauración, la Administración podrá incoar un

procedimiento sancionador, que nada tiene que ver con las multas coercitivas, según se trate de una
infracción muy grave, por acciones y omisiones tipificadas en el TRLOTUP que constituyan
incumplimiento de las normas urbanísticas relativas al uso del suelo y construcción que afecten a
zonas verdes, espacios libres, dotaciones y equipamientos públicos o al suelo no urbanizable
protegido o a parcelaciones ilegales en suelo sin programación o respecto al que el planeamiento o
autorice su urbanización, o una infracción grave, supuesto en el que se encuentran las acciones y
omisiones tipificadas en la Ley que constituyan incumplimiento de las normas relativas a
parcelaciones, aprovechamiento urbanístico, edificabilidad, uso del suelo, altura, volumen, situación
de las edificaciones y ocupación permitida de la superficie de las parcelas, o la de edificación de estas
en exceso del aprovechamiento subjetivo sin haber cumplido las condiciones de gestión urbanística
exigibles o por infracciones leves, por ejecución de obras o instalaciones sin licencia u orden de ,
cuando sean legalizables por ser conforme con el ordenamiento urbanístico.
El artículo 538.2 del Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprobó el
Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística, establecía expresamente que el
procedimiento sancionador no podía ser iniciado hasta tanto no terminara el de protección de la
legalidad, y que éste no se iniciaría si, antes de terminar el procedimiento de restauración, ésta se
llevase a efecto por el interesado voluntariamente.
Esta cuestión, derogado el ROGTU, no ha vuelto a tener una clara regulación, dado que no
existe alusión alguna en el TRLOTUP, respecto de si cabe iniciar el sancionador simultáneamente o
con carencia del de restauración de la legalidad, no obstante, de la lectura de alguno de sus artículos,
como el 278.3 denota que debe ser previo el de restauración de la legalidad. De otro lado, pensemos
que en el expediente de restauración de la legalidad es en el que se determina el ilícito y sus efectos,
cuestiones necesarias para poder determinar la conducta infractora y los parámetros que ésta
incumple para poder tipificar la sanción a imponer.
En ocasiones se ha invocado ante los Tribunales de Justicia la posible incompatibilidad de

ambos procedimientos, el de restauración y el sancionador, por considerar que la tramitación de
ambos, por una infracción urbanística, podía vulnerar el principio “non bis in idem” de derecho penal

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(aplicable al procedimiento administrativo sancionador), sin embargo, esta vía no ha obtenido éxito
dada la distinta naturaleza de uno y otro procedimiento, siendo compatibles y distintos.
El Tribunal Supremo, entre otras, en su Sentencia de 12 de julio de 2012 dejó dicho que: “La
coercibilidad de la norma urbanística se disocia así en estos dos mecanismos de protección
conectados entre sí y compatibles entre ellos pero perfectamente diferenciables y diferenciados, sin
que su dualidad infrinja, como es obvio, el principio» non bis in ídem» y sin que sea necesario esperar
a que concluya el primero para iniciar o tramitar el segundo”.
Esta independencia de procedimientos da lugar, en ocasiones, a que pueda ganarse a la

Administración el recurso en restauración de la legalidad y no el sancionador o viceversa.
El artículo 276 del TRLOTUP establece que, el procedimiento sancionador, será el establecido
en la legislación general aplicable, por lo tanto, acudiremos a los principios generales de la potestad
sancionadora, en cuanto a que atañen a aspectos más orgánicos que procedimentales, regulados en
la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP) y al procedimiento
administrativo común, así como las especialidades del sancionador, establecidos en la Ley 39/2015,
del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LPAC).
1. Principios generales que han de guiar la potestad sancionadora de la

administración.
Los principios generales del Derecho penal han servido para nutrir, sin perjuicio de las
debidas adaptaciones, el Derecho administrativo sancionador, artículos 25 y siguientes de la LRJSP.
Los principios más destacables son:
a) Principio de legalidad: Implícitos en el artículo 25.1 de la Constitución, viene recogido en

el artículo 25 de la Ley 40/2015: “1. La potestad sancionadora de las Administraciones
Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de
Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo
establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo
dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril. 2. El ejercicio de la potestad
sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente
atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario. Se trata de principio de aplicación
plena en cuanto a la tipificación de infracciones y sanciones. Ello planteaba problemas en el
caso de la Administración Local, en tanto que no disponen de potestad legislativa propia. Por

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ello, el nuevo Título XI de la Ley Reguladora de la Bases del Régimen Local de 1985
(introducido en 2003) vino a paliar esta situación, regulando con carácter general, las
sanciones de competencia local. Así, las ordenanzas locales, pueden tipificar infracciones y
sanciones al amparo de esta Ley.
b) Principio de irretroactividad: Recogido también en el artículo 25.1 de la Constitución y en

el artículo 26 de la Ley 40/2015: “1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras
vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.
2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al
presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a
la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de
cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición”.
c) Principio de tipicidad: Recogido también en el artículo 25.1 de la Constitución y en el

artículo 27 de la Ley 40/2015: 1. Sólo constituyen infracciones administrativas las
vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin
perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de
abril. Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.
2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones
que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley. 3. Las disposiciones reglamentarias de
desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o
sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni
alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta
identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones
correspondientes. 4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles
de aplicación analógica.”
d) Principio de responsabilidad: A diferencia de lo que sucede en el ámbito penal, en el

administrativo sancionatorio se extiende a las personas jurídicas. A ello se une la mayor
extensión de la responsabilidad, por culpa o negligencia. Artículo 28 de la Ley 40/2015:
“1. Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa
las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de
obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y
los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los
mismos a título de dolo o culpa.

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2. Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una

infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la
situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la
indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida
por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no
satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su
cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
3. Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango
de Ley corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma
solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se
impongan. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible, se
individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada
responsable.
4. Las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar

como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de
infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de
dependencia o vinculación. Asimismo, podrán prever los supuestos en que
determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas
a quienes de ellas dependan o estén vinculadas.”
c) Principio de proporcionalidad: En el plano normativo obliga a la clasificación de las

infracciones y sanciones en leves, graves y muy graves al tiempo que obliga a modular la
sanción a imponer teniendo en cuenta la concurrencia de circunstancias atenuantes y
agravantes. Artículo 29 y 129 de la Ley 40/2015.
1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso

podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.
2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las

infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa para el infractor que el
cumplimiento de las normas infringidas.
3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición

de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida

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idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del

hecho constitutivo de la infracción. La graduación de la sanción considerará
especialmente los siguientes criterios:
a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados.
d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de
la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía
administrativa.
4. Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con
la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes,
el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior.
5. Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra

u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción
más grave cometida.
6. Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de

acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos,
en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.”
e) Principio de prescripción: Afecta no sólo a las infracciones y sanciones sino también al

propio procedimiento sancionador. La interrupción de la prescripción se produce cuando el
interesado tiene conocimiento de la iniciación del procedimiento sancionador y se reanuda si
el procedimiento se paraliza por culpa de la Administración durante más de un mes. Artículo
30 de la Ley 40/2015:
1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las
establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves
prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las
sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las
impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

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2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en

que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o
permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora.
Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un

procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de
prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes
por causa no imputable al presunto responsable.
3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día

siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la
sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.
Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del

procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado
durante más de un mes por causa no imputable al infractor.
En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la

resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción
comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo
legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.”
f) Concurrencia de sanciones (principio non bis in ídem): Nadie puede ser castigado dos
veces por los mismos hechos. Resultan particularmente importantes las relaciones entre las
sanciones penales y las administrativas. Si una conducta está tipificada como delito y encaja
también en un supuesto de infracción administrativa, tiene prioridad el proceso penal
debiendo la administración abstenerse de intervenir. Las sentencias penales de condena,
vinculan a la Administración, que no puede imponer una nueva sanción por los mismos
hechos. Si la sentencia es absolutoria porque los hechos no han existido o no pueden
imputarse al acusado, la Administración queda vinculada por el fallo y no cabe imponer
sanción administrativa alguna. En cambio, si absuelve por no producirse la adecuación a tipo
penal, puede proseguirse en vía administrativa. Regulado en el artículo 31 de la Ley 40/2015:
“1. No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente,
en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

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2. Cuando un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los
mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento, el
órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la
que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la
comisión de la infracción.”
2. Principios del procedimiento sancionador
Además de los anteriores principios que necesariamente se plasman en el procedimiento

sancionador destacan:
a) El Principio de transparencia: El procedimiento se desarrollará de acuerdo con el principio

de acceso permanente. A estos efectos, en cualquier momento del procedimiento, los
interesados tienen derecho a conocer su estado de tramitación y a acceder y obtener
copias de los documentos contenidos en el mismo. Asimismo, y con anterioridad al trámite
de audiencia, los interesados podrán formular alegaciones y aportar los documentos que
estimen convenientes. El acceso a los documentos que obren en los expedientes
sancionadores ya concluidos, se regirá por lo dispuesto en el artículo 13 y 71 de la Ley
39/2015 y Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico.
b) Posibilidad de reconocimiento y pago voluntario: De conformidad con el artículo 85 de la

Ley 39/2015, iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su
responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que
proceda. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, o bien quepa imponer
una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario, pero se ha justificado la
improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier
momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo
relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización
por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.
En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano

competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 %
sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas
reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del
procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de
cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

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El porcentaje de reducción indicado podrá ser incrementado reglamentariamente.
c) Órgano no prevenido: se produce la distinción entre la fase instructora y la resolutoria que

no pueden corresponder al mismo órgano. Artículo 63 de la Ley 39/2015: “1. Los
procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del
órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la
sancionadora, que se encomendará a órganos distintos.”
d) Plazo de caducidad y plazo de prescripción: Cuando de las actuaciones previas se concluya

que ha prescrito la infracción, el órgano competente acordará la no procedencia de iniciar
el procedimiento sancionador. Igualmente, si iniciado el procedimiento se concluyera, en
cualquier momento, que hubiera prescrito la infracción, el órgano competente resolverá la
conclusión del procedimiento, con archivo de las actuaciones. En ambos casos, se
notificará a los interesados el acuerdo o la resolución adoptados. Asimismo, cuando haya
transcurrido el plazo para la prescripción de la sanción, el órgano competente lo notificará
a los interesados. Transcurridos dos meses desde la fecha en que se inició el
procedimiento sin haberse practicado la notificación de éste al imputado, se procederá al
archivo de las actuaciones, notificándoselo al imputado, sin perjuicio de las
responsabilidades en que se hubiera podido incurrir.
De conformidad con el artículo 95 de la Ley 39/2015, la caducidad no producirá por sí sola

la prescripción de las acciones de la Administración, pero los procedimientos caducados no
interrumpirán el plazo de prescripción.
En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse
producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido
se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el
nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de
prueba y audiencia al interesado.
Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al

interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

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3. Fases del Procedimiento Sancionador General
Una de las principales novedades que trajo la Ley 39/2015, es que integra en el
procedimiento administrativo común, las particularidades del procedimiento sancionador y deroga el
antiguo Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto Real
Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.
El procedimiento sancionador, establecido en la Ley 39/2015, se configura como un

procedimiento común, con unos derechos y garantías mínimas, pudiendo concretarse ciertos
extremos en el ejercicio de las competencias locales a través de normas reguladores específicas; tales
como el órgano competente para resolver, plazos, y distintas especialidades debido a la materia.
Consecuentemente con lo anterior, las unidades orgánicas que tramitamos e instruimos
procedimientos sancionadores, tenemos que estar a lo dispuesto en la citada Ley 39/2015, y para
todo aquello que no se establece en dicha Ley, se deberá acudir a las normas sectoriales en vigor.
a) Actuaciones previas
Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período
de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto, y la
conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora, las actuaciones previas se

orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la
incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar
responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.
Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de
investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u
órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución
del procedimiento.
Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente para iniciar o

instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia inaplazable y
para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar de forma motivada las
medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas. Las medidas provisionales
deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento,

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que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto
del recurso que proceda.
En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho
plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las
mismas.
De acuerdo con lo previsto en los dos apartados anteriores, podrán acordarse medidas
provisionales, en los términos previstos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.
b) Iniciación
Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo

del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la
sancionadora, que se encomendará a órganos distintos.
Se considerará que un órgano es competente para iniciar el procedimiento, cuando así lo

determinen las normas reguladoras del mismo.
En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno
procedimiento. No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos o
conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada,
en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo.
Las denuncias deberán expresar la identidad de la persona o personas que las presentan, y el
relato de los hechos que se ponen en conocimiento de la Administración. Cuando dichos hechos
pudieran constituir una infracción administrativa, recogerán la fecha de su comisión y, cuando sea
posible, la identificación de los presuntos responsables.
La formulación de una petición no vincula al órgano competente para iniciar el

procedimiento sancionador, si bien deberá comunicar al órgano que la hubiera formulado los
motivos por los que, en su caso, no procede la iniciación del procedimiento.
Cuando se haya presentado una denuncia, se deberá comunicar al denunciante la iniciación o

no del procedimiento cuando la denuncia vaya acompañada de una solicitud de iniciación.

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El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento, con traslado de

cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados, entendiendo, en todo
caso, por tal al inculpado. Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas
reguladoras del procedimiento así lo prevean.
De conformidad con el artículo 64, de la LPAC, el acuerdo de iniciación deberá contener al

menos:
a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.

b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones
que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.
c) Identificación del instructor y, en su caso, secretario del procedimiento, con expresa
indicación del régimen de recusación de los mismos.
d) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal
competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer
voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85.
e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar
el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo de
conformidad con el artículo 56.
f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los
plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el
plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado
propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la
responsabilidad imputada.
Excepcionalmente, cuando en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existan

elementos suficientes para la calificación inicial de los hechos que motivan la incoación del
procedimiento, la citada calificación podrá realizarse en una fase posterior, mediante la elaboración
de un Pliego de cargos, que deberá ser notificado a los interesados.
De conformidad con lo previsto en los artículos 56 de la Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, iniciado el procedimiento, el
órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte y
de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la
resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo
con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.

Junio-2022
Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá

resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.
Pago voluntario de la sanción: Una de las principales novedades que trajo la ley 39/2015, es
la relativa al pago voluntario de la sanción en cualquier momento anterior a la resolución final del
procedimiento. Para que se pueda hacer uso de esta opción, las reducciones deben estar
determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y, además, para que sean efectivas
deben ir acompañadas del desistimiento o renuncia a cualquier acción o recurso en vía
administrativa.
La Ley establece que se aplicarán reducciones de, al menos, el 20% sobre el importe de la
sanción propuesta. Por tanto, habrá que estar a lo que disponga cada norma sectorial para
determinar el importe de la reducción a aplicar.
Es significativo, en el art. 64.2.f de la LPACAP que no se menciona cual es el trámite de

audiencia al acuerdo de iniciación, a diferencia de lo que ocurría con el Reglamento derogado que lo
concretaba en 15 días (art. 16.1). La LPAC sí prevé un plazo para alegaciones de 15 días en el
procedimiento sancionador, pero en otro momento procedimental distinto al inmediato al acuerdo
de inicio; dispone el art. 90.2 que “en la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los
determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica.
No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la sanción
revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al
inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince días”.
También concreta un plazo para alegaciones la ley 39/2015 de 10 días, pero en los expedientes de
responsabilidad patrimonial.
Con carácter general, la LPACAP en su art. 82.2 regula el plazo del trámite de audiencia: “Los
interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los
documentos y justificaciones que estimen pertinentes”. Y también es de significar que el legislador sí
ha concretado el plazo de alegaciones, igualmente con carácter general y, por tanto, aplicable a los
procedimientos sancionadores, cuando se aplique la tramitación simplificada del procedimiento: 5
días (art. 96.6.c).
En consecuencia, deducimos de la regulación transcrita que, el plazo de alegaciones en el

procedimiento sancionador tras el acuerdo de inicio debe ser fijado por la Administración en el
referido acuerdo, pudiendo, a tal efecto, usar como referencia el plazo establecido con carácter
general en el art. 82.2: entre 10 y 15 días.

Junio-2022
c) Ordenación del procedimiento
Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada

de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás
diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga
cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la
resolución adoptada.
Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de
acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes
Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado
de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La autenticación del citado
índice garantizará la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el
momento de su firma y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un
mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos.
No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o
de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas,
borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o
entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas,
salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución
administrativa que ponga fin al procedimiento.
El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus

trámites y a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad.
En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de

homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en
contrario, de la que quede constancia.
Las personas designadas como órgano instructor o, en su caso, los titulares de las unidades
administrativas que tengan atribuida tal función serán responsables directos de la tramitación del
procedimiento y, en especial, del cumplimiento de los plazos establecidos.
Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso
simultáneo y no sea obligado su cumplimiento sucesivo

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Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a
la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación.
d) Instrucción
Fase en la que se llevan a cabo los actos de instrucción necesarios para la determinación,
conocimiento y comprobación de los hechos, en virtud de los cuales deba pronunciarse la
resolución, se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el
procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que
requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.
Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento, podrán acreditarse por

cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los
criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.
Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados, o la
naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de
prueba por un plazo, no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse
cuantas juzgue pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los
interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no
superior a diez días.
El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los
interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución
motivada.
Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes, vincularán a las
Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de
autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes, se recojan los hechos
constatados por aquéllos harán prueba de éstos, salvo que se acredite lo contrario. Cuando la
prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo público o
Entidad de derecho público, se entenderá que éste tiene carácter preceptivo. Cuando la valoración
de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento básico de la decisión que se adopte en el

Junio-2022
procedimiento, por ser pieza imprescindible para la correcta evaluación de los hechos, deberá
incluirse en la propuesta de resolución.
La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las

actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas. En la
notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia,
en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.
En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización
implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos,
a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se
practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos.
El órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento, con archivo de las

actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta de resolución, cuando en la
instrucción procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes
circunstancias:
a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.

b) Cuando lo hechos no resulten acreditados.
c) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción
administrativa.
d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o
bien aparezcan exentos de responsabilidad.
e) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.
Una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una
propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados (trámite esencial). La
propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para
formular alegaciones, y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes.
En la propuesta de resolución, se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren

probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos
constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las
pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión,
así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la instrucción

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concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad, y no se haga uso de la facultad prevista en

el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia.
e) Resolución
Además del contenido indicado para la propuesta de resolución, la resolución incluirá la

valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos
básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la
infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración
de no existencia de infracción o responsabilidad.
En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del

procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. No obstante, cuando el
órgano competente para resolver considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad
que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte
cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince días.
La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella
ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones
cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el
mantenimiento de las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado.
Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado

manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo
contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:
a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto
recurso contencioso administrativo.
b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:
1.º No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución

impugnada.
2.º El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los
términos previstos en ella.
Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las

Administraciones, y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado

Junio-2022
determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario, cuya

resolución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento será susceptible de terminación
convencional, pero ni ésta ni la aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer
implicarán el reconocimiento voluntario de su responsabilidad.
La resolución del procedimiento pondrá fin a la vía administrativa
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán

inmediatamente ejecutivos, salvo que:
a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.

b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la
que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.
c) Una disposición establezca lo contrario.
d) Se necesite aprobación o autorización superior.
No se fija un plazo máximo para resolver: una de las cuestiones más importantes a destacar
de la resolución es que la Ley no ha fijado un plazo para la tramitación del procedimiento
sancionador por lo que, si las leyes reguladoras específicas no fijan un plazo máximo, este será de
tres meses y tramitar un expediente sancionador en este plazo, debiendo notificar una propuesta
de resolución, es prácticamente imposible.
4. Recurso potestativo de reposición frente a sanciones de la Administración

Local.
Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos
potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados
directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, de conformidad con los
artículos 123 y siguientes de la LPACAP.
El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera
expreso. Transcurrido dicho plazo, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-
administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.
Si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer

recurso de reposición en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo
con su normativa específica, se produzca el acto presunto.

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El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes y contra la
resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.
Es decir, contra la Resolución, que pone fin a la vía administrativa, puede interponerse
alternativamente:
a) Recurso de Reposición potestativo, en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al

de la recepción la notificación, ante el Alcalde/sa del Ayuntamiento correspondiente, de
conformidad con los artículos 123 y 124 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, o
b) Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante el Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo, a contar desde el día siguiente al de la recepción de la
notificación, de conformidad con el artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Si se optara por interponer el recurso de reposición
potestativo no podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que aquel sea
resuelto expresamente o se haya producido su desestimación por silencio.
Frente a la Agencia Valenciana de Protección del Territorio, asimismo, únicamente cabe recurso
de reposición, en virtud del artículo 25.2 del Decreto 52/2021, de 9 de abril, del Consell, de
aprobación de los estatutos de la Agència Valenciana de Protecció del Territori.
VI. ESPECIALIDAD DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR INFRACCIÓN

URBANÍSTICA
El procedimiento sancionador por la comisión de infracciones urbanísticas se regula en los

artículos 264 y ss del TRLOTUP.
1. LA COMPETENCIA SANCIONADORA EN DISCIPLINA URBANÍSTICA
El art. 286 del TRLOTUP, establece cuáles serán las Administraciones competentes en disciplina
urbanística distinguiendo entre la municipal y la autonómica:
f) Competencias de los municipios
Serán competencias propias de los municipios (salvo cuando la Ley establezca que su ejercicio
corresponde a la comunidad autónoma en régimen concurrente o exclusivo) el ejercicio de:

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 La potestad sancionadora (incluso imponer multas cuya cuantía supere los importes
previstos en la legislación de régimen local).
Los municipios podrán solicitar asistencia y colaboración de la diputación provincial o de la

Consellería de urbanismo.
g) Competencias de la Generalitat
La competencia de la Comunidad Autónoma podrá ser tanto en sustitución de la

competencia municipal como directa. Así:
Competencia propia o directa: en concurrencia con la municipal, cuando se trate de

infracciones graves o muy graves cometidas en terrenos clasificados como suelo no urbanizable.
Iniciado por la Agencia Valenciana de Protección del Territorio perteneciente a la Generalitat
Valenciana, en estos supuestos, el municipio deberá abstenerse de toda actuación en el mismo
asunto desde el momento en que reciba la oportuna comunicación, remitiendo a la administración
autonómica las actuaciones que hasta dicho momento hubiera, en su caso, desarrollado.
2. NORMATIVA APLICABLE
El Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana:
Y las leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común y

Régimen Jurídico del Sector Público, respectivamente.
3. INFRACCIONES Y SU CLASIFICACIÓN
En la Comunidad Valenciana, son infracciones urbanísticas las acciones y omisiones

tipificadas y sancionadas en el TRLOTUP. Cuando un mismo hecho pueda ser tipificado como
infracción en distintas leyes protectoras del territorio, del urbanismo, del paisaje, de los recursos
naturales o del patrimonio histórico, se aplicará solo la sanción más severa de las previstas.
El artículo 265 del TRLOTUP, clasifica las infracciones en muy graves, graves y leves.

Módulo de Acceso al Turno de Oficio Contencioso Administrativo-ICAE
Abril-2018
h) Clasificación de las Infracciones.
CLASIFICACIÓN DE LAS INFRACCIONES URBANÍSTICAS

MUY GRAVE GRAVE LEVE
Son infracciones muy graves las acciones Son infracciones graves las acciones y omisiones
y omisiones tipificadas en TRLOTUP que tipificadas en el TRLOTUP que constituyan Son infracciones leves las infracciones que no
constituyan incumplimiento de las normas incumplimiento de las normas relativas a tengan carácter de grave o muy grave y, en
urbanísticas relativas al uso del suelo y parcelaciones, aprovechamiento urbanístico, todo caso, la ejecución de obras o
construcción que afecten a zonas verdes, edificabilidad, uso del suelo, altura, volumen instalaciones realizadas sin licencia y orden
espacios libres, dotaciones y situación de las edificaciones y ocupación permitida, de ejecución cuando sean legalizables por ser
equipamientos públicos o al suelo no o la de edificción en exceso sin haber cumplido confomes con el ordenamiento urbanístico.
urbanizable protegido. condiciones de gestión exigibles.
Son igualmente infracciones muy graves Son igualmente infracciones graves el incumplimiento
las parcelaciones ilegales en suelo culpable por el agente urbanizador de los
pendiente de programación o respecto al compromisos asumidos con la administración o
que el planeamiento no autorice su propietarios, salvo incumplimiento de plazos no superior
urbanización. a 1/3 del establecido.

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Estas infracciones urbanísticas podrán llevar aparejadas las sanciones siguientes:
o Multa, cuya cuantía se gradúa en la Ley. En todo caso, no cabrá que el coste de las
actuaciones de reposición resulte inferior al beneficio obtenido con la actividad
ilegal por lo que, en estos casos, se incrementará el importe de la multa para que
no exista beneficio alguno para la persona infractora, de conformidad con lo
establecido en el artículo 267.3
o Inhabilitación para asumir la condición de urbanizador o empresario

constructor, por un máximo de cuatro años.
o Inhabilitación p a r a ser concesionario o subcontratista de obras de

urbanización, por un máximo de cuatro años.
Estas dos últimas sanciones de inhabilitación se impondrán cuando medie desobediencia o

engaño, o se incumplieren los compromisos asumidos (salvo plazos) con la administración o los
propietarios. La Administración llevará un registro actualizado de las sanciones de esta naturaleza.
i) Infracciones conexas
En los supuestos en que se instruyera expediente sancionador, por dos o más infracciones
tipificadas entre las que exista relación de causa a efecto, se impondrá una sola sanción, que será
la que corresponda a la más grave en su cuantía máxima. En los demás casos, a los responsables
de dos o más infracciones urbanísticas, se le impondrán las multas correspondientes a cada una
de las diversas infracciones cometidas.
También procederá la imposición de una única sanción, pese a la existencia de varias infracciones
urbanísticas concurrentes, cuando una de ellas haya sido medio imprescindible para cometer la
otra, o cuando de la comisión de una derive necesariamente la de otras. En estos casos se
impondrá la sanción más grave de las que correspondan a las diversas infracciones urbanísticas
cometidas, y dentro de los márgenes establecidos legalmente para ella.
5. CUANTÍA DE LAS SANCIONES
j) Cuantía por ejecución de obras o instalaciones que no se ajustan a la licencia u

orden de ejecución otorgada.

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El legislador establece una regla de cuantía variable, para las multas a imponer por ejecución de
obras o instalaciones realizadas sin licencia u orden de ejecución , según veremos en el apartado
siguiente, y deja en una especie de cajón de sastre o resto, a “Las demás infracciones
urbanísticas”, que serán sancionadas conforme a la horquilla de importes siguiente, por lo que, si
todas las obras, instalaciones y/o usos realizados sin licencia se encuadran en la regla variable, por
contradicción, hemos de entender que esta primera regla que limita el importe de las sanciones,
sólo podrá ser utilizada para aquellas obras o instalaciones que no se ajustan a la licencia u orden
de ejecución otorgada:
a) Las leves, con multa de 300,00 hasta 3.000,00 €.
b) Las graves, se sancionarán con multa de 3.001,00 a 30.000,00 €.
c) Las muy graves, se sancionarán con multa de 30.001,00 a 1.500.000,00 €.
Cuando la suma de la sanción impuesta y del coste de las actuaciones de reposición de los bienes y
situaciones a su primitivo estado, arrojase una cifra inferior al beneficio obtenido con la actividad
ilegal, se incrementará la cuantía de la multa hasta alcanzar el valor del mismo. En ningún caso, la
infracción urbanística puede suponer un beneficio económico para el infractor.
En los casos en que la restauración del orden urbanístico infringido no exigiere actuación material
ninguna, la sanción que se imponga al infractor no podrá ser inferior al beneficio obtenido con la
actividad ilegal.
k) Cuantía variable para las multas a imponer por ejecución de obras o

instalaciones realizadas sin licencia u orden de ejecución.

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MULTAS CON CUANTÍA VARIABLE (CUANDO NO EXISTE NI LICENCIA NI ORDEN DE EJECUCIÓN)

ACCIÓN TIPIFICADA MULTA
Actuaciones ilegales en suelos protegidos : Realizar en terrenos destinados por el planeamiento a zonas
Del 100 al 200 % del valor de las obras ilegales ejecutadas, con un
verdes, espacios libres, dotaciones y equipamientos públicos, o en ámbitos de suelo no urbanizable sujetos
mínimo de 3.000,00 €.
a protección, obras, instalaciones o acciones que incumplan las normas relativas al uso y a la edificación
Del 20 al 30 % del valor en venta de los lotes fraccionados. Se
MUY GRAVE
impondrá en su cuantía máxima si la división realizada lesiona el valor
Parcelaciones en el suelo no urbanizable o en el suelo urbanizable sin programación: Quienes realicen
específico que, en su caso, proteja el ordenamiento urbanístico. En
parcelaciones urbanísticas ilegales en el suelo no urbanizable o en el suelo urbanizable sin programación,
cualquier caso, el importe de la multa no será nunca inferior a la
tipificadas muy graves, o quienes las autoricen,
diferencia entre el valor inicial y el de venta de la parcela
correspondiente.
Infracciones en materia de edificación: Realizar obras de edificación que no correspondan con el uso del
suelo en el que se ejecuten, o que superen la ocupación permitida de la parcela o solar, o la altura, la
superficie o volumen edificables, o que incumplan los retranqueos a linderos o que superen el
aprovechamiento resultante del planeamiento. Entre otras, las siguientes:
a) La realización de acciones constructivas o no constructivas en contra del uso, destino y naturaleza que
corresponda al suelo en el que se ejecuten.
b) El incumplimiento del aprovechamiento urbanístico fijado en el planeamiento.
c) El exceso de edificación sobre la permitida por el planeamiento. Del 25 al 50% del valor de la obra ilegal ejecutada, Con un mínimo de
d) La edificación de sótanos, semisótanos, áticos o entreplantas no permitidos por el planeamiento. 600,00€.
e) El exceso sobre la altura determinada en el planeamiento.
f) El incumplimiento de las reglas de distancia de las edificaciones entre sí y en relación con las vías públicas,
espacios libres y linderos.
g) La edificación en parcelas cuya superficie sea inferior a la establecida como mínima edificable. En este
caso, la multa se graduará en función de la mayor o menor desproporción que exista entre la superficie de
la parcela edificada y la superficie de la parcela mínima según el plan.
h) La demolición de edificaciones no permitida por el planeamiento urbanístico.
i) Ejecución de obras prohibidas en edificios calificados fuera de ordenación.
Actuación en edificios catalogados:
a) Arruinar o destruir ilegalmente un edificio catalogado.
b) La destrucción o deformación en cualquier otra forma, total o parcialmente, de construcciones, edificios
Del 25 al 50% del valor del suelo. Mínimo 600 €
y otros inmuebles objeto de protección especial por el planeamiento urbanístico por su carácter
monumental, histórico, artístico, arqueológico, cultural, típico o tradicional, o, en su caso, del daño
GRAVES
producido al bien protegido.
C) La realización de construcciones en lugares inmediatos o en inmuebles que formen parte de un grupo de
edificios de carácter histórico-artístico, arqueológico, típico o tradicional que, infringiendo las Del 25 al 50% del valor de la obra ejecutada. Mínimo 600 € . En
correspondientes normas o régimen jurídico de protección, quebranten la armonía del grupo o produzcan ambos casos, e importe de la multa no podrá ser inferior al 50% del
el mismo efecto en relación con algún edificio de gran importancia o calidad de los caracteres indicados. La valor de la parte de la edificación arruinada o destruida.
graduación de la multa se realizará en atención al carácter grave o leve de la afectación producida.
Otras infracciones:
El incumplimiento de las obligaciones legales o compromisos asumidos mediante convenio urbanístico para
Conforme a lo previsto en el Convenio
la ejecución del planeamiento se sancionará conforme a lo previsto en el convenio.
Los propietarios que no efectuaren la inspección periódica de construcciones, estando obligados
De 600 a 6.000,00 €
legalmente a ello.
Realizar división de terrenos o parcelaciones urbanísticas en zona urbana que contradigan las
Del 10 al 15% del valor de los terrenos afectados. Mínimo 600,00 €
determinaciones de la ordenación urbanística
A las compañias suministradoras de servicios por otorgar éstos incumpliendo sus obligaciones. Se presume
que se presta servicio cuando la compañía percibe contraprestación del usuario aunque no se haya De 6.000 a 60.000,00 €
formalizado contrato o acuerdo alguno entre aquella y el perceptor del servicio.
Alterar el uso a que estuviese destinado el inmueble, por el planeamiento urbanístico. Del 25 al 50% del valor del edificio, planta o local. Mínimo 600,00 €.
Del 25 al 50% del valor de las obras. Mínimo 600,00 €. En suelo
Urbanizar e implantación de servicios sin la correspondiente autorización urbanística, en suelo no ubanizable o con programa aprobado, la sanción será del 50 al 100%
urbanizable. del valor de la obra ejecutada, salvo que fuere posible la legalización
en cuyo caso, será del 5% de la obra ejecutda.
Del 2 al 6% del valor de la obra o instalación ejecutada, con un
Actuaciones sin licencia legalizables y otras infracciones
mínimo de 300,00 €.
Del 2 al 6% del valor de los terrenos afecados por las parcelaciones,
Parcelaciones que, sin contradecir el planeamiento en vigor, se realicen sin título habilitante.
con un mínimo de 300,00 €.
LEVES
Llevar a cabo sin licencia cierres y vallados de fincas.
Del 1 al 5% de su valor, con un mínimo de 300,00 €.
Las compañías de suministros y servicios que incumplan los requerimientos de información sobre la
Del 600,00 a 3.000,00 €.
prestación de sus servicios por la autoridad competente para el mantenimiento de la disciplina urbanística.

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6. GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES URBANÍSTICAS
Para graduar las multas se atenderá primordialmente a la gravedad de la materia, a la

entidad económica de los hechos constitutivos de la infracción, a su reiteración por parte de la
persona responsable y al grado de culpabilidad de cada uno de las personas infractoras.
Son circunstancias que agravan la responsabilidad de los infractores:
a) Reincidir. Existe reincidencia cuando se comete una infracción del mismo tipo que la que
motivó una sanción anterior, en el plazo de los cuatro años siguientes a la notificación de ésta;
en tal supuesto, se requerirá que la resolución sancionadora haya adquirido firmeza.
b) Utilizar violencia o cualquier otro tipo de coacción sobre la autoridad o funcionario público,
encargado del cumplimiento de la legalidad urbanística, o mediar soborno.
c) Alterar los supuestos de hecho que presuntamente legitiman la actuación, o falsificar los
documentos en que se acredita el fundamento legal de la actuación.
d) Realizarla aprovechándose o explotando en su beneficio una grave necesidad pública, o del
particular o particulares, que resultaron perjudicados.
e) Resistirse a las órdenes emanadas de la autoridad relativas a la defensa de la legalidad
urbanística o su cumplimiento defectuoso.
f) Iniciar las obras sin orden escrita del técnico director y las modificaciones que aquel
introdujere en la ejecución del proyecto, sin instrucciones expresas de dicho técnico, cuando
tales variaciones comporten una infracción urbanística, quedando exento de responsabilidad el
empresario constructor en todos aquellos casos en que justifique, suficientemente, haberse
atenido a las instrucciones recibidas de la dirección facultativa de la obra.
g) Haberse prevalido, para cometerla, de la titularidad de un oficio o cargo público, salvo que el
hecho constitutivo de la infracción haya sido realizado, precisamente, en el ejercicio del deber
funcional propio del cargo u oficio.
h) No haber procedido a la suspensión de las obras tras la inspección y pertinente advertencia
del agente de la autoridad.
Son circunstancias cuya concurrencia atenúa la responsabilidad de los infractores:
a) Acreditar la falta de intencionalidad en la gravedad del daño a los intereses públicos o

privados afectados por la operación o actuación ilegal.
b) Proceder a la reparación o adoptar medidas que disminuyan el daño causado, antes de la
iniciación de las actuaciones sancionadoras.
c) Proceder a la suspensión de las obras tras la inspección y pertinente advertencia del agente
de la autoridad.

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Son circunstancias que, según cada caso, atenúan o agravan la responsabilidad:
a) El grado de conocimiento técnico de los pormenores de la actuación, de acuerdo con la

profesión o actividad habitual del culpable.
b) El beneficio obtenido de la infracción o, en su caso, el haberla realizado sin consideración
ninguna al posible beneficio económico que de la misma se derivare.
c) La mayor o menor magnitud física del daño producido.
d) La mayor o menor dificultad técnica para devolver el inmueble a su estado inicial.
Cuando en la comisión de la infracción concurra alguna circunstancia agravante, la sanción

se impondrá siempre en su grado máximo.
Si concurriese alguna circunstancia atenuante, la sanción se impondrá en su grado mínimo.
Cuando concurriesen circunstancias atenuantes o agravantes, estas se compensarán de

forma racional para la determinación de la sanción, ponderando razonadamente la trascendencia
de unas y otras.
Cuando no concurran circunstancias atenuantes ni agravantes, la sanción se impondrá en

su grado medio.
Las multas que se impongan a los distintos grupos de responsables por una misma
infracción tendrán entre sí carácter independiente. Si la condición de promotor, constructor o
director de la obra recayera en dos o más personas, el importe de la multa, dentro de cada uno de
estos grupos, se distribuirá entre ellas en proporción a su grado de participación en la comisión de
la infracción, o a partes iguales, si ello no pudiera determinarse.
Si en una misma persona concurrieran la condición de promotor, constructor y director de

obra, o de varias de ellas, solamente se le impondrá una sanción.
En el caso de que la total restauración de la realidad física alterada se efectuará por el

interesado con anterioridad a la iniciación del expediente sancionador, quedará exento de
sanción administrativa.
Si la restauración de la realidad física alterada se llevase a cabo por el interesado dentro

del plazo establecido al efecto, la multa se reducirá en un noventa y cinco por ciento.
La base para el cálculo de las multas consistentes en un porcentaje del valor de la obra o
instalación ejecutada estará integrada por el coste de los materiales o de la instalación y el de su

Junio-2022
ejecución o implantación, excluidos el beneficio empresarial, honorarios profesionales e

impuestos, esto es, el Presupuesto Material de Ejecución (PEM).
7. REDUCCIONES EN LAS SANCIONES
El artículo 274 establece dos posibles reducciones:
Iniciado el procedimiento sancionador, cuando la sanción tenga carácter pecuniario, el pago

voluntario a cualquier momento anterior a la resolución implicará una reducción del 50 % en el
importe de la sanción propuesta.
Cuando, con posterioridad a la imposición de la multa, pero antes del inicio del
procedimiento de apremio, la persona obligada proceda voluntariamente a la completa reposición
de la realidad física ilegalmente alterada y a la reparación de los posibles daños causados, la
administración actuante condonará la multa en el 50 % de su cuantía.
8. SUJETOS RESPONSABLES
Serán sujetos responsables todas las personas físicas o jurídicas que incurran en infracción
urbanística en sus conductas, obras, actuaciones o bien mediante el incumplimiento de sus
obligaciones o de las órdenes de las que sean destinatarios.
En el caso de infracciones relativas a actos de ejecución de obras y construcciones y de uso

del suelo, serán responsables el promotor, el constructor y el director o directores de la obra,
considerándose como tales aquellos que así aparecen definidos en la legislación vigente en
materia de ordenación de la edificación. Se considerará también como promotor el propietario del
suelo en el cual se cometa la infracción, salvo prueba en contrario.
Las personas jurídicas serán sancionadas por las infracciones urbanísticas cometidas por sus
órganos y agentes y asumirán el coste de las medidas de reparación del orden urbanístico
vulnerado, sin perjuicio de la responsabilidad que, en su caso, corresponda a sus gestores.
Las compañías suministradoras de servicios urbanísticos declarados esenciales, serán

responsables de las infracciones que se deriven del incumplimiento de sus obligaciones tipificadas
en esta ley.
9. RELATIVAS AL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

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No puede imponerse ninguna sanción administrativa sin la previa tramitación del

correspondiente procedimiento administrativo sancionador, en el que se buscará el equilibrio
entre la protección del interés público (en este caso, disuadir con sanciones determinadas
conductas infractoras del ordenamiento urbanístico) y la garantía de los derechos del inculpado,
de acuerdo con las previsiones de los artículos 103 y 105 y 24.1 de la Constitución Española.
Se trata de un cauce formal, dirigido a la emisión de una resolución definitiva frente a la

conducta infractora que, si en otros procedimientos administrativos, la omisión de los actos de
trámite o las fases preliminares no tiene excesiva relevancia, en los procedimientos
sancionadores, de manera específica, tienen una importancia extraordinaria porque, en el
correcto ejercicio de la potestad sancionadora, está en juego el derecho fundamental de defensa
reconocido en el art. 24 de la Constitución.
l) Cuestiones incidentales del procedimiento sancionador
Cuando, con ocasión de la tramitación de los expedientes administrativos que se instruyan

por infracción urbanística, se desprendan indicios del carácter de ilícito penal del hecho, el órgano
instructor del expediente lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, a los efectos de la
exigencia de las responsabilidades de orden penal en que hayan podido incurrir los infractores,
suspendiendo la tramitación del expediente administrativo entre tanto no recaiga resolución del
Ministerio Fiscal o resolución judicial firme. La sanción penal excluirá la imposición de sanción
administrativa, pero no la adopción de las medidas de restauración de la legalidad y de la
realidad física alterada.
Cuando, en cualquier fase de los procedimientos que se instruyan como consecuencia de

una infracción urbanística, el órgano administrativo actuante aprecie que hay indicios de la
existencia de otra infracción administrativa para cuyo conocimiento no sea competente, lo
comunicará al órgano que considere que lo sea.
Iniciado el procedimiento sancionador, podrán adoptarse por el órgano que hubiera

acordado la iniciación del mismo, o el llamado a resolver, si ya se hubiere elevado el expediente al
competente para imponer la sanción, cuantas medidas cautelares sean necesarias para asegurar
el cese de la actuación que diere lugar al procedimiento. Si no se hubiere hecho con motivo del
expediente de restauración de la legalidad urbanística, podrá acordarse la anotación en el Registro
de la Propiedad de la incoación del procedimiento.
m) Caducidad del procedimiento

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El plazo para resolver el expediente sancionador será, de conformidad con lo establecido en

el artículo 276, de seis meses contados desde la fecha de su iniciación, plazo ampliable, como
máximo, por otros seis meses mediante acuerdo adoptado por el órgano competente para iniciar el
procedimiento.
Transcurrido el plazo máximo para resolver sin que se dictase resolución, se entenderá
caducado el procedimiento. En el supuesto de que la infracción no hubiese prescrito, deberá
iniciarse un nuevo procedimiento sancionador.
En Sentencia de 22 de septiembre de 2020 el Tribunal Supremo ha establecido que el plazo

de caducidad previsto para la tramitación del procedimiento sancionador no se comunica al
procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, ni siquiera cuando “por razones de
economía procedimental pueda (optativo) tramitarse en un expediente único”. 8
8
https://blog.sepin.es/2020/10/restablecimiento-legalidad-urbanistica-sancionador/: La cuestión
que había llegado, apreciando interés casacional para la fijación de doctrina, al Tribunal Supremo y
que dio origen a este relevante fallo fue la siguiente:
A una Comunidad de Propietarios, en Castilla y León, se la había sancionado económicamente y,

por otro lado, se la había ordenado el desmontaje y la retirada de la cubrición del patio del
inmueble realizada sin amparo de licencia alguna.
La Comunidad recurrió alegando, entre otras cuestiones, la caducidad del procedimiento de

restauración de la legalidad al haber transcurrido el plazo de 3 meses, que es el que dice la Ley
39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas (SP/LEG/18504) “Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo
máximo” (véase art. 21.3)
En el caso de la normativa de Castilla y León (art. 358 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y
León – SP/LEG/5508-), sí se prevé un plazo para resolver el procedimiento sancionador (6 meses)
sin embargo la norma no establece plazo máximo para resolver el de restablecimiento de la
legalidad urbanística;
Pues bien, tanto el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, primero, como, posteriormente, en

apelación, el TSJ de Castilla y León (Sentencia 705/2019, de 9 de mayo) desestimaron el recurso
de la Comunidad de Propietarios con dos argumentaciones fundamentalmente: por un lado, que el
Reglamento de Urbanismo permite, en su art. 335.4, que ambos procedimientos “pueden ser
objeto de un único expediente” y, por otro lado, que no podría aplicarse el plazo supletorio de 3
meses previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común cuando, aunque su
procedimiento de restauración no tenga fijado un plazo de resolución, el mismo sí se compone de
varias fases para una de las cuales (solicitud de licencia en el caso de que los actos sean
legalizables) sí se fija un plazo que ya de por sí agotaría los 3 meses.
Como ya adelantaba, el Tribunal Supremo estima el recurso y casa la sentencia del TSJ castellano
leonés, rechazando esa comunicación de plazos entre sendos procedimientos independientes
(incluso tramitados en un único expediente) además, afirma, que ese plazo de 3 meses para
solicitar la licencia, tal y como está regulado en el artículo 343.3 del Reglamento de Urbanismo de
Castilla y León, solo tiene lugar después de finalizado el procedimiento de restauración con la
declaración de posibilidad de legalización.

Junio-2022
n) Prescripción de las infracciones
Las infracciones urbanísticas prescribirán en los siguientes plazos:
a) Para las infracciones graves o muy graves, a los cuatro años.

b) Para las leves, al año.
El plazo de prescripción comenzará a computarse desde la fecha en que se hubiera

cometido la infracción o, si ésta fuera desconocida, desde la fecha en que hubiera podido
incoarse el procedimiento sancionador por aparecer signos exteriores que permitan conocer los
hechos constitutivos de infracción.
En el caso de infracciones continuadas, el plazo de prescripción comenzará a partir de la

finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma. Constituye
infracción urbanística continuada la actividad consistente en la repetición de actos análogos
cuando todos ellos tengan una unidad de objetivo dentro de un mismo ámbito territorial. Se
presume, en todo caso, que los actos de parcelación ilegal son infracciones continuadas.
La prescripción de la infracción se interrumpe cuando se tenga conocimiento por el

interesado de la incoación del correspondiente expediente sancionador o del expediente de
restauración de la legalidad urbanística.
o) Prescripción de las sanciones
Las sanciones graves y muy graves prescriben a los cuatro años, y las leves al año.
El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a

aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción
VII. EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO FRENTE A LA RESOLUCIÓN

SANCIONADORA URBANÍSTICA.
La LPACAP regula con carácter primordial los derechos del interesado en el procedimiento
administrativo. Así, cabe destacar que se tendrá derecho a conocer, en cualquier momento, el
estado de tramitación de los procedimientos y consultar dicha información en el Punto de Acceso
General electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso. También, a
identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya
responsabilidad se tramiten los procedimientos y a no presentar documentos originales salvo que,
de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario, incluso a no

Junio-2022
presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se
trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados
por éstas. También a cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos. Se
destaca que, en los procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos
responsables tendrán derecho a ser notificados de los hechos que se le imputen, de las
infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les
pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para
imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
1. Plazo para interponer el recurso contencioso -administrativo frente a

acto expreso y frente a acto presunto.
Si acudimos frente a la resolución por la que se impone la sanción, el artículo 46 de la LJCA

señala que el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo frente a un acto
expreso es de dos meses, que deberán ser contados desde el día siguiente al de la notificación de
acto que ponga fin a la vía administrativa.
Si previamente hemos recurrido en reposición y no ha sido resuelto dicho recurso,

podremos recurrir frente a la desestimación presunta del recurso interpuesto, el plazo será de seis
meses, que se contarán a partir del día siguiente a aquel en el que se produzca el acto presunto.
En el tipo de recurso en el que estamos, si frente a la resolución adoptada por la administración en
vía administrativa se interpone recurso potestativo de reposición, recurso que debe ser resuelto
en el plazo de un mes y la Administración no resuelve el recurso de reposición, el plazo de seis
meses para interponer recurso contencioso-administrativo se inicia una vez ha transcurrido el
plazo de un mes para resolver y notificar el recurso de reposición. A pesar de ello, la
interpretación de este precepto ha sido matizada por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal
Supremo, en el buen entendido que no puede colocarse en mejor situación a la Administración,
que incumple con su obligación de resolver, que el administrado. En estos casos, se equipara la
actuación de la Administración con las notificaciones defectuosas, entendiendo que los vicios de
que adolece la resolución recurrida quedan subsanados desde el momento en que el administrado
lleve a cabo una actuación que permita presumir que ha tenido conocimiento del acto de la
Administración.
La fijación del plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es una cuestión

de suma importancia, en tanto que el vencimiento de los plazos para interponer el recurso
conlleva la inadmisión del mismo por extemporáneo, en los términos que postula el artículo 69.e)
de la LJCA.

Junio-2022
2. Jurisdicción y competencia.
El art. 1º de la LJCA, en relación con el Artículo 8, nos indica que serán los Juzgados de lo
Contencioso-administrativo los que conocerán, en única o primera instancia según lo dispuesto en
esta ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las
entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones
de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico. Por lo tanto, el órgano
jurisdiccional competente para interponer el recurso frente a la sanción administrativa urbanística
será el Juzgado de lo Contencioso-administrativo.
Al tratarse de sanciones, y, de conformidad con la Regla Segunda del Artículo 14.1 de la

LJCA, será competente, a elección del demandante, el juzgado o el tribunal en cuya
circunscripción tenga aquél su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario
impugnado.
Si la sanción ha sido impuesta por la Comunidad Autónoma a través de la Agencia

Valenciana de Protección del Territorio, el régimen competencial será el descrito que, en caso de
no elegir el demandante el órgano judicial de su domicilio será competente el Juzgado de lo
Contencioso Administrativo nº 1 de Elche, al haber implantado su Sede en Elche la Agencia
Valenciana de Protección del Territorio.
Lo anterior siempre que el importe de la multa no sea superior a 60.000 euros, pues si
supera esta cuantía, para el recurso será competente el Tribunal Superior de Justicia en el que
tenga su sede el órgano que ha dictado el acto,
3. Capacidad procesal y legitimación.
Conforme a las reglas de los arts. 18, 19 y 20 de la Ley jurisdiccional.
Una cuestión interesante es recordar, que en este tipo de contencioso no se recurre frente
a la inactividad administrativa prevista en el artículo 29 de la LJCA, pues pensemos que el
inculpado nunca va a exigir de la administración que le sancione y que, al contrario de lo que
ocurre con el expediente de restauración de la legalidad urbanística en el que por ejemplo, el
vecino puede exigir de la administración la demolición de las obras que denunció y que le
perjudican, no tiene por el contrario legitimación activa para venir a exigir que se le sancione,
pues como ya ha dicho el Tribunal Constitucional (Sentencia 42/2009, de 23 de febrero), la
potestad sancionadora no está al servicio de la inquina personal.

Junio-2022
Lo relevante de esta Sentencia constitucional es la doctrina general que subyace en la

misma, y que se expresa por el Tribunal Constitucional en los siguientes términos: “En definitiva,
lo que el actor pretendía con su acción era la imposición de una sanción administrativa, el ejercicio
de una potestad exclusiva de la Administración. La decisión judicial de inadmitir la demanda por
falta de legitimación activa al carecer de interés legítimo resultó de la aplicación de una norma
legal que no prevé la intervención del sujeto pasivo de la infracción y que fue interpretada sin
incurrir en ningún defecto de motivación con relevancia constitucional”.
A tal fin deviene necesario traer a colación la STS de 16 de diciembre de 2008 (Rec.
6339/2004) dictada respecto de una resolución del Director de la Agencia Española de Protección
de Datos que acordó el archivo de un procedimiento incoado en virtud de una denuncia
formulada por los recurrentes, y que apreció tal falta de legitimación activa, al no justificar dichos
actores que ni la apertura del expediente disciplinario ni la sanción de la entidad denunciada
pudieran producir un efecto positivo en la esfera jurídica de los mismos, o eliminar una carga o
gravamen en esa esfera.
4. Postulación.
En primera instancia, de conformidad con el artículo 23 de la LJCA, ante el Juzgado, sólo se

requiere abogado, no siendo imprescindible procurador.
5. Agotamiento de la vía administrativa.
Habrá que citar el precepto que indique que el acto que se recurre ha puesto fin a la vía
administrativa (el precepto general es el art. 109 de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).
6. Tipo de procedimiento.
De conformidad con el artículo 42.2 y 78.1 de la LJCA, las demandas se sustanciarán en

función de la cuantía de la sanción:
a) Por el procedimiento ordinario > 30.000,00 €

b) Por el procedimiento abreviado  < 30.000,00 €
7. Principales argumentos jurídicos-materiales en la demanda frente a

una sanción administrativa urbanística.
A) Incompetencia del órgano que ha dictado el acto.

Junio-2022
B) Prescripción de la infracción.
C) Error en la tipificación de la infracción.
D) Caducidad del expediente sancionador.
E) Indefensión generada en el expediente sancionador.
F) Que se hayan otorgado los dos trámites de audiencia que indica la LPACAP (frente a la
incoación y tras la redacción de la propuesta de resolución).
G) Prórrogas no justificadas y motivadas en la tramitación del expediente.
H) Errores en la práctica de las notificaciones practicadas.
I) Valoración económica de las obras e instalaciones.
J) No apreciación de atenuantes.
K) Vulneración de los principios de la potestad sancionadora.
8. La prueba en el contencioso frente a la sanción urbanística
No olvidemos que mediante la fórmula de OTROSI DIGO, en el escrito de demanda, al

amparo del artículo 60 LJCA, interesar el derecho a que se reciba el pleito a prueba, la cual deberá
versar sobre los puntos de hechos que se pretenden dejar acreditados en los Autos y que deben
ser enumerados concisamente de uno en uno de forma ordinal, y que podrán ser habitualmente
alguno de los extremos que hemos vistos en el apartado anterior, en los que se habrán
sustanciado los argumentos jurídicos de la demanda.
Asimismo, indicar a continuación la solicitud de que se practiquen los medios de prueba

pertinentes, los cuales podrán ser de conformidad con la remisión contenida en el artículo 60.4 de
la LJCA al artículo 299 de la LEC, todos los siguientes:
1. Interrogatorio de las partes,

2. Documentos públicos,
3. Documentos privados,
4. Dictamen de peritos,
5. Reconocimiento judicial,
6. Interrogatorio de testigos,
Sin embargo, habitualmente en esta clase de procedimientos, las pruebas más habituales se
circunscriben a los apartados 2, 3 y 4.
Una de las pruebas más importantes en este tipo de procedimiento, es la referida a la

valoración económica de las obras e instalaciones realizadas, no olvidemos que el sancionador,
es el procedimiento de multar una conducta que normalmente ya ha quedado demostrada en el

Junio-2022
procedimiento de restauración de la legalidad urbanística vulnerada, por lo que a estas alturas, lo

único que se podrá intentar, si el procedimiento ha sido impecable y no existen defectos formales,
es la valoración de la base sobre la que se aplican todos los porcentajes que hemos visto en el
apartado denominado cuantía de las sanciones.
El dictamen pericial se aportará necesariamente con la demanda.
9. El petitum de la demanda.
Las pretensiones de las partes son el verdadero objeto del procedimiento contencioso-
administrativo. Demandante y demandado formulan sus pretensiones en el escrito de demanda y
en el escrito de contestación, respectivamente. A tales pretensiones habrá de atenerse el órgano
jurisdiccional a la hora de dictar sentencia, de acuerdo con el principio de congruencia.
Las pretensiones de la parte demandada, obviamente, consistirán en la desestimación

parcial o total de las pretensiones de la parte demandante, mientras que el recurrente o
demandante pretenderá, en el caso que nos ocupa, la anulación del acto administrativo en el que
se impone la sanción o, en su caso, la reducción de ésta.
Para acabar, las partes podrán solicitar la condena en costas, consistente en el abono de los
gastos procesales que suponga el propio proceso para la parte contraria.
10. La suspensión de la sanción impuesta.
Para la ejecutividad de la sanción, se exige la llamada firmeza en vía administrativa, que

ésta se agote, no la firmeza en sentido propio (138.3 de la LRJPAC).
En vía judicial, si se pretende la suspensión de la sanción, ha de solicitarse esta concreta

medida cautelar, y como ya dijo a este respecto la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero
de 2001 “como es conocido, pues nuestra Sala lo tiene declarado con reiteración, y también el
Tribunal Constitucional (STC de 29 de abril de 1993), para que proceda otorgar la medida cautelar
es necesario que, además de concurrir los presupuestos del periculum in mora y el fumus boni iuris,
se lleve a cabo una ponderación de los intereses en juego ... a fin de conocer, por un lado, que el
otorgamiento de la medida no causa daños a los intereses públicos y que, por otro lado, el
solicitante puede sufrir perjuicios irreparables o difícilmente reparables. Si la colisión se plantea
entre dos intereses públicos, como puede ocurrir en ocasiones... habrá que determinar, además,
cuál de esos intereses públicos en conflicto debe prevalecer. Caso de que, como es lo usual, y es
también lo que ocurre en este litigio, la colisión se plantee entre un interés público y otro privado,
prevalecerá aquél”; y dado que no se han razonado los perjuicios que puedan seguirse de la

Junio-2022
ejecución del acto administrativo sancionador, y mucho menos aportado un principio de prueba,
debe denegarse la suspensión.
La jurisprudencia más reciente sigue compartiendo la teoría de ponderación de los

intereses en juego, y en el recurso de casación núm. 2845/2011, Sentencia T.S. (Sala 3) de 2 de
febrero de 2012, se indica:
“La lectura del auto de la Sala de instancia sugiere la configuración de una doctrina
general aplicable a todos los casos en los que se imponga una sanción administrativa -no
sólo tributaria-, pues en el mismo no hay dato alguno ni valoración alguna particularizada
respecto del caso concreto. La tesis que se recoge en el mismo es predicable de toda sanción
administrativa cuya suspensión se solicita en sede jurisdiccional y cuya formulación no es
otra que la suspensión automática sin fianza en sede jurisdiccional de cualquier sanción
administrativa -no sólo tributaria- pecuniaria. Así es, se prescinde de analizar la
concurrencia o no del " periculum in mora", presupuesto esencial para la adopción de la
medida cautelar, puesto que si con esta se pretende asegurar la eficacia de la resolución
que ponga fin al proceso, evitando que el transcurso del tiempo ponga en peligro el
cumplimiento de la resolución de terminación del mismo, esto es, " asegurar la efectividad
de la sentencia " (artículo 129 de la LJCA), el " periculum in mora ", se erige como
presupuesto esencial para la adopción de la medida cautelar, al tener que tomar en
consideración, en la decisión cautelar, que " la ejecución del acto o la aplicación de la
disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso ". Presupuesto esencial
pero no único, sino que debe añadirse que debe ponderarse también el criterio del fumus
boni iuris, en el que sí tendría cabida la valoración jurídica de la sanción impuesta, con las
limitaciones propias de esta pieza incidental, desde la perspectiva de la insuficiencia de
prueba de cargo suficiente -presunción de inocencia- o la exigencia de culpabilidad,
piénsese en una sanción impuesta de plano, sin haber seguido procedimiento alguno o
derivada de una simple responsabilidad objetiva. Y por último, debe exigirse la valoración
circunstanciada de los intereses en conflicto, por su parte, es, en este sentido, adicional o
suplementario al de la pérdida de la finalidad legítima del recurso, como tantas veces
hemos señalado, por todas la Sentencia de esta Sala de 10 de noviembre de 2003 (recurso
de casación n.º 5648/2000) destacando que el criterio de ponderación de los intereses
concurrentes es complementario del de la pérdida de la finalidad legítima del recurso y ha
sido destacado frecuentemente por la jurisprudencia: "al juzgar sobre la procedencia (de la
suspensión) se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija la
ejecución, para otorgar la suspensión, con mayor o menor amplitud, según el grado en que
el interés público esté en juego".

Junio-2022
En el caso controvertido, como el contribuyente se había limitado a solicitar la suspensión

automática sin necesidad de prestar caución (conforme la jurisprudencia entonces vigente) y en la
medida que no había aportado dato alguno sobre la producción de daños y perjuicios de reparación
imposible o difícil, en opinión del Tribunal Supremo, no procedía la concesión de la suspensión sin
garantía. “En esta situación, la exigencia de caución se imponía para responder de los perjuicios que
derivaban de la medida cautelar, por coherencia con lo acordado en relación con la liquidación.”

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ESTEFANÍA MARTÍNEZ MARTÍNEZ

FORMACIÓN CONSEJO VALENCIANO DE COLEGIOS DE

EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FRENTE A LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA

I. REACCIÓN ADMINISTRATIVA ANTE LA ACTUACIÓN ILEGAL ..................................................................... 3

II. EL RESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA INFRINGIDA. .................................................... 5

1. COMPETENCIA EN MATERIA DE DISCIPLINA URBANÍSTICA. ........................................................................................ 5

7. LA LEGALIZACIÓN DE LA OBRA ILEGAL EN EL SUELO NO URBANIZABLE, MEDIANTE LA MINIMIZACIÓN DE IMPACTOS. ............ 18

III. LA EJECUCIÓN DE LA RESTAURACIÓN DEL ORDEN JURÍDICO INFRINGIDO. .............................................22

1. MULTAS COERCITIVAS. ................................................................................................................................... 23

IV. EL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE RESTAURACIÓN DE LA LEGALIDAD..................25

V. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR .......................................................................................................28

1. PRINCIPIOS GENERALES QUE HAN DE GUIAR LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN. ............................... 29

VI. ESPECIALIDAD DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR INFRACCIÓN URBANÍSTICA ......................45

1. LA COMPETENCIA SANCIONADORA EN DISCIPLINA URBANÍSTICA ........................................................... 45

ESTEFANÍA MARTÍNEZ MARTÍNEZ 1

g) Competencias de la Generalitat ........................................................................................................... 46

VII. EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO FRENTE A LA RESOLUCIÓN SANCIONADORA

2. JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA. ........................................................................................................................ 58

ESTEFANÍA MARTÍNEZ MARTÍNEZ 2

I. REACCIÓN ADMINISTRATIVA ANTE LA ACTUACIÓN ILEGAL

De conformidad con la distribución competencial, derivada del artículo 148.1.3 de la CE, la

En la esfera de sus competencias, la Generalitat regula el régimen urbanístico de la Comunidad

 Restauración del orden infringido y, en su caso, el inicio de suspensión y anulación de

La esfera jurídica de derechos de los ciudadanos frente a la actuación de las Administraciones

ESTEFANÍA MARTÍNEZ MARTÍNEZ 3

ESTEFANÍA MARTÍNEZ MARTÍNEZ 4

II. EL RESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA INFRINGIDA.

1. Competencia en materia de disciplina urbanística.

La competencia genérica para el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad

 MUNICIPIO competencia propia en concurrencia con la GV, en el ejercicio de

 GENERALITAT  competencia propia en concurrencia con el Municipio, cuando se

 GENERALITAT  competencia exclusiva en el caso de obras para las que se necesita

Iniciado el procedimiento por la Generalitat, lo comunica al Municipio que debe abstenerse

Si un municipio muestra inactividad o negligencia en el ejercicio de sus competencias propias

ESTEFANÍA MARTÍNEZ MARTÍNEZ 5

2. Naturaleza jurídica de la intervención.

3. El plazo para el ejercicio de la potestad pública de restablecimiento de

ESTEFANÍA MARTÍNEZ MARTÍNEZ 6

5. El plazo de quince años establecido en el apartado primero no será de aplicación a las

ESTEFANÍA MARTÍNEZ MARTÍNEZ 7

 Ley 16/2005, de la Generalitat, Urbanística Valenciana (LUV), vigente del 01/02/2006 al

1976-1981 1981-2006 2006-2014 2014-2019 2019-ACTUALIDAD

a) VIVIENDAS EN SUELO ZONIFICADO COMO NO URBANIZABLE COMÚN

2º.- Toda edificación totalmente finalizada entre el 20/08/2014 y el 07/02/2019 (fecha en la

ESTEFANÍA MARTÍNEZ MARTÍNEZ 8

b) VIVIENDAS EN SUELO ZONIFICADO COMO NO URBANIZABLE PROTEGIDO

2º.- Toda edificación totalmente finalizada con posterioridad al 01/02/2006 (fecha en la

ESTEFANÍA MARTÍNEZ MARTÍNEZ 9

4. El procedimiento de restauración de la legalidad.

La restauración de la legalidad tiene la finalidad de devolver la legalidad a la situación

No obstante lo anterior, si en la obra se aprecia manifiesta ilegalidad sin posible subsanación, se

ESTEFANÍA MARTÍNEZ MARTÍNEZ 10

No obstante, con la finalidad de reducir el impacto negativo de estas construcciones y

El procedimiento para llevar a cabo la restauración de la legalidad será el siguiente:

I. ACTUACIONES PREVIAS Y REQUERIMIENTO PREVIO DE LEGALIZACIÓN

El expediente se abre, de oficio o por denuncia de persona interesada, lo que da lugar a

No obstante, si de la comprobación de los Técnicos se apreciara manifiesta ilegalidad sin

ESTEFANÍA MARTÍNEZ MARTÍNEZ 11

La misma regla será de aplicación a las obras ejecutadas, o en ejecución mediante

En los supuestos de obras no legitimadas por autorización urbanística, o disconformes con

En todos los supuestos en que se acuerde la paralización de obras o actuaciones, la parte