Extela ©. SacriiTen de bawehi, — Acto Administrativo y Reglamento Jornadas Organizadas por la Universidad Austral FACULTAD DE DERECHO Ediciones RAP s.s,gr eohegetit LA MOTIVACION COMO. REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Por Esteta B. SacristAN sAbegadaEspcies en Osrecha mnie Econ LCA (1998), Shale eda en el Dactreds de ‘ouaa(zoco, Es Profs aurea Ge invadaccin o} Dereno Aerie, Citedo de fo Dro. Mavi Jounaere de Prez Cars, Corr de Pxgrede Espectzads an Derecho Admincratia Ezanimica, UCA, Ines la Cates de Derecho Costisconal dl De Aarde Dota focltnd de Daren LBA) Ie Cotodra de Deeche Conte. aly Palio Dr Alejandro enya (Fated de Derecha, UCE3) Fe peravt deo Corte Suprema de sige de & Necen (1993-1994: actuniment 8 raltar del So da la Camara Navonel de apetecines ono Contec Admit Feder Ha eeodo publcocions de su expecdadyha intervene en neds de Derecho Adminicrtv en cfdad fe aderauraconeinadara ycaferani err del stu ce Oerecho Acrnrcov (0 uan Cat Cassogre, Octo de le Acodemie Neco! de Derecho 7 Cances Socios de Bosos Aes y membre cadet de a Accosn Argentina de Caracho Gonstcenel (Alberts Anion Spa rescerae), Reali = Premio "Carta Supreme desis de a Noi" inst or Acordade CSJN.N 6191 (1995 |. PLANTEO La motivacién, como requisite esencia! del ac en al Aticulo 7° de la Ley N° 19.5: inciso 2) las razone: 10 administrativo, se encuentia definido de Procedimientos Administrativas (L.P.A.). cuyo tablece que el acto “deberd ser motivado, expresancose en forma corcreta que incucen a emitile), consignancs, ademas, los receudos indicados en el inciso b) del presente articulo”, esto es, “los hechos y antocedentas que ie sirven de causa” y el derecho aplicable” A partir del texto legal, puede decirse, iniciaimente, que la mativacion es la expre- sion concreta de las razones que inducen a emitir el acto y la consignacion de la causa ~hechos y antecedentes que a la misma sirvan- y det derecho aplicable, y debe constar “por escrito” conforme la regia del Articulc 8° de la L.P.A., que pres- ribe que los actos aciministrativas se manifestaran expresamente y por escrito, Recordemos. asimisma, que la doctrina -incluyendo a Cassagne, Comadira y Gordillo- ha definido la motivacin como elemento “esencial” del acta, que no se limita a la exterlorizacion en | mismo de la existencia de la “causa” sino también de la “finali- dad." La inclusi6n de esta altima coadyuva, como explica Gordillo, al proposito de ‘astrar el resultado final que se espera lograr con el abjeto del acto, con fo que permite Contsolar si existe desviacion de poder.* La doctrina también ha afirmado que debe Cassagne, van, Derecho Adminisiraiva TT. 6 ed. 6c, Buenas Ares, Abeleda Para. 1998p. t28y Sigs: Comacira, lia R.. Cerecho Acminiswadie, Buenas Aires, Abeledo Perret. p. 28, Gotdilla. Agustin. Tatace do Dareoho Acministrativa, $e, Fundecidn de Derecho Adminisveuv9, Bueros Aires, 2000. 1. 3,9. %-14, Vease tambien Tawi, Guide S., Adminisracon y Justicia Alcance del Control Judicial dela Actividad ‘Adiministatva, |, Buenos Aces, Dapaima, 1993, p. 341 y Tail, Guido. y Mont, Laura M.. be iecivacian gel Acto Acminisatva, Buenos Airs, Depalea,p. 1 Goto, Fatedo... op. cit, 7 tl p. Ty n. 6.10,greta B. Saceistay , Véate aimisro, “Rep, Palos SOTSS NE idemia", Falls: 248:525, cos, 3 "'9 "Boaglio", Falls: 319: 2581, cors. 3° del voto de ie mayor, Ampliar en Tewil-Manti, La Motivacian, 9. cit. 9. 98 19 "Golzemberg’, Fates: 322:3088, cons. 6* de a dsicencia de tos Ores. Mating O'Conner y Faye: “Gandia Vile”, Faes: 314:625, cans. 7° Ge Ya clsidercie els Dres, Levene y Wolind 0 Connor *Vatenuin Pez", Falos: 223:1332, cons, 7®B. Secaastay ———— En este sentido, se ha asevereda que “ne cabe la admision de formulas carentes de ‘contenido, de expresiones de manifiesta generalidad, o en su caso, circunsor'birlas a la mencién de citas legales ~que contemplan solo una potestad genérica no justificada en los actos concretos-, pues tal interpretacion equivalatia a prescindir de un recaudo esencial cuya observancia es determinante para la validez del acto”.""* 9) La motivacién de los actos discrecionales™*® Le ponderacién de la motivacion de las actos dictados “en ejercicio de facultades crecionaies 0 de pura administracion”™' ~0 "no reglados"'2, como alguna vez se los identificera-, segun la Corte Suprema, puede verse orientade por dos lineas rectoras =a primera por mayoria, la segunda por disidencia~ que, encomiablemente, establecen: (1) la plena “aplicabilidad”, a ellos, de la Ley N° 19.549", y, {2} la mayor “nacesidad”* de motivacién cuando det dictado de tal clase de actos se trata La finalidad es que se evite Ia arbitrariedad y se proves a la razonabilidad: ello, en ta inteligencia de que “ia discrecionalidad de 10s poderes publicos (...] debe responder a luna metivacion razonada y razonabie"™: 0, en otras palebras, de que la motivecion “constituye sin dtidas el deber ser exigible al acto ciscrecionai”"®, una exigencia que le es aplicable.'? ‘Asi, ha sostenide nuestro Atto Tribunal que “{l}a circunstancia de que la administracion obrase en ejercicio de facuitades discrecionales en manera alguna puede constituir un justificatwve foara} la omisiém de los recaudos que para el dictado de todo acto adminis- ‘watlvo exige la Ley N° 19.549°", También ha aseverado que no besta con sostener que se gjercité una “Facultad discrecional[..] vedada 2 toda revision judicial" para quo se sosiaye tal recaudo. Goigerbeig”, Palos: 322-3066, cons, 6 dele isidencla de oe bres Hane D Conner y Faye “Gondslez iar Fates: 314:625, cons. 7* cela dlscencia de los Cres. Levere y Moline O Conner. "8 Amplit en Comacita. “La Acciiged.... op. ele. y an Thury Coen, Velentin, “Cont de a Actividad ‘aaminisrativa: Biscrecionelidad Teenie y Mot vacion”. en Revista co Derecho Aaministatve, Busnos Aes Depalina, 1958, vo. 27/29, p. 113 sigs. esp. p. 141'y sigs. "=" "Sola", Falls: 320.2508, cons. 10 dol voto dela mayor, publicads con esmertato de Cassogne. Juan Caries, "ina Sertancia Trascencenie ce ls Care que Declaa fa Nuiged de un Oacreto cel Poder fjeeutho” 21 Desech 178: 687 "2 *Molinas, Fellos: 314: 1091, cons, 19 de voto Ge fe mayeri, 1 “Cadel”, Felios: 327: 1970. cons. 18 el veka de Ios Ores, Nezareno, Mating O'Connor, Lopee y Vezauer: "Sole", Felis: 320:2508, cons, 9° del voto dele mayor, * “Goldenberg”. Fattos: 322-3068, cons. 5° de lads Garcia 6 ls Ores, Molin O'Conner y Fay: “Gonzalez Wier. Fees: 314.625, cons, 8° dela cisiercia de las Ores. Levena y Matin O Connor "5"Canaw", Faios: 278:337, cons. 17 dee osicencia ce les Ores, Risley Argues, 1 Muatoria, Jorge, "Ls Relacicn enve Discrecionalidad y Matvacion an is Coneurses de Empleo Pubice en Ei Darechs, T- 184, p. 492 y sigs, €59. 9. 494, "En igual senico. ence ottos, Mra, Héctor A., “Los Vicios del Act Acminiswratio y u Recepcton aor la Juilsprusenc.e”. en L9 Ley 1989-, p. 1014 y age. esp. p. 1.023. donde se express quo "La eugencis.. es aplcable especialmente en ls casos de faculades dscrecionéles [sigue a. 73: Acontero sens.» requisito parecer marigerarse en el caso oe facutadesregtadas) 528 "Cegate™ Flos: 321: 3970, cons. 13 dato a fs Dres. Navarsno, Woling 0 Connor, Ler y Vazquez: Sala”, Falls: 320:2508, cans. 9" del wto de le mayaila N=" Roorgued, Hilario". Fales: 320:1958, cons. 3° dei voto dla mayor 82 . | | |win Concretemente ~si bien por via de disidencia-, se ha destacado, que “la amplitud de las facultades ejercidas por la administracién en la superintendencia del personal a su ‘cargo o la naturaleza discrecional de dichas potestades no auterizan ~corna principio a prescindir del requisito sub exarmine [de lz motivacion] pues es precisamiente en este Ambito de la actividad administrativa donde la [misma] se hace mas necesaria, ya que el cardcter ciscrecional de les facultades involucradas no puede constituir un justificativa de fa Conducta arbitraria, puesto que es pracisamente la razonabilidad con que se ger en tales facultades ol principio que otorge validez a los actos de los organos del Estado y que permite a los jueces. ente planteos carcretos de la parte interesada, verificar el cumplimiento de dicha exigencia (..] "®, contralor que se encuentra estrechamente vircutado con la exposicién de las razones en cuyo mérito se adopts fa decision adminise trativa"'*' {el destacado es nuestro). Yen otro caso en el que se habia adjudicado le publicidad oficial de un municipio a una empresa de medios, por via de disidencia se sostuvo -si bien sin mencion ce la L.PA. 0 su Articule 7°- que "si el otorgamienta de la propaganda oficial es un arbitrio diserecio. ral de la autorided competente”,¥ “fello] {..] le imponta acrediter la existencia de motives suficientes que fa Justficasen”." Asirnismo, se ha estabtecido que la mera afirmacign efectuada en sede judicial. de que el acto es dictado en ejercicio de facultades discrecionales, no basta para tener al acto or mativado: en este sentido, la mayoria de Je Corte, en un caso. sostuvo que “la genérica remision efectuada par el superior tribunal a las facultades que asistian a la demandada para dictar la resolucién revocatoria no da una minima raspueste at chema decidendum’;"* an e| caso se habia impugnado el acto por falta de mativacion y de dictamen previo y error en a interpretacion de los alcances de un acto. Empero, Is saludable doctrine emergente de sentencias como las citedas, pareceria hatlar sustanciales limitaciones con relacién a sus alcances, en virtud de otros pronun- iarnientos del Alto Tribunal. Nos raferimos, por ejemplo, a Ia doctrina de Ja deferencia, 'a doctrina dei selfrestrainty a cudles son, en definiziva, los denominades "elementos regladas del acta” sogun aqual Tribunal. Asi Doctrina de le deferencia: La doctrina de ia ceferoncia ~de cuno norteemericana,"% no obstante lo cuai ha meracido un cuidadoso andlisis por parte de la doctrina iusadministrativista espanola!**- establece que el juzgador deberd ser deferente o res- 5 Sigue citadel “Aimltén, Falls 305:1489, "Fadia Ge Pareja", Fallon 306:126; “Gonaslex Va, Fellos: 314.825, dsidenci de os ueces Levene (n) y Moliné 0 Conner. © “Goldambarg”,Faies:322:3068, cons. 5 coia dsidencia de ics Dees. Mcling O'Connor y Fayt: “Gonzalez Vilar’, Fai: 314:625, cons. 6° dela dsidencie de los Ores. Levene y Moline O Connor 12 “Emisionas Platonses S.A.*, Fails: 320: 1191, cans. 20 ce a disaencia oe 1s Dres. Faye. Petracchl y Bosse, 2 "Emisions Pletnses SA", Falls: 320: 1191. cons. 21 cel dsdencia des Ores. Fay, Patecchi y ossare, ra Gonuaie", Falls: 915:2820, cons. &, % "Chevron U.S.A nc. v.N.RO.C.", 467 U.S. 637 (198s). en el que se impugnats un reglemente adminis teatvo de icarreracen Armpliac on Garcia de Enteria, Eduardo, Democracia, sueces y Cntio ae Ia Acministracion, 2a e¢. mal acrid, Cueas. 1898, usp. p. 189 y sigs. 3Esreu 8, Saczistan petueso hecia ia interpretacion que la Administracion haya edoptado,"” y es de aplica: ign, en el ordenamiento norteamericano, a fas statutory interpretations. Hacienda apli- cacién de esta doctrina, en una cisidencia se aficrnd que el analis's dei cumplimiento de los receudos esenciales del Articulo 7° de la L.PA., entre los cuales $2 inciuye fa moti- vacion, debe hacerse bajo la guia de ese deferencia © respeto por la decision administra- tia cuando ef acto representa el ejercicio de facultades discrecionales: “El juegador debera examiner ~guiado por el principio de la deferencia ya mencionado, de amplia aplicacion por tratarse de una actividad discrecional- si el acto cuestionado reine los, requisitos esenciales enumerados en el Aniculo 7° de lg L.P.A."% Doctrina det setf restraint La doctrina cel seif-vestraint, 0 de la autorrestriccion judicial ante decisiones puramente politicas de los otros Orgenos del gobierno puede implicar ue la fundamentacion de ta decisién sea apropiada por el solo motivo de ser politica. En un caso ya mencionado, la mayoria de la Corte sostuvo que “la designacién de uno o varios medios para la difusidn de la publicidad oficial importe una eleccién que no trasciende el marco discrecicnal de las facultades Ge las autoridades publicas”™ y que “Ia decision politica valida de escoger un medio para la difusidn de la labor guberna- mental aparece -por ese exclusive motiva- como un acto que da fundamento apropia- do" a ia adjucicacion efectuada. La delimitacién de cules son los elementos reglados: Ova timitacion @ la plena eplicabilided de la L.P.A. y, especialmente de los recaudos de su Articulo 7°, pareceria proceder de la delimitacion jurisprudencial de cuales son exactamente fos elementos reglados det acto administrativa, En un fallo fa mayorta de la Corte sostuvo que la moti- vyacion no se hallaba especialmente incluida entre ellos al afirmar que "el control de los ‘actos denaminados tradicionalmente discrecionales 0 de pura administracicn encuentra ‘su dmbito de actuacicn, por un lado, en los elementos reglados de la decision -entre los ue cabe encuedrar, esencialmente, a la competencia, la forme, [a causa y Is finalicad Gel acto{*"]""# Sin embargo, en ei mismo fallo, en el mismo consideranda, agrego que j | +57 Recordemes que si bien el menclonado caso Chevron sigue slendo el leading case en cuanto ia deferencia { Ljusieiat hacia nterpretacton que ce las lees, haya efeetuado Ia Acminisracion una serie Ce casos ante ‘lores requiere, ambien, que ls Libunales acepten la interpretaciones razonables que las agencias Rayan hecho de sus propias reglamentaciones, conf. cisbers, Rulemaking.» 0p cl. p. 340 ‘costa, Fales: 115:2692, cons, 8° de le aisidencia de os Dres. Cevagra Martinez, Bara y Fay >“ Emisiones Pistenses S.A.", Falls: 320: 1181, cons. 34 del yo de a mayora. 0 “Eeisignes Pletenses S.A.", Falls: 320: 1191, cons, 47 dl voto de a mayo + Sigue cite 22 “Conseio de Presidencia de a Delegscicn Bahia Bianca de ia Asambles Permanente por los Derechos Hurnanos", Falls: 315:136. 38 "Sela", Falos: 320-2508, cans. 10 dl voto de la mayora 3 "Sola", Fags: 320:2508, cons. 10 del voto de \e maria, + Recordarres quo si blan et mancionado caso Chevron sique siento al lescing case en cuanto a deferencia | _Judiciatnacia i nterpretacion que, de las lays, haya efectuada la Adminlsyacion, una sere de casos ante- ‘orasroqulare, tambien, que is tbunalesdcapten las intapreraciones razonables que las agencies hayan hecho de sus prcpias reglamertaciones. cont. Lobe, Rulamsking...op. ck. p. 340. "Costa", Falos: 315:2692, cons, 8° dela Gisidencla de os Cres. Cavagne Martinez, Bara y Fayt 1 “Emislones Piatenses S.A.", Felis: 220: 1181, cons. 34 Gel vot Ge fa mayo ‘so -Emisiones Piatanses §.A.", Fails: 320: 1191, cons. 47 del voto de fa mayors, 1 Sigua cita da “Consajo de Prosidencia de Io Delegscicn Bahia Bianca de 's Asamblee Permanente por los Derachos Huranos". Fal: 318:7361 >» "Sols". Falos: 320-2508, cons. 10 de! woto de la mayoria 84oo fcto Aouinistrarive ¥ RESLaMEN TO dicho control debia efectuarse por medio del “examen de su razonabilidad”."*? Si como sefalemos ut supra, la legitimidad aberca la "legalidad y la rezonabilidad” * dal acto, y si “el principio de razonabilidad (..] consiste en que los actos se encuentran motivados, de manera tal de poner de manifiesto su juridicidad’,"* elipticamente, al aludirse al examen de ia razonabilidad del acto, se esta aludiendo al examen de la motivacion del misma. & igual solucion se arriba por aplicacion de la doctrina de Cassagne y Comedica’®® recordaca al inicio de este trabajo: si ia motivacicn esta inciuida en el elemento forma los precedentes citados pueden ser interpretados en el sentido de que aquetia se haliard incluida entre los elementos regiacos del acto h) El caso de tas actuaciones secretas En rigor de verdac, dada la prescripcion legal contenida en el inc, ¢) del Articulo 7° de nuestra Ley de Procedimientas, ni Siquiera un acto dictado en una actuacion -eservada 0 secrete podria no ester mativado, En la inteligencia de que el procedimiento adminis. trative nunca puede ser “arbitrario, secreto, opresivo 0 injusto”,'* debemas recorder que existe un principio constitucional basico, sega el cual -canforme una recordeda disidencia- soio existe publicidad de la actuacion de la Administracién cuando media “conocimiento de las razones tenides en cuenta” por ella.' En un caso antes sludido," en ef que se separé al agente por cazones de servicio basades en graves cargos provenientes de “informes secretos y confidenciales sien. 0 uno de ios agravios especifices def recurrente el que se hablan admitico los informes secretos como suficients fundamento o motivacidn de la baja. la Corte invalic ta medi. 8. pero por otros fundamentos. relativos a fa alteracion de la motivacian del zcto en las Gos instancias administrativas por las que habia transitaca i} La motivacién y el acceso a ta jurisdiccion de |a Corte Suprema No pademos dejar de mencionar al renaser estos lineernientos jurisorudenciales en materia Ce motivacién del acto ta cuestion Ge si el acto viciado en su motivacién auede, de alguna menera, abrir la jurisdiccion de la Corte. Si bien en ocasiones se ha seteladd que el determinar si el acto esta viciado en su motivacién constituye una cuestion de hecho que obstaria a la via excepcionst del Arti- Gulo 14 ce la Ley N° 48,'5 una excapcion a tal regla es que no medie derivacién Fazoneda ei derecho vigente, en cuyo caso se abre la jurisdiccian. 1s TE Sa Falos SEOIRE05, cats, 10 Gel wie ei mapa, NE *Cecale”, Folios 321: 1970. cans. 13 el uoto de tos Dres. Nezareno, Moline O'Connor, Lopes y Vezquer, " "Rodriguez, Hilerio, Falos: 320-1086, dsicercis del Dr. Végcuee, sons. 7" "iCassagne, Deracho.. op. ct. 7.11. 150: Comadir, ule R. "La Activded Diserecfonal da la Adminis traclon Publica, uste Medida del Conta! Jugicial. en £1 Derecha - Serie Especial de Daracho Aci ata: vo, 29-3.00, scion 6.1. p. 5 "Simon Scheimberg", Falos: 1841346, esp. p. 385. We "Marin", Fats: 318.2889. cons. 12 48 Ia clsivent'a do Dr. Bare *-Palmucei”, Falls: 306:2008, % -Paimucci", Falls: 306:2008, cons. 3, "8 "Rodeiguer, Hisrie™ Faos: 320:1988, vate del OF Moliné 0 Conner " “Goldemberg”,Falos:320:3068. cons. 3° de 1 disidencia ce los Ores. Moline OCannory Faye. 85 iticipate Esteve B. Secrastn a ‘Ademas, si el agravio relativo @ fa falta de motivacion del acto se vefiriere a cuestiones de Derecho procatal y publice local -materia ajena, por regia general, al Articulo 14 de la Ley NF 48-, tal extreme na obstaria a la adiision del recurso extraordinario cuanco el tribunat inferior hubiere soslayace el tratamiento de aspectos conducentes para la co- recta solucion del juicio." También podra accederse a la jurisdiccion de la Corte si la sentencla definitive fuere arbitraria en cuanto, por ejemplo, efectuare una "breve alusion de que el acto impugna- Go contaba con causa y motivacien, sosteniendo, en forma dagmatics, que la motive- cign estabe satisfecha”.*% Asimismo, también se ha considerado que J falta de motivacion del acto afecta el derecho de defensa. En este sentido, en un caso en el que se eplicé a un cuentacorren- tista una sancién sin que se le hicieran saber oportunamente fos antececentes Facticos gue [a motivaban -esto es, sin que se le notificara le motivacion de! acto-, af Alto Tribunal considers que habia mediado indefension de aquel.'== V, LA MOTIVACION ¥ LOS REGLAMENTOS a) Subplanteo Las tres secciones que preceden han enfocado el requisito esencial de motivacion dei acto generaimente dencminado “acto administrative de aicance particular". Ahora co: sresponde pregunterse acerca de la posibilidad de exigir la motivacion de los regiamen- tos Un sector de 1a doctrina extranjera, por razones fundadas bésicamente en el Common Jaw en el mundo anglosajen y en le intencion expresa del legislador en algunos ‘ordenamientos continentales, Se pronuncia ~directa o elipticamente- no 2 favor del Tequerimiento de motivacion de los actos de alcance general," si bien existe otro sector que la propicia.""” En el ambito nacional, la doctrina se divide, tambien, en dos sectores: Por un lado, con Fespecto al regimen juridico aplicable 3 los actos de alcance general. existe ~como recordaremos- un sector, que incluye a Cassagne y @ Comadire, que considera que oseen un regimen diferenciado en materia de publicidad, extincion, impugnacicn, amen Rcevea, Flos STEN 853, coms r a Oo ‘Vera Gonzalar’, Fallos:315:2830, coes, 4° del voto dela rays, EM”, $aos: 318-7909, cons. 9° de voto dele maya ‘# Croig, PP. Administrative Law, 4” ed. Londres, Sweet & Maxwell. 1999, cuien ubics af daber de dar ‘zoned en relacion 2 la justcia neta camo estandar de ravsionjudicia de los 32t0s oe aleance partouise sosiayando (ocuestion a analiza’ ls reglamenas, u. 429 y p, 364. espeetivamonte, empera, dsl mismo auto, "The Common Lew, Reasans ano Administrative Justice’, en Candie Law Jeernal Cartage, 1994 WL 83, p. 282, sigs. Cassese, Sabino, Le Bas de Ostia Arininisatia 9c. Carta. Tring, 1997 9 330, "8 Golligan.D. J. ue Pracess and Far Procedures ~A Stuay of Adminstrative Procedures, Oxer, Clesenson ress, 1895. p, 460y 477; Davdasch, Chae. insouuions a Dro Aaministratite 12.4 ed. Pars, Dresses Universitaires ce France, 1998, p. 265% Luvvers.Jetfey S.A Guide to Federal Agency Rulemaking, 3 ¢8 Chicage, American Bar Association, 1996, p. 328, 86 4‘Acro Abwistrarna v ReGLawento de estar sometidos al principio de inderogabilidad singular." La existencié de ese régi- men diferenciado cbstaria a que se les exigiera, a los reglamentos, la metivacion como requisite esencial Para otro sector de la doctrine nacional -que incluye entre los iusadministratvistas a Marienhoff™. con ta adhesion de Bidart Campos" entre los constitucionalistas-. 10s actos de alcance general constituyen una especie del génera acto administrative, En tanto actos administrativos, esos actos de alcance general deberian cumpir con el re- caudo de! Articulo 7°, inc. e} de la Ley de Pracedimientos. 76 En esta inteligencia, y en el Ambito regulatorio, pare el universo de reglamentos que Gictan los entes reguladores, se ha enfatizado la mayor necesidad de mativacién en la medida en que impliquen el ejercicio de facuitades discrecionalas de 1a Adminis‘ cién:® iqualmente, y pera el especifico caso de los actas de naturaleza reglamentaria dictados por dichos entes con auciencia publica grevia, también se ha senalada ia conveniencia de su motivacin, asi como los alcances que esta debe poseer."*! We Caskagne Derta op ck, Til p SS) sgt. TS] se eamine on su iogised er SS Nasianat ce Precasimientos Acministralivos, s@ acviews la configuracin €3 ragienes jus [T'-Comadia Oavzcno op. cit, p. 32 Sigs. e89.p. 34: [Clon indenendencia ce le le 94 los acos ce atarce ganerl na puecen ser consicerados, dasce a punto de vate ost {jor Sico. actos comin statins”. . asimisme, Gordie. Agustin, Teatado oa Darccmo scminise-atva ~€1 Ato ‘Ac Tinisraia 7 Hl, $*ac. Fundacion de Derecho Admiisiative, Buenos Aires, 2600, p. 1\-31: Garcia da Erwea, Eduardo Femanaez, Tomés-Ramon, Cursocie Derecro Adminisrtve, |. 10"ed_, ivtas, Made. 2090. p. 183 ysis " Marienhoff. igual S., Tatado de Derecne Administrative, # ad. act. T. I, Buenos Altes, Azeledo-Perrot, 1823. p. 226/227, “Con relacion ai Darecna argentina, ju2go ovderee [a exltencia de actos saministre:tog "6 Sid incviduaes. sina tamblgn generals, Los actos saministatnes de contenido gene re san sxpresicn en os aglamantst...] Los reglamertas eo sor oa cose que ura aspecie ce resis ‘ Sigart Compos, Germén, 1 Derecho Consctucions del Pet, Tt, Buenos Aires, Ediar, 1857. 9.78. m9 "Sarre, “Le Potesad Reglamentare de ta Acminisvacion Pittica’. en Revista Argentina cer Regimen oe te Acmunistrecion Aublice, Buenos Aires, Editorial Clencias dela Adminisizacion, 1979, NY t. p. 9 SIS, 859 . 20: “si bian io potestad reglamenterie es pane de ta funcion adminisuatva, representa una actividad j 2 6 leta de a suraginen readora de reemas generales que macifican el orden jurldico,astebeclondo status Generales. imparsorales y edjeties. Por aertenecer ala funcien acminisative el rglamenta esta regigo por et Qereano saris ‘isa. Pero, en cuanto actividad mateialmente legislative su regimen jurgica particular sera cstinto al que ‘ceresponde al acto acministativo. As. por penenecer al ambto del Derecho administrative tos requisloe gsenciales pera su valicee estarén dados por el Ariculo 7° de la Ley de Procedimiertos Adiminisatives ‘eberd se.) movado". En igual sentido, Diez, Horacio P., Raglamenes Su impugnacion en ol Proced!- ‘mianto Administrative, Buenos Aires, Abeleda Petro, 1290, p. 1 : “8 Sesin, Domingo J. "Rol dl Estado en I Post-Privatizacién, Discrecionaidad en la Administracion de fa “Transformacion Requatoria", en La Tenstormacion Regulars la Sagurdad Juridica yes Contratos de Gas. Buanes Aires, Asoclacién d¢ Abogados de a Industia del Gas, 2007, 0. 32 y sigs. esp. p. 35° "ES decit entances que no es 9 motivacion una mera explicitecion de le ctuse dees razones de hecho y derecho, sind tambien es justice la agopcidn de eses medides |...) La raglamentaclen[.] debe ser siempre funcad™ ‘= Mont, Laure M. “£1 Poder Reglamenteio de os Entes Requladores", an La ansformacion Regulator, 18 Segured Juncca y los Contratos de Gas. Buenos Aires. ASocacion de Abogados de ta ncusta del Gas, 2CO1. p. Ty sigs esp. p. 17: “celebrada una auciencia o genarada de ot med Ia particioacion oe los Toes iteresedos, se gener para el ante 'a necesicad Geresporcery consicerar is argumestas cancucan. {Ss y serios presentados por los participantes, cone fin de zdmicrcs a deseenerios, La metivecion de las 26:03 reglarenteros na debe consisir encances en un mero relat ce anceceaentes y pasicionas de les partes 2S, de esa forma, no se napa cenerade ie participacion vil das rteesatoe.consigerads como integra 1 del derecno al debido proceso agjetiva [sigue Rata al pis "El cerecho ai cenido proceso adjetin esta ‘xpresamente cansayfago ene! Articulo 1 in. de la Ley N° 19.549, de apicncion svpleteia a los proce. Cirsientos de audiencias puulieas en les ertes reguladores leant. etcuio 2° Inc. h del Oecreca N= 722/28) | smssatnamannectt mre ee a7 ee %Esreis B. Secaistan Creemos que razones de “grado de legitimided democratica”™ favorecen la exigencié” de motivacidn de ios regiamentos, en diversas modulaciones, maxime cuando sa halla involucredo el ejercicio de fecultades discrecionales o cuando se trata de actos de ex. tendido impacto economico. Los organas y los entes adminisicativos que poseen la com- petencie regiamentaria aueden haliarse més cerca 0 mas lejos del Unico drgano -titular del Poder Ejecutivo, jefe de le Administracion- que es elegido para ejercer un mandato, y que posee legitimidad democratica de grada no tan democratico como al que ostentan los miembros del Congreso, representantes por autonomasia de la voluntad del puebio de la Necion y de las provincias En el émbito de la Administracién, a medica de que la distancia jerérquica se alargue, y la subordinacidn jerarquica se atende para transformarse en control de alzada, menor ‘aun seré la legitimidad det oroductor de as normas de alcance general, por lo que mayor ‘deberia sar el rigor con et que se podrian evaluar ia expresion de las razones de hecho y derecho, tos funcamentos, en fin, de la medida reglementaria dictada en ese ambito. Ello, cieramente, de cara af mantenimiento de la independencia de regimenes antes sefialade con sustento en fas antes recordadas opiniones de Cassagne y Comadire, entre otros. b) Normas Juridicas que exigen la motivacién Por ovr lado, en ocasiones, es un reglamento el que exige, en acasiones, la motivacicn de ciertos reglamentos. Por ejemplo, en materia requlatoria, para el sector del gas, al valor de fos factores X y K a los efectos de las tarifas que perciba la empresa serd determinado por el Ente “fundadamente”.'® También se halla establecido normativamente que los reglamentos que establezcan procedimientos especiales debo- «én contener “exoresa fundamentacion” de le necesidad juricica imprescind’bie de apar- tarse de los procedimientos establecides en ja L.P.A. y el regiamento ce procedimientos administrativos."? ©) Jurisprudencia de fa Corte Suprema Mas alla de la distincién doctrinaria seitalada en el acdpite a). y Ge la edhesion a una w otra postura, resulta de interés sentalar que existirian manifestaciones jurisprudenciales que evidencian una evaluacion de los actos de alcance genera! a la luz det requisito de la motivacisn, si bien sin hacer expresa mencidn de la LP.A. 0 de su Anticulo 7° inc. e) Repasemos algunos precedentes ilustrativos. aclerando que, salvo expresion en contra- ‘io, empleamos los términos reglamento y acta de alcance general indistintamente: Nocién: La expresion motivacidn en relacion 2 los reglamentos ha sico empleada en pluralided de dportunidades por nuestro Alto Tribunal. Asi, por ejemplo, se ha seftaledo TH Sehalg WERT HvGTa,“Toring Congress into Agar The Proplety of Requiing Lagislatve Findings on Case itescam Law Review, Spring 1998. p. 731 y sig. esp. p. 747: “Muchos comentaristas crean que ruestro 8 profundamente srtidemacritice porque muchas reglamantacianes (poi) crticas son Sictacas por curocratas no vetades (unelected 5 Cassagne, Derecho... op. cit. Til p. 55 sigs: Comaclre, Derecho... op. ct, p. 32 y Sigs. eS. p. 34 4 Articulo 42, inc, 2) det Decreto N° 7.738/92 (8.0. 26-09: 1» arciculs & Gel Decreto 722/98 (6.0. 8-07-96), 88Seopa pmo aeso noes Aro Aonrnistrtiv0 ¥ Rectan que “en le motivacion cet {decreto] se enuncie {...|"s"* “el dictado del aludide decreto (..] encontrd expresa mativacian (...]":"#asimismo, se ha aludido exoresamente 2 “la motivacian del decreto"™; y a “la [...] motivacién” insuficiente de una resolucion,47 Por otro lado, se ha destacado que un reglamento puede estar viciado en cuanta a sit motivacién: en un caso en el que se analizaban actos dictaces durante un concursa publica internacional, se expresd que “mal podria fundarse una decisidn acerca ce fas regalias en [os textos citados por la circular [ecieratoria] (...], por fo que éste (circular) configure un acto viciado en su motivacién insusceptible de generar derechos” 72 Ubicacién: Se ha uibicado ta motivacidn en los considerandos det reglamento; ast, se ha afirmado que “las razones expuestas en {los} considerandos son sustancialmente analo- gas @ les invocadas para motivar la norma que lo precedié y, por to tanto, resultan manifiestamente insuficientes para convalidario”™™, esto es, sé estaba ante una mativa- cign insuficiente La posibilided de motivacion: Bajo este acépite pusden agruparse fellas en los que se evalud fa motivacién de fa medida reglamentaria, si bien, como ya senalamos, sin me- lar invacacion expresa del recaudo del Articule 7°, inc. e) de la Ley de Procedimientos, Un caso en el que, en forma larval, auede datectarse el control de la expresién de las razones que llevaron a la Administracién a dictar determinada reglamentacion es et caso “Almiron”*"*, en et que se impugnaba la aplicacién de un reglamento por el cual se impedia que se postulara como aspirante 2 un profesorado a una joven cue carecia de vista en uno de sus jos. Habiéndese dictaminado en el sentido de que el ministerio “debio fundar (...] 185 razones tenidas en cuenta al fifar tales pautas” de aptitud psicofisica,"* ta Corte Fallé en el sentido de que fa exigencia de vision en ambos ojos no Quardaba “relacién de proporcién’”™ con el objetivo de estudiar en el prafesoraco, 5 ‘alando que las facultades ¢iscrecionales debon ser ejercidas con “rezonebilidad”. Este fallo, precisamente, fue invacado ~muchos anos despues- en tas disidencias pro- ducidas en ios antes mencionados casos “Goldemberg” y "Gonzalez Vilar”, en los que se alegaba la falta de motivacion de los actos all! impugnados. En otro caso en el que se impugnaba una reglamentacin penitencieria!”® que permitia fa censura de la correspondencia de fos reas. se afirmd que el reglamento era incons- "Leap, Fars 320°1426, sostiGn Wi dal Getamen Gel Procutader Or, Oscar L Fappiano, y cans ae voto dela mayors ‘© "Baca Caster", Falos: 323:1374, cons. 27 de la disidencla det Or. Vbaquee, "8 *Guida", Fallos: 323:1566, cons. 5* y 6" de vo del Dr. Batuaco, 1 *Fesnangee", Fas: 3222008, cons. 7° dela csigencia del Or, Petracci “Caaipsa’, Faas: 323:1146, cons. 6, par. «. Acerce de este allo, ampliar en Comadira, La Licitar ion... on ct, pI yA. 32, 8“ Risolla de Ocamgo", Fellos: 323: 1934, cans. 10 del voto cel Dr. Boggiero 7 “Almiron", Flos: 305; 1488, ® “fumiran”,Fa'os:305: 1488, alcamen det Procurador Or Marie Juste Lopez. esp. a. 1.483. ‘Aieiron", Fale: 308: 1489. cans, ‘Alritén", Fale: 308: 1489, cons. 5 i "*Boletin Palio de Servicio Peniterctato Federal Argartina N° 1266 dal 24-01-79, mocifcado gor Bale {in Publica N* 2.076 cel 19.08.92, 9 Dessy",Faios: 318°7894 89 Snsnneel jEsteta B. Sacrstaty titucional por cuanto limiteba la garantia constitucional “sin apoyo en motives concre- tos y suficientes”, *®° en aparente alusidn a la causa: pero, ademas, en dicho falla se analiz6 si habla motivacicn suficiente al afirmarse que “en un Estado de Derecho, le sola invocacion de razones de seguridad [...] no puede justificar” la limitacién dei dere- ccho,'*' sefaléndose que debian escrutarse “los hechos antecedentes” ce la norma re- glamentaria Tambien puede detectarse en control de ia motivacién en algunas planteos en los que se onderd le constitucionslidad de tos decretos ce necesidad y urgercia, En un caso se exeminé si su motivacién era suficiente para justficar la medica. En este sentido se afirmo que “[lJos considerandes cel decreto [...} se limitan @ sostener que “resulta imperative” la {medica}, y que {la mismal resulta lindispensable'{... Estas afirmaciones resultan dogmaticas e insuficientes (...] Cabe concluir en ia invalidez ce los decretos ‘cuestionades en al sub tite, par cuanto no ha existido ninguna de les circunstancias fécticas que la norma describe (.../°." En ora caso, tambien relativo a un dacreto de necesidad y urgencia, se aseverd que “{!]os considerendos det decreto no suministran ninguna explicacion. ni de la necesidad ni de Ie urgencia". =" Finalmente, respecto de Jos actos de alcance general estrictamente normativos de la especie pliegos de condiciones generales,'®* cuyas previsiones ~como vacordaremos~ constituyen un regiamento'® sujeto a los principios ce “pudlici¢ed, competence © igualded”,"*” en tanio establecen el mado de seleccign del contratista, se ha efirmedo ue deben ser aprobados mediante un acto “debidamente” fundado cuando imptiquen Un apartamiento de la regla ce Ia lictacion publica maxime cuando tal fundamentacian se halla prevista en la norma positiva.'® Lo mismo ocurre cuando se opera un aparta: miente de ‘a lcitecion publics por mediar una situacion de emergencia, fo cual requiere ‘una adecueda motivacion de los actos administrativos que determinaran la aplicacion, del régimen excepcional”.“* Empero, no siempre se encera la cuestion de la motivacién del reglamento bajo examen tan derechamente: en otro caso en el que so imaugnaben dos resoluciones por las que ois, 18 Gel voto concurrenta Ge los Ores Fay, Petracchvy Bonglana os: 318:1834, cons. 15 del voto concurrente de los Dres. Fay, Petacchi Boggiano its: 318: 1824, cons. 17 del vote concurrerve ce ‘9s Ores. Fay, Petraceni y Boggiano "yerracchi, Fatios: 322: 1726. cons. 10 del voto dla mayora, cons. 18 in fine cel oto det Or Petacchi En similar Serica, cons. 7* cel vta del Or. Bogglano:“(Fln los consicerandes del Decreto N= 770/96 seo se hace una escueta referencia 3a imoerosa necesioad de “Impulse en orms porentoria une reforms @ 18 Ley e Aslgnaconas Familias |... Elo resulta insuficlente pare usuicar una situscion do resgo soci quo el Congreso ne puede reredlat por ls cautesordinaris (..|". Con similar tamparamente,“Rizalls de Dearpe Folios. 323. 1834, cons. 7 del weto det 0. Boggle, "Se “Casime” Falls: 324: __. dal 20-02-01, cons 0 go ta deidancis Je los Ores. Fayt y Vérquer: 8 la tue e esa afirmecion poor \ea7s@ en “Rociguea". Faios: 420.2851 cons. 20 del vote del br. Fay “el Pade? jecutiva no nara cemostrar ls nacesioady urgencis % Comadira Lelicizecien.. 0p. cit, p. 118 y 595 "Espacio" Falls: 216:217, cons. 7° del voto de le meyer, 87 Marcin", Falls: 315:2809.cors, 12 dela disldencia Gel Or Bara “Saricios Empresarics Wallabies", Fallos: 323: 7847, cons. 7° con refevenca @ le legislacon local satan 1 “Ingeniers Omega S.A.”, Falos: 323: 3924, det 5-12-00. cons. 7° del voto de la mayoria, ambien puolicads en £/ Derécro, 30'3-2001, pp. 134 30: 5 — 4: ahead fete ominisrantiva v Recent se habia dispuesto e! pase de un psicotropice de una lista a otra, por medier vicio en la ccompetencia, [a causa, le motivacin y el procedimienta previo, en Ia sentencia no se hizo mencién expresa de la motivacian del acto; en cambio se efectué un relevamiento detallado de sus consicerandos, concluyencose que le Administracion “cemandeda al decidir de acuerdo a fas circunstencias facticas sefialacas” en dichos considerandos, no habla incurrido en un vicio en ¥e causa." @) Jurisprudencia de la Camara Contencioso Administrativa La aplicacion de los requisitos del Articulo 7° de la L.PA... yen especial, del recaudo de motivacion, también puede inferirse sin exnresa invocacién de ese ley- del plenario de ta Camara Nacional ce Apelaciones en lo Contencioso Adminisirativo Federal ” Alioto”. En dicho plenario, en el que se debatia la naturaleza reglamentaria 0 contractual del régimen compiementario movil de jubilaciones del Banco Hipotecaria Nacional ~natura. leza sobre fe cual mediaban sentencias divergentes- se evaluaron le campetencia, los antecedentes facticos y juridicos, 1a motivacidn, el objeto ¢ contenido y 1 finalidad de la resolucion en cuestién, amén de su razonabilidad, arcibandose a fa conclusion ~parciel- de que. “analizados los distintos elementos que integran la resolucidn, no s@ encuentra que ellos astenten defectos que la toren invslida” VI. CONCLUSIONES: En e| émbito europeo, el deber de la Administracion de dar las razones por las que decide se ha tornado una realided en la jurisprudencia de la Corte europea. En el Dere- ‘cho administrativo norteamericano, dicho recaudo esta previsto normacivamente para (0s precedimientos formales. y ia interpretacin jurisprudencial en cuanto a las procedi mientos informates es saludabie En ‘a jurisprudencia, la motivacion como requisito esencial del acto administrative, como hemos podide percibir 2 partir de la resena efectuada, ha sido y sigue siendo el resultado de la interpretacién judicial. Empero, en materia de actos administratives de sicance particular, no parece detectarse una doctrina general sino soluciones mayorita- Flas elaborades caso por caso. Sin embargo, se acvierte: 2) un renavado rigor por parte de fa Corte Suprema en la evaluacidn de la mativacion de fos actos dictados en ejercicia de facultades discrecionales, espacialmente a parti de los citados casos “Sola” ~cuyo holding, en la que nos interesa, es el de ia plena aplicabitidad de la Ley N° 19.549 a dicha clase de actos- y “Vera Gonzalez", en cuanto "H(ancraereg Ricar, Fallon: 218:2311, cons 76 \2 Seniencia plenaria del 15-08.00. con mayoria suscrice por los Ores. Garzen ce Conte Grand, Bult. Damerco. orcegla, Argento. Gal, faannaret ce Perez Corés, Uslengh. Gallegos Facrian\y Otero, 1a iaarla estuvo incagece por fos Dre. Lice y Covillo, Ya en la sentencra citada ine flet” €! 10-98. fa Sela Ge! fuera ba anazado la mativacion(secci XI, sentancia eit). eae ayendo en que “en tales condicia es, la vesolucicn nia exteiarizedo Ue ura manera Canereta y precise i elacion ere le causa y lo medica doptads, es decir. la otwacion”Esreta B. Sacagstany la generica invocacion det ejerci jo de facultades discrecionales no empece a la exigen: cia de motivacisn; b) une incipiente tendencia 2 evalusr la existencia de motivacion -colificandosela de suficiente, dogmatica, inexistente— en ciertos actos de alcance general, por ejemplo, en ef fallo de la Corte Suprema “Verrocchi” y en el plenario de la Camara Contencioso administrative “Alioto". si bien sin invocacion express de la Ley N* 19.549 y su Articulo 7° ine. €), ‘A modo de conclusion, podemos aseverar que la motivacion de los actos, como requisite esencial, y mas alld de le prescripcion normativa de la L.P.A., constituye une exigencia 70 S010 de “racionelidad” sino también de “constitucionalidad” de le decision adminis. trativa Desde el punto de vista racional, se espera que, dade la unidad ldgico-juridica entre los fundamentas del acto con lo que se resuelve, Ja Administracion expresa dichos funds. mentos, en un texto dotado ~al menos- no soto de cohesién sino tambisn de coheren- Cia." Ello, para la adecueda informacidn del recipiente del acto en punto. la apelabilicad y, eventualmente, para la corecta interpretacion de la parte resolutiva por parte del Juez Desde el punto de vista constitucional, la motivacicn es une exigencia sustentada en el regimen republicane y en fos valores que inspiraran al constituyente. | der cuenta de 'as razones por las que se decide no significa sino manifestacién del “principio republi ane de publicidad ce ios actos de gobierno”,"# esto es, ce darlos a conocer, oportuna @ integramente, Si el magistrado debe undar ia sentencia que dictee incluso el legisla dor expone los matives dela ley que sanciona, con mayor razén la Acministracion debe ‘expresar~ante |a comunidad", las razones de la decision. ¥, por uitimo, Is motivacion constituye también una exigencia de axiolagta constitucional: se trate eel “respeto” de ia Adminisiracion hacia todas las personas, fsices y juridicas, que son ~de acuerdo 2 lo expresado en el Preambulo de la Constitucion Nacional- merecedores no s6lo de toda “Justicia” sino también de toda "razdn '5 Sotalp el Conseie de Estas espaol que “Ya sotvacionceferiaa & un acto regledo -o 2 os Hamers ‘cualquier acto. ha de hacer visible fa conerencia dela decision adminvstatva,toco la cornplesa que se Quara pero riguose y esicta, entre tos heches y el supuesto normstsa" (cictamén dal 18.0725, cit per Aarda Alvarez, Elite, Las Actos Parlemenirias No Nermavives y su Contd! Jurisciccional. Made, Cano de Est ios Poiticos y Constitucionales, 1998, . 127, en n. 63) 1 Acarce de ie importancia dela publicidad de Ios actos de gobierne, veesa, aire ov0s, Linstes Quintana, ‘Segundo ¥.Tatado de Je Ciencia del Derecho Consttucional argentine y Compared. 1 IV Pate Expects Buenos Aires. Eeitovial Alfa, 1956, p. 173, "=" Thury Comgje, "Contr." ope. p. 145. 1 raspete, en tanto tratamiento debios, es propvesto, como ure de los fundamentos del deber de dar ‘azones de la Aomiristracion, por Galligan, D..., Cue Process and Fer Procedures -& Study of Administrative Procedures. Clarencon Press, Oxford, 1996, p. 433. Enire rasares, en similar sentido. Gov, Teta 0p, cit. i. p. X32, a afar que ta expicacion do la Furdamentacien del acto colaca a este “por Gebajo ‘8 derecho y Po por encima de los hombres 92