ten |” MARCO L. OBANDO FERNANDEZ Consideraciones criticas sobre el de los del PR6LOGO DE Jost EF Mas Camus NORMAS. Bp rer Nc)CONSIDERACIONES CRITICAS SOBRE EL REGIMEN JURIDICO DE LOS PREDIOS DEL ESTADO © Manco L. Osanpo FernAnpez © Enrcrones Norms Juripicas S.A.C. J. Rufino Tortico 899, interior 3, Cercado de Lima ~ Lima Teléfono: (01) 334-9885 RUC: 20392870564 E-mail: libreriajuridicarc@hotnal.com 1 edicién: enero 2023, ‘Tiraje: 1000 ejemplares Hecho el Depésito Legal en la Biblioteca Nacio No 2022-12554 ISBN No 978-612-48878-3-3 del Pert Disefio y Diagramacién: Enrique M. Tello Paravecino Impreso en: MARTELL acasapos GrAricos E.LRL Urb, Previ Mz. 29 Lr 7, Los Olivas, Lima RUC: 20605426558 Enero 2023 Reservados todos los derechos. Ni la totaidad ni pare de ete libro puede reproducitseo transmicise por ningin procedimienta electeénicy ni mecinico, incuyendo forocopia, grabacién magnética 0 cualquier almacenamiento de informacién y sistema de recuperacién, sin permiso expres del editor. Impreso en Pert / Printed in PeruABREVIATURAS Y SIGLAS Para mayor comodidad del lector, se ha utilizado en el texto las abreviacuras y siglas que se indican a continuacién, CC: cpp: CUS: LGSNBE: LOF del MIDAGRI: LOGR: LOM: LPAG: MIDAGRI: RCTCUM: RLGSNBE: Cédigo Civil de 1984. Constitucién Politica del Pert de 1993. Cédigo Unico SINABIP. Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bie- nes Estatales. Ley N° 31075, Ley de organizacién y funciones del Mi- nisterio de Desarrollo Agrario y Riego. Ley N° 27867, Ley Orgiinica de Gobiernos Regionales. Ley N° 27972, Ley Orgiinica de Municipalidades. Ley Ne 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego. Reglamento de Clasificacién de Tierras por su Capa- cidad de Uso Mayor, aprobado por Decteto Supremo N° 005-2022-MIDAGRI. Reglamento de la Ley N° 29151, Ley General del Siste- ma Nacional de Bienes Estatales, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2021-VIVIENDA. EDICIONES NORMAS JURIDICAS | 25Manco L. OBaNDO FERNANDEZ Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, Sistema Nacional de Abastecimiento, SNBE: Sistema Nacional de Bienes Estatales. TUO dela LGSNBE: Texto Unico Ordenado de la Ley N° 29151, Ley Gene- ral del Sistema Nacional de Bienes Estarales, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2019-VIVIENDA. TUO dela LPAG: Texto Unico Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrative General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. UIT: Unidad Impositiva Tributaria. 26 | EDICIONES NORMAS JURIDICASCapiruto I EL DERECHO DE PROPIEDAD PREDIAL ESTATAL: REFLEXIONES EN TORNO A LA CATEGORIA JURI[DICA Y SU REGIMEN LEGAL’ La versin original de presente ensayo fue publicada en (octubre, 2019). Actua- dad Juridica, Lima, 31, pp. 35-53, siendo que para la presente obra ha sido ‘matetia de actualzacion y revision.1, Introduccién Los predios estatales constituyen un ingente, valioso y estratégico recusso, con aptitud para servir a la ejecucién de politicas de fomento de la inversién puiblica y privada, y para satisfacer las necesidades opera- tivas de las entidades puiblicas (construccién de infraestructura piblica requerida para el cumplimiento de sus fines), entre otras oportunidades y finalidades de interés piblico que redundan en el progreso social y eco- rnémico del pais. En este contexto, desde el plano juridico, el derecho de propiedad predial estatal constituye la categorfa juridica fundamental a partir de la cual se erigen los principios, garantias, instituciones, mecanis- mos y técnicas que configuran la arquitectura del Derecho de los Predios Estatales, como rama del Sistema Juridico que regula estos bienes y que asume el permanente desafio de aprovechar las oportunidades indicadas. En el presente ensayo se expondré la relevancia de la materia, para luego abordar el derecho de propiedad predial estatal a través de una aproximacién a la concreta situacién juridica subjetiva que representa. Lucgo de ello, se identificaré la jerarquia que ostenta esta categoria juridica dentro de la estructura del ordenamiento legal. Finalmente, se dilucidaré la naturaleza del Derecho de los Predios Estatales y las importantes consecuencias que de ella derivan. . 2. La relevancia de la materia El conjunto de las normas juridicas que regulan los predios esta- tales, al que habremos de denominar Derecho de los Predios Estatales, consticuye un asunto de suprema relevancia nacional, debido a su en- EDICIONES NORMAS JURIDICAS | 29[Manco L. OBANDO FERNANDEZ vergadura, implicancias y las oportunidades de desarrollo que genera. Algunas de las razones de diversa indole que ponen de manifiesto su trascendental importancia son descritas a continuacién 2.1. Ambito de aplicacién En primer lugar, la presente materia destaca por su exorbitante Ambito de aplicacién. Si bien no existe suficiente informacién estadisti- «a, se estima que la mayor parte del territorio nacional constituye pro- piedad estatal. Se trata de predios urbanos, eriazos, de uso agricola, de pastoreo, forestales, playas, entre otros, a lo largo de todas las regiones del pafs. Sobre los predios estatales, no es el célebre Cédigo Civil el que resulta de—preponderante- aplicacién, sino un enorme universo de normas administrativas, entre las cuales destaca como ee articulador la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales. Lo vasto del conjunto de predios respecto alos cuales se aplica esta disciplina demanda para esta la mayor de las atenciones, tanto en el proceso legislativo, asi como en el estudio, desarrollo y divulgacién de las normas legales vigentes. Asimismo, la existencia de distintas natura- lezas de los predios estatales requiete la coexistencia de subrregimenes generales y especiales, con distintas perspectivas, légicas y finalidades, con el objeto de asegurar una éprima regulacién para su gestidn; sin embargo, ello no debe derivar en un descontrolado proceso de disper- sién normativa. 2.2, Inversién piiblica segundo lugar, es necesario destacar que el Estado tiene la obligacién, prevista en el articulo 58 de la CPP", de orientar el desa- rrollo del pais, para lo cual debe actuar primordialmente en las éreas © Articulo 58 de la CPP: a iniciatva privada es libre. Seejere en una economia social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del pais, y aca principalmente en 30 | EDICIONES NORMAS JURIDICASCCONSIDERACIONES CRITICAS SOBRE EL REGIMEN JURIDICO DE LOS PREDIOS DEL ESTADO de promocién de salud, educacién, seguridad, servicios puiblicos en general e infraestructura, Sin embargo, a pesar del notable crecimiento econémico nacional que tuvo lugar en las ikimas dos décadas (hasta la aparicién de la pandemia producida por el COVID-19), se evidencia avin una gran brecha de acceso bisico de infraestructura publica, esti- mada por cl Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad, aprobado por Decreto Supremo N° 238-2019-EF®, en 363 mil mi- llones de soles. Asf, nos encontramos muy distantes de los niveles de infraestructura publica a los que debemos aspirar para alcanzar en este rubro a los paises mas desarrollados, De alli que se ha establecido como Objetivo Prioritario N° 1 de la Politica Nacional de Competitividad y Productividad vigente hasta el 2030, aprobada por Decreto Supremo N°? 345-2018-EF, dotar al pais de infraestructura econémica y social de calidad. ‘Ahora bien, la clara necesidad y deber de ejecucién de proyectos de inversién publica en infraestructura de hospitales, instituciones educa- tivas, carreteras, etcétera, nos lleva a fjar la arencién en los predios es- tatales, en la medida que este tipo de proyectos recaen sobre predios de propiedad estacal (si recaen sobre predios de propiedad privada, corres- ponde su previa adquisicidn por el Estado). En este contexto, resulta necesario fortalecer ¢ implementar mecanismos juridicos expeditivos y funcionales que coadyuven a un dgil proceso de saneamiento fisico legal de los predios estatales y su distribucién a las entidades com- petentes ~directamente responsables o con la participacién del sector privado- para la ejecucién de proyectos de infraestructura publica, a fin de lograr la satisfuccién de las demandas sociales, la generacién de crecimiento econémico y la reduccién de la pobreza. las dreas de promocién de empleo, salud, educacién, seguridad, servicios pibli- cos ¢ infiaestructura ® Bl indicado Plan ha sido complementado y actualizado por el Plan Nacional de Tnfraestructura Sostenible para la Competitividad 2022-2025, aprobado por Decreto Supremo N° 242-2022-BF. EDICIONES NORMAS JURIOICAS [3Mako L. OBANDO FERNANDEZ 2.3. Inversidn privada En tercer lugar, bajo el modelo de una economia social de mer- cado, estatuido por el articulo 58 de la CPP®, el Estado debe res- petar y fomentar la inversién privada, como principal eje propulsor del desarrollo de la economia y del bienestar general, sin dejar de lado cl necesario acompafiamiento de politicas sociales. En ese sentido, se reconoce el rol preponderante de la libre actividad econémica privada para la creacién de riqueza, por lo que el Estado cumple solamente un rol subsidiario. © Kresalja y Ochoa (2012) afirman: “La expresién seconomia social de mereados no tiene un contenido definido y preciso. Se trata de una cléusula abierta que ha tenido éxito entre nosottos, y {que nos hace entender que las eghs de la economia deben regitse fundamen- talmente por los mecanismos que proporciona el mercado, pero tambign que 1 Estado tiene deberes inchudibles que cumplir. Asi, debe hacer posible la con- crecién del derecho de los individuos y sus asociaciones a partiipar en la vida ceconémica y propiciar un sistema competitivo, en el cual los actores tengan en. sus manos las decisiones fandamentales, penalizando los abusos de ls pelcticas restrictivas para benefico, en primer lugar de los consumidores, pero también de los agentes econémicos y del propio sistema Peco dentro de esta concepcidn es tambien aceptado que el Estado tiene como rol brindar todos los ciudadanos la posibilidad de tener unos ingresos bisicos que les permitan subsistir y paricipar en la vida politica y econdmica, asf como también corregir las imperfecciones del mercado y actuar ~cuando no lo hagan los agentes en forma cficiente~ combatiendo la exclusién, a [a eual puede em- Pujarnos un sistema internacional injusto. A ese rol debe agregarse como obli- sgicion primer del Estado la toma de decisiones encaminadas ala satisfaccién de necesidades bisicas coneretas de todas las personas, para que puedan ejercer en igualdad de oportunidades sus derechos fundamentales y tener acceso a una vida dignas sco es, hacer realidad su derecho al bienestar constitucionalmente reconocido. Una formula de esta naturaleza es lo suficientemente amplia para amparar los cambios imprevistos propios de nuestro tiempo sin necesidad de introducie reformas constitucionales. En esta concepcién existen, por tanto, rmecanismos destinados a limitar la improvisacién populi Aexbilidad para enfrentar los etos actuales” (pp. 100-101), asi como a tener Véase nota 1 32 | EDICIONES NORMAS JURIDICAS‘CONSIDERACIONES CRITICAS SOBRE El. REGIMEN JURIDICO DE LOS PREDIOS DEL ESTADO Bajo este paradigma, corresponde procurar que los predios estata- les no permanezcan en estado de abandono, improductivos ni inope- rativos. Mas bien, el indicado esquema econémico impone al Estado el deber de fomentar la inversién de los agentes privados en los diver- sos sectores (industria, eurismo, vivienda, eteétera) sobre los predios estatales que no le resulten ttiles para sus fines piiblicos, haciéndolos ingresar al trifico juridico-econémico privado, permitiendo asi la crea- cidn de focos de desarrollo, Para tal efecto, es menester diseftar y eje- cutar politicas, estrategias y figuras juridicas que propicien la inversién privada sobre los predios estatales a través de actos de administracién y disposicién, lo cual permitiré ademas oprimizar su rendimiento eco- némico. 2.4, Posesién urbana y rural Finalmente, no de escasa importancia es la problematic atinente a la histética y sistematica préctica de invasién de naturaleza urbana -principalmente, con fines de vivienda~ que ha propiciado que gran parte de los predios estatales se encuentren ocupados por privados que carecen de titulo alguno. Ante este singular escenario, la politica le- gislativa nacional ha transitado pendularmente entre la defensa de los predios estatales y la implementacién de mecanismos de formalizacién masiva de la posesién de los invasores. En ese sentido, queda atin pen- diente la definicién de escrategias integrales, coherentes y efectivas, que permitan un adecuado equilibrio entre la defensa y recuperacién de predios estatales, de un lado, y el reconocimiento jurfdico de invasio- nes con evidente grado de consolidacién, del otro lado. Ello, sin perder de vista la atin insuficiente implementacién de politicas y programas de vivienda social, como verdadero trasfondo de la problemética indi- cada. Por su part, en el sector agratio, desde la Reforma Agraria se ha seguido un plementadas en mérito a distintas concepciones econdmicas de lo que 1u0so camino sedimentado por reformas legislativas im- FDICIONES NORMAS JURIDICAS, | 33Manco L. OBANDO FERNANDEZ debe significar el rol del Estado en esta materia, y condicionado por las coyunturas sociales, econémicas y politicas desde finales de la década de los sesenta. Ast, se pasé del latifundio a una radical redistribucién de la tierra que privilegié las formulas asociativas, para luego pasar a un proceso de fragmentacién de las parcelas y, finalmente, desembocar en el intento de implementar un proceso masivo de formalizacién de Ja tenencia individual de las tierras. Deeeste modo, el deber constitucional del Estado de apoyar prefe- rentemente el desarrollo agrario, previsto en el articulo 88 de la CPP®, ha servido como fundamento, desde las tiltimas décadas, para establecer % Como ilustra Del Castillo (2016): “Hasta pasada la primera mitad del siglo pasado, nuestro pais compartia la rea- lidad del mundo rural de la mayoria de los palses latinoamericanos: grandes extensions de tierras en manos de pocas familias mientras comunidades de indigenas y muchos campesinos poseian tierras reducidas. La reforma agratia ‘emprendida en la década de 1970 cambié dristicamente esa situacién, elimi- nando a hacendados y latifundistas y realizando una radical redistribucién de tierra, prvilegiando la formacién de cooperativas en la costa, y de otras formas asociativas en la sierra, Afios después, en medio de una grave crisis econémica, las cooperativas se dividicron las tierras entre sus socio, las empresis asociativas cn la sierra se liquidaron o fueron duramente golpeadas por la violencia de las décadas de 1980 y 1990, a lo que se sumé el proceso de fragmentacién por hherencia de las parcelas, resultando en el incremento drdstico de predios rurales enel pais. Peto, entre otras limitaciones, la reforma agraria del gobierno militar no puso atencién a la ttulacién de la tierra, por lo que los fendmenos que menciona: ‘mos en el patrafo anterior agudizaron los problemas de falta de formalizacién de los derechos de los ttulares de predios rurale. En ese cuadro, desde 1990 se sucedieron importantes cambios politicos institucionalesy legals en el pats. Siguiendo las tendencias internacionales y las orientaciones de organizaciones financieras internacionales, en el Peni se impulsaron, desde 1996, procesos ma- sivos de formalizacién de la propiedad rural, dando pie a la ejecucién de dos Proyectos de Titulacin y Registro de Tietras (PTRI)” (p. 8) © Articulo 88 de la CPP: El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra 34 | EDICIONES NORMAS JURIOICAS- CCONSIDERACIONES CRITICAS SOBRE EL REGIMEN JURIDICO DE LOS PREDIOS DEL ESTADO tuna serie de regimenes juridicos destinados a formalizar la posesién ru- ral, asi como posibilitar la adjudicacién de tierras para la ejecucién de proyectos agropecuarios ~ademds de la titulacidn de las Comunidades Campesinas y Nativas, desde luego. Sin embargo, tales esfuerzos se en- frentan a la problematica generada por la existencia de conflictos hists- ricos de superposicién de derechos producto de una aplicacién desorde- nada de las politicas de formalizacién rural (Baldovino, 2016, p. 121). 2.5. Balance En suma, las consideraciones expuestas ponen de relieve la enor- me importancia del Derecho de los Predios Estatales, tanto por su vasta aplicacién, como por tener la vocacién de constituir un punto central en la implementacién de politicas de fomento de la inversién puiblica y privada, y asi, trascender a la satisfaccién del interés general. En ese sentido, esta materia presenta en la actualidad desafios y, sobre todo, oportunidades, para generar desarrollo social y econémico. Ast, Ja deslumbrante vigencia de esta rama del Derecho as{ como su rele- vancia ponen de manifiesto el rascendente rol al que ha sido llamada a desempefiar. 3. Concepto legal de predios estatales La més cercana aproximacién a lo que podemos identificar como un concepto legal de predios estatales la encontramos en el articulo 3 del TUO de la LGSNBE. La indicada disposicién prescribe: Articulo 3,- Bienes estatales Para los efectos de esta Ley, los bienes estatales se circunscri- ben a los predios, tales como terrenos, areas de playa, islas, y forma asociativa, La ley puede fijar los limites y la extensién de la tierra segiin las peculiaridades de cada zona. Las tierras abandonadas, segsin previsién legal, pasan al dominio del Estado pata su adjudicacién en venta. EDICIONES NORMAS JURIDICAS. | 35Maaco L, OBaNDO FeaNANDEZ otros de dominio privado y de dominio piblico, que tienen como titular al Estado 0 a cualquier entidad priblica [re- saltado afiadido] que conforma el Sistema Nacional de Bie- nes Estatales, independientemente del nivel de gobierno al que pertenezcan, conforme se establezca en el Reglamento Del citado cexto legal, puede extraerse un concepto legal de pre- ios estatales, entendidos como los predias que tienen como titular al Estado 0 a cualquier entidad piblica. De dicho concepto destaca, en primer lugar, que si bien los supuestos de predios del Estado y predios de entidades piblicas estan ambos comprendidos legislativamente en el conjunto de los predios estatales, se encuentran discriminados entre sf. Sin embargo, naturalmente, ello no significa que se niegue que las en- tidades puilicas scan parte del Estado, Por el contratio, es importante resaltar que el Estado est4 compuesto por un complejo articulado de entidades publicas, que constituyen su necesaria concrecién para ¢je- cutar las obligaciones, competencias y attibuciones a su cargo”. Por tanto, todas las entidades puiblicas, inclayendo a los Gobiernos Regio- rales y Locales, son manifestaciones del Estado. omo sefiala Jiménez (2000): “La organizacién administrativa y funcional del Estado acopra una serie de facetas y segmentos, que ala luz de sus objetivos y finalidades, resultan necesarias para su puesta en préctica y consiguiente en- tendimiento. Términos tales como el de ‘Administracién Publica’, ‘NaciSn’, ‘Poder Ejecutivo’, Gobierno Central’, ‘Sector Piiblico Nacional’, ‘Gebiernos Locales’ o ‘Gobiernos Regionales, por mencionar los mas significativos, puc- den proyectar una idea del necesario deslinde que el operador y la comunidad en general deben enfrentar para un mejor acierto temético. El Estado, como tradicionalmente es conocido, para adoptar visos de existencia material y tan- sible a la luz del Derecho, debe desplegar una serie de ejerccios funcionales a través de organismos piblicos y entidades determinads, quienes tendedn su cargo la realizacién de los fines estipulados en sus correspondientes estatutos de creacién. Es decir, cada competencia, cada atribucién, requiere ser asumida por una entidad publica individual, la cual a su vez deberd estar debidamente fepresentada por sus funcionarios publicos, quienes investidos legalmente de rertogatvas, desarollarin como derecho material el derecho subjtivo del que titular la comunidad en general” (p, 14), EDICIONES NORMAS JURIOICASCCONSIDERACIONES CRITICAS SOBRE EL REGIMEN JURIDICO DE LOS PREDIOS DEL ESTADO No obstante toda entidad puiblica es una manifestacién concre- ta del Estado Peruano, tanto la LGSNBE, su Reglamento, y demas normas complementarias y conexas, diferencian los predios del Extado de los predios de las entidades priblicas, inicamente con la finalidad de determinar distintas competencias para su gestién. En ese sentido, se consideran predios del Estado aquellos que cuentan con titulos juridicos (normas legales, actos administrativos, negocios juridicos o sentencias judiciales) a nombre del Estado como tal, o bien a nombre del Fisco, Supremo Gobierno, Hacienda Publica, Direccién General de Bienes Nacionales u otra entidad que haya tenido a su cargo la administracién de los bienes del Estado. Por su parte, se consideran predios de enti- dades pitblicas aquellos que cuentan con titulos jurfdicos a nombre de una entidad publica en especifico. Del concepto legal de predios estatales resalta, en segundo lugar, la utilizacién de la locucién titularidad para referirse a la situacién juri- dica subjetiva que el Estado o las entidades puiblicas detentan sobre los predios que les pertenecen, lo cual no resulta acertado. En efecto, des- de una perspectiva sistemético-dogmitica se ha establecido claramente el concepto de titularidad como la pertenencia 0 correspondencia de tuna situacién juridica subjetiva, cualquiera que fuese esta, a un deter- minado sujeto de derecho (véase, por todos: Escobar, 2002, para mas detalles). En ese sentido, un sujeto puede ser titular de un derecho de propiedad, como también puede ser titular de un derecho de superfi- ie, usufiucto, de crédito, etcétera. Es decir, la titularidad constituye un concepro relacional que une dos polos: por un lado, a una situacién jurfdica subjetiva, y por otto, al sujeto de derecho al que le corresponde aquella. Por tanto, no resulta feliz utilizar el concepto de sitularidad pata describir o identificar la situacidn juridica subjetiva que el Estado 6 las entidades puiblicas detentan sobre los predios que les pertenecen. Cuil es entonces la naturaleza de la situacién juridica subjetiva que el © Véase: la Tercera Disposicién Complementaria Final del RLGSNBE. EDICIONES NORIMAS JURIDICAS | 37Manco L. OBANDO FERNANDEZ Estado o las entidades piblicas ejercen sobre sus predios, ¢s el asunco al cual nos avocaremos a continuacién. 4, Naturaleza juridica: Ahora bien, del dato positivo, se advierte que la LGSNBE y su Reglamento en su tejido normativo hacen referencia indistintamente a predios de propiedad del Estado y a predios de dominio del Estado. Aquilatemos a continuacién tal aproximacién legislativa. propiedad o dominio? Segiin la concepcién contemporsnea, el derecho de propiedad constituye la sintesis de todas las prerrogativas posibles que un sujeto puede ejercer sobre un objeto (tales como el uso, el disfrute, la modi n, la realizacién de actos de mera administracién, la constitucién de otros derechos reales, etcétera), deviniendo ast en la pertenencia mas intensa de un objeto a un sujeto (Gonzales, 2013, pp. 779-786). La perspectiva sistemético-dogmédtica reconoce al derecho de propiedad como una situacidn juridica subjetiva de ventaja activa, del subcon- junto derecho subjetivo, y que constituye la especie paradigmatica de los derechos reales, Finalmente, se ha destacado como notas caracteristicas del dere- cho de propiedad las siguientes: (a) se trata de un derecho real, como- quiera que el interés ~privado o piiblico~ se satisface a través de un objeto; (b) es un derecho absolute, al constituir la suma de todas las prerrogativas posibles sobre un objeto, y por ello, es el derecho real de contenido més amplio; (c) constituye un derecho exclusivo, toda vez que su titularidad corresponde a un solo sujeto 0 grupo de sujetos de- finidos (en el caso de la copropiedad), en oposicién al restos y (d) es un derecho perpetuo, es decir, tiene vocacién de perdurar indefinidamente a favor de su titular. Dentro de tal concepcién, no existe obstéculo alguno en adver- tir que el Estado detenta un derecho de propiedad sobre sus predios, como situacién juridica que sintetiza todas las prerrogativas posibles que puede ejercer sobre ellos y que fluyen de la normativa juridica que 38 | EDICIONES NORMAS JURIDICASCCONSIDERACIONES CRITICAS SOBRE El. REGIMEN JURIDICO DE LOS PREDIOS DEL ESTADO dlisciplina los predios estatales. En este orden de ideas, es importante destacar que aun cuando el origen y desarrollo del derecho de pro- piedad tuvieron lugar en el seno del Derecho Privado ~como tantas ocras instituciones de superlativa relevancia~, en el estado actual de la evolucién juridica, se revela como una institucién légico-juridica ge- neral, esto es, un supraconcepto que pertenece a la Teorla General del Derecho, de modo tal que el derecho de propiedad estatal constituye una especie de dicho género, del cual también participa el derecho de propiedad privada. Claro esté, a diferencia de los privados, el Estado siempre ejerci- tard su derecho de propiedad para la satisfaccién del interés piiblico, sea de modo inmediato 0 mediato (Vasquez, 2008, p. 275). El inte- rés piiblico se verd satisfecho de forma inmediata cuando los predios cestatales se encuentren destinados a servir directamente a la ciudada- , a través de un uso piblico (playas, plazas, parques, etcétera) 0 a través de la prestacién de servicios puiblicos (instituciones educativas, hospitales, cuarteles, etcétera). A su vez, el interés piiblico se veri sa- tisfecho de forma mediata cuando su gestién redunde en el bienestar general de forma indirecta, por ejemplo, cuando los predios estatales son materia de arrendamientos y ventas mediante subastas piiblicas, generando ingresos que serin posteriormente invertidos por el Estado para fines piblicos. La permanente y necesaria predeterminacién de los predios estatales al servicio del interés puiblico constituye la premisa que justifica un régimen juridico que impone una serie de pardmetros, directrices, y en algunos casos, restricciones, para su gestién, lo cual, Iejos de negar la naturaleza del derecho de propiedad, lo tinico que hace es evidenciar una modulacién de este supraconcepéo para su ar- ménica y adecuada insercién en el Derecho Administrative, leno de exotbitancias, potestades regladas y discrecionales, y fundamentado en el principio de legalidad. En virtud de lo expuesto, reafirmamos que la situacién juridica que el Estado detenta sobre sus predios se encuadra perfectamente dentro EDICIONES NORMAS JURIOICAS. | 39Manco L. O2aNoo FERNANDEZ de la nocién y catacteristicas de un verdadero derecho de propiedad. De alli que resulta innecesario y estéril hacer uso de otras expresiones como la de dominio, 0 acudir a otras teorias, lo cual no harfa sino tract una intitil confusién sobre la materia. Finalmente, el ‘Tribunal Consti- tucional se adhirié a la tesis expuesta cuando expresé lo siguiente: Vista la existencia de una variada ¢ ilimitada gama de bie- nes sobre los que puede configurarse la propiedad (urbanos, rurales, muebles(.] inmuebles, materiales, inmatetiales, publi 0s, privados, etc.), puede hablarse de diversos estatutos de la misma, los que, no obstante asumir matices particulates para cada caso, no significan que la propiedad deje de ser una sola Y que, por lo tanto, no pueda predicarse respecto de la misma elementos de comin configuracién [Sentencia del 25 de ene- ro de 2005, recaida en el Expediente N° 3773-2004-AA/TC, fundamento 3]. 5. Jerarquia constitucional En las iltimas décadas, as sentencias del Tribunal Constitucional han servido de importante ¢ imprescindible fuente para dilucidar el contenido, naturaleza, contornos y alcances de la propiedad estatal. Sin embargo, la ubicacién del derecho de propiedad estatal en el Ambi- to de proteccién constitucional como categorfa juridica general, y no solo en su subespecie dominio priblico (contemplado en el articulo 73 dela Norma Fundamental), no cra, por lo menos, clara. Como se sabe, la CPP contempla en st articulo 70 el principio de inviolabilidad de la propiedad, como un elemento central en su régimen econdmico; ® Articulo 70 de la CPP: El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantia. Se ejerce en a= ‘onia con el bien comiin y dentro de los limites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o nece- sidad publica, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemniacién justipreciada que incluya compensacién por el eventual perjaicio. Hay accién 40 | EDICIONES NORMAS JURIDICASCCONSIDERACIONES CRITICAS SOBRE EL. REGIMEN JURIDICO DE LOS PREDIOS DEL ESTADO sin embargo, tradicionalmente se consideraba que tal garantia circuns- cribfa su proteccién a la propiedad privada. De hecho, el debate cons- tituyente que dio mérito al indicado articulo constitucional se limits a abordar la proteccién de la propiedad privada, sin hacer mencién alguna a la propiedad estatal. Esen dicho contexto que el Tribunal Constitucional tuvo la opor- cunidad de instaurar un criterio novedoso y de méxima relevancia, al sefialar lo siguiente: E] Estado, asi como tiene el deber de garantizar la propiedad ptivada, tiene también la obligacién de proteger y garanti- zat la propiedad publica. Al respecto, y a efectos de la pro- teccién de la propiedad, nuestra Constitucién no distingue entre propiedad piiblica y privada. En efecto, el articulo 70° de nuestra Ley Fundamental, cuando establece que el de- recho de propiedad es inviolable y que el Estado lo ga- rantiza, no sélo se limita a la proteccién de la propiedad de los particulares, sino también de la propiedad publica [resaltado afiadido). Por cllo, como ha sefialado Pierre Bonn, «( ... guna razén que impida que la propiedad publica pueda ser no hay nin- tutelada con el mismo fundamento que la propiedad priva- day”. Es por ello que la Constitucién no distingue, a efec- tos de su proteccidn, entre propiedad piblica y propiedad privada, reconociendo la legftima facultad del Estado para velar también por la propiedad piblica. [Sentencia del 1 de abril de 2005, recaida en el Expediente N° 048-2004-PU/TC (Accién de inconstitucionalidad interpuesta por José Miguel Morales Dasso, en representacién de mds de cinco mil ciu- dadanos, contra los articulos 1°, 2°, 3°, 4° y 5° de la Ley ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya sefialad en el procedimiento expropiatorio. EDICIONES NORMAS JURIDICAS | 41Mafco L. OBANDO FERNANDEZ No 28258, “Ley de Regalia Minera”, sus modificatorias y las demés normas que por conexién sean materia de la causa), fundamento 85]. Tal y como fluye del texto citado, el Tribunal ha considerado que 1 principio constitucional de inviolabilidad de la propiedad tutela no solo la propiedad privada sino también la propiedad puiblica, es decir, la propiedad estatal. De alli que, a partir del indicado pronunciamien- 10 ¢s posible afirmar que la jerarquia que ostenta el derecho de propie- dad estatal dentro del ordenamiento juridico es de rango constitucio- nal, Tal afirmacién tiene importantes implicancias en la medida que en el paradigma de constitucionalizacién del Derecho que gobierna en la actualidad, los casos se resuelyen en mérito a principios clisticos, abiertos y de dificil concreci ccuya operatividad demanda la aplicacién de la técnica de ponderacién de derechos fundamentales (Gonzales, 2013, pp. 763-764). ~y ya no por reglas exactas y absolutas~, En este contexto, cuando el derecho de propiedad estatal se en- cuentre en tensién 0 conflicto con otres valores, principios, normas, etcétera, se habré de tener en cuenta que aquél detenta una jerarquia constitucional, por lo que no cederé autométicamente ante valores ju- ridicos de la misma jerarquia, yal propio tiempo, la indicada jetarquia le otorga un especial y preponderante ambito de proteccién frente aquellos valores juridicos de rango infraconstitucional, los cuales debe- rin subordinarse ante su envergadura. Es asi que cl derecho de propie- dad predial estatal cuenta con un lugar privilegiado en la estructura del © Como seftala Gonzales (2013): “En buena cuenta, una mayor preocupacién por Ia justcia, conlleva necesariamente una dosis creciente de incertidumbre, pies cntran a tallar los principios, la argumentacién, las distintas fuentes normati- vas, lo que produce inseguridad en l solucién. Ya no se admite que una reg specifica pueda responder a cada problema juridico, En suma: a mis justicia, menos seguridad; a més seguridad, menos justicia. EI neo-constitucionalist actual opta por lo primero; el postivismo opts decididamente por lo segundi (@. 764), 42 | EDICIONES NORMAS JURIDICASCCONSIDERACIONES CRITICAS SOBRE EL REGIMEN JURIDICO DE LOS PREDIOS DEL ESTADO ordenamiento juridico, viendo robustecido su marco de proteccidn, lo cual se justifica plenamente en atencién a la importante funcién que desempefia al servicio de la Nacién. En concordancia con lo anterior, el supremo intérprete de la CPP ba desarrollado una Iinea jurisprudencial que postula que las entida- des puiblicas son también titulares de derechos fundamentales, entre los cuales se cuenta el derecho de propiedad -ademas de otros derechos, de acuerdo a su naturaleza-, y como corolario de ello, en el plano pro- cesal, ha abierco el camino para que las entidades piiblicas, en defensa de su derecho fundamental de propiedad, puedan recurtit al proceso constitucional de amparo (Véase, por todas: la Sentencia del 11 de diciembre de 2018, recafda en el Expediente N° 3631-2015-PA/TC). En ese sentido, el Tribunal ha expresado lo siguiente: 20. Respecto a las personas juridicas de derecho piiblico, el camino recortido ha sido similar (al de las personas juridicas de Derecho Privado], pues a pesar de su distinta naturaleza y el diferente ambito en el que se desenvuelven, este Cole- giado ha reconocido, aunque de forma més restringida, que estas personas titularizan también derechos fundamentales. Su afectacién ha sido advertida cuando en determinadas situaciones y lejos de utilizar el ius dmperivom, actiian como si fueran particulares, siendo pasibles de amenazas ciertas € inminentes 0 de visibles vulneraciones de sus derechos pot parte de terceros, primordialmente por otras dependencias del propio Estado, cuando estas ejercen sus competencias de modo irregular. (2) 24, En tal sentido, el entramado generado por las diversas co- rrclaciones entre drganos del Estado ha obligado a reconocer eventuales afectaciones iusfundamentales en varios supues- tos; situaciones que se dan, por ejemplo, cuando la persona juridica puiblica acta como parte en un proceso judicial y EDICIONES NORMAS JURIDICAS | 43Manco L. OBaNDO FERNANDEZ se transgrede de alguna forma su derecho de defensa o su derecho al debido proceso, o también cuando es titular de detetminados bienes y se afecta la propiedad [Sentencia del 11 de diciembre de 2018, recaida en el Expediente N° 3631- 2015-PA'TC, fundamentos 20 y 24]. En suma, a partir de la resefiada jurisprudencia del méximo in- térprete de la CPP, el derecho de propiedad predial estatal cuenta en {a actualidad con una tutela constitucional que se extiende a su favor tanto a nivel sustantivo como procesal 6. Bl régimen juridico del derecho de propiedad predial estatal Las diversas actividades del Estado cuentan con una regulacién especifica para su adecuado y éptimo desarrollo, y la gestion de los predios estatales no es la excepcién. Asi, el Estado encuentra la actua- ién que desartolla sobre sus predios disciplinada por un conjunto de normas juridicas especial, propio y con cierto grado de autonomfa, al que nos referimos como el régimen juridico de los predios estatales, el cual sustenta el Derecho de los Predios Estatales, Este régimen juridico fija detalladamente las directrices en las cuales el Estado, a través de las entidades puiblicas que lo conforman, debe enmarcar los distintos actos que realice sobre los predios que le pertenecen. EI régimen juridico de los predios estatales se encuentra confor- mado por los siguientes bloques normativos: (a) la Constitucién Poli- (b) las normas del SNBE; y (c) las normas especiales de la propiedad estatal. Por su naturaleza, los principales asuntos regulados por el régi- ‘men jurfdico de los predios estatales son los siguientes: (a) el registro administrativo; (b) el régimen para el saneamiento fisico legal de los predios estatales; (c) la adquisicién de predios a favor del Estado; (d) el otorgamicnto de derechos sobre predios estatales a favor de entidades piblicas y privados, mediante actos de administracién y actos de dis- posicién; (c) los procedimientos conducentes a la aprobacién de actos EDICIONES NORMAS JURIDICAS 44CCONSIDERACIONES CRITICAS SOBRE EL REGIMEN JURIDICO DE LOS PREDIOS DEL ESTADO de adquisicién, administracién y disposiciéns (f) los efectos del otor- gamiento de derechos sobre predios estatales: creacién, modificacién y extincidn de sicuaciones juridicas, asi como la configuracién de las situaciones juridicas subjetivas generadas; (g) los mecanismos adminis- trativos de custodia, defensa y recuperacién de los predios estataless y (h) el régimen sancionatorio de infracciones cometidas sobre predios estacales. 7. Pertenencia al Derecho Administrativo Ahora bien, respecto a la naturaleza del Derecho de los Predios Estatales, al que se sujeta el derecho de propiedad predial estatal, co- rresponde afirmar categéricamente su pertenencia al Derecho Admi- nistrativo, constituyendo una vertiente de este, por los motivos que procederemos a exponer a continuacidn En primer lugar, las distintas actuaciones que competen al Esta- do sobre sus predios corresponden a una manifestacién de su fincién adiinistrativa, entendida como aquella funcién que no se enmarca en Jas clisicas funciones del Estado (legislativa, judicial y gubernativa) ni en las propias de los organismos constitucionalmente auténomos'”. 0) Feendnden y Garcia de Enters (2006) resefian el trénsivo doctrinario en la bis queda del concepto de funcién administrativa hasta la tesis negativa 0 residual, de la siguiente manera: “El intento de aislar una abstracta funcién estatal de administra, para edificar sobre la misma el objeto formal del Derecho Admi- nisteativo como disciplina, ha sido uno de los esfuerzos més prolongados y més sures en la historia de nuestra ciencia -y también uno de los mas baldtos- ‘Administrar serfa accién (frente a declaracién, como propia de las funciones legislaiva y judicial) o accidn singular y concreta o accién organizada, o accién de conformacién social, 0 gestién de los servicios paiblicos (esta tesis domind la primera mitad del siglo pasado en Francia), o actuacién bajo formas juridi cas peculiares (acto de autoridad primero, acto-condicién y acto subjetivo en DUGUTT, actuacién ejecutoria, etc.) El cansancio de este prolongado esfuerzo dlialéctco se manifesté cn la sorprendente adopcién final de formulas exchusiva- mente negativas: administarsecfa coda actuacién del Estado distinta de leislar 0 de enjuiciar escuela alemana, desde MAYER, que reaparece inslicamente EDICIONES NORMAS JURIDICAS | 45[MARCO L. OBANDO FERNANDEZ En segundo lugar, el Derecho de los Predios Estatales se sustenta en un marco juridico especial, propio y con autonomfa frente al De- recho Civil, esto es, un complejo normativo ditigido espectficamente a regular el derecho de propiedad predial estatal. Sobre este aspecto, es importante destacar que en virtud de lo dispuesto por el literal 2) del articulo 7 del TUO de la LGSNBE, es una garantia del SNBE la primacta de las disposiciones de aquella, ast como de las normas re- glamentarias y complementarias, por su especialidad, que conforman el referido Sistema, sobre las que, en oposicién 0 menoscabo de estas, puedan dictarse. Se trata pues de un reconocimiento positivo a la pri- macfa de las normas inherentes al SNBE sobre cualquier disposicién: de otro cuerpo normative que mantenga conflicto con ellas. En virtud de lo expuesto, queda demostrado que el derecho de propiedad predial estatal cuenta con un régimen juridico especial, habiéndose recono- cido como una garantfa su primacta, distanciindose claramente del Cédigo Civil y demas normas del Derecho Privado. En tercer lugar, el régimen juridico especial que rige el derecho de propiedad predial estatal sc halla dirigido a satisfacer el interés piblico. En efecto, el Derecho de los Predios Estatales se encuentra irradiado por un sistema axiolégico estructurado en base a una gama de valores de interés piiblico, entre los que pueden citarse la eficiencia en la gestion de los predios estatales, su aprovechamiento econémico y so- cial, y los principios de transparencia y racionalidad de su uso. Asimis- ‘mo, se ha establecido una finalidad del SNBE de evidente interés pui- cn la Ley norteamericana de Procedimiento Administrativo de 1946), critrio cuyo sentido vendria del hecho de que legislar y juzgar se habrian separado del complejo de funciones del viejo Estado absoluro como simples téenicas for- rales, en canto que el resto -un conglomerado 0 aluvidn histético, donde se mezclan funciones y competencias heterogéneas~ no es reducible a ninguna técnica formal uniforme” (p. 45) % Véanse: el articulo 5, el literal a) del ariculo 6, el literal e) del numeral 14.1 del articulo 14, y el artculo 28 del TUO de la LGSNBE, y el nusmeral 4,1 del articulo 4 del RLGSNBE. 46 | EDICONES NORMAS JURIDICASCCONSIDERACIONES CRITICAS SOBRE EL REGIMEN JURIDICO DE LOS PREDIOS DEL ESTADO blico: contribuir al desarrollo del pais promoviendo el saneamiento de n puiblica y privada’”, Por su parte, se ha instaurado una serie de garantias para la tutela de los la propiedad estatal, para incentivar la invers predios de dominio piiblico con el fin de preservar la tan importante funcién piiblica que desempefian, entre las cuales encontramos su ina- lienabilidad', imprescriptibilidad e inembargabilidad. Ademds, se contempla como causales para el otorgamiento de derechos sobre predios estatales la ejecucién de proyectos de uso 0 servicio puiblico (transferencia de dominio en el Estado y afectacién en uso)", proyectos de aprovechamiento y desarrollo social (superfi- cie y cesidn en uso), proyectos de naturaleza cultural, deportiva y/o de forestacién que coadyuven a los fines estatales (cesién en uso)”, proyectos alineados a las politicas, planes, lineamientos 0 acciones de promocién del Sector o de la entidad competente de su calificacién (usufructo)" , y aquellos proyectos de interés nacional o regional de- clarados por el Sector o la entidad competente, acorde con los planes y politicas nacionales o regionales (compraventa directa)”. En ad cidn a lo ya sefialado, encontramos que se hace referencia expresa al interés priblico como motivacién suficiente para poner término uni yalacesién 2%) y para denegar las solicitudes de actos de administracién 0 lateralmente y de pleno derecho a la afectacién en uso" ease: iceral a) del artic 6 del TUO de la LGSNBE. Vease: el articulo 73 dela CPP. © Vease: el artculo 73 dela CPP. (09 Véase el inciso 2 del numeral 3.3 del artculo 3 del RLGSNBE- {09 Véanse los ariculos 151 y 208 del RLGSNBE. . 88 Véanse: los arielos 238 y 161 del RLGSNBE. Vase: el articulo 161 del RLGSNBE. (2 Vase: elinciso I del aticulo 168 del RLGSNBE. 2 Véase el inciso 2 del articulo 222 del RLGSNBE. © Véas: el inciso 8 del articulo 155 del RLGSNBE. © Véase: el inciso 7 del aticulo 164 del RLGSNBE. EDICIONES NORMAS JURIDICAS | 47Manco L. O8aNDO FERNANDEZ disposicién de predios estatales’. Los elementos descritos constitu: yen evidencia més que suficiente para demostrar que el Derecho de los Predios Escatales se encuentra dirigido a la satisfaccién del ineerés publico. Como sefiala Vasque (2008), “la disciplina de los bienes estatales tiene como trasfondo y principal elemento diferenciador, la proteccién del interés general que es una constante en el Derecho Administrativo” (p. 273). En cuatto lugar, como correlato de su clara vocacién para satisfa- cer el interés piiblico, el Derecho de los Predios Estatales se encuentra impregnado de una serie de exorbitancias y privilegios frente al Dere- cho Comin. Asi, encontramos: (a) un régimen simplificado para la primera inscripcién de dominio y demds acciones de saneamiento; (b) la imprescriptibilidad de los predios estatales de dominio priva- do sin perjuicio de las ya referidas garantias para la tutela de los predios estatales de dominio piiblico-; (c) la recuperacién extrajudi- cial; (d) un régimen sancionatorio de infracciones cometidas sobre predios estatales®", entre otros. En quinto lugar, y de modo ratificatorio, la Sexta Disposicién Complementaria Final del RLGSNBE dispone que, ante los vacios de las normas del SNBE, son de aplicacién supletora las normas y princi- pios del Derecho Administrativo y, en su defecto, las del Derecho Co- main u otras normas del ordenamiento legal, atendiendo a la naturaleza 29 Vease: el articulo 96 del RLGSNBE. © Véanse: el atticulo 18 y siguientes del TUO de la LGSNBE. % Véase: el articulo 2" de la Ley N° 29618, Ley que establece la presuncidn de que ¢l Estado es poscedor de los inmuebles de su propiedad y declara imprescripti- bles los bienes inmuebles de dominio privado estatal Veanse: los articulos 65 y 66 de la Ley N° 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificacién de procedimientos y permisos para la promocién y dinamizacién dela inversign en el pals. © Véanse: el literal I) del numeral 14,1 del articulo 14 y el articulo 32 del TUO de la LGSNBE, 48 | EDICIONES NORMAS JURIoICASCCONSIDERACIONES CRITICAS SOBRE EL REGIMEN JURIOICO DE LOS PREDIOS DEL ESTADO de los actos y fines de las entidades involucradas. La reconduccién de los vacios normativos contenidos en el SNBE a las normas y principios del Derecho Administrativo para su solucién, es la muestra més clara ¢ incontrovertible de la naturaleza administrativa del Derecho de los Predios Estarales, pues solo corresponde reconducir un régimen legal a la rama del Derecho que le es consustancial. De lo hasta aqui expuesto, se tiene que el registro, saneamiento fisico legal, adqui 2, custodia, defensa y recuperacién de los predios estatales se rigen por el que hemos de- nominado régimen juridico de los predios estatales, cl cual constituye un régimen juridico especial, dirigido a la satisfaccién del interés piiblico ¢ impregnado de exorbitancias y privilegios, que disciplina este parti- iin, administracién, disposi cular émbito de la funcién administrativa, caracteristicas que permiten enctiadrar a este conjunto de normas juridicas dentro del Derecho Ad- inisttativo™, De allf que en la regulacién de la actuacién del Estado predios, a aplicacién del Cédigo Civil y del Derecho Comin cn general resulte residual. sobre si 8. Consecuencias de la pertenencia al Derecho Administrativo Reconocida la naturaleza del Derecho de los Predios Estatales como Derecho Administrativo, corresponde ahora exponer las serias ¢ importantes implicancias de tal reconocimiento, La primera y princi- pal consecuencia ¢s la aplicacién del 'TUO de la LPAG a las actuacio- nes del Estado sobre sus predios, conforme a lo prescrito por el inciso La regulacién de los predios estatales por ef Derecho Administrativo, por lo dlemés, no ha de sorprender si se considera que est itimo “tiene que atender boisicamente a las exigencias que [las entidades de la Administracién Pablica] presentan para su desenvolvimiento juridico normal. Dicho con otras palabras, Derecho Administrativo es un microcosmos jusidico, que tiende a cubrir todas las posibles zonas en que se mueven [las entidades de la Administracién Pablica incluso aquellas que constieuyen el objeto de regulacién de otros De- rechos” (Fernandez y Garcia de Encertla, 2006, p. 45). EDICIONES NORMAS JURIDICAS | 49Manco L. OBANDO FERNANDEZ 1 del articulo II de su Titulo Preliminar™. Asi, destacan: (a) la apli- cacidn del régimen del acto administrativo a los actos aprobatorios de adquisicién, administracién y disposicién de predios estatales —deriven © no en la celebracién de contratos~; (b) la aplicacién del régimen del procedimiento administrativo al conjunto de actuaciones procedimen- tales en las que se enmarcan tales actos; (c) Ia aplicacién del régimen de la actividad administrativa de fiscalizaci6n a la funcién de supervisién de predios estataless y (4) la aplicacién del régimen del procedimiento sancionador al régimen sancionatorio de infracciones cometidas sobre predios estatales, En segundo lugar, el encuadramiento del Derecho de los Predios Estatales dentro del Derecho Administrativo implica la aplicacién de los principios generales de este tiltimo. Al respecto, los principios ge- nerales del Derecho han sido definidos como: Conceptos o proposiciones de naturaleza axiolégica o técni- a, que informan la estructura, la forma de operacién y el contenido mismo de las normas, grupos normativos, sub- conjuntos, conjuntos y del propio Derecho como totalidad. Pueden estar recogidos 0 no en la legislacién, pero el que no lo estén no es dbice para su existencia y funcionamiento. (Rubio, 2009, p. 284). Aunque no era necesario sino que fluia de la propia naturaleza del Derecho de los Predios Estatales, la aplicacién de los principios del Detecho Administrativo a aquel ha sido ratificada por la Sexta Dispo- sicién Complementaria Final del RLGSNBE, como hemos puesto de relieve precedentemente (ver supra 7). Estos principios generales del Derecho Administrative, contenidos © no expresamente en la LPAG, Inciso 1 del Articulo II del Titulo Preliminar del TUO de la LPAG: La presente Ley contiene normas comunes para las actuaciones de la funcién administrativa del Estado y, regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales. EDICIONES NORMAS JURIDICAS&g ademés de contener mandatos concretos para la operatividad de los procedimientos administrativos, cumplen las siguientes funciones®”: CCONSIDERACIONES CRITICAS SOBRE EL REGIMEN JURIDICO DE LOS PREDIOS DEL ESTADO (a) sirven como criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicacién de las reglas de procedimientos (b) fangen como parémetros para la generacién de otras disposiciones administeativas de cardcter general y (c) suplen los vacios en el orde- namiento administrativo. En tercer lugar, como una consecuencia adicional y de trascen- dental importancia se tiene a la posibilidad de que las actuaciones administrativas sobre predios estatales sean impugnadas a través de la accién contencioso-administrativa, conforme al articulo 148 de la CPP y al Texto Unico Ordenado de la Ley N° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, aprobado por Decreto Supremo N° 011-2019-JUS. Sin perjuicio de ello, los aspectos regidos por el Derecho Privado seran conocidos por los Tribunales ordinarios. 9. El principio de legalidad y el principio de procedimiento re- gular Como se ha visto, el reconocimiento del Derecho de los Predios Estatales como disciplina conformante del Derecho Administrativo implica que le son aplicables los principios generales de este titimo. En particular, ineeresa destacar en este acdpite especificamente la apli- cacién del principio de legalidad y del principio de procedimiento re- gular, debido a su incidencia capital en la actuacién del Estado sobre sus predios. Las actividades del Estado, en ejercicio de su funcién administra- tiva, se encuentran disciplinadas rigidamente por un tejido normativo Véanse; cl inciso 2 del articlo IV y el inciso 1 del articulo VIII det ‘Titulo Pre- liminar del TUO de la LPAG. 89 Articulo 148 de la CPP: Las resoluciones administrativas que causan estado son suscepribles de impug- nacién mediante la accién contencioso-administrativa, EDICIONES NORMAS JURIDICAS | st‘Manco L. OBANOO FERNANDEZ que impone a aquel competencias, deberes, potestades, atribuciones, pero también limites. En ese sentido, el Derecho Administrativo, en el seno del Derecho Piiblico, se erige frente al Estado estableciendo los cauces y limites en los cuales deberd desplegar sus actos. En este orden de ideas, el Estado se encuentra sometido al principio de legali- dad, previsto en el numeral 1.1 de inciso 1 del articulo IV del Titulo Preliminar del TUO de la LPAG, de acuerdo al cual las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucién, la ley y al Derecho, dentro de las facultades que les estén arribuidas y de acueé- do con los fines para los que les fueron conferidas. Como sefiala acertadamente Mordn (2014), el principio de legalidad o principio de vineulacin positiva de la Administracin a la ley “exige que la certera de validea de toda accién administrativa dependa de la medida en que pueda referirse a un precepto juridico o que partiendo de éste, pueda derivarsele como su cobertura o desarrollo necesario” (p. 63). Como corolario de lo anterior, se tiene que mientras los privados cuentan con la llamada Libertad negativa, en mérito a la cual pueden realizar todo aquello que la ley no les prohibe, prevista en el literal “a” del inciso 24 del articulo 2 de la CPP, el Estado, por el contratio, solo puede realizar aquello para lo cual ha sido facultado por ley (© El principio de legalidad también es formulado en la regulacién del Poder Eje- cautivo, enconerindose contemplado en el Artculo I del Tieulo Preliminar de la Ley N° 29158, Ley Organica del Poder Ejecutivo: Arciculo L.- Principio de legalidad Las autoridades, funcionarios y servidores del Poder Ejecutivo estin sometidos la Constitucién Politica del Peri, alas leyes y a las dems normas del ordena- ‘miento juridico. Desarrollan sus funciones dentro de las facultades que les estén conferidas. ©8 Literal “a” del inciso 24 del artfculo 2 de la CPP: Articulo 2.- Toda persona tiene derecho a ..) 24, A la libertad y ala seguridad personales, En consecuencia 4. Nadie es obligido a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacerlo que ella no prohibe, EDICIONES NORMS JURIDICAS-_ CCONSIDERACIONES CRITICAS SOBRE EL REGIMEN JURIDICO DE LOS PREDIOS DEL ESTADO El paradigma descrito tiene implicancias en el Ambito patrimo- nial, en particular, on la gestién de los predios estatales. En efecto, apréciese que los privados cuentan con la libertad de contratar™, pre- vista en el inciso 14 del articulo 2 de le CPP, en virmud de la cual tienen la potestad de decidir si contratan 0 no contratan, y con quién contratan; asimismo, cuentan con la libertad contractual, prevista en el articulo 62 de la CPPS y en el articulo 1354 del Cédigo Civil, la cual les otorga la potestad de disefiar las estipulaciones que formarén parte de los contratos que celebren. En las antipodas, en aplicacién del 9 De la Puente (2001) seftala: “El principio de la autonoméa privada tiene un oble contenido: en primer lugar, la libertad de contratar, llamada més propia- mente libertad de conclusién, que es la facultad de decidir cémo, cuéndo y con ‘quign se contrata, sabiendo que con ello se va a crear derechos y obligaciones; yen segundo lugar, a libertad concractual, Hamada también mds propiamen- te libertad de configuracién interna, que es la de determinar el contenido del contrato, 0 sea el modelado del mismo, Debe destacarse que la segunda libertad presupone la primera (...) La libertad de contratar (..) es la potestad que se concede a cada persona de contratar 0'no y, en caso de hacerlo, para elegir la persona del otro contratante” (pp. 199, 200, 206). 2 Inciso 14 del articulo 2 de la CPP. Articulo 2.~ Toda persona tiene derecho a: (...) 14. A contratar con fines Iiitos, siempre que no se concravengan leyes de orden public. 7 Articulo 62 de la CPP: La libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar vélidamente se- ‘iin las nosmas vigentes al tiempo del contrato. Los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. Los confiicros derivados de la relacién contractual s6lo se solucionan en la via arbi- teal o cn la judicial, segtin los mecanismos de proteecién previstos en el contraro © contemplados en la ly. Mediante contratos-ley, el Fstado puede establecer garantia y otorgar segurida- des, No pueden ser modificados legislativamente, sin perjuicio de la proteccién a que se refiere el pérrafo precedente. © Arciculo 1354 del Cédigo Civil Las partes pueden determinar libremente el contenido del contato, siempre que no sea contrario a norma legal de carécter imperativo, EDICIONES NORMAS JURIDICAS 153IMARCco L, OBANDO FERNANDEZ principio de legalidad, el Estado, a través de las entidades priblicas que Jo conforman, en relacién a sus predios ~y en general, en su ambito patrimonial-, solamente puede celebrar aquellos contratos y aprobar los actos administrativos que la legislacién inherente al régimen juri- dico de los predios estatales expresamente se lo permita (lista mumerus clasts) ya favor de quienes la indicada normativa predetermine, en las modalidades (subasta piiblica 0 de forma directa con sujecién a cauisa- les) por ella establecidas. De igual forma, las principales cléusulas de los contratos que celebre se encuentran regladas por el marco juridico que disciplina cada acto de gestién. En suma, la aplicacién del principio de legalidad a la gestién de predios estatales deja al Estado al margen de las libertades de contratar y contractual que caracterizan a la actividad contractual privada, 0 cuando menos, dichas libertades quedan redu- cidas al minimo. De otro lado, el principio de legalidad se articula con el principio de procedimiento regular, cuyo cumplimiento constituye un clemento de validez del acto administrativo, de conformidad con el inciso 5 del articulo 3 del TUO de la LPAG. En vircud de este principio, la emi- sién de un acto administrativo —que, en ciertos casos, autorizard la celebracién de un contrato~ debe enmarcarse en la existencia de un procedimiento previo, y este, a su vez, debe conformarse a las pres- cripciones normativas que lo predeterminan en relacién a la particular naturaleza del acto a cuya formacién se dirige. Este requisito reviste su- perlativa relevancia toda vez que permite garantizar los derechos de los administrados (a la defensa, al contradictorio, a la prucba, etcétera) y el cumplimiento del interés publico (transparencia, fiscalizacién, etcé- tera). Inspecciones técnicas, tasaciones, publicaciones de informacién del procedimiento, exapas de oposicién y de presentacién de mejores ofertas, informes técnico-legales, opiniones técnicas, son algunas de las jn tapas y acciones que conforman los procedimientos para la emis de actos y celebracién de contratos sobre predios estatales, siendo que oda actuacién procedimental prevista normativamente tutela un de- terminado valor juridico. 54 | FDICIONES NORMAS JURIOICASBO CCONSIDERACIONES CRITICAS SOBRE EL REGIMEN JURIDIC DE LOS PREDIOS DEL ESTADO En virtud de lo hasta aqui expuesto, se evidencia que la pertenen- cia del derecho de propiedad predial estatal al Derecho Administrativo implica la aplicacién del principio de legalidad y del principio de pro- cedimiento regular. En vircud de los referidos principios juuridicos el Estado, a través de las entidades piiblicas que lo conforman, solamente puede celebrar aquellos contratos y aprobar los actos administrativos que la legislacidn inherente al régimen juridico de los pedios estatales expresamente se lo permica (lista numerus clausus) y a favor de quienes Ja indicada normativa predetermine, en las modalidades (subasta pi- blica o de forma directa con sujecién a causales) y en los términos por la establecidos, y previa ejectcidn de los procedimientos legalmente | estatal se encuentra subordinada a tuna serie de pardmetros ajenos a la propiedad privada. prescritos, Asi, la propiedad predit 10. Conclusiones La situacién juridica que cl Estado detenta sobre sus predios se cencuadra perfectamente dentro de la nocién y caracterfsticas de un verdadero derecho de propiedad. De otro lado, a partir de la jurispru- dencia del Tribunal Constitucional, es posible afirmar que la jerarquia gue ostenta el derecho de propiedad estatal dentro del ordenamiento juridico es de rango constitucional, Es ast que la propiedad predial estatal cuenta con un lugar privilegiado en Ia estructura del ordena- miento juridico, viendo robustecido su marco de proteccién, lo cual se justifica plenamente en atencién a la importante funcién que desem- pefta al servicio de la Nacién, El registro, saneamiento fisico legal, adquisicién, administracién, disposicién, custodia, defensa y recuperacién de los predios estatales se rigen por el que hemos denominado régimen juridico de los predios estatales, el cual constituye un régimen juridico especial, dirigido a la satisfaccién del interés puiblico ¢ impregnado de exorbitancias y privi- legios, que disciplina este particular émbiro de la funcién administra- tiva, caracterfsticas que permiten encuadrar a este conjunto de normas EDICIONES. NORMAS JURIDICAS | 55Manco L. OBANDO FERNANDEZ juridicas dentro del Derecho Administrativo. De alli que en la regu- lacién de la actuacién del Estado sobre sus predios, la aplicacién del Codigo Civil y del Derecho Comin en general result residual. El reconocimiento de Ja naturaleza del Derecho de los Predios Estatales como Derecho Administrativo tiene como consecuencia la aplicacién de la LPAG y de los principios generales del Derecho Ad- ministrativo a las actuaciones del Estado sobre sus predios, asi como la posibilidad de que estas sean impugnadas a través de la accién con- tencioso-administrativa. Asimismo, la pertenencia del derecho de pro- piedad predial estatal al Derecho Administrativo implica la aplicacién del principio de legalidad y del principio de procedimiento regular. En virtud de los referidos principios juridicos el Estado, a través de las en- tidades puiblicas que lo conforman, solamente puede celebrar aquellos contratos y aprobar los actos administrativos que la legislacién inhe- rente al régimen juridico de los pedios estatales expresamente se lo per- rita (lista memerus clausus) y a favor de quienes la indicada normativa predetermine, en las modalidades (subasta puiblica o de forma directa con sujecién a causales) y en los términos por ella establecidos, y previ ejecucién de los procedimientos legalmente prescritos. Asi, la propie- dad predial estatal se encuentra subordinada a una serie de pardmetros ajenos a la propiedad privada. Referencias Baldovino, S. (2016). Una primera mirada: Situacién legal de la tenen- cia de tierras rurales en el Pert, Lima, Del Castillo, L. (2016). En Baldovino, S. Una primera mirada: Si- tuacién legal de la tenencia de tierras ruvales en el Pert: (pp. 8-10) (Prélogo]. Lima, Escobar, F. (2002). 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