22 EDICION

DEP,ENDENCIA
Y SERVICIOS SOCIALES
Primera edición, ocmbre 2010
Segunda edición, sepúembre 2013

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© 2013 [Thomson Reuters (Legal) Limitcd / Carmen Alemán Bracho )' otrosj
Editorial Aranzadi, SA
Camino de Calar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra)
ISBN: 978-84-9014-505-0
OepósiLo Legal: NA 1256/ 2013
Pri11terl in Sprtin. h11f1re50 f'll E~parla
fotocomposición: Editorial Aranzadi, SA
Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL
Pofígono Agust.inos, Calle A, :-.lave D-11
31013 - Pamplona
 Sumario
Página

CAPÍTULO 1
lA APLICACIÓN DE lA LEY DE AUTONOMÍA Y DEPENDENCIA EN
UN CONTEXTO DE CRISIS ECONÓMICA; FACTORES SOCIALES Y
DEMOGRÁFICOS
Pedm Femández. Santwgo
A. Reswnen...... ............................................................ .............................. .... 15
B. Contenido . ... .. ...... ........ .. .. ..................... ...... . ... . ... .. .. ...... ...... .. .. ... .. .... .. ..... .. 16
l. Factores sociales y demográficos qur intervienen en la aparición ck la
dependencia.......................................................................................... 16
2. Pacto de To/Pdo y df>fJmdencia............................................................... 18
3. .\fantenim1ento drl Estado de Bimestar y la aplicación de la Ley sobre
Autonomía y lJf>f1n1dPncia..................................................................... 19
4. Encuesta Nacional de Salud y la jJerre/Jción de La población respedo a w
salud. ................................................................................................... 20
5. \ utonomía Funcional versus depmdmcia funcional............................. 22
6. "1a)'ores y servicios sanitarios................................................................ 2:~
i Impacto de génnu en el Sistema de Protección Social.............................. 26
8. Cambios ni el modelo dP familia............................................................ 29
9. Cambios Socia/e)............. ...................................................................... :~ 1
1O. Discapacidad y tllpeudPncia.................................................................. 32
11. Discapacidad fil füpmia.................................... ............ ....................... 35
12. .\fa reo Legal de la Discapaddad m E1paña ........................ .... .. .. ........ .. 38
12.1. Ley de- Igualdad de Oportunidades, no Discriminación ,.
Accesibilidad lini,·ersal (LIO'.'\D.\t:) ................................... :~u
12.2. Ley de Integración Social de los Minusválidos (LISMI) ..... 40
12.3. Ley ele Promoción de la Autonomía Personal y Atención a
las personas en situación de dependencia........................... ·10
12.4. Convc11ción de la ONU sobre derechos de las personas
con di<;capacidad ........................... ........ ................... .... .......... 4-2
12.5. ~1edidas nt•cc-.a1;as parn adaptar la legü.Jación c-.pariola a
la Conwnción de la 0:-\ll '>Obre Derechos de I~ personas
con discapacidad ....... ...... .. .. .... .. .. .. .. ....... .................. .. ...... ...... 4'.3

7
Dependenci<l J servicios sociales

Página
13. Conrlusión.... .. .... .. .. .. ...... .. ...... ... .... .... ............. ...... .. .... ... ... ............. ....... 45
14. Bib/io¡frafta......................................................... .................................. 46

CAPÍTULO II
CONCEPTOS BÁSICOS REIACIONADOS CON lA DEPENDENCIA
Cannen Alemán Brarhoj.\lmía <iPL Mar Ramos Lormle
A. Resumen.................................................................................................... 47
B. Contenido . .. .. .. .. ... . ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... . ... .. .. .. .. .. .. ... . ... .. .. .. .. .. .. .. ... . ... . ... .. .. .. .. .. 47
l. Défirzt ~~ el f~ncionamiento, limitarión en la rutividad y restricción en
la jJart1apanon ... .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. ............... .... .... .. .. .... .. ..... .. .. .. .. ....... . 47
1.1. Deficiencia............................................................................... 48
1.2. Discapacidad ...... .... .. .. .. ..... ...... ........................... .... .. .. ............. !9
1.3. Minusvalía................................................................................ 50
2. Dependencia......................................................................................... 52
3. autonomía............................................................................................ 54
4. Art1vulades de la \ 'ida Diaria............................................................... 5t
5. Accesibilidad y baneras .. .. .. ................. ....................... ................. .. .. ...... 54
6. Cuidados Jamiliare\ (irifannales) y />rofesionale5 (fonnaltf).................... :.i:>
7. Cuidados de larga duración.................................................................. 56
8. Atención integral.................................................................................. 56
9. Bibliografta.. .. .... .. .. .. .. .. ... .. .. ...... .. .. ......... .. ... .. ... ............. .. ... ..... ............. . 58

CAPÍTULO III
lA PROTECCIÓN A lA DEPENDENCIA EN EUROPA Y EN ESPAÑA
Cannm Alemán Bradw ¡.\.!aria del Mar Ramos Lomitf'
A. Resumen.................................................................................................... 61
Introducción................................................................................................ 61
B. Contenido .. .. . ... .. .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. ... ... . .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. . ... .. .. ... .. .. . .. ... .. .. .. . 62
l. Onmtaciones y reromendacione~ elaboradas por el Consejo de Eurapa.... 62
1.1. Convenciones, cartas ) recomendaciorw~ del Com.CJO de
Europa..................................................................................... 63
1.2. Aclividadcs permanentes cid Consejo ck Europa .... ........... 65
2. .Estrategias de la Unión Europea........................................................... 66
2.1. Reformas políticas,. derechos en la li11ió11 Europea.......... 67
2.2. Programa~. planes y estrategias para la plena parúcipación
~ocia! de la11 personas con discapacidad t'll la Unión Euro-
pea........................................................................................... 71
3. Estructuras para la ª''uda a las pnsonas ron di!Caj){lcidad en Es/Ja ria. 80
4. Bibliografía........................................................................................... 101

8
- - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Summio

Págma
5. Anexo................................................................................................... 104

CAPÍTC LO IV
INTEGRACIÓN DE LA ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA EN LOS
SISTEMAS PÚBLICOS DE PROTECCIÓN SOCIAL
José Jimia A.lonso Sero
A. Resumen .................................................................................................... 121
B. Contenido . .. .. .... .. .. .. ... .. ........ .. .. ................ ... ........ .... ............. .. ......... .... .. .... 122
1. Introducrión .... .. .. .... .................................. .......... ............. ...... .. .. .. .. ... ... 122
2. lnlef!!arión dt la atención a la dependmna en el sistnna de protl'món
sorial: perspl'rlíva internarional........... .. .. ............... .. .. ............. .... .... .. ... 12:~
2.1. La Organización el<' las Naciones Unidas (ONU)............... 12'.i
2.1.1. La Asamblea General................................................ 12:i
2.1.2. La Organización Mundial de la Salud (O:v!S) ....... 125
2.2. La Organización para la Coop<'ración r el Desarrollo Eco·
nómicos (OCDE) ...... ............................. ................................. 12()
2.'.1. El Com.tjo de Europa............................................................ 128
2.-l. La L'nión J:.uropea.................................................................. 131
3. Integración de la atmción a l<l dept>ndmria en el sistnna de protección
sorial español: penpecliva global....................................... .................... 133
3.1. La Constitución de 1978........................................................ l'.~4
3.2. La Renovación del Pacto de Ioledo' el .\cuerdo entre el
Gobierno, CEOE, C.epyme} CC.00.' como amececkntes. l!l()
3.2.1. La Renm"tlció11 del Pacto de Toledo........................ 11~7
3.2.2. El Acuerdo entre el Gobierno, CFOE, Cepymc y
CC.00 ....................................................................... 138
3.3. La Le\ 39; 2006, de 14 de diciembre, de P10moció11 de Ja
AutorÍomía Personal y Atención a las personas en situa-
ción de dependencia.............................................................. 1'.l9
4. lnll'{!!ación de la atención a la depnidnuia m el Sistrma Xae1onal de
Salud espariol ... .. ................. .. ................. ...... ..................... ........... ........ 140
5. Integración di' la atención n la depmdmcia en el Sistema espaiwl de
Seguridad Social................................................................................... 14 2
5. 1. Prestaciones económicas de atc·nción a la dependencia en
el sistema de la Seguridad Social .......... ................................ 14!~
5.1.1. Pc-nsión contributiva de gran invalide1................... 14~~
5.1.2. Prestaciones económicas no contribuLivas de la Se-
guridad Social............................................................ 14()
5.2. Prestaciones de senicios de atención a la dependencia en
el sistema de la Seguridad Social .. .. .. ..... .. .......... ................... J.18
5.2.1. El Servicio Social de R<•cuperación y Rehabilita-
ción de ~finw.válido!> fí<;icos v Psíquicos ................ 148

9
Dfpmd~ncia )' sn1Jicws socialf.s

Págma
5.2.2. El Senicio ~ocia) de Asistencia a lo~ .\ncianos .. .... 150
5.2.3. Proyccci6n de los senicios sociales de la Scgwi-
dad Social .. .. .. .. .............. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .... .. .. .. .. .. .. . 151
6. Integración d~ la atención a la dependencia en el si5lema de ~n"Vicios
wcialer ................................................................................................. 152
7. Conclusiones.......... ............................................................................... 154
8. BiblioK'afia........................................................................................... 155

C \PÍTl"LO \'
EL SISTEMA DE ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA Y LOS SERVICIOS
SOCIALES
josf Maria Alonso SecoiCannn1 Alnnán Bracho
A. Resumen.................................................................................................... 161
B. Contenido................ ................................. ................ ................................ 162
1. lntmducción ................ ... .. .. .. .. .. .. .... ............ ..... .......... .... .. .. .. .... ..... ........ 162
2. lfaria l.a integración dP la atenoón de la dependencia m un sfatema de
protPcrión social públiro: opriont•s n:istentes......................................... .. 163
2.1. La imegración <'11 d sisLema de salud ................................ .. 163
2.2. La integración en el -.btema de la Seguridad Social .......... . l6í
2.3. La integración en d -.istema de servicios sociale.., ............. .. 171
3. El Sistnna fiara la autonomía y atención a la dependenoa, 1i1lnna autó-
nomo y, a la vez, intPgmdo n1 los sistemas autonómico1 dP sernicios
raciales ...................................................................................... .......... . 173
4. Configuración del sistema de autonomía y atención a la df'jmuiencia .. .. 177
4.1. Configuración inicial )' modificaciones posterio1 <'S ........... .. 177
4.2. P1incipios rectore" ................................................................. . 182
4.3. Finalidad ................................................................................. . 182
4.4. NiYeles de protección ........................................................... .. 184
·l.5. ~lecanismos de coordinación: el Consejo teni1orial de ser-
\icios sociales \ del 'istema para la autonomía )' atención
a la dependencia .................................................................. .. 185
5. PrestacionPs del sistema de autonomía _v atención a la dt>pendencia ...... .. 186
5.1. Beneficiarios de lal> prestaciones ......................................... .. 187
5.2. Prestaciones de servicios ...................................................... .. 188
5.2.1. Servicios ele prevención de las simacio1w~ de de-
pendencia ................................................................. . 188
5.2.2. Senicio~ de promoción de la amonomía personal 188
5.2.3. El senicio de tt'leasisLencia ..................................... . 189
5.2.4. El ser\'icio ele anida a domicilio ............................ .. 189
5.2.5. El senicio de c·enu·o de día y de noche ................ . 191
5.2.6. Senicio de aLención residencial ............................ .. 193

10
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Summio

Págma
5.3. Prestaciones económicas........................................................ 193
5.3.l. Notas conn1nes.......................................................... 194
5.:t2. Prestación económica \inculada al servicio............ 194
5.:t3. Prestación económica para cuidado~ en el en-
torno familiar y apoyo a cuidadorci. no profesiona-
les ............................................................................... 195
5.:~.4. Prestación económica de asistencia pnsonal......... 197
5.4. Jncompatibiliclacles entre prestaciones.............. ................... 198
6. La valomnón de la ~ituación de depmdnuia y la fla/Joración del pro-
grama individual de atención............................................................... 198
6. l. La valoración de la situación rle dependencia ...... ...... .. .. .. .. 198
6.2. El programa individual de atC'nción ..................................... 201
7. Conclusiones......................................................................................... 202
8. Biblio¡.,T1«ifía. .. .. .. ... ...... .. .. ........ .. .. .... .. ...... .......... .. ....... .. .. .. .. .... .... .. .. .. .. .. .. 203

CAPÍTULO VI
ATENCIÓN A lA DEPENDENCIA Y SISTEMAS AUTONÓMICOS DE
SERVICIOS SOCIALES
José ,\fnria Alonso Seco
A. Resumen..................................... ............................................................... 207
B. Contenido . .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. . .. ... . ... .. .. .. .. .. .. .. .. ... .. . .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... .. . .. .. .. .. 208
l. Introducción......................................................................................... 208
2. La vinrnlanón entre el mtema de atennón a la dependencia y los fi1ff'-
mas rnriales autonómiros de servicios 10ciales ... .. ...... .. .. .. ....... .. .. ........ .... 209
2.1. Enc11adrarnicnto del Saad en los sistemas autonómicos de
servicios sociales...................................................................... 209
2.2. Lt atención a Ja dependencia como finalidacl de los sistC'-
mas autonómicos de scnicios sociales.................................. 212
2.3. La atención a la dependencia como función propia de los
sistcmas autonómicos de scnicios sociales......................... .. 213
3. Comprtt>ncias de los sfatemas autonómicos de 5ervicios sociales en materia
de atención a la d.ependmcia ....... .......... ........ .. .. ................... .. ...... .. .. .... 215
3.1. Competencias ck los ~enicio~ ~ociales aUL011ómicos........... 216
3.2. Competencia..., de los senicio.., sociales de las diputaciolle'>
forales del País \ 'asco.. ........................................................... 217
3.3. Competencias de los servicios sociales municipales ele
atención pri1naria ...... ............................................................. 218
./. Las prestaciones de dependencia en los sistemas autonómico5 de servicio)
socia/e~ . ... . ... . .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... . .. .. ... . .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... . ... .. . .. .. 220
5. Nivel adicional de prestaciones de dependencia de las comunidades rwió-
nomas...................... .............................................................. ... ............ 226

11
Dependencia y servicios .sociales

Pá¡~"'ª
6. Hacia una mayor homognieidad m la atención a la depmdmcia en ÚH
.sistemas autonómicos de sPrvicios socialPs .. .. .. .... ...... ......... .......... ........... 228
7. El punto de vista de UH comunidmil's autónomas.................................. 2:~0
7.1. ,\spectos más positi\'os............................................................ 2·m
7.2. Ac;p<·ctos meno.., positi\'os ....................... ................... ............ ~?'~ l
8. Conclusiones......................................................................................... 232
9. Bibliografia.... .. .. ........ .. ........... .... .............. .. ... .. .. .. .. .. .. ... ................ .. ...... 2'.~4

CAPÍTCLO \11
CUIDADOS NO PRO FESIONALES Y FORMACIÓN
hdro Fernándn. Santiago
A. R esumen .................................................................................................... 2:~7

B. Contenid o .. .... .. ... ... ......... .......... .. ..... .. .. .. .. .. .. .. ..... .............. .......... .... ..... .. .. . 238
l. Diseño para lodos................................................................................. 2:~8
2. Fonnación J cualificación de pro/esionales y cuidadores......................... 2:~9
3. las personm. en situación de dependencia............................................. 2:\9
4. Programa Jndividual de J\tPnción y la protección rn fimción dP grado de
dtpendencia ... ... ...... .. ..... .... .. .. .. .. ................. .. .. ...... .. ......... .. ...... .. .. ..... .. .. 240
5. Prestaciones \ estrategias....................................................................... 2·11
6. La atención 1ociosanilaria y los Pquipos multiprofesionaleL................... 212
7. Formación )l rnalificación dP profesionales y cuidadores. Salud mental... 245
8. El Pje vertebmdo1· en la aplicación dP la Ley 39/2006, de 14 de diciemlnr.
Los Centros de Referenoa Estatales........................................................ 2·16
9. Propuesta general de formación en autonomía pmonal y dept>ndencia .. . 247
JO. Área de DirPcción.................................................................................. 231
11. Área de evaluación seguimimto y valoración......................................... 2:12
J2. ,\rea <U ruidadores J A1fatentes personales............................................. 2:1'.~
13. Convenio espPCial del cuidador y la Sl'gttridad wrial.............................. 2!)4
14. C11idadom de /Jersona~ ma)'ctres depmdientes ........................................ 25~l
15. Lev 26/2011, de 1 de agosto, dR adaptación normativa a la Contiención
Internacional sobre los Dmchos de lm Personas con Discapacidad......... 2til
16. Propuesta fonnativa y laboral di- personas con dücapacidad 1'71 l'l área
de cuidadores y asistenlf'!> /1ersonales ..... ,........................... .. ........ .. ..... .. .. 2G2
17. Conclusiones......................................................................................... 2Ci5
18. Bibliografia................ .. .. ........ .. ... .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. ............. ... .. .. .. .. .. ..... .. .. .. 2<16

CAPÍTULO VIII
FINANCIACIÓN DE I.A ATENCIÓN A I.A DEPENDENCIA
José María Alonso St'Co
A. Resumen .................................................................................................... 2()9

12
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ Sumario

Página
B. Contenido . ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... . ... .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. ... .. . .. .. .... ... 270
1. lntroducrión .. .. .. . ... .. .. .. .. ... . ... .. .. .. .. .. .. ... . .. ... .. .. .. .. ..... . ... .. .. .. .. .. .. . ... .. .. .. .. .. 270
2. Panorámica gnwral de la finanriarió11 de la dependencia ...... .... ........... 27 1
2.1. Líneas g<.'nerales del sistema de financiación...................... 271
2.2. Problemática general de la financiación de la atención a
la dependencia........................................................................ 274
3. Financiación dl'l nivel mínimo de /Jrotección.......................................... 277
3.1. Modelo <'Stablecido............... ............... .......... ........... ...... ........ 277
~t2. Estimación del coste financiC'ro ............................................ 28 1
·l. Financiación del nivel acordado dP proil'cción .... ......................... .......... 283
.5. F111anciarión del mvel adicional dP protewón ....................................... 284
6. -lportación económica di' l-Os uwariol.... ..... .. .... .. .. ................................. 285
6.1. Determinación de la capacidad económica pt·r~onaJ del
beneficiado ............................................................................. 285
6.2. Aportación del usuario en el coste de los servicios............. 287
6.3. Aportación del usuario en l~ prestaciones económicas..... 290
i. Supuesto especial di' la prestación t>conómica para cuidados en el entorno
familiar................................................................................................ 291
8. ConclusionPs......................................................................................... 294
9. B1bliografia..................................................... ... . ... .. .. .. .. .. .. .. ... .. . .. .. .. ... .. 29()

CAPÍTULO IX
MEDIACIÓN EN LA INTERVENCIÓN SOCIAL DE ATENCIÓN A LA
DEPE1''DENCIA
.\!º Ptlar Munuem Góml':.
A. Resumen.................................................................................................... 299
B. introducción ............ .... .... ....... .... .. .. .. .. .... ... .... .......... ................ ... .......... .... 299
1. ¡~·ncuadrP histó1ico de la mediación........................................................ 304
2. Concepto df' ml'diación .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. ... .. .. .... .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. ... . .. .. .. .. . 306
:J Pmuipios ético\ df' la mediación Jamilim en situae1011P1 d, dependencia 308
4. Cararteri.stiraf v objPtivos específicos df' la mediación m Jituaciones de
drpendenria ......... .... .. .. ........... .. .. .. .. .. ..... .............................. ..... .. .... .. .. .. 31 O
.5. Proceso de mPdiarión en situaciones df' dependmcia............................... 31 ~~
6. Conflictos y tnna 1 tratados.................................................................... 316
7. \farro l~a/ di' In ml'diación en df>prndnuia ........... ........................... ... 322
8. Lxperiencias l'Xi 1tmtps ni el ámbito di' las ppr:mnas en situación de depen-
den ria................................................................................................... :~25
9. Bibliografía........................................................................................... 327

13
Dependmria y servicios sociales

Págwa
LPKislación:. ...... ...... ................. .... .. .. .... .. .. .. .... ........ .... ..... .. .. .... .. ...... .. .......... 329

CAPÍTl'LO X
LUCES Y SOMBRAS EN lA APLICACIÓN lA LEY DE PROMOCIÓN DE
lA AUTONOMÍA PERSONAL Y ATENCIÓN Al.AS PERSONAS EN
SITUACIÓN DE DEPENDENCIA
Pniro Fenuíndez. Santiago
A Resumen.................................................................................................... 331
B. Contenidos...................................................... .......................................... 332
l. lntrodurrión ......................................................................................... 3'.32
2. La dejmulencia ,. la variable edad género.............................................. 335
3. Ra:ones esgrimulas en la puesta en marrha de la Ley sobrl' autonomía y
Dependrncia .... ...................... ...... ..... ........ ........ .. .... .. .. .. .. .......... ........... . 338
4. Difirultades de la puesta en marcha...................................................... 339
5 La aplicación de la Le')' y sus Jases........................................................ 340
6. Lm rirwnstanrias actuales y su aplicación........... ................................ 341
7. Dificultades de aplirarión......... ............................................................. 342
8 Dificultades J 5alud .............................................................................. 343
9. La atención soriosanitaria y la dependencia............................ .............. 34[>
l O. Salud nwntal y d1pnidenria....... ... .. .. .. ............................. ..................... 346
11. La Srf(ltridad Sonal. una m::ón para mantn1rr la defrn1a de asu11ció11
de la Dependencia................................................................................. 348
12. Principios de la SPguridad Social.......................................................... 348
13 Estado '\ocia!,. Autonomía Prnonal...................................................... 349
14. La Constitución Española y la apbrarión de la Ley sobre .\ utonomía y
DependPncia. .... .. ...................... .. .. ... .............. .. .. .. .. .. .. .. .. ... ................ .... 349
15. Economía y aplicación de la Ley de A ulonomía y Dependencia.... .......... 351
16. El papel regulado1 de 1-0s poderes públicos.............................................. 332
17. Algunas de las soml!ras en la apliwrión de la Ley de Promoción di' la
A. ulonomía Personal y Almción a las Personas en situación dP Dependm-
na ........ ...... ...... ........... ........ .... ........ .... .............. ....... .... .. ...................... 35'.~
18. Conclusión............................................................................................ 356
J9. Bibliografia............................................... .... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. . 35 7
Otros documentos........................................... .............................................. 3j8
GLOSARIO DE 1 L:R.\Il:'\OS.......... ............ .... .. ......................... .... .... ..................... 359
.fr'súA Fernández. Rodrirsuez / Blanca Girela Rejón

14
 Capítulo I

La aplicación de la Ley de Autonomía y

Dependencia en un contexto de crisis
económica: factores sociales y demográficos
PEDRO FER.'\A'\Dl.:.l ~.\.l'\TL\GO

SUM.\RIO: 1\. RE'iL'.ME!\. B. CO:'\TE!\IDO. l. factores socialfs y dn11ograftcos q11P 111/m1iP-

11m en la apari.áón de la depnuln1ria. 2. Pacto de Toledo y dependenC1a. 3.
Ma11/P11imiento del Estado di' Bíl'llestar )'la aplicación de la Lt')' sobrr Autonomía
\' Dependencw. 4. Encuesta Nart011nl dP Salud J la percrf>rión dr la población
li'S/>l'rto a su salud. 5. ,-\11to11omia Funcional versus depe11dmr1a f1111rional. 6.
Mm'Ort'\ J servicios sa11itano1. 7. impacto de género en el Sistema di' Protección
Social. 8. Cambios en el modelo dP familia. 9. Cambio~ Soria!Ps. JO. Discapacidad
l dependencia. J J. D1scapacidnd Pll Esp(l}ia. J2. ,\fareo ügat dt la Ducapac1dad
rn Espaiw. 12.1. Le\' de Igualdad de Opommidadc!>. no Di.,niminación
\ Acn-5ibilidad Cni,·e..-..al (LIO:\DAL'). 12.2. Le\ de Integración Social
ele lo., \tinusválidos ( LJ';\H). 1~.:t Ln de Promoción de la Autonomía
Pen;onal y Atención a la~ pet so11a., en 5ituación de dtprndenria. 12.4.
Com·ención de la Or\L' sobre elcrechm ele las persona~ mu discapaci-
dad. 12.5. yfedidas necesaria~ para adaptar la legislación t·~paíi.ola a la
Con\"cnción de la ONU sobre Derechos de las persona)> con discapaci-
dad. JJ. Conclusión. 14. Bibliografía.

A. RE.SUMEN
Hemos pasado de una sociedad capitalista basada en la producción
de bienes y servicios a otra sustentada en la especulación, conseguimos
mejorar nuestras tasas de mortalidad, pero empeoramos las de natali-
dad, lo que ha traído como consecuencia una población cada yez más
enYejecida, que a su Yez, y junto a la crisis económica antes apuntada,
ha fa\'orecido la aparición de «negras perspecúYas» sobre nuestro régi-
men de pensiones.
Las políúcas sociales; .. marca constitutiva de los diferentes Estados

15
Depmdnicia y servicios sociales

de Bienestar Europeos, están sujetas a los intereses político-económicos

de Estados concretos, así como a los ,·ai\'enes del mercado: en el que
no priman los logros y mejoras del Estado de, por, y para los ciudada-
nos, sino la consolidación del neolibcralismo más recalcitrante. En este
contexto se ha intentado poner en marcha lo que en España se dio en
llamar el «ruarto pilar del Estado de Bienestar Sorial la «Le) de Promoción
de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de
Dependencia>>. La crisis económica a la que hacemos mención, hace
imposible la adecuada puesta en marcha de la misma.
Del mismo modo debemos destacar la nula pre,isión del legislador
a la hora de dotar económicamente una Ley que conlleva un alto grado
de imersión.

B. CONTENIDO

1. FACTORES SOCJALES Y DEMOGRÁFICOS QCE INTER\ 1ENEN

EN L\ APARICION DE LA DEPENDENCIA
La finalidad de este epígrafe es desc1ibir los factores sociales y
demográficos que intenienen en la aparición de las situaciones de de-
pendencia.
Pero para comenzar, definamos lo que se ha dado en llamar «un
derecho subjetivo de ciudadanía». El Consejo de Europa define la de-
pendencia como • un estado en el que se enruentran las personas que /Jor
razones ligadas a la falta o la pérdida de autonomía jlsica, /J.~íquica o intelec-
tual, tfrnen neresidad de asistmria y/o ayudas importantes a fin de realizar los
arios rorrientes de la vida diaria_>, de modo particular, los referentes al cuidado
pn-sonal"
Factores demográficos (de orden social y médico), han producido
en los últimos tiempos, una demanda creciente de cuidados que van a
seguir incrementándose a lo largo de los próximos ai1os entre los que
podemos citar: los a\'ances médicos que llevan a unas mayores tasas de
supervivencia de personas con enfermedades congénitas y enfermeda-
des graves, la mayor incidencia de los accidentes laborales y de tráfico,
las bajas tasas de natalidad de las sociedades capitalistas occidentales,
la integración de la mujer en el mercado de trabajo. los cambios produ-
cidos en las estructuras fami liares, etc.
Situaciones como estas, han dado lugar a que, según datos del
Instituto Nacional de Estadística, el número de personas mayores que
alcanzan los 85 años y más, vaya en claro aumento.

16
- - - - - - - !. La aplicación de la Ley de Autonomía y Dependencia en un...

Pero a su Yez, y como muestra el gráfico adjunto, las situaciones

que comportan graves problemas para realizar actividades de la vida
cotidiana, van claramente en aumento, según va aumentando la edad,
siendo las mujeres las que en mayor porcentaje se sienten afectadas.

Graves problemas para realizar

actividades cotidianas
120
100 - - - - --- --_-/flC-
_____
80
60 /
40
20
o De
De De De De De De De
85
15 a 24 25 a 34 35 a 44 45 a 54 55 a 64 65 a 74 75 a 84 ,Y
~as
-Hombres ' 4,1
años años

5,7
años

23,3
1años
-
29
años

29,l
1
años

29,8
años

31,5
1

-
anos
55,6
~ Mujeres 6 2,7 20,4 38 43,9 l 56,9 108,5 110,7

Fuen te: INE, 2011. Elaboración propia

En España, incluso antes de la entrada en esta última crisis que se
ha dado en llamar financiera (e incluso de confianza) y de la que aún
no vislumbramos una clara superación de la misma, contábamos con
una débil red de servicios sociosanitarios.
La atención a las personas en situación de dependencia venía des-
cansando, y todavía lo continúa haciendo, en los cuidados familiares
(también llamados informales). No obstante y debido a la rápida y pro-
gresiva alteración de las estructuras familiares tradicionales, así como
los cambios que se están produciendo en la institución familiar, y del
mismo modo la demanda de la ciudadanía a la hora de reclamar la
dependencia como un riesgo de cobertura pública, al igual que ante-
riormente había sucedido, con la salud, la incapacidad o la jubilación,
y no algo que tenga que resolverse obligadamente de forma privada,
dando sentido a lo que damos en llamar desarrollo de Políticas Socia-
les.
La situación actual de crisis económica, así como la falta de previ-
sión han producido que la realidad actual de la forma de cobertura de

17
Dt>/midmria y servicios .sociales

la dependencia, siga descansando en manos de las familias, básica-

mente mujeres de edad media, modelo que ha entrado en gra,·e crisis,
entre otras circunstancias. por el legítimo derecho de la mujer de incor-
porarse al trabajo, potenciando el desa1Tollo social y su propia autono-
mía perc;onal.

2. PACTO DE TOLEDO Y DEPENDENCL·\

El Pacto de Toledo es un acti\'O fundamental del sistema espa11ol
de protección social.
Su experiencia es unánimemente elogiada. Intenta ser imitada por
otros sistemas comunitaiios, que buscan sus propios acuerdos. y fuera
de nuestras fronteras es objeto de consideración v de reflexión. Es un
buen instrumento, que permite a los interlocut0res sociales y políticos
seguir periódicamente el funcionamiento del sistema, y promo\'er las
reformas necesa1ias en un clima de entendimiento.
Fortalecer su protagonismo permite también, no perder de \~Sta la
necesidad de que ladas las medidas que se adopten en el sistema de
pensiones, sean sostenibles en el tiempo futuro, y no perjudiquen la
equidad v la funcionalidad del conjunto del sistema.
Las nuevas Recomendaciones de la Comisión no Permanente del
Congreso de los Diputados para la \'aloración de los resultados obteni-
dos por la aplicación de las «Recomendaciones del Pacto de Toledo»
(Informe aprobado por el Congreso de los Diputados, el 2 de octubre
de 2003), aborda de nue\'o el problema de la dependencia. e indica
que:
""'º deja de ser cierto que a lo lmgo de la historia siem/m' Izan existido
ci udadrmos en situariones rif' dependencia, ya quP por razones de edad, enferme-
dad o deficienria, parte de la población Iza necesitado ser ayudada o atendida
por terceras pm;onas t'n el desarrollo cotidiano df las actividades d1• su vida.
Tradicionalmente, el cuidado de las personas de/JendienfP.~ se rmlizaba directa-
mente en el seno df las .familias, y más conrretaml'nte e.~la labor era asumida
por las mujeres como /Jarte dP rn no rPConorido trabajo; sin embargo, los profun-
dos cambios que se están p10duciendo en el ámbito familiar)' !>Ocia/ ponen a
/Jrueba estos tradicionales modl'los de proterrión social. RP.~ulta /Jor tanto nPCl'sa-
rio configurar un sistema integrado que aborde, desde la perspectiva de la gfobali-
dad, el fenómeno de la dependencia. Ello debe hart>rse con la participación activa
de toda la soriedad y con la implicación de la Administración Públira a torios
rns niveles, todo ello a través de la elaboración de una política integral de
atención a la dPpendnzcia en la que quedt' clararnente definido el papel que ha

18
_ _ _ _ _ _ _ !. La aplicación de la Ley de Autonomía y Dependencia en un ...

de jugar el sistema de protección social en su conjunto. La Comisión considera

necesaria una pronta regulación en /,a que se recoja la definición de dependencia,
la situación actual de su cobertura, los retos previstos y las posibks alternativas
para su protección, teniendo en cuenta la distribución de competencias entre Las
distintas administraciones públicas, garantizando los recursos necesarios para
su financiación y la igualdad de acceso. En determinados supuestos, podrá
preverse la contribución de los usuarios jJara la financiación de estos servicios».
Del mismo modo y en este mismo documento se contempla la
necesidad de que, en materia de discapacidad, se han realizado cam-
bios en el marco de Ja Seguridad Social a través de diferentes políticas.
Sin embargo, la Comisión insiste en la necesidad de seguir avanzando
en este sentido y recomienda, en cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 49 de Ja Constitución, prestar una atención especial a los «dis-
minuidos» físicos, psíquicos y sensoriales para el disfrute de sus dere-
chos en la materia, evitando cualquier tipo de discriminación y fomen-
tando su plena integración laboral y social.
La Comisión recomienda que en el desarrollo de las distintas polí-
ticas públicas, y en especial de aquéllas vinculadas al sistema de protec-
ción social, se evalúe su impacte sobre las personas discapacitadas.

3. MANTENIMIENTO DEL ESTADO DE BIENESTAR Y LA APLICA-

CIÓN DE LA LEY SOBRE AUTONOMÍA Y DEPENDENCIA
Desde el punto de vista económico, el mantenimiento del Estado
de Bienestar va unido a la justificación de la propia intervención del
sector público en la economía.
La crisis económica acrecienta la pobreza y la marginalidad 1 , a la
vez que reduce los recursos necesarios para la financiación de la polí-
tica social. Las prestaciones y sen~cios para el bienestar social, se com-
primen y reducen, y se desarrollan unas intensas campañas de prepara-
ción mental, a las que no son ajenos los medios de comunicación, cuyo
mensaje principal es el desmantelamiento y cuestionamiento del pro-
pio sistema.
Posiblemente desde su creación como instrumento para escapar
del dilema de Ja pobreza o la re\'olución, el estado de bienestar social
está en crisis, no obstante sirvió en su momento y sigue sirviendo, pues
no existe una sociedad en la que p1irne !ajusticia social, sin una política
social que tome medidas encaminadas a su consecución; no sirven de
nada las leyes sin la posibilidad de su aplicación.

l. Ft-.RN \:-<n11 S .\XTl\GO, P., Sociología Muncii, Bibliotheca, Rumania, 201 l.

19
Dependencia y .st>TVicios sociales

En 1986 en un reconocido y admirado libro sobre el Estado de

Bienestar, «El Bienestar Social Acorralado» 2 , Demetrio Casado escribía:
A la vr.; sabemos que el déficit )' /,a deuda externa que pesan solm lm
economías estata/,es se <>/Jonen objetivamente a la {/,erisión política de incrementar
el gasto público. De otm parte, sabemos que Pi fütado de bienestar prest>nta
graves rúfectos. Su connpción )' su aplicación están rúmandando r<1rrecrionr.s
importantes. Su basamento material o eronómico requim urios a;ustes a la
ccryuntura estructura actual. Al afrontar la nf'Cf'sidad rfp acrecentar el gasto
público, hemos de planfe(irnos Ú>s citados rúfectos ), rúsajustes (... ) Habrá que
comrnzar por tomar nota dR quP las técnicas opPrativas o los instrumentos dP la
acción pro bienestar social frrPsentan no f>ocos falws. Probablemente, el más co-
m1ín y extendido es la burocratización di' las instituciones de la política social
(... )Habrá que atenprse a la circunstancia di' quP, dentro dl'l modPlo sociOPconó-
mico vigente en el área occidental, las bases estratégicas del fütado social se Pstán
desmoronando. Como consecuencia dP lri, crisis Pconómim Pi /JÚ>no nnpko, que
aseguraba una demanda social moderada, )' el crrrimiento i'ronómico, qui' gn1P..
raba excedmtes para atmcione.s socia/,e_s, se han esfumado. Para manlenrr y
ampliar la protección social se requiere, pues, una estrategia nuroa».
En las fechas en las que el profesor Demetrio Casado escribía Ja
cita antetior, España estaba en plena ciisis y haciendo lo posible para
no desmantelar nuestro incipiente Estado de bienestar, que ya antes dr
su propio nacimiento estaba en entredicho, es revelador que el escrito
citado sea tan actual, podría escribirse en este momento sin que por
ello se notara las más de dos décadas transcurridas desde el mismo, en
España el Estado de bienestar social que no ha te1 minado de cons-
truirse, ha estado y sigue estando amenazado. es como esos edificios a
medio construir que vemos desde las carreteras y que la crisis del ladri-
llo dejó como esqueletos abandonados.

4. ENCUESTA NACIONAL DE SALUD Y LA PERCEPCIÓN DE LA PO-

BLACIÓN RESPECTO A SU SALUD
La Encuesta Nacional de Salud de Espai1a (ENSE) es un estudio
pe1iódico realizado por primera vez en 1987 por el Ministerio de Sani-
dad. Servicios Sociales e Igualdad (MSSSI ).
Desde hace 25 ailos recoge información sanita1ia relatha a toda la
población sobre el estado de salud, los determinantes personales, socia-
les y ambientales que determinan la salud y el uso de los servicios sanita-
Iios. Instituto Nacional de Estadística
2. C.\S\DO, D.. ~:J Estado de Bicrw~tar Social Acorralado, Promorión Popular Cristiana,
\fadrid. 1986.

20
_ _ _ _ _ _ _ l. La apliauión de la Ley cú Autonomía y Dp-pmdmria m un ...

Actualmente, la ENSE se realiza conjuntamente entre el MSSSI y

el Instituto Nacional de Estadística (INE) y tiene periodicidad quinque-
nal, alternándola cada dos ai1os y medio con la Encuesta Europea de
Salud, con la que comparte un grupo de variables armonizadas.
Según la Encuesta Nacional de Salud 2011-2012 se puede argüir
que:
• El 75,3% de la población percibe su estado de salud como bueno
o muy bueno. Este porcentaje, que es 5,3 puntos mayor que el
de 2006, es el más alto desde que se elabora la encuesta.
• Los resultados reYelan un aumento de las patologías crónicas:
hipertensión arterial, colesterol elevado, obesidad v diabetes si-
guen su tendencia ascendente.
• El 53% de la población mayor de 65 años no presenta problemas
de dependencia funcional.
• De cada 100 adultos de 18 y más años, 17 padecen obesidad y
37 presentan sobrepeso. La obesidad ha aumentado del 7,4% al
17,0% en los últimos 25 años.
• De cada 10 niños y adolescentes de dos a 17 años, dos tienen
sobrepeso y uno obesidad.
• El 41,3% de la población se declara sedentaria, algo menos de la
mitad de las mujeres (46,6%) y más de un tercio de los hombres
(35,9%).
• El número de fumadores desciende al 24,0%, desde el 26,4%
del a11o 2006. Es la cifra más baja en 25 años.
• El 38,3% de los adultos consume habitualmente bebidas alcohó-
licas, el doble de hombres (52,3%) que de mttjeres (24,9%). En
hombres de 15 a 34 años, uno de cada 10 se expone mensual-
mente a los riesgos de consumo intensirn y casi uno de cada 20
lo hace semanalmente.
• El 77,l % de las nlltjeres de 50 a 69 años se ha realizado una
mamografía para la detección precoz del cáncer de mama en los
últimos dos años.
• L1s mttjeres asumen principalmente el cuidado de los menores
) de las personas dependientes, así como las tareas del hogar.
Sólo el 2,2% de los hombres que viven con menores asume en
solitario su cuidado, frente al 33% de las mujeres.

21
Dependencia )' snvicios soria/,es

5. AUTONO~IÍA FUNCIO~A.L \'ERSCS DEPE~TIEt'\CIA FUKCIO~.\.L

Entendemos por autonomía funcional, la posibilidad de hacer por
uno mismo las acthidades de la \ida cotidiana como: leYantarse, \es-
tirse, alimentarse, pues bien, en nuestro país más de la mitad de los
mayores de 65 años no tiene ningún tipo de dependencia funcional
El 53.5% de la población de 65 v más a1ios no tiene ningún tipo de
dependencia funcional, ni para el cuidado personal, ni para las tareas
domésticas, ni de movilidad. La autonomía es más frecuente en hom-
bres (61.3%) que en mujeres (47,7%).
La dependencia funcional más frecuente en hombres es para las
tareas domésticas (30,6%), mientras que en mujeres la más frecuente
es para la movilidad (43, 7%). El 65,8% declara que es capaz de realizar
las acti,idades relacionadas con el cuidado personal (73,1 % de los hom-
bres y 60,3 % de las mlueres). lnstitulo Nacional de Estadística El 62.5%
de la población es capaz de realizar las acthidades relacionadas con las
labores domésticas (69,4% de los hombres y 57,4% de las nnueres). El
63,8% declara que es capal de realilar las acti,idadcs relacionadas con
la mo,ilidad (72,5% de los hombres y 56,3% de las mujeres).
La autonomía funcional de Ja población fue descendiendo desde
1993 a 2006, tanto en hombres como en mujeres, y presenta ahora una
ligera mejora. En 1993 el 62,9% de la población de 65 y más a1ios
(70,1 % de los hombres y 58,0% de las mtueres) era capaz de realizar
sin ayuda las actividades de la vida diaria. En 2012 este porcentaje es
del 53,5% (61,3% de los hombres y 47,7% de las mtueres), algo mayor
que en 2006 (51.4%)

22
_ _ _ _ _ _ _ J. La aplicación de la Ley de Autonomía y Dependencia m un ...

Dependencia funcional
§88
~88
~8~
~8
10g
S/CP S/LD S/PM S/PM
N.H N.M S/CPH S/LDH
M M H M

• De 85 y más años
De 80 a 84 años
75
222
72,2 221 484,5 247,8
-~.
198 145,4 205,8
215,1 232,1 414,6 241,9 321,1 121,7 331,4
De 75 a 79 años

De 70 a 74 años
405,4 436,7 185,1
808,9 828,4 127
561,6 584,9 143,4
405 205
-
436,1 187,4 453,2
177,9 175,5 440,6 238,9 443,7
300 163,9 515,1 235 525,6

Fuente: INE. Elaboración propia

Para poder enlender el gráfico XH. ~o hombres; N.~1. r\o mttje-
res; S/ CPH. Si cuidados personales hombre; S/ CPM. Si cuidados perso-
nales nlltjeres; S/LDH. Si para labores domesticas hombre; S/LDM. Si
para labores domeslicas mujeres; S/ PMH. Si para movilidad hombre;
S/ PMM. Si para movilidad mujer.
Como queda reflejado en el gráfico, segün \'an aumentados las
edades tanto de hombres como de nntjeres, van reduciéndose el nú-
mero de personas que no tiene dependencia funcional, apoyadas evi-
dememente también en la reducción que se va produciendo por los
casos ele defunción.
Ülro de los dat0s a tener muv en cuenta y que queda claramenle
reflejado en el gráfico y tablas adjuntas es el mayor número de mttjeres
con dependencia funcional en relación con los hombres en su misma
situación.
En todos y cada uno ele los apartados según va aumentando Ja
edad de Jos mismos, e\iclentemenle se tiene que tener también en
cuenta que el poi centaje de hombres con relación a las mujeres ,.a
deci-eciendo por ser mayor el número de defunciones en los mismos ..

6. MAYORES Y SER\ 1CIOS SANITARJOS

Cambia la tendencia creciente en el uso de los sen.idos sanitarios

23
Depn1dencia y servicios sociales

La utilización de los senicios sanita1ios ha evolucionado a lo largo de

las úllimas dos décadas de manera increment.al y ha experimentado
crecimiento desde 1987, con una tendencia a la est.abilización o ligero
descenso desde 2003 para las consultas y la hospitalización y desde 2006
para la atención urgeme. Solo se incrementa la utilización de hospital
de día.
En el a1io 2012 el 82,3% de la población ha consultado al médico.
el 28,3% ha utilizado los servicios de urgencias y el 7,9% ha estado
hospitalizado. La población que realizó una consulta médica en 2006
(83,8%) fue 13 puntos supelior a la que acudía en 1987. Igualmente
la asistencia urgente y la hospitalización, que se habían incrementado
entre 1987 y 2006 del 12,3% al 30,8% y del 6,3% al 8,9%, respectiva-
mente, presentan un ligero descenso.
La única modalidad de atención sanitaria cuya utilización se incre-
menta es el hospital de día, del 6,3% en 2006 al 6,9% en 2012. Procesos
clínicos que hace unos años exigían un ingreso hospitalario. se resuel-
ven actualmente de manera ambulatoria. Casi un 10% de la población
no ha acudido nunca al dentista y la mitad (49,8%) no lo ha visitado
en el último año.
Las mttjeres asumen principalmente el cuidado de menores, de
personas con limitaciones o discapacidad y las t.areas del hogar.
Persisten importantes diferencias por sexo en cuanto a los cuidado-
res de las personas adultas con problemas para cuidar de sí mismas }
de los menores de 15 años, pero son menos que en 2006 las mujeres
que asumen en solitario estas tareas. Lo mismo sucede con las tareas
del hogar. El 16,6% de los hombres de 15 y más años que \i\en con
personas con limitaciones o discapacidad asume su cuidado en solita-
rio, frente al 49,4% de las mttjeres. El 2,2% de los hombres de 15 y
más a1ios que ,;ven en un hogar con menores asume su cuidado en
solitario, frente al 33,0% de las mujeres. El 9,7% de los hombres de 15
y más años realiza principalmente él mismo las tareas domésticas, frente
a un 44,5% de las mttjeres.

24
_ _ _ _ _ _ _ l. La aplicación de la Le)' de Autonomía y Dt'flendencia m un ...

Esperanza de vida libre de discapacidad

1
1
1
1

-Mujeres
~7 -varones
~57,04

4,41
3,95
r •

o 15 45 65 75 80

Fuente: INE. Elaboración propia

La esperanza de vida libre de discapacidad, como queda reflejado
en el gráfico adjunto, es desde el nacimiento, mayor para la muj er que
para el hombre, y comienza a acercarse a esta entre las franjas de edad
de 45 a 75 años, no obstante comienza a aumenta1 a partir de los 75
años la mayor esperanza de vida de las mujeres respecto a los hombres.
Calidad de vida relacionada con la salud en población adulta.
Respecto a las dificultades para poder cam inar o pérdidas en la
capacidad motora de las personas, las diferencias entre hombres y mu-
jeres se hace patente a partir de los 34 años, pasando casi duplicarse
esta disfunción a partir de los 33 a11os, estando la nntjer con el 28.9 }
el hombre con 16 por mil, como queda reflejado en el gráfico adjunto.
Es a partir de esta edad cuando la distinción entre los hombres y
las mujeres, con relación a las dificultades motoras, se acrecienta de
forma vertiginosa.

25
DPpmdencirl y servicios sociales

200
150
100
50 r-

o
De 15 De 25 De 35 De 45 De 55 De 65 De 75 De 85
a 24 a 34 a 44 a 54 a 64 a 74 a 84 y más
años años años años años años años años
Mujeres o 4,5 28,9 59,9 57,l 105,5 176,8 1 153,l 1
-
Hombres t__°,3 13,8 16 38,6 54 1- ~6 85,3 _ 72,3 ~
~---

Fuente: INE. Elaboración propia

7. IMPACTO DE GÉNERO EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SO-

CIAL
Siguiendo el documento: «Sobre re\~sión del Pacto de Toledo de
29 de enero de 2010», y según se expresa en el mismo, la reducción de
las diferencias por razón de sexo en los pensionistas españoles, se debe
a las significati\'as subidas de las pensiones mínimas producidas en la
pasarla legislatura, junto con la preferencia otorgada en la presente a
las pensiones con familiares a cargo o que vi\'en en unidades económi-
cas unifamiliares.
Sin embargo, durante muchos a1ios las pensiones de los varones,
fruto de carreras de cotización más continuas v con mejores bases, pro-
dujeron pensiones más altas que las de las cotizantes.

2010 2015 2020 202.'í 2030 2035 2040 2045

1Varones 1 78,21 79,16 80,06 80,90 81,70 82,47 83,20 83,90
1Mujeres 1 84,54 85,36 86,14 86,89 87,60 88,27 88,92 89,53

Fuente: INE, 2010. Parámetros de evolución demográfica periodo 2009-

2045. Elaboración propia.

26
_ _ _ _ __ _ J. La aplicación de la 1-R) de Autonomía)' Depmdnwa en un ...

Como queda reflejado en la tabla anterior, la esperanza de vida en

España en e l periodo 2010-2020 para los hombres ha aumentado en
4.99 años, el de la mujer en 5.69 aiios. Como también queda reflejado
en la tabla, la diferencia de esperama de \'ida entre las nn!_jeres y los
hombres, va creciendo década a década.
Este factor, como veremos con posterioridad va a ser determinante
a la hora de evaluar la incidencia del género en la autonomía y depen-
dencia.
La maror esperanza de \ida de las mttjeres3 hace que éstas sean
mayoría dentro de la población mayor. Aunque, de estos datos no se
puede extraer la conclusión de que las mujeres al vivir más que los
hombres mantengan Ja misma calidad de vida, ya que esa mayor longe-
\idad se acompaüa habitualmente de una más fuerte dependencia y
del mismo modo en un aumento del deterioro de su calidad de \ida,
a Ja que se debe sumar que esta se produce a una edad más temprana
que en los hombres.
Los datos existentes sobre auto-percepción del estado de salud
confirman que, tanto los ,·arones como las mttjeres, perciben un dete-
rioro de su salud conforme aumenta la edad, pero con una diferencia
sistemática: a igual edad siempre es mayor entre las mujeres la propor-
ción que considera mala o muy mala su salud.
El género es un importante factor de desigualdad en Ja \'ejez, que
se refleja en aspectos como el estado ele salud, Ja modalidad de comi-
vencia y el nivel de ingresos. La mayor longevidad de las rm!_jeres, al
combinarse con el hecho ele que en las parejas predomina una diferen-
cia de edad en farnr del hombre, tiene como consecuencia una tasa
más alta de \Íudedad y también tasas más altas de algunas modalidades
de comivencia (en solitario y sin cónyuge o pareja).
Ocho de cada diez personas mayores que se ven forzadas a vivir
'Olas son nntjeres.
Por otra parte, el 84 por ciento de las familias monoparentales
·ienen como persona de referencia a mujeres de más de 45 aiios. La
-.iudedad supone también una merma importante del nivel de ingresos.
Hay que tener en cuenta que muchas de las rnttjeres mayores no
han tenido un trabajo asalariado, por lo que no han generado pensión
propia, y al emiudar \'en muy mermada Ja pensión que recibía su eón-
CERMI, (2004). «La protección de las situaciones de dependencia en España. Una
alternativa para la atención de las personas en situación de dependencia desde la
óptica del sector de la discapacidad,., núm. 12, Madrid.

27
Dtpendenria ) servicios sociales

yuge. Así. la «historia económica» de la mttjer es un determinante de

los preocupantes niveles de pobreza que aún se dan entre la población
mayor femenina.
En algunos países europeos se ha ido produciendo antes que en
España la incorporación de la nntjer al mercado de trabajo y sc ha
llegado a un equilibrio entre hombres ) 1mtjeres en el colectirn de
cotizantes. Por ello, o debido a ello, es lo que ha impulsado a esos
países a adoptar determinadas medidas que relativizan la importancia
de las pensiones de 'iudedad cuando se ha producido dicha circunstan-
cia. Sin embargo, en Espaila aún no se ha llegado al equilibrio entre
hombres y mujeres, especialmente entre cotizantes con edades superio-
res a los 45 años. Así, esta realidad hace desaconsejable en términos de
equidad } de justicia, una reforma de las pensiones públicas como la
producida en los países europeos que han ido relathizando la intensi-
dad de la prestación de viudedad en la medida en que las tl)ujcres
tienen un peso similar al de los hombres en el mercado laboral.
En España sigue siendo necesario garantizar con medidas legales
que no subsistan causas de discriminación que, por no aparecer explíci-
tas en el ordenamiento jurídico, no dejan de tener efectos materiales
que profundizan causas de discriminación.
En términos de previsión social complementatia, sería razonable
que e) incentivo fiscal para generar pensiones para cónyuges no presen-
tes en el mercado de trabajo, cuando el matrimonio tiene régimen
económico de bienes gananciales, debería acercarse al existente para
generar una pensión propia. El previsible impacto en la pérdida ele
ingresos podría verse compensado por la mejora de la protección, con
la consiguiente disminución de las cargas económicas que con lle\ a el
mamenimiento de rentas mínimas en determinadas situaciones.
La situación en los casos de ruptura familiar de los cónyuges que
han colaborado con la aportación de su trabajo al mantenimiento de
negocios familiares, y que en muchas ocasiones se \'en con edades avan-
zadas sin ninguna carrera de cotización. haría necesario que la norm a-
tiva permitiera que pudiera reconocerse, mediante decisión judicial, la
cotización a la Seguridad Social duranle un periodo de tiempo, que
permitiera a una persona. por el reconocimiento con plenos efectos
para su carrera de cotización, poder depender más de 5U trabajo }' de
sus derechos que de rentas y prestaciones compensatorias o derivadas.
Igualmente es necesario discutir y acordar con las organizaciones
de trabajadores autónomos si el régimen de ayuda familia1 es una \en-
taja o un inconveniente para los cónyuges que colaboran con negocios

28
_______ l. La aplicación dP la lP)' dP Autonomía y Df'/>mdencia en un ...

familiares, en muchos casos sin la plenitud de derechos de la que son

acreedores. Cna modificación legislatfra que permitiera modalidades
de cotización pensadas para las jornadas parciales debería posibilitar
que cuando los dos cónyuges colaboran en el negocio o explotación,
lo normal sea la cotización de ambos, y no la excepción.
Un factor que nunca se toma en cuenta a la hora de abordar los
presupuestos del Estado es el ahorro producido por el lrabajo no remu-
nerado que realizan habitualmente las mujeres en la atención a las
personas dependientes, tampoco parece tomarse muy en cuenta otro
factor determinante a la hora de evaluar y valorar las pensiones, como
es el más habitual abandono de puesto de trabajo remunerado por
parte de la mtuer, para atender a los hijos/ as. proceso este que tiene
que ver en gran medida con las bajas tasas de natalidad que se dan en
nuestro país y países de nuestro entorno y que también tiene que ver
con la valoración posterior de las pensiones, recordar en este punto
que el abandono de un puesto de trabajo como en los casos que descri-
bimos, produce un ahorro de gastos públicos en todos los casos.

S.. CAMBIOS E:-J EL MODELO DE FAMILIA

En el Artículo 16. 3 de la Declaración lJniYersal de los Derechos
Humanos. Asamblea General de las Naciones Cnidas de 1948 se define
la familia como el elemento natural y fundamental de la sociedad que
tiene derecho a la protección de la sociedad y del Estado. Se dice que
la familia está en peligro, pero creo que podríamos asegurar que todo
lo contrario, la familia se va a adaptando a los nuevos tiempos, se han
producido cambios, pero la familia sigue siendo de algún modo el so-
porte junto al Estado de la sociedad pasada, actual y venidera.
También se puede definir la familia como: un grupo social que
est:'l unido por relaciones de parentesco. tanto por ,fa sanguínea como
por relaciones afectivas. Estos grupos familiares van a reproducir for-
ma'>. valores sociales y culturales que están instalados en una sociedad.
Tradicionalmente, han sido las familias las que han asumido el
andado de las personas en situación de dependencia, a través de lo
que ha dado en llamarse «apoyo informal», función que recae, casi en
cxc 1usiva, en las mujeres del núcleo familiar.
El incremento cuantitativo de las situaciones de dependencia, cau-
sado por el envejecimiento de la población y por el incremento de la
morbilidad, coincide en el tiempo con cambios importantes en el mo-
delo de familia y con la incorporación progresiva de la rmúer al mer-

29
Dependencia)' servicios sociales

cado de trabajo, fenómenos ambos que están haciendo disminuir el

desarrollo y mantenimiento de los cuidados informales que hasta ese
momento se estaban desarrollando en el núcleo familiar, haciendo que
el modelo de apoyo informal, que ya ha empezado a hacer crisis. sea
insostenible a medio plazo.
Esa insostenibilidad se debe como hemos visto con anterioridad
por una parte, a razones estrictamente demográficas, ) por otra a que
cada vez existen menos mujeres en edad de cuidar y más personas que
precisan cuidados de larga duración.
La insostenibilidad del modelo de apoyo informal se debe también
a las transformaciones que están experimentando las estructuras fami-
liares, anteriormente era la familia extensa, quien proporcionaba asis-
tencia) proveía de recursos a todos sus miembros y ahora son núcleos
familiares más reducidos; producidos a su vez por el número de separa-
ciones, di\'Orcios y nue,·os matrimonios; en la creciente movilidad geo-
gráfica de los distintos miembros de la familia, que aleja a los familiares
directos y debilita las redes de solidaridad familiar; en la variedad de
modelos familiares coexistentes, como son el incremento de personas
que vi\'en solas, familias monoparentalcs, uniones de hecho, etc.; en la
democratización en las relaciones intergeneracionales y entre los miem-
bros ele la pareja; en la permanencia de los hijos en la casa familiar
hasta edades que llegan a superar los 30 años, y, sobre todo, en los
cambios profundos en la posición social de las mujeres y, por ende, en
el rol tradicional dentro de la familia, al que las confinaba una sociedad
patriarcal.
La institución familiar sigue cumpliendo sus funciones clásicas,
pero se ha '~sto obligada a hacer frente, además, a nuevas demandas,
como resultado del retraso en el proceso de independización de los
hijos ; de la mayor carga de cuidados que supone el incremento en el
número de personas en situación de dependencia.
Por otra parte, la difícil conciliación entre la \ida familiar y el
trabajo remunerado retroalimcnta el fenómeno del envejecimiento po-
blacional, pues ha originado el retraso de la maternidad y una brusca
y continuada reducción de la misma.
En el ciclo 'vital de las mttjeres hay una coincidencia temporal en-
tre el periodo de maternidad y crianza de los hijos y el de integración
y consolidación laboral, y la falta de adecuación del trabajo a esta reali-
dad origina, por un lado, una generalización de las decisiones tenden-
tes a retrasar los nacimientos, tener un solo hijo. e incluso no tenerlo,

30
_______ l. La aplicarión de la Le)· de Autonomía y De¡muienria en un ...

y por otro lado (aunque cada ,·e1 en menor medida). la interrupción

o el abandono de la carrera laboraJ.
A modo de conclusión. el modelo español de atención a la cober-
tura de la dependencia, basado casi en exclusiYidad en la atención por
parte de los cuidadores familiares (especialmente , cuidadores femeni-
nos de mediana edad) ha entrado en crisis debido a 1:
• Minoración del grnpo de cuidadores. a causa del menor número
de mujeres dedicadas a ello (que mayoritaria y casi exclusiva-
mente absorben esta labor), así como del incremento del número
ele personas en situación de dependencia.
• Alteraciones en el modelo tradicional familiar, debido al aumento
de divorcios, familias monoparentales y dispersión geográfica de
los familiares como consecuencia de la mavor rnO\ilidacl laboraJ.
I

• Cambios en la posición social ele la mujer, que por mor de su

emancipación se incorpora más inLensamente al trabajo, lo que
reduce la población cuidadora tradicional y, en especial, la inten-
sidad de los horarios.
• Los cuidados de la ,;da dia1ia a las personas con discapacidad en
situación de dependencia son cada vez más gravosos debido al
cansancio y mayor edad de los padres. habitualmente madres. A
veces la ,;,;enda no cuenta con las adaptaciones adecuadas para
facilitar estas tareas cotidianas.
• Las ayudas domiciliarias raramente son asequibles (personal no
preparado, límites de recursos rígidos y poco realistas, no se re-
coge la figura del asistente personal etc.).

9. CA.\IBIOS SOCL.\LES
La demanda de cuidados para personas en situación de dependen-
cia, se han venido incrementando de forma notable en los últimos
años. Y van a seguir aumentando a un intenso ritmo durante las próxi-
mas décadas, como consecuencia de la combinación de factores demo-
gráficos con factores de tipo médico y sociaJ, entre los que podemos
citar las mayores tasas de supervivencia de las personas así como las
afectadas por alteraciones congénitas, enfennedades y accidentes gra-
,·es, y la creciente incidencia de los accidentes laborales y de tráfico,

4. CER\11. (2004). •La protección dr Ja, '11uanones de dependencia c-n E~paila. Cna
alternall\a para la atención de Ja, per.ona~ en situación de dependencia desde la
ópuca del sector de la discapacidad~. nüm. 12. \ladrid.

31
Depnidnicia y .wrvicios sociales

como indica el gráfico adjunto expresando los datos en miles de perso-

nas y según datos de enero de 2010.

Dependencia como consecuencia de

accidentes
60
so A 55,S

~ 1~-t \ ~
40
35,4
30
24,9
20 16 - Total
10 12,4 -- -
o
M I H

Accidente de Accidente fccidente de Accidente Otros

trafico domestico ocio laboral

Fuente: Instituto Nacional de Estadística

La dependencia recorre toda la estructura de edades de la pobla-
ción; por ello, el fenómeno de Ja dependencia no puede circunscribirse
a las personas mayores, aún cuando sean éstas, en razón de su actual
nt'1mero, las que con más intensidad se ven concernidas.
En España hay también varias decenas de miles de personas con
discapacidades que deben ser objeto de atención, las nuevas enferme-
dades discapacitantes, la persistencia de entornos que farnrecen las si-
tuacion es de dependencia, y el propio concurso de la edad, bajo deter-
minadas circu nstancias, son factores que contribuyen a hacer de la de-
pendencia un problema social de primera magnitud.

10. DISCAPACIDAD Y DEPENDENCIA5

El Comité Español de Representantes de Personas con Discapaci-
dad (CERMI) afirma que: «venimos observando cómo la puesta en marcha
dfl El Sistfma fmra la Autonomía y AtPnción a la Dependn1cia (SAAD) está

5. Documento dc posición del CER.\11 Estatal ante el pron~~o de Evaluación } Rc\isión

de i<l Ley 39/2006. de 14 ele diciembre. de Promoción de la Autonomía Pcr,onal }
Atención a las Pcr,onas en Situación ele Dependencia.

32
_______ l. La aplicación de la Ley dt> Autonomía _v Dependencia en un ...

generando la phriida o dilución de los perfiles de la. discapacidad que quedan

así ab.\orbidos rn una consideración más nelmlosa y difusa, al ser englobados
m el ntll"UO ronrrpto rlf' drpmdencia, que rarere de limites nítidamente reconoci-
bleJ. Se tmla de una conclusión común a todos los territorios autonómicos, e
inrlu.\o a escala nacional: una de las consecuencias que está sujJoniendo la
pueslft en marcha df'l SAAD, con la Plaboración de disposiciones IRgales, estatal,es
y autonómicas para su desarrollo, y el establecimiento de un sistema administra-
tivo dP mm10 ruño, pam su afJlicación, así como la dedicación de ma) ores 1

rtcursos jJresupuPstarios, no.\ lleva a una situación que empezamos a considerar

~omo ntgativa y valoramos como /Jeligrosa, puesto que puede poner en peligro
los avances y ronquisla.s alcanzadas m cuanto a determinación de apo)'OS especi-
.,'Iros ni función de rada discapacidad singula.r. Y puede suponer en un pniodo
di' tiempo el desmantelamiento del si.stnna de seroicios sociales español, al no
·onsidPrnr nfCPsarict la atención en función del tipo de discapacidad ni de otros
'actores sociales, sino rn función del grado y nivel de dependencia ...
Por el contrario, el concepto de dependencia nos remite a una
rnnsideración que engloba no sólo los recursos destinados a las perso-
:ias con discapacidad, sino también los servicios administrativos, planes
de actuación, prestaciones, etc., que incluye elementos subjetivos clara-
mente heterogéneos como personas mayores (el grupo cuantitativa-
nente más representativo), enfermos crónicos, enfermos mentales o
personas con discapacidad.
Las CC.AA. están vaciando de recursos aJ Sistema de Servicios So-
ciales para atender las situaciones de dependencia.
Perdemos, pues, sustantividad, peso propio, diluido en un grupo
ce nueva configuración un tanto forzado. Esta situación ya se ha hecho
c\idente, y nos tememos que condicione el futuro inmediato de la reali-
zación de nuevas inversiones, concretado en la construcción de centros
•polhalentes» para atención a ese heterogéneo grupo que integra la
cependencia, y que supondría \Olver a esquemas de funcionamiento
r:n sólo obsoletos, sino también perniciosos y hoy felizmente superados.
Una consecuencia de esta situación será la merma de recursos des-
tinados a personas que presentan discapacidades que no supongan el
reconocimiento de situación de dependencia, pero inmersos en situa-
ciones de grave carencia económica o social y, por tanto, en posiciones
de extrema vulnerabilidad están en peligro de quedar en una situación
de desprotección. Resulta, por tanto, necesario definir, desarrollar y
aplicar en todas las CC.AA. un protocolo homogéneo de promoción
de los derechos y atención a las personas con discapacidad que asegure
la continuidad y coordinación entre los sistemas implicados: sanitario

33
Depmdencia >servirios sociales
y servicios sociales (genera les y especializados) y dependencia que ha-
bría de ponerse en marcha a partir del inicio de procedimiento de
valoración.
Ya en el atio 2004 en un informe aprobado por el Comité Ejecuti\'O
del CERMI Estatal el 12 de mayo y con el titulo «La protección de las
!>ituaciones ele dependencia en Espa1ia.
l,;na alternativa para la atención de las personas en situación de
dependencia desde la óptica del sector de la discapacidad» se hace
mención a la relación que se produce enu-e el envejecimiento de la
población y la dependencia, recordando que lo cierto es que la depen-
dencia va ligado de un modo u otro a la discapacidad, y por la razón
fundamental que es la falta de capacidad de una persona para realizar
lo!> actos esenciales de la dda ordinaria lo que produce la situación de
dependencia de aquella respecto a la siwación de otras, es por ello que
la dependencia no se pueda relacionar sólo con una determinada edad,
ya que de un modo u otro incide en todas las franjas de edad:
«Las disca/Jacidades congénitas, kL szniestralidad laboral, los accidentes d~
tráfico, las nuevas enfmnNlades dimipacitantes, aJÍ como un medio arnbiente
y social hostil hacen qw• la dependencia sea un problema social rlP prirnera
magnitud /Jara la realización de /,o que hemos dado en llamar acto~ esenciales
)'/o ordinarios de la vida, es f1or esto que la situación de dependnzcia puede
afectar a una persona con discapacidad; a una persona convalecimte de una
n~ferrnedad o de un accidente; o una /Jrrsona anciana que no puedP atenderse
/Jor sí misma».
La relación que se \Ícne efectuando entre dependencia ) envejeci-
miento ha generado la creencia de que la dependencia es un problema
de reciente aparición, cuando, en la realidad, el riesgo de la dependen-
cia ha existido siempre.
Lo que antes eran ayudas dispersas (prestaciones económicas de
gran imalidez. a}udas a personas con discapacidad, residencias públicas
para personas en situación de dependencia o ancianos con escasos re-
cursos, ayuda a domicilio, etc.) y subsidiarias del cuidado fami liar, hoy
se reclama que se reconozcan con el rango de derechos, desde la res-
ponsabilidad pública v para toda la población en situación de depen-
dencia.
En el mencionado ame1ior Informe del CERMI se hace referencia
a:
«Desde Pi !.< clor social dP la discapacidad, la primera afirmación que ha)'
1

que Jonnular cuando se habla de atención a ÚLS situaciones de dependencia es

34
- - - - - - - f . La aplicación dP la Le)' de Autonomia y Dependencia en un ...

la de que dt>jm1dencia J envejecimiento no son conceptos intercambiables. Redu-

cir la cuestión de la atención a la dependencia a la protección Pxrlusivamente
de personas mayores constituíria un rPduccionismo inadmisiblP. Si hinz Plfactor
de la Niad, del progresivo envejPrimimlo, msancha la población en situación de
dependmtia, no es menos cierto qup PSI as situaciones se puedn1 dar y, de hecho,
se dan en todas las épocas de la vida de La /Jersona. Es más, ruando la dependen-
cia Sf pre.~nlla en Las primeras fases df la vida (nacimiento, infancia, juventud,
ele.) la situación es más crítica para la jJPrsona y su entorno, pues puede prolon-
garse a lo largo de toda su vida, dándosP situaciones de dt>jmzdencia dilatadísi-
mm en el tiempo (décadas J décadas). Las situaciones de dependencia en las
personas mayores, en relación con las personas con discapacidad severa, son
11ecewriamn1te más cortas, pues el lfrmino de la vida se halla más cnrn en el
tiem/JO·.

11. DISCAPACIDAD EN ESPAÑA

Las personas con discapacidad constituyen un sector de población
heterogéneo, pero todas Lienen en común que, en mayor o menor
medida, precisan de garantías suplementarias para vhir con plenitud
de derechos o para participar en igualdad de condiciones que el resto
de ciudadanos en la úda económica. social y cultural del país.
Es indudable que se han operado cambios en la manera de enten-
der el fenómeno de la discapacidad y, consecuentemente, la apa1ición
de nuevos enfoques y estrategias: hoy es sabido que las desventajas que
presenta una persona con discapacidad tienen su origen en sus dificul-
tades personales, pero también y sobre todo en los obstáculos y condi-
ciones limitativas que en la propia sociedad, concebida con arreglo al
patrón de la persona media, se oponen a la plena participación de estos
ciudadanos.
El Preámbulo de la Com·ención c;obre los derechos de las personas
con discapacidad, hecho en Nuent York el 13 de diciembre de 2006,
aprobada y ratificada por el Estado español, reconoce que «la discapaci-
dad es un concepto que evoluciona y que resulta de la interacción entre
las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al
entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en
igualdad de condiciones con las demás».
El texto de la Com·ención entiende como personas con discapaci-
dad a «aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales
o sensoriales a largo plazo que. al interactuar con cliver~as barreras,
puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en
igualdad ele condiciones con la~ demás».

35
Dependencia y servicios sociales

En España se han realizado dos grandes encuestas sobre discapaci-

dad, una de ellas es la EDDES 1999, que se realizó en el a11o 1999, y la
segunda y «gran esperada» fue la EDAD 2008. Como consecuencia de
los datos aportados por esta última encuesta podemos establecer con
seguridad que la población residente en Espai1a y con alguna discapaci-
dad representa a cerca del 9% del total de la población, el tipo de
discapacidad y el número de personas con dicha discapacidad reflejada
en miles, se muestra en el gráfico adjunto.

2500

2000

1500

1000
-varones
500 t
-Mujeres
o

Fuente: Instituto Nacional de Estadística. Encuesta de Discapacidad,

Autonomía Personal y Situaciones de Dependencia 2008. Elaboración
Propia.
Como puede deducirse de lo hasta ahora escrito, «personas con
discapacidad podemos llegar a ser todos/as nosotros/as», las innumera-
bles incidencias que pueden producirse en el trnnscurso de nuestro
devenir diario, puede producir por factores di\ersos, que podamos su-
frir algún accidente y/o enfermedad.
Con el fin de reflejar con mayor precisión lo hasta ahora apuntado,
en España coexisten ,aunque no se les vea en muchos de los casos,
3.787.400 personas con discapacidad de las cuales 1.511.300 son hom-
bres y 2.276.200 son mujeres y en forma de ejemplo, señalar que como
consecuencia de los accidentes en las franjas de edad de seis a sesenta
y cuatro años en hombres mttjeres, el mayor pot centaje de deficiencias
como consecuencia de los mismos son las relacionadas con las defi-

36
_______ f. La aplicarión dí' la Ley dí' Autonomía y DPjJmdmcia en un ...

ciencias mentales, seguidas de las producidas en el sistema nervioso tal

cual queda reflejado en el gráfico adjunto.

No consta

Otras deficiencias

Deficiencias viscerales

Defíciencias del sistema nervioso

•Mujeres
Def1c1enc1as osteoarticulares ~
Deficiencias del lenguaje, habla y voz 1 •Varones

Def1c1encias de oldo

Deficiencias visuales

Deficiencias mentales

o 20 40 60 80 100 120 140

Fuen te: Instituto Nacional de E.stadística. Encuesta de Discapacidad,

Autonomía Personal y Situaciones de Dependencia 2008. Elaboración
Propia.
Vno de los grandes factores demográficos de suma importancia en
la aplicación y puesta en marcha de las Ley de Autonomía y Dependen-
cia, es la distribución residencial de la población con discapacidad en
nuestro país.
En España la población con d iscapacidad y dependencia reside el
42.4% en capitales de provincia y ciudades de más de 100.000 habitan-
tes; el 8.7% en ciudades de 50.000 a 100.000 habitantes; el 13.5% en
ciudades de 20.000 a 50.000 habitantes; el 10.5% en poblaciones de
10.000 a 20,000 habitantes \ el 24.9% en poblaciones de menos de
10.000 habitantes, con estos datos podemos apuntar que el 35.4%% de
la población española \~ve en poblaciones de menos de 20.000 habitan-
tes.
Podríamos asegurar, si la lógica se cumpliera, que al tener todos los
españoles los mismos derechos, la residencia no debería ser un factor
disc1iminatorio, no obstante se sabe a «ciencia cierta» que los recursos
sociales y asistenciales son escasos en todo el país pero mucho más en
los espacios con menos población, si esto fuera así, podemos decir que
los mayores porcentajes de población con discapacidad residen en ciu-
dades v capitales de pr0\1ncia con más de cien mil habitantes, esto
podría señalar (no es cierto en todos los casos) que un alto porcentaje

37
Dependencia J sen1icios socialPs

de población dependiente esta cerca de los recursos sociales asistencia-

les, es decir, cerca de los ayuntamientos con más recursos de Servicios
Sociales, v no es cierto pues la capacidad de endeudamiento. las aporta-
ciones que las diferentes Comunidades Autónomas hacen a sus espacios
locales no son homogéneas, los intereses políticos y económicos que
defienden los diferentes ayuntamientos hacen también que la asistencia
a la dependencia se apoye más en determinados recursos asistenciales
y no en otros, con esto quiero afim1ar que en muchas ocasiones la
asistencia y la dependencia no está señalada 11i indicada en función de
las necesidades y la solicitud de los habitantes a los que se dirige tal
atención (no se les pregunta), sino en función de las «<"Stimaciones
técnicas) económicas más rentables».

12. MARCO LEGAL DE LA DISCAPACID.\D EN ESPA'4A

•.
La Constitución Española, en su artículo 14, reconoce la igualdad
ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna. A su vez,
el artículo 9.2 de la Ley Fundamental establece que corresponde a los
poderes públicos promover las cond iciones para que la libertad y la
igualdad de las personas sean reales)' efectivas, removiendo los obstácu-
los que impidan o dificulten su plenitud y facilitando su participación
en la \'ida política. cultural v social, así como el artículo 10 de la Consti-
tución, de los derechos y deberes fundamentales, que establece la digni-
dad de la persona como fundamento del orden político y de la paz
social
En congruencia con estos p1 eceptos Ja Carta Magna, en su artículo
49, refiriéndose a las personas con discapacidad, ordena a los poderes
públicos que presten la atención especializada que requieran y el am-
paro especial para el disfrute de sus derechos.
Estos derechos y libertades enunciados constituyen hov uno de los
ejes esenciales en la actuación sobre Ja discapacidad. Los poderes públi-
cos deben asegurar que las personas con discapacidad puedan disfrutar
del conjunto de todos los derechos humanos: ci\iles, sociales, económi-
cos y culturales.
Como breve referencia legislativa en esta materia quisiéramos des-
tacar tres de las leyes fundamentales en materia ele discapacidad.
Enfatizando brevemente la definición que en ellas se hace de la
discapacidad y de las personas con discapacidad, así como algunos de
los factores destacados de la misma.

~8
_ _ _ _ _ _ _ l. La aplicación de la le)' de Autonomía y Deptmdencia en un ...

12.1. Ley de Igualdad de Oportunidades, no Discriminación y Accesibi-

lidad Universal (LlONDAU)
La Lev 51 / 2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades,
no disctiminación y accesibilidad universal de las personas con discapa-
cidad, en su artículo primero, considera como personas con discapaci-
dad, a los efectos de esta Ley, a «aquellas a quienes se les hayn reconocido
un grado de discapacidad (minusvalía) igual o superior al 33 jJor ciento».
En todo caso, se considerarán afectados por una discapacidad (mi-
nusvalía) en grado igual o superior al 33 por ciento los pensionistas de
la Seguridad Social que tengan reconocida una pensión de incapacidad
permanente en el grado de total, absoluta o gran invalidez, y a los
pensionistas de clases pasivas que tengan reconocida una pensión de
jubilación o de retiro por incapacidad permanente para el servicio o
inutilidad.
Del mismo modo ya en su preámbulo recoge que:
"Transrurridos más de veintl' años desde la promulgación de la Le)· rú
Integración Social de los Minusválidos, sin poner en cuestión rn vigencia, se
,·onsidem nPce.wrio promulgar otra norma l~gal, que la complnnente y que sirva
de renovado imjmlso a las políticas de equiparación de las personas ron disrapa-
-idad. Dos razones justifican e.sta nueva ley la persistencia en la sociedad de
desigualdades, pese a las inequívocas ¡1roclamaciones comtitucionales J al meri-
torio esfunw hecho a partir de aquella lry, y, lo que es más im/JOrlante todavía,
los cambios operados en la manera de entender el fenómeno de la 11discaj1acidad 11
J, ronsPruentemente, la aparición de nuevos enfoques y estratt gia:i: hoy es sabido
1

quP las desventajas que presenta una /1ersona con discapacidad tienen su origen
en sus dificultades personalRs, jJt ro también y so/Jre todo en los obstáculos y
1

condicione\ limitativas que en la propia sociedad, concebida con an'fglo al pa-

trón de la j1rrsona media, se ojJonen a la jJlnw participación de Pstos ciudada-
nos ...
Del mismo modo en su artículo 1.1., establece que:
«esta le')' tiene por objeto establf'cn medidas para garanti::.ar ')' hacer efectivo
el derecho a la igualdad de oportunidades dP las personas ron discapacidad,
conforme a los artículos 9. 2, 1 O, 14 )' 4 9 de la Constitución )' a estos efectos, se
entiende por igualdad de oport1mirladf.\ la ausencia de discriminación, directa
o indirecta, que tenga su causa en una discapacidad, así como la adopción de
medida.\ de acción positiva orientadas a evitar o compensar las desventajas de
una persona con discapacidad para participar plenamente en la vida política,
económica, cultural J social .
Así mismo en el artículo 1.2 se1iala que a los efeccos de esta ley,

39
Dependnzria y servicios sociales

tend rán Ja consideración de personas con discapacidad aquellas a quie-

nes se les haya reconocido un grado de minus\'alía igual o superior al
33 poi ciento.
En todo caso, se considerarán afectados por una minusvalía en
grado igual o superior al 33 por ciento los pensionistas de Ja Seguridad
Social que tengan reconocida una pensión de incapacidad pennanente
en el grado de total, absoluta o gran invalidez, y a los pensionistas de
clases pasivas que tengan reconocida una pensión de jubilación o de
retiro por incapacidad permanente para el set \'Ício o inutilidad.
La acreditación del grado de minusvalía se realizará en los térm i-
nos establecidos reglamentariamente y tendrá validez en todo el territo-
rio nacional.
12.2. Ley de Integración Social de los Minusválidos (LISMI)
El artículo 7.1 de la Ley 13/ 1982, de 7 de abril, de In tegración
Social de los Minus\'álidos (LISMI ) considera como personas con disca-
pacidad (minusválidos en la redacción original) y a efecto de lo igual-
mente establecido en ella, a:
«toda persona cuyas posibilidades de integración prfucativa, laboral o social
se halú·n disminuidos como consecuencia de una drficiencia, previsiblemente
permanente, de carácter congénito o no, m sus capacidades .físicas, psíquicas o
sensoria!Rs».
Así en su artículo 3 dispone que: Artículo 3.1 uno que:
' los jJoderfs públicos prestarán todos los recursos necesarios /Jara el ejemcio
de los derechos a que se re.fierf fl artículo /Jrimero, constituyendo una obligarión
del Estado la prevención, los cuidados mfdicos y p:-.irológicos, la rehabilitación
adecuada, la eduración, la orientación, la integración labüral, la garantía de
unos derechos económicos, jurídicos social.es mínimos) la Segwidad Social .
Y en el mismo artícu lo punto dos que:
"ª estos efecto.~ estarán obligados a pm·Licipar, para su ejfrtíva realización,
m su ámbito de competencias correspondientes, la Administración Central, las
Comunidades Autónomas, las Corporaciones Loca!Rs, los Sindiralos, las entida-
d.Ps )' organismos públicos)' las asociaciones y personas jJrivadas».
12.3. Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las per-
sonas en situación de dependencia
Significar q ue la Disposición ad icional octava de Ja Ley 39/ 2006,
de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonom ía Person al \ Aten-
ción a las personas en situación de dependencia, determina que las

40
_ _ _ _ _ _ _ l. La. aplicación di' la l.R)' de Autonomía) Drpmdmcia en un...

referencias en los textos normatiYOS preexistentes a •minusválidos» y a

•personas con minusvalía», se entenderán realizadas a «persona con
discapacidad» o «personas con discapacidad» respectivamente, siendo
estos términos los que deberán de utilizarse en lo sucesivo por las Admi-
nistraciones Públicas para denominar a estas personas.
Esta Ley en la exposición de motivos refiere que la atención a las
personas en situación de dependencia y la promoción de su autonomía
personal constituye uno de los principales retos de la política social de
los países desarrollados.
El reto no es otro que atender las necesidades de aquellas personas
que, poi encontrarse en situación de especial \Ulnerabilidad, requieren
apoyos para desarrollar las acthidades esenciales de la \ida diaria, alcan-
zar una mayor autonomía personal y poder ejercer plenamente sus de-
rechos de ciudadanía.
En octubre de 2003 se aprobó en el Pleno del Congreso de los
Diputados la Renovación del Pacto de Toledo con una Recomendación
Adicional 3. ª que expresa:
remita /Jor tanto necesario configurar un sistema integrado que aborde
desdl' la /Jen/Jectiva de globalidad del fenómeno de la dtpendenria) la Comisión
,·<>nsidem mwsaria una pronta regulación en la que se recoja la definición de
dependencia, la situación act1wl de su cobertura, los retos prroistos y las posiblRs
allernativm para su protección».
El reconocimiento de los derechos de las personas en situación de
dependencia ha sido puesto de relieve por numerosos documentos y
decisiones de organizaciones internacionales, como Ja Organización
~1undial de la Salud, el Consejo de Europa y la Unión Europea. En
2002, bajo la presidencia espar1ola, la Unión Europea decidió tres crite-
nos que debían regir las políticas de dependencia de los Estados miem-
bros: universalidad, alta calidad y sostenibilidad en el tiempo de los
~istemas que se implanten.

Las conclusiones del Informe de la Subcomisión sobre el estudio

de la situación actual de la discapacidad, de 13 de diciembre de 2003,
coinciden en la necesidad de configurar un sistema integral de la de-
pendencia desde una perspectiva global con la participación activa de
toda la sociedad.
En España. los cambios demográficos y sociales están produciendo
un incremento progresi\O de la población en situación de dependen-
cia. Por una parte, es necesa1io considerar el importante crecimiento
de la población de más de 65 aiios, que se ha duplicado en los últimos

41
Depmdf'nria y servicios sociales

30 años, para pasar de 3,3 millones de personas en 1970 (un 9,7 por
cienro de la población toral) a más de 6,6 millones en 2000 (16,6 por
ciento).
A ello hay que añadir el fenómeno demográfico denominado «en-
vejerirninilo del envejecimiento», es decir, el aumento del colectivo de po-
blación con edad superior a 80 años, que se ha duplicado en sólo veinte
años. Ambas cuestiones conforman una nueva realidad de la población
mayor que conlleva problemas de dependencia en las últimas etapas
de la vida para un colectivo de personas cada vez más amplio.
Asimismo, diYersos estudios ponen de manifiesto la clara con-ela-
ción existente enu-e la edad ) las situaciones de discapacidad. como
muestra el hecho de que más del 32% de las personas mayores de 65
años tengan algún tipo de discapacidad, mientras que este porcentaje
se reduce a un 5% para el resto de la población.
A esta realidad, derivada del envejecimiento, debe añadirse la de-
pendencia por razones de enfermedad y otras causas de discapacidad o
limitación , que se ha incrementado en los últimos años por los cambios
producidos en las tasas de supcni,encia de determinadas enfermeda-
des crónicas y alteraciones congénitas)'. también, por las consecuencias
ded\'adas de los índices de siniestralidad vial v laboral.
La atención a este colectivo de población se convierte, pues, en un
reto ineludible para los poderes públicos, que requiere una respuesta
firme, sostenida y adaptada al actual modelo de nuestra sociedad. No
hay que olvidar que, hasta ahora, han sido las familias, y en especial las
mttjeres, las que tradicionalmente han asumido el cuidado de las perso-
nas dependientes, constituyendo lo que ha dado en llamarse el «apoyo
informal». Los cambios en el modelo de familia y la incorporación
progresi\'a de casi tres millones de nntjeres, en la última década, al
mercado de trabajo introducen nuerns factores en esta situación que
hacen imprescindible una re\'isión del sistema tradicional de atención
para asegurar una adecuada capacidad de prestación de cuidados a
aquellas personas que los necesitan.
El propio texto constitucional, en sus arúculos 49 y 50, se refiere
a la atención a personas con discapacidad y personas mayores y a un
sistema ele servicios sociales promO\ido por los poderes públicos para
el bienestar de los ciudadanos.
12.4. Convención de la ONU sobre derechos de las personas con disca-
pacidad
Espaila fue uno de los primeros países del mundo en ratificar la

42
- - - - - - - J . La aplicación de la Le-,• de Autonomía J Dependencia m un ...

Convención de la ONU sobre derechos de las personas con discapaci-

dad, el 30 de marzo de 2007, y entró en vigor el 3 de mayo de 2008.
Desde entonces fonna parte del ordenamiento jurídico espai1ol.
La Con\'ención de la ONU no establece nue\'OS derechos. pero
protege y garantiza el disf1 ute de los derechos y la igualdad plena con
el resto de las personas, especialmente en áreas como la participación
en la vida pública y en el bienestar social. Además. supone un cambio
en el concepto de discapacidad, que pasa de ser considerada como una
preocupación en mateiia de bienestar social a ser concebida como una
cuestión de derechos humanos. Esto ha contribuido a dar mayor Yisibi-
lidad a este colectivo dentro del sistema de protección de derechos
humanos de Naciones Unidas, ya que cuentan con una herramienta
jurídica \'Ínculante.
Los pdncipios generales de la Comención de la Oi\TL sobre dere-
chos de las personas con discapacidad son:
- El respeto a la dignidad inherente, la autonomía indh·idual, in-
cluida la libertad de tomar las propias decisiones, y la indepen-
dencia de las personas.
- La no discriminación.
- La participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad.
- El respeto por la diferencia ~ la aceptación de las personas con
discapacidad como parte de la diYersidad y la condición huma-
nas.
- La igualdad de oportunidacleli.
- La accesibilidad.
- La igualdad entre hombre y nntjer.
- El respeto a la evolución de las facultades ele los ni1ios y de las
niñas con discapacidad y de su derecho a preservar su identidad.
Estos principios ya estaban recogidos en los enunciados de la Le)
31/ 2003, de Igualdad de oportunidades, no discriminación ) accesibili-
dad universal de las personas con discapacidad. Sin embargo, la Con-
,·ención supone un cambio en el concepto de discapacidad, ya que pasa
a considerarla como una cuestión de derechos humanos.
12.5. Medidas necesarias para adaptar la legislación española a la Con-
vención de la ONU sobre Derechos de las personas con discapaci-
dad
Con fecha de 30 de marzo de 2010 El Gobierno aprueba el in-

43
Df>jJendencia y servicios sociales

forme para adaptar la legislación española a la Convención de la ONU

sobre derechos de las personas con discapacidad, el informe sobre lrn;
medidas necesarias para adaptar la legislación española a la Conwn-
ción de la ONU sobre Derechos de las personas con discapacidad.
Este informe ha sido elaborado por el grupo de trabajo interminis-
terial creado por el Consejo de Ministros el 10 de julio de 2009. Este
grupo, presidido por el Ministerio de Sanidad y Política Social y con
participación representantes de todos los ministerios, ha realizado un
estudio de la normativa espa11ola que debe adaptarse a la Convención
de la ONC.
Las propuestas contenidas en el informe afecLarán a varias normas
con incidencia directa en la \;da cotidiana de los ciudadanos. Entre las
p1incipales propuestas contenidas en el informe destacan:
En materia de principios básicos, se establecerá una nueva defini-
ción del concepto de persona con discapacidad que supere la conte-
nida en la Ley de Igualdad de Oportunidades. Se busca una definición
más amplia del concepto de persona con discapacidad, que no se rn1a
exclusivamente al ámbito de aplícación de esta Ley.
En el ámbito sanitario se introducen medidas para que una per-
sona con discapacidad pueda tomar por sí misma decisiones en prnce-
sos sanitarios como trasplanLes o ensayos clínicos. También se incluye
la discapacidad como causa de no discriminación en su relación con
las administraciones públicas sanitarias; las personas con discapacidad
deben recibir la información sobre los senicios \ requisitos para su mo
en formatos accesibles.
En legislación civil, mercantil y penal las propuestas de reforma
incluidas en el informe aprobado hoy afectan sobre todo a cuestiones
de Derecho Civil) de Derecho Procesal, para garantizar la igualdad en
el reconocimiento como personas ante la ley, en el acceso a la justicia
\ el respeto del hogar y la familia y la igualdad de trato en todas las
cuestiones relacionadas con el matdmonio, la familia ) la paternidad.
Hay que eliminar de las normas los términos peyorativos como •inca-
paz» o «minusválido» y sustituirlos por «persona con discapacidad».
Respecto a la integración laboral, se prevé la revisión de la norma-
tiva sobre el acceso al empleo público. aumentando el cupo de reser\'a
para las personas con discapacidad al 7%; y sobre la contratación en el
sector privado, para asegurar el cumplimiento de la cuota de reserva
del 2% para las empresas con más de 50 trabajadores.
El informe también recomienda realizar un estudio más exhaustivo

·14
_______ f. La aplicación de la Le) dt ,fotonomía ) Dependen ria en un ...

en ámbitos como la educación, la accesibilidad o la propiedad horizon-

tal, debido a la complejidad de estos temas.

13. CONCLCSIÓN
Una característica demográfica, que se irá agudizando con el paso
del tiempo es la que se ha llamado «envejecimiento del envejeci-
miento», esto es; el gran aumento que 'ªa expe1imentar el colectivo
de población de 80 y más años, cuvo ritmo de crecimiento será muy
superior al del grupo de 65 y más ar1os en su conjunto.
Como consecuencia de este proceso de envejecimiento interno de
la población mayor, el grupo constituido por las personas de 80 y más
<u"ios se ha duplicado. La evolución de Ja composición interna de la
población mayor de 65 a11os muestra cómo en el año 2016 tres de cada
diez personas mayores de 65 años superarán, a su 'ez, los 80. Sin em-
bargo, es importante tener en cuenta que este intenso proceso de enve-
jecimiento no debe ser considerado sólo como un problema. sino tam-
bién como una oportunidad social que es necesaria aprovechar.
El envejecimiento de Ja población es la expresión de un logrn hu-
mano: vivir más y vivir mejor, constituye una de las transformaciones
ociales más importantes. Pero es, a la \ez, un reto al que es necesario
da1 respuesta. Se trata de un reto complejo, pues el incremento del
1:1ímcro de personas mavores y, dentro de éstas, el de las personas de
«·dad más avanzada, y las necesidades crecientes de atención deri\-adas
c.!e ese crecimiento, coincide en el tiempo con una crisis económica y
df' los sistemas ele apoyo informal que han venido dando respuesta a
'':lS necesidades. motivada por ou·as dos grandes transformaciones so-
d:iles de este final de siglo: el cambio en el modelo de familia y la
cr(:ciente incorporación de las mujeres al mundo laboral.
Hace cuatro décadas las cohortes ganaban a11os de vida sobre todo
gracias al descenso de la mortalidad infantil, mientras que en los últi-
mos años se ha producido, además, un mayor descenso de la mortali-
dad entre las personas de 80 años.
Las personas mayores han aumentado su esperanza de vida. La
caída de la mortalidad infantil y general, se debe a las mejoras sanita-
rias. de higiene } de salud pública. El proceso ha beneficiado más a las
mtueres que a los hombres, al sustituirse un patrón epidemiológico
poco discriminatorio en función del sexo por otro en el que las causas
predominantes presentan una profunda desigualdad enu·e hombres y
rnttjeres. El resultado es un progresivo aumento en los diferenciales de

45
Dependmria )' seruirios sociales

\ida media por sexo. La progrcsh-a ernlución del papel social de la

mujer, el descenso de la fecundidad y los progresos en las condiciones
de maternidad motivaron un paulatino descenso de las causas específi-
cas de mortalidad femenina.
Según los datos proyectados por el INE las mujeres espa1iolas en
el año 2010 alcanzaron una edad de 84,51 años de esperanza de vida y
a los varones en 78,21, teniendo, poi tanto, 6.33 años de diferencia a
favor de las primeras.
Pero esto que puede parecer una gran ventaja para las mujeres, se
comierte en un gran inconveniente teniendo en cuenta el indicador
de esperanza de \~da libre de incapacidad, que muestra que ellas ,;ven
más, pero en peores condiciones de salud.

14. BIBLIOGRAFÍA
ALnL\x BRACIIO, C. y Otros: «Servicios sociales Públicos», Ed Tecnos,
~fadrid, 2011.
CASADO, D., El Estado de Bienestar Social Acorralado, Promoción Popu-
lar Cristiana, Madrid, 1986.
CERMI, (2004). «La protección de las situaciones de dependencia en
Espaiia. Una alternativa para la atención de las personas en situación
de dependencia desde la óptica del sector de la discapacidad», núm.
12, Madrid.
FERt'\ÁNm:z SA.Vfli\GO, P., Sociología Muncii, Bibliotheca, Rumania, 2011.
 Capítulo JI

Conceptos básicos relacionados con la

dependencia
CAR.\1E:-\ ,\Lf\1 \'IJ BRACIIO

.\IARÍA DEL MAR R.-\.\10S LORENTE

~L'\1AR!O: A. RESU~!E?\. B. CONTE:\IDO. l. Déficit en el fu11cwna111imto, limitación en

la actividad y restricdó11 1'11 la participación. l. l. Defiri<>11da. 1.2. Discapaci-
dad. 1.3. ~finUS\'aJfa. 2. nt•jm1dencia. 3. autOl1011!Ía. 4. .-\rtit1idade5 de /a i'ida
Dwna. 5. Accesibilidad y barrnm. 6. Cuidados familiares (informales) y profesio-
11ale1 ifonnales). 7. Cuidado1 de far({a duranón. 8. 1\tnwó11 111tef{l·al. 9. Biblio-
grafía.

A. RESUMEN
En este capítulo vamos a definir los términos más importantes que
diversos organismos competentes han delimitado respecto a la depen-
dencia. Consideramos que los conceptos relevantes para comprender
de un modo preciso la dependencia son: deficiencia, discapacidad, mi-
nusvalía, dependencia, amonomía. accesibilidad y barreras. acti\'idades
de la ,;da diaria, cuidados familiares (informales) } cuidados profesio-
nales (formales). cuidados de larga duración y atención integral.

B. CONTENIDO

l. DÉFICIT EN EL FUNCIONAMIENTO, LIMITACIÓN EN LA ACTI-

VIDAD Y RESTRICCIÓN EN L \ PARTICIPACIÓN
Los términos deficiencia, disrapacidad y minusvalía han \enido utili-
7ándosc como sinónimos, aunque hacen referencia a realidades distin-
ras y complementarias entre sí (C.\Sló,, R.\~IOS y ~10RE'>;O, 2004, ALnL.\:\
RA:\tOS, 2010). Para comprender las diferentes dimensiones de la de-

47
Df'/Jnuim ria ) servirio.s .wrinlP5

pendencia es necesario comprender previamente la evolución y el desa-

rrollo de la percepción social de la discapacidad. Según Au.MÁ.~ y RAMOS
(2010), dos grandes actuaciones supranacionales determinan las dife-
rencias en la concepción social de los términos asociados con la depen-
dencia: la clasificación internacional de deficiencias, rfürapacidades ' mi-
11 umalías (CIDDM ) elaborada por la organización mundial de Ja salud
en 1976 y la aprobación en 2001 de la resolución WHA 54.21, aprobada
por la OMS la Resolución v\lHA 54.21, revisó la «clasificación interna-
cional del funcionamiento, de la discapacidad y de la salud» conocida
como cif, heredera de la de 1980. Dicha nueva clasificación ha pasado
de ser una clasificación de «consecuencias de enfermedades» tal v
como aparecía en Ja clasificación de la OMS de 1980 (IMSERSO, 1983)
a ser una clasificación de «componentes de salud» (OMS, 2001). la
clasificación internacional de defirin1rim, disra/Jaridarfps y minusvalfm
(CIDDM) elaborada por la organización mundial de la salud en 1976
establece tres niveles de consecuencias de la enfermedad:

1.1. Deficiencia
El primero de ellos está formado por los síntomas. señales o mani-
festaciones de una enfermedad en función de un órgano, cualquiera
que sea su causa. Este nivel de manifestación de una enfermedad se
denomina deficienria (irnpairmenl) constituida por cualquier anomalía de
un órgano o de la función propia de un órgano (INE, 1987). La defi-
ciencia, por tanto, es cualquier pérdida o anormalidad por un lado, de
una esu·uctura fisiológica, psicológica o anatómica y. por otro, de una
función, tanto permanente como temporal. Es decir, las deficiencias
pueden ser físicas, sensoriales, psíquicas y de relación, y una misma
persona puede padecer varias al mismo tiempo. En Espai1a fue reco-
gido en el Decreto 1971/ 1999 de 23 de diciembre de procedimienlo
para el reconocimiento, declaración v calificación del grado de minus-
\alía (CASró~ > RA~tos, 2006). Desde el punto de \ÍSta de la salud la
identificación de las deficiencias que contribu}en a un problema fun-
cional de un pacieme constituye un factor clave a la hora de determinar
un tratamiento adecuado.
Tal y como recoge el Libro Bl anco de la Dependencia, a partir
de la nueva clasificación de discapacidades de las OMS ( C!asifiración
lntmwrional del Funrionamiento, de la Disrapacidad y de la Salud, CIF). se
modifica el esquema conceptual para interpretar las consecuencias de
las alteraciones de la salud. A partir de este momento el término deji-
rimria tal y como se venía usando en la anterior Clasificación Interna-
cional de Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías de 1980 se identi-

48
- - - - - - - - - - - //. Conceptos básicos relacionad()S con la dependencia

fica con el déficit en el funcionamiento. Consiste en la «pérdida o anorma-

lidad de una parte del cuerpo o de una función fisiológica o mental».
El término anormalidad se utiliza simplemente para referirse a una
desviación significativa de la norma estadística (IMSERSO, 2004).

1.2. Discapacidad
El segundo nivel de consecuencias de la enfermedad lo constituye
la disrapacidad (disability). Es decir, la limitación o limitaciones que re-
percuten de forma permanente en la actividad del que las padece y
cuyo origen es una o varias deficiencias que a la persona que las tiene
:e impiden realizar actividades del mismo modo que el resto de las
personas. Pueden ser transitorias o permanentes (!NE, 1987). Se tiene
.a discapacidad, es decir, la persona no es discapacitada sino que está
~.isca paci ta da.
La O MS en 2001 en su Clasificación lntf'macional del Funcionamiento,
;, la Discapacidad y rJ,p la Salud, establece que este concepto de discapaci-
dad se equipare a tocio lo referido a las limitaciones en la actividad. Es
decir, las dificultades que un individuo puede tener en la ejecución de
.:.cavidades. Cuando las limitaciones no pueden compensarse mediante
1
a adaptación al entorno, provoca una restricción en la participación
~ue se concreta en la dependencia de Ja ayuda de otras personas para
'. ealizar las actividades de la vida cotidiana. Las limitaciones en la activi-
dad pueden clasificarse en distintos grados, según supongan una desvia-
_·ión más o menos importante, en términos de cantidad o calidad, en
a manera, extensión o intensidad en que se esperaría la ejecución de la
.tctividad en una persona sin alteración de la salud. (IMSERSO, 2004).
Los tipos de discapacidad se pueden estructurar del siguiente
modo:
a) La discajJacidad física, que consiste en cualquier impedimento
que limita la función física de las extremidades o la capacidad
motora fina o gruesa. La apnea del sueño severa se considera
también un tipo de discapacidad física
b) La discapacidad sensorial se utiliza habitualmente para Ja pérdida
de la visión o la audición, pero en sentido amplio afecta al
deterioro de cualquiera de los sentidos. De este modo:
i) La discapacidad visual o trastorno de la visión es la pérdida
de la vista significativa como resultado de una enfermedad,
un trauma o por motivos congénitos o degenerativos que no
se pueden corregir.

49
Dependmria )' st>rvicios :;ocia/es

ii) La discapacidad audiliva o sordera se refiere al momento

en el que los indhiduos total o parcialmente son incapaces
de detecta1- ciert.aS frecuencias de sonido que habitualmente
son escuchadas por la mayoría de las personas.
iii) El deterioro del sentido del olfato ' del gustO se asocian
con el proceso de emejecimiento, aunque se pueden pro-
ducir a edades más tempranas.
iv) El deterioro de los somatosensores es la insensibilidad a
estímulos en el sentido del tacto como el calor, el frío o el
dolor y suele asociarse con parálisis y otras causas neurona-
les.
,.) El trastorno del equilibrio implica que la persona que lo
tiene se siente insegura aJ caminar o estar de pie )'suele ir
acompañada de síntomas como el mareo. Para un correcto
equilibrio es necesaria la coordinación de la '1sta. el oído.
el cerebro y Ja percepción del propio cuerpo por lo que
todos ellos deben funcionar correctamente.
c) La discapacidad intelectual \'él desde el retraso mental a los défi-
cits cognitivos leves o específicos y puede aparece a cualquier
edad.
el) Los trastornos denominados mentales. que se relacionan con
cualquier malestar subjetirn, en muchos casos en conexión con
la exclusión de las personas que los sufren de las expectativas
culturales mayoritarias.
e) La discapacidad relacionada con el crecimiento. como la espina bí-
fida.
f) La discapacidad no uisiblR con enfermedades como la diabetes,
el asma o la epilepsia cuyas consecuencias en las limitaciones
personales no se aprecian a simple vista.

1.3. Minusvalía
Las minus1.1alías (lzándirap) constituyen el tercer nhel de conseet1en-
cias de Ja enfermedad. Una minuSt1alía es la situación desventajosa en
la que se encuentra una persona, a consecuencia de uno de los dos
ni\'eles anteriores que limita e. incluso. impide cumplir una función
que se considera normal para esa persona en .,,;rtud de \'ariables como
el sexo, la edad y otros factores sociales y culturales. Las desventajas
que conlle\'a la minuSt1alia pueden ser de independencia física, en el

:iO
_ __ _ _ __ _ _ _ _ JI. Concf'/Jfo\ básicos relacionados con la dependencia

caso de que la persona que la padece dependa de otra u otras personas

para desenvolverse en la vida cotidiana; de ocupación: de orientación;
de movilidad; de integración social, en cuyo caso tienen dificultades
para relacionarse fuera del entorno familiar. Son las consecuencias que
la enfennedad acanea a nh·el social, en su relación con los demás, a
causa de la imposibilidad de cumpli1 las normas o costumbres domi-
nante-; en Ja sociedad (INE, 1987). Las minuS\ttlías incluyen u·es facto-
res: la existencia de una desviación con respecto a la norma; su impor-
tancia depende de las normas culturales, no se valora igual en todas las
culturas y suele suponer una desventaja que puede ser de orientación,
de independencia física, de movilidad, de ocupación v de integración
'ocia! (CASTó~ y R ·\ \IOS. 2006).
En esta ocasión, tal }' como se recoge en el Librn Blanco de Ja
Dependencia, el concepto rPstri.cción m la participación es el que la OMS
2001) determina equiparable al de minusvalía. Este término describe
los problemas que un individuo puede experimentar en su implicación
e-n diversas situaciones ,;tales. La presencia de restricciones en la parti-
npación es determinada por la comparación de Ja participación de un
determinado indi,iduo con la participación esperada de un indhiduo
,¡n discapacidad en una determinada cultura o sociedad (IMSERSO,
2004).
En España esta clasificación se manifiesta legislativamente en la
1probación en 1982 de la LISMI (Lev de integración social de los mi-
:rnsválidos) define en su artículo 7 la minusvalía como: toda persona
'.'las posibilidades de intPgmción educativa, laboral o social 'iP hallen disminui-
ias romo consecuencia de una deficiencia, />revi~iblPmente permanmte, de carár-
:~r congénito o no, m .w.~ capacidades .fúirns, psíquicas o sensoriales». Será
oficialmente minusválida la persona que obtiene la calificación legal
de minusvalía que se lle,·ará a cabo a partir de grados expresados en
porcentajes. Más adelante, la Le\ de Dependencia plantea expresa-
mente la sustiuición de los términos «m inus,ttlía)) o «personas con mi-
~msva)ía ,, por «pPrsona o personas con discapacidad,, que habían sido utili-
zados en la LISMI.
Por último ai1adir que la Clasificación Internacional del Funciona-
'.'Tliento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF) modifica el concepto
·radicional de discapacidad, no presentándolo como un problema mi-
:lOritario o como si las deficiencias fueran \isibles. La CIF proporciona
diferemes perspectirns para encauzar las medidas pertinentes y optimi-
zar la capacidad del afectado para seguir formando parte del mercado
de trabajo y disfrutar de una \ida plena en la comunidad de la que

51
Dependnuia )' servicios sociales

forma parte. También tiene en cuenta los aspectos sociales de la disca-

pacidad (Castón y Ramos, 2006).

2. DEPENDENCIA
La dependencia es consecuencia de las anteriores limitaciones. El
Consejo de Europa, en su Resolución de 1998, define la dependencia
en términos generales como «la necesidad de ayuda o asistencia impor-
tante para las actividades de la vida cotidiana». Y, más concretamente,
añade que es el «estado en el que se encuentran personas que, por
razones ligadas a la falta de o pérdida de autonomía física, psíquica o
intelectual, tienen necesidad de asistencia y/ o ayuda importantes para
realizar las actividades de la vida cotidiana». Por tanto, la dependencia
está asociada con tres factores: la existencia de una limitación física,
psíquica o intelectual que merma determinadas capacidades de la per-
sona; la incapacidad de la persona para realizar por sí misma las activi-
dades de la vida diaria y, la necesidad de asistencia, nyuda o cuidados
por parte de una tercera persona. Este concepto ha sido recogido ex-
presamente en la Ley de Promoción de /,a Autonomía Pt>rMmal )' Atenrión a
las pt>rso1ias en situación de Dependencia. Segün el artículo 2 la Dependen-
cia es un "estado de carácter permanente en que se encuentran las
personas que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la
discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física,
mental, intelectual o sensorial, precisan de la atención de otra u otras
personas o ayudas importantes para realizar actividades básicas de la
vida diaria o, en el caso de las personas con discapacidad intelectual o
enfennedad mental, de otros apoyos para su autonomía personal».
Al igual que la discapacidad, la deficiencia y la minusvalía, la de-
pendencia afecta a toda la estructura de la población poi edades. La
dependencia puede aparecer en cualquier momento de la vida o no
aparecer nunca, aunque es más habitual entre las personas mayores de
65 años. Por tanto, no podemos limitar el fenómeno de la dependencia
a la población mayor de 65 años, aunque ellas son las que con más
intensidad se ven afectadas.
A continuación prestaremos atenc1on a las discapacidades que
afectan a las personas mayores de 65 años y que dan lugar a situaciones
de dependencia. Y lo haremos por dos motivos: en primer lugar, por
su importancia cuantitath-a en el conjunto de la población con discapa-
cidad y, en segundo lugar, por las consecuencias que tiene sobre las
nuevas necesidades sociales a causa de su importancia cuantitativa en
el conjunto de la toda la población.

52
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ JI. Conrtptos básiros relaáonados ron la dependencia

Para este grupo de edad, la discapacidad más frecuente consiste

en la dificultad para desplazarse fuera del hogar, tanto sin medio de
rranspo1 te como con él (ya sea público o privado). En segundo lugar
habría que destacar la discapacidad para llevar a cabo tareas del hogar y
ou·as relacionadas con la movilidad. La población de los discapacitados
:'Ilayores constituye un gmpo importante aumentando ésta en la misma
proporción que aumenrn la variable edad. A consecuencia del envejeci-
::lienlo aparecen bastantes discapacidades asociadas a enfermedades
del corazón, a la artritis y a la pérdida del oído y la vista. La edad se
constituye en sí misma como origen de discapacidades. Existe, por
tanto, una asociación directa entre las limitaciones en la capacidad fun-
cional y el incremento de la edad, aumentando considerablemente en
la5 cohortes más ancianas.
Existen cinco enfermedades comunes a partir de los 65 años que
de)encadenan las dificultades en la autonomía para realizar AVD y acti-
\'idades instrumentales de la vida diaria (AIVD) 1 . Con mucha frecuen-
cia las personas mayores de 65 a11os se enfrentan a enfermedades comu-
i::e~ como la artritis; el infarto o los accidentes cardiovasculares; La de-
c::encia o el alzheimer; El parkinson o la distrofia muscular. Algunos
pueden aparecer juntos. A partir del diagnóstico de alguna de esas
enfermedades aparecen efectos en la salud que limitan las habilidades
ee los enfermos para desenvolverse en sus vidas.
De esta manera surgen la mala visión, los problemas en el aparato
cudiovascular, las deficiencias osteoarticulares (tanto en las extremida-
ces inferiores como en la columna), procesos degenerativos que provo-
can deficiencias múltiples y demencias que tienen como consecuencia
:::e el mayor muestre dificultades para desplazarse fuera del hogar y
.J! sea dificil salir sin ayuda (AIVD como hacer la compra, etc.). Por
:::ca parte, Ja sinergia de las deficiencias oasteoraticualres, los procesos
::.egenerativos, las demencias r las deficiencias en el sistema nervios
=ñcultan la movilidad dentro del propio hogar. hasta tal punto que
~e, vestirse u orientarse (AVO) pueden plantear graves limitacio-
:::cs c¡ue generan dependencia. Por último, los procesos degenerativos,
~demencias y las deficiencias del sistema nervioso llegan a hacer de-
~d1ente al mayor hasta tal punto que necesiten ayuda para comer y
'.5::!aJ las consecuencias de la incontinencia.

En definitiva, entre las deficiencias con mayor incidencia en las

-:iersonas mayores, son las osteoarticulares, las mentales y las múltiples

\cr apartado 4.

53
Drpendmcia J struicios social~s

(estas últimas debidas a procesos degenerati\'OS propios de edades arnn-

zadas) las que originan, en un elerndo porcentaje. discapacidades que
tienen que \'er con la autonomía. el cuidado personal (AVD) y las tareas
domésticas (AIVD), detivando en muchos casos en siwaciones de fragi-
lidad general y dependencia de otras personas. estos gnipos de defi-
ciencias son los que provocan por término medio un mayor número
de discapacidades (gráfico).

3. ACTONOMÍA
La auto11omía aparece en el arúculo 2 de la Le')' de Promoción de la
Autonomía personal J atención a las personas en situación de dependencia
como la «capacidad de controlar. afrontar y tomar, por propia inicia-
ti\'a, decisiones personales acerca de cómo ,,¡,ir ele acuerdo con las
normas y preferencias propias así como de desarrollar las actividades
básicas de la vida diaria».

4. ACTIVIDADES DE L\ VIDA DIARIA

Otro de los términos que es imprescindible precisar en el análisis
de la dependencia son las Acthidades de la Vida Diaria que las personas
con discapacidades tienen dificultades de llevar a cabo. Por este motivo,
diversos autores consideran dos tipos de actividades, por un lado, las
Actividades de la Vida Diaria (AVO), es decir, las tareas más elementales
de la persona, que le permiten desenvolverse con un mínimo de auto-
nomía e independencia, tales como el cuidado personal, las actividades
domésticas básicas, la movilidad esencial, reconocer personas y objetos,
orientarse, entender y ejecutar órdenes o tareas sencillas (artículo 2 de
la Ley de Dependencia, 2006).
Por otro lado, las Actividades Instrumentales de la Vida Diaria
(AIVD) conuibuyen al mantenimiento de la infraestructura. Por su ca-
rácter instrumental requieren manejo en el mantenimiento> adminis-
tración del hogar. Son acthidades que permiten mantener una vida
independiente e incluyen preparar comidas, administrar el dinero, ges-
tión de las propiedades, comprar la comida y preparación de los ali-
mentos o los enseres personales, gestionar recibos de la luz o el agua,
desarrollar tareas domésticas pesadas y hacer uso del teléfono, uso del
u·anspone, etc. (WAA, 1996, CAsTóN y R~\1os, 2006, C\sn):--;, R .\..\IOS y
~ÍARIÍ:\r.l, 2009).

5. ,\CCESIBILIDAD Y BARRERAS
La Clasificación Internacional del Funcionamiemo, de la Discapa-

54
- - - - - - - - - - - JI. ConrPptos básicos relacionados con la defmidencia

cidad y de la Salud realizada por la OMS en 2001 define como barrera

todos aquellos factores ambientales en el entorno de una persona que
condicionan el funcionamiento y crean discapacidad. Algunos aspectos
relacionados son, por ejemplo, un ambiente físico inaccesible, las acti-
tudes negatirns de las personas hacia la discapacidad v la carencia de
:>ervicios, recursos y políticas que favorecen la participación (IMSERSO,
2004).

6. CUIDADOS Ffü\11LIARES (INFORMALES) Y PROFESIONALES

(FORMALES)
La Ley de Dependencia en su artículo 2 se refiere c>..presamente a
la o.sislenria personal como un «senicio prestado por un asistente perso-
nal que realiza o colabora en tareas de la dda cotidiana de una persona
en situación de dependencia. de cara a fomentar su vida indepen-
diente, promoviendo y potenciando su autonomía personal». Existen
dos tipos de asistencia personal o cuidados. los informales y los forma-
:es.
Los cuidados informales o familiares consisten en la «atención
:>restada a personas en situación de dependencia en su domicilio, por
personas de la familia o de su entorno. no \inculadas a un senicio de
.icención profesionalizada». Los investigadores se refieren a este tipo
de ayuda como cuidados informales (C.\SADO y LóPEZ, 2001). La Ley
de Dependencia. en su artículo 2 se refiere a ellos como cuidados no
profesionales, es decir, «la atención prestada a personas en situación
ie dependenci a en su domicilio, por personas de la familia o de su
t·ntorno, no \inculadas a un senicio de atención profesionalizada».
En este sentido, los cuidadores informales son aquellas personas
familiares o del entorno social) que atienden a otras en situación de
lependencia en el domicilio particular v no están 'inculadas a un seni-
10 de atención profesionalizada (CASH)~, R '\MOS y MARTiKEZ, 2009).
"On aquellos que administran los cuidados que la Ley de Dependencia
ienomina cuidados no profesionales (artículo 2) o con los denominados
aidado,\ informales (CASADO y LóPEZ, 2001, CASI ó:-.. y R\~IOS, 2006 y G.\S-
•o:-.:, R l\MOS y MAKfÍ~EZ, 2009).
Cuando se hace referencia en la J,ry· de Promoción de La autonomía
'.n'Sonal _v atención a las /m-sonas nz siluarión de dtpendencia a cuidados
:irofesi onales, lo que algunos autores denominan cuidados formales
( C..\S.WO} LóPEZ, 2001), se está refiriendo a Ja atención prestada por una
ii·..stitución públira o entidad, con y \in ánimo de lucro, o profesional autónomo

55
Dependencia y servicios soáaks - - - - - - - - - - - - - - - - - -

entre cuyas finalidades se encuentre la prestación de servicios a personas en

sittwción de dependencia, ya sean en su hogar o en un centro».

7. CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN

Entre los resto que plantean a largo plazo la dependencia y el
envejecimiento se encuentros denominados cuidados de larga dura-
ción. La OCDE ha definido los cuidados de larga duración como una
«cuestión de política transversal que aúna gran cantidad de servicios
para las personas que dependen de ayuda para las actividades básicas
de la vida diaria durante un prolongado período de tiempo» 2 . En algún
momento de los cuidados de larga duración aparece la necesidad de
ayuda en las AIVD. Las personas mayores con dependencia son las que
tienen un mayor peso numérico en demanda de cuidados de larga
duración por discapacidades crónicas físicas y mentales; son demandan-
tes de cuidados especiales de larga duración como rehabilitación, asis-
tencia social, servicios médicos básicos, enfermería a domicilio, aloja-
miento, transporte, comida o profesionales de rehabilitación (CASTóN,
RAMOS y MAKríNEZ, 2009).
En la actualidad, los servicios prestados asociados con los cuidados
de larga duración no son homogéneos en los países de la UE, ni si-
quiera entre las diversas Comunidades Autónomas españolas. Y la deli-
mitación entre competencias de la asistencia sanitaria y la social es di-
fusa, del mismo modo que la duración de la prestación de los servicios.
Tampoco existe homogeneidad, en cuanto al modo de evaluar los gra-
dos de dependencia, si el mayor dependiente recibe ayuda económica
o de servicios y, en general, es difusa la demarcación entre el papel del
sector público, el sector privado y la familia. Nos encontramos ante el
reto de fundamentar un sistema integrado y continuo de protección social
y sanitaria con medidas preventivas, promoción del envejecimiento ac-
tivo, promoción de la autonomía, tal y como establece la Ley de Depen-
dencia española y, al final de la vida, los cuidados paliativos. Y también
nos encontramos ante el reto de establecer como mecanismo de inte-
gración social medidas preventivas que eviten los problemas a largo
plazo de dependencia en Jos actuales cuidadores informales (CASTÓ:"l,
Ri.\.MOS y MARTINEZ, 2009).

8. ATENCIÓN INTEGRAL
Uno de los grandes retos de la UE, y de los países que la compo-

2. Cifr. C\S1 ÓN, R\MOS y M .\l{l iNEZ, 2009.

56
- - - - - - - - - - - !J. Conceptos básicos relacionados con la dependencza

nen. es la atención integral en los cuidados de larga duración. La atnz-

ción integral o integrada «consiste en un acuerdo equilibrado de nego-
ciaciones, reglamentaciones e incentivos que orienten a las distintas
partes en la pro\'isión de los cuidados hacia la coordinación, la coopera-
ción y el consenso en un sistema bien organizado de atención en el que
se cuide al usuario ele un modo continuado, comprensible, flexible, \
que responda a sus necesidades particulares» (\'\ARA.\IA y Pa. PER, 2005:
32)~.

El nivel de integración adecuado para la promoción de la atención

integral es la «plena integración» de todos los recursos con los que
cuenta cada persona en situación de dependencia. En la actualidad, los
~istemas socio-sanitarios se basan mucho más en el uso secuencial de
un senicio tras otro, modelo útil para enfermedades bien definidas }
problemas sencillos y transitorios de salud. Sin embargo, está demos-
trado que, cuando existen diversas patologías, el abordaje más óptimo
es desde una perspectiva amplia que incluye diagnóstico, buena delimi-
tación de la atención y los protocolos, gestión flexible de los problemas
' los recursos disponibles, educación del enfermo y adopción de medi-
das preventivas o sistemas de información abiertos dentro de los siste-
mas de servicios (NIE5, 2006 y LH 11., 1999).
Ou-os aspectos a tener en cuenta son la integración de cuestiones
como el cuidado a largo plazo, los recursos asistenciales y el upo de
,;,ienda de la persona en simación de dependencia. El objetivo último
de una atención integrada es encontrar modos de dar respuesta a la
cada vez mayor demanda de senicios. conjugando la participación de
:os usuarios, los \foetilos sociales, el sentimiento de utilidad y el nhel
óptimo en los ingresos, así como una \ivienda digna para la persona
en esta situación. Una perspectiva holística de cada mayor dependiente
es el modo de enfocar, mediante la atención integral, los problemas
:>Ociales derirndos de la dependencia (NIEs, 2006 y CAsTó~. RA\10S v
MARTI~EZ, 2009).

Igualmente se debe pensar en la dinámica completa implicada en

los cuidados de cada persona dependiente. No tiene las mismas impli-
caciones sufrir una dependencia contando con una sólida red de rela-
ciones que estar aislado QóHRJ, BEIA~D y B ERGMA.\:, 2003), o tener una
dependencia muv gra\'e, en donde el enfermo es más vulnerable al

S. La traducción es n11e~tra: •ronsist oj a wtll-bala11re armngmll'nt of nrgotiatzons, 1tK11lntw111,

ar1d muntwes wl11ch u•11l onent the part11ns 111 eme prouuion towmris rlH>rdinntion, c<>-0perati<m,
and ronsensus /// a 111ftl-organ1sed S)Sfnn oj rare wl11rh the rlimt f'xpmmres as conti1111011s.
rompreherisive, flexihle, and responsive to thei1 ntl'di ·.

57
DPpmdencia y sn1wíos socialf.~

internamiento y al distanciamiento de su familia propia a causa de la

enfermedad y del estrés del cuidador (NlES, 2006). En este sentido,
consideramos de especial relevancia la configuración de modelos están-
dar en la elaboración de los Programas Individual.es de Atención (Ley de
Dependencia, artículo 11) que recojan la atención integral de la per-
sona en situación de dependencia, considerando siempre al cuidador
principal, por su alto riesgo de exclusión social (CAsró:-:, R.\)fOS v M.\RTÍ-
'\E/, 2009).

A los cuidadores informales también les afectan la falta de atención

integral de los servicios. Es necesaria una mayor comunicación entre
los profesionales de los ámbitos formal, informal, público y privado.
Hasta hace mu> poco los cuidadores informales han sido «imisibles»
para las administraciones públicas e. incluso. para el mercado como
potenciales clientes de ser\'icios. Sin embargo, cuando el cuidador prin-
cipal ya no puede cuidar más, recae el cuidado directamente sobre los
sistemas públicos v, en muchos casos, es el propio cuidador quien ya se
ha convertido en dependiente. Cuidar a los cuidadores va se ha conver-
tido en una necesidad para la supeni,encia del propio sistema, sobresa-
turado si no tiene se consideran las necesidades a corro, medio y largo
plazo de los cuidadores informales (BI)llSTOCK, Ctt"FF y VON MERING,
1996).

9. BIBLIOGRAFÍA
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59
 Capítulo 111

La protección a la dependencia en Europa y

en España
C.\R.\fE~ AU \1A:'\ BRACIIO
~1.ARÍA DEL ~1AR RAMOS LORENTE

lJ.\.IARJO: A. RESL'MEN. lntmd11crió11. l~. CONTENIDO. l. Orimtnrü111es y reromendacío-

11es elaboradas por Pl Consfjo de Europa. 1.1. Con\'C'ncionc•s, cartas y reco-
mendaciones del Consejo de Europa. 1.2. Actividacks permanentes del
Consejo ele Europa. 2. E5tm1Pgim de la Unión Europea. 2. 1. Reformas políti-
cas y derechos en Ja Unión Europea. 2.2. Programas. planes v estrategias
para la plena participación ~ocial de las personas rnn disrapacidad en la
t.:nión Europea. 3. futrurturas pam la ayuda a las personas ron discapacidad
e11 Bpaña. 4. Bibl1ogmfla. 5. 1\11exo.

A. RESUMEN

D.' rRODUCCIÓN
Según Ja organización Disabled World (2012), la discapacidad afecta
a alrededor del 10 por ciento de la población mundial, aproximada-
mt·nte 650 millones de personas. En la Unión Europea (CE) una de
cada seis personas tiene una discapacidad 1 enu·e le\'e y grave, es decir,
SO millones de europeos (Consejo de Europa, 2010a). Más de un tercio
de las personas mayores de setenta y cinco años sufre algún tipo de
dbcapacidad que restringe en cierta medida sus posibilidades y más del
20 1 t tienen capacidades muy limitadas. Como consecuencia natural del
aumento de la esperanza de vida y, por tanto, del envejecimiento de la
población, es pre\'isible que estas cifras aumenten 2 .
M6dulo ad lux sobrr el empleo de hh pr~onas con discapacidad rn el marco de la
Enrnesta ele la población acti\'a ele la L'nión Europea (LFS .\11\1) dt- 2002.
! ~tmlrgia Eumpta sob" Durnparidad 2010-2020: 1111 compromiso rrntniado para twa Europa
srn bamras. C0\1 (2010) 636 final. Bmselas, 15 nO\iembre 2010.

61
Dependencia y servicios social,es

Los ciudadanos con discapacidad, con frecuencia, no pueden par-

ticipar plenamente en la sociedad y la economía a causa de barreras
físicas y de los prejuicios porque, a pesar de los progresos realizados en
los últimos años en materia de dependencia, existen aún obstáculos en
la igualdad de oportunidades y en la plena participación en la vida
social. Por ejemplo, las personas con discapacidad registran un índice
de pobreza un 70 % superior a la media3 , en parte por tener un menor
acceso al empleo. Los principales límites a los que las personas con
discapacidades se ven sometidas son los bajos niveles de educación y
formación profesional, las altas tasas de desempleo, los bajos ingresos,
las barreras arquitectónicas, la exclusión social, la intolerancia, los este-
reotipos, la discriminación directa o indirecta, la violencia, los malos
tratos o el abuso.
En este contexto, las instituciones supranacionales europeas abo-
gan por el fomento de la presencia de las personas con discapacidad
en la sociedad y por la disminución paulatina de los niveles de depen-
dencia. Para alcanzar estos retos los gobiernos nacionales deben asumir
el papel de integrar en sus políticas públicas medidas que permitan el
aumento de las posibilidades de las personas con discapacidad y, en
definitiva, su participación activa en la sociedad. Y siempre respetando
el principio de igualdad de oportunidades y el disfrute de los derechos
y libertades fundamentales. Hasta el momento, los esfuerzos han conse-
guido modificar conceptos y la metodología de análisis (por ejemplo,
introduciendo el enfoque cuidados de larga duración).
El Consejo de Europa y la Unión Europea (UE) vienen elaborando
acciones que permiten la creación de posiciones comunes en toda Eu-
ropa en materia de discapacidad. Si hasta hace poco el objetivo era el
reconocimiento de la existencia de barreras, en la actualidad el objetivo
más ambicioso es la prevención, a largo plazo, de la creación de esas
barreras para evitar la exclusión de cualquier grupo social. A lo largo
de este capítulo expondremos las directrices que el Consejo de Europa
y la Unión Europea han desarrollado hasta el momento en relación
con la dependencia, además de las medidas concretas en las que todas
esas directrices se han plasmado en la protección a la dependencia en
España.

B. CONTENIDO

1. ORIENTACIONES Y RECOMENDACIONES ELABORADAS POR EL

CONSEJO DE EUROPA
El Consejo de Europa publica orientaciones dirigidas a la integra-
3. Estadíslic:as sobre la renta y las condiciones de \ida rn la VE (EU-SILC), de 2004.

62
_ _ _ _ _ _ _ _ _ 111. La protercióu a la dependencia m Eumpa y en 1:.Spmia

rión de las personas con discapacidad basadas en su derecho "ª la

independencia, la integración y la participación en la \Í.da de la comu-
nidad», tal y como aparece recogida en la Carta Social Europea (artí-
culo 15, 1996). Esas orientaciones se materializan en Convenciones.
Recomendaciones, Resoluciones) Estrategias que se convierten en los
ori ncipales mecanismos mediante los cuales el Consejo de Europa esta-
blece líneas de actuación a seguir por los di\'ersos países europeos. A
1ontinuación recogemos una síntesis de esas actividades (A.LD1A.\: y RA-
'!OS, 2010).

1.1. Convenciones, cartas y recomendaciones del Consejo de Europa

La Convención Europea de Derechos Humanos (ECHR) de 1950
füe el documento más importante en cuanto a la elaboración y recono-
c:miento de una serie de derechos básicos que permitieron el desarro-
llo de políticas sociales. En materia de discapacidad caben señalar los
derechos de libertad (artículo 4 5). un juicio justo (a.6), no sufrir tor-
r ira o tratamiento inhumano degradante (a.3) que han dado lugar a
lqislación en mate1ia de discapacidad mental y de compromiso civil
et> las personas con discapacidad. El artículo 5.1. por ejemplo, se refiere
al trato especial de las personas con enfermedades mentales en caso
de detención legal. Posteriormente, protocolos adicionales como el 12
C 999), han permitido contemplar la discapacidad como un aspecto
concreto a considerar en el desarrollo de la plena ciudadanía. El 1
~ 952), establece como derecho (a.2) "ª ninguna persona se le negará
t: derecho a la educación. En el ejercicio de cualquier función asumida
<· >n relación a la educación y la enseiianza, el Estado respetará el dere-
cho de los padres de asegurar dicha educación y enseñanza de acuerdo
con sus propias convicciones religiosas y filosóficas».
La Carta Social Europea (1961) y la Carta Social Re,~ sada (1996) 3
CJ.mbién han contribuido al desarrollo de medidas que permiten un
mayor acceso de las personas con discapacidad a derechos básicos. L'l
Carta Social Europea (1961) establece una se1ie de principios, de los
<·Jales la mayoría afectan de modo directo o indirecto a la discapacidad,
como los derechos a obtener un salario mediante una profesión remu-
nerada (principio 1); a condiciones laborales justas (p1incipio 2); a
ma adecuada formación profesional (principio 10); a beneficiarse de
~edidas que permiten al indhiduo disfrutar del mejor niYel posible de

4.. A partir de ahora a.

5. Convención del Corm:jo de Europa 11l1111. 35 (1961): núm. l58 (HJ94) y núm. 163
(l 996).
Depmdmcia y servicios sociaks

salud (principio 11) o a beneficiarse de los servicios sociales (principio

14). En concreto, a las personas con discapacidades se las menciona en
los artículos 9 \- 10. O el principio 15 } el arúculo 15, que se aplican
específicamente en el caso de personas discapacitadas.
Durante los años 90 aparecieron nuevas democracias en Europa
que necesitaban un mayor énfasis en la materialización de derechos en
la vida de los ciudadanos con discapacidad y al uso específico de los
sen-icios sociales. Por este moti\'o, en 1996 se re,isa la Carta Social
Europea6 y el principio 15 cleLermina el derecho a la independencia, a
la integración social y a la participación en la vida de la comunidad.
A partir de la Carta Social Europea se han ido desarrollando Con-
vnuiones, &commdaciones y &mlucione~. Las Convencwnes han ido dirigi-
das a aspectos específicos que aseguraran el acceso de las personas con
disca¡acidad a derechos concretos como el deporte 7 , la protección
ética y de minorías nacionales9 o la prohibición de la tortura 10 . Ade-
más, se han elaborado numerosas RPcomnzdaciones ) &,soluciones dirigi-
das a orientar a los Estados Miembros en la elaboración de políticas
convergentes relacionadas con la dependencia. La mayor parte del es-
fuerzo en la elaboración de Recomendaciones y Resoluciones se refiere
a aspectos concretos como la protección legal 11 , la inclusión social 12 ,

6. Rt•,·i~ión de la Carta Social Europea. Comc-nción del Comt•jo de Europa 1ním. 262
( 1!1%).
7. C;1r1a Social E11ropea sobre Deporte para Todos ( 1986) y Recomendación «c·l Papel
dd Deporte en una Mayor Cohe~ión Social» (R 99, 9).
8. Convención de la Protección de los Derechos l lumanos y la Dignidad del Se1 l lumano
rnn 1cspecto a la .\plicación de la Biología\ la ~ledicina. Comcnción de Biomedicina
\ Derechos Humanos (1997).
9. (:omención de la Protección de la!> Minoría~ Nacionales (1993).
10. Convención para la Prevención de la Torturn }' del Trato Inhumano y Dt•gradante
(CPT) (1987).
11. Recomendación sobre la Prott•cción Legal de la~ Personas con Desórdenes Mentales
Situados como Paciences Involuntarios [R (83) 2] \'Recomendación R (99) 4 sobre
lo' Principios que Conciernen la Protección Legai de los Adultos no Capace' o la
Resolución para la protección contra el abuso t'jt•rcido hacia la'> personas con di,capa-
cidad [AP (2005) l].
12. Rl•comendación 1592 sobre la inclusión social plena de las personas con discapacidad
IAP (2003)); Recomendación de Plan de· ,\cción para promO\·er los derecho~' la
participación .,ocia! de las pcr,onas con di~capacidad: por la mejora de la calidad de
\ida de las per.onas con discapacidad en Europa 2~2015 [Rec (2006) 5); Recomen-
daciones } Línea\ Estratégicas (20-08) para promo\·er la indmión de los ninos con
discapacidad t•n la comunidad. eliminar su institucionali7ación} ayudar a la' familias
a cuidarlos en sn hogar; Recomendación sobre envejecimiento ) discapacidad en el
.,iglo XXI: escenarios sostenibles para lograr mayor calidad dr vida e inclusión social
[CM/Rec (2009)6) v Recomendación sobre la eliminación de la institucionalil.ación y
promoción de la inclusión social de los niñm con di~capacidades [ C~f Rcc (2010)2].

64
_________ Jll. La protección a la dependencia en Eumpa y en España

la educación 19 , la capacitación profesional para un mejor acceso al mer-

cado laboral remunerado 11 , la introducción del concepto Diseño Uni-
·:ersal en las profesiones relacionadas con la construcción para eliminar
~as barreras arquitectónicas 15 o las nuevas tecnologías 16 y su potenciali-
dad integradora 17 .

1.2. Actividades permanentes del Consej o de Europa

En defin itiva, todo el trabajo desarrollado durante décadas por el
Consejo de Europa ha cristalizado en una serie de actividades perma-
".':Cntes y estructuras estables en materia de discapacidad, de las que
:-abe destacar las siguientes:
1. Revisión periódica de la Legislación Europea referida a la disca-
pacidad, que permite publicar lo que sucede en esta materia en
toda Europa.
2. Establecimiento, desde 1987, de un grupo de expertos en Inter-
nalional Classifiration oj Functioning, Disability and Heallh de la
Organización Mundial de la Salud. Este Grupo de Expertos ha
realizado informes y jugado un papel importante en el asesora-
miento y las reformas de las clasificaciones sobre discapacidades
en el seno de esta organización internacional.
3. Análisis y estudios sobre empleo, especialmente referidos al em-
pleo protegido y a la inserción en el mercado de trabajo de las
personas con discapacidad.
4. Grupo de expertos en violencia contra las personas con discapa-
cidad desde 1999 que analiza y propone recomendaciones espe-
cíficas para prevenirla y luchar contra ella. Aborda de modo
amplio la violencia: física, abuso sexual, daños psicológicos,
abuso financiero y negligencia.
Recomendación R (98) S sobre el Acceso a una Educación Superior.
Resolución sobre la evaluación de la capacitación profesional de las personas con
discapacidad [AP (95) 31.
Resolución sobre la introducción de los principios del Diseño Universal en los currí-
Clllos de Lodas la~ profesiones que trabajan en la consLrucción LAP (2001) l}; Resolu-
ción para lograr la plt•na participación a tra\'és del Diseño Universal [AP (2007) 3) y
Recomendación sobrt• la consecución de la plena participación por medio del Diseño

.
.~
Universal [CM/ Rcr (2009)8].
Resolución sobre la capacidad integradora de las nuevas Lecnologías para alcanzar la
plena ciudadanía ck las personas con discapacidad [AP (2001) 3].
¡ Al final de estr trabajo aparecen de un modo exhausLivo las Canas, Recomendacio-
nes, etc., elaboradas por d Consejo de Europa que están relacionadas con el desarrcr
no.de derechos de las personas con discapacidad.
65
Dt>jJendenria y servirios soriales

5. Grnpo de trabajo sobre diseño universal. Su principal empeño

es incorporar este concepto en los estudios de todas las profe-
siones relacionadas con la construcción o la utilización de las
nueYas tecnologías.
6. Grupo de trabajo sobre la discriminación de los discapacitados.
Su acthidad \'a dirigida a establecer la igualdad de oportunida-
des y la no discriminación en los países europeos, teniendo en
cuenta a organi.laciones no gubernamentales, empresas y sindi-
catos. De forma específica su labor está destfoada a luchar con-
tra las causas estructurales de la discriminación \ la promoción
de las personas discapacitadas en la toma de decisiones.

2. ESTRATEGL-\S DE L-\ CNIÓ:'.'J EUROPEA

El tratamiento de la discapacidad aparece asociado con el surgi-
miento de la «política social» como interés y objeti\'O de la UE. El Tra-
tado de la Comunidad Europea se centró en la necesidad de establecer
un mercado común de libre mO\imiento y en las protecciones sociales
que lo hicieran posible, pero no recogía de un modo expreso la lucha
contra la discriminación por discapacidad.
Será el artículo 26 de la Carta de los Derechos Fundamentales
de la UE la que establece el derecho de las personas discapacitadas a
«beneficiarse de medidas que garanticen su autonomía, su integración
social } profesional y su participación en la \ida de la comunidad». Y,
como en el resto de materias, la UE marca líneas a seguir por los países
miembros. Los estados están obligados a hacer accesibles las vidas de
las personas con discapacidad y a lograr que alcancen la misma capaci-
dad de elección y de control de sus propias vidas que el resto de la
población. Para que sus derechos se hagan efectivos es necesario aten-
der con especificidad los problemas que de1i\'élll de la dependencia.
Por tanto, la accesibilidad no es sólo ffsica, sino que las actuaciones
deben estar encaminadas a garantizar el acceso a los derechos funda-
mentales. a la integración en igualdad de condiciones.
La UE ha establecido una serie de estrategias en materia de salud
pública. cuidados de larga duración, trabajo, política social o turismo
con el objetiYo de promover la igualdad de derechos de las personas
en situación de dependencia. Todas esas medidas van dirigidas a com-
pensar las discapacidades, la rehabilitación, la salud y a limitar las con-
secuencias económicas y sociales de la discapacidad con el objeto de
eliminar la exclusión social, facilitar la mo\ilidad y aprovechar las tec-
nologías de la información (Comisión Europea, 2010a).

66
- -- - -- - - - JJJ. La proüwión a la dependencia en Euro/Ja y en F..sjJmia

2.1. Reformas políticas y derechos en la Unión Europea

Hasta el Tratado de Amsterdam ( 1997) la UE no tenía competen-
-1as para establecer medidas legales en materia de discapacidad, pero
'e elaboraron recomendaciones }' resoluciones orientativas. En 1986,
?Or ejemplo, apareció una sobre nnjJIRo de los discapacitados en Europa
1ue promovía a los Estados a establecer la igualdad de oportunidades
para los discapacitados en materia de empleo y formación profesional.
Y la Resolución sobre la Integración Infantil y J uvenil en los Sistemas
f.ducativos Formales (1990) proponía la plena integración en el sistema
educativo de las personas con discapacidad.
En los 90 conceptos como el de ciudadanía acti\'a o el de política
ocial como parte de un modelo social europeo, formaban parte de los
)bjetivos de la UE. La política social se consideraba una parte impor-
tante para mantener los sistemas de producción y cohesionar a los ciu-
!adanos. Aparecían referencias a la discapacidad. El Libro l'Prde. Política
.1rial europea (Comisión de las Comunidades Europeas, 1993) estable-
da como necesidad la integración social, incluida Ja de las personas con
liscapacidad. Y en el Libro Blanco. !.a Política Social euro/Jea (Comisión de
I:ü Comunidades Europeas, 1994) apareció una referencia explícita al
::.finnar que el grupo de personas que tienen alguna discapacidad se
encuentran con obstáculos que limitan su integración social ,. econó-
mica y, por lo tanto, se hacía necesario insistir sobre el derecho funda-
mental de la igualdad de oportunidades.
Consecuencia del Li bro Blanco, en 1996, tuvo lugar un avance con
.1 asi milación a las políticas de Ja UE de una esu·ategia de Igualdad ele
Oportunidades en Materia de Discapacidad. Se estableció un grupo de
:.--abajo sobre la incorporación de los temas de discapacidad en las polí-
ncas y medidas legislatiYas y un Grupo de Alto Nivel de representantes
de cada uno de los Estados .\1iembros en materia de discapacidad. Tam-
.")1én se incorporó al análisis Ja importancia del empleo para las perso-
1as con discapacidad, a traYés de la participación de los agentes socia-
c>s: sindicatos y patronal.
A finales ele los 90, una vez realizadas las convergencias a un mer-
ado económ ico único interno y una unión monetaria en la UE, surgen
"'Il el escenalio político las rci\'indicaciones de los ciudadanos con dis-
~apacidad. Las organizaciones no gubernamentales demandaban cam-
·,10s en los Tratados como la consideración de los derechos humanos
' la posibilidad de rechazar a loe; países que no los respetaban; la pro-
f mdización en las cláusulas de no disc1iminación y su ampliación a
.:..:,pectos más allá del empleo, como la educación o el transporte o la

67
Depmd"nria y servicios social"s

inclusión de las personas discapacitadas de fonna expresa en las medi-

das que se adopten, o el establecimiento de una base legal para permi-
tir que la ayuda financiera llegue desde la UE hasta las organizaciones
no gubernamentales.
Todo lo anterior supuso lit} esfuerzo sinérgico que dio lugar a mo-
dificaciones en el Tratado de Amsterdam en 1997 en donde, por pri-
mera vez, se menciona específicamente en un Tratado la discapacidad.
Como resultado se incluyó el artículo 13 que permitió a la CE adoptar
medidas para luchar «contra la discriminación por razones de origen
racial o étnico, la religión o convicciones, la edad, la discapacidad y la
orientación sexual». Posteriormente se realizaron modificaciones en el
Tratado de Niza (2001) para hacer posible la adopción de medidas
incentivadoras por medio de mayoría cualifi<;ada. Y en 1999 se presentó
una Directiva al artículo 13 del Tratado de Amsterdam de no discrimi-
nación. La propuesta prohibía, además de la discriminación directa
en el empleo, la indirecta contra personas discapacitadas u otros. Con
discriminación indirecta se refería, por ejemplo, a unas instalaciones
no adecuadas para la accesibilidad. Por tanto, establecía la necesidad
de adoptar medidas positi\'as que eliminaran las desYentajas que afectan
a las personas con discapacidad.
En cuanto al empleo, el objetivo es la igualdad de oportunidades.
En este sentido, en 1997 los Jefes de Estado se1ialaron cuatro áreas:
mejorar las capacidades de las personas con discapacidad en materia
de empleo; fomentar la adaptación de las empresas y los empleados;
promover el empresariado y respaldar las políticas para la igualdad de
oportunidades. A partir de 1998 se elaboraron planes de acción en el
ámbito nacional sobre aspectos tales como la legislación de discrimina-
ción contra los discapacitados, Los sistemas de cuota, los programas de
rehabilitación y formación, los subsidios salariales, los subsidios para
obtener ayudas técnicas, información y concienciación para luchar con-
tra los prejuicios que afectan a las personas con discapacidad 18 . En
1999 mediante Directriz, se menciona la promoción del mercado labo-
ral para todos, demandándose políticas específicas de integración diri-
gidas a los grupos con dificultades especiales a la hora de acceder al
empleo. Mediante diversos trabajos se promovió combatir Ja discrimina-
ción de las personas con discapacidad y la promoción de la inclusión
social por medio del acceso al empleo.
El compromiso de la UE con la no discriminación culminó su insti-

18. lrifonnl' Gml'ml: Desdl' las D1rutrim n la Arrió11. Los Plnnt1 rlf'. \rrtti11 .\'ano11nlel dt Empll'O
(1998).

68
- - - - - - - - - 111. Lt1 protección a la dPjJendmcuz m Europa )' en España

tucionalización en 2000 con la Carta de los Derechos Fundamenta/,es. Su

artículo 20 establecía el principio general de igualdad ante Ja ley y el
~rtículo 21 (incluyendo expresamente la discapacidad) aborda el prin-
cipio de no discriminación. Y en el Consejo Europeo de Lisboa, celebrado
t·se mismo a11o, la UE estableció una estrategia de una década para
conseguir, entre otras cosas, la cohesión social y el pleno empleo. Uno
de los objetivos de la agpnda de Lisboa era aumentar la tasa de empleo
de los grupos escasamente representados en el mercado de trabajo,
como la personas con discapacidad.
2000 fue un año muy activo en materia de discapacidad y también
se elaboraron propuestas de Política df Igualdad rfp Oportunidades en Pl
.\creso a la Socifdad de la Información para las Personas con Discapacidad. El
objetivo fue utilizar las nuevas tecnologías de la información y comuni-
cación (TICs) como insu·umento que ofrece oportunidades para las
personas con discapacidad de acceso a los servicios. En su Libro Verde
..obre la sociedad de la información de 1996 se refería a las TICs como
un medio para mejorar la calidad de vida de las personas mayores y de
:as personas con discapacidades, facilitando su \'ida independiente en
~a comunidad y ayudando a abrir nue\'aS posibilidades de acceso, parti-
tipación e integración socioeconómica 19 •
También en 2000 se emitió una Comunicación sobre Europa e/,ectró-
·:ica. Una sociedad /Jara todos, que estableció un apartado concreto sobre
la Participación electrónica para los discapacitados y las posibilidades
para la eliminación de las barreras socioeconómicas, geográficas, cultu-
rales, etc. Y tuvo lugar una Conferencia Ministerial sobre Conocimiento
: la Sociedad de la Información en donde por primera vez una confe-
rencia de este ni\el político contó con trabajo específico sobre «ciuda-
danos con necesidades especiales». Se publicará un documento sobre
diseño para todos (2002) en el que las TICs ocupaban un luga1 central
,. específicamente referido a la discapacidad se realizó: una revisión de
la legislación y los estándares para asegurar la conformidad con los
principios de accesibilidad; adopción de las directrices relacionadas
con la accesibilidad de los sitios web públicos; establecimiento de ac-
ceso público en todos los Estados Miembros y establecimiento de una
red de centros nacionales de excelencia en diseño para todos, además
de la creación de un currículo europeo sobre este tema.
En el Consejo Europeo de Copenhague de 2002 se consideraron
objetivos comunes para los Estados Miembros, entre ou·as cuestiones,

19. Libro \'trdt. \"1T111 V T111ba1a1 r11 la Socitdad di' la lnfonnaci6n: las Personas Primero, COM
(96) 389 final (Bruselas, 24 julio 1996).

69
Dependencia y servicios sociales

el proceso de inclusión social como estrategia para promover el acceso

a las personas con discapacidad al empleo, la formación, la educación,
la sociedad de la información, la salud, la vivienda o el transporte. En
este sentido, es importante destacar que, tanto las estrategias europeas
de empleo (como la iniciativa europea EQUAL) o el proceso de inclu-
sión social vienen apoyados económicamente por el Fondo Social Euro-
peo. Por ejemplo, en las Directrices Europea de Empleo de 2003, la
número 7 estableció para los Estados Miembros la obligación del fo-
mento de la integración de las personas con dificultades específicas en
el mercado de trabajo, como las personas con discapacidad, desarro-
llando su capacidad para emplearse, aumentando las oportunidades de
trabajo e impidiendo cualquier forma de discriminación contra ellos.
El Año Europeo de las Personas con Discapacidad (2003), establecido
por el Consejo de Europa, tuvo consecuencias para la UE. En este con-
texto las organizaciones que defienden intereses de las personas con
discapacidad en los países miembros adoptaron medidas para luchar
contra la disc1iminación en el empleo. Al final del año cargado de
eventos relacionados con la discapacidad se adoptó una estrategia gene-
ral por parte los países miembros: Igualdad de oportunidad.es para las
personas con discapacidad: un plan de acción eitropedw. Sus objetivos fueron
la accesibilidad de las personas con discapacidad al empleo, al aprendi-
zaje permanente, a las nuevas tecnologías y al entorno construido. Esta
estrategia ha permitido, entre otros avances, la financiación de diversas
organizaciones, especialmente el Foro Europeo de la Discaf)(lcidad.
En 2004 se elabora el Libro Verde sobre la Igualdad y no discrimina-
ción en la UE arnpliadd2 1• El documento establece que, aunque se ha
realizado un enorme esfuerzo jurídico y político para luchar contra la
discriminación y la promoción de la igualdad de trato, aún es necesa1io
más esfuerzo. Los objetivos pasan por tratar de modificar las actitudes
y los comportamientos hacia las diversas formas ele discriminación. En
este Libro Verde se ponen de manifiesto los aspectos en los que es
necesario realizar más esfuerzos, en su mayoría orientados a los esfuer-
zos a nivel nacional y la participación activa de la sociedad civil.
El trabajo realizado por la UE desde los años 80 permitió plasmar,
en el Tratado de Lisboa (2007), la consolidación de los derechos de las
personas con discapacidad al sustituir al Tratado de la UE y al Tratado
Constitutivo de la UE. El artículo l del Tratado de Lisboa modifica el
artículo 6 del Tratado de la UE y pone de manifiesto que la UE «reco-

20. COM (2003) 650 final, 30 ocLubre 2003.

21. COM (2004) 379 final, 28 mayo 2004.

70
- - - - - - - - - lll. La prvteráón a la dejmidencw en Europa J en Espmia

noce los derechos, libertades y principios enunciados en Ja Carta de

Derechos Fundamentales de la CE [ ... ] » . El artículo 21 de esta misma
Carta prohíbe.junto a otros cipos de disciiminación, la que se produce
por motivo de discapacidad. Y el 26 reconoce y respeta el derecho de
las personas con discapacidad a beneficiarse de medidas que garanticen
~u autonomía, su integración ~ocial y profesional. ~í como su participa-
tión social.

2.2. Programast planes y estrategias para la plena participación social

de las personas con discapacidad en la Unión Europea

PROGRAMAS HELTOS
Un repaso riguroso de las actuaciones en mace1ia de discapacidad
:equiere una especial mención a los programas que la UE ha desarro-
llado entre 1983 y 1996. A partir de la delimitación de la ONU de
1981 como el Año Internacional de los Discapacitados, la UE elaboró
~rogramas düigidos a la discapacidad desde el ámbito de los asuntos
'ociales. Las actuaciones en materia de discapacidad se han materiali-
1.ado en tres áreas y etapas: el Programa de Acción Social dP la Comunidad
t•ara la Jnttgración Social d-e lo!> Discapacitados (1983-1988) 22 ; el Programa
fp Acción Social de la Comunidad HELIOS 1 /Jara las Pnsonas Dúcapacitadas
1988-1992) 23 y el Programa dP Acción Social de la Comunidad HELIOS 11
bara las Penonas Discaparitadas (1993-1996) 24 .
Estos programas estaban destinados a movilizar a las organizacio-
:ies no gubernamentales en el contexto de la CE entre países y entre
intereses comunes entre los diferentes tipos de discapacidades. Los Pro-
.;ramas HELIOS permitieron un cambio en la percepción de Ja discapa-
' idad y de lo que significaba la no discriminación, además de la adscrip-
'ión de las asociaciones de discapacitados al Foro Europeo de Discapa-
cidades con sede en Bruselas.

ESTR..lTEGL4 E['ROPE E.\ MATERIA DE DISCAPACIDAD

La ptincipal acción para la consecución de todos los objetivos plan-
reados en materia de discapacidad es la EurojJean Disability Stralt'{(J
2004-2010), que se materializó en el Düability Aclion Plan (DAP) de la
l'E.

~2. OJ C3-ti, 1 (1981).

~:t Oj LI0·1 :~8 (1988).
~4. O] L56/ :W (1993).

71
Dependenria y servicios sociales

La European Dísability Strategy

La European Disability Strategy propuso varios aspectos a considerar:
el fortalecimiento de la cooperación entre y con los Estados miembros;
el incremento de Ja participación de las personas con discapacidad y la
incorporación de la discapacidad en la formulación de políticas. Por su
parte, el fortalecimiento de la cooperación entre los Estados miembros
planteaba promover el intercambio de buenas prácticas, la mejora en
el uso de información comparativa sobre la discapacidad en Europa y
la búsqueda de soluciones políticas eficaces. Con estos objetivos se
creaó el High Level Group of Members States' Representatives on Disability
(Unión Europea, 2010a), con el objeto de analizar con periodicidad
las políticas y prioridades de los gobiernos en materia de discapacidad,
poner en común experiencias y asesorar a los países miembros. Busca,
sobre todo, la aplicación en los Estados miembros de la Resolución de
20 de diciembre de 1996 sobre Ja igualdad de oportunidades de las
personas con discapacidad. Ha elaborado un compendio que recoge
un resumen sobre lo que lo cada país miembro legisla en materia de
discapacidad, sus planes de actuación, y la cooperación y estructuras
establecidas para la participación de las organizaciones de discapacidad
en política de planificación y ejecución (Unión Europea, 2010b). Este
Grupo de Alto Nivel de la UE dedica cada año el Día Europeo de las
Personas con Discapacidad a la sensibilización y a dar una dimensión
europea a la cooperación en materia de dependencia.
Otro de los objetivos de la European Disability Strategy es el incre-
mento de la participación de las personas con discapacidad. En este
sentido, las organizaciones de discapacitados han manifestado un alto
grado de interés y participación en la iniciativa de la participación ac-
tiva. Como consecuencia, se han tomado medidas para un mayor ac-
ceso a la información, además del establecimiento de otro tipo de posi-
bilidades de participación como el apoyo al Foro Europeo de la Disca-
pacidad, que reúne a las organizaciones de discapacitados de todos los
Estados miembros y que representan a la mayoría de intereses de las
personas con discapacidad en la UE (European Disability Forum,
2010).
En el marco de la European Disability StratPgy se ha llegado a estable-
cer una línea presupuestaria específica en la UE, la B3-41 ll, para apli-
car medidas de apoyo a las organizaciones europeas que trabajan en el
ámbito de la igualdad de oportunidades de las personas con discapaci-
dad y para contribuir al intercambio de información y actividades de
prevención de la discriminación. Esta línea presupuestaria aborda ade-

72
- - - - - - - - - fil. La protección t1 la dependencia en Europa y en Espmia

más, el objetivo de integrar esfuerzos en materia de inclusión en el

mercado laboral de las personas con discapacidades.
La incorporación de la discapacidad en la formulación de políticas
también ocupa parte del trabajo de la Euro-pean Dúability Stratf>g:y. En
este sentido, lo más destacado es la identificación v eliminación de
barreras arquitectónicas que limitan la plena participación de las perso-
nas con discapacidad en la vida social. Por ello, la UE re,isa las políticas
económicas y sociales, los programas y los proyectos para delimitar la
medida en que responden a las necesidades, los derechos y las preocu-
paciones de las personas con discapacidad y con el objetivo último de
incluir en las políticas socio-económicas, los proyectos y los programas
el enfoque de la discapacidad (Al nt\:\ y R.\.\10S, 2010).
El Disabilit)' Action Plan
Desde 2003, la UE viene marcándose como objetivo en materia de
discapacidad la creación de un marco de igualdad de oportunidades
para las personas con discapacidad que, por ejemplo en España, se ha
materializado en la aprobación de la Lf)' de Autonomía Personal y Atenrión
a La!!i Personas en situación d.~ dependencia. Las personas con discapacidad
uenen los mismos derechos que el resto de ciudadanos de la UE, que
e traducen en dignidad, igualdad de trato, vida autónoma y plena
participación en la sociedad. Todos los esfuerzos de la UE van encami-
nados a que las personas con discapacidad puedan disfrutar de sus
derechos como ciudadanos y a su implicación social de forma activa.
La L'E utiliza el Disability Artion Plan (DAP) como estrategia para
impulsar y promover en las diferentes naciones Ja mejora en el empleo,
la accesibilidad } la \ida autónoma de las personas con dependencia,
:ntroduciendo este aspecto en todas las políticas pertinentes. El princi-
pio europeo que sustenta este Plan defiende: «nada para las personas
con discapacidad sin las personas con discapacidad». Es decir, la UE
promueve la inclusión activa y plena participación de las personas con
discapacidad en la sociedad y en las medidas que les afectan. Es lo
que técnicamente se denomina «incorporación de las cuestiones de
discapacidad», que consiste en que la discapacidad y los intereses de las
personas afectadas se tratan conjuntamente. Esta integración implica el
análisis de las políticas pertinentes desde la perspectiva de la discapaci-
dad, la comprensión de las diversas necesidades de las personas con
discapacidad y su consideración en el desarrollo de políticas (Unión
Europea, 2010d).
El DAP se desarrolla con las prio1idades políticas para evitar las
desigualdades a que se enfrentan las personas con discapacidad. El plan

73
Dependencia y servicios sociales

de acción 2008-2009 se centró en la accesibilidad, en la consecución

de lo que, tal y como hemos visto, el Consejo de Europa denominó
Diseño Universal. El objetivo era estimular la participación inclusiva de
las personas con discapacidad y avanzar hacia el pleno disfrute de los
derechos fundamentales, principalmente a través de vatios mecanis-
mos: fomento de la accesibilidad del mercado de trabajo; accesibilidad
en los bienes, servicios e infraestructuras; consolidación de la capacidad
de análisis y estudios sobre accesibilidad; facilitar la aplicación de la
Convención de las Naciones Unidas 25 y completar el marco legislativo
comunitario de protección contra la discriminación (ALEMÁK y R~\ifOS,
2010).
La promoción de la educación y el empleo entre las personas con
discapacidad son dos pilares del Plan. Las personas con discapacidad
representan una sexta parte del total de ciudadanos de la UE en edad
activa, aunque su tasa de empleo es mucho más baja que la del resto
de la población activa, del mismo modo que ocurre en cada país miem-
bro de la UE. Un ciudadano europeo con discapacidad tiene más pro-
babilidades de estar inactivo que uno sin discapacidad. Por tanto, la
población discapacitada necesita de ayudas específicas para entrar o
permanecer en el mercado laboral, así como para una formación edu-
cativa pertinente.
La Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo consideró,
como uno de sus objetivos específicos, mejorar la tasa de empleo y
participación de las personas con discapacidad en el mercado de tra-
bajo. Por eso, los Estados miembros establecen sus propias políticas de
empleo sobre las directrices de la Estrategia Europea de Empleo (EEE).
En este contexto, la UE exige información anual sobre las iniciativas
de empleo, incluidas y expuestas de un modo expreso las relacionadas
con Ja discapacidad. La UE como organismo supranacional encargado
de promover políticas de protección e inclusión social apoya y pide a
los Estados miembros el desarrollo explícito de políticas de inclusión
social, sanidad y servicios sociales dirigidas a las personas con discapaci-
dad.
En materia de educación existen dos herramientas que es necesa-

25. La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad r su Prowcolo
Facultativo fueron aprobados el 13 de diciembre de 2006 en la Sede de las Naciones
Unidas en Nuern York. Su propósito consiste en promover, proteger y asegurar el
disfrme pleno y equitativo de codos lo~ derechos humanos}' las libertades fundamen-
tales por todas las personas con discapacidad. Tanto la Convención como su Proto-
colo entraron en \'igor el 3 de mayo de 2008.

74
_________ fil. La /nvteccü5n a la dependenaa en Europa )' en España

rio destacar: la Agencia liuropea para el Desarrollo de la Educación HspeciaP. 6

' el Programa de Aprendizaje Permanenti27 .
Permitir a las personas con discapacidad el mismo acceso a opcio-
nes de vida indhiduales y el control de sus propias \idas. es decir. \i\'Ír
de forma independiente es otro de los pilares del Plan. La lTE pro-
mueve entre los países miembros la creación de servicios de apoyo que
)e adapten a las necesidades específicas ele las personas con discapaci-
dad, específicamente establece la creación y adaptación de wroicios so-
ria/,es accesibles y de calidad que proporcionen estmcturas de inclusión
)ocial a las personas en situación de dependencia. Además, la C'E aboga
por la desinstitucionalización de personas con discapacidad siempre
que sea posible (C'nión Europea, 2010e).
A modo de síntesis se puede afirmar que los objetirns últimos del
Plan de Acción para la Discapacidad durante el período 2004-2010 se
han basado en las siguientes áreas prio1itarias: accesibilidad (producir
)ervicios y productos accesibles y promover su comercialización); parti-
cipación (incitar a las personas con di~capacidad a que disfruten de
todos los beneficios relacionados con sus derechos como ciudadanos
de la UE, promm·er su participación en la vida pública y las actividades
de ocio y promover servicios comunita1ios igualitarios); igualdad (pro-
mover la igualdad de oportunidades y erradicar cualquier tipo de discri-
minación basada en la discapacidad); empleo (promover el aumento
del número de personas con discapacidad que trabajan en el mercado
de Lrabajo privado); educación y formación (promover la inclusión de
la formación y educación a largo de toda la vida para los estudiantes
con discapacidad); protección social (promover las condiciones de vida
dignas, combatir la pobreza y la exclusión social); salud (promo,er el
acceso en igualdad de condiciones a los senicios relacionados con la
)alud); acción externa (promover los derechos de las personas con dis-
capacidad en la UE y fuera de sus fronteras). Todas estas áreas de priori-
dad se convertirían en los pilares de la actual Estrategia Europea sobre
Discapacidad.
ESTRATEGIA EUROPEA SOBRE DISCAPACIDAD 2010-2020: Ul\'
COMPROMJSO RF,NOVADO PARA UNA EUROPA SIN BARRERAS
Todos los trabajos elaborados hasta la fecha en Ja UE en materia
de discapacidad han culminado en la \igeme Estrategia Eurüpfa sobre
Disrapacidad 2010-2020: un compromiso rnzovado para una Europa sin barre-
26. Acceso libre: ht1p://ururz11.euro/Jeon-age11cy.mg/.
27. Acceso libn': ht1p://ec.europo.r11/rducatio11/lifdo11g-lea rning-progmmme/doc 78_m. htm.

75
Dtpf"ndencia )' servicios .sociales

ras, que supone un nuevo aYance en materia de dependencia 28 v que

marca los objetirns hasta finales de esta década. La estrategia combina
las sinergias en derechos y oportunidades de todas las normas en las
que aparecen las personas con discapacidad, bien sean internacionales
o Europeas. Además, pone en marcha un proceso de capacitación de
las personas con discapacidad de modo que puedan participar plena-
mente en la sociedad en condiciones de igualdad con el resto de la
población.
Su principal objetiYo es permitir a las personas con discapacidad
el disfrute de todos sus derechos alcanzados hasta el momento ) bene-
ficiarse de la participación en la sociedad y economía europeas supri-
miendo barreras29 • La UE es consciente de cómo la crisis económica
ha afectado a las personas con discapacidad de un modo especial ~ las
medidas tratan de frenar esta situación. Para ello, sus pilares son la
financiación, la investigación, la sensibilización, la recopilación de da-
tos y la elaboración de estadísticas. Respecto a la supresión de barre1 as,
la L'E considera que existen ocho ámbitos de actuación en los que
interYenir hasta 2020: la accesibilidad, la participación, la igualdad, el
empleo, la educación y formación, la protección social, la sanidad y la
acción exterior.
1) La accesibilidad implica que las personas con discapacidad tie-
nen acceso al entorno físico, al transporte, las tecnologías y los sistemas
de información y comunicación, además de a otras instalaciones y servi-
cios en igualdad de condiciones que el resto de la sociedad. Ejemplos
de falta de accesibilidad son que en la UE-27 sólo el 5% de los siLios
web públicos se rigen por las normas de accesibilidad o que muchas
cadenas de televisión tienen un número reducido de programas subti-
tulados30.
Para facilitar la integración social y económica antes es necesaria
la accesibilidad a todos los espacios sociales que sí están abiertos a las
personas sin discapacidad. La PE propone legislar Ja accesibilidad, por
ejemplo, mediante medidas dirigidas a garantiza1 la accesibilidad de
productos y servicios, la contraLación pública, el diseño para los estu-
dios profesionales relacionados con esta cuestión o un mercado interno
relacionado con las nue\'as tecnologías. El objeti\'O es el Acta de Accesi-
bilidad Europea.

28. COY! (2010) 636 final, Bmselas, 13 nmiembr(' 2010.

29. El 91 <if de la población considera que debería invertirse más en la füpresion <lt•
barrera~ físicas para la5 personas con discapacidad (Eurobarómetro, 2006).
30. Docnnwnto de trabajo (2007) 1469, pg. 7.

76
- - - - - - - - - 111. La protección a la dtpendenria nz Europa J m España

2) La jJartiripación, de nuevo en las mismas condiciones que el

resto de los ciudadanos sin discapacidad, en la libre circulación dentro
<le la UE, en la elección de dónde y cómo se quiere vivir y en el pleno
acceso a las acthidades culturales, recreativas y deporthas. De fonna
expresa Ja UE tiene interés y apoyará medidas en los Estados Miembros
dirigidas a:
a) superar los obstáculos al ejercicio de sus derechos como perso-
nas, consumidores, estudiantes o actores económicos y políticos, a la
mO\ilidad interna en la UE \ a facilitar} promO\·er el uso de un modelo
t"uropeo de tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad;
b) promover el uso de Fondos Estructurales y del Fondo de Desa-
nollo Rural para permitir la ernlución de los servicios de asistencias
local o comunitar;a y sensibilizar sobre la situación de personas con
discapacidad alojadas en centros residenciales, sobre todo para niños y
personas mayores;
e) mejorar la accesibilidad de organizaciones, actividades, instala-
ciones, bienes r senicios (audioYisuales, deportirns, de ocio, culturales
y de diversión); promover la participación en actos deportivos y la orga-
nización de actos específicos para las personas con discapacidad; buscar
modos de facilitar el uso del lenguaje de los signos y del alfabeto Braille
en los contactos con las instituciones de la UE; permitir la accesibilidad
al voto y promO\ er la transferencia transfronteriza de obras protegidas
31
po1 derechos de autor en un formato accesible .

3) La promoción de la igualdad tiene como objetivo erradicar la

discriminación por razones de discapacidad en la UE de dos formas. En
primer lugar se utilizará la legislación de la CE vigente para proteger de
la discriminación )• en segundo lugar, se aplicará una política activa
destinada a luchar contra la discriminación y la promoción de la igual-
dad de oportunidades. La UE pondrá atención en limitar la discrimina-
ción en el empleo o desde el punto de vista de la acumulación (nacio-
nalidad, edad, raza, origen étnico, orientación sexual, etc.), consciente
de que todas estas variables son causa de discriminación acumulati\'a
para las personas.
1) El emplRo de calidad es la principal estrategia para conseguir la
independencia económica, fomentar el logro personal, además de ofre-
cer una sólida protección frente a la pobreza. La UE establecerá meca-
nismos de análisis, orientación, intercambio de información y apoyo a

SI. Oirecti\'a 2001 1 29/ CE. '.\iemoránclum de acuerdo de las partt•s intere~ada~. 14 sep-
tiembre 2009.

77
DejJendencia y servicios sociales

los Estados Miembros en esta materia. Uno de los principales focos

serán los jóvenes con discapacidad y su transición al empleo. Abordará
la movilidad en el mercado laboral y en talleres protegidos mediante
el intercambio de información y el aprendizaje mutuo, así como los
temas relacionados con las actividades por cuenta propia y de los emp-
leos de calidad, considerando aspectos como las condiciones de trabajo
y la promoción profesional. Se potenciarán las iniciativas voluntarias de
promoción de la gestión de la diversidad y el papel de los interlocutores
sociales. Uno de los aspectos que considera la UE en la orientación de
las políticas de los países miembros es la lucha para evitar que las perso-
nas con discapacidad caigan en la cultura de las prestaciones por disca-
pacidad y se promueva su entrada en el mercado laboral de calidad a
través del Fondo Social Europeo; el desarrollo de políticas activas de
empleo; la mejora de la accesibilidad a los lugares de trabajo o el desa-
rrollo de servicios de colocación profesional, estructuras de apoyo y
formación en el lugar de trabajo. Es decir, conseguir que las personas
con discapacidad accedan paulatinamente a ingresos procedentes de
actividades laborales remuneradas.
5) La educación y formación trata de promover una un aprendizaje
y una formación permanentes e inclusivos para todos Jos alumnos con
discapacidad. La integración en la educación de los niños es imprescin-
dible para alcanzar los objetivos, por ~jernplo, de integración y emplea-
bilidad de calidad. En el marco de la iniciativa <<juventud en movi-
miento», Ja UE promoverá la educación y formación inclusivas, difun-
dirá información sobre los niveles educativos y las oportunidades que
ofrecen y aumentará la movilidad de las personas con discapacidad.
Los objetivos más concretos consisten, en primer lugar, en suprimir las
barreras jurídicas y organizativas que sufren las personas con discapaci-
dad en los sistemas generales educativos y de aprendizaje permanente.
Otra dimensión en el apoyo a la educación inclusiva es el aprendizaje
personalizado, la identificación y el apoyo a los profesionales que traba-
jan en todos los niveles educativos.
6) La protección social promueve las condiciones de vida dignas para
las personas con discapacidad. Las limitaciones de la población discapa-
citada en cuanto a la educación y su acceso al mercado laborar van
intrínsecamente unidas a la desigualdad en ingresos, pobreza, exclu-
sión social y aislamiento. Los discapacitados se beneficiarán de los siste-
mas de protección social y de los programas de lucha contra la pobreza,
de ayudas a la discapacidad, de planes de vivienda de carácter público,
de servicios sociales, así como de programas de prestaciones y jubila-

78
- - - - - - - - - IJJ. La protección a la dependencia m /:..uro/Ja) m España

ción. Y la UE se establecerá como espacio de intercambio de informa-

ción sobre políticas y aprendizaje mutuo entre países.
7) La sanidad tratará de potenciar la igualdad de acceso a los serYi-
ios sanitarios y a las instalaciones \inculadas con Ja discapacidad. La
CE promO\'erá el desarrollo de medidas dirigidas a la igualdad de ac-
-eso a la asistencia sanita1ia que comprende los servicios sanitarios y de
:ehabilitación de calidad dise11aclos para las personas con discapacidad.
Tendrá en cuenta a las personas con discapacidad a la hora de poner
en práctica medidas destinadas a luchar contra las desigualdades en
:nate1ia de salud; promoverá Ja adopción de medidas en el ámbito de
_,1 salud} la seguridad en el trabajo para limitar los riesgos de sufrir una
:iiscapacidad durante la \ida laboral}' mejorar la reinserción laboral de
:1abajadores con discapacidad, previniendo siempre los riesgos labora-
e-s. La UE apoyará las medidas nacionales destinadas a facilitar senicios
e- instalaciones sanitarias accesible, y no discriminatorias; fomentar la
sensibilidad hacia las discapacidades en las escuelas de medicina y en
)5 planes de estudio de los profesionales de la salud; ofrecer unos
senicios adecuados de rehabilitación; promover Ja asistencia sanitaria
p5íquica y el desarrollo de senicios de inten·ención temprana y de eYa-
luación de necesidades.
8) La acción exterior determina que Ja UE y los Estados miembros
tienen que promoverla mediante la política de vecindad y los progra-
:1as de desarrollo en relación con las personas con discapacidad. Esta
-ondición es un componente en la protección de los derechos huma-
:1os y por este motivo la UE debe realizar labores de sensibilización en
·odos los aspectos relacionados con la discapacidad en las actuaciones
ie emergencia y ayuda humanitaria, así como en los foros internaciona-
:es (Consejo de Europa, Naciones Cnidas u OCDE).
Sin embargo. todas estas odentaciones a la acción de la L'E en
mate1ia de discapacidad no pueden ser alcanzadas sin compromisos y
estrategias que las materialicen. En este sentido los instrumentos que
ha establecido la UE a tal efecto pueden resumirse en los siguientes
apartados:
l. Sensibilización de las propias personas con discapacidad y del
resto de los ciudadanos para que tomen conciencia de sus dere-
chos como ciudadanos europeos. De especial importancia son
la atención a la accesibilidad. la información y los enfoques ba-
sados en el diseño para todos en senicios, productos y entornos.
2. Aporo financiero mediante los Fondos Estructurales para 1m-

79
Depnidencia y servicios sociales

pulsar las iniciativas nacionales dirigidas a mejorar la accesibili-

dad y luchar contra la discriminación. Al mismo tiempo, optimi-
zar el uso de los instrumentos de financiación de la UE para
favorecer la accesibilidad y no discriminación y para aumentar
la visibilidad de las posibilidades de financiación en programas
refe1idos a la discapacidad.
3. Estadísticas, recopilación y seguimiento de datos. La UE recopi-
lará Ja información sobre discapacidad que arrojen las encuestas
ya existentes y desarrollará una encuesta específica sobre barre-
ras de integración social de las personas con discapacidad, pre-
sentando una serie de indicadores para realizar el seguimiento
de su situación respecto a los principales objetivos marcados
hasta 2020. El objetivo es reconocer los logros y los obstáculos
en relación a las personas con discapacidad y la consecución de
sus derechos.
4. Mecanismos para coordinar la participación de las personas con
discapacidad y las organizaciones que representan sus derechos
con los organismos gubernamentales en el contexto de la UE y
de los Estados Miembros. Se establecerán periódicamente deba-
tes en el Grupo de Alto Nivel en materia de discapacidad con
representantes de los Estados Miembros y de sus organismos
gubernamentales nacionales, con personas con discapacidad,
con sus organizaciones y con otras partes interesadas. Se elabo-
rarán informes de seguimiento, se recogerán estadísticas y se
recopilarán datos para ilustrar los cambios en las diferencias
entre las personas con discapacidad y la población en general,
así como para establecer indicadores sobre discapacidad relacio-
nados con los objetivos de la Estrategia Europa 2020 en educa-
ción, empleo y reducción de la pobreza.

3. ESTRUCTURAS PARA LA AYUDA A LAS PERSONAS CON DISCA-

PACIDAD EN ESPAÑA
En España, como en Europa, se viene trabajando en materia de
discapacidad desde los años 80. Ya en 1982 se aprueba la Ley de Inte-
gración Social del Minusválido (LISMI), que regulo el sector. La Ley
16/1990 regulo las prestaciones no contributivas de la Seguiidad So-
cial. Aquellos discapacitados que recibían ayudas relacionadas con la
LISMI veían limitado su acceso al Subsidio de Garantía de Ingresos
Mínimos y al Subsidio de Ayuda por Tercera Persona.
En la década siguiente tuvieron lugar en España más avances,

80
- - - - - - - - - !Il. La protección a la depmdencia en Europa y en España

como la aprobación de la Ley 18/1991 que permitía a las familias que

:uvieran algún mayor ascendiente acogido, una deducción. Y la Ley
40/1998, de reforma del IRPF, que actuó directamente sobre la base
del impuesto, prestando una mayor atención fiscal a una familia
cuando dedicaba ayuda y cuidados de larga duración a alguno de sus
'."lliembros. Cuando el mayor discapacitado contaba con ingresos por
debajo del Salario Mínimo Interprofesional el sujeto pasivo aumentaba
el mínimo familiar, exento en una cuantía diferente dependiendo del
yado de minusvalía. La Ley 39/1999 32 facilitó a los trabajadores ocu-
~arse de los familiares dependientes, siguiendo al mismo tiempo con
el trabajo que desempeñado en el mercado laboral a través de exceden-
1as y reducciones en la jornada (CASTó1' y RAMOS, 2006).
Y la Ley 51/2003 de 2 de diciembre estableció la igualdad de oportu-
idades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con disca-
"acidad. Conocida como LIONDAU, recogió los objetivos y acciones a
~ealizar sobre la discapacidad y estableció los principios básicos que
..obre discapacidad se desarrollaron en normativas posteriores. Fijó las
'Jbligaciones de las Administraciones Públicas para promover la protec-
-:-ión jurídica, de fomento de la calidad, de desarrollo de actividades de
!lformación y campa1ias de sensibilización, así como de innovación
·écnica en áreas relacionadas con la discapacidad. En definitiva, esta
t'" consideraba a las personas con discapacidad como un sector hetero-
.. éneo pero con un elemento común: la necesidad de hacer efectivo su
t:erecho a la igualdad de oportunidades mediante una serie de garan-
WlS suplementarias, para permitirles vivir con plenitud sus derechos o
'.)ara participar en igualdad de condiciones que el resto de los ciudada-
-.os en la vida económica, social y cultural. Esta medida permitió el
:.esarrollo de otras medidas contra la discriminación, de acción positiva
sobre la accesibilidad. La Ley 26/2011 33, de 1 de agosto, adaptó la
UONDAU a la normativa de la Convención Internacional sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad.
Pero será la publicación del Libro Blanco. Atención a las personas en
·uación de dependencia en España (Ministerio de Trabajo y Asuntos Socia-
es, 2004) el que modifique definitivamente el enfoque que en España
~venía dando a la discapacidad, en esta ocasión muy ligado a las reco-
nendaciones de la UE 3 . Sus principales propuestas ponían de mani-

_ BOE núm. 266, de 6 de noviembre de 1999.

5: BOE nlim. 184, de 2 de agosto de 2011.
5-:c La elaboración de las encuest.as EDDES (1999) y EDAD (2008) también han sido
importantes en la considt'ración general y el conocimiento exhaustivo de la depen-
dencia en España desde 1111 punto de vista cuantitativo.

81
Df>/Jmdencia _v servirios sociall's

fiesto futuras líneas de actuación administrativa que fueron adoptadas

en la elaboración de la Lry d11 Promoción de la Autonomía Personal y Aten-
ción a las Personas en situación de Depmdnicia.
La Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía Personal y Atmción a
las personas en situación de dfjJmdencia35 es la medida legislativa más des-
tacada en Espai1a en materia de discapacidad. La conocida como Ley
de Dependencüi~6 estableció un derecho subjetivo nuern que se funda-
menta en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad. desa-
rrollando un modelo de atención integral al ciudadano, al que se reco-
noce como beneficiario y sujeto activo y que administrativamente se
organiza en tres niveles. El primer nivel es Ja competencia exclusiva del
Estado para Ja regulación de las condiciones básicas que garanticen Ja
igualdad de todos los espar1oles en el ejercicio de los derechos )' en el
cumplimiento de los deberes constitucionales (artículo 149.1 CE), de
las condiciones básicas de promoción de la autonomía personal y de
atención a las personas en situación de dependencia mediante la crea-
ción de un Sistema para la Autonomía y Atención a la Dt>pendencia, con la
colaboración } participación de todas las Administraciones Públicas, y
con pleno respeto de las competencias que las mismas hayan asumido
en mate1ia de asistencia social en desarrollo del artículo 148.1.20 de la
Constitución. La Ley establece un ni\ el mínimo de protección, definido
y garantizado financieramente por Ja Administración General del Esta-
do.
En el segundo nivel de protección, la Ley contempla un régimen
de cooperación v financiación entre Ja Administración General del Es-
tado y las Comunidades Autónomas mediante comenios para el desa-
rrollo y aplicación de las demás prestaciones y sen'Íeios que se contem-
plan en la Ley. El Lercer nivel afecta a las Comunidades Autónomas que
podrán desarrollar. si así lo estiman oportuno, medidas adicionales de
protección a los ciudadanos con discapacidad (ALE\L\.'- y RA.\tOS, 2009).
La Ley de Dependencia determina que, a partir de ese momenLo en
España, los textos normativos que utilizan los términos «minusválidos»
y a «personas con minusvalía», se entenderán como «personas con dis-
capacidad». Y a partir de la entrada en dgor de esta Ley, las disposicio-
nes normativas elaboradas por las Administraciones Públicas estarán
obligadas a utilizarán los términos «persona con discapacidad» o «per-

35. BOE, núm. 299. de 15 de diciembre de 2006, pgs. 44142-44156.

36. .\ partir de ahora nos refori1emos a la Le\ 3912006, de Pmmoción de la \111011omía
Personal J ;\/m(l(m a las penonm en s1tuaáó11 di> dfpmdenrw. como Le;. de D1'fm1dmna.

82
_ _ __ _____ JI!. La protf'cción a la dependencia en Europa y en España

sonas con dbcapacídad» para denominarlas (disposición adicional octa-

l-a).
A continuación se exponen los senicios y estrategias que se han
e-stablecido en España para el desarrollo del primer y segundo nivel de
protección de la Ley de Dependencia.
SERVICIOS, PRESTACIONES Y CENTROS DIRIGIDOS A DESA-
RROLL\R L\ LEY DE DEPENDENCIA

IS.-lAD)
.
l. El Sistnna !Jara la Autonomía Prrsonal y Atención a la DependRncia

La Le')' de Promoción de la , \ utonomia Personal y Atnuión a las Personas

· · situación de Dependencia recogía la idea del Libro Blanro sobre la crea-
:--ión de un Sistema ~acional de Dependencia que consisriría en «Pl
· rzjunto de j>rPstaciones )' servirios quP garantizan, en la.\ misma.\ rondiciones
''(lra todos los ciudadanos, la proü,cción de las personas en situación df <lepen-
~mcia » (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (2004: Capítulo XII:
~5). Este principio se mate1ializa en la creación del finalmente denomi-
nado Sistema /;ara la Autonomía Personal)' Atención a la DPpnuiencfrl'7 , que
articula los recursos a los que pueden acceder las personas en situación
ie dependencia y sus familiares, tanto los públicos que provienen de
' :i Administración General del Estados. las Comunidades Autónomas y
-1:> Entidades Locales, como los recursos de carácter privado. Sin em-
)argo, el SAAD no está compuesto por organismos estatales, autonómi-
os o locales sino que su carácter es de coordinación entre administra-
~iones y contemplando la coordinación con el sector privado y el tercer
)eCtor. Incluso. su modelo de financiación se basa en el principio de
articulación de los recursos financieros asignados anualmente en los
Presupuestos Generales del Estado, los de cada Comunidad Autónoma
' las aportaciones de los propios usuarios en función de la capacidad
de cada uno.
U E.1 acceso a los recursos > las prestaciones
La de Dependencia establece los límites para beneficiarse de los
Lf')'
..ef\~cios que ofrece el SAAD. El elenco de requisitos para acceder a los
-.ervicios son los siguientes: encontrarse en situación de dependencia
en alguno ele los grados establecidos; residir en te1Titorio español y
haberlo hecho durante cinco a1ios, de los cuales dos deberán ser inme-
diatamente anteriores a la fecha ele presentación de la solicitud). para
os menores de cinco a1ios. el período de residencia se exigirá a quien

31. A partir <i<' ahora S. \.\D.

83
Dt>pendmcia y servicios socialPs

ejerza su guarda y custodia; las personas que reúnan los criterios ante-
riores y carezcan de nacionalidad española se regirñn por lo establecido
en la Ley Orgánica 4/ 2000 y los tratados y convenios internacionales y
para los menores las Leyes del Menor vigentes serán la orientación para
su tratamiento; el Gobierno podrá establecer medidas de protección a
favor de los españoles no residentes en Espa1ia y establecerá, previo
acuerdo del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del SAAD, las
condiciones de acceso al Sistema de Atención a la Dependencia de los
emigrantes españoles retornados.
Para disfrutar de servicios es necesario obtener la valoración posi-
tiva de dependiente. Y la prioridad de acceso a los servicios está deter-
minada por el grado de dependencia y, a igual grado, por la capacidad
económica del solicitante. Los beneficiarios de los servicios participan,
tal y como hemos indicado, en el coste de los servicios según el tipo y
coste del servicio y su capacidad económica personal.
1.1.1. Catálogo de Servicios
El artículo 15 de la Ley de Dependencia es un •Catálogo de Seni-
cios», que determina los servicios sociales específicos para la promoción
de la autonomía personal y de atención a la dependencia. Tienen carác-
ter prioritario y se prestan a través de la oferta pública de la Red de
Servicios Sociales por parte de las Comunidades Autónomas mediante
centros y servicios públicos o privados concertados acreditados. Los ser-
vicios sociales para la promoción de la autonomía personal y de aten-
ción a la dependencia recogidos en el artículo 15 de la Ley de Depen-
dencia son los siguientes:
• Los servicios de prromción de las situaciones de dependencia y los de
promoción de la autonomía personal, que tienen como objetivo desa-
rrollar y mantener la capacidad personal de controlar, afrontar
y tomar decisiones acerca de cómo vivir de acuerdo con las nor-
mas y preferencias propias y a facilitar la ejecución de las activi-
dades básicas de la vida diaria'38 • En el elenco de este tipo de
senicios se encuentran: los de asesoramiento, orientación, asis-
tencia y formación en tecnologías de apoyo y adaptaciones que
contribuyan a facilitar la realización de las actividades de la vida
diaria39, los de habilitación, los de terapia ocupacional, así como
otros programas de intervención que se puedan establecer con
Ja misma finalidad.

38. A partir de ahora ABVD.

39. ,\partir de ahora AVD.

84
- - - - - - - - - f i l . La proterrión a la dRpendencia m Europa)' m España

• El senicio de Teleasistmcia da respuesta inmediata a sus usuarios

ante situaciones de emergencia, inseguridad, soledad y aisla-
miento mediante las nuevas tecnologías de la comunicación y
de Ja información y el apoyo de los medios personales necesa-
rios, con el objetivo último de permitir la permanencia de los
usuarios en su medio habilual. Puede ser complementario o in-
dependiente del servicio de ayuda a domicilio.
• La ayuda a domicilio está formada por el conjunto de actividades
que tienen lugar en el domicilio de las personas con dependen-
cia para atender sus AVD. La ayuda a domicilio es prestada por
entidades o empresas acreditadas y puede estar constituida por
actividades relacionadas directamente con la atención de las ne-
cesidades del hogar (limpieza, lavado, cocina, etc.) y los cuida-
dos personales.
• Los denominados Centros d.f Día y de Noche ofrecen atención inte-
gral durante el período diurno o nocturno a personas en situa-
ción de dependencia para mejorar o mantener el mayor nivel
posible de autonomía personal y apoyar a las familias o cuidado-
res. La perspectiva desde la que se aborda la atención es bioló-
gica, psicológica y social} cubre aspectos como el asesoramiento,
la prevención, la rehabilitación, la orientación para la promo-
ción de la autonomía, Ja habilitación o la atención asistencial y
personal. Existen cuatro tipos de Centros: de Día para mayores,
de Día para menores ele 65 años; de Día de atención especiali-
zada y de Noche.
• La Atenrión RPsidn1cial permite el cuidado integral y continuado
de carácter personal, social y sanitario, que se presta en centros
residenciales, públicos o acreditados, teniendo en cuenta la na-
turaleza de la dependencia, su grado y la intensidad de cuidados
que requiere una persona. Si tenemos en cuenta el espacio tem-
poral en el que se usa, existen dos tipos de atención residencial:
permanente o temporal. La atención permanente tiene lugar
cuando el centro es la residencia habitual de la persona y la
atención temporal cuando se atienden estancias puntuales de
convalecencias o durante las vacaciones, fines de semana y enfer-
medades o períodos de descanso de los cuidadores no profesio-
nales. Si tenemos en cuenta a qué población con discapacidad
va dirigida, existen dos tipos de atención residencial: las residen-
cias de personas mayores \ los centros de atención a personas

85
Dependencia y servicios sociales

en situación de dependencia, según el tipo de discapacidad que

tengan.
La red de centros está formadas por los que tienen carácter pú-
blico y dependen de las Comunidades Autónomas, las Entidades Loca-
les, los centros de referencia estatal para la promoción de la autonomía
personal y para la atención y cuidado de situaciones de dependencia 40,
además de los centros privados concertados acreditados, de acuerdo
con las normas que establece cada Comunidad autónoma y los centros
pertenecientes al tercer sector. En el caso de los centros y servicios
privados no concertados que prestan servicios para personas en situa-
ción de dependencia, tienen que contar obligatoriamente con la acre-
ditación de la Comunidad Autónoma en la que se instalen.
En cuanto a los denominados Centros para Personas con Discapacidad
son de ámbito provincial en los que se presta una atención básica a
personas con discapacidad mediante servicios de información, diagnós-
tico, valoración y calificación de las personas con discapacidad física,
intelectual o sensorial, elaboración de programas individuales de recu-
peración y tratamientos básicos en régimen de ambulatorio. También
realizan tratamientos de atención temprana e intervención psicológica
junto con tareas de formación ocupacional. Entre las actividades más
importantes de los Centros Personas con Discapacidad se encuentra Ja
evaluación de la discapacidad y la calificación del grado de discapaci-
dad, puesto que de la valoración depende en gran medida el tipo de
servicios de los que se puede disfrutar 41 .
1.1.2. Las prestaciones
El SAAD establece tres tipos de prestaciones económicas: la vincu-
lada a un servicio; para los cuidados en el entorno familiar y al apoyo
a cuidadores no profesionales y Ja de asistencia personal. La prestación
económica vinculada a un servicio es pe1iódica y se reconoce solamente
cuando no es posible el acceso a un servicio público o concertado de
atención y cuidado, en relación al grado de dependencia y de la capaci-
dad económica del beneficiario y según el acuerdo establecido enu-e
el Estado y cada Comunidad Autónoma. Es una prestación personal
vinculada a un servicio determinado.

40. Los Centros dr Referencia Estatal requieren un análisis pormenorizado en \~nud de

su papel estratégico dentro del SAAD }' por este motivo un poco más adelame los
analizaremos con mayor profundidad.
41. Para conocer más sobre los Grados de Discapacidad y los recursos a los que permite
acceder consultar: http://www.imserso.es/imserso_01/autonomia_personal_dependencia/
grado_discapncidad/índex.htm.

86
_ _ _ _ _ _ _ _ _ IIJ. La /Jrotrrrión a la dependencia en Eurv/Hl y en España

La prPslarión económica para ruidados Pn el enlomo familiar y apoyo a

cuidadores no profesionales permite mantener a la persona con discapaci-
dad en su entorno familiar) apoya a los cuidadores no profesionales.
Es una ayuda excepcional en el caso ele que la persona con discapaci-
dad esté siendo atendida por su cónyuge o sus parientes por consangui-
nidad, afinidad o adopción hasta el tercer grado de parentesco y lo
hayan hecho durante el período previo de un año de la fecha de la
solicitud, siempre y cuando se den condiciones adecuadas de conviven-
cia y de habitabilidad de la vivienda y así lo estabJe¿ca su Programa
lndhidual de Atención 12. También en materia de información y forma-
ción para los cuidadores no profesionales se establecen arndas 43 •
En cuanto a la prestación ffonómira de asistencia jJPrsonal. tiene como
objetivo la promoción de la autonomía de las personas en situación de
dependencia, independientemente del grado. Esta prestación trata de
contdbuir a la contratación de asistencia personal durante unas horas
para facilitar al beneficiario el acceso a la educación, al trabajo y a una
'ida más autónoma en el ejercicio de las ABVD.
1.2. La acreditación de los Centros)' los Profesionales
Unos senicios de calidad en materia de dependencia hacían im-
?rescindible la interYención del Estado con el objeto de homogeneizar-
los y establecer unos criterios mínimos de exigencia. Partiendo de esta
premisa, la Secretaría de Estado de Política Familiar y Atención a la
Dependencia y a la Discapacidad, aprobó la Resolución de 2 de diciem-
=>re de 2008, que constituye el Acuerdo del Consejo Territoiial del Sis-
:ema para la Autonomía y Atención a la Dependencia sobre criterios
comunes de acreditación para garantizar la calidad de los centros y
'ervicios del Sistema para la Autonomía Personal y Atención a Ja De-
pendencia. En este sentido es importante destacar que el SAAD está
compuesto por los centros y senicios públicos de las Comunidades Au-
tónomas (en Ceuta y Melilla por los Centros y Senicios del 1~1SERSO ),
las Entidades Locales, los centros de referencia estatal para Ja promo-
ción de la autonomía personal y para la atención y cuidado de situacio-
nes de dependencia, así como por los piiYados concertados debida-
men te acreditados. Por su parte, los servicios, centros y entidades priva-
dos pueden integrarse en la Red de servicios del SAAD siempre que
cuenten con \a correspondiente acreditación, que garanlila el derecho

42. Para rnnocer las condiciones rnmultar BOF núm. 185. 3 de ago,to de 2012, pg.
55657.
43. Para conocer más consultar BOE núm. 286. 27 de 110\iembre de 2009. pgo;. 100847-
10085 l.

87
Dependenrw )' servicios sociales

de las personas en situación de dependencia a recibir unos sen·icios de

calidad, puesto que implica el cumplimiento de unos requisitos y unos
estándares. La acreditación es una condición sine qua non para prestar
senicios a personas en situación de dependencia y que éstas puedan
recibir la prestación económica de carácter personal vinculada a Ja ad-
quisición de un servicio determinado. Por tanto, las Comunidades Au-
tónomas acreditarán a los centros, senicios y entidades a partir de unos
criterios comunes establecidos por el Consejo Territorial de Servicios
Socia.les y el SAAD. En las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla será
IMSERSO quien acredite.
En lo que se refiere al niYel de cualificación exigido a los profesio-
nales que trabajan en los ceneros y servicios del SAAD, la mencionada
Resolución de 2 de diciembre de 2008, establece la necesidad de profe-
sionalización de los recursos humanos de todo el sistema para garanti-
zar su calidad. El objetivo es que por medio de la formación profesio-
nal, la cualificación y los certificados profesionales acrediten la catego-
ría profesional correspondiente en el caso de no contar con estudios
uniYersita1;os. De este modo, para los Cuidadores o Gerocultores se
necesitan los siguientes niYeles: Título de Técnico en Cuidados Auxilia-
res de Enfermería; Título de Técnico de Atención a Personas en Situa-
ción de Dependencia y/o Cercificado de Profesionalidad, de Atención
Socio-sanitaria a Personas Dependientes en Instituciones Sociales. Para
los Asistentes Personales y Auxiliares de Ayuda a Domicilio se requieren
estos niveles: Título de Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería;
Título de Técnico en Atención a Personas en Situación de Dependen-
cia; Certificado de Profesionalidad, de Atención Socio-sanitaria a Perso-
nas Dependientes en Instituciones Sociales y/o Certificado de Profesio-
nalidad de Atención Socio-sanitaria a Personas en el domicilio.
1. 3. Portales asociados con la dependencia
La página Web Ser Cuidador' 1 va dirigido a las personas con disca-
pacidad y a sus familiares, como un recurso de ayuda. Sus objetivos son
de apoyo y asesoramiento; de sensibilización social sobre la discapaci-
dad y la dependencia y de prevención de Ja dependencia al promover
hábitos saludables en los cuidadores, en un contexto de interacción y
participación con los propios cuidadores. Este portal trata de facilitar
información que facilite a los cuidadores respuestas sobre los proble-
mas concretos que plantea el cuidado de personas con discapacidad,
cuando no es posible su autonomía.

44. Acceso libre: http://urww.serruidarlm.t1/.

88
,_ _ _ _ _ _ _ _ _ lll. La protección n la dependencia rn Europa )l en EsjJmia

El portal Ser Cuidador lo administran profesionales de Cruz Roja

Española especializados en los cuidados. la discapacidad y la dependen-
cia. Trata de utilizar la sinergia que Internet ofrece en cuanto a la
comunicación y difusión de información valiosa en materia de cuidado
y prevención. Es un proyecto que trata, al mismo tiempo, de utilizar las
nuevas tecnologías para el apoyo emocional de las personas cuidadoras
' llegar a profesionales o personas interesadas en el ámbito de los cui-
dados no profesionales, la discapacidad y la dependencia. Facilita infor-
mación sobre las personas cuidadoras, la tarea del cuidado, la discapaci-
dad y la dependencia, cómo afrontar las dificultades propias del cui-
dado, etc. Utiliza vídeos, documentación, espacios de opinión y, lo más
importante, existen espacios en los que interactúan los visitantes del
portal con los especialistas que lo mantienen. Las personas concretas a
:.lS que \'a dirigida esta página web son las personas cuidadoras de ma-
' ores, con discapacidad o enfermos crónicos o de larga duración; las
personas en situación de dependencia; las personas que quieren cono-
cer pautas de envejecimiento saludable y prevenir la dependencia y los
profesionales y personas interesadas en el campo de los cuidados, la
discapacidad y Ja dependencia.
Otro recurso que se puede encontrar en Internet e5 el Portal dP la
Dt>pendencia45 que recoge toda la información actualizada sobre depen-
dencia España y que también es mantenida por el SAAD.
2. Otros ser\'icios de ámbito estatal dirigidas a la dependencia
2.1. Las prestaciones económicas dirigidas a las personas con disca-
pacidad
2.1.1. En primer lugar. se encuentra la prestación no contributiva
de invalidez. El Estado garantiza, a través del régimen de la Seguridad
Social, protección frente a las contingencias y en las situaciones que
contempla la Ley General de la Seguridad Social. En concreto, la Pen-
sión no Contributiva de Im·alidez permite a todos los ciudadanos en
situación de im-alidez ven necesidad de prestación económica, asisten-
cia médico-farmacéutica gratuita y senicios sociales, independiente-
mente de si se ha realizado o no cotización. La gestión y reconoci-
miento de la Pensión No contributiva de Invalidez se realiza por las
Comunidades Autónomas con competencia en su gestión y por las Di-
recciones Territoriales del I~fSERSO de Ceuta y Melilla.
2.1.2. En segundo lugar, existen las prestaciones sociales y econó-
micas en base a la LISMI que se expusieron de un modo somero más

45. J\cce~o libre: http://wur111.dependencia.1111snso.es/dPfJendencia_Ol /ú1dex.ltt111.

89
Dependencia y servicios sociales

arriba. La Ley de Integración Social de los Minusválidos (LISMI) esta-

bleció un régimen especial de prestaciones económicas y técnicas para
proteger a las personas con discapacidad que no desarrollen actividad
laboral y, por tanto, no están dentro del sistema de la Seguridad Social.
Los ciudadanos españoles y nacionales de otros países con residencia
legal en España pueden beneficiarse de prestaciones como el Subsidio
de Movilidad y Compensación por Gastos de Transporte (SMGT) y de
la Asistencia Sanitaria y Prestación Farmacéutica (ASPF) siempre que
cumplan los requisitos que establece la ley. La gestión y el reconoci-
miento del derecho a estas prestaciones la realizan las Comunidades
Autónomas con competencia en su gestión y las Direcciones Territoria-
les del IMSERSO de Ceuta y Melilla.
2.1.3. En tercer lugar, de modo particular encontramos subvencio-
nes a personas con discapacidad residentes en Ceuta, Melilla y en los
centros estatales del IMSERSO. También disfrutan de estas subvencio-
nes las entidades y organizaciones no gubernamentales de atención de
personas con discapacidad, con ámbito de actuación circunscrito a di-
cho territorio y a las instituciones públicas de Ceuta y Melilla, para el
desa1Tollo de actividades y programas de atención a dicho colectivo.
2.2. Los Centros del Estado
2. 2. l. El Centro español de Subtitulado y A udiodescripcción (CESyA) .
Depende del Real Patronato sobre Discapacidad16 y nace con el objetivo
de, desde una perspectiva multidisciplinar, favorecer la accesibilidad en
el entorno de los medios audiovisuales, a través de servicios de subtitu-
lado y audiodescripcción. Entres sus actividades se encuentra la crea-
ción y gestión de una base de datos de material subtitulado y audioes-
C1ito, la coordinación de investigación y formación homologada y la
contribución en iniciativas de normalización, comunicación y sensibili-
zación social sobre accesibilidad audiovisual.
2.2.2. El Centro Español de Documentación sobre Discapacidad
(CEDD) 47 depende del Real Patronato sobre Discapacidad, cuenta con
46. El Real Patronato es un organismo amónomo, adscrito al Ministerio de Sanidad, Seni-
cios Sociales e Igualdad con un elenco de tareas relacionados con la prevención de
deficiencias, la rehabilitación y la inserción social de las personas con discapacidad,
con un papel importante para facilitar. en esos ámbitos, el intercambio}' la colabora-
ción entre las distintas Administraciones públicas, así como entre éstas }' el sector
pri\'ado, tanto en el plano nacional como en el internacional. También cuenta enlre
sus tareas con la de facilitar a organismos, entidades, especialistas y promotores en
materia de estudios, la investigación y el desarrollo de información, documentación
)'formación, así como emitir dictámenes técnicos y recomendaciones sobre materias
relacionadas con la discapacidad. Acceso libre: ht1p://11111rw. rpd.es/.
47. Acceso libre: http://wrino.cedd.net/es/.

90
- - - - -- - - - JI!. La protección a la dependencia m Europa )' en I::spaña

una biblioteca abierta al público especializada en todo tipo de biblio-

grafía (libros, revistas, etc.) de ámbito nacional e internacional en ma-
reria de discapacidad y política social relacionada, además de con una
'ideoteca. Por otro lado, gestiona }'distribuye las publicaciones de este
"rganismo entre entidades públicas } privadas, a profesionales o cual-
(1uier persona interesada en la discapacidad. Mediante convenio de co-
:.1boración este Centro es gestionado por la Fundación Eguía Careaga.
2.2.3. Los Centros /Jara mayores son un recurso dirigido al aloja-
~íen to temporal o permanente, con senicios y programas de interven-
,ión preparados para cubrir las necesidades de las personas objeto de
.ltención, dirigida a la consecución de una mejor calidad de vida y a la
promoción de su autonomía personal. Este recurso ofrece dos tipos de
..ervicios continuos desde las perspectivas biológica. psicológica y social:
;lásicos y especializados. Entre los básicos se encuentra la manutención,
:a asistencia en las ABVD y la atención social y sanitaria. Entre los servi-
rios especializados se encuentran la prevención, el asesoramiento y la
orientación para la promoción de la autonomía, la atención social, la
;1abilitación o atención asistencial ) personal, la atención médica, la
psicológica, Ja de enfermería, la terapia ocupacional y la rehabilitación
funcional.
Este servicio puede ser permanente cuando el centro residencial
'e comierte en residencia habitual o temporal, cuando da respuesta a
:lecesidades puntuales de conrnlecencia, Yacaciones. fines de semana,
enfermedades o períodos de descanso de los cuidadores no profesiona-
les. IMSERSO presta el servicio a u·avés de concierto de plazas residen-
ciales en instituciones püblicas o privadas en toda España y en su resi-
dencia mixta de mayores de Melilla.
Los beneficiarios deben cumplir una serie de requisitos: ser mayor
de 60 años; no padecer enfermedades infectocontagiosa o clínica que
requiera atención en un centro hospitalario; no padecer trastornos
mentales graves que alteren Ja comivencia en el centro, ni demencia
...enil a\'anzada que requiera tratamiento en un cenno psiquiátrico; no
haber sido sancionado con expulsión definith-a de un Centro Residen-
cia del IMSERSO; haber obtenido Ja puntuación que se exige en la
residencia solicitada; ser pensionista del sistema de Seguridad Social o
del sistema público de pensiones o rener derecho a las prestaciones
de senicios sociales del mismo; que el pensionista esté \'aJorado como
persona con discapacidad intelectual cuando se soliciten Centros espe-
cializados para personas con este tipo de discapacidad y el cónyuge o
pareja del beneficiario podrá adquirir la condición de residente en el

91
Dl'pmdmcia ) snvicios sociales

centro residencial aunque no hay alcanzado los 60 años. Sólo con carác-
ter excepcional, previo estudio pormenorizado del caso, se autorizará
el ingreso, como acompañante del beneficiario a familiares hasta del
segundo grado de consanguinidad, siempre que reúnan los requisitos
de no padecer enfermedad infecto contagiosa, enfermedad crónica en
estado terminal o enfermedad crónica que requiera atención impres-
cindible en centro hospitalario, no padecer trastornos mentales graves,
ni demencia senil avanzada que requiera atención imprescindible en
un centro psiquiátrico y acrediten dependencia respecto al beneficia-
rio. Para Ceuta y Melilla las personas en situación de dependencia, para
utilizar los servicios de atención residencial, deberán hacerlo en virtud
de una Programa Individual de Atención. Es decir, deberán cumplir los
requisitos de la Lry de Depmdencia.
En el caso de .Melilla existe un Centro específico, el denominado
Centro Polivalente de Servicios para Personas Mayores de Melilla que
depende de la Dirección Territorial de IMSERSO y puede considerarse
como la \ivienda habitual y definitiva de las personas que ingresan en
ella, con atención integrada las \·einticuatro horas del día, todos los
días del año.
Para centros concertados, las solicitudes se presentan en los Servi-
cios Centrales de IMSERSO, las Direcciones Territoriales y Centros de
I~1SERSO en Ceuta }' ~felilla; Ja Dirección General de la Ciudadanía
española en el Exterior, las Consejería Laborales de España en países
extranjeros, para españoles retornados y en Registros y Oficinas 18•
Cuando las personas son dependientes todo el proceso está sujeto a lo
que establece la Ley de Dependencia.
2.3. Senicios desde el Escado dirigidas a las personas con discapaci-
dad
2.3.l. El Servicio de Información sobre Discaparidad (SID) 49 consiste
en una página web para el establecimiento y el desa1 rollo de un sistema
de información de carácter estatal sobre discapacidad a traYés de Inter-
net, de acceso público, libre } gratuito. Este portal facilita información
sobre discapacidad y las políticas del gobierno y el Real Patronato so/Jre
Discapacidad. Su uso es de especial importancia para todas las personas
relacionadas con el ámbito de la discapacidad: para los profesionales
que las atienden; para in\'estigadores) docentes de unhersidades; para
responsables políticos, planificadores} gestores de diferentes Adminis-
48. Que aparecen en el a.38.4 dr Ja Ley 30/ 1992 de Régimen.Jurídico de las Aclmini~tra­
dones Pública\\ del Procedimiemo Administratirn Común.
49. Acceso libre: hlip://tid. usa/ ~s/dtfault.asp.1;,

92
- - - - - - - - - !!l. La protección a la dependencia nz Europa ) m España

traciones Públicas; para el movimiento asociativo y para las propias per-

~onas con discapacidad y sus familias. La información que el Sr>ruicio de
Información sobYP Discapacidad facilita está relacionado, sobro todo, con
Ja normativa de carácter estatal y autonómica, recursos sobre discapaci-
dad, prestaciones, ayudas, centros y senicios, cursos y congresos, orga-
nizaciones de discapacidad, bibliografía, noticias, estadísticas, etc. En
definitiva, toda la información posible que se pueda facilitar en esta
materia.
2.3.2. El Ob.~m;atorio Estatal de la Discapacidad (0ED) 5 centra su º
actividad en el estudio de datos sobre la discapacidad con carácter glo-
bal desde los puntos de vista territorial y conceptual y con carácter
transversal en cuanto a las facetas de la \ida de las personas con discapa-
cidad con las que trabaja. El OED es una herramienta técnica conse-
cuencia de la colaboración ele la Administración General del Estado
'Dirección General de Apoyo a la Discapacidad y Real Patronato sobre
Discapacidad) con !ajunta)' la Universidad de Extremadura, el Comité
Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) y la
Fundación Tutelar Extremadura. Sus objetiYOs explícitos son: detectar
fenómenos o aspectos emergentes en relación con la discapacidad y
realizar estudios e investigaciones prospectivas de cómo puede evolu-
cionar esta realidad social; analizar el impacto de las políticas en la
población de personas con discapacidad; fomentar el conocimiento y
el intercambio de información con otras instituciones nacionales e in-
ternacionales; conocer, analizar y difundir información sobre la situa-
ción general de las personas con discapacidad; promover y sensibilizar
-.obre los derechos de las personas con discapacidad y fomentar la igual-
dad de oportunidades. no discriminación y la accesibilidad universal;
detc•ctar. recopilar y difundir buenas prácticas e iniciativas recomenda-
bles en el ámbito de las políticas públicas y privadas de discapacidad;
analizar las medidas sobre situaciones de riesgo o exclusión social; cali-
dad de "ida de las familias y cualquier otra cuestión que afecte a los
derechos e intereses de las personas con discapacidad.
2.3.3. El Consl'jo Xacional de la Dúcapacida<Í' 1 es un órgano consul-
üvo ele carácter interministerial por medio del cual las organizaciones
representativas de personas con discapacidad y sus familiares participan
en Ja planificación, seguimiento y evaluación de las políticas que se
desarrollan en materia de discapacidad. Las funciones que cumple este
50. AtTeso libre: h1tp://www.obsmiatonodeladmapruuiad.es/.
.; l. S<' rige por t'I Real Decrrto J855/2009, de 4 dP diciembre, poi PI que se r!'gula el Consejo
Narional di' la D1srapacidad, BOE núm. 311, de 26 de diciembre de 2009, Ser. 1 pgs.
110403 \ ~~.

93
Dependencia )' seroicios sociales

organismo son el conocimiento y la presentación de iniciativas en rela-

ción con los fondos para programas de personas con discapacidad y los
criterios de distribución; la presentación de iniciativas y la formulación
de recomendaciones en relación con planes o programa de actuación;
la emisión de dictámenes e informes preceptivos y no vinculantes sobre
proyectos normativos y otras iniciativas relacionadas con el objeto del
Consejo que se sometan a su consideración, en especial en el desarrollo
de la normativa de igualdad de oportunidades, no discriminación y
accesibilidad universal; la promoción de principios y líneas básicas de
política integral para las personas con discapacidad en el ámbito de
la Administración General del Estado, incorporando el principio de
transversalidad; el impulso de actividades de innovación, formación,
investigación, ética y calidad en el ámbito de la discapacidad; la crea-
ción de un órgano de referencia de la Administración General del Es-
tado para la promoción, protección y seguimiento en España de los
instmmentos jurídicos internacionales en materia de derechos de las
personas con discapacidad incorporados a nuestro ordenamiento jurí-
dico; la promoción del desarrollo de acciones de recopilación, análisis,
elaboración y difusión de información; el conocimiento de políticas,
fondos y programas de la UE y de otras instancias internacionales y
recibir información sobre las posiciones y propuestas españolas en los
foros internacionales; cualquier otra función que, en el marco de sus
competencias, se le atribuya por alguna disposición legal o reglamenta-
ria. Este órgano cuenta con una Oficina Permanente Especializada, encar-
gada de promover la igualdad de oportunidades, no discriminación y
accesibilidad universal de las personas con discapacidad, que describi-
remos a continuación.
2.3.4. La Oficina Permanente Especializada (OPE) 52 , por tanto, de-
pende del Consf'.}o Nacional de la Discapacidad. Entre sus objetivos se en-
cuentra el fomento de la igualdad de oportunidades, la no discrimina-
ción y la accesibilidad universal de las personas con discapacidad. La
OPE es la encargada de recoger todas las quejas o denuncias y las con-
sultas de personas con discapacidad o instituciones asociadas que hayan
sido objeto de discriminación y/o no se hayan cumplido las obligacio-
nes de la Ley de Igualdad de Oportunidades, no Discriminación y Acce-
sibilidad Universal. Este organismo revisa las quejas, denuncias y con-
sultas, elabora expedientes y responde a las peticiones que le son dirigi-
das, aconsejando a personas e instituciones sobre la vía de actuación
más pertinente en cada ocasión. Todas estas actividades son puestas en

52. Acceso libre: h11p://ururw.ojici11ape. rnspsi.es/.

94
- - - - - - - - - f i l . La protección a la depend.encia en Europa y m Espaiia

conocimiento del Consejo l'\acional de la Discapacidad, proponiéndole

recomendaciones de actuación para preYenir o limitar las acciones y
omisiones consideradas discriminato1ias o que atentan conu·a la igual-
dad de oportunidades de las personas con discapacidad. En definitiva,
la Oficina Permanente Especializada constituye un mecanismo de con-
rrol de protección de los derechos de las personas con discapacidad.
En este sentido, cabe destacar que el Estado ha establecido otros
dos mecanismos de protección: un Sistnna Arbitral y una Unidad de In-
tracrimws _v Sanciones. El SislPma Arbitraf'3 se encarga de la resolución
extrajudicial de las quejas ,, reclamaciones en materia de igualdad de
oportunidades, no discriminación } accesibilidad por razón de discapa-
cidad, cuando sean constintth-as de derechos. Por su parte, la Unidad de
bifrarrione!. y Sancionei' 4 se encarga de dos tareas. Por un lado, sanciona
administrativamente cuando se vulneran los derechos de las personas
con discapacidad en los casos en los que se producen discriminaciones
directas o indirectas, acosos e incumplimiento de las exigencias de ac-
cesibilidad. Y, por otro lado, realiza ajustes para la consecución del
rnmplimiento de las medidas de acción positiva legalmente estableci-
das.
2.3.5. En materia de empleo podemos destacar que cualquier enfo-
que que tenga en cuenta la integración social y la igualdad de oportuni-
:lades de las personas con discapacidad considera la importancia de la
·:itegración laboral. La integración en el empleo está relacionada con
2 mtegración plena en la vicia cultural, económica y social, sin mencio-
r:.."tr el papel tan importante que juega en el desarrollo personal. Y toda
experiencia de investigación hasta el momento se1iala que las perso-
c.1' con discapacidad tienen un alto nivel de desempleo en relación
~recta con el aumento del nhel de severidad de la discapacidad. Por
':3llto, el pdncipal objeti\'o de las políticas de empleo para personas
ron discapacidad es su integración en el sistema general de trabajo y,
cuando no es posible, al menos en el sistema de trabajo protegido.
Las leyes que respaldan la promoción del empleo entre las perso-
~ con discapacidad aprobadas hasta el momento han promovido un
,tema de intermediación laboral, además del empleo con apoyo o la
:egulación de medidas de acción positiva en políticas activas de em-
:eo. como la reserva de puestos de trabajo, las subvenciones a la con-
Para conocer más consultar: http://wu.'1.1•.111Jpl.es/ ssi/ discaparidad/ protecrio111Jrrechos/ siste-
maA.rb1tral./1Jm.
- Para conocer más consultar: http://11'f1'f1•.11Hp~.e5/ssi/discapacidad/protemonDerechos/i11-
fmccio11t1Sanc10nes.htm.

95
Dependencia y servicios socia/,es

tratación de personas con discapacidad, las desgravaciones fiscales o las

bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social. Sucesivamente y
con carácter temporal se van aprobando estrategias globales que tienen
carácter de planes y programas de alcance nacional y que van dirigidas
a promover el empleo en personas con discapacidad teniendo en
cuenta su integración social, con calendarios específicos y medidas nor-
mativas, programáticas y presupuestarias. De forma general, las políti-
cas activas de empleo en forma de estos planes y programas consideran
personas con discapacidad a aquellas a quienes se les concede un grado
de discapacidad igual o superior al 33%.
Para hacernos una idea de las medidas concretas que se adoptan
en materia de empleo, podemos nombrar, por ejemplo, la Estrategia
Global de Acción para el empleo de personas con discapacidad 2008-
2012, que fue negociada y consensuada con los interlocutores sociales
y el CERMI, y consultada con las Comunidades Autónomas. Otro ejem-
plo es el Real Decreto 248/2009, de 27 de febrero 55 , por el que se
aprobó la oferta de empleo público para el año 2009, que establecía
en su artículo 5 que a las personas con discapacidad se les reservaría
un cupo no inferior al 7% de las vacantes para ser cubiertas entre perso-
nas con discapacidad, siempre que superaran los procesos selectivos y
acreditaran su discapacidad, así como la compatibilidad en el desem-
peño de las funciones, de modo que, progresivamente, se alcance el 2
por ciento de los efectivos totales en la Administración General del
Estado (ALEMÁN y RAMOS, 2009).
Otra medida que ha promovido la integración laboral de las perso-
nas con discapacidad en España son los Centros Especia/,es de Emp!,ecf 6 ,
que se incluyen dentro de los programas de apoyo la creación de em-
presas. Estos Centros establecen ayudas y subvenciones públicas desti-
nadas al fomento de la integración laboral de personas con discapaci-
dad. Son empresas cuyo objetivo es proporcionar a los trabajadores con
discapacidad un trabajo productivo remunerado según sus característi-
cas personales que facilite su integración laboral en el mercado de tra-
bajo general. Estos Centros pueden ser creados por las Administracio-
nes Públicas o en colaboración con organismos como Entidades, perso-
nas fisicas, jurídicas o comunidades de bienes con capacidad para ser
empresarios. Pueden ser públicos o privados, con o sin ánimo de lucro
(ALEMÁN y RAMOS, 2009).

55. BOE núm. 53, 3 de marzo de 2009, Sec. 1, pgs. 21605 y ss.
56. Real Decreto 469/ 2006 de 21 de abril. BOE núm. 96, de 22 de abril de 2006 por el
que se regulan las unidades de apoyo a la actividad profesional en el marco de los
servicios de ajuste personal y social de los Centros Especiales de Empleo.

96
- - - - - - - - 111. La protección a la dependencia en Eurüpa y en España

En el mercado de trabajo general el empleo con apoyo se refiere

al conjunto de acciones de orientación y acompañamiento individuali-
zado en el puesto de trabajo, prestadas por preparadores laborales es-
?ecializados con el objeto de permitir la adaptación social y laboral de
:rabajadores con discapacidad con dificultades especiales de inserción
~aboral, en empresas y en condiciones similares al resto de los trabaja-
dores que desempeñan puestos equivalentes (ALEMÁ.'1 y RAMOS, 2009).
La promoción del empleo en el mercado de trabajo general tiene
-orno destinatarios a los trabajadores con discapacidad inscritos en los
5ervicios Públicos de Empleo como demandantes de empleo no ocupa-
::ios, además de los trabajadores con discapacidad contratados por Cen-
·:os Especiales de Empleo, siempre que se encuentren en uno de estos
~:..ipuestos: personas con parálisis cerebral, personas con enfermedad
::iental o personas con discapacidad intelectual con un grado de minus-
-:alía reconocido igual o superior al 33%; personas con discapacidad
::sica o sensorial con un grado de minusvalía reconocido igual o supe-
:-:or al 65%. Los trabajadores son contratados por una empresa en el
a:ercado laboral abierto mediante contrato indefinido o de duración
~ínima de 6 meses. Las empresas que los contratan tienen derecho
· beneficios establecidos en normativa vigente sobre contratación de
_-abajadores con discapacidad (ALEMÁN y RAMOS, 2009).
En definitiva y como hemos señalado más arriba, en España se
aprueban medidas que promueven la autonomía personal a través de
t2 integración laboral de las personas con discapacidad en relación con
dos pilares: el empleo público y el mercado de trabajo general.
2.3.6. La Protetción patrimonial se basa en que en la actualidad mu-
c!;as personas con discapacidad sobreviven a sus padres como conse-
c:..:encia del aumento generalizado de la esperanza de vida y de la me-
pra socio-sanitaria. Al mismo tiempo, los padres de personas con disca-
pacidad sienten incertidumbre sobre el futuro de sus hijos, especial-
i::-.ente cuando éstos no pueden tomar decisiones por sí mismos. Por
unto, la gestión de ingresos y patrimonio que les permitan hacer frente
i sus necesidades es un tema importante para las personas con discapa-
c:dad y sus familiares. Desde 2009 existe una Ley de Protección Patrimonial
~ las personas con discapacidaá5 7 . Esta ley establece mecanismos para la

La Ley 41/2003, 18 di.' nO\~embre, BOE núm. 277, 19 noviembre 2003, pgs. 40852 y
'>S. de protección patrimonial de las personas con discapacidad modificó el Código
Civil, la Ley de Enjuiciamiento Civil y la ::-;ormativa Tributaria con el objetivo proteger
el patrimonio de personas con discapacidad. Posterionneme, la Ley 1/2009, BOE 73,
26 de marzo de 2009, pgs. 29137 y ss. contribuye a mejorarla en esta misma dirección
de protección.

97
Dependmria ,, servicios sociales

constitución y gestión de un patrimonio protegido para las personas

con discapacidad. Su objetho es atender las necesidades \itales de la
persona con discapacidad en cuyo interés se constituye, de modo que
determinados bienes quedan vinculados de modo expreso a esas necesi-
dades. Permite designar a las personas beneficiarias. los derechos, las
condiciones particulares y las ventajas fiscales que supone la constitu-
ción de dicho pat1imonio. Las personas con discapacidad a las que va
dirigida la protección patrimonial son aquellas con discapacidad inte-
lectual de grado igual o superior al 33% o con discapacidad física o
sensorial con grado igual o superior al 65%. El pat1imonio puede ser
constituido por la propia persona con cliscapacidad, los padres, los tuto-
res, los cuidadores o los guardado1·es de hecho de cualquier persona
con interés legítimo.
Los bienes } derechos que formarán parte del patrimonio prote-
gido se aíslan del resto del patrimonio personal del titular-beneficiario
Y quedan sometidos a un régimen particular de administración. Los
bienes pueden ser dinero, depósitos en cuentas corrientes, seguros,
rentas vitalicias, fincas urbanas o rústicas. útulos, acciones, deuda pú-
blica, obligaciones, etc. El pattimonio se constituye en escritura pública
ante Notario por Ja persona que lo propone y en ella se identifica al
beneficiario, los bienes que inicialmente se aportan y se delimitan las
normas que deben aplicarse para su administración, indicando quiénes
desempe1iarán la adminisu·ación cuando no puede ser efectuada por
la propia persona con discapacidad. El patrimonio así constituido goza
de reducciones o exenciones fiscales.
La Le} configura la creación de una Comisión dP ProtPrrión Patrimo-
niaE'8 cuya función básica es ser un órgano externo de apoyo, auxilio y
asesoramiento. Esta Comisión se constituye por representantes de la
Administración General y del movimiento asociativo de las personas
con discapacidad. Asesora al ~1inislerio Fiscal en l<L'I tareas de supeni-
sión de la administración del patrimonio protegido, realiza estuclios,
propone iniciati\'as a Ja Administración y facilila soluciones a consultas
sobre normas que incidan en la aplicación de Ja protección pattimo-
nial.
2.3.7. La Accesibilidad Vnivn-sal e integral en España alcanza a medi-
das referidas a muy diversas áreas, desde las meramente arquitectónicas
hasta las políticas o sociales. Implica que un entorno sea completa-
mente accesible e implica que una persona con discapacidad no en-

58. Rt·al Dent·to 1ii 200.t. BOE num. 32. 6 de frbn:ro 2004. pgs. 5059 ,. ~~.Y modificada
por Real Decreto 1853/ 2009, BOF núm. :m2, 16 diciembre 2009. pg. 106317.

98
_ _ _ _ _ _ _ _ _ JII. La jnvtmión a la dej;endencia en Europa)' en España

cuencre obstáculos y pueda mO\erse de forma autónoma v por tanto

'llS acthidades se lleven a cabo en un contexto de igualdad. La norma-
:h-a que regula la accesibilidad es la lr)• de igualdad de o/Jortunidades, no
1iscriminarión _v acresibilidad univn-sal, la ll)' de Dependnzcia y las normas
que las desarrollan. El desarrollo normativo en materia de dependencia
:1a permitido regular la accesibilidad en las telecomunicaciones y la
-.ociedad de la información; los espacios públicos urbanizados; las in-
'.raestructuras y la edificación; los transportes; los bienes y los servicios,
.1demás de las relaciones con las Administraciones Públicas;>9 .
De todos los Centros indicados a lo largo de este trabajo los que
más implicación tienen en la constitución de un enromo \ sociedad
unh·ersalmente accesibles son el CEAPAT, el CESyA, el Centro de lnter-
Mediación Telefónica y el Centro Nacional de Tecnologías de Accesibi-
lidad (CENTAC) 6 º.
2.3.8. Otro recurso con el que cuentan las personas con discapaci-
dad, sus familias y, sobre todo, las organizaciones que los representan,
.on las subvenciones directas a las organizaciones no gubernamenta/,es. Estas
'-ubvenciones se prestan para alcanzar actuaciones dirigidas a apoyar al
r:10\imiento asociatirn y fundario11al de las personas con discapacidad.
'e subvenciona su «mantenimiento v funcionamiento» facilitando me-
dios básicos para la consernción de sus objetivos e incluve la financia-
ción de gastos corrientes, aunque no puede ser utilizada para gastos de
imersión. La conrncatoria pública para la concesión de subvenciones
es anual, mediante orden ministerial.
2.3.9. El turismo y termalismo para las personas con discapacidad
39. Algunas ele las mt'didas y esrraregia' que han permirido el desarrollo rn materia de
accesibilidad \on las siguientes: conchciones de accesibilidad y no discriminación en
la~ relacione' con la Administración General del Estado; condiciones ck ane~ibilidad
~ no cli.,nimmación en medios de tramporte; condicione., de accesibilidad' no discri-
minación en la 'ociedad de la mfonnación: condiciones de accesibilidad' no discri-
minatión t.'ll espacio!. públicos' edificanones: procedimienro de rnto anesible: Le\'
por la qut.' 'e reconocen las lenguas dt• signos españolas ' se regulan lo' medios de
apoyo a Ja comunicación oral de la' personas sordas, con dhcapacidacl audith·a }'
sordo-ci<'gas; 1 Plan Nacional de .\cce-.ihilidad 2004-2012: etc. Se puede consulrar
información sobre todas estas medidas en: h11p://unvw.msps.Ps/sü/discapacidad/informa-
cio11/a((,i/n~/11for111acio11.htm.
60. El Centro Nacional de Tecnologfos de la Accesibilidad (CEKIAC) t•s una fundación
p1frada qut• no forma pane de la e'trucwra del Estado, pero <Jll<' recibe ayuda finan-
ciern poi .,11 parte así como de otra;, muchas entidades públicas ' prirndas. Es una
organi1ación cuyo objetirn es promoYer t•l desarrollo de las tecnología-. de accesibili-
dad en todm los ámbito<; po~ible~. con l'I fin último de facilitar la imegración "ocial.
Ja igualdad en el acceso a la\ Tecnología\ de la Sociedad d<· la Información '· en
definilÍ\'a. de mt>jorar la \ida de toda' las per..onas con discapacidad. dependientes'
la de .,us familias. Acceso libre: h1tp://w11~1·cmtaus/.

99
Dependencia y servicios sociales

también se convoca con carácter anual por parte de IMSERSO. Con-

siste en subvenciones destinadas a entidades de dedicación exclusiva o
habitual para personas con discapacidad, en régimen de concurrencia
competida y que actualiza en cada convocatoria los requisitos, las condi-
ciones y los presupuestos que se le asignan. Existen dos tipos de actua-
ciones: para el turismo o para el termalismo. Las actuaciones de tu-
rismo intentan facilitar la vida independiente y la integración social
de las personas con discapacidad mediante turnos en condiciones de
accesibilidad a bienes de ocio, cultura y naturaleza, así como al des-
canso de las familias que tienen a su cargo personas con discapacidad.
Las actuaciones de tennalismo van dirigidas a mejorar la calidad de
vida y la autonomía de las personas con discapacidad, mediante la reali-
zación de turnos para tratamientos balnearios, permitiendo su acceso
a bienes de salud. La dimensión cultural ha sido limitada por la UE
como consecuencia de las dificultades económicas que atraviesan Eu-
ropa y España. Sin embargo, España cuenta con la Estrategia integral
cultura para todos. Accesibilidad a la cultura para las pf>l"sonas ron discapaci-
daiÍ'1, que trata de mejorar la accesibilidad de las personas con discapa-
cidad a los espacios y actividades culturales.
2.3.10. Otro esfuerzo es el ap<ryo al dt>porte pamlímpiro. El Plan ADO
Paralímpico comenzó en 2005 con el propósito de facilitar a los depor-
tistas paralímpicos los medios materiales y humanos necesarios para el
desarrollo de la práctica deportiva en las mejores condiciones para las
Olimpiadas de Pekín (2008). Su financiación es mixta: pública y pri-
vada. En el período de cuatro años comprendido entre celebración de
olimpiada y la siguiente olimpiada se financia conseguir el mayor éxito
posible del deporte español de personas con discapacidad. Las ayudas
van destinadas a deportistas, entrenadores, técnicos, personal, material
deportivo adaptado, entrenamientos en Centros de Alto Rendimiento,
etc.
2.3.11. Sin embargo, son las Estrategias en materia de discapacidad
las que se traducen en medidas a más largo plazo, como la vigente
Estrategia Española sobre Discapacidad 2012-2020, aprobada tras la deci-
sión por parte de la UE de establecer la Estrategia Europea sobre Discapaci-
dad 2010-2020, descrita con anterioridad. Por tanto, cabe destacar que
a largo de esta década y hasta 2020 parte de los objetivos en España en
materia de discapacidad vendrán marcadas por el documento Estrategia
Espariola sobre Discapacidad 2012-2020, aprobado por el Consejo de Mi-
61. Acceso libr<>: http://www.msps.es/ssi/discapacidad/infonnacion/estrategi.aEsj>anolaCu.ltu-
ra.htm.

100
_________ llf. La protección a la d,ependencia en Europa y en España

cimos en 2011 y cuyo objetivo es ofrecer un marco y un~ guía para las
políticas sobre discapacidad desarrolladas en Espaúab2 . Este docu-
mento, editado por el Real Patronato sobre Discapacidad, se establece
como un elemento central para coordinar estrategias en materia de
políticas de discapacidad en nuestro país. Tras realizar un diagnóstico
de Ja situación en España su objetivo marco es participar del cumpli-
r.:iento de objetivos cuantificados relacionados con el mercado laboral,
a educación la pobreza y la exclusión social, previstos en la fütrategi.a
f uropea sobrt' Dilrajmcidad 2010-2020. Al mismo tiempo, busca perseverar
en las tradicionales metas de accesibilidad, mejora del conocimiento la
siruación vital, la participación, la igualdad de trato ) la no discrimina-
ción de las personas con discapacidad. Todos estos objetivos marcan
líneas estratégicas que deben inspirar todas las políticas y acciones pú-
blicas que incidan, aunque sea de modo tangencial, en los derechos y
tn la situación de las personas con discapacidad. Las medidas estratégi-
:as de la Estrategia Española sobre Discapacidad 2012-2020 se articulan
en dos planes de acción y en su ejecución participarán todas las admi-
:-.1straciones públicas.
2.3.12. Las Estrategias se desarrollan a través de Planes de Acción
¡x;ra las personas con discapacidad, que pueden considerarse como el con-
junto de medidas sucesivas que, a lo largo del tiempo, van estable-
ciendo las metas generales que promueven la igualdad y la no exclusión
con otras metas concretas de actuación. Por ejemplo, el 111 Plan de
.\cción para las Personas con Discapacidad6 s estableció estrategias en
dos áreas: los sistemas de protección social y políticas públicas en gene-
:al y Las personas con discapacidad, con especial énfasis en las mujeres.
Entre los principios que inspiraron a este plan se encontraban los clási-
ros de no discriminación; igualdad de oportunidades; participación e
integración; igualdad entre hombres y mujeres o accesibilidad universal
~ diseño para todos. Pero también encontramos algunos que trataron
de establecer nue\'os ámbitos concretos de actuación como la normali-
zación ; Ja vida independiente; la transversalidad; el diálogo civil o la
cooperación institucional. Se materializaron en áreas concretas como
el poder y la participación; la educación y la cultura; el empleo; la
salud, los abusos y Ja violencia, la protección social y jurídica; la infor-
mación, la comunicación y la cooperación institucional.

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5. ANEXO
DOCUMENTOS DEL CONSEJO DE EUROPA RELACIONADOS CON
LA DISCAPACIDAD

CONVENCIONES Y CARTAS
Convención Europea de Derechos Humanos (ECHR) (1950)
En esta Convención se recoge un listado de derechos. En materia
de discapacidad caben señalar los derechos de libertad (artículo64 5),
un jLúcio jusro (a.6), no sufrir tortura o tratamiento inhumano degra-
dante (a.3) que han dado Jugar a legislación en materia de discapaci-
dad mental y de compromiso civil de las personas con discapacidad. El
artículo 5.1, por ejemplo, se refiere al trato especial de las personas
con enfermedades mentales en caso de detención legal. Protocolos adi-
cionales como el 12 (1999), han permitido contemplar la discapacidad
como un aspecto a considerar en la plena ciudadanía. El 1 (1952),
establece como derecho (a.2) «a ninguna persona se le negará el dere-
cho a la educación. En el ejercicio de cualquier función asumida con
relación a la educación y la enseñanza, el estado respetará el derecho
de los padres de asegurar dicha educación y enseñanza de acuerdo con
sus propias convicciones religiosas y filosóficas».
Carta Social Europea (1961) y Carta Social Revisada (1996) 65
La Carta Social Europea (1961) establece una serie de principios,
de los cuales la mayoría afectan de modo directo o indirecto a la disca-
64. A partir de ahora a.
65. Convención del Consejo de Europa núm. 35 (1961); mím. 158 (1994) y núm. 163
(1996).

104
_________ lll. La prolf'cción a la dependPncia m Europa y m Espmia

pacidad, como los derechos a obtener un salario mediante una profe-

sión remunerada (principio 1); a condiciones laborales justas (princi-
pio 2); a una adecuada formación profesional (principio 10); a benefi-
ciarse de medidas que permiten al individuo disfrutar del mejor nivel
posible de salud (principio 11) o a beneficiarse de los servicios sociales
1 principio 14). En concreto, a las personas con discapacidades se las

menciona en los artículos 9 y 10. O el principio 15 y el artículo 15, que

se aplican específicamente en el caso de personas discapacitadas.
Durante los años 90 aparecen nuevas democracias en Europa que
necesitan un mayor énfasis en la materialización de estos derechos en
la vida de los ciudadanos con discapacidad }' su derecho al uso de los
;.enicios sociaJes. En 1996 se re\isa la Carra Social Europea66 y el princi-
pio 15 determina el derecho a la independencia, a la integración social
)'a la participación en la vida de la comunidad.
Carta Social Europea sobre Deporte para Todos: Personas Discapa-
citadas (1986)
El deporte es considerado por el Consejo de Europa como un
elemento de cohesión social. En 1975 determinó que cada individuo
debería tener derecho a participar en él}· en 1981, se referirá de forma
e~pecífica a las personas con discapacidad en la Resolución en el De-
porte para Personas Impedidas (81 / 5). Esta resolución consideró al
ceporte un mecanismo para prepararse para la vida, restablecer y man-
tener la salud o rehabilitar las funciones motoras. Y lo reconoce como
un mecanismo de educación, rehabilitación e integración social. Y, pau-
latinamente, promovía tomar medidas para facilitar la accesibilidad a
bs instalaciones deportivas o la incorporación de las organizaciones no
gubernamentales relacionadas con la discapacidad en los organismos
ce decisión relacionados con la educación física y el deporte.
Los anteriores trabajos dieron lugar a la aprobación en 1986 de la
Carta Europea de Deporte para Todos: Personas con Discapacidad (R
56) 18). La carta recoge, en su primera parte, recomendaciones para
to~ Estados Miembros dirigidas a la no discriminación de las personas
con discapacidad en el deporte. Y establece, en su segunda parte, accio-
ne~ dirigidas a los organismos deportivos, para colaborar con los Esta-
dos en la integración de las personas con discapacidad y para que reco-
nocieran legítimamente su aspiración a estar en la élite deportiva.
En 1999 se adoptó la Recomendación «el Papel del Deporte en

Re\i~ion de la Carta Social Europea. Comención del Consejo de Europa nüm. 262
(1996).

105
Dependencia y servicios sociales

una Mayor Cohesión Social » (R 99, 9), que incita a los Estados Miem-
bros a adoptar políticas globales y de integración en el deporte para
todos y destaca entre los grupos de excluidos a los discapacitados. Al
referirse a los discapacitados insiste en la adaptación de las instalacio-
nes deportivas para facilitar el acceso y el transporte hacia las instalacio-
nes; desarrollar proyectos diseñados para los discapacitados con el obje-
tivo de estimular la autoconfianza en sus habilidades físicas y programas
que les hagan conscientes de los beneficios físicos, psicológicos y socia-
les del deporte, así como promover la incorporación de los discapacita-
dos al mundo del deporte.
Convención de la Protección de los Derechos Humanos y la Digni-
dad del Ser Humano con respecto a la Aplicación de la Biología y la
Medicina. Convención de Biomedicina y Derechos Humanos (1997) 67
La importancia de esta Convención para la discapacidad se basa
en el reconocimiento de que los datos que arroja la ciencia se pueden
utilizar como un mecanismo de determinismo social y en que el ser
humano es vulnerable y por tanto está expuesto a muchos riesgos. Po-
nía de manifiesto como las personas con discapacidad, en base a las
estructuras de poder y responsabilidad que ofrece la medicina se en-
contraban fuera de las decisiones que les afectaban. A partir de esta
Convención se pone de manifiesto la necesidad de proteger los dere-
chos e intereses de las personas vulnerables, intentando establecer lími-
tes que salvaguarden la dignidad y el valor inherente en todos los seres
humanos.

Convención para la Prevención de la Tortura y del Trato Inhu-

mano y Degradante (CPT) (1987)
La prohibición expresa de tortura aparece recogida en la Conven-
ción Europea de Derechos Humanos (1950) (a.3). Este aspecto cubre
a personas con discapacidad que son privadas de libertad por las autori-
dades. La Convención para la Prevención de la Tortura y del Trato
Inhumano y Degradante impulsó la elaboración de informes detallados
sobre los servicios médicos, los cuidados psiquiátricos en las prisiones
y dio mayor importancia al papel de las organizaciones no guberna-
mentales en la transmisión de información sobre todo lo relacionado
con personas con discapacidad que se encuentran privados de libertad
bajo la supervisión de los poderes públicos.
Convención de la Protección de las Minorías Nacionales (1995)

67. Convención del Consejo de Europa núm. 164 (1997) .

106
_ _ _ _ _ _ _ _ _ III. La protección a la dependencia en Europa y en España

La Convención de la Protección de las Minorías Nacionales ( 1995)

e-tableció un instrumento legal de presión referido a la protección de
minorías en todo el mundo. Defiende la igualdad de oportunidades
para todos, cuestión que afecta a los discapacitados. Establece el princi-
pio de no discriminación y su esencia legal es convergente con el con-
cepto amplio de igualdad que promueve la defensa de los derechos
para las personas con discapacidad, al dejarse abierta la definición de
minoría nacional. Por ejemplo, afecta a las personas con discapacidades
auditivas que tratan de alcanzar el estatus de minoría lingüística y que
·:en en el artículo 10 un espacio legal para sus reivindicaciones. Esto se
rraduce en que Finlandia, por ejemplo, incluye de forma indirecta a
las personas con discapacidad auditiva en sus informes sobre minorías
nacionales.

RECOMENDACIONES Y RESOLUCIONES
Las recomendaciones y las resoluciones del Consejo de Europa
tienen la función de orientar a los Estados Miembros en la elaboración
de políticas convergentes en cualquier materia. A continuación se expo-
n en las que afectan a la discapacidad.
Recomendación sobre la Protección Legal de las Personas con De-
-órdenes Mentales Situados como Pacientes Involuntarios [R (83) 2] y
-us revisiones posteriores
Un grupo de expertos elaboró la Recomendación R (83) 2 en
1983, que recoge aspectos relacionados con la legislación y las normas
administrativas que afectan a los enfermos mentales y su confina-
miento, a como se veían atacados sus derechos cuando se producía
pérdida involuntaria de la libertad. En 1994 se convocó a un grupo de
expertos (Working Party on Psychiatry and Human Rights) para la revisión
de la Recomendación (83) 2, que dio lugar a la R 1235, de 1994 y en
2000 a un libro blanco68 , que revisaba los avances médicos y legales.
Recomendación a los Estados miembros sobre la elaboración de
políticas unificadas de integración de las personas con discapacidad [R
92) 6]
Esta primera Recomendación (R 92 6, de 1992) ejemplifica el in-
tento de aplicar la igualdad de oportunidades y el principio de no dis-
criminación en el seno de los países europeos. Su precursor fue la
Resolución AP (84), de 1984, más orientada a los servicios sociales y

68. Acceso libre: http://www.coe.int/t/dg3/healthbioethic/activities/08_psychiatry_and_human_

rights_en/dirjur% 282000 %292whitepaper.pdf [Recuperado 20 octubre 2012].

107
Dependencia y servicios sociales

cuyo artículo 3 preconizaba «una política coherente para la rehabilita-

ción de los discapacitados» 69 .
La Recomendación de 1992, R (92) 6, insiste en la necesidad de
elaborar políticas dirigidas a las personas con discapacidad con el obje-
tivo de prevenir o eliminar la discapacidad, su empeoramiento y ate-
nuar sus consecuencias; garantizar la participación plena y activa en la
vida de la comunidad y potenciar la vida independiente de las personas
con discapacidad de acuerdo con sus propios intereses. En definitiva,
recomendaba a los gobiernos nacionales el desarrollo de políticas inte-
grales considerando las fases del proceso de integración y diversas áreas
como la prevención y educación sanitaria; la identificación y el diagnós-
tico; el tratamiento y las ayudas terapéuticas; la educación; la forma-
ción; el empleo; la integración social y el entorno; la protección; la
formación de personal, la información y las estadísticas e investigación.
Además reconocía que «la falta de protección de los derechos de los
ciudadanos con discapacidad y de la mejora de sus oportunidades cons-
tituye una violación de la dignidad humana».
Este documento estableció los principios generales para la rehabili-
tación e integración de las personas con discapacidad. Y delimitó pun-
tos de referencia en los ámbitos tanto internacionales como nacionales,
modificando incluso legislaciones nacionales de los Estados europeos.
La Recomendación se revisa con regularidad a través de informes sobre
el estado de la cuestión, con el objeto de evaluar logros y deficiencias
en las actuaciones nacionales (ALEMÁN y RAMos, 2010).

Resolución sobre la evaluación de la capacitación profesional de

las personas con discapacidad [AP (95) 3]
Esta Resolución, referida a aspectos de capacidad profesional de
las personas con discapacidad buscaba modificar el enfoque habitual
de sus habilidades y el modo de evaluarlas, que sólo venia teniendo en
cuanta las necesidades laborales específicas y no las capacidades de las
personas. Los cambios de enfoque están relacionados, por ejemplo,
con que para trabajar como personal administrativo, no existe ningún
inconveniente en ir en una silla de ruedas, sino que son necesarias
otras capacidades con las que alguien con problemas de movilidad
puede contar.
Esta Resolución añadió dos cuestiones importantes. Por un lado,
la necesidad de que las personas en situación de dependencia formaran

69. Consejo de Ministros, 17 de septiembre de 1984.

108
- - - - - - - - - 111. La protección a la dependencia en Europa y en España

parte de los análisis y las evaluaciones para transformar los enfoques.

Por otro lado, que la evaluación de las capacidades profesionales se
basase en la entonces denominada Clasificación Internacional de Defi-
ciencias, Discapacidades y Minusvallías (CIDDM), publicada por la
OMS en 1980. En definitiva, promovía para las personas con discapaci-
dad el establecimiento del mayor número de medidas posibles de parti-
cipación social, económica y desarrollo de su independencia (ALEMÁN
v RAMOS, 2010).

Recomendación R (98) 3 sobre el Acceso a una Educación Supe-

rior
Entre 1993 y 1996 el Consejo de Europea llevó a cabo un proyecto
de investigación sobre el acceso a la Educación Superior en los Estados
~1iembros. Los resultados se presentaron en la Conferencia de 1996 y
culminó en la Recomendación R (98) 3. Recoge la igualdad de acceso
\ oportunidades. El artículo 3 se refiere a las formas de discriminación
\ específicamente a las personas con discapacidad al plantear, por ejem-
plo, que los Estados Miembros «consideren la necesidad de que Ja ley
:ubraye la discriminación en Ja educación superior con motivos [... ] de
discapacidad». Y trata específicamente la discapacidad en el artículo 5.3
al referirse al progreso del estudiante.

Recomendación R (99) 4 sobre los Principios que Conciernen la

Protección Legal de los Adultos no Capaces
Otro de los aspectos que el Consejo de Europa consideró necesario
replantear en materia de discapacidad ha sido el tratamiento de los
conocidos corno adultos no capaces, invisibles a la sociedad porque
quedan en el ámbito familiar más estrecho. A partir de un informe
pormenorizado el Consejo de Europa llegó a la Recomendación R (99)
4 en el que instauró la personalidad legal a la que asocia una responsa-
bilidad gradual (por medio de niveles) que reconoce la competencia o
mcompetencia que puede ostentar una persona en virtud de su disca-
pacidad.
Resolución sobre la introducción de los principios del Diseño Uni-
,·ersal en los currículo de todas las profesiones que trabajan en la cons-
trucción [AP (2001) 1]
Resuelve la introducción de los principios de Diseño Universal.
Buscaba promover el derecho de todas las personas con discapacidad
a la plena participación en la vida de la comunidad y el derecho de
acceso al entorno. Propuso el establecimiento de medidas a favor de

109
Dependencia y servicios sociales

las personas con discapacidades para garantizar la plena ciudadanía, la

igualdad de oportunidades, la vida independiente y la participación
activa en todos los ámbitos de la vida social.
Y, para implementar estas medidas, era necesario establecer políti-
cas desde los Estados miembros para eliminar y evitar la creación de
obstáculos. Estas políticas debían incluir la educación y la formación de
todos los agentes implicados en el proceso de eliminación de barreras
arquitectónicas, incluyendo en los currículos de las profesiones relacio-
nadas con la construcción el concepto de diseño universal, para eliminar
los obstáculos en edificios, transportes, etc. Y que permitiera la movili-
dad y la participación de todos los ciudadanos, incluidos los que tienen
discapacidad, en la vida económica, social, cultural y de ocio y tiempo
libre.
En esta Resolución aparecía, por tanto, el concepto diseño universal,
definido como una «estrategia cuyo objetivo es el diseño y la creación
de entornos y productos accesibles, comprensibles, así como utilizables
por todo el mundo, del modo lo más independiente y natural posible,
sin la necesidad de diseñar soluciones con diseño de adaptación ». Este
concepto afecta no sólo al entorno construido, sino de modo integral
a las comunicaciones u otros bienes y servicios (ALEMÁN y RAMos, 2010).
El concepto se asimila a los de «accesibilidad integral », «diseño
para todos» o «diseño inclusivo ». El término «todos» implica que po-
drán usarlo las personas de todas las edades, características físicas , capa-
cidades o discapacidades. «Independiente» implica la capacidad de uti-
lizar algo sin depender de la ayuda externa; «natural » significa que el
acceso se percibe como normal y posible y «entorno construido » hace
referencia a todos los edificios, el tráfico, los lugares y espacios abiertos
al público (Consejo de Europa, 20 lOb).

Resolución sobre la capacidad integradora de las nuevas tecnolo-

gías para alcanzar la plena ciudadanía de las personas con discapacidad
[AP (2001) 3]
Introdujo el uso de las nuevas tecnologías como mecanismo para
la plena ciudadanía de las personas con discapacidad. Los países debían
introducir medidas y planes de acción para que, de un modo especí-
fico, las personas con discapacidad se beneficiaran de las oportunida-
des de las nuevas tecnologías, evitando el riesgo de exclusión. Todos
los planes de actuación dirigidos a las nuevas tecnologías debían garan-
tizar el acceso y las necesidades específicas de las personas con limita-
ciones funcionales (ALEMÁN y RAMOS, 2010).

110
_________ !JI. La protección a la dependencia en Euro-pa y en España

Las medidas tenían que permitir que las personas de todas las eda-
des y habilidades pudieran tener la mayor autonomía posible. Los prin-
cipios de las políticas nacionales debían ser la integración, el diseño
para todos y la participación de los usuarios, materializado en que las
nuevas tecnologías deben seguir los principios secundarios como serían
-er disponibles, accesibles, de uso sencillo, asequibles, adecuados y
atractivos, adaptables y compatibles y que la población conociera su
existencia (Consejo de Europa, 2010c).
Recomendación 1592 sobre la inclusión social plena de las perso-
nas con discapacidad [AP (2003)]
En 2003 el Consejo de Europa aprueba esta Recomendación 1592
titulada Hacia una inclusión social púma de las personas con discapacidad.
Ese mismo año es declarado el Año Europeo de las Personas con Discapaci-
dad estableciendo así una plataforma desde la que modificar las actitu-
des del conjunto de la sociedad hacia las personas con discapacidad y
sus derechos mediante una mayor sensibilización de los responsables
políticos y la promoción de una implicación más activa de las organiza-
ciones europeas, los gobiernos de cada Estado, los agentes sociales, los
medios de comunicación y los distintos grupos de defensa y organiza-
ciones no gubernamentales.
El Consejo de Europea recomienda a los países miembros impli-
carse activamente en la adopción de las Resoluciones aprobadas hasta
el momento sobre discapacidad en el ámbito nacional, especialmente
dirigidos a promover la inclusión social de las personas con discapaci-
dad; establecer cuotas mínimas de trabajadores con discapacidad en las
empresas y la administración pública; establecer ventajas de tipo fiscal
para las empresas que contraten a personas con discapacidad; revisar
los cursos de formación profesional especializados para personas con
discapacidad coordinándolos con los puestos de trabajo disponibles;
establecer empleos que cumplan la legislación vigente en materia de
discapacidad o dar mayor estatus a las organizaciones no gubernamen-
rales.
Resolución para la protección contra el abuso ejercido hacia las
personas con discapacidad [AP (2005) 1)
Esta indicación del Consejo de Europa se elaboró con el objetivo
de eliminar los abusos dirigidos contra los niños y adultos con discapa-
cidades. El concepto abuso se definió como «todo acto u omisión que
da lugar a una violación de los derechos humanos, libertades civiles,
integridad física y mental, dignidad o bienestar general de una persona

111
Dependencia y servicios sociales

vulnerable, ya sea de forma intencional o por negligencia, incluyendo

la violencia sexual o financiera los cuales van contra el consentimiento
o son deliberadamente para explotar a una persona» (ALEMAf< y RAMos,
2010).
Las principales formas de abuso que recoge el Consejo de Europa
en esta Resolución son físicas, sexuales, psicológicas, ciertas interven-
ciones que violan la integridad de las personas, abusos financieros, ac-
tuaciones negligentes o violencia institucional. La violencia o abusos
físicos incluyen los castigos corporales, el encarcelamiento (incluyendo
estar encerrado en el hogar sin poder salir), el mal uso o la sobre
medicación, los experimentos médicos o la participación en investiga-
ción invasiva sin consentimiento y la detención ilegal de pacientes psi-
quiátricos. Los abusos y la explotación sexual se relacionan con la viola-
ción, la agresión sexual, el acoso, la exposición desnuda y la obligación
de participar en pornografía o prostitución. Las amenazas y los daños
psicológicos a los que se refiere el Consejo de Europa están relaciona-
dos con el abuso verbal, el aislamiento, el rechazo, la intimidación, el
acoso, la humillación o la amenaza de castigo o abandono, el chantaje
emocional, la arbitrariedad en el trato, la negación de la condición de
adulto que infantiliza a las personas con discapacidad y la negación de
la individualidad, la sexualidad, la educación, la formación, el ocio y
el deporte. Los abusos financieros, incluidos el fraude y el robo y la
apropiación de pertenencias personales, el dinero o los bienes son
otros modelos de abuso además del abandono, la privación física o la
emocional. El Consejo de Europa reconocía que algunos programas
educativos y terapéuticos también se podían convertir en intervencio-
nes abusivas. La violencia institucional en relación con el espacio físico,
el nivel de higiene, el espacio, la rigidez del sistema, los profesionales,
los programas de atención y el régimen de visitas son otros modos de
abuso reconocidos en esta Resolución como modos de violencia a erra-
dicar (ALEMÁN y RAMOS, 2010 y Consejo de Europa, 2010d).

Recomendación de Plan de Acción para promover los derechos y

la participación social de las personas con discapacidad: por la mejora
de la calidad de vida de las personas con discapacidad en Europa 2006-
2015 [Rec (2006) 5]
Es la conocida como Disability Action Plan para promover los dere-
chos y la participación plena, mejorando la calidad de vida de las perso-
nas con discapacidad en Europa para el período 2006-2015. Su objeto
es traducir los objetivos del Consejo de Europa en materia de derechos
humanos, no discriminación, igualdad de oportunidades, plena duda-

112
- - - - - -- - - 111. La protección a la dependencia en Europa y en España

danía y participación de las personas con discapacidad en un marco de

política europea en materia de discapacidad.
Considera necesario establecer las líneas estratégicas para diseñar,
ajustar, reorientar e implementar planes adecuados, programas y estra-
·egias innovadoras que los países adoptarían para facilitar la vida de las
personas con discapacidad. El modo de conseguirlo sería por medio de
e te Plan de Acción de la Discapacidad prestando servicio y asistencia a
.os Estados europeos en forma de recomendaciones, asesoramiento de
expertos e información.
Su alcance es amplio, buscando abarcar las áreas clave de la vida
de las personas con discapacidad. Las áreas clave se recogen en varias
.íneas de acción que delimitan los objetivos y las acciones concretos que
deben aplicar los Estados europeos: participación en la vida política y
?ública; participación en la vida cultural; información y comunicación;
educación; empleo, orientación y formación profesional; espacios cons-
rruidos (edificios, espacios públicos, etc.); transporte; vida en comuni-
dad; asistencia sanitaria; rehabilitación, protección social; protección
_urídica; protección contra la violencia y el abuso; investigación y desa-
:-Tollo y sensibilización.
Para ello los principios fundamentales del Plan son la no discrimi-
:iación; la igualdad de oportunidades; la participación plena en la so-
ciedad de todas las personas con discapacidad; el respeto de la diferen-
Cla y la aceptación de la discapacidad como parte de la diversidad hu-
~ ana; la dignidad y la autonomía individual, incluida la libertad de
·ornar decisiones propias; la igualdad entre hombres y mujeres y la
participación de las personas con discapacidad en todas las decisiones
que afectan a sus vidas, tanto a nivel individual como a nivel de la
·ociedad a través de las organizaciones que las representan (ALEMÁN y
R.Ai\<IOS, 2010 y Consejo de Europa, 2010e).

Resolución para lograr la plena participación a través del Diseño

Cniversal [AP (2007) 3]
Su lema es «el logro de la plena participación por medio del Di-
·eño Universal ». El Consejo de Europa vuelve al concepto Diseño Univer-
al para referirse a una estrategia cuyo objetivo es realizar el diseño
de entornos, productos y sistemas de comunicación, tecnología de la
información y servicios accesibles y comprensibles utilizables por todos
los ciudadanos de un modo independiente y natural, sin la necesidad
de soluciones que requieran adaptación para las personas con discapa-
cidad.

11 3
Dependencia y servicios sociales

El diseño debe estar centrado en el usuario, mediante un enfoque

integral y con el objetivo de satisfacer las necesidades de las personas
con discapacidad, independientemente de los cambios que puedan te-
ner lugar a lo largo de sus vidas. Es decir, el Diseño Universal no se
refiere solamente a la accesibilidad en los edificios sino a la planifica-
ción de numerosos aspectos de la sociedad (transportes, tecnología,
etc.) (Consejo de Europa, 2010f).
Resolución sobre la educación y la inclusión social de los niños y
jóvenes con autismo [AP (2007) 4]
La Resolución se refiere exclusivamente a la educación y la inclu-
sión social de niños y jóvenes con trastornos de tipo autista. Esta Resolu-
ción reconoce las dificultades específicas de las personas con autismo
y sus familias para integrarse en la sociedad. En este sentido, la Resolu-
ción reconoce que la inclusión depende del reconocimiento social de
las necesidades específicas de las personas con autismo, que en muchos
casos son diferentes de las necesidades de otro tipo de discapacidades
y que, por tanto, requieren una atención concreta.
Las indicaciones a los Estados europeos van dirigidas a la adopción
de legislación y políticas que proporcionen estructuras que mitiguen
los efectos del autismo y para facilitar la integración social, mejorar las
condiciones de vida y promover el desarrollo y la independencia de las
personas con este trastorno. De acuerdo con las directrices del Consejo
de Europa y la Convención de la ONU sobre los Derechos de las Perso- ·
nas con Discapacidad, los Estados europeos deben garantizar la educa-
ción, el bienestar social y otras políticas públicas que no discriminen,
sino que incluyan a las personas con discapacidad, también las que
padecen desórdenes de autismo. Para ello se debe promocionar en
cada Estado la creación de mecanismos de identificación y diagnóstico,
evaluación individual, conciencia pública y formación para los familia-
res y profesionales. Sin olvidar el apoyo a la igualdad de oportunidades
de educación, formación y apoyo para la inclusión social (Consejo de
Europa, 2010g).

Recomendaciones y Líneas Estratégicas (2008) para promover la

inclusión de los niños con discapacidad en la comunidad, eliminar su
institucionalización y ayudar a las familias a cuidarlos en su hogar
En 2008, el Comité para la Rehabilitación e Integración de las
Personas con Discapacidad del Consejo de Europa elaboró un elenco
de Recomendaciones y directrices con el objeto de promover la vida
de los niños con discapacidad en la sociedad y ayudar a las familias para

114
_________ III. La protección a la dependencia en Europa y en España

cuidar en el propio hogar a los hijos con discapacidad. Las estrategias a

-eguir incluyen cuatro pilares básicos: la prevención de la institucionali-
zación, buscando soluciones alternativas; la prevención para que las
estancias en instituciones a corto plazo no se conviertan en estancias a
largo plazo; la desinstitucionalización de los que encuentran en institu-
ciones en la actualidad y la creación de servicios comunitarios para dar
respuesta a las necesidades de los niños con discapacidad.
El propio Consejo de Europa comprende que la desinstitucionali-
zación es un proceso a largo plazo que requiere medidas políticas, pla-
nificación estratégica y coordinación de las administraciones nacional,
autonómica y local. En un primer momento es necesario ir ofreciendo
-ervicios de calidad basados en la comunidad, al mismo tiempo que se
~ª abandonando la inversión en instituciones tradicionales. Entre las
medidas que plantea el Consejo de Europa se encuentran un buen
enfoque en el anuncio y el diagnóstico de una enfermedad que puede
dar lugar a discapacidades; los programas de ayuda mutua para los
padres; el fomento de la conciliación de la vida laboral y profesional; la
prestación de servicios como apoyo psicosocial a las familias, financiero,
educativo, pedagógico, etc.; la consideración especial de las necesida-
des individuales de los niños y sus familias; las medidas accesibles para
permitir el descanso de los familiares; la continuidad de los servicios y
la planificación de las transiciones (infancia-adolescencia, preescolar-
e cuela y hacia la edad adulta) además de la promoción de la participa-
ción activa de las familias (Consejo de Europa, 2010h).
Recomendación sobre envejecimiento y discapacidad en el siglo
XXI: escenarios sostenibles para lograr mayor calidad de vida e inclu-
-ión social [CM/ Rec (2009)6]
El Comité de Ministros sobre el envejecimiento y la discapacidad
en el siglo XXI abordó el análisis de una sociedad sostenible con mayor
calidad de vida y niveles de inclusión. Esta Recomendación diferen-
ciaba entre dos tipos de personas mayores con discapacidad. Por un
lado, las denominadas ageing peofJ/,e with disabilities, que se refiere a las
personas que han vivido la mayor parte de su vida, incluso desde su
nacimiento, con alguna discapacidad. Por otro lado, existen las llama-
das older peofJ/,e with disabilities que son aquellas personas que padecen
discapacidades generalmente como consecuencia del envejecimiento.
A partir del documento Enhancing rights and inclusion of ageing peo-
p!,e with disabilities and older peofJ/,e with disabilities: a EurofJean perspective, el
Consejo de Europa elaboró líneas de actuación y servicios a desarrollar
dirigidos a ambos tipos de personas mayores con discapacidades. Los

115
Dependencia y servicios socia/,es

principales marcos considerados fueron los sistemas: legal, financiero,

de participación y de actuación. El sistema legal hacía e pedal referen-
cia a la promoción de la autonomía y a la vida independiente, la mejora
de la calidad de los servicios y garantizar u acce o en igualdad de
condiciones a los servicios sociales y la protección jurídica. El sistema
financiero debería regular los derechos y la financiación de los servi-
cios, la diversificación de las fuentes de financiación y el desafío que
suponen las limitaciones de recursos financieros. Otro aspecto desta-
cado fue la promoción de la participación en la planificación y ejecu-
ción de políticas, programas y servicios.
Desde el sistema de participación hay que tener en cuenta dos
aspectos: el marco operacional y el marco individual. El marco opera-
cional se relaciona con una gama de medidas y servicios para promover
la autonomía y la independencia de las personas con discapacidad. Por
su parte, el marco individual favorece la toma de medidas destinadas a
preparar a las personas con discapacidad para el cambio y la transición,
la evaluación de necesidades y la planificación de los servicios, garanti-
zando el derecho a ser informados y consultados sobre todo aquello
que les afecte (Consejo de Europa, 2010i).
Recomendación sobre la consecución de la plena participación
por medio del Diseño Universal [CM/Rec (2009)8]
La Recomendación 8 de 2009 retoma una vez más la participación
plena a través del Diseño Universal. El concepto está dotado del mismo
contenido que el establecido en las Resoluciones (2001) 1 y (2007) 3.
Es decir, el objetivo es que todos los productos, la tecnología y las solu-
ciones arquitectónicas den respuesta a los usuarios, incluyendo a las
personas con discapacidad. Por lo tanto, el diseño universal debe ser
parte integrada de las políticas y la planificación en todos los aspectos
de la sociedad.
En lo que se refiere a las orientaciones que el Consejo de Europa
daba a los gobiernos, estos deberían asumir el diseño universal como
una estrategia que promueva ejercer la ciudadanía mediante la promo-
ción de una vida plena para todas las personas, también las que sufren
discapacidad. Para ello las indicaciones son seguir el informe Achieving
full participation through Universal Design, elaborado por la Comisión de
Expertos en Diseño Universal y Accesibilidad.
Teniendo en cuenta que, tal y como aparece en la Recomendación
Rec (2006) 5, se espera un crecimiento de la población con discapaci-
dad debido entre otros motivos al aumento de la esperanza de vida, los

116
- - - - - - - - fil. La protección a la dependencia en Europa y en España

gobiernos deben poner en práctica medidas dirigidas a integrar a las

personas con discapacidad mediante la promoción de su participación
en la vida pública (empleo, participación política, etc.) y en la promo-
ción de su inclusión social dándoles mayor capacidad de control y elec-
ción sobre sus vidas.
Hasta el momento, plantea esta Recomendación, se ha demostrado
la utilidad del Diseño Universal para afrontar situaciones ligadas a la
dependencia, dando lugar a su mayor participación en la vida pública.
Generalmente ha sido el sector público el que ha promocionado esa
participación, mientras que el sector privado es el que mayores inversio-
nes ha realizado en materia de avance tecnológico. Las áreas de actua-
ción concretas tanto para el sector público como el privado en materias
de Diseño Universal y accesibilidad serían: la construcción, la informa-
ción, la tecnología de la información y la comunicación, los sistemas
de redes, los transportes, los servicios, el turismo, los bienes y servicios,
la información, el empleo y la educación.
Sin embargo, el Consejo de Europa reconoce las dificultades de
desarrollar e implementar estas estrategias si no se desarrollan sistemas
de incentivos, incluidos los económicos, para los sectores tanto público
como privado. Las medidas concretas deben regular tanto el mercado
como la legislación específica y deben ser asignadas a personas estraté-
gicas en las organizaciones con el fin de conseguir su implementación
real (Consejo de Europa, 2010j).
Recomendación sobre la educación y la inclusión social de niños
jóvenes con autismo [CM/Rec (2009)9]
Retomando la Resolución ResAP (2007) 4, esta Recomendación
hace hincapié en la educación y la inclusión social de los niños y jóve-
nes con autismo. Además de las líneas establecidas en la Resolución de
2007, este documento desarrolla algunos planteamientos para promo-
\'er la educación y la inclusión social de las personas con este tipo de
discapacidad. Entre las principales medidas propuestas se encuentran:
la elaboración de un marco jurídico que estructure servicios específicos
que garanticen el diagnóstico, la evaluación y la educación; el sector
público debe prestar servicios específicos a las personas que sufran esta
limitación y a sus familias; la promoción del diagnóstico precoz del
autismo y su educación, analizando en cada caso las necesidades y forta-
lezas de cada individuo; las familias deben estar informadas y participar
en todas las etapas de identificación, diagnóstico, evaluación y educa-
ción; además, las familias deben recibir ayuda para mantener a sus hijos
en el propio hogar; la formación continua de los padres y el apoyo con

117
Dependencia y servicios sociales

especialistas para hacer frente a los trastornos en el comportamiento de

sus hijos, además de poner en contacto entre sí a los padres afectados.
Por otra parte, el Consejo propone que tanto los políticos como
los encargados de las decisiones desde las administraciones estén for-
mados y conozcan realmente cuales son los trastornos asociados al au-
tismo; las personas con autismo deben tener un plan personalizado y
revisado con periodicidad que incluya y planifique su educación, el
apoyo que necesita y su ocio, teniendo siempre en cuenta las transicio-
nes en el sistema educativo, a la edad adulta y en el mercado laboral;
la educación que reciben las personas con autismo debe impartirse en
los centros ordinarios siempre que sea posible, con el objeto de promo-
ver su inclusión social; las opciones de escolarización no deben ser
rígidas, sino que deben adaptarse a sus necesidades, siempre con el
objetivo último de integración social; deben establecerse sistemas de
evaluación interna y externa de los sistemas educativos y de servicios;
todos los problemas de la persona con autismo deben se considerados
en el proceso de diagnóstico y evaluación; la educación de los niños y
jóvenes con autismo debe incluir afrontar los problemas de salud men-
tal como la depresión o la ansiedad, consecuencia del propio autismo
y se debe promover la investigación en los sistemas educativo, sanitario
y de servicios que las personas con autismo utilizan, con el objetivo de
conocer, prever y proponer soluciones a los problemas que se planteen
(Consejo de Europa, 2010k).

Recomendación sobre la eliminación de la institucionalización y

promoción de la inclusión social de los niños con discapacidades [CM/
Rec (2010)2]
La prevención de la exclusión social es uno de los objetivos trasver-
sales en todas las Recomendaciones y Resoluciones del Consejo de Eu-
ropa. En esta Recomendación las medidas tratan de paliar las conse-
cuencias de exclusión a largo plazo de los niños que actualmente pade-
cen alguna discapacidad. Las medidas establecidas pasan por reconocer
principios básicos establecidos en los instrumentos jurídicos internacio-
nales: que todos los niños, incluidos los que tienen discapacidad, tienen
derecho a la vida familiar, la educación, la salud, la asistencia social y
la formación profesional; a menos que existan circunstancias excepcio-
nales, todos los niños con discapacidad deben vivir con su propia fami-
lia; los padres tienen la responsabilidad de criarlos y promover su desa-
rrollo, eligiendo cómo satisfacer las necesidades e intereses de sus hijos;
para cualquier medida que se adopte, el interés del niño es prioritario
sobre cualquier otra consideración; cuando una familia o servicio no

118
_ _ _ _ _ _ _ _ _ JI!. La protección a la dependencia en Eumpa y en España

actúe en interés del niño o aparezcan abusos, los organismos públicos

deben asegurarle sus necesidades e intereses incluso con cuidadores
externos, pero manteniendo los lazos familiares; cada Estado es el res-
ponsable de apoyar a las familias para que puedan criar a los hijos con
discapacidades en el hogar, creando las condiciones necesarias para
implementar la conciliación de la vida laboral y familiar. Para materiali-
zar estas medidas, se deben crear y financiar servicios adaptados a las
necesidades de los niños con discapacidades y sus familias (Consejo de
Europa, 20101).

119
 Capítulo IV

Integración de la atención a la dependencia en

los sistemas públicos de protección social
JOSÉ MARÍA ALONSO SECO

UMARIO: A. RESUMEN. B. CONTENIDO. l. Introducción. 2. Integración de la atención

a la dependencia en el sistema de protección social: perspectiva internacional.
2.1. La Organización de las Naciones Unidas (ONU). 2.1.1. La Asamblea
General. 2.1.2. La Organización Mundial de la Salud (OMS). 2.2. La
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
2.3. El Consejo de Europa. 2.4. La Unión Europea. 3. Integración de la
atención a la dependencia en el sistema de protección social español: perspectiva
global. 3.1. La Constitución de 1978. 3.2. La Renovación del Pacto de
Toledo y el Acuerdo entre el Gobierno, CEOE, Cepyme y CC.00. como
antecedentes. 3.2.1. La Renovación del Pacto de Toledo. 3.2.2. El
Acuerdo entre el Gobierno, CEOE, Cepyme y CC.00. 3.3. La Ley 39/
2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y
Atención a las personas en situación de dependencia. 4. Integración de la
atención a la dependencia en el Sistema Nacional de Salud español. 5. Integra-
ción de la atención a la dependencia en el Sistema español de Segttridad Social.
5.1. Prestaciones económicas de atención a la dependencia en el istcma
de la Seguridad Social. 5.1.1. Pensión contributiva de gran invalidez.
5.1.2. Prestaciones económicas no contributivas de la Seguridad Social.
5.2. Prestaciones de servicios de atención a la dependencia en el i tema
de la Seguridad Social. 5.2.1. El Servicio Social de Recuperación y Reha-
bilitación de Minusválidos Físicos y Psíquicos. 5.2.2. El Servicio Social de
Asistencia a los Ancianos. 5.2.3. Proyección de los servicios social s de la
Seguridad Social. 6. Integración de la atención a la dependencia en el sistema
de servicios socia/,es. 7. Conclusiones. 8. Bibliografía.

A. RESUMEN
Este capítulo se dedica a tratar cómo la atención a la dependencia
ha ido tomando carta de naturaleza en los sistemas de protección so-
cial. En efecto, la dependencia ya no es sólo una situación sociológica

121
Dependencia y servicios sociales

en la que se encuentran determinadas personas que, a causa de sus

limitaciones orgánico-funcionales, necesitan del concurso de tercera
persona para la realización de las actividades de su vida diaria, sino una
situación que debe ser objeto de protección social, al igual que lo son
las necesidades de educación, de asistencia sanitaria, de pensiones pú-
blicas, de servicios sociales. La atención a la dependencia no ha surgido
de improviso en nuestro sistema público de protección social, sino que
ha constituido un devenir jalonado por distintos hitos, tanto en el ám-
bito internacional, europeo, como nacional y, dentro de este último,
en los distintos sectores de la salud, la seguridad social y los servicios
sociales. Por lo mismo, se analizará en este capítulo cómo la atención
a la dependencia ha ido tomando posiciones firmes en los ámbitos
antes citados, sin perjuicio de un mayor desglose en temas posteriores.

B. CONTENIDO

l. INTRODUCCIÓN
En los capítulos anteriores se ha descrito qué se entiende por de-
pendencia, las distintas nociones utilizadas para delimitar su contenido
y extensión conceptual, población a la que afecta y cómo se trata de
un fenómeno característico de la sociedad actual a causa de diversas
variables; entre ellas, y como más importante, el cambio en la situación
demográfica y de la esperanza de vida.
En todos los momentos de la historia han existido personas que,
por razones asociadas a sus limitaciones físicas, sensoriales, intelectuales
o mentales, han necesitado de otras para la realización de los actos más
corrientes de la vida. No obstante lo anterior, recibían los cuidados
que precisaban en el ámbito familiar, y sólo hasta época relativamente
reciente los poderes públicos han establecido políticas dirigidas a su
atención adecuada. No debe sorprender que esto haya sucedido así,
porque, en definitiva, los sistemas públicos de protección social deben
construirse partiendo del análisis continuo de la realidad social exis-
tente en cada momento.
Después de haber expuesto en el capítulo I los factores sociológi-
cos, demográficos y sanitarios, entre otros, relativos a la dependencia
funcional, en este capítulo y los siguientes vamos a hacer un somero
análisis sobre cómo la atención a las situaciones de dependencia se ha
ido integrado progresivamente a los instrumentos del Estado de bienes-
tar, en forma de instituciones jurídicas.

122
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ IV. Integración de la atención a la dependencia ...

A efectos metodológicos se divide la exposición en cinco aparta-

dos, referidos, respectivamente, al ámbito internacional, al ámbito na-
cional en su conjunto, al sistema público de seguridad social, al sanita-
rio, y al de servicios sociales.

2. INTEGRACIÓN DE 1A ATENCIÓN A 1A DEPENDENCIA EN EL

SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL: PERSPECTIVA INTERNA-
CIONAL
Como síntesis de este apartado, puede afirmarse que la atención a
la dependencia es de aparición tardía en los textos internacionales. Así
como la salud y la seguridad social han sido objeto de numerosos conve-
nios internacionales, e incluso los servicios sociales y la lucha contra la
exclusión social han recibido tratamiento en recomendaciones, resolu-
ciones y planes de actuación, la atención a la dependencia ha tardado
algo más en aparecer. Llega a finales del siglo XX, precedida de legisla-
ciones nacionales específicas; en éstas bajo las denominaciones de aten-
ción a la dependencia y cuidados de larga duración.

2.1. La Organización de las Naciones Unidas (ONU)

En el ámbito de la ONU han nacido distintos instrumentos norma-
tivos del más alto rango, en los cuales se reconocen a las personas
derechos sociales, como son los de salud y bienestar, seguridad social,
asistencia médica, servicios sociales y otros similares, todos los cuales
guardan alguna afinidad con el derecho de la persona en situación de
dependencia a recibir los cuidados que precise. Sin embargo, la men-
ción explícita a la atención a la dependencia se encontrará en instru-
mentos o documentos posteriores a la promulgación de las grandes
Declaraciones (Declaración Universal de los Derechos Humanos, etc.),
relacionados, por lo general, con la atención a personas mayores o
personas con discapacidad.
2.1.1. La Asamblea General
Por lo que se refiere a las personas mayores, la ONU celebró en
Viena, en 1982, la Primera Asamblea Mundial del Envejecimiento, de donde
surgió el Plan de Acción Internacional de Viena sobre el Envejeci-
miento. Aunque este Plan se refiere, de forma prioritaria, a la promo-
ción de un envejecimiento activo y útil para la comunidad (Recomen-
dación 30), en alguna de sus partes alude a los cuidados que, en ocasio-
nes, precisa la persona mayor: «Los cuidados tendentes a compensar
las incapacidades, reeducar las funciones restantes, aliviar el dolor,
mantener la lucidez, el bienestar y la dignidad de las personas afectadas

123
Dependencia y servicios sociales

y que les ayuden a reorientar sus esperanzas y proyectos, sobre todo

en las personas de edad, son tan importantes como los tendentes a la
curación» (Recomendación 1ª).
En 1991 se aprueba el documento Principios de las Naciones Unidas
en favor de las personas de edad, desarrollo al Plan de Acción Internacio-
nal de Viena antes citado. Insiste en la necesidad de participación de
las personas mayores para conseguir el envejecimiento activo que tanto
ha preconizado, pero también en los cuidados que requieren. Afirma,
al respecto, que «las personas de edad deberán tener acceso a servicios
sociales y jurídicos que les aseguren mayores niveles de autonomía,
protección y cuidado» (núm. 12).
En el año 2002 tuvo lugar, en Madrid, la Segunda Asambl,ea Mundial
del Envejecimiento; resultado de ella fue la Declaración Política y el Plan
de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento. Esta De-
claración marcó un punto de inflexión en lo que se refiere a atención
de la dependencia; no en vano habían avanzado ya los años. Los proble-
mas demográficos -el llamado envejecimiento del envejecimiento- no
sólo afectaban a los sistemas de sanidad y de pensiones, como repetida-
mente se venía afirmando hasta el momento, sino que se hacían preci-
sos los cuidados sanitarios de larga duración y servicios sociales que aten-
dieran de forma específica las situaciones de dependencia. Por ello,
aunque esta Declaración sigue insistiendo en la necesidad de un enveje-
cimiento activo y saludable, ya se habla en ella de la dependencia. Entre
otros, contiene el siguiente objetivo: «Reducción de los efectos acumu-
lativos de los factores que aumentan el riesgo de sufrir enfermedades
y, por consiguiente, la posible dependencia en la vejez» (núm. 66).
Con respecto a las personas con discapacidad, es de mención obli-
gada la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y
Protocolo Facultativo, de 13 de diciembre de 2006, suscrita por España e
incorporada a nuestro ordenamiento jurídico. Se insiste en ella, como
es habitual en los textos normativos sobre personas con discapacidad,
en el fomento de las acciones que procuren su independencia y autono-
mía, pero también se alude a prestaciones relacionadas con la depen-
dencia. En el artículo 19, que lleva por título «Derecho a vivir de forma
independiente y a ser incluido en la comunidad», se establece, como
obligación de los Estados firmantes, que «las personas con discapacidad
tengan acceso a una variedad de servicios de asistencia domiciliaria,
residenciales y otros servicios de apoyo de la comunidad, incluida la
asistencia personal que sea necesaria para facilitar su existencia». Esta
asistencia personal guarda correspondencia con la prestación econó-

124
- - - - - - - - - - - - IV. Integración de la atención a la dependencia ...

mica de asistencia personal implantada por nuestra Ley 39/2006, de

14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención
a las personas en situación de dependencia.
2.1.2. La Organización Mundial de la Salud (OMS)
Ha de citarse necesariamente esta organización por la importancia
que tienen sus Recomendaciones. Su línea de acción prioritaria ha
ido, en lo que respecta a las personas mayores, la promoción de un
envejecimiento activo y saludable y el mayor grado posible de salud y
bienestar para los ciudadanos de edad avanzada; pero también pro-
pugna el establecimiento de programas sanitarios que reconozcan y
atiendan los derechos y las necesidades amplias en materia de salud,
-ervicios sociales y desarrollo de los hombres y las mujeres de edad
avanzada, prestando especial atención a quienes padecen discapacida-
des (véase la Recomendación EB115.R7, de 22 de enero de 2005).
En un documento posterior, la Resolución EUR/RC56/R2, de
2006, Mejorar la salud. Estrategia europea contra las enfermedades no transmi-
ib/,es: prevención y lucha, cuando ya la dependencia se encuentra incor-
porada a varios sistemas nacionales de protección social, introduce ex-
plícitamente la noción de dependencia, al afirmar que las familias y las
·ociedades deben soportar una mayor carga debido, entre otras causas,
al aumento de los gastos de salud, a la disminución de ingresos y al
cuidado de las personas dependientes (n ° 15), y propugna la creación de
redes de servicios y servicios de proximidad para ofrecer cuidados de
calidad a las personas dependientes (núm. 62).
Asimismo, es importante mencionar que, si bien la OMS no ha
definido explícitamente el término «dependencia», ha contribuido en
gran manera a su delimitación conceptual, mediante los sucesivos estu-
dios y documentos en los que ha analizado la significación y alcance
de conceptos afines, tales como «discapacidad», «deficiencia», «limita-
ciones de la actividad», «restricciones de la participación», y especial-
mente el de cuidados de larga duración (long-terme care), a los que define
como «el sistema de actividades llevadas a cabo por cuidadores informa-
les (familia, amigos o vecinos) o profesionales (servicios sanitarios y
ociales), o ambos, para garantizar que una persona que no pueda va-
lerse por sí misma mantenga la mejor calidad de vida posible, de
acuerdo con sus preferencias individuales, con el mayor grado posible
de independencia, autonomía, participación, realización personal y
dignidad humana». (OMS y Milbank Memorial Fund, 2000:6). Por
tanto, los cuidados de larga duración incluyen ambos sistemas de
apoyo: informal y formal, estos últimos pueden incluir una arn plia

125
Dependencia y servicios sociales

gama de servicios comunitarios (p.ej., salud pública, atención primaria,

atención domiciliaria, servicios de rehabilitación y cuidados paliativos)
así como asistencia institucional en residencias y centros de cuidados
paliativos asistidos. También se refiere a tratamientos para detener o
retrasar el curso de la enfermedad y la discapacidad (OMS, 2002:83).
Puede decirse, por lo mismo, que la incorporación de la depen-
dencia a los sistemas de protección social ha venido, en el ámbito inter-
nacional , muy de la mano de la OMS. No ha dejado de insistir en la
necesidad de implementar continuamente dichos cuidados, tal como
queda reflejado en el reciente documento Salud 2020, en el que, des-
pués de manifestar que existen desigualdades entre los países en distin-
tos aspectos sanitarios, entre ellos el referido a los cuidados de larga
duración, propugna la necesidad de fomentar estos cuidados mediante
una buena formación de equipos multiprofesionales (OMS, 2012: núm.
40).

2.2. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

(OCDE)
Esta organización internacional, que agrupa a países desarrollados,
elabora documentos y estudios relativos a múltiples temas, entre los
que destacan la salud, los asuntos sociales y el bienestar social. Y, dentro
de estos últimos, el referido a los cuidados de larga duración. En el docu-
mento Políticas para un mundo solidario: balances nacionales. 2005 afirmó
que el cambio de la estructura demográfica, así como la incapacidad
de las familias para cuidar a las personas mayores dependientes, hacen
necesaria la intervención imperativa de los poderes públicos, de forma
que la puesta en funcionamiento de servicios de cuidados de larga du-
ración para las personas mayores dependientes, así como la mejora en
la calidad de los establecimientos existentes, han llegado a ser grave
preocupación y una de las prioridades de los responsables de la política
social (OCDE, 2005: núm. 406).
Define los cuidados de larga duración, de forma genérica, como
la «atención a las personas que necesitan ayuda en muchas facetas de
la vida durante un período de tiempo prolongado». Incluyen tanto ser-
vicios sanitarios como de asistencia social. Por lo que se refiere a estos
últimos, y al igual que la OMS, los delimita como «la ayuda que se
presta a la persona en el desarrollo de las actividades de la vida diaria
(AVD) , como bañarse, vestirse, acostarse, levantarse y similares, las cua-
les a menudo son realizadas por familiares, amigos y cuidadores de baja
cualificación o enfermeras». Pueden proporcionarse en el hogar o en
entornos institucionales, por proveedores públicos o privados, con o

126
- - - - - - - - - - - - I V Integración de la atención a la dependencia ...

sin fines de lucro. La gestión y financiación de los sistemas de cuidados

de larga duración pueden estar centralizadas en un ministerio, normal-
mente el de salud o el de asuntos sociales, compartidas o descentraliza-
das (en casi un tercio de los países de la OCDE se encuentran descen-
rralizadas) (OCDE, 20lla: 39).
Progresivamente ha ido haciendo más extensiva la noción de cui-
dados de larga duración, sobre la que fundamenta este organismo la
atención a la dependencia, tanto en su vertiente sanitaria como social.
_.\sí, en el documento Panorama de la Salud 2011. Indicadores OCDE, los
cuidados de larga duración incluyen la atención médica que reciben
los pacientes con problemas crónicos, los cuidados paliativos, los cuida-
dos de enfermería, la ayuda para el cuidado personal en actividades de
la vida diaria (AVD), la asistencia para actividades instrumentales de la
'ida diaria (AIVD), como hacer compras, preparación de alimentos,
manejo de las finanzas personales, servicios de limpieza del hogar, y
adaptaciones en el hogar para hacerlo accesible; se incluyen también
las prestaciones monetarias que se pagan a los prestadores de los servi-
cios. Dichos cuidados se reciben tanto en el hogar como en institucio-
nes. Concede singular importancia a los cuidadores informa/,es, a los que
define como «personas que proporcionan asistencia en las actividades
básicas de la vida diaria (AVD) al menos una hora por semana». Tam-
bién se ocupa de modo especial de los profesiona/,es de cuidados de larga
1.uración, que son «trabajadores por cuenta ajena que ofrecen la aten-
ción en el hogar o en instituciones distintas a los hospitales»; pueden
-er enfermeras o enfermeros cualificados, o trabajadores de otras cate-
o-orías que presten asistencia en las actividades de la vida diaria y otras
de apoyo personal (OCDE, 20llb:l68-177). Sobre los anteriores aspec-
ros ofrece diversos indicadores de todos los países de la OCDE; se refle-
jan en el Cuadro I, a modo de ejemplo, el número de personas mayores
de 65 años que reciben cuidados de larga duración en el hogar o en
instituciones.

127
Depmdencia y seroicios sociales

CUADRO 1

Porcentaje de población de 6S y más afies que reciben cuidados de larga duración, 2009
25..-~~--'-~--'-~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

FUENTE: OCDE, Panorama de la Salud 2011, p. 169

Como los responsables políticos de los países de la OCDE están

preocupados por los resultados, la eficacia y la calidad de los sistemas
de cuidados de larga duración, esta organización ha diseñado un pro-
yecto para los años 2011-2012, en colaboración con la Comisión Euro-
pea, cuyo objeto es examinar las iniciativas y prácticas de que se dispo-
nen y ofrecer sugerencias para desarrollar políticas sobre la calidad y
la satisfacción del usuario en la atención a largo plazo. Dicho proyecto
se centra en tres elementos principales: a) cómo controlar la calidad;
b) cómo regular la calidad de los cuidados de larga duración; y c) cómo
establecer políticas para abordar las deficiencias de calidad, incluida la
formación de los cuidadores y trabajadores de cuidados de larga dura-
ción. El resultado del proyecto será un informe analítico comparativo,
cuya publicación está prevista para 2013.

2.3. El Consejo de Europa

El Consejo de Europa, que agrupa en su seno a la mayor parte de
los países europeos, desempeña una importante función en la defensa
de los derechos humanos. Ejerce, al efecto, funciones legislativas y juris-
diccionales. Entre las primeras deben destacarse los Convenios, las Re-
soluciones y las Recomendaciones. En lo que se refiere a nuestra mate-
ria vamos a destacar tres documentos.

128
____________ IV. Integración de la atención a la dependencia ...

En primer lugar el Protocolo Adicional de la Carta Social Europea, he-

cho en Estrasburgo el 5 de mayo de 1988. Su artículo 4º se refiere al
Derecho de las personas de edad avanzada a una protección social».
En él las Partes firmantes, y España es una de ellas, se comprometen
a adoptar medidas para que las personas de edad avanzada puedan
permanecer el mayor tiempo posible como miembros de pleno dere-
cho de la sociedad, elijan libremente su modo de vida y lleven una
existencia independiente en su medio habitual todo el tiempo que de-
_een y sea posible. Pero no se olvida de quienes han de vivir en institu-
~i ones; para ellos establece que se les ha de «garantizar una ayuda ade-
cuada, respetando su vida privada y la participación en la determina-
ción de las condiciones de vida en la institución » (artículo 4.3). Este
:exto ha sido incorporado a la Carta Social Europea Revisada de 1996
artículo 23). No e tamos, ciertamente, ante un texto normativo que
:e refiera de modo explícito a las personas dependientes, pero ya existe
na consideración de ayuda a quienes residen en instituciones sociales,
o cuales generalmente son dependientes.
Otro documento, sin lugar a dudas el más conocido en el ámbito inter-
acional y que marca una inflexión decisiva en toda la legislación poste-
:ior europea por la manifiesta influencia que ha tenido en ella, es la
Recomendación Núm. (98)9, de 18 de septiembre de 1998, del Comité de Minis-
·ros a los Estados miembros, relativa a la dependencia. Define a ésta como
el estado en que se encuentran las personas que por razones ligadas
a la falta o la pérdida de autonomía física, psíquica o intelectual tienen
necesidad de asistencia y/ o ayudas importan tes a fin de realizar los
actos corrientes de la vida diaria». De esta Recomendación cabe desta-
car, entre otras cosas, lo siguiente:
- Se dice que «el riesgo dependencia forma parte integrante de todo
sistema de protección social », expresión que, por sí sola, indica
el cambio de rumbo que tendrán en el futuro todos los sistemas
de protección social.
- Establece que «incumbe a los poderes públicos garantizar la cali-
dad de los cuidados dispensados», afirmación que contrapone
la, hasta el momento, frecuente atención familiar de las perso-
nas dependientes, con la responsabilidad pública en establecer
sistemas públicos de atención.
- La dependencia puede afectar a cualquier sector de la población y
no sólo a las personas mayores, aunque la mayor prevalencia se
da entre estas últimas.

129
Dependencia y servicios sociales

- A pesar de que concede gran importancia a la ayuda que debe

ofrecerse a las personas dependientes, considera que las políti-
cas hacia ellas deben guiarse por el principio de respeto a la auto-
nomía de la persona dependiente.
- Entre los principios que han de regir la atención a la dependen-
cia destacan el de libertad de elección; y entre las medidas, la pre-
vención, la rehabilitación y la asistencia, a ser posible en el en-
torno habitual de la persona dependiente. Se concede prioridad
a la atención en el domicilio habitual de la persona dependiente.
Las prestaciones de dependencia pueden dispensarse en el ho-
gar o en instituciones. Pueden ser de servicios o monetarias, y reci-
birse de manera directa o indirecta. Incluyen, asimismo, medi-
das de accesibilidad.
- Pone especial énfasis en la evaluación de las necesidades de la
persona dependiente, que debe ser efectuada por equipos multi-
profesionales, en la garantía de la calidad de los cuidados que
reciben, en la formación e investigación sobre dependencia.
- Concede singular importancia, asimismo, a los cuidadores sin esta-
tuto profesional, en su formación, acceso a la información, servi-
cios de respiro y medidas para compatibilizar su tarea de cuida-
dores con otro trabajo remunerado que puedan realizar.
Puede afirmarse que esta Recomendación del Consejo de Europa,
aunque tenga un valor normativo reducido (MANERO SALVADOR, 2007:
177), va a significar el arranque decisivo para que la atención a la de-
pendencia se integre en los sistemas de protección social, sin perjuicio
de actuaciones paralelas llevadas a cabo por otros organismos e institu-
ciones.
Siguiendo la misma orientación, un Grupo de Expertos del Con-
sejo de Europa publicó, en enero de 2003, un informe sobre «La mejora
de la calidad de vida de las personas mayores dependientes», en el que se
manifiesta la necesidad de completar la definición de dependencia de
la R (98) 9 con un enfoque más global e integrador de otros aspectos deter-
minantes de la dependencia, entre ellos los aspectos sociales y económi-
cos. Se propuso entonces la siguiente definición ampliada: «Dependen-
cia es un estado en que las personas, debido a la falta o la pérdida de
autonomía física, psicológica o mental, necesitan de algún tipo de
ayuda y asistencia para desarrollar sus actividades diarias. La dependen-
cia podría también estar originada o verse agravada por la ausencia de
integración social, relaciones solidarias, entornos accesibles y recursos

130
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ IV. Integración de la atención a la dependencia .. .

adecuados para la vida de las personas mayores». En el informe se reco-

cren las principales necesidades sanitarias y sociales de las personas ma-
Yores dependientes (prestaciones globales, atención domiciliaria, servi-
cios accesibles y equitativos, etc.) y se realizan diez recomendaciones
de suma importancia que deberían concretarse en «una declaración
:ormal de derechos de las personas mayores dependientes»; se mani-
5esta, asimismo, que «estos derechos necesitan ser garantizados legisla-
j ,a.mente», sin que en modo alguno deban «usarse argumentos secun-
darios como excusa para la inactividad y la inercia del Estado en la
provisión de los derechos estatutarios de las personas mayores depen-
dientes y sus cuidadores».
Finalmente, cabe mencionar la Recomendación Núm. R (98) 11, de
18 de septiembre de 1998, del Comité de Ministros a los Estados miembros, sobre
la organización de la atención sanitaria para los enfermos crónicos. Se dirige
de forma más específica a la atención de la salud, pero la noción de
enfermo crónico » va asimilada en ocasiones a la dependencia por los
continuos cuidados que precisa (SANCHO CAsTIELLO, 1999: 23).

2.4. La Unión Europea

Ha elaborado numerosos instrumentos normativos referidos a cui-
1ados de larga duración y a la dependencia, relacionados por lo general
con la atención de personas mayores, personas con discapacidad, con
patologías específicas o con enfermedades crónicas. Se mencionan a
continuación algunos de ellos.
Por lo que se refiere a los cuidados de larga duración, ha de decirse
que su consideración ha adquirido gran importancia en la Unión Euro-
pea Al igual que la OMS y la OCDE, entiende por cuidados de larga
duración «la organización y prestación de una amplia gama de servicios
,. asistencia a las personas que están limitadas en su capacidad de actuar
de forma independiente en su vida diaria durante un período de
tiempo prolongado ». Los servicios pueden proporcionarse en una va-
riedad de escenarios, en el hogar, en instituciones o mediante fórmulas
mixtas. Tienen componente sanitario y social, lo cual implica un desa-
fío a la hora de definir de forma clara y comprensible el límite entre
ambos ámbitos. La mayoría de los Estados miembros de la Unión pre-
vén también algunos tipos de cuidados de larga duración que consisten
en prestaciones económicas, relacionadas principalmente con el pago
de la prestación de servicios, sea por el sector privado o por cuidadores
informales (Comisión Europea, 2012: 195).
El tratamiento específico de los cuidados de larga duración ad-

131
Dependencia y servicios sociales

quiere relevancia a partir de 2004, cuando se incluyen como uno de

los ámbitos de actuación, junto a los de erradicación de la exclusión
social y consecución de pensiones adecuadas y viables, del método
abierto de coordinación social (proceso voluntario para la cooperación
política basado en el establecimiento de objetivos e indicadores comu-
nes) nacido a raíz de la Estrategia de Lisboa (2000) y más presente aún
en la Agencia Social Europea Renovada de 2008. Ya en 2005 se instaba
a que los Estados miembros garantizasen el acce o de todos los ciudada-
nos a los cuidados de larga duración para evitar situaciones de exclu-
sión social (Comisión Europea, 2005). En 2008 se reforzará esta me-
dida, proponiéndose unos cuidados de larga duración accesibles, de
alta calidad y viables, fomentando para ello un u o racional de los re-
cursos, especialmente mediante incentivo apropiados destinados a los
usuarios y proveedores, una buena gobernanza y una buena coordina-
ción entre los sistemas de cuidados y lo centro públicos y privados,
así como promoviendo estilos de vida sano y activos y recursos huma-
nos de calidad en el sector de los cuidados (Comi ión Europea, 2008).
En la actualidad, y con el horizonte puesto en 2014, el Comité de
Protección Social de la Comisión Europea ha creado un grupo de tra-
bajo para intensificar la coordinación de las políticas nacionales de cui-
dados de larga duración a través del método abierto de coordinación,
con un enfoque centrado en los siguientes objetivos:
- Acceso: mejora en la prestación de los cuidados de larga duración
que se reciben en el hogar, en la comunidad y en instituciones;
reducción del tiempo de espera; accesibles y asequibles para to-
dos los sectores de la población, sin que la capacidad individual
de pago lo pueda obstaculizar; reducción de las diferencias geo-
gráficas en la disponibilidad y calidad de la atención.
- Calidad: prioridad a los cuidados de larga duración recibidos en
el hogar y en el ámbito comunitario, con el fin de ayudar a las
personas a vivir en su propio domicilio el mayor tiempo posible;
rehabilitación; elección informada; mejor coordinación entre el
sector sanitario y el social; mecanismos de aseguramiento de la
calidad.
- Sostenibilidad: mejorar la coordinación entre los diferentes presu-
puestos locales, regionales y nacional, y entre los presupuestos
de salud y sociales, de modo que se permita una continuidad
adecuada de la atención; combinación sostenible, por lo que se
refiere a fuentes de financiación, entre el sector público y el

132
- - - - - - - - - - - - IV. Integración de la atención a la dependencia...

privado; poner mucho énfasis en la promoción de la salud en

todas las edades, incluyendo la vejez, así como en la prevención
de enfermedades; asegurar los suficientes recursos humanos a
través de la formación del personal, la motivación y condiciones
de trabajo adecuadas; ayuda a los cuidadores no profesionales
(formación, asesoramiento, cuidado de relevo, conciliación de
la vida familiar con el trabajo remunerado, etc.).
La noción de dependencia aparece de forma explícita en la Carta de
lósDerechosFundarnentales de la Unión Europea (2010). En su artículo 34.1,
referido a «seguridad social y ayuda social», se lee lo siguiente: «La
Unión reconoce y respeta el derecho de acceso a las prestaciones de
eguridad social y a los ervicios sociales que garantizan una protección
en casos como la maternidad, la enfermedad, los accidentes laborales,
la dependencia o la vej z, así como en caso de pérdida de empleo, según
las modalidades e tablecidas por el Derecho comunitario y las legisla-
ciones y prácticas nacionales». Del tenor de esta Carta no se desprende
un modelo de protección único. Se admite, por el contrario, la vía del
aseguramiento público obligatorio, a través del sistema de seguridad
ocial, y la de los servicios sociales ofrecidos a aquellos sectores de la
población que, por sus circunstancias y su nivel de renta, puedan tener
necesidad. En otras palabras, la Carta de Derechos Fundamentales da
cabida tanto a la financiación por cotizaciones como por la vía de im-
puestos (SÁN HEZ FIERRO, J., 2009: 28).
Con este último texto, que tiene el rango jurídico de Tratado, la
atención a la dependencia se ha integrado plenamente en los sistemas
públicos de protección social de los distintos países miembros de la
Unión Europea.

3. INTEGRACIÓN DE LA ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA EN EL

SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL ESPAÑOL: PERSPECTIVA
GLOBAL
La integración de la atención a la dependencia en los sistemas
públicos de protección social en nuestro país ha seguido un proceso
evolutivo similar al que antes se ha descrito en el ámbito internacional.
Lo cual debe considerarse como un hecho normal, pues las causas que
han motivado dicha integración -mayor envejecimiento de la pobla-
ción, aumento de las personas mayores afectadas de discapacidad, in-
corporación de la mujer al trabajo fuera del hogar, disminución de
las tasas de fecundidad y mortalidad, etc.-han sido similares. En este
apartado, antes de examinar la integración de la atención a la <lepen-

133
Dependencia y servicios sociales

dencia en cada sistema de protección social concreto, se ofrece una

visión global preliminar.

3.1. La Constitución de 1978

Cronológicamente hablando, la atención a la dependencia en Es-
paña es anterior a la promulgación de la Constitución. Hemos de ha-
blar de ella, sin embargo, en primer lugar, porque se trata de la norma
de normas. En ella se asienta todo el ordenamiento jurídico y el con-
junto de derechos sociales.
Los términos «dependencia» y «cuidados de larga duración » no
aparecen en su articulado, lo cual no tiene nada de extraño teniendo
en cuenta el año de su promulgación y la legislación constitucional
comparada de la época. Ello no significa que la atención a las personas
en situación de dependencia no encuentre cobijo en algunos de sus
artículos.
Conviene mencionar, en primer lugar, el artículo 10.2, según el cual
«las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades
que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la
Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos
internacionales sobre las mismas materias ratificados por España». Esto
significa que tienen fuerza constitucional todos los tratados y convenios
internacionales reguladores de derechos humanos que hayan sido rati-
ficados por España, entre ellos los relativos a derechos de las personas
en situación de dependencia, cualquiera que sea la edad que tengan;
algunos de dichos tratados y convenios ya se citaron en páginas prece-
dentes.
Fijándonos ya en los preceptos constitucionales que contienen los
principios rectores de la política social, ha de hacerse referencia al artículo
41, sobre Seguridad Social. Según este artículo los poderes públicos han
de mantener un régimen público de Seguridad Social para todos los
ciudadanos «que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficien-
tes ante situaciones de necesidad». El Tribunal Constitucional, que en
1986 estableció que la noción de asistencia social no estaba precisada
en el texto constitucional (STC 76/ 1986, de 9 de junio), ha interpre-
tado posteriormente con mayor amplitud la noción de «asistencia so-
cial» presente en este artículo, no circunscribiéndola sólo al ámbito
de la Seguridad Social, sino a otros de naturaleza asistencial que son
competencia de las comunidades autónomas (STC 239/ 2002, de 11 de
diciembre). Es cierto, afirma el Alto Tribunal, que el constituyente, en
el artículo 41, ha pretendido una universalización de las medidas de

134
- - - - - - - - - - - - IV. Integración de la atención a la dependencia ...

protecc10n social en el ámbito de la Seguridad Social, pero ello no

significa una paulatina reducción de otros ámbitos de protección distin-
tos, por lo que concluye afirmando que «es una exigencia del Estado
ocial de Derecho que quienes no tengan cubiertas sus necesidades
mínimas por la modalidad no contributiva del sistema de la Seguridad
Social puedan acceder a otros beneficios o ayudas de carácter o natura-
leza diferente » (fj. 7).
El objeto de este litigio constitucional era determinar si una comu-
nidad autónoma (la de Andalucía) tenía competencias para conceder
ayudas económicas complementarias a los perceptores de pensiones no
contributivas de la Seguridad Social, a lo que el Tribunal responde
afirmativamente. Interesa subrayar, sin embargo, que el propio Tribu-
nal va más allá y afirma textualmente que su doctrina es aplicable tam-
bién a otros supuestos de naturaleza asistencial diferentes a los enjuicia-
dos: «sin que pueda excluirse que se incardinen también en la materia
de asistencia social otras prestaciones asistenciales de naturaleza o al-
cance diferente a las examinadas» (fj. 9). Entre ellas bien pueden in-
cluirse los de atención a personas en situación de dependencia. O,
como algún autor afirma, la referencia constitucional a la asistencia y
prestaciones suficientes ante situaciones de necesidad puede permitir
que se incluyan en la Seguridad Social las prestaciones por dependen-
cia como libre elección de política del Derecho (MONEREO PÉREZ, 2007:
18).
El artículo 49 contiene mandatos imperativos en relación con las
políticas que deben seguir los poderes públicos hacia las personas con
discapacidad (disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos en el lenguaje
ya en desuso que utiliza la Constitución ). Obliga a que se les preste ,
j unto a medidas de prevención, tratamiento, rehabilitación e integra-
ción, «la atención especializada que requieran ». En esta expresión tiene
perfecta cabida, a nuestro juicio, el derecho a la atención especializada
que precisen las personas con discapacidad que son dependientes.
Es necesaria la alusión, asimismo, al artículo 50, referido a las que
hoy llamamos personas mayores. Respecto de ellas se dice que, «con inde-
pendencia de las obligaciones familiares, [los poderes públicos] promo-
verán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atende-
rán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio ». Im-
porta señalar aquí el porqué de la referencia a los «problemas específi-
cos de salud», en qué se distinguen de las prestaciones y servicios de
salud previstos en el artículo 43.2, y por qué dichos problemas deben
ser atendidos por un sistema de servicios sociales. Caben, ciertamente,

135
Dependencia y servicios sociales

muchas explicaciones. Pero lo que sí parece quedar fuera de duda es

que la Constitución diferencia los servicios sanitarios para la población
en general de los servicios que deben establecerse para la atención de
los problemas específicos de salud que presentan las personas mayores.
Y entre estos problemas se encuentran, a nuestro entender, los cuida-
dos de larga duración, de atención a la dependencia, y sociosanitarios
que precisan las personas mayores, en especial los de edad más avanza-
da.
Por lo que se refiere a aspectos competenciales, el artículo 149.1.1. ª
establece que es competencia exclusiva del Estado «la regulación de las
condiciones básicas que garanticen la igualdad d todo los españoles
en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales». En este artículo se encuentra fundamento constitu-
cional para que el Estado pueda legislar en materia de dependencia.
En la medida que las prestaciones de dependencia -las de gran invali-
dez por ejemplo- se enmarquen en el sistema de Seguridad Social, ha
de recordarse que sobre esta última tiene competencia exclusiva el Es-
tado en la legislación básica y el régimen económico, mientras que la
ejecución de sus servicios puede ser competencia de las comunidades
autónomas (artículo 149.1.17.ª). Si los servicios de atención.a la depen-
dencia se ubican en el ámbito de la sanidad, el Estado tiene competen-
cia exclusiva en la legislación básica y en la coordinación general (artí-
culo 149 .1.16."), pero en materia de servicios sanitarios pueden ser
competentes las comunidades autónomas (artículo 148.1.21.ª). Cuando
la dependencia es materia de asistencia social, las competencias en ésta
pueden ser asumidas por las comunidades autónomas (artículo
148.1.20.ª). Como puede verse, todo un elenco competencia! bastante
complejo, que en modo alguno hace sencilla una buena legislación,
gobernanza y financiación de la atención a la dependencia.

3.2. La Renovación del Pacto de Toledo y el Acuerdo entre el Gobierno,

CEOE, Cepyme y CC.00. como antecedentes
Como se verá en epígrafes ulteriores, la atención a la dependencia
en España se implantará progresivamente mediante prestaciones eco-
nómicas que se conceden a determinadas personas que sufren incapaci-
dad permanente para el trabajo, o bien a través de prestaciones de
servicios que se otorgan a personas mayores que requieren cuidados
especiales en instituciones. Sin embargo, el aumento de las situaciones
de dependencia, originado especialmente por el aumento de la espe-
ranza de vida, el mayor envejecimiento de la población y las dificultades
familiares para atender alteraciones orgánico-funcionales de más fre-

136
- - - - - - - - - - - - IV. Integración de la atención a la dependencia ...

cuente aparición (enfermedad de Alzheimer y otras demencias seniles,

por ejemplo) produjo un debate nacional, proveniente tanto de secto-
res públicos como privados, sobre diversos aspectos relacionados con la
atención a la dependencia: conveniencia de incluirla dentro del sistema
público de protección social como «contingencia» a cubrir, ámbito en
el que debería incardinarse, instrumentación jurídica, valoración de la
dependencia, creación de recursos, diseño de prestaciones y su finan-
ciación, gestión centralizada o descentralizada, formación de profesio-
nales, etc. Sería sumamente prolijo describir los contenidos de dicho
debate. Vamos, no obstante, a citar en los epígrafes siguientes dos hitos
importantes de dicho debate, referidos sendos antecedentes inmediatos
de la actual Ley reguladora de la atención a la dependencia

3. 2.1. La Renovación del Pacto de Toledo

Recibe el nombre de Pacto de Toledo el acuerdo a que llegaron los
grupos políticos, en el Pleno del Congreso de los Diputados de 6 de
abril de 1995 para el análisis de los problemas estructurales del sistema
de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberían aco-
meterse. Se crearía también, en el seno del Congreso, una Comisión
específica, llamada comúnmente Comisión del Pacto de Toledo, para
debatir los distintos aspectos concernientes a la situación y evolución
de nuestro sistema de Seguridad Social. El primer documento impor-
tante que se aprobaría en el Congreso serían las Recomendaciones del
Pacto de Toledo, de abril de 1996, conjunto de 15 puntos que tendrían
que servir de orientación para el desarrollo de la Seguridad Social de
años venideros.
El 30 de mayo de 2000 se crea en el Congreso una Comisión no
permanente para la valoración de los resultados obtenidos por la aplica-
ción de las Recomendaciones del Pacto de Toledo. Durante los tres
años siguientes se sucederán comparecencias diversas y debates parla-
mentarios de gran interés, en los que, junto al análisis del sistema de
pensiones, estará presente también de forma explícita la atención a
la dependencia. De entre las ideas que se exponen cabe destacar las
siguientes:
- Unanimidad de los grupos parlamentarios en la necesidad de
abordar el problema de la atención a la dependencia, que se
configura como el principal gran reto colectivo de la sociedad
española en el ámbito de las políticas sociales.
- Necesidad de abrir un período de análisis y de debate con el fin

137
Dependencia y servicios sociales

de elaborar las propuestas básicas que garanticen la protección

a la dependencia en nuestro país.
La provisión informal de servicios asistenciales y sanitarios que
se está haciendo en la sociedad española por la familia, y funda-
mentalmente por la mujer, tendrá que ser sustituida paulatina-
mente por la sociedad en su coajunto.
Una buena solución sería la promulgación una Ley básica de
dependencia consensuada entre el Gobierno, agentes sociales,
comunidades autónomas y ayuntamientos.
Sin perjuicio de la cobertura por un sistema de protección pú-
blica, también deben arbitrarse mecanismos de cobertura com-
plementarios de carácter privado, estableciendo los adecuados
mecanismos e incentivos fiscales.
El informe final elaborado por dicha Comisión, que recibe el nom-
bre de Renovación del Pacto de Tol,edo, se presenta al Pleno del Congreso
y es aprobado el 2 de octubre de 2003 con la práctica unanimidad
de los diputados. En la Recomendación Adicional 3ª se establecerá lo
siguiente:
«No deja de ser cierto que a lo largo de la historia siempre han existido ciudada-
nos en situaciones de dependencia, ya que por razones de edad, enfermedad o
deficiencia, parte de la población ha necesitado ser ayudada o atendida por terceras
personas en el desarrollo cotidiano de las actividades de su vida. Tradicionalmente,
el cuidado de las personas dependientes se realizaba directamente en el seno de las
familias, y más concretamente esta labor era asumida por las mtijeres como parte
de su no reconocido trabajo; sin embargo, los profundos cambios que se están pro-
duciendo en el ámbito familiar y social ponen a prueba estos tradicionales modelos
de protección social.
Resulta por tanto necesario configurar un sistema integrado que aborde, desde
la perspectiva de la globalidad, el fenómeno de la dependencia. Ello debe hacerse
con la participación activa de toda la sociedad y con la implicación de la Administra-
ción Pública a todos sus niveles, todo ello a través de la elaboración de una política
integral de atención a la dependencia en la que quede claramente definido el papel
que ha de jugar el sistema de protección social en su conjunto.
La Comisión considera necesaria una pronta regulación en la que se recoja la
definición de dependencia, la situación actual de su cobertura, los retos previstos y
las posibles alternativas para su protección, teniendo en cuenta la distribución de
competencias entre las distintas administraciones públicas, garantizando los recursos
necesarios para su financiación y la igualdad de acceso.
En determinados supuestos, podrá preverse la contribución de los usuarios para
la financiación de estos servicios».

3. 2. 2. El Acuerdo entre el Gobierno, CEOE, Cepyme y CC. 00

A la vez que tenían lugar los debates en la Comisión del Pacto de

138
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ IV. Integración de la atención a la dependencia ...

Toledo, se suscribió por el Gobierno y los agentes sociales (la Confede-

ración Española de Organizaciones Empresariales, la Confederación
Española de Pequeñas y Medianas Empresas y el sindicato Comisiones
Obreras), el Acuerdo de 9 de abril de 2001 para la mejora y el desarrollo del
sistema de protección social, cuyo título VIII llevaba por denominación
«Dependencia». Tras recordar los esfuerzos de la Seguridad Social diri-
gidos a la protección de las personas mayores y con discapacidad, subra-
vaba la necesidad de abordar el fenómeno de la dependencia por la
dimensión inédita que estaba causando el aumento de la esperanza de
\ida (MONTOYA MELGAR, 2007: 40).

3.3. La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autono-

mía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia
A finales de 2002 ya se había comenzado a trabajar en un borrador
de Ley de Dependencia, que contemplaba la atención a la dependencia
dentro del sistema protector de la Seguridad Social. Este proyecto que-
daría abandonado. En diciembre de 2004 se presenta el Libro Blanco
de la Dependencia, obra de referencia que servirá de base para la ela-
boración de lo que sería la Ley 39/ 2006, de 14 diciembre de Promo-
ción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación
de dependencia (en adelante Laad).
Digamos sólo ahora -porque será objeto de análisis detenido en
capítulos posteriores- que esta importante Ley marca un hito verdade-
ramente decisivo en nuestro ordenamiento jurídico, un avance incues-
tionable en el desarrollo de los derechos sociales en España (RODRÍGUEZ
CABRERO, 2007: 83). Tiene el carácter de legislación básica estatal, es
decir, que obliga a las comunidades autónomas a legislar, o adaptar,
sus respectivas legislaciones, a lo establecido en ella. Su promulgación,
aunque naciera con un importante problema de financiación, y aunque
las previsiones iniciales que se tuvieron en cuenta para su elaboración
hayan quedado superadas posteriormente por la realidad, ha supuesto
sin embargo una gran apuesta por la innovación del sistema de protec-
ción social español. Primero se estudió su inclusión en el sistema de
Seguridad Social, pero finalmente se optó por incardinarla en el ám-
bito de los servicios sociales.
A través de esta disposición, la dependencia no sólo ha entrado de
lleno en nuestro sistema de protección social, sino que ha modificado
los actuales sistemas de servicios sociales, como se verá en capítulos
sucesivos. Contempla de forma específica la prevención y la atención a
las personas que se encuentran en situación de dependencia, y confi-
gura para ellas el derecho subjetivo a una serie de servicios y prestado-

139
Dependencia y servicios sociales

nes económicas. Como se dice en su exposición de motivos: «La necesi-

dad de garantizar a los ciudadanos un marco estable de recursos y servi-
cios para la atención a la dependencia y su progresiva importancia,
lleva ahora al Estado a intervenir en este ámbito con la regulación
contenida en esta Ley, que la configura como una nueva modalidad de
protección social que amplía y complementa la acción protectora del
Estado y del Sistema de la Seguridad Social».

4. INTEGRACIÓN DE LA ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA EN EL

SISTEMA NACIONAL DE SALUD ESPAÑOL
Relacionar la dependencia con el sistema de salud suele presentar
algunas dificultades. Es normal que así sea, porque, junto a la existencia
de enfermedades que, aun originando dependencia en su inicio, dejan
de ser invalidantes una vez que son curadas, hay otras que crean situa-
ciones de dependencia una vez superada la fase aguda, y no es fácil
deslindar cuándo nos encontramos ante necesidades de asistencia sani-
taria continuada, ante enfermedades crónicas, o ante un estado en el
que, como consecuencia de la pérdida de autonomía, se necesita el
concurso de tercera persona para la realización de las actividades co-
rrientes de la vida diaria. Por esta razón en el ámbito sanitario suele
utilizarse con mayor frecuencia la noción de «cuidados de larga dura-
ción», aunque ya se ha visto que, en la literatura internacional, estos
últimos se refieren tanto a cuidados sanitarios como sociales.
En España, sin embargo, las nociones de «cuidados de larga dura-
ción » y de «atención a la dependencia» han tenido poco reflejo en
la legislación sanitaria, salvo determinadas excepciones en algún texto
legislativo autonómico (Ley de salud de Aragón, por ejemplo). Llama
la atención que, ni en la Ley General de Sanidad de 1986, ni en la
más reciente Ley General de Salud Pública de 2011, aparezcan dichos
cuidados o atención como ámbitos específicos de la actuación sanitaria.
La Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacio-
nal de Salud se referirá a los «cuidados de larga duración» , «aumento
de la autonomía», «enfermos crónicos» y similares. Dichas nociones
corresponden a prestaciones sanitarias que se dispensan en los niveles
de la atención primaria y de la atención especializada. Es la primera
Ley sanitaria que introduce en nuestros país las prestaciones de atención
sociosanitaria, a las que define como «el conjunto de cuidados destina-
dos a aquellos enfermos, generalmente crónicos, que por sus especiales
características pueden beneficiarse de la actuación simultánea y sinér-
gica de los servicios sanitarios y sociales para aumentar su autonomía,

140
- - - - - - - - - - - - IV. Integración de la atención a la dependencia ...

paliar sus limitaciones o sufrimientos y facilitar su reinserción social»

(artículo 14). Las expresiones «aumentar su autonomía», «paliar sus
limitaciones» hacen clara alusión a la evitación de situaciones de de-
pendencia. En estas prestaciones de atención sociosanitaria incluye los
..:cuidados de larga duración» [artículo 14.2.a)].
La Ley anterior será objeto de desarrollo por el Real Decreto 1030/
2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de servicios
comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su
actualización. Esta norma ya tiene otra connotación en lo que se refiere
al asunto que ahora tratamos. En el Anexo 11 se definen como servicios
comunes de atención primaria, entre otros, los siguientes: 1) la atención
a los enfermos crónicos, que incluye, entre otras actividades, la dispensa-
ción de cuidados al cuidador (si existe un cuidador es claro que el
paciente es persona dependiente); 2) la atención a pacientes inmoviliza-
dos, que incluye el establecimiento de un plan de cuidados médicos y
de enfermería, así como la coordinación con los servicios sociales; 3)
la atención al anciano de riesgo, que comporta la «valoración clínica, socio-
familiar y del grado de dependencia para las actividades de la vida
diaria, valoración que conlleva la elaboración de un plan integrado de
cuidados sanitarios y Ja coordinación con atención especializada y los
ervicios sociales, con la finalidad de prevenir y atender la discapacidad
y la comorbilidad asociada»; 4) la atención domiciliaria a personas mayores
inmovilizadas, incluyendo especialmente a sus cuidadores principales;
5) la atención a las personas con trastorno mental grave y prolongado, tanto a
ellos como a sus cuidadores, en colaboración con los servicios sociales.
A pesar del insuficiente desarrollo normativo de la atención a la
dependencia en el ámbito sanitario, ¿significa que éste se ha despreocu-
pado de asistir a las personas dependientes? La contestación tiene que
er negativa, pues los cuidados médicos y de enfermería, y en ocasiones
también los de fisioterapia, que reciben las personas dependientes en
us domicilios son prestados por el sistema sanitario. No cabe olvidar
tampoco los equipos de soporte a domicilio (Esad), implantados por el Insa-
lud desde 1998, ni el programa de atención domiciliaria a pacientes inmovili-
zados y termina/,es (Pades), desdoblados ahora en dos programas indepen-
dientes, la atención domiciliaria a pacientes inmovilizados y la atención a
pacientes termina/,es. Existen en todas las comunidades autónomas, conve-
nientemente distribuidos por las áreas de salud (véase Ministerio de
Sanidad, Política Social e Igualdad, Instituto de Información Sanitaria,
2011). La práctica sanitaria en atención primaria ha puesto de mani-
fiesto que la atención a la dependencia se ha incluido como programa
transversal en varias comunidades autónomas (véase Ministerio de Sani-

141
Dependencia y seroicios sociales

dad, Política Social e Igualdad, Instituto de Información Sanitaria,

2010).
Deben mencionarse , asimismo , los hospita/,es y unidades hospitalarias
de media estancia y conva/,ecencia, y los hospita/,es y unidades de larga estancia,
en los que la mayor parte de los pacientes asistidos precisan de atención
para el desarrollo de las actividades de la vida diaria. Según datos ofi-
ciales, en 2010 existían en España 124 hospitales de media y larga estan-
cia (32 públicos y 92 privados) , con un total de 14.262 camas instaladas
(4.452 en los públicos y 9.810 en los privados) (Ministerio de Sanidad,
Servicios Sociales e Igualdad, 2012: 7)
En síntesis, la noción de dependencia no se ha integrado suficien-
temente en el Sistema Nacional de Salud español, en el sentido propio
con el que aquélla se define, sin duda por temor a que el sistema que-
dara más desbordado todavía por una nueva e imprevisible demanda
de prestaciones. Otro factor que ha debido influir es el de evitar la
inclusión de nuevas prestaciones, mezcla de sanitarias y sociales como
son las de atención a la dependencia, en un ámbito, c_o mo el sanitario,
cuya dispensación es pública y gratuita. En el sistema sanitario preva-
lece la promoción de la salud, la prevención, la curación de las enfer-
medades en su fase aguda, la rehabilitación de los pacientes cuyas fun-
ciones pueden ser recuperadas y los cuidados paliativos para enferme-
dades terminales; sin embargo, también existen prestaciones que están
dirigidas a personas en situación de dependencia, aunque reciban otras
denominaciones

5. INTEGRACIÓN DE LA ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA EN EL

SISTEMA ESPAÑOL DE SEGURIDAD SOCIAL
Ha de tenerse en cuenta, para la correcta interpretación de este
apartado, que la Seguridad Social en España no constituyó sólo un
sistema de pensiones y prestaciones económicas como es, de manera
preferente, en la actualidad. Al contrario, durante bastantes años fue
prácticamente el único sistema de protección social existente, que en-
globaba la sanidad, las prestaciones económicas y los servicios sociales.
Después de la promulgación de la Constitución de 1978 y la aprobación
de los Estatutos de Autonomía de las comunidades autónomas, éstas
asumirán progresivamente las competencias de ejecución en materia
de asistencia sanitaria y servicios sociales de la Seguridad Social. Dado
que en este capítulo estamos analizando cómo se incorpora la atención
a la dependencia a los sistemas de protección social en España, no
vamos a estudiar a la Seguridad Social desde su contenido competen-

142
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ IV Integración de la atención a la dependencia ...

cial actual, sino desde el histórico, razón por la que incluiremos tam-
bién a los servicios sociales de la Seguridad Social.

5.1. Prestaciones económicas de atención a la dependencia en el sistema

de la Seguridad Social

5.1.1. Pensión contributiva de gran invalidez

El sistema de Seguridad Social ha sido pionero, en nuestro país,
en introducir la atención a la dependencia en el sistema de protección
-ocial. Lo hizo, en primer lugar, a través de la prestación económica de
-n-an invalidez, que se estableció inicialmente en la legislación de acci-
dentes de trabajo, y se hizo extensiva más tarde al resto de contingen-
cias del sistema. Desde su implantación ha tenido carácter contributivo,
e decir, que no se financiaba con impuestos, sino con cargo a las cotiza-
ciones sociales a la Seguridad Social. Asimismo, estaba dirigida única-
mente a trabajadores en activo y sus familiares; quedaban fuera de su
ámbito protector los trabajadores que hubieran cesado en la actividad
laboral.
La prestación económica de gran invalidez apareció por vez pri-
mera en el Decreto de 31 de enero de 1933, por el que se aprueba el
Reglamento de la Ley de Accidentes de Trabajo en la Industria de 8 de
octubre de 1932. Quedó entonces limitada a los trabajadores que ha-
bían sufrido accidente de trabajo. Decía así esta norma: «Las indemniza-
ciones fijadas por la ley serán objeto de un suplemento otorgado a la
1íctima del accidente cuando, por la incapacidad consecuencia de éste,
necesite la asistencia constante de otra persona. A esta indemnización
ruplementaria tendrán derecho únicamente los grandes inválidos (pér-
dida anatómica o funcional de las dos extremidades superiores y casos
análogos); tanto en estos casos como en sus análogos el obrero tendrá
que probar que, no sólo está incapacitado para el trabajo, sino que no
puede realizar por sí solo los actos más necesarios de la vida (comer,
,·estirse, etc.)» (artículo 35). El establecimiento de dicho suplemento
e hizo por aplicación del Convenio núm. 17 de la Organización Inter-
nacional del Trabajo (OIT) de 1925, relativo a la reparación de los
accidentes de trabajo, ratificado por España en 1929. Este Convenio
establece que «Se concederá un suplemento de indemnización a las
\Íctimas de accidente que queden incapacitadas y necesiten la ayuda
constante de otra persona» (artículo 7).
El Decreto de 22 de junio de 1956, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Legislación de Accidentes de Trabajo y Reglamento
para su aplicación, fijará los términos que se harán extensivos también

143
Dependencia y servicios sociales

a las prestaciones económicas de gran invalidez derivadas de accidentes

de trabajo: «Las indemnizaciones por incapacidad permanente absoluta
serán objeto de suplemento a la víctima del accidente cuando por la
incapacidad consecuencia de éste necesite la asistencia de otra per-
sona» (artículo 22 de la Ley); «el operario afecto de incapacidad per-
manente absoluta se calificará como gran inválido cuando, como conse-
cuencia de pérdidas anatómicas o funcionales, para realizar los actos
más esenciales de la vida (comer, vestirse, desplazarse o análogos), ne-
cesite la asistencia de otra persona» (artículo 42 del Reglamento).
En 1961 (Decreto 792/1961, de 13 de abril) se legislará la gran
invalidez derivada de enfermedades profesiona/,es, en términos similares a
los indicados para accidentes de trabajo, pero con el matiz de que la
necesidad de asistencia de tercera persona ha de ser constante.
Las normas anteriores quedarían integradas en la Ley 193/1963, de
28 de diciembre, de Bases de la Seguridad y el Texto articulado de 1966 que
la desarrolla. Ambas normas constituyeron el primer intento histórico
que tuvo lugar en nuestro país por crear un solo sistema de Seguridad
Social, agrupando los seguros sociales obligatorios existentes hasta el
momento. En ellas se determina que existirán varios grados de invali-
dez: parcial, total, absoluta y gran invalidez. La noción de gran invalidez
queda asociada a la de incapacidad permanente absoluta, pero como
un grado superior de gravedad en relación con ella: «Se entenderá
por gran invalidez la situación del trabajador afecto de incapacidad
permanente absoluta y que, por consecuencia de pérdidas anatómicas
o funcionales, necesite la ayuda de otra persona para realizar los actos
más esenciales de la vida, tales como vestirse, desplazarse, comer o aná-
logos» (artículo 135.6 del Texto articulado).
Conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por acto
esencial de la vida debe entenderse el que se encamina a satisfacer una
necesidad prioritaria e ineludible para poder subsistir fisiológicamente
o para ejecutar los actos indispensables en la guarda de la dignidad,
higiene y decoro que corresponden a la humana convivencia. No se
requiere que la ayuda sea continuada, pero que se preste con cierta
habitualidad. Por otra parte, no debe tratarse de una mera dificultad
para realizar los actos esenciales, sino de una imposibilidad para ello,
de modo que suponga una total dependencia del cuidador (AzNAR Ló-
PEZ, 1999; 184). La misma jurisprudencia atribuye el carácter de gran
invalidez a determinadas discapacidades: ceguera total, carencia de ex-
tremidades, paraplejía, parálisis de las piernas que obligue a utilizar
silla de ruedas, falta de funcionalidad en las extremidades superiores,

144
- - - - - - - -- - - - Jv. Integración de la atención a la dependencia ...

enfermedad de Alzheimer, etc. (ROQUETA BuJ, 2000: 46). No obstante

lo anterior, determinada doctrina opta por una interpretación más fle-
xible y abierta de la gran invalidez (BARBA MORA, 2002: 79).
La definición antes dada de la gran invalidez permanece vigente
en la actual Ley General de la Seguridad Social, con la importante
excepción de que se ha suprimido, con la aprobación de la Ley de
Integración Social de las Personas con Discapacidad de 1982, el tér-
mino «permanente», por lo que la gran invalidez ya no es el grado
más elevado de la incapacidad permanente, sino un complemento de
cualquiera de los grados de la incapacidad permanente.
La prestación económica de gran invalidez consiste en un incre-
mento de la pensión que recibe el trabajador declarado gran inválido,
destinado a remunerar a la persona que atiende al trabajador. En la
actualidad tiene un importe variable, en función de la base mínima
de cotización vigente en cada momento en el Régimen General de la
eguridad Social y de la última base de cotización del trabajador; pero
en ningún caso puede ser inferior al 45 por 100 de la pensión perci-
bida, sin el incremento, por el trabajador. Por otra parte, la noción de
gran invalidez, así como las prestaciones que de ella se derivan, es apli-
cable a todo el sistema de la Seguridad Social en cualquiera de sus
Regímenes.
La utilización de la gran invalidez como mecanismo de protección
de la dependencia ha planteado determinados problemas:
- La prestación económica queda reservada sólo para quienes son
trabajadores en activo, quedando excluidos quienes fueron tra-
bajadores y han cesado en su actividad laboral, entre ellos aque-
llos pensioni tas, de jubilación o de invalidez permanente par-
cial, total o absoluta, que padecen situaciones de dependencia
con posterioridad al cese en la actividad laboral cuya causa se
encuentra en situaciones laborales anteriores (el supuesto de
enfermedade profesionales de aparición tardía es el más claro
ejemplo de ello).
- La cuantía de la prestación económica no se relaciona con las
necesidades del inválido, sino con el importe de su pensión. Si
se tiene en cuenta que el incremento se concede para cubrir los
gastos de la persona cuidadora, parece lo más oportuno que
dicho in cremen to se conceda en función de los costes que com-
portan los cuidados asistenciales.
- La pensión de gran invalidez, como todas las de incapacidad

145
Dependencia y servicios sociales

permanente, es vitalicia. Cuando el trabajador declarado invá-

lido permanente cumple la edad legal de jubilación, se mantiene
la pensión sin modificaciones (salvo las revalorizaciones anua-
les), si bien pasa a denominarse pensión de jubilación. Transcu-
rrida la edad de jubilación sin ser declarado inválido perma-
nente, el trabajador ya no tiene derecho a ningún incremento
por necesidad de tercera persona, aunque necesite de ésta.
Por estas y otras razones similares algunos autores estiman que
debe configurarse el complemento de gran invalidez como prestación
no contributiva del sistema (GoNZÁLEZ ORTEGA, 2004: 21; LóPEZ LóPEZ y
PuMAR BELTRÁN, 2003: 950), y el Defensor del Pueblo consideró necesa-
rio establecer un sistema de compensación económica adicional para
las personas mayores en situación de dependencia (Defensor del Pue-
blo, 2000: 222)
En cualquier caso, ha de quedar muy claro que, con la prestación
económica de gran invalidez, el sistema de Seguridad Social fue el pri-
mero en incorporar en España la atención a la dependencia en el sistema público
de protección social. Todo ello sin perjuicio de que, como en seguida
veremos, también haya incorporado prestaciones de servicios, así como
prestaciones económicas no contributivas de invalidez para no cotizan-
tes al sistema.

5.1. 2. Prestaciones económicas no contributivas de la Seguridad Social

En 1990 (Ley 26/ 1990, de 20 de diciembre), se establecen en la
Seguridad Social prestaciones no contributivas, es decir, aquellas que
no se financian con cargo a cotizaciones sociales a la Seguridad Social,
sino mediante impuestos estatales. Mientras que los beneficiarios de
las prestaciones contributivas son exclusivamente los trabajadores, y en
algunos casos también sus familiares más próximos, como sucede por
ejemplo con las pensiones de viudedad y orfandad, los perceptores de
las prestaciones no contributivas no tienen que realizar necesariamente
un trabajo por cuenta propia o ajena, y pueden acceder a estas presta-
ciones aunque nunca hayan cotizado a la Seguridad Social. Por eso se
dice de estas prestaciones que tienen carácter universal. Algunas de
ellas (pensiones no contributivas de invalidez y jubilación) están some-
tidas a la llamada prueba de necesidad o de insuficiencia de recursos,
es decir, que sólo pueden recibirlas quienes, además de la residencia
legal en España y otros requisitos específicos, no superen un determi-
n(3.do nivel de ingresos económicos fijado legalmente cada año.
Entre las distintas prestaciones no contributivas, además de la asis-

146
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ IV. Integración de la atención a la dependencia ...

tencia sanitaria, las pensiones no contributivas de jubilación, los servi-

cios sociales y los complementos a mínimos de pensiones, se encuen-
tran las pensione_s no contributivas de invalidez y las prestaciones familiares
por hijo a cargo. Estas últimas contienen también alusiones a la atención
a de personas en situación de dependencia. Se hace una breve mención
a ellas.
En primer lugar, las pensiones no contributivas de invalidez. Para ser
beneficiario de ellas se precisa, como requisito general, estar afectado
por una discapacidad o por una enfermedad crónica en grado igual o
uperior al 65 por 100 [artículo 144.1.c) LGSS]. Ahora bien, «cuando
estén afectadas por una discapacidad o enfermedad crónica en un
!!fado igual o superior al setenta y cinco por ciento y que, como conse-
cuencia de pérdidas anatómicas o funcionales, necesiten el concurso
de otra persona para realizar los actos más esenciales de la vida, tales
como vestirse, desplazarse, comer o análogos, tendrán derecho a un
complemento equivalente al cincuenta por ciento del importe de la
pensión» (artículo 145.6). Es el llamado compl,emento por necesidad de
tercera persona. La noción, como puede verse, guarda gran similitud con
la de gran invalidez en la modalidad contributiva. La diferencia impor-
tante se encuentra en que esta norma hace más extensiva, siguiendo
un modelo universal de Seguridad Social, la protección económica de
la situación de dependencia funcional.
La valoración del grado de discapacidad o enfermedad crónica se
efectúa aplicando el baremo aprobado por el Real Decreto 1971/1999,
de 23 de diciembre (Anexo I). La necesidad del concurso de otra per-
ona se realiza actualmente por el baremo para la valoración de la
dependencia a que se refiere la Laad, aprobado por el Real Decreto
174/2011, de 11 de febrero. Con ello se consigue una mayor unifica-
ción normativa, de forma que el baremo para la valoración de la depen-
dencia es único, aunque dé acceso al disfrute de distintas prestaciones.
Las pensiones no contributivas de invalidez exigen como uno de
sus requisitos que el beneficiario sea mayor de 18 años y menor de 65
años de edad. Cuando los perceptores cumplen 65 años, su pensión no
sufre modificación, incluido el incremento por necesidad de tercera
persona si tienen derecho a él, siempre que el beneficiario siga reu-
niendo los requisitos exigidos con excepción de la edad. Este hecho
crea una importante diferencia con las personas mayores de 65 años,
las cuales, si cumplen los requisitos exigidos de residencia y carencia
de recursos, pueden ser beneficiarios de una pensión no contributiva
de jubilación, pero no del complemento por necesidad de tercera per-

147
Dependencia y servicios socia/,es

sona, aunque necesiten de ésta, ya que la pensión no contributiva de

jubilación no contempla este complemento. Así pues, la actual regula-
ción normativa contempla únicamente la necesidad de tercera persona
sólo para los supuestos de discapacidad grave antes de los 65 años, no
para después; la realidad, sin embargo, es más bien la contraria, pues
la discapacidad y la necesidad de asistencia de tercera persona aumenta
con la mayor edad.
Por lo que se refiere a las prestaciones Jamiliares no contributivas por
hijo a cargo, ha de decirse que, entre sus características más sobresalien-
tes, se encuentra el tratamiento específico que se da a las prestaciones
por tener un hijo a cargo con discapacidad. Cuando ésta es superior al
75 por 100 y, como consecuencia de ella, el hijo necesita el concurso
de otra persona para realizar los actos más esenciales de la vida, la
persona que lo tiene a cargo recibe una cuantía sensiblemente superior
a otros supuestos, cuantía que se fija anualmente en los Presupuestos
Generales del Estado. La dicción literal de la ley es prácticamente idén-
tica a la antes señalada respecto de las pensiones no contributivas de
invalidez [artículo 182 bis.2.c) LGSS]. A diferencia de las pensiones no
contributivas de invalidez y de jubilación, en las que se exige un límite
de recursos económicos para ser beneficiario de la prestación, en esta
prestación, cuando se trata de hijos con discapacidad a cargo, no se
establece como condición tener insuficiencia de recursos.

5.2. Prestaciones de servicios de atención a la dependencia en el sis-

tema de la Seguridad Social
La Seguridad Social fue también pionera en el establecimiento de
prestaciones de servicios de atención a la dependencia, concretamente
para personas con discapacidad y personas mayores.
5. 2.1. El Servicio Social de Recuperación y Rehabilitadón de Minusválidos
Físicos y Psíquicos
Previamente habrá que decir que los servicios sociales nacen en
España en el ámbito de la Seguridad Social, concretamente en la antes
citada Ley de Bases de 1963, y en el Texto articulado de 1966. Sobre la
base de estas disposiciones se crea en 1968 el Servicio Social de Asistencia
a los Menores Subnorma/,es (Decreto 2421/1968, de 20 de septiembre).
Inicialmente será para menores de 18 años, pero se irán sucediendo
distintas normas hasta que, en 1974, se suprima el límite de edad. El
objeto del servicio social era doble: 1) la concesión de una prestación
económica a los padres, representantes legales o quienes tuvieran al me-
nor a cargo, con el fin de contribuir a su educación, instrucción y

148
- - - - - - - - - - - - IV. Integración de la atención a la dependencia ...

recuperación; y 2) estab/.ecimiento de centros para llevar a cabo la educa-

ción, instrucción o recuperación de subnormales. Como puede verse,
ninguna de e tas acciones -educar, instruir, recuperar- se relaciona
propia y directamente on la atención a la dependencia.
No obstante lo anterior, las normas que regulan este servicio social
deben tenerse muy en cuenta, porque la definición que expresamente
ofrece el Decreto citado al término primitivo (hoy ya afortunadamente
en desuso) de «Subnormales» tiene un alcance muy extenso, y las perso-
nas a que se refiere son, todas ellas, muy dependientes. En efecto, se
dice que por ellos se entenderá a los «ciegos con una visión menor de
20/200 en ambos ojos después de la oportuna corrección, sordomudos
\' sordos profundos, afectos de pérdida total o en sus partes esenciales
de ambas extremidades superiores o inferiores, parapléjicos, hemipléji-
cos y tetrapléjicos, oligofrénicos con coeficiente intelectual inferior a
0.50, y paralíticos cerebrales». Así pues, aunque se refiera a educación,
instrucción y recuperación, parece claro que la prestación económica
contemplada iba más bien destinada a atención asistencial de personas
que necesitan el concurso de otra persona, y en este sentido cabe en
ella también la atención de personas en situación de dependencia.
En 1970 se crea el Servicio Social de Recuperación y Rehabilitación de
:v!inusválidos de la Seguridad Social (Decreto 2431/1970, de 22 agosto).
~ace al amparo de una norma relativa a empleo de trabajadores minus-
válidos, pero con el tiempo extenderá su actuación a funciones asisten-
ciales. En 1974 se fusiona con el Servicio Social de Asistencia a Subnor-
males, tomando el nombre de Servicio Social de Recuperación y Rehabilita-
ción de Minusválidos Físicos y Psíquicos (Serem), y siendo el referente princi-
pal en nuestro país de la atención a personas con discapacidad en el
momento. Sus prestaciones no quedarán limitadas a beneficiarios de la
Seguridad Social, sino que son servicios extensivos a toda la población;
ya en este momento el sistema de Seguridad Social se había expandido
a prestaciones de carácter universal, superando los límites estricta-
mente contributivos.
En la materia de dependencia que aquí se trata ha de mencio-
narse, junto a otras acciones, la creación de centros de asistencia a personas
con discapacidad física de la eguridad Socia~ entre cuyas finalidades se
encuentra la «prestación de ayuda de tercera persona para suplir la
carencia o insuficiencia de su capacidad funcional» (Orden de 13 de
noviero bre de 1984). Se crearán, con la misma finalidad y objetivos,
centro para asistencia de personas con discapacidad inte/.ectual muy grave,
todas ellas afectadas de gran dependencia. Estos centros siguen exis-

149
Dependencia y servicios sociales

tiendo en la actualidad y están gestionados por la Administración Gene-

ral del Estado a través del Imserso (centros de referencia estatal), y por
las comunidades autónomas.
En la actualidad siguen formando parte de la acción protectora de
la Seguridad Social las prestaciones de servicios sociales que puedan
establecerse en materia de reeducación y rehabilitación de inválidos
[artículo 38.1.e) LGSS].

5.2.2. El Servicio Social de Asistencia a los Ancianos

El Servicio Social de Asistencia a los Ancianos se crea en 1970
(Orden de 19 de marzo de 1970). Recibirá más tarde el nombre de
Servicio Social de Asistencia a Pensionistas, hasta que, en 1978, con la
reforma institucional de la Seguridad Social, se integra, junto con el
Servicio Social de Recuperación y Rehabilitación de Minusválidos Físi-
cos y Psíquicos, en el Instituto Nacional de Servicios Sociales (Inserso).
Al igual que el Serem antes indicado, este Servicio no sólo se establece
para afiliados y beneficiarios de la Seguridad, aunque los pensionistas
de jubilación, los de invalidez mayores de sesenta años o cuya invalidez
los incapacite para todo trabajo y los de viudedad sean sus principales
beneficiarios, sino que tiene carácter universal para toda la población.
En conexión directa con dicho Servicio Social debe mencionarse
el Plan Nacional de la Seguridad Social de Asistencia a los Ancianos, apro-
bado por Orden de 26 de febrero de 1971. En él se contemplan diversas
medidas de acción directa y concertada: ayuda a domicilio, creación de
hogares y clubes, residencias, etc. Está dirigido fundamentalmente a
personas mayores válidas; en este sentido no puede decirse que, en
su conjunto, constituya una norma sobre dependencia. Pero algunas
medidas que contiene sí lo son, en especial la creación de «residencias
asistidas para pensionistas que no puedan valerse por sí mismos» [artí-
culo 2º.3º.a)], o la ayuda a domicilio que puede manifestarse, entre
otros servicios, en el aseo personal, la compañía a ancianos enfermos
o la asistencia social (artículo 2º.5º). Se hace notar que, a partir de la
publicación oficial de este Plan, la palabra «asistida», referido a la per-
sona mayor, será sinónima en el lenguaje jurídico del término «depen-
diente».
En la actualidad siguen formando parte de la acción protectora de
la Seguridad Social las prestaciones de servicios sociales que puedan
establecerse en materia de asistencia a la tercera edad [artículo 38.1.e)
LGSS].

150
- - - - - - - - - - - - IV. Integración de la atención a la dependencia ...

5. 2.3. Proyección de los servicios sociales de la Seguridad Social

Los dos servicios sociales citados anteriormente han tenido una
proyección incuestionable en el devenir de la atención a las personas
en situación de dependencia. Con toda propiedad puede decirse que
constituyen el inicio de los servicios sociales de atención a la dependen-
cia en nuestro país. En los años que transcurren entre la creación de
estos servicios sociales, de carácter netamente especializado, y la apro-
bación de la Laad, se va a producir una importante evolución, cuya
característica más notoria ha sido la de ir dando respuesta a las deman-
das ciudadanas. La ayuda a domicilio para personas mayores tuvo como
primer contenido la asistencia en las tareas domésticas, pero no tarda-
ría en convertirse en atención de cuidados personales en el hogar. Las
residencias, una en cada provincia al menos, se destinaron al comienzo
para personas mayores válidas, que podían estar en ellas temporal o
permanentemente; ya en 1980 empezarían a transformarse en residen-
cias para personas mayores dependientes. Inicialmente se crearon cen-
tros de día para actividades culturales y recreativas de la persona mayor
activa; no se tardaría en diseñar un modelo específico para personas
mayores dependientes, el que hoy llamamos centro de día. Se puso una
gran dosis de imaginación para buscar nuevas formas de atención a la
personas mayores, y así nació la teleasistencia domiciliaria, cuya eficacia
nadie pone hoy en duda. Son sólo unos ejemplos de los muchos que
-e podrían poner.
Algo similar podía decirse de la atención a las personas con disca-
pacidad, que ha pasado del más puro asistencialismo pasivo a un trata-
miento científico de la discapacidad, basado en los avances aportados
por la medicina, la psicología, la pedagogía, el trabajo social, la fisiote-
rapia, la terapia ocupacional y otras ciencias afines. Uno de los indica-
dores más significativos al respecto es, sin duda alguna, la esperanza de
\ida al nacer de las personas con discapacidad, incluso las más grave-
mente afectadas, que se ha incrementado notablemente en los últimos
años. Estos logros se han conseguido gracias a la claridad de fines que
existió cuando los servicios sociales se establecen en la Seguridad So-
cial.
Esa importancia se verá incrementada cuando, después de la pro-
mulgación de la Constitución, y en sucesivas fases, la ejecución de los
servicios sociales de la Seguridad Social se traspase a las distintas comu-
nidades autónomas. Ganarán entonces en extensión, la universalidad
se hará más patente y, en definitiva, serán bastantes más los ciudadanos
que se beneficien de los unos servicios sociales técnicos y especializados
nacidos en el ámbito de la Seguridad Social.

151
Dependencia y servicios sociales

6. INTEGRACIÓN DE lA ATENCIÓN A lA DEPENDENCIA EN EL

SISTEMA DE SERVICIOS SOCIALES
Ya dijimos en el apartado precedente que los servicios sociales na-
cen en España en la Seguridad Social. Ocurre, sin embargo, que, a
medida que los servicios sociales van tomando una configuración pro-
pia, surgen importantes iniciativas en su ámbito, algunas de ellas rela-
cionadas directa o indirectamente con la atención a la dependencia.
Nos toca ahora hablar del sistema de servicios sociales, pero tampoco
lo vamos a hacer de forma extensa, pues los dos capítulos siguientes se
van a dedicar de forma específica a analizar la relación entre servicios
sociales y dependencia, tanto a nivel estatal como autonómico. Con-
viene, no obstante, mencionar algunos precedentes, pues el hilo con-
ductor del presente capítulo sigue siendo la descripción de cómo se ha
integrado progresivamente la atención a la dependencia en nuestro
sistema conjunto de protección social.
De referencia necesaria es la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración
social de las personas con discapacidad (Lismi). Ha marcado un hito histó-
rico en nuestro país en lo que se refiere a la atención sanitaria, recupe-
radora, integración laboral y social de las personas con discapacidad,
con independencia de la edad que tengan, es decir, que incluye también
a personas mayores (ALONSO SECO, GONZALO GONZÁLEZ, 2000: 307). Concre-
tándonos en la materia que es objeto de nuestro análisis, ha de seña-
larse la introducción por esta Ley, dentro del sistema de prestaciones
económicas que establece, de una directamente relacionada con la de-
pendencia, llamada subsidio por ayuda de tercera persona [artículo 12.2.c)].
El nombre de la prestación es nuevo, si bien su contenido no difiere
sustancialmente del ya indicado en páginas anteriores en relación con
la prestación contributiva de gran invalidez, la prestación no contribu-
tiva de invalidez o la prestación no contributiva por hijo a cargo, todas
ellas del sistema de Seguridad Social. Se define así en el Real Decreto
383/ 1984, de 1 de febrero, que desarrolla las prestaciones de la Lismi:
«Prestación económica de carácter periódico, destinada a aquellas per-
sonas afectadas por una minusvalía que, a consecuencia de perdidas
anatómicas o funcionales, necesiten, a juicio del equipo multiprofesio-
nal, la asistencia de otra persona para realizar actos esenciales de la
vida, tales como vestirse, desplazarse, comer o análogos» (artículo 22).
Se establecerán como requisitos que la persona sea mayor de dieciocho
años, esté afectada por una discapacidad en grado igual o superior al
75 por 100 y que no se encuentre atendida en centros en régimen de
internado.
Es de interés también la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad

152
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ IV. Integración de la atención a la dependencia ...

de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas

con discapacidad (Liondau). Posibilita que trabajadores y funcionarios
puedan tener derecho a un período de excedencia, de duración no
superior a un año, salvo que se establezca una duración mayor por
negociación colectiva en el supuesto de los trabajadores, para atender
al cuidado de un familiar, hasta el segundo grado de consanguinidad
o afinidad, que por razones de edad, accidente, enfermedad o discapa-
cidad no pueda valerse por sí mismo, y no desempeñe actividad retri-
buida.
Deben mencionarse, asimismo, los Planes de atención a las personas
mayores y personas con discapacidad. No constituyen normas jurídicas,
pero su importancia es innegable en la orientación de la política hacia
las personas mayores, sean autónomas o dependientes.
Después del ya citado Plan Nacional de la Seguridad Social de
Asistencia a los Ancianos de 1971, el siguiente que se redacta fue el
Plan Gerontológfro Estatal, elaborado por el Inserso entre los años 1988-
1991, con amplia participación social. Constituyó el germen de varios
Planes gerontológicos autonómicos que aparecerían en la década de
los noventa. A partir del año de su publicación se fueron consignando
créditos en los Presupuestos Generales del Estado, distribuidos según
criterios objetivos entre las comunidades autónomas, para la atención
de personas mayores, especialmente para quienes se encontraban en situacio-
nes de dependencia. Los programas estaban orientados a la construcción,
adaptación y mantenimiento de plazas asistidas en residencias y centros
de día para personas mayores de sesenta y cinco años afectadas por
graves problemas de autonomía funcional. También para programas de
atención a personas dependientes con enfermedad de Alzheimer o de-
mencias seniles. Las comunidades autónomas debían aportar la misma
cantidad económica que financiaba el Estado, por lo que estos créditos
tuvieron gran importancia en la progresiva creación de residencias y
centros de día para personas mayores dependientes.
Este Plan es sustituido por el Plan de acción para las personas mayores
2003-2007, que se va a materializar, asimismo, en la distribución de
créditos a las comunidades autónomas. La atención a la dependencia
aparece de forma más explícita en su texto. En el área de actuación 1,
relativa a la equiparación de oportunidades, figura como objetivo 2 el
de avanzar en las políticas de protección a las personas mayores en situación
de dependencia. Dicho objetivo se subdivide, a su vez, en cuatro estrategias.
1) establecer medidas de apoyo a las personas mayores en situación de
dependencia con los programas existentes; 2) avanzar hacia una aten-

153
Dependencia y servicios sociales

ción coordinada entre los servicios sociales y sanitarios; 3) profundizar

en las exigencias del derecho y de la bioética a fin de salvaguardar al
máximo la dignidad de las personas mayores; y 4) promover la atención
especializada a los enfermos de Alzheimer y otras demencias, así como
aquellas otras patologías que requieran una atención especializada.
Ha de mencionarse, finalmente, el Plan de acción integral para las
personas con discapacidad de 2003. Sigue las mismas líneas operativas de
distribución de créditos que los Planes de atención a mayores. Se esta-
blece que «los programas deberán dirigirse de forma preferente hacia
las personas con discapacidad física severamente afectados, aunque
también podrán ser incluidas la discapacidad psíquica y sensorial en
función de las necesidades de cada comunidad autónoma». A dicho
Plan le siguieron el II Plan de Acción de personas con discapacidad
(2003-2007) , el III Plan de Acción (2009-2012) y la Estrategia Española
sobre Discapacidad 2012-2020. Las alusiones que contiene el citado III
Plan a las personas con discapacidad en situación de dependencia son
frecuentes y resalta como uno de sus objetivos «desarrollar el sistema
para la autonomía y atención a la dependencia, analizando el impacto
de las medidas previstas en la Laad, con análisis de género y con espe-
cial atención a las personas que residen en el medio rural» (Ministerio
de Sanidad y Política Social, 2009: 61); la Estrategia 2012-2020 con-
tiene, entre sus medidas, una relativa al «desarrollar plenamente los
objetivos de autonomía personal de la Laad».

7. CONCLUSIONES
En este capítulo se ha descrito cómo la atención de las situaciones
de dependencia se ha ido incorporando, de forma progresiva, a nuestro
sistema de protección social. Cabe concluir, en breve síntesis, lo siguien-
te:
- La influencia de la kgislación internacional ha sido bastante deter-
minante en la integración a nuestro ordenamiento jurídico de
la atención a la dependencia.
- La Constitución, aunque no haga referencia explícita a la no-
ción de dependencia, contiene sin embargo preceptos en los
que se sustenta la atención a las personas en situación de depen-
dencia.
- La atención a la dependencia toma cuerpo en nuestro país en
el ámbito del sistema de la Seguridad Social, a través de las pensiones
contributivas de gran invalidez, posteriormente ampliadas a las

154
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ IV. Integración de la atención a la dependencia ...

pensiones no contributivas de invalidez y las prestaciones no

contributivas por hijo a cargo. Hasta el punto fue importante
esta influencia que la definición de la gran invalidez se va a
corresponder, en esencia, con la actual definición de la depen-
dencia. También contribuyeron de forma decisiva la creación de
los Servicios Sociales de Asistencia a los Ancianos y de Recupera-
ción de Minusválidos Físicos y Psíquicos.
- En el ámbito sanitario de la protección social la atención social
vendrá dada por los cuidados de larga duración que se prestan a
pacientes, tanto a nivel de atención primaria como especializa-
da.
- En el ámbito de los servicios socia/,es del Estado nacerá el subsidio
por ayuda de tercera persona.
- Distintos Planes de atención a personas mayores y personas con
discapacidad establecerán una serie de ayudas económicas para
el establecimiento de centros y programas destinados a personas
en situación de dependencia.
- Finalmente, la aprobación de la Laad ha supuesto la definitiva inte-
gración de la atención a la dependencia en nuestro sistema de
protección social.
El recorrido histórico que se ha descrito no ha concluido, ni si-
quiera con la aprobación de la Laad. Las razones que han motivado la
necesidad de atender a las personas dependientes han sido demográfi-
cas y sociales, mutables por sí mismas. Por lo cual habrá que seguir al
tanto de la realidad cotidiana, con el fin de instrumentar las mejores
medidas sociales y jurídicas para atender a este sector de la población
cada día más numeroso y con mayores necesidades de atención sociosa-
nitaria.

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159
 Capítulo V

El sistema de atención a la dependencia y los

servicios sociales
JOSÉ MARÍA ALONSO SECO
CARMEN ALEMÁN BRACHO

~L'MARIO: A. RESUMEN. B. CONTENIDO. l. Introducción. 2. Hacia la integración de fa

atención de la dependencia en un sistema de protección social público: ojJciones
existentes. 2.1. La integración en el sistema de salud. 2.2. La integración
en el sistema de la Seguridad Social. 2.3. La integración en el sistema de
servicios sociales. 3. El Sistema para la autonomía y atención a la dependencia,
sistema autónomo y, a la vez, integrado en los sistemas autonómicos de servicios
socia/,es. 4. Con.figuración del sistema de autonomía y atención a la dependencia.
4.1. Configuración inicial y modificaciones posteriores. 4.2. Principios
rectores. 4.3. Finalidad. 4.4. Niveles de protección. 4.5. Mecanismos de
coordinación: el Consejo territorial de servicios sociales y del sistema
para la autonomía y atención a la dependencia. 5. Prestaciones del sistema
de autonomía y atención a la dependencia. 5.1. Beneficiarios de las prestacio-
nes. 5.2. Prestaciones de servicios. 5.2.1. Servicios de prevención de las
situaciones de dependencia. 5.2.2. Servicios de promoción de la autono-
mía personal. 5.2.3. El servicio de teleasistencia. 5.2.4. El servicio de
ayuda a domicilio. 5.2.5. El servicio de centro de día y de noche. 5.2.6.
Servicio de atención residencial. 5.3. Prestaciones económicas. 5.3.1. No-
tas comune . 5.3.2. Prestación económica vinculada al servicio. 5.3.3.
Prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a
cuidadores no profe ionales. 5.3.4. Prestación económica de asistencia
personal. 5.4. Incompatibilidades entre prestaciones. 6. La val,oración de
la situación de dependencia y la elaboración del programa individual de atención.
6.1. La valoración de la situación de dependencia. 6.2. El programa indi-
vidual de atención. 7. Conclusiones. 8. Bibliografía.

A. RESUMEN
En este capítulo se analizan, en primer lugar, las distintas opciones
existentes para incorporar la atención a la dependencia en nuestro

161
Dependencia y servicios sociales

sistema de protección social. Pueden resumirse en tres: integración en

los sistemas de salud, Seguridad Social y servicios sociales. A la vista de
que el legislador ha optado, finalmente, por la integración en el sistema
de servicios sociales mediante la promulgación de la Ley 39/ 2006, de
14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención
a las personas en situación de dependencia (Laad en adelante), que se
sitúa plenamente en el ámbito de los servicios sociales, se describe el
nuevo sistema creado por esta Ley, mencionando de manera sucinta su
naturaleza, finalidad, principios rectores, niveles de protección, valora-
ción de la dependencia, principio de coordinación interadministrativa
presente en ella, así como el catálogo de prestaciones de servicios y
económicas que establece. No se tratan los aspectos relativos a la finan-
ciación de la atención de la dependencia, que se describen en el capí-
tulo 8.

B. CONTENIDO

l. INTRODUCCIÓN
El capítulo anterior se dedicó al análisis de la recepción en nuestro
ordenamiento jurídico de la protección social a las situaciones de de-
pendencia. Vimos en él que la incorporación se fue haciendo de ma-
nera progresiva, al hilo de las demandas que la sociedad estaba plan-
teando. Se describió, asimismo, la evolución que tuvo dicha recepción
en cada uno de los sistemas de protección social, bajo la influencia
de las corrientes internacionales del momento. De forma especial se
mencionaron algunas instituciones jurídicas, en especial las de gran
invalidez y otras asimiladas a ella, que supusieron la integración en
nuestro Derecho de la atención a la dependencia, para culminar en la
promulgación de la Laad.
En este y en el siguiente capítulo, una vez expuestas las líneas glo-
bales de integración en el sistema de protección social, vamos a avanzar
en lo que constituye el objeto esencial de este libro, que es la relación
que tiene la dependencia con los servicios sociales. Vamos a detenernos a tal
fin en la conexión jurídica existente entre la atención a la dependencia
y los servicios sociales, excluyendo otros ámbitos de protección social
ya examinados en el capítulo precedente. En el presente capítulo exa-
minaremos la relación entre ambas nociones en su conjunto, para lo
cual tendremos que analizar la finalidad, principios y contenido de la
Laad. En el siguiente veremos cómo se encuentra regulada la atención
a la dependencia en los sistemas autonómicos de servicios sociales. Ten-

162
_ _ _ _ _ _ _ _ _ V El sistema de atención a la dependencia y los servicios ...

dremos que analizar por qué la atención a las situaciones de dependen-

cia se ha puesto más en relación con los servicios sociales que con otros
sistemas de protección social.

2. HACIA LA INTEGRACIÓN DE LA ATENCIÓN DE LA DEPENDEN-

CIA EN UN SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL PÚBLICO: OP-
CIONES EXISTENTES
Existió un primer intento de regular la dependencia a través de
seg;uros privados. A tal fin se encomendó al Gobierno la elaboración de
las modificaciones normativas necesarias para que la atención a la de-
pendencia pudiera ser una prestación realizada por los planes de pen-
siones, las mutualidades de previsión social y demás entidades asegura-
doras (Ley 55/ 1999, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, adminis-
trativas y del orden social, disposición adicional decimocuarta). Esta
iniciativa, que sería retomada en 2003 con ocasión de la Renovación
del Pacto de Toledo, en el contexto de los sistemas complementarios
de pensiones, no tuvo éxito, entre otras causas por la escasez de la
demanda (MONEREO, 2007: 79). Pero no ha sido del todo olvidada;
prueba de ello es que la Laad aludió a los seguros privados de depen-
dencia e incorporó de nuevo un mandato al Gobierno para que, en el
plazo de seis meses, promoviera las modificaciones legislativas oportu-
nas que procedieran a la regulación de la cobertura privada de las
situaciones de dependencia y su tratamiento fiscal, iniciativa que sigue
todavía sin materializarse (disposición adicional séptima).
Desde aquel primer intento, a la vez que se estuvo de acuerdo en
la necesidad de establecer un marco normativo de protección pública
de las situaciones de dependencia, como «elemento de cierre del sis-
tema de protección social» (Consejo Económico y Social, 2003: 560), se
entrará en un interesante debate sobre el sistema de protección (salud,
Seguridad Social, servicios sociales) en que mejor se podía encuadrar
la atención a la dependencia.
2.1. La integración en el sistema de salud
El Libro Blanco de la Dependencia contempla en primer lugar esta
opción, como meramente posible. Se dice en él que, al tratarse de una
situación social y en algunos casos sociosanitaria, que afecta a las perso-
nas en su condición de ciudadanas, la mejor forma de abordarla sería
en términos similares a la cobertura de las necesidades de asistencia
sanitaria, es decir, que las Administraciones públicas tendrían que habi-
litar los servicios necesarios para atender las situaciones de dependen-
cia que se originen (Imserso, 2004: 740).

163
Dependencia y servicios sociales

Sin embargo, no parece que esta opción haya tenido mucho eco
en los momentos previos a la aprobación de la Laad. No ejerció mucho
atractivo el modelo asistencial anglosajón, de acce ibilidad universal a
través del sistema nacional de salud, quizá porque la experiencia en la
ejecución de éste puso de manifiesto su desplazamiento hacia los siste-
mas de servicios sociales de carácter local, faltos de recursos suficientes,
económicos e institucionales, por lo que la consecuencia fue una mayor
carga financiera para las familias (RODRÍGUEZ CABRERO, 2004: 123).
Pero existieron probablemente otras razones que desaconsejaron
la inclusión de la atención integral de la dependencia en el sistema de
salud. Se citan entre ellas las siguientes:
- La asistencia sanitaria en España, con algunas excepciones en el
copago farmacéutico, es gratuita. Incluir en ella, también como
gratuita, la atención a la dependencia hubiera hecho insostenib/,e
esta nueva prestación, y hubiera incrementado de manera muy
notable los ya elevados costes de la asistencia sanitaria. Por ello,
las administraciones autonómicas, primeras responsables de la
gestión y financiación de esta última, no ocultaron su reticencia
a la inclusión de la atención a la dependencia en su respectivo
sistema autonómico de salud.
- El sistema de salud era, y lo sigue siendo en la actualidad, lo
suficientemente comp!,ejo como para añadirle prestaciones adicio-
nales; habrían de añadirse recursos institucionales, personales y
financieros diferentes.
- El sistema de salud ya se ocupa de determinadas prestaciones
para personas en situación de dependencia más vinculadas a pato-
logías médicas, como son las enfermedades crónicas, los cuidados
médicos o de enfermería de media y larga duración, los cuida-
dos paliativos y análogos.
- El sistema de salud es un sistema de servicios, el de dependencia
incluye servicios y prestaciones económicas.
- No hubiera sido conveniente, ni nos parece que lo sea, equiparar
las nociones de persona dependiente con la dP enfermo, pues no siem-
pre una persona dependiente se encuentra enferma, en el sen-
tido propio de este término, ni tampoco a la inversa.
- La atención a la dependencia, aunque es indudable que tiene
un evidente componente sanitario, comporta una necesaria aten-
ción desde el ámbito social No es nada sencillo establecer la dife-

164
- - - - - - - - - V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios...

renda entre lo sanitario y lo social en la atención a la dependen-

cia.
- Desde siempre ha existido, desde los ámbitos gubernamentales
responsables de la economía, como también del sanitario, una
tendencia a aliviar la presión asistencial sanitaria para descargarla
en el ámbito de lo social, argumentando en la mayor parte de
las ocasiones que el coste de una persona dependiente atendida
en una institución sanitaria es muy superior al que tiene en una
institución de carácter social.
Lo dicho anteriormente no significa que lo sanitario deba quedar
excluido de un sistema que regule la atención a la dependencia. Así
lo establecen con claridad meridiana las tendencias internacionales, al
considerar, como ya se vio en el capítulo precedente (véanse los epígra-
fes 2.1.2, 2.2 y 2.3, entre otros), que los «cuidados de larga duración»
tienen un componente a la vez sanitario y social. Quizá la solución
más eficaz sea seguir avanzando en el diseño y ejecución de la atención
ociosanitaria, obre la que todavía, salvo excepciones encomiables, no
e han realizado intentos serios y rigurosos en nuestro país. Todos sabe-
mos que la atención sociosanitaria es de instrumentación compleja,
pues no es fácil determinar si es mejor la creación de un espacio socio-
sanitario propio, o bien optar por la coordinación sociosanitaria. Pa-
rece que recientement e ta última opción va ganando más terreno,
como lo pone de manifiesto el Libro Blanco de Coordinación Sanitaria,
después de haber analizado la legislación y práctica existentes en las
distintas comunidades autónomas (Ministerio de Sanidad, Política So-
cial e Igualdad, 2011: 221 .). Pensando en esa coordinación, sería
bueno distinguir ntre cuidados rnédicos y de enfermería, competencia del
ámbito sanitario, y cuidados persona/,es, competencia del área social. Si
prevalecen lo primero , la atención a la persona dependiente debería
ofrecerse en el ámbito sanitario; si, por el contrario, predominan los
egundos, la atención correspondería al ámbito social (ALONSO SEco,
2006: 318).
En todo caso, la coordinación de unos y otros, relativa al estableci-
miento de determinados protocolos homogéneos, comunicación de la
historia clínica y social, trabajo en equipo de profesionales sanitarios y
sociales, establecimiento de modelos de gestión compatibles, cartera de
servicios comunes, apoyo a cuidadores, planes de formación conjuntos,
etc., se hace imprescindible en la atención a las personas en situación
de dependencia por el componente social y sanitario que comporta
dicha atención. El Defensor del Pueblo ya abogó en su día para que el

165
Dependencia y servicios sociales

nuevo sistema de protección a la dependencia estableciera fórmulas

concretas de coordinación sociosanitaria (Defensor del Pueblo, 2000:
233), y en esta dirección se sigue caminando.
Así pues, aunque la atención a la dependencia no se integró en el
sistema de salud por las razones antes apuntadas, existen sin lugar a
dudas prestaciones sanitarias que se conceden a personas en situacio-
nes de dependencia. Es necesario resaltar, además, que la Laad, aunque
se decantó por integrar la dependencia en los sistemas autonómicos de
servicios sociales, tenía claro que éstos debían estar muy relacionados
con los servicios de salud en la atención de la dependencia. Así lo
expresan las siguientes referencias:
- Uno de los principios que se establecen en la Ley es la colabora-
ción de los servicios socia/,es y sanitarios en la prestación de los servi-
cios a los usuarios del sistema para la autonomía y atención a la
dependencia (artículo 3.1).
- Las comunidades autónomas deben establecer procedimientos
de coordinación sociosanitaria (artículo 11.c).
- Los catálogos de servicios que establece la Laad se establecen
sin perjuicio de lo previsto en el artículo 14 de la Ley 16/ 2003,
de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de
Salud. Dicho artículo está referido a las prestaciones sociosanita-
rias de cuidados de larga duración, atención a la convalecencia
y rehabilitación en pacientes con déficit funcional recuperable
(artículo 15).
- Los servicios sociales y los de salud han de coordinarse para preve-
nir la aparición de dependencias y promover condiciones de
vida saludables (artículo 21).
- En la valoración de la situación de dependencia siempre es pre-
ceptivo un informe de salud, emitido por el sistema público de
salud, según la pauta más común establecida por las comunida-
des autónomas (artículo 27.4).
- Las distintas Administraciones públicas con competencias en
materia educativa, sanitaria, laboral y de asuntos sociales, han de
colaborar con el fin de garantizar la calidad del sistema (artículo
36).
- La ayuda a domicilio que se dispensa a niños menores de 3 años
es complementaria de la que brindan los sistemas sanitario y
educativo (disposición adicional decimotercera).

166
_ _ _ _ _ _ _ _ _ V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios ...

Las anteriores referencias son ciertamente escasas, pero están mar-

cando una tendencia que se debe intensificar y reforzar mucho más en
el futuro, partiendo de una premisa fundamental: no interesa tanto
el sistema, sanitario o social, sino la persona hacia el que ambos están
orientados. En este sentido debe evitarse que las personas necesitadas
de cuidados de larga duración, o en situación de dependencia, tengan
que acudir a organismos administrativos diferentes, a gestores distintos,
a proveedores de servicios dispares, para solucionar un problema que
para ellas es único. Debe procurarse una mayor continuidad asistencial
entre el sector sanitario y el social. Una persona no puede recibir una buena
asistencia sanitaria en un hospital y tener que esperar largo tiempo
para poder ser atendida en un centro de día o en una residencia social,
i su estado lo requiere. Los cuidados sanitarios y sociales que las perso-
nas dependientes reciben en el hogar tendrían que estar mucho más
coordinados y mejor compensados, porque mientras los sanitarios,
canto en lo que se refiere a atención ordinaria como de urgencias,
revisten una buena calidad por lo general en nuestro país, no sucede
lo mismo con los sociales, en los que faltan financiación, recursos perso-
nales, profesionales mejor cualificados y remunerados y, en general,
una mayor extensión territorial.

2.2. La integración en el sistema de la Seguridad Social

Fue la opción preferida por el Defensor del Pueblo. En la Recomendación
final que hizo sobre la atención sociosanitaria en España a las personas
mayores, relativa a la atención de las situaciones de dependencia, consi-
deró que ésta debería tener el carácter de riesgo protegido por la Segu-
ridad Social y, en consecuencia, la atención a la dependencia estaría
incardinada en el ámbito de la Seguridad Social, con garantía de dere-
cho subjetivo, con independencia de que la financiación se realizara
vía impositiva (modelo no contributivo) o vía cotizaciones sociales (mo-
delo contributivo). Debería establecerse la necesaria coordinación con
los sistemas de salud y de servicios sociales. El sistema tendría que ser
universal, sin requisitos de edad, para eliminar el desequilibrio exis-
tente entre pensionistas de invalidez y pensionistas de jubilación (De-
fensor del Pueblo, 2000: 233).
La opción para que la atención a la dependencia fuera conside-
rada como riesgo protegible por la Seguridad Social fue contemplada
también en el Libro Blanco. La incorporación de la prestación de depen-
dencia en el sistema de la Seguridad Social -se dice en él- constituiría
un paso más en el actual régimen de protección de la invalidez contri-
butiva y no contributiva, en el que ya se contempla, aunque de forma

167
Dependencia y servicios sociales

parcial e incompleta. No sería, por tanto, una novedad ampliar la ac-

ción protectora del sistema de Seguridad Social, regulando esta nueva
prestación y resolviendo, además, la falta de equidad que actualmente
se produce, por el hecho de que la gran invalidez y la necesidad del
concurso de tercera persona sólo pueden serles reconocidas a las perso-
nas menores de sesenta y cinco años. Podría tener naturaleza contribu-
tiva o no contributiva. Cualquiera de las dos alternativas es posible. Si
se optara por el modelo contributivo, trabajadores y empresarios financia-
rían a través de . cuotas una prestación igual para todos. Se considera
que una parte de la carga financiera debe recaer también en los pro-
pios pensionistas, en tanto en cuanto la dependencia, aunque en un
importante número de supuestos tenga su origen en el trabajo, es una
contingencia que se produce mayoritariamente por el deterioro biopsi-
cológico de la persona, al margen de la relación laboral empleador-
trabajador. Aunque en Ja normativa que regula la financiación de la
Seguridad Social los pensionistas dejan de cotizar cuando adquieren
esta condición, podría estudiarse para esta contingencia, en concreto,
la conveniencia de seguir cotizando hasta el momento en que les fuera
reconocido el derecho a la prestación. Cabe también que, aun conside-
rando que la prestación de dependencia sea de Seguridad Social, tenga
natura/,eza no contributiva, financiada con cargo a impuestos, como ac-
tualmente sucede con las pensiones no contributivas de invalidez (Im-
serso, 2004: 742).
Asimismo, fueron partidarias de la opción por integrar la atención
a la dependencia en el sistema de Seguridad Social algunas organizacio-
nes social,es representativas de las personas mayores y de las personas
con discapacidad (Consejo Estatal de Personas Mayores, Cermi, Udp,
Ceoma, Edad y Vida) y organizaciones sindica/,es (CC.00. y UGT).
La doctrina científica no ha adoptado una postura unánime al res-
pecto. Para unos autores hubiera sido conveniente su inclusión en el
ámbito de la Seguridad Social (PÉREZ YÁÑEZ, R. M., 2007: 422), o bien
incorporar las prestaciones económicas en la Seguridad Social y las de
servicios en el ámbito de los servicios sociales (GONZÁLEZ ORTEGA, S.,
2004: 57). Otros, sin embargo, estiman que deben enmarcarse en el
ámbito de la asistencia social y los servicios sociales, bien como presta-
ción complementaria del propio sistema de la Seguridad Social, bien
como protección al margen de dicho sistema y, en consecuencia, com-
petencia de las comunidades autónomas (MONTOYA MELGAR y otros,
2002: 93). Algún autor ha llamado a la prestación de dependencia «tie-
rra de nadie» y ha considerado que es buen ejemplo de una situación
de necesidad que podría encuadrarse en la Seguridad Social o en la

168
- - - - - - - - - V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios ...

asistencia social (RoDRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO FERRER, M., 2006: 7). Para

otros, finalmente, de haberse incluido en la Seguridad Social, nos hu-
biera aproximado al modelo continental europeo de Seguridad Social
ampliada, en el que la protección a la dependencia constituye una
nueva rama de la Seguridad Social y genera un verdadero derecho sub-
jetivo (RODRÍGUEZ CABRERO, G., 2004: 125).
No obstante las consideraciones anteriores, el legislador ha optado
finalmente por no incluir la protección de las situaciones de dependen-
cia en el sistema español de Seguridad Social. Basta una somera lectura
de la Laad para comprobarlo:
- Se configuran las prestaciones implantadas como <<nueva modali-
dad de protección social que amplía y comp/,ementa [subrayado
nuestro] la acción protectora del Estado y del Sistema de la Se-
guridad Social» (exposición de motivos).
- El fundamento constitucional de la Laad no se establece en el
artículo 149.1.17ª (sobre legislación básica y régimen económico
de la Seguridad Social), sino en el artículo 149.1.1ª (competencia
del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen
la igualdad de los ciudadanos en el disfrute de sus derechos).
- Las prestaciones existentes en el sistema de Seguridad Social que
guardan relación directa con la dependencia (la gran invalidez,
el complemento por necesidad de tercera persona de la pensión
no contributiva de invalidez y de la prestación no contributiva
por hijo a cargo) no se integran en la Laad, sino que se tienen en
cuenta sólo a efectos de minorar la cuantía de las prestaciones
económicas que establece la Laad (artículo 31).
A nuestro juicio, la no inclusión de la dependencia en el sistema
de la Seguridad Social se debió al temor de los responsables políticos
y económicos de descompensar el equilibrio financiero de dicho sis-
tema. Es bastante posible que, ante el proyecto tan ambicioso que cons-
tituyó la Laad, los dirigentes políticos del momento prefirieran ser pre-
cavidos. Pero estimamos que debió estudiarse su inclusión en el sistema
de Seguridad Social con mayor detenimiento, por algunas de las razo-
nes que se señalan a continuación, aunque ha de afirmarse antes de
nada que se trata de una cuestión muy discutida, sobre la que en modo
alguno caben axiomas:
- Más que implantar un nuevo sistema para la autonomía y aten-
ción a la dependencia (Saad), quizá la Laad tendría,que haber
estab/,ecido prestaciones de atención a la dependencia. Estas se po-

169
Dependencia y servicios sociales

drían haber incardinado en el ámbito de la Seguridad Social

con mayor facilidad que un sistema previamente organizado.
- Si la integración en la Seguridad Social de prestaciones de servi-
cios hubiera presentado dificultades, podría haberse limitado la
Laad a establecer únicamente prestaciones económicas, que posibili-
taran a las personas dependientes el acceso a los distintos servi-
cios, tuvieran éstos carácter público o privado. La cuantía de
dichas prestaciones hubiera tenido que limitarse a las posibilida-
des financieras del Estado, que, en cualquier caso y como sucede
en la actualidad, garantizaría un nivel mínimo de protección.
Todo ello sin perjuicio de prestaciones adicionales que se hubie-
ran podido otorgar por comunidades autónomas, territorios his-
tóricos y entidades locales.
- Al igual que, en su día, la pensión no contributiva de invalidez
se integró en la Seguridad Social, y no hubo oposición de las
comunidades autónomas, también se hubieran podido estable-
cer prestaciones económicas no contributivas de atención a la depen-
dencia, reformando la actual pensión no contributiva de invali-
dez y añadiendo otras, de diferente cuantía según los grados
de dependencia y en función de las necesidades concretas que
presenta la persona dependiente (atención en el domicilio, en
centros de día, en residencias, etc.).
- El carácter de derecho subjetivo que tienen en la Laad las presta-
ciones establecidas por ella no se hubiera visto disminuido, pues en
el sistema de Seguridad Social hubieran tenido idéntica conside-
ración.
- El Estado hubiera retenido competencias, en materia de legislación
básica y régimen económico, sin perjuicio de la ejecución de los
servicios por las comunidades autónomas, en una materia sobre
la que tiene competencias en virtud de lo establecido en el artí-
culo 149.1.17ª de la Constitución, así como en la vigente Ley
General de la Seguridad Social, que, al determinar la acción
protectora de ésta, menciona expresamente la reeducación y re-
habilitación de inválidos y la asistencia a la tercera edad [artículo
8.1.e) LGSS].
- La atribución de competencias al Estado en esta materia, al igual
que sucede con las pensiones asistenciales no contributivas de
invalidez y de jubilación, no hubiera restado competencias a las comu-
nidades autónomas, ni hubiera obstaculizado el mantenimiento y

170
_________ V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios ...

nuevo establecimiento de los servicios de atención a la depen-

dencia que aquéllas tenían. Al contrario, una ampliación de su
financiación por parte del Estado les hubiera sido muy benefi-
ciosa.
- La atribución de mayores competencias al Estado en esta mate-
ria, a través de la Seguridad Social, hubiera evitado la actual disper-
sión normativa autonómica, la falta de homogeneidad en los crite-
rios de gestión y la desigualdad existente entre comunidades
autónomas en materia de prestaciones de atención a la depen-
dencia. Aunque es cierto que la Laad establece con claridad me-
ridiana el principio de coordinación interadministrativa como
pilar básico de la gestión y financiación de la dependencia, no
puede olvidarse que dicho principio siempre comporta cierta
inestabilidad y mutabilidad.
Una última anotación: por efecto de varias sentencias del Tribunal
de Justicia de la Unión Europea, las prestaciones en especie de «cuida-
dos de larga duración», equivalentes a las españolas de servicios de
atención a la dependencia, han quedado equiparadas a las prestaciones
de enfermedad a efectos de coordinación de los sistemas de seguridad
social de los países miembros de la Unión Europea 1 • ¿Significa este he-
cho que, en el futuro, nuestras prestaciones de atención a la dependen-
cia pueden quedar integradas en el sistema de Seguridad Social? Habrá
que esperar al resultado de los diversos estudios que, en la actualidad,
se están llevando a cabo para la modificación del citado Reglamento
(CE) núm. 883/ 2004.

2.3. La integración en el sistema de servicios sociales

El Libro Blanco contempló también esta opción, al decir que la
protección de la dependencia debe enmarcase dentro del sistema pú-
blico de servicios sociales, como cuarto pilar del sistema de protección
del Estado del bienestar, en el que se garanticen unos servicios coordi-
nados, suficientes y de calidad y se establezca un régimen de acceso
real y efectivo a los mismos en toda España (Imserso, 2000:742).
Que las situaciones de dependencia tuvieran que ser objeto de
atención por el sistema de asistencia y de servicios sociales no tiene
nada de particular. Como ya se vio en el capítulo anterior, si se exceptúa

l. Reglamento (CE) núm. 988/ 2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de
septiembre de 2009, por el que se modifica el Reglamento (CE) núm. 883/ 2004, sobre
la coordinación de los sistemas de seguridad social, y se determina el contenido de sus
anexos, artículo 1, v bis) , i).

171
Dependencia y servicios sociales

la prestación económica por gran invalidez, residente desde sus inicios

en la Seguridad Social contributiva, han sido los servicios sociales los pri-
meros en instrumentar prestaciones económicas individuales de depen-
dencia (subsidio de ayuda por tercera persona en 1982, antecedente
del complemento de necesidad por tercera persona de la pensión no
contributiva de invalidez), prestaciones económicas institucionales para
la creación y mantenimiento de centros de día y residenciales para
personas con discapacidad y personas mayores «asistidas». Pero, de ma-
nera especial, han sido los servicios sociales quienes han ido creando
una red de servicios, entre los que cabe destacar la ayuda a domicilio
en sus distintas formas, la teleasistencia domiciliaria, los centros de día
y los centros residenciales, para los distintos colectivos en situación de
dependencia (personas mayores, personas con discapacidad física o in-
telectual, personas con enfermedad mental grave y crónica), que han
venido sustituyendo, al menos parcialmente, los tradicionales cuidados
familiares no formales, propios del modelo mediterráneo de atención
a la dependencia, por una atención especializada en instituciones.
Ahora bien, la inclusión de la protección de la dependencia en el
sistema de servicios sociales planteaba algunos problemas. Entre ellos
los siguientes:
- La atención a la dependencia debe dirigirse a toda la población,
no sólo a los grupos de población con menores recursos econó-
micos, sectores a los que tradicionalmente se han orientado la
asistencia y los servicios sociales.
- La atención a la dependencia debe configurarse como derecho sub}e-
tivo de ciudadanía, más allá del carácter discrecional que han te-
nido la mayor parte de las prestaciones de servicios sociales.
- Los servicios sociales constituyen competencia de las comunida-
des autónomas y de las entidades locales, lo cual puede plantear
problemas de unificación normativa en el reconocimiento del de-
recho a prestaciones de dependencia.
- La gestión pública de los servicios sociales está bastante diversifi-
cada, como consecuencia de una distribución competencia) he-
terogénea.
- Los servicios sociales, desde siempre, han tenido problemas de fi-
nanciación para atender la gran demanda que reciben prove-
niente de amplios sectores sociales.
La Laad optó finalmente por incorporar la atención a la <lepen-

172
- - - - - - - - - V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios...

dencia en el ámbito de los servicios sociales. Lo hizo, a nuestro juicio,

por dos razones principal,es: 1) porque descartó previamente la integra-
ción en los sistemas de salud y de Seguridad Social; 2) porque fue
consciente de que la atención a la dependencia ya era dispensada,
desde años atrás, por los sistemas autonómicos de servicios sociales y
aprovechó la estructura organizativa de éstos. Pero lo hizo de manera
ingular, quizá bastante peculiar, creando un nuevo sistema de protec-
ción social, fuera de los sistemas de salud y de Seguridad Social y muy
\Íilculado a los de servicios sociales autonómicos.
Decimos singular porque no hacía falta crear un nuevo sistema,
ino sencilla y llanamente establecer unas nuevas prestaciones de de-
pendencia, o mejor aún, un modo de financiar más y mejor prestacio-
nes económicas y servicios autonómicos ya existentes de atención a la
dependencia. Hasta tal punto se creó tal confusión, que durante mucho
tiempo, siguiendo lo expuesto en el Libro Blanco (Imserso, 2000:742)
e habló del sistema de autonomía y atención a la dependencia creado
por la Laad como «cuarto pilar del Estado de bienestar», junto a la
educación, la sanidad y la Seguridad Social, como si los servicios socia-
les, cuyo ámbito es bastante más amplio que la atención a la dependen-
cia, hubieran dejado de existir con la promulgación de la Laad. Y hasta
hubo quien subsumió, sobre todo en el ámbito menos profesional de
cierta opinión pública, a todos los servicios sociales dentro de la aten-
ción a la dependencia; aquel entuerto se ha deshecho hoy, afortunada-
mente. Pero vamos a profundizar más en este asunto en el apartado
iguiente.

3. EL SISTEMA PARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A LA DEPEN-

DENCIA, SISTEMA AUTÓNOMO Y, A LA VEZ, INTEGRADO EN
LOS SISTEMAS AUTONÓMICOS DE SERVICIOS SOCIALES
Algunos defendimos en su día la no conveniencia de estab/,ecer un
sistema autónomo, independiente, de atención a la dependencia. Estimá-
bamos que la dependencia tenía cabida en alguno de los sistemas de
protección social ya existen tes y, en especial en el de servicios sociales,
porque la realidad fáctica nos hacía ver la gran dificultad de su inclu-
sión en los sistemas de salud y de Seguridad Social. Éramos unánimes
en la conformidad con la promulgación de una Ley estatal que estable-
ciera prestaciones universales de dependencia; pero, a la vez, poco pro-
clives a la creación de un sistema paralelo (ALONSO SECO, 2005: 133;
RAMíREZ NAVARRO, J. M., 2005: 88). La realidad reflejada en la Ley, sin
embargo, no ha ido exactamente en esa dirección, aunque tampoco la

173
Dependencia y servicios sociales

ha desechado por completo, pues el legislador ha buscado, como vere-

mos a continuación, una fórmula mixta.
Algunos autores afirman que la Laad establ,ece un sistema pro-pio, dis-
tinto de los sistemas de salud, Seguridad Social y servicios sociales, to-
mando como fundamento lo establecido en el Libro Blanco, que titula
uno de sus capítulos «Hacia un Sistema Nacional de Dependencia»; de
haberlo incluido en algún sistema de protección de los ya existentes lo
hubiera llamado «subsistema» (MoNEREO PÉREZ, J. L., 2007: 82). Para
otros, nos encontramos ante una nueva rama de la protección social, deri-
vada de un nuevo modelo de protección social que supone nuevos re-
partos de la carga de cuidados en la familia, reequilibrio de poderes
en el seno de las Administraciones públicas, avance contenido del gasto
social, gestión mixta de servicios con mayor presencia de la empresa
privada y mayor implicación del usuario en el coste de los servicios
(RODRÍGUEZ CABRERO, G., 2007: 76); aunque no desvincula dicha nueva
rama de los servicios sociales, al contrario, es un desarrollo «sui generis»
de los servicios sociales y debe servir de oportunidad para completar la
universalización del sistema de servicios sociales en su totalidad. (RODRÍ-
GUEZ CABRERO, G. 2007: 83).
La tesis antes mencionada tiene explícito fundamento en la Laad,
en la que existe un gran número de referencias a la creación, conte-
nido y prestaciones de un sistema para la autonomía y atención a la depen-
dencia (Saad en adelante), que el legislador estatal establece sobre la
base de las competencias que le confiere el artículo 149.1.P de la Cons-
titución (regulación de las condiciones básicas para el ejercicio de los
derechos). La constitucionalidad de este fundamento ha quedado ava-
lada por el informe del Consejo de Estado y encuentra apoyo en varias
sentencias del Tribunal Constitucional (CoBo GÁLVEZ, P. y MARTíNEZ MA-
ROTO, A.: 2007: 876)
De todas las referencias a la creación del nuevo sistema se trans-
cribe la que nos parece más principal, y que figura al comienzo mismo
de la Ley: «La presente Ley tiene por objeto regular las condiciones
básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho subjetivo
de ciudadanía a la promoción de la autonomía personal y atención a
las personas en situación de dependencia, en los términos establecidos
en las leyes, mediante la creación [subrayado nuestro] de un Sistema
para la Autonomía y Atención a la Dependencia, con la colaboración y
participación de todas las Administraciones Públicas y la garantía por
la Administración General del Estado de un contenido mínimo común
de derechos para todos los ciudadanos en cualquier parte del territorio
del Estado español» (artículo 1.1).

174
_________ V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios...

No obstante lo anterior, el legislador ha conexionado de manera

directa el Saad con el sistema de servicios sociales, o más bien con los
istemas autonómicos de servicios sociales. De forma que, aun mante-
niendo la autonomía del nuevo sistema que crea, parece, por no decir
queda de manifiesto, que lo integra en los de servicios sociales. Lo cual
presenta la peculiaridad de encontrarnos ante un sistema, el Saad, in-
cluido dentro de otros sistemas de mayor alcance y extensión, los de
ervicios sociales, que tiene más importancia y fuerza jurídica que los siste-
mas en que se incluye, dado que la Laad es legislación del Estado que
regula condiciones básicas.
Esta conexión directa del Saad con los servicios sociales queda tam-
bién patente en la Laad, como puede verse en las siguientes referencias:
- La finalidad de la Ley es «configurar un nuevo desarrollo de los
servicios sociales» y potenciar «el compromiso de todos los pode-
res públicos en promover y dotar los recursos necesarios para
hacer efectivo un sistema de servicios sociales de calidad, garan-
tistas y plenamente universales; en este sentido, el Sistema de
Atención de la Dependencia es uno de los instrumentos funda-
mentales para mejorar la situación de los servicios sociales en
nuestro país» (exposición de motivos).
- Uno de los principios que la inspiran es «la integración [subra-
yado nuestro] de las prestaciones establecidas en esta Ley en
las redes de servicios sociales de las Comunidades Autónomas»
[artículo 3.o)].
- Se determina expresamente que los servicios establecidos por la
Laad «se prestarán a través de la oferta pública de la Red de
Servicios Sociales por las respectivas Comunidades Autónomas
mediante centros y servicios públicos o privados concertados de-
bidamente acreditados» (artículo 14.2).
El catálogo de servicios que establece la Laad está formado por
«los servicios sociales [subrayado nuestro] de promoción de la au-
tonomía personal y de atención a la dependencia» (artículo
15.1).
- Abundando en los anterior, se determina que «las prestaciones
y servicios establecidos en esta Ley se integran [subrayado nues-
tro] en la Red de Servicios Sociales de las respectivas Comunida-
des Autónomas en el ámbito de las competencias que las mismas
tienen asumidas» (artículo 16.1).

175
Dependencia y servicios sociales

- El Programa Individual de Atención, instrumento por el que

se determinan las modalidades de intervención más adecuadas,
servicios o prestaciones económicas, para cada usuario recono-
cido en situación de dependencia, ha de ser establecido por el
sistema público correspondiente de servicios socia/,es (artículo
29.1).
- La reciente fusión, enjulio de 2012, entre el inicialmente creado
Consejo Territorial del Saad y la Conferencia Sectorial de Servi-
cios Sociales, que ha dado lugar al Consejo Territorial de Servi-
cios Sociales y del Saad, refuerza la interdependencia entre servi-
cios sociales y atención a la dependencia.
En otras palabras, no nos encontramos sólo ante unos servicios y
prestaciones económicas de atención a las situaciones de dependencia
regulados legalmente para todo el Estado, que se incorporan a los siste-
mas de servicios sociales autonómicos, sino ante un sistema autónomo
que se integra en los sistemas autonómicos de servicios sociaks, integración
que se produce no tanto por la vía de jerarquización o absorción, sino
por los principios de colaboración y participación entre todas las Administra-
ciones públicas intervinientes (Laad, exposición de motivos, artículos
1.1 y 6.1 entre otros), y el de cooperación interadministrativa a través de
convenios (artículo 10). A este respecto no conviene olvidar que la
Laad no establece servicios de atención a la dependencia ex novo, sino
que consolida servicios que ya estaban siendo proporcionados anterior-
mente por las comunidades autónomas.
No cabe olvidar, insistimos de nuevo sobre este punto, que los
sistemas de servicios sociales tienen un campo de aplicación más ex-
tenso que el correspondiente a la atención de la dependencia, y que
constituiría grave equivocación reducir su ámbito sólo a esta última,
como también englobar todas las políticas destinadas a favorecer la
promoción de la autonomía personal -finalidad irrenunciable de los
servicios sociales- dentro de la noción de prevención de la dependen-
cia (ALONSO SECO, 2005: 132). La misma equivocación conceptual cabe
atribuir a quienes han definido la atención a la dependencia como el
cuarto pilar del Estado del bienestar, junto a la educación, la sanidad y
la Seguridad Social, porque el cuarto pilar son los servicios sociales y
la dependencia una parte de ese cuarto pilar (MARAVALL, H., 2005: 164).
Una anotación adicional, o más bien aclaratoria, a lo dicho en
párrafos precedentes: si hablamos de sistemas de servicios sociales, en
plural, es porque en nuestro país no existe un sistema unitario de servi-
cios sociales, sino tantos como comunidades autónomas. En efecto, no

176
- - - - - - - - - V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios ...

llegó a promulgarse, a pesar de los buenos intentos que existieron, una

Ley estatal básica de servicios sociales que diseñara un sistema estatal
único. Han sido las sucesivas Leyes autonómicas de servicios sociales,
con sus numerosos desarrollos reglamentarios, las que han dado confi-
guración territorial, organizativa y financiera a sus respectivos sistemas
de servicios sociales.

4. CONFIGURACIÓN DEL SISTEMA DE AUTONOMÍA Y ATENCIÓN

A LA DEPENDENCIA

4.1. Configuración inicial y modificaciones posteriores

La Laad fue muy ambiciosa en su diseño inicial, pretensión no
correspondida con la financiación que el sistema instaurado necesitaba
para ser verdaderamente eficaz. Ello motivó que, al cabo de pocos años,
hayan debido introducirse varias modificaciones en su articulado, nece-
arías para su sostenibilidad según los distintos Gobiernos de turno,
improcedentes para los colectivos de personas dependientes afectadas
\', por lo general, objeto de intensos debates parlamentarios, políticos
,. sociales.
Existen dos hechos que van a ser la causa principal de las modifi-
caciones ulteriores que experimentará la configuración inicial de la
Laad. En primer lugar, el número de sus beneficiarios. La Ley estable-
ció que su ejecución debería ser progresiva, durante un plazo de ocho
años (de 2007 a 2014), comenzando su aplicación por las personas con
mayor grado de dependencia y terminando con las personas en situa-
ción de dependencia moderada. Las previsiones iniciales cifraron en
1.173.764 el número de personas dependientes beneficiarias que existi-
rían al concluir el año 2012 (Imserso, 2012a:61). Pues bien, en esa
fecha, dos años antes de finalizar la implantación total de la Ley, ya
habían sido reconocidas en situación de dependencia un total de
1.912.112 personas. En segundo lugar, otro hecho que distorsionó las
estimaciones iniciales, especialmente en materia de financiación, fue el
número de prestaciones económicas para cuidados en el entorno fami-
liar y apoyo a cuidadores no profesionales. La Ley las consideró presta-
ciones de carácter excepcional. Sin embargo, en la práctica se han con-
\'ertido en las prestaciones más solicitadas y concedidas; se señala, como
dato indicativo, que, a 31 de diciembre de 2012, constituían el 44,46
% del total de prestaciones que se estaban otorgando (véase el Portal
de Dependencia del Imserso, estadísticas de gestión).
Las causas anteriores obligaron a los distintos Gobiernos a afrontar
cambios legislativos en la Laad, que se resumen a continuación.

177
Dependencia y servicios sociales

La primera modificación legislativa se produce en 2010 (Real Decreto-

ley 8/ 2010, de 20 de mayo). En ella se establece que las resoluciones
de reconocimiento de prestaciones tendrán efectos administrativos, y
económicos por tanto para el supuesto de prestaciones económicas,
desde la fecha de la resolución (o desde la fecha de vencimiento del
plazo legal, seis meses, de notificación de la resolución), no desde la
de solicitud como determinaba inicialmente la Laad. Asimismo, se
aplaza el pago de las prestaciones económicas hasta cinco años, cuando
hubieran sido reconocidas con anterioridad a la publicación de esta
modificación legal y hubieran tenido efectos retroactivos. Fueron medi-
das exigidas por la falta de tesorería para hacer frente a los pagos a
beneficiarios de prestaciones económicas.
La reforma continúa en 2011: se aplaza la aplicación de la Laad a
las personas dependientes grado I (Real Decreto-ley 20/ 2011, de 30 de
diciembre) y se suspende la aplicación del nivel concertado (Ley 2/
2012, de 29 de junio).
La modificación mayor ha venido en julio de 2012. Se contiene en el
Real Decreto-ley 20/ 2012, de 13 de julio y en la Resolución de 13 de
julio de 2012, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igual-
dad, por la que se publica el Acuerdo del Consejo Territorial del Saad
de 10 de julio de 2012.
Esta última reforma se realiza sobre las siguientes premisas que fi-
guran en el preámbulo del Acuerdo antes citado:
- Se ha producido un desfase en la previsión de beneficiarios atendidos.
A los datos más arriba mencionados añadimos ahora, por su es-
pecial importancia, la falta de correspondencia entre el número
previsto de grandes dependientes (grado III) y el realmente re-
conocido. En 2007 se estimaron 205.915 personas y en enero de
2012 ya había 431.811, más del doble de las inicialmente previs-
tas (lmserso, 2012a: 62). Para su corrección en el futuro era
necesario mejorar la valoración de la dependencia.
- Existe una importante desigualdad en la aplicación de la Laad por
parte de las comunidades autónomas ante situaciones de depen-
dencia similares, con desarrollos normativos dispares que afec-
tan tanto a la prestación de servicios, al procedimiento y tiempo
en acceder a las prestaciones y servicios, así como a la determina-
ción de la capacidad económica del usuario y su aportación al
coste de aquéllos.
- El espíritu establecido en la Laad es atender de forma prioritaria a

178
_________ V. El sistema de atención a la dependencia y los seroicios ...

las personas de mayor grado de dependencia y de forma progresiva

a los de menor grado de dependencia. La atención a los más
dependientes, además de ser un principio recogido en la Ley,
responde a un principio de justicia y prioridad en la asignación
de recursos, y más todavía teniendo en cuenta la situación de
crisis económica.
- Se han incumplido las expectativas generadas en empl,eo y en actividad
económica, al no haberse priorizado la atención a través de la
red de servicios sociales de las comunidades autónomas, genera-
dora de empleo y actividad económica, primándose, por el con-
trario, las ayudas a cuidadores no profesionales, contraviniendo
el espíritu y letra de la Ley.
- La prestación económica para cuidados en el entorno familiar
supone a 1 de enero de 2012 un 45,50% del conjunto de servicios
y prestaciones. Sin embargo, las altas en el Régimen General de la
Seguridad Social de cuidadores familiares no profesionales han
sido sólo, entre 2007 y 2011, de 174.133. Las cuotas correspon-
dientes son abonadas con cargo a los Presupuestos Generales
del Estado, y han originado un gasto de 1.047 millones de euros
en dicho período. Se hace necesaria una revisión en profundi-
dad.
- El cambio de las condiciones socioeconómicas producido en
nuestro país en los últimos años, con importante desempleo en
los núcleos familiares, ha contribuido a impulsar la concesión de
prestaciones económicas para cuidados fa miliares, por lo que miem-
bros de la unidad familiar han decidido atender a los depen-
dientes en el domicilio, a la vez que reciben una ayuda econó-
mica por realizarla.
Aunque el Acuerdo no cite expresamente la expresión «crisis eco-
nómica», es evidente que ésta se encuentra en la base de las reformas
introducidas.
El Acuerdo contiene determinadas propuestas de mejora que han de
introducirse. Unas se encuentran en el Real Decreto-ley 20/2012, de
13 de julio; otras tendrán que ser todavía articuladas mediante normas
estatales y autonómicas. Algunas no han planteado problemas. Otras,
en especial las referidas a ajustes financieros y de prestaciones, han sido
defendidas por el Gobierno de la nación y varios Gobiernos autonómi-
cos como necesarias para mantener a medio y largo plazo la viabilidad
de la Laad, mientras que para los grupos políticos de la oposición y

179
Dependencia y servicios sociales

otros sectores profesionales y sociales constituyen la «derogación encu-

bierta de la Ley de Dependencia»: «Es incontestable que el sistema no
es financieramente sostenible», decía el Secretario de Servicios Sociales
e Igualdad en su comparecencia en el Senado el 19 de septiembre de
2012, para defender las reformas realizadas en aras de la viabilidad
financiera futura del sistema; el portavoz del principal grupo político
de la oposición replicaba, por el contrario, que de sus palabras podía
inferirse que intentabajustificar la paralización de la ley, lo que, en su
opinión, iba a ser la muerte de la misma ... A nuestro juicio, nos encon-
tramos en un momento especialmente difícil para todos los sistemas de
protección social, que necesitan siempre, para su adecuado manteni-
miento, implementación y desarrollo, de un entorno económico favora-
ble. Aunque desde el ámbito de los servicios sociales y de la atención a
la dependencia, más necesarios hoy que nunca por las situaciones de
vulnerabilidad en que determinados sectores de la población se en-
cuentran, nos preguntamos a veces si reciben toda la importancia que
merecen desde los poderes públicos y de la sociedad en general.
Se citan a continuación algunas de esas propuestas de mejora:
- Supresión de los dos niveles de dependencia en cada grado, de
modo que aquélla se clasificará únicamente entre grados. 111 (gran
dependencia), 11 (dependencia severa) y I (dependencia mode-
rada).
- Ampliación de la prestación económica por asistencia personal a todos
los grados de dependencia, no sólo a la gran dependencia como
inicialmente se la concibió.
- Establ.ecimiento de incompatibilidades entre prestaciones económi-
cas entre sí y entre éstas y las de servicios (véase infra, epígrafe
5.4). Las prestaciones económicas serán incompatibles con los
servicios del catálogo establecidos en la Laad, salvo con los de
prevención de las situaciones de dependencia, de promoción
de la autonomía personal y de teleasistencia. Igualmente serán
incompatibles las prestaciones económicas entre sí. Los servicios
serán incompatibles entre sí, a excepción del servicio de teleasis-
tencia que será compatible con el servicio de prevención de las
situaciones de dependencia, de promoción de la autonomía per-
sonal, de ayuda a domicilio, y de centro de día y de noche.
- Mejoras en el procedimiento de gestión: contenidos mínimos de la
solicitud, documentos a aportar, informe de salud normalizado,
autorización de comprobación de datos por parte de las Admi-

180
- - - - - - - - - V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios...

nistraciones competentes, contenidos mínimos y básicos de las

resoluciones de reconocimiento de la situación de dependencia
y de la concesión de servicios o prestaciones, declaración respon-
sable sobre la situación económica y patrimonial de la persona
solicitante, etc.
- Mejora en los sistemas de información entre las comunidades autó-
noma y entre éstas y el Imserso.
- Revisión en profundidad de la prestación económica para cuidados
en el entorno fa miliar y apoyo a cuidadores no profesiona/,es (véase
infra, epígrafe 5.3.3).
- Modificación del ca/,endario de aplicación de la Laad. La efectividad
del derecho a las prestaciones de las personas valoradas en el
grado I (dependencia moderada) se realizará a partir del 1 de
julio de 2015. El aplazamiento de año y medio respecto de las
previsiones iniciales, para este tipo de dependientes, ha sido mo-
tivado por la necesidad de atender con carácter prioritario a las
personas en situación de dependencia más acusada.
- Se establecen criterios comunes para fijar la capacidad económica
personal del beneficiario, así como su aportación al coste de los servi-
cios. La capacidad económica se sigue determinando en función
de la renta y el patrimonio personales. En cuanto a la aportación
al coste de los servicios se establece un mínimo exento (el 100%
del Iprem) y una aportación máxima (el 90% del coste del servi-
cio). Se establece, asimismo, una garantía de mínimo de libre
disposición para el usuario. Las comunidades autónomas pue-
den establecer medidas complementarias que aumenten el im-
porte de la prestación.
- El aplazamiento del pago de las prestaciones económicas hasta
cinco años, introducido por el Real Decreto ley 8/2010, de 20
de mayo (véase supra), se amplía hasta un máximo de ocho años
(RDL 20/2010, de 13 de julio, disposición final primera).
- Fusión de la anterior Conferencia Sectorial de Servicios Sociales
y del anterior Consejo Territorial del Saad en un sólo órgano, el
Consejo territorial de servicios socia/,es y del sistema para la autonomía
y atención a la dependencia.
- Nuevos criterios de distribución a las comunidades autónomas del nivel
mínimo de protección. Se efectuará considerando tres variables: el
número de beneficiarios, el grado de dependencia, así como el

181
Dependencia y servicios socia/,es

número y tipo de prestaciones cuya efectividad haya sido recono-

cida.

4.2. Principios rectores

El Libro Blanco consideraba que el sistema nacional de atención
a la dependencia debía tener cuatro principios básicos: 1) universalidad,
todas las personas en situación de dependencia, sea cual sea su edad y
el origen de la dependencia y situación social, podrán acceder a las
prestaciones del sistema; 2) carácter público de la prestación, con indepen-
dencia de las formas de financiación y de gestión; 3) igualdad en el acceso
al derecho de todas las personas, para lo cual debía promulgarse una ley
básica estatal; y 4) cofinanciación por parte de los usuarios (Imserso, 2000:
739). Dichos principios se han materializado en los principios inserta-
dos en el artículo 3 de la Laad, y se han añadido algunos más, entre
ellos los siguientes:
- Permanencia de las personas dependientes, siempre que sea po-
sible, en el entorno en el que desarrollan su vida.
- Participación de las personas en situación de dependencia y de
sus familias.
- Colaboración de los servicios sociales y sanitarios en la prestación
de los servicios a los usuarios del sistema.
- Participación de la iniciativa privada y del tercer sector en los
servicios y prestaciones.
- La coüperación interadministrativa.
- La integración de las prestaciones establecidas en las redes de ser-
vicios socia/,es de las comunidades autónomas.
- La inclusión de la perspectiva de género, teniendo en cuenta las
distintas necesidades de mujeres y hombres.
- Atención preferente a las personas en situación de gran dependen-
cia.

4.3. Finalidad
La finalidad del Saad se encuentra expresamente enunciada en el
artículo 1 de la Ley, donde se dice que ésta tiene por objeto «garantizar
la igualdad en el ejercicio del derecho subjetivo de ciudadanía a la
promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situa-
ción de dependencia». Derecho subjetivo incorporado en gran parte

182
_ _ _ _ _ _ _ _ _ V El sistema de atención a la dependencia y los servicios...

como consecuencia, entre otras instancias, de la recomendación del

Defensor del Pueblo (Defensor del Pueblo, 2000: 233), o de las suge-
rencias de las organizaciones sociales y profesionales al reclamar que
la nueva legislación de atención a la dependencia se configurase como
un derecho subjetivo, de carácter universal, para todas aquellas perso-
nas residentes en Espaúa que, por razón de su discapacidad, se encon-
traran en situación de dependencia (M.ARAVALL, H., 2005: 167; GARCÍA
HERRERO, G., 2005: 24).
No obstante lo anterior, leída con detenimiento la Laad, se observa
que ha guardado una mayor contención limitativa en sus términos. En
efecto, la garantía a la igualdad en el ejercicio del derecho subjetivo
de ciudadanía se reconoce «en los términos establecidos en las leyes»
(artículo 1) , y se dice, asimismo, que el Saad «garantiza las condiciones
básicas y el contenido común » (artículo 6), condición básica que se
refiere únicamente al nivel mínimo garantizado de protección del sis-
tema (artículo 9). Algunos autores concluirán que estamos en presen-
cia, a diferencia de las prestaciones de educación, sanidad y Seguridad
Social, de un derecho subjetivo financieramente autocontrolado por el
Estado (Si poso, 2008: 22).
En cualquier caso, debe resaltarse que la connotación de derecho
-ubjetivo que se ha dado a las prestaciones por dependencia supone
un avance decisivo en el ámbito de los servicios sociales. En este punto
existe total unanimidad, y sin lugar a dudas se trata de uno de los
aspectos más relevantes de la Ley, al desplazar la antigua asistencia y
-ervicios sociales de concesión discrecional hacia una nueva dimensión
de servicios sociales exigibles en Derecho. Se suma a iniciativas anterio-
res, porque tampoco cabe olvidar que algunas prestaciones de asisten-
cia social y de servicios sociales, la renta mínima de inserción o la aten-
ción a menores, por citar algunos ejemplos, tenían en las comunidades
autónomas el carácter de derecho subjetivo (ALONSO SECO, 2002: 191).
Por otra parte, se determina que la finalidad del Saad es servir de
cauce para la colaboración y participación de las Administraciones públicas
en el ejercicio de sus respectivas competencias en materia de promo-
ción de la autonomía personal y atención a las situaciones de depen-
dencia, optimizar los recursos públicos y privados disponibles y contri-
buir a la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos (artículo
6. 1). Se formula con enunciados de carácter general, pero que reflejan
el carácter de acción conjunta que se quiere dar al nuevo sistema crea-
do.
Asimismo, al Saad se le define también, en su componente mate-

183
Dependencia y servicios sociales

rial, como «red de utilización pública que integra, de forma coordi-

nada, centros y servicios, públicos y privados» (artículo 6.2). Si se tiene
en cuenta que esta red de centros está constituida por las mismas redes
autonómicas de centros de servicios sociales (artículo 14.2 y 16.1), fá-
cilmente se desprende la interconexión muy estrecha, anteriormente
mencionada, entre el Saad de nueva creación y los sistemas de servicios
sociales públicos autonómicos ya existentes.

4.4. Niveles de protección

Se trata, quizá, de uno de los aspectos má genuinos del modo
como se ha configurado el Saad. Es consecuencia de los principios de
colaboración y participación más arriba mencionados. En efecto, al in-
tervenir en la financiación la Administración General del Estado y las
comunidades autónomas, hay que instrumentar los medios operativos
para llevar a cabo esa colaboración y el ámbito que corresponde a cada
administración. Se establecen en la Laad, al efecto, tres niveles de pro-
tección: mínimo, acordado y adicional.
- El nivel mínimo está garantizado y financiado por el Estado para
cada uno de los beneficiarios del sistema. Consiste en una canti-
dad económica, por persona reconocida dependiente y mes, que
el Estado transfiere a cada comunidad autónoma en función del
número de beneficiarios reconocidos en situación de dependen-
cia con derecho a prestaciones, teniendo en cuenta para ello su
grado de dependencia, la prestación reconocida y la fecha de
efectividad de su reconocimiento. El nivel mínimo de protección
se establece por el Gobierno (artículo 9.1). Las comunidades
autónomas deben informar al Estado de las resoluciones de re-
conocimiento adoptadas, con expresa indicación del grado de
dependencia de los beneficiarios y de los programas individuales
de atención aprobados. Para los beneficiarios reconocidos a par-
tir del 15 de julio de 2012, por ejemplo, la cuantía mensual
osciló entre 177,86 € para los dependientes grado III y 44,33 €
para los dependientes grado I (RDL 20/ 2012, de 13 de julio,
disposición transitoria undécima).
- El nivel acordado corresponde conjuntamente al Estado y a las
comunidades autónomas; se establece mediante convenios bila-
terales de cooperación administrativa entre ambos. La financia-
ción de las comunidades autónomas ha de ser, al menos, igual
a la que realiza el Estado en concepto de nivel mínimo y nivel
acordado. La distribución de créditos del Estado a las comunida-

184
- - - - - - - - - V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios ...

des autónomas se realiza teniendo en cuenta la población de-

pendiente, la dispersión geográfica, la insularidad, emigrantes
retornados y otros factores (artículo 32.3). Desde el 1 de julio
de 2012 se encuentra suspendida la aplicación de este nivel de pro-
tección (Ley 2/ 2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales
del Estado para el año 2012).
- El nivel adicional no es obligatorio, sino opcional. Es de libre
configuración por las comunidades autónomas. Se financia por
ellas y pueden establecer las normas de acceso y disfrute que
consideren más adecuadas (artículo 11.2).
Se ha dicho que esta división por niveles significa una novedad. La
innovación quizá deba considerarse relativa; ya hace años se instru-
mentó la fórmula del Plan Concertado de Servicios Sociales para la
implantación de servicios sociales básicos municipales, mediante conve-
nios entre las Administraciones estatal, autonómicas y locales.

4.5. Mecanismos de coordinación: el Consejo territorial de servicios so-

ciales y del sistema para la autonomía y atención a la dependencia
A semejanza de establecido en el sistema nacional de salud, la Laad
creó para el sistema de autonomía y atención a la dependencia un
Consejo territorial del sistema para la autonomía y atención a la depen-
dencia. Posteriormente ha sido fusionado con la Conferencia sectorial
de servicios sociales y se ha creado el Consejo territorial de seroicios social.es
y del sistema para la autonomía y atención a la dependencia. La Ley lo define
como «instrumento de cooperación para la articulación de los servicios
sociales y la promoción de la autonomía y atención a las personas en
situación de dependencia». Lo preside el titular del ministerio del ramo
y forman parte de él los consejeros competentes en materia de servicios
sociales y dependencia de las comunidades autónomas, que han de
tener mayoría de representación (artículo 8.1). La Laad le atribuye,
entre otras, las siguientes funciones (artículo 8.2):
- Establecer los criterios para determinar la intensidad de protección
de los seroicios.
- Acordar las condiciones y cuantía de las prestaciones económicas.
- Adoptar los criterios de participación del beneficiario en el coste de
los servicios.
- Acordar el baremo para la valoración de la situación de dependen-

185
Dependencia y servicios sociales

cia, así como los criterios básicos del procedimiento de valora-

ción y las características de los órganos de valoración.
- Informar la normativa estatal de desarrollo en materia de depen-
dencia.
- Servir de cauce de cooperación, comunicación e información entre
las Administraciones públicas.
Algunos de los acuerdos que toma el Consejo territorial deben
trasladarse al Gobierno para su posterior aprobación por Real Decreto:
determinación del nivel mínimo de protección garantizado por el Es-
tado (artículo 9.1), aprobación de la intensidad de los servicios (artí-
culo 10.3 y disposición final quinta), aprobación de la cuantía de las
prestaciones económicas (artículo 20), aprobación del baremo para la
valoración de la situación de dependencia (artículo 27.2). Otros ten-
drán que ser objeto de desarrollo reglamentario de la Ley: determina-
ción de la capacidad económica de los beneficiarios (artículo 14. 7).
Otros, finalmente, establecen criterios comunes para conseguir una
mayor homogenización en la normativa de desarrollo de la Laad que
han de realizar las comunidades autónomas, en materias como el ac-
ceso a las prestaciones económicas de cuidados en el entorno familiar
y de asistencia personal (artículos 18 y 19), composición y actuación de
los órganos de valoración de las comunidades autónomas (artículo
27.1), procedimiento de reconocimiento de la situación de dependen-
cia (artículo 28.1), aportación económica de los usuarios en el coste
de los servicios (artículo 33.3), acreditación de centros (artículo 34.2),
calidad de los servicios (artículo 35 .1).
Está prevista en la Laad la posibilidad de que las entidades locales
participen en el Consejo territorial (artículo 12.2). De hecho, la Federa-
ción Española de Municipios y Provincias tiene representación en él.
En su seno se ha constituido la Comisión delegada del Consejo
territorial, compuesta por los Directores Generales autonómicos del
ramo. Como pauta común, celebra sus reuniones con carácter previo
a las del Consejo territorial, sin pe1juicio de que pueda celebrar otras.

5. PRESTACIONES DEL SISTEMA DE AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A

LA DEPENDENCIA
La Laad ha optado por una sencilla y precisa división de las presta-
ciones que contempla en dos grandes grupos: prestaciones de servicios
y prestaciones económicas. No ha sido original en las prestaciones de
servicios, que repiten las ya existentes en los sistemas de servicios socia-

186
_ _ _ _ _ _ _ _ _ V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios...

les autonómicos, con la excepción del servicio de centro de noche. Sí

lo ha sido en las prestaciones económicas. Ambas, las de servicios y
económicas, tienen la naturaleza de derecho subjetivo.

5.1. Beneficiarios de las prestaciones

Son beneficiarios del Saad las personas que reúnan los siguientes
requisitos (artículo 5):
- Encontrarse en situación de dependencia, esto es, que de forma
permanente, y por razones derivadas de la edad, la enfermedad
o la discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía
física, mental, intelectual o sensorial, las personas precisen de la
atención de otra u otras personas o ayudas importantes para
realizar actividades básicas de la vida diaria (ABVD) o, en el
caso de las personas con discapacidad intelectual o enfermedad
mental, de otros apoyos para su autonomía personal.
- Residir en territorio español y haberlo hecho durante cinco
años, de los cuales dos deberán ser inmediatamente anteriores
a la fecha de presentación de la solicitud. Para los menores de
cinco años el período de residencia se exigirá a quien ejerza su
guarda y custodia.
Los extranjeros se regirán por lo establecido en la Ley Orgánica
4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros
en España y su integración social, en los tratados internacionales y en
los convenios que se establezcan con el país de origen. Para los meno-
res extranjeros se estará a lo dispuesto en las Leyes estatal y autonómi-
cas del Menor vigentes, así como en los tratados internacionales.
El Gobierno podrá establecer medidas de protección a favor de
los españoles no residentes en España y establecerá las condiciones de
acceso al sistema de atención a la dependencia de los emigrantes espa-
ñoles retornados. Estos últimos, aunque no cumplan el requisito gene-
ral de residencia en España, pueden acceder a las prestaciones de la
Laad. Corresponderá a la comunidad autónoma de residencia del emi-
grante retornado la valoración de la situación de dependencia, el reco-
nocimiento del derecho, en su caso, y la prestación del servicio o pago
de la prestación económica que se determine en el programa individual
de atención. El coste de los servicios y prestaciones económicas será
asumido por la Administración General del Estado y la correspondiente
comunidad autónoma; la persona beneficiaria participará en la finan-
ciación de las prestaciones según su capacidad económica, que será

187
Dependencia y servicios sociales

también tenida en cuenta para determinar la cuantía de las prestacio-

nes económicas. Las prestaciones se reconocerán siempre a instancia
de los emigrantes españoles retomados y se extinguirán, en todo caso,
cuando la persona beneficiaria, por cumplir el período exigido de resi-
dencia en territorio español, pueda acceder a las prestaciones del Saad.

5.2. Prestaciones de servicios

5. 2.1. Servicios de prevención de las situaciones de dependencia
Las personas en situación de dependencia recibirán servicios de
prevención con el fin de evitar el agravamiento de su grado de depen-
dencia. Esta atención debe incluirse en los programas de teleasistencia,
ayuda a domicilio, centros de día y atención residencial. Han de elabo-
rarse Planes de Prevención por las comunidades autónomas o adminis-
traciones que, en su caso, tengan la competencia; en ellos se determina-
rán las intensidades de los servicios de prevención del Saad en su co-
rrespondiente ámbito territorial. Dichos Planes deberán cumplir los
criterios, recomendaciones y condiciones mínimas que se acuerden por
el Consejo territorial, con especial consideración de los riesgos y actua-
ciones para las personas mayores, para las personas con discapacidad y
otros grupos de personas de especial vulnerabilidad. Para las personas
en situación de dependencia en grado I, y con el objeto de evitar el
agravamiento de su grado de dependencia, la prevención ha de ser
prioritaria, por lo que debe formar parte de todas las actuaciones que
se realicen en el ámbito del Saad.
5.2.2. Servicios de promoción de la autonomía personal
Tienen por finalidad desarrollar y mantener la capacidad personal
de controlar, afrontar y tomar decisiones acerca de cómo vivir de
acuerdo con las normas y preferencias propias y facilitar la ejecución
de las actividades básicas de la vida diaria. Entre ellos se encuentran la
promoción de la autonomía personal, la habilitación y terapia ocupa-
cional, la atención temprana, la estimulación cognitiva, la promoción,
mantenimiento y recuperación de la autonomía funcional, la habilita-
ción psicosocial para personas con enfermedad mental o discapacidad
intelectual y los apoyos personales y cuidados en alojamientos especia-
les.
La intensidad del servicio se determina en el programa individual
de atención, de conformidad con las horas mensuales que establezca
el correspondiente dictamen técnico, en función de las actividades de
la vida diaria en las que la persona en situación de dependencia precise

188
- - - - - - - - - V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios...

apoyos o cuidados. Las comunidades autónomas pueden desarrollar

acciones y programas con carácter complementario a las prestaciones
contenidas en el programa individual de atención como tales asesora-
miento, acompañamiento activo, orientación, asistencia y formación en
tecnologías de apoyo y adaptaciones, que contribuyan a facilitar la reali-
zación de las actividades de la vida diaria.
5.2.3. El servicio de teleasistencia
El servicio de teleasistencia domiciliaria es un recurso que permite
la permanencia de los usuarios en su medio habitual de vida, así como
el contacto con su entorno socio-familiar, evitando el desarraigo y ase-
gurando la intervención inmediata en crisis personales, médicas o so-
ciales para proporcionar seguridad y mejor calidad de vida. El uso de
las nuevas tecnologías de la comunicación y de la información, combi-
nado con el apoyo de medios personales que utiliza la teleasistencia,
puede constituir un elemento clave para la promoción de la autonomía
de la persona. Este servicio tiene carácter complementario para las perso-
nas valoradas como dependientes en grado I.
El servicio de teleasistencia permite a las personas mayores o con
discapacidad que viven solas y en situación de riesgo entrar en contacto
,·erbal con un centro de atención especializada, pulsando el botón de
un medallón o pulsera que llevan constantemente puesto las 24 horas
del día y todos los días del año. Asimismo, se dispone de unidades
móviles que, en caso de necesidad, se trasladan al domicilio del usuario
para dar solución a la emergencia surgida, mediante la movilización de
recursos.
A 31 de diciembre de 2012, 129.327 personas estaban recibiendo
este servicio, con una distribución muy desigual por comunidades autó-
nomas, que va desde O personas a quienes se presta el servicio en algu-
nas comunidades autónomas, hasta 68.528 personas en la comunidad
autónoma que más servicios de teleasistencia otorga (lmserso, Estadísti-
cas del Saad).
5.2.4. El servicio de ayuda a domicilio
El servicio de ayuda a domicilio es definido por la Laad como «el
conjunto de actuaciones llevadas a cabo en el domicilio de las personas
en situación de dependencia con el fin de atender sus necesidades de
la vida diaria, prestadas por entidades o empresas acreditadas para esta
función, y podrán ser los siguientes:
a) Servicios relacionados con la atención personal en la realiza-
ción de las actividades de la vida diaria.

189
Dependencia y servicios sociales

b) Servicios relacionados con la atención de las necesidades do-

mésticas o del hogar: limpieza, lavado, cocina u otros. Estos
servicios sólo podrán prestarse conjuntamente con los señala-
dos en el apartado anterior» (artículo 23).
Es importante destacar el último inciso de la letra anterior, intro-
ducido por la modificación de la Laad en 2012 (RDL 20/ 2012, de 13
de julio). Significa que se ha acotado la ayuda a domicilio para personas
dependientes a cuidados de atención personal, sólo extensible a activi-
dades domésticas cuando se presten conjuntamente con los cuidados
personales. Lo cual no implica que las actividades domésticas queden
fuera de la ayuda a domicilio que se presta a personas no dependientes,
pues éstas son atendidas a través de los servicios de atención social
primaria. Esta distinción nos parece oportuna, pues la ayuda a domici-
lio que requieren las personas dependientes tiene diversos niveles de
intensidad, distintos a los de la ayuda a domicilio tradicional, y su coste
es también mayor. Ahora bien, desde el aspecto organizativo, si ya la
ayuda a domicilio de siempre presentaba importantes problemas de
gestión, la diferenciación de una con la otra añadirá probablemente
una variable más de complejidad, teniendo en cuenta, sobre todo, que
su gestión corresponde por lo común a los mismos servicios sociales
municipales.
La gestión del servicio de ayuda a domicilio no responde a un
modelo o patrón único. Así lo pone de manifiesto un estudio realizado
sobre su situación, que tiene en cuenta el diagnóstico de debilidades y
fortalezas, en las comunidades autónomas, provincias y ayuntamientos,
administraciones que aplican el servicio en la comunidad local (SANTA-
MARINA, 2006). Como pone de manifiesto esta investigación, en cada
comunidad autónoma conviven diferentes formas de gestión y ejecu-
ción del trabajo, así como diferentes proveedores (empresas, cooperati-
vas, ONGs) e incluso copago por el entorno vecinal de los usuarios.
El servicio de ayuda a domicilio, en cuanto apoya a la persona
dependiente y a sus cuidadores informales para el desarrollo de la vida
en el hogar, supone un acercamiento directo y continuado de los servi-
cios sociales a la persona. En este sentido, junto con la teleasistencia y
los centros de día, es un servicio especialmente adecuado para mante-
ner a la persona dependiente en su entorno habitual de vida, principio
formulado en la Laad como ya vimos, y objetivo común presente en
todas las recomendaciones europeas e internacionales sobre cuidados
de larga duración y atención a la dependencia. No obstante, no está
exento de amenazas. La burocratización del servicio, la ausencia de in te-

190
_________ V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios...

racción con otras áreas, especialmente con la salud, o la falta de cuadros

técnicos y personal cualificado que le den contenido como «auxiliar so-
cial» y no como «auxiliar de hogar», se encuentran entre ellas.
A 31 de diciembre de 2012, eran 125.295 las personas que se esta-
ban beneficiando del servicio de ayuda a domicilio reconocidas en vir-
tud de la Laad, con una distribución muy desigual por comunidades
autónomas, con un intervalo entre O personas a quienes se presta el
servicio en varias comunidades autónomas hasta 49.839 personas en la
comunidad autónoma que más servicios de ayuda a domicilio otorga
(Imserso, Estadísticas del Saad).
La intensidad del servicio de ayuda a domicilio para el año 2012 se
ha establecido entre 46 y 70 horas mensuales para los dependientes grado
III, entre 21y45 horas mensuales para los dependientes grado II y en un
máximo de 20 horas mensuales para los dependientes grado I (RDL 20/
2012, de 13 de julio, disposición transitoria duodécima). Esta regulación
puede ser modificada por el Gobierno en años sucesivos.
5.2.5. El seroicio de centro de día y de noche
El centro de día es un centro de apoyo a las familias con personas
mayores o con discapacidad dependientes. Presta atención ambulato-
ria, integral y especializada a la persona en situación de dependencia,
promueve su autonomía y favorece la permanencia en su entorno habi-
tual, así como su calidad de vida.
La Laad recoge en su catálogo el servicio de centros de día y de noche.
De él dice que «cubre, desde un enfoque biopsicosocial, las necesidades
de asesoramiento, prevención, rehabilitación, orientación para la pro-
moción de la autonomía, habilitación o atención asistencial y personal»
(artículo 24.1). Los centros de noche o unidades de estancia nocturna
son centros de carácter social que ofrecen alojamiento y atención en
horario nocturno a personas mayores en situación de dependencia y
que tienen una función complementaria a la permanencia de la per-
sona usuaria en el entorno social y/ o familiar.
También habla la Laad de centros de día especializados según tipo-
logía de edad y dependencia. Dentro de ellos habrán de incluirse los
centros psicogeriátricos, recursos dirigidos a personas mayores depen-
dientes que presentan enfermedades u otras disfuncionalidades, los di-
rigidos a personas con enfermedad de Alzheimer y otras demencias
neurodegenerativas, los centros de día para personas con esclerosis
múltiple, enfermedad de Parkinson, discapacidad intelectual, enferme-
dad mental grave y crónica y otras discapacidades similares. Conviene

191
Dependencia y servicios sociales

resaltar que existe una tendencia progresiva a la especialización de los

centros de día, a medida que se van cubriendo las necesidades asisten-
ciales más primarias y de apoyo a la familia, función esencial que de-
sempeñan estos centros al posibilitar la conciliación de la vida personal
y familiar de los cuidadores familiares de la persona dependiente.
Debe decirse que en España ha aumentado considerablemente la
oferta de centros de día para personas en situación de dependencia.
Como muestra de ello se ofrece en el CUADRO 1 el número de centros
y de plazas para personas mayores dependientes por comunidades autó-
nomas, y su relación con la población con edad igual o superior a 65
años, a 31 de diciembre de 2010.

CUADRO 1
CENTROS DE DÍA PARA PERSONAS MAYORES DEPENDIENTES
NÚM. DE CENTROS Y PLAZAS A 1 enero 2011
Índice de
Población > 65 Total
Comunidades Autónomas Total plazas cobertura
años centros
(1)

Andalucía 1.281.028 401 11.034 0,86

Aragón 268.809 74 2.440 0,91
Asturias 241.856 78 1.991 0,82
Islas Baleares 158.671 58 1.509 0,95
Canarias 293.463 101 2.078 0,71
Cantabria 111.125 48 1.092 0,98
Castilla y León 583.884 187 4.251 0,73
Castilla-La Mancha 372.580 146 3.647 0,98
Cataluña 1.265.459 796 15.332 1,21
Comunidad Valenciana 877.091 195 8.383 0,96
Extremadura 212.820 135 2.774 1,30
Galicia 629.477 50 5.328 0,85
Madrid 974.202 312 14.727 1,51
Murcia 206.565 59 1.330 0,64
Navarra 113.117 12 847 0,75
País Vasco 426.773 126 3.961 0,93
La Rioja 59.622 20 547 0,92
Ce uta 9.000 2 40 0,44
Melilla 8.005 3 79 0,99
Total España 8.093.557 2.803 81.390 1,01

(1) Índice de cobertura; (núm. plazas/ población (65)xl00

FUENTE: Imserso, Servicios sociales dirigidos a personas mayores en España. 2010.

192
- - - - - -- - - V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios ...

Por lo que se refiere a prestaciones del servicio de centro de día y

de noche, reconocidas en virtud de la aplicación de la Laad para perso-
nas en situación de dependencia, a 31 de diciembre de 2012 las reci-
bían 65.976 personas, con una distribución heterogénea por comunida-
des autónomas, pero menos acusada que en los servicios de teleasisten-
cia y de ayuda a domicilio (Imserso, Estadísticas del Saad).
5.2. 6. Servicio de atención residencial
De este servicio dice la Laad que ofrece, desde un enfoque biopsi-
cosocial, servicios continuados de carácter personal y sanitario. Se
presta en los centros residenciales habilitados al efecto según el tipo y
grado de dependencia e intensidad de cuidados que necesite la per-
sona. La prestación de este servicio puede tener carácter permanente,
cuando el centro residencial se convierte en la residencia habitual de
la persona, o temporal, cuando se atienden estancias temporales de
convalecencia o durante vacaciones, fines de semana y enfermedades
o períodos de descanso de los cuidadores no profesionales.
La Laad establece que el servicio de atención residencial será pres-
tado por las Administraciones públicas en centros propios y concerta-
dos (artículo 25.4), determinación que no se corresponde con lo pre-
ceptuado en el artículo 16.3, donde se posibilita la existencia de centros
y servicios privados no concertados, aunque siempre acreditados, que
presten servicios para personas en situación de dependencia.
Cada centro residencial público, así como los privados acreditados,
deberán contar con una normativa de funcionamiento interno y una cartera
de servicios a la que se aplican los principios de calidad, profesionaliza-
ción, normalización, participación y atención integral, que abarque
desde los aspectos sanitarios a los psicológicos, sociales, culturales y
ambientales. La atención personalizada, la confidencialidad y el respeto
a la intimidad son parte de los compromisos de los centros residencia-
les con los usuario . El ingreso deberá quedar plasmado en un docu-
mento contractual, en el que conste el consentimiento de la persona
usuaria o, en su caso, del tutor o responsable legal, de la autoridad
j udicial, o persona de referencia.
Se señala, finalm ente, que, a 31 de diciembre de 2012, se encontra-
ban recibiendo servicio de atención residencial 125.792 personas (Im-
erso, Estadísticas del Saad) .

5.3. Prestaciones económicas

Si las prestaciones de servicios no supusieron una novedad, pues

193
Dependencia y servicios sociales

ya estaban siendo concedidas por todas las comunidades autónomas,

las económicas, sin embargo, sí lo han sido. No suprimen prestaciones
de Seguridad Social o equivalentes existentes con anterioridad. Están
claramente descritas en la Laad, por lo que bastará hacer aquí una
sucinta referencia a ellas. Digamos ya de entrada que su regulación,
que corresponde preferentemente a las comunidades autónomas, pre-
senta una gran heterogeneidad, que se intenta corregir a través de nor-
mas estatales básicas.
5.3.1. Notas comunes
Notas comunes a las prestaciones económicas de la Laad, tanto en
la formulación con que se encuentran en ésta, como en los desarrollos
reglamentarios de la Administración General del Estado y de las comu-
nidades autónomas son, entre otras, las siguientes:
- Carácter subsidiario en relación con las prestaciones de servicios:
«los servicios del catálogo tendrán carácter prioritario» (Laad.
artículo 14.2); «de no ser posible la atención mediante alguno
de estos servicios, en los convenios (entre el Estado y las comuni-
dades autónomas) se incorporará la prestación económica vin-
culada al servicio» (artículo 14.3); «el beneficiario podrá, excep-
cionalmente, recibir una prestación económica para ser aten-
dido por cuidadores no profesionales» (artículo 14.4).
- Su cuantía se aprueba anualmente por el Gobierno (artículo 20).
- De la cuantía anual establecida se practican deducciones, variables
según las comunidades autónomas, en función de la capacidad
económica personal del beneficiario.
- De su cuantía se deducen, asimismo, las prestaciones económi-
cas que el beneficiario reciba por prestaciones análogas: gran inva-
lidez contributiva, complemento por necesidad de tercera per-
sona de la pensión no contributiva de invalidez y de la asigna-
ción no contributiva por hijo a cargo, y el subsidio por ayuda de
tercera persona de la Lismi (artículo 31).

5.3.2. Prestación económica vinculada al servicio

La prestación económica vinculada al servicio tiene carácter perió-
dico y se reconoce en los términos establecidos por la normativa de
desarrollo de las comunidades autónomas, únicamente cuando no sea posi-
b/,e el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado,
en función del grado de dependencia y de la capacidad económica del

194
_ _ _ _ _ _ _ _ _ V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios ...

beneficiario, de acuerdo con lo previsto en el convenio celebrado entre

la Administración General del Estado y la correspondiente comunidad
autónoma. Esta prestación económica de carácter personal estará, en
todo caso, vinculada a la adquisición de un servicio.
La normativa autonómica no difiere mucho en el concepto y cali-
ficación de esta prestación económica. Los servicios a los que se vincula
son, por lo general, los de atención residencial, de centro de día y de centro
de noche, aunque también en alguna comunidad autónoma al de ayuda
a domicilio. La razón esencial de esta prestación es clara: no existen
todavía suficientes servicios públicos ni privados concertados, de aten-
ción residencial o de atención diurna, que puedan formar parte de la
red pública del Saad; a la inversa, existen numerosas plazas vacantes en
centros de titularidad privada. La Laad ha optado por una buena solu-
ción: establecer una prestación económica que quede vinculada a la
adquisición de un servicio, de manera que, por una parte, dicha presta-
ción sólo puede concederse ante la insuficiencia de un servicio público
o concertado, y que las personas perceptoras de la prestación vinculada
al servicio queden en lista de espera hasta que dicho servicio se encuen-
tre disponible. Como es obvio, la Laad exigirá que el servicio privado
al que queda vinculada la prestación económica esté debidamente acre-
ditado y reúna las condiciones de calidad pertinentes.
De este modo, por otra parte, la Laad se asegura que la persona
en situación de dependencia recibe lo que aquélla ha pretendido desde
un primer momento: un servicio adecuado a su situación personal que
le procure una atención integral. La Laad ha sido consciente de la
dificultad que puede entrañar el control de esta prestación; por lo
mismo, impondrá a las Administraciones públicas la obligación de su-
pervisar el destino y utilización de estas prestaciones (artículo 17.3). A
31 de diciembre de 2012 eran 64.532 las personas que recibían esta
prestación, con desigual distribución por comunidades autónomas, pre-
sentando un intervalo entre O y 15.292 (lmserso, Estadísticas del Saad).

5.3.3. Prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a

cuidadores no profesionales
La prestación económica para cuidados en el entorno familiar
tiene carácter excepcional y está destinada a contribuir a la cobertura
de los gastos derivados de la atención prestada a la persona depen-
diente en dicho entorno.
Después de la reforma de julio de 2012, esta prestación económica
presenta las siguientes características:

195
Dependencia y servicios sociales

- Las personas cuidadoras han de ser el cónyugt' del solicitante o sus

parientes por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado
inclusive, salvo excepciones justificadas en entornos rurales u
otros similares caracterizados por insuficiencia de recursos públi-
cos o privados acreditados, la despoblación, o circunstancias geo-
gráficas o de otra naturaleza que impidan o dificulten otras mo-
dalidades de atención. Se consideran situaciones asimiladas a la
relación familiar, las parejas de hecho, tutores y personas desig-
nadas, administrativa o judicialmente, con funciones de acogi-
miento.
- Las personas dependientes y las cuidadoras han de convivir en
el mismo domicilio durante el período previo de un año antes de
la fecha de presentación de la solicitud.
- La vivienda ha de disponer de condiciones adecuadas de convi-
vencia y habitabilidad.
- La persona beneficiaria ha de recibir cuidados en el entorno
familiar con anterioridad a la solicitud de reconocimiento de la situa-
ción de dependencia.
- La persona cuidadora ha de acreditar la capacidad física, mental
e intelectual suficiente para desarrollar adecuadamente por sí
misma las funciones de atención y cuidado, y no ha de tener
reconocida la situación de dependencia.
- La persona cuidadora ha de asumir formalmente los compromi-
sos necesarios para la atención y cuidado de Ja persona en situa-
ción de dependencia.
- La persona cuidadora ha de realizar las acciones formativas que
se le propongan.
- La persona cuidadora ha de facilitar el acceso de los servicios
sociales de las Administraciones públicas competentes a la vi-
vienda de la persona en situación de dependencia, con el fin de
comprobar el cumplimiento de los requisitos o variación de las
circunstancias, previo consentimiento de la persona beneficiaria.
- Esta prestación no es objeto de libre elección por los beneficia-
rios o sus representantes, sino que debe pre.scribirse por los equipos
de valoración o la Administración cuando consideren que se dan
las condiciones adecuadas.
- Los cuidadores no profesionales ya no quedan incluidos obliga-

196
- - - - - - - - - V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios...

toriamente en el campo de aplicación del Régimen General de

la Seguridad Social y en situación asimilada al alta, mediante la
suscripción de convenio especial cuyas cuotas pagaba íntegra-
mente la Administración General del Estado. A partir de 1 de
enero de 2013 la suscripción de dicho convenio es voluntaria por
parte de los cuidadores, quienes, en su caso, deberán abonar las
correspondientes cuotas a la Seguridad Social; la cuantía de estas
cuotas no es la que rige, con carácter general, para los suscripto-
res de un convenio especial, sino que es más reducida. Se trata
de una de las modificaciones más sustanciales que ha sufrido
esta prestación, debida al monto económico tan considerable
que suponían las cuotas a la Seguridad Social.
- Se ha reducido la cuantía máxima de esta prestación económica.
Esta prestación, a pesar de tener carácter excepcional en la Laad,
ha sido la más solicitada y la más concedida. A 31 de diciembre de 2012
la percibían 426.810 beneficiarios, lo que representa el 44,46 % del
total de prestaciones, de servicios y económicas, existentes en ese mo-
mento en el sistema. Los distintos analistas suelen coincidir al afirmar
que la evolución de esta prestación ha descompensado el sistema, tanto
en su la finalidad como en su financiación
5.3. 4. Prestación económica de asistencia personal
La prestación económica de asistencia personal tiene como finali-
dad la promoción de la autonomía de las personas en situación de
dependencia en cualquiera de sus grados. Su objetivo es contribuir a
la contratación de una asistencia personal, durante un número de ho-
ras, que facilite al beneficiario el acceso a la educación y al trabajo, así
como una vida más autónoma en el ejercicio de las actividades básicas
de la vida diaria (Laad, artículo 19).
Como condiciones para obtener el derecho a esta prestación se
exige que la personas dependientes tengan capacidad, por sí o a través de
u representante legal, para determinar los servicios que requiere, ejer-
cer su control e impartir instrucciones a la persona encargada de la
asistencia personal. A la persona encargada de la asistencia personal se le
exige, por lo común lo siguiente: 1) ser mayor de 18 años; 2) tener
residencia legal en la comunidad autónoma; 3) cumplir las condiciones
de idoneidad y capacidad para la prestación de los servicios derivados
de la asistencia per onal; 4) suscribir un contrato laboral o de presta-
ción de servicios con la persona dependiente; y 5) estar afiliado y en
alta en el Régimen de Seguridad Social correspondiente.

197
Dependencia y seroicios sociales

5.4. Incompatibilidades entre prestaciones

El régimen de incompatibilidades fue objeto de regulación, inicial-
mente, por las comunidades autónomas. Presentaba una gran heteroge-
neidad. El Real Decreto-ley 20/ 2012, de 13 de julio, ha intentado bus-
car una mayor homogeneización a nivel estatal. Se transcribe a conti-
nuación el nuevo artículo 25 bis introducido por dicha norma:
- Las prestaciones económicas serán incompatibles entre sí y con
los servicios del catálogo establecidos en el artículo 15, salvo con
los servicios de prevención de las situaciones de dependencia,
de promoción de la autonomía personal y de teleasistencia.
- Los servicios serán incompatibles entre sí, a excepción del servi-
cio de teleasistencia, que será compatible con el servicio de pre-
vención de las situaciones de dependencia, de promoción de la
autonomía personal, de ayuda a domicilio y de centro de día y
de noche.
- No obstante lo anterior, las administraciones públicas competen-
tes podrán establecer la compatibilidad entre prestaciones para
apoyo, cuidados y atención que faciliten la permanencia en el
domicilio a la persona en situación de dependencia, de tal forma
que la suma de estas prestaciones no sea superior, en su con-
junto, a las intensidades máximas reconocidas a su grado de de-
pendencia. A los efectos de la asignación del nivel mínimo, estas
prestaciones tendrán la consideración de una única prestación.

6. lA VALORACIÓN DE lA SITUACIÓN DE DEPENDENCIA Y LA

ELABORACIÓN DEL PROGRAMA INDMDUAL DE ATENCIÓN

6.1. La valoración de la situación de dependencia

El Defensor del Pueblo propuso el establecimiento de un sistema
único de valoración de la dependencia para todo el Estado, que se llevaría a
cabo por equipos multidisciplinares (Defensor del Pueblo, 2000: 233).
La Laad siguió inicialmente dicha orientación. Evitó colisionar con el
sistema de valoración de otras situaciones de dependencia existentes
con anterioridad en el sistema de protección social: la gran invalidez
que realizan los equipos de valoración de incapacidades de la Seguri-
dad Social (Real Decreto 1300/ 1995, de 21 de julio), y la necesidad del
concurso de tercera persona para las prestaciones no contributivas de
invalidez y de asignación económica por hijo con discapacidad a cargo
(Anexo 11 del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre). Después

198
_ _ _ _ _ _ _ _ _ V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios ...

de distintos vaivenes normativos, la necesidad del concurso de tercera

persona para las dos prestaciones antes citadas se valora por el mismo
baremo de la Laad, según ha determinado finalmente el Real Decreto
1364/ 2012, de 27 de septiembre. Así pues, la Laad crea un nuevo baremo,
que habrá de ser aplicado a todas las personas que soliciten el reconoci-
miento de la situación de dependencia. Hace una excepción para quie-
nes tengan reconocida la situación de gran invalidez, a quienes garan-
tiza el reconocimiento de la dependencia, pero no el grado de ésta,
para lo cual deberán pasar nueva valoración conforme al baremo de la
Laad.
La Ley establece que dicho baremo ha de valorar, siguiendo crite-
rios objetivos, el grado de autonomía de la persona y su capacidad para
realizar las distintas actividades de la vida diaria; asimismo, se han de
tener en cuenta los informes sobre la salud de la persona, el entorno
en que viva, y las ayudas técnicas que le hayan sido prescritas. La depen-
dencia se valora en grado III (gran dependencia), grado II (dependen-
cia severa) y grado I (dependencia moderada). Se han aprobado dos
baremos, uno para personas mayores de 3 años y otro para menores
de esa edad. Establece también la Ley que las comunidades autónomas
determinarán los órganos de valoración de la situación de dependen-
cia, que emitirán un dictamen sobre el grado y nivel de dependencia,
con especificación de los cuidados que la persona pueda requerir.
Valgan algunas consideraciones al respecto:
- Se ha hecho un gran esfuerzo por tipificar las actividades y tareas
de la vida diaria, así como el peso específico que su desarrollo
tiene en la situación de dependencia. A nuestro juicio, sin em-
bargo, la aplicación del baremo siempre presenta una connota-
ción subjetiva por parte de los valoradores a la hora de encajar
en cada uno de los ítems la situación de la persona. De ahí la
necesidad de una constante formación y experimentación prác-
tica de aquéllos.
- La p1ioridad en el acceso a los servicios viene determinada por
el grado de dependencia y, a igualdad de grado, por la capaci-
dad económica del solicitante (Laad, artículo 14.6). Este pre-
cepto responde a la lógica interna de la propia Ley. Se plantea,
no obstante, una duda: dado que la atención a la dependencia
ha terminado recalando en el ámbito de los servicios sociales, y
teniendo en cuenta la naturaleza de éstos, ¿no sería conveniente
dar un peso mayor a situaciones sociofamiliares verdaderamente
graves en las que la unidad familiar que atiende a la persona

199
Dependencia y servicios sociales

dependiente necesita ser apoyada con preferencia a casos menos

graves? A nuestro juicio, sí.
- Las comunidades autónomas tienen capacidad decisoria para
determinar los órganos de valoración. Nada se dice en la Laad
de las entidades locales. Conviene hacer notar que, en el desa-
rrollo autonómico reglamentario, los servicios sociales munici-
pales intervienen en el proceso de valoración de la dependencia,
en unas u otras fases, incluida en algún caso la de valoración.
Quienes asumen mayores competencias al respecto son, por lo
general, aquellas comunidades autónomas pluriprovinciales,
que tienen más descentralizada la gestión. Como norma común,
los órganos de valoración suelen depender de órganos de la co-
munidad autónoma, sea de nivel central o territorial.
Ha de indicarse, finalmente, que el primer baremo de valoración
de la dependencia, aprobado en 2007, dio como resultado unas cifras
inversamente frroporcional,es a las que deberían considerarse como distri-
bución normal de la población en situación de dependencia, es decir,
el número de personas en situación de dependencia moderada hubiera
tenido que ser mayor que las reconocidas en situación de gran depen-
dencia. La realidad, sin embargo, puso de manifiesto que eran más
numerosas las personas reconocidas grandes dependientes que las valo-
radas como dependientes moderadas, razón por la que, en febrero de
2011, se aprobó un nuevo baremo, que comenzaría a aplicarse en fe-
brero de 2012. Desde esta última fecha la curva de los valorados en
situación de dependencia tiende a tener una distribución más normal,
estadísticamente hablando, y el número de personas valoradas con de-
pendencia más grave está disminuyendo progresivamente. Los datos
que se reflejan en el Gráfico 1, en el que se representa el número de
personas valoradas en situación de dependencia, por grados, a 1 de
enero de 2011 y a 1 de enero de 2013, ofrecen una muestra de ello.
De una simple mirada puede observarse que la tendencia existente en
2011 ha cambiado de orientación en 2013; todo hac indicar que dicha
tendencia va a continuar en el futuro.

200
_________ V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios ...

GRÁFICO 1: COMPARACIÓN DE RESULTADOS DE VALORA-

CIÓN DE LA DEPENDENCIA

600.000

500.000 + --
-¡
400.000

300.000 u Datos a 1·1·2011

• Datos a 1-1-2013
200.000 .

100.000 .

Grado 111 Grado 11 Grado 1 Sin grado

Fuente: Imserso. Sisaad

6.2. El programa individual de atención

Reconocimiento del derecho a la situación de dependencia, valora-
ción de ésta, y elaboración del programa individual de atención (PIA)
están muy unidos en la Laad. La normativa autonómica, salvo excepcio-
nes, ha dividido en dos fases el proceso de reconocimiento del derecho
a prestaciones. En una primera fase, previa aplicación del baremo de
dependencia, se reconoce el derecho a la situación de dependencia
con indicación de los servicios que puedan corresponder al beneficia-
rio en función del grado de dependencia reconocido. En una segunda,
se elabora el programa individual de atención, en el que han de concre-
tarse las modalidades de intervención más adecuadas a sus necesidades
entre los servicios y prestaciones previstos en la primera. Ambas fases
terminan con sus correspondientes resoluciones administrativas. El pro-
cedimiento administrativo está ampliamente desarrollado por las nor-
mativas autonómicas.
El programa individual de atención tiene una formulación gené-
rica en la Laad. En la práctica tiende a ser una determinación concreta
del servicio o prestación concreta que se prescribe al beneficiario, pre-

201
Dependencia y servicios sociales

via audiencia de éste (salvo en la prestación económica de cuidados

familiares como ya se dijo más arriba), audiencia cuyo contenido en
ocasiones es vinculante porque ha de terminar en un acuerdo entre
Administración y el interesado o su representante. El problema se
puede plantear cuando no existan los recursos suficientes para atender
las necesidades concretas de los beneficiarios. De hecho, algunas comu-
nidades autónomas se han visto obligadas a establecer listas de espera
para el acceso a los servicios.

7. CONCLUSIONES
En este capítulo se han descrito las distintas posibilidades existen-
tes para incluir la atención a las personas en situación de dependencia
en alguno de los sistemas públicos de protección preexistentes en nues-
tro país, concretamente en los de sanidad, Seguridad Social y de servi-
cios sociales. Finalmente, aunque la Ley ha establecido un sistema espe-
cífico, al que ha llamado sistema para la autonomía y atención a la
dependencia (Saad), lo ha integrado en los sistemas autonómicos de
servicios sociales, al hacer confluir la gestión del sistema recién creado
en la gestión y las redes de servicios sociales autonómicas. De todo lo
expuesto cabe destacar lo siguiente:
Nos encontramos ante una nueva dimensión de los derechos social.es.
En este sentido un buen desarrollo y ejecución de la Laad consti-
tuye uno de los mayores retos que, en materia de protección
social, tiene ante sí la sociedad española.
El encuadramiento, o conexión estrecha, con los sistemas de servi-
cios social.es ha supuesto un hito decisivo en el devenir de éstos.
- La aportación más importante realizada por el nuevo sistema ha
sido el reconocimiento como derecho subjetivo de prestaciones de
servicios preexistentes, así como el establecimiento, con el
mismo carácter, de nuevas prestaciones económicas.
El establecimiento de un instrumento de valoración único de las
situaciones de dependencia para toda España supone un gran
avance normativo. Siempre será necesario seguir en ese proceso
de homogeneización, para cumplir la finalidad esencial de la
Laad, que es conseguir la igualdad de los ciudadanos en el dis-
frute de sus derechos constitucionales.
- Aun enmarcado en el sistema de servicios sociales, se hace pre-
ciso seguir fomentando la coordinación con los restantes subsistemas

202
_ _ _ _ _ _ _ _ _ V. El sistema de atención a la dependencia y los servicios ...

de protección social, en especial el de sanidad, pues las personas

en situación de dependencia no sólo requieren una atención
asistencial de cuidados personales, sino también médicos y de
enfermería.
- Los años de vigencia de la Laad están poniendo de manifiesto,
como es normal, los proMemas que tiene su aplicación. Uno de
ellos es la generalización de la prestación económica para cuida-
dos en el entorno familiar, que la Ley sólo considera con carác-
ter excepcional y que, sin embargo, ha supuesto casi la mitad
del total de prestaciones concedidas. Otros problemas están de-
rivados, como así era de prever, de la insuficiente dotación fi-
nanciera y de las dificultades económicas por las que pasa actual-
mente nuestro país.
- Es evidente que sólo hemos iniciado un camino. El trazado está dise-
ñado, pero ha de tenerse en cuenta que ningún sistema de pro-
tección social se ha afianzado de la noche a la mañana. Es pre-
ciso seguir consolidando los mecanismos que prevé el propio
sistema para conseguir los fines pretendidos, en especial una
mayor coordinación gestora y financiera entre las Administracio-
nes públicas, así como la de ellas con la iniciativa privada concer-
tada, estableciendo para ésta un marco claro y estable que posi-
bilite su confianza inversora en el sector de atención a la depen-
dencia.

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206
 Capítulo VI

Atención a la dependencia y sistemas

autonómicos de servicios sociales
JOSÉ MARÍA ALONSO SECO

SUMARIO: A. RESlJMEN. B. CONTENIDO. l. Introducción. 2. La vinculación entre el

sistema de atención a la dependencia y los sistemas sociaks autonómicos de servi-
cios sociales. 2.1. Encuadramiento del Saad en los sistemas autonómicos
de servicios sociales. 2.2. La atención a la dependencia como finalidad
de los sistemas autonómicos de servicios sociales. 2.3. La atención a la
dependencia como función propia de los sistemas autonómicos de servi-
cios sociales. 3. Competencias de los sistemas autonómicos de servicios sociales
en materia de atención a la dependencia. 3.1. Competencias de los servicios
sociales autonómicos. 3.2. Competencias de los servicios sociales de las
diputaciones forales del País Vasco. 3.3. Competencias de los servicios
sociales municipales de atención primaria. 4. Las prestaciones de dependen-
cia en los sistemas autonómicos de servicios sociaks. 5. Nivel adicional de presta-
ciones de dependencia de las comunidades autónomas. 6. Hacia una mayor homo-
geneidad en la atención a la dependencia en los sistemas autonómicos de servicios
sociales. 7. El punto de vista de las comunidades autónomas. 7.1. Aspectos más
positivos. 7.2. Aspectos menos positivos. 8. Conclusiones. 9. Bibliografia.

A. RESUMEN
Este capítulo es complementario del anterior. Si en este último se
vio que la atención a la dependencia ha sido ubicada en el ámbito de
los servicios sociales, en virtud de lo dispuesto en la Laad, y si se tiene
en cuenta, hecho que nunca puede olvidarse, que los sistemas de servi-
cios sociales son competencia de las comunidades autónomas en virtud
de lo dispuesto en sus Estatutos de Autonomía, no queda otra conclu-
sión que examinar dichos sistemas de servicios sociales autonómicos
para analizar cómo la dependencia ha entrado ya en ellos. Como sería
muy prolijo entrar en el examen de las normas reglamentarias de rango
menor, nos ceñiremos en este tema a examinar las Leyes autonómicas

207
Depmdencia y seroicios sociales

de servicios sociales promulgadas con posterioridad a la Laad, todas las

cuales ya han incorporado la filosofía y determinados preceptos de esta
última, en especial el reconocimiento de derechos subjetivos plenos en
materia de dependencia y de otros servicios sociales. Como método
expositivo, se comenzará analizando las Leyes autonómicas de servicios
sociales más recientes y se finalizará con algunas consideraciones que
han hecho las comunidades autónomas sobre la aplicación de la Laad.

B. CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN
Si el capítulo precedente se dedicó al estudio de la relación que
tiene la atención de las situaciones de dependencia con los distintos
sistemas de protección social, en especial con el de servicios sociales,
por la estrecha conexión que la Laad ha establecido entre el sistema
de autonomía y atención a la dependencia (Saad) y los servicios socia-
les, en éste tenemos por necesidad que entrar en el análisis de la rela-
ción que tiene la atención a la dependencia y el propio Saad con los
sistemas autonómicos de seroicios sociales, pues son las comunidades autó-
nomas las competentes en la legislación y gestión de dichos sistemas,
en virtud de lo establecido en sus Estatutos de Autonomía, en las legisla-
ciones autonómicas y en la propia Laad, que encomienda a las comuni-
dades autónomas gran parte del desarrollo reglamentario de la aten-
ción a la dependencia.
Examinaremos sólo las Leyes autonómicas de servicios sociales pro-
mulgadas con posterioridad a la Laad, con el fin de ver la relación de ésta
con aquéllas. Se incluye también la Ley de Navarra porque se elaboró
simultáneamente a la Laad y fue publicada sólo cinco días después.
Dichas Leyes, por orden cronológico, son las siguientes:
- Navarra: Ley Foral 15 / 2006, de 14 de diciembre, de servicios
sociales.
- Cantabria: Ley 2/ 2007, de 27 de marzo, de derechos y servicios
sociales.
- Cataluña: Ley 12/ 2007, de 11 de octubre, de servicios sociales.
- Galicia: Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de
Galicia.
- País Vasco: Ley 12/ 2008, de 5 de diciembre, de servicios sociales
del País Vasco.

208
- - - - - - - - - VT. Atención a la dependencia y sistemas autonómicos ...

- Aragón: Ley 5/2009, de 30 de junio, de servicios sociales de Ara-

gón.
- Islas Baleares: Ley 4/2009, de 11 de junio, de servicios sociales
de las Islas Baleares.
- La Rioja: Ley 7/ 2009, de 22 de diciembre, de servicios sociales
de La Rioja.
- Castilla-La Mancha: Ley 14/ 2010, de 16 de diciembre, de servi-
cios sociales de Castilla-La Mancha, modificada parcialmente
por la Ley 1/2012, de 21 de febrero, de medidas complementa-
rias para la aplicación del Plan de garantías de servicios sociales.
- Castilla y León: Ley 16/ 2010, de 20 de diciembre, de servicios
sociales de Castilla y León.

2. LA VINCULACIÓN ENTRE EL SISTEMA DE ATENCIÓN A LA DE-

PENDENCIA Y LOS SISTEMAS SOCIALES AUTONÓMICOS DE
SERVICIOS SOCIALES
En el capítulo anterior se dijo que el Saad era un sistema autó-
nomo, pero que estaba directamente vinculado, por no decir integrado,
con el sistema de servicios sociales, en virtud de la opción elegida por
la Laad. Esa vinculación directa se observa, asimismo, en las Leyes auto-
nómicas de servicios sociales promulgadas con posterioridad a la Laad,
como se describe a continuación analizando el encuadramiento de las
prestaciones del Saad en los sistemas autonómicos de servicios sociales,
en su finalidad y en sus funciones.

2.1. Encuadramiento del Saad en los sistemas autonómicos de servicios

sociales
La Ley de servicios sociales de Cantabria, después de afirmar que con-
figura un nuevo ámbito de protección social e instaura un sistema de
derechos de ciudadanía, fundamentado en los principios de igualdad
y universalidad, manifiesta que dicho sistema responde a los mismos
principios inspiradores que han motivado, a nivel de Estado, un hecho
de singular trascendencia, como es el reconocimiento del derecho a la
promoción de la autonomía personal y a la prevención y protección de
las situaciones de dependencia (exposición de motivos).
La Ley de servicios socia/,es de Galicia explica que el modelo de servi-
cios sociales existente con anterioridad en la comunidad autónoma debe
ser reemplazado por otro que integre la Laad, dado que en ésta se hacen

209
Dependencia y servicios sociales

efectivos nuevos derechos subjetivos en función de situaciones de de-

pendencia y corresponde al sistema gallego de servicios sociales su desa-
rrollo y aplicación (exposición de motivos).
De una forma similar, la Ley de servicios socia/,es del País Vasco va
describiendo con precisión las razones por las que ha sido necesario
modificar la Ley anterior de 1996, entre ellas el incremento de las nece-
sidades de prevención y atención de la dependencia, el aumento de las
necesidades de apoyo a las familias, asociado a un debilitamiento del
apoyo social informal, la creciente incorporación de las mujeres al mer-
cado laboral y la falta de asunción de roles de cuidado informal por
parte de muchos hombres. Todo ello ha motivado la promulgación de
la Laad, que constituye un hito en el ámbito de los servicios socia/,es, en
la medida en que formaliza un derecho garantizado (exposición de
motivos).
La Ley de servicios socia/,es de las Islas Ba/,eares establece que la Laad
ha dado un nuevo impulso a los servicios socia/,es, ya que ha generado
derechos subjetivos y ha ordenado racionalmente el sector y sus presta-
ciones. Por dicho motivo se hace indispensable abordar su nueva regu-
lación a través de una norma que reconozca la universalidad en el ac-
ceso a los servicios sociales; norma que, por una parte, responda a la
realidad actual y que, por otra, avance hacia la consecución de lo que
se ha denominado el «cuarto pilar» del estado del bienestar, junto con
la salud, la educación y el sistema de pensiones (exposición de moti-
vos).
La Ley de servicios socia/,es de Cataluña es más explícita y afirma que
«las prestaciones en el ámbito de la atención a la dependencia y la vida
autónoma se integran en el Sistema Catalán de Servicios Sociales, que
deviene en un sistema único e integral en Cataluña» (exposición de
motivos). Carácter explícito que se repite en el articulado de la Ley:
«Disposición adicional quinta. l. En el marco del sistema público de
servicios sociales, se configura una red de atención a la dependencia y
la vida autónoma que comprende el conjunto de recursos, equipamien-
tos, proyectos, programas, actividades y prestaciones de servicios, eco-
nómicas y tecnológicas en este ámbito de atención y protección, como
Sistema Catalán de Autonomía y Atención a la dependencia, a los efectos del
desarrollo y aplicación en Cataluña del Sistema de Autonomía y Aten-
ción a la dependencia, creado con carácter general por la Ley del Es-
tado 39/ 2006. 2. La red pública para la autonomía y la atención a la
dependencia se vincula a la Red de Servicios Sociales de Atención Pú-
blica [subrayados nuestros]». En otras palabras, crea un sistema autonó-

210
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VI. Atención a la dependencia y sistemas autonómicos ...

mico de autonomía y atención a la dependencia, pero lo vincula con

el de sistema de servicios sociales preexistente, porque el objetivo de la
Ley es integrarlo en el sistema de servicios sociales (CAPDEVILAVI PALAU,
C., 2009: 30).
La dicción de la Ley de servicios socia/,es de Aragón será también muy
explícita, de forma parecida a la de Cataluña: «La efectiva implantación
del Sistema para la Autonomía y Atención a la dependencia, cuya rele-
vancia dentro del conjunto de los servicios sociales resulta evidente, exige
una adecuación de la actual ordenación del sistema de servicios sociales
de Aragón, dada su decisiva incidencia en la configuración del mismo»
(exposición de motivos), formulación que se repetirá con más claridad
en el articulado de la Ley: «el sistema para la autonomía y atención· a
la dependencia constituye un e/,emento fundamental del sistema público
de servicios sociales de Aragón [subrayados nuestros] » (disposición adi-
cional sexta).
En el mismo sentido se pronuncia la Ley de servicios socia/,es de La
Rioja. Crea un Sistema Riojano para la Autonomía Personal y la Depen-
dencia, que diferencia del resto de servicios y prestaciones del Sistema
Público Riojano de Servicios Sociales, en función de la distinta forma
de acceso a los mismos, y afirma textualmente: «El Sistema Riojano
para la Autonomía Personal y la Dependencia forma parte del Sistema
Público Riojano de Servicios Sociales [subrayado nuestro] » (artículo
3.3) .
No menos explícita es la Ley de servicios socia/,es de Castilla-La Man-
cha. En su exposición de motivos afirma que «los sistemas de salud, de
educación, de pensiones y de servicios sociales y, dentro de este último
y como parte del mismo, la atención a la dependencia, son pilares básicos
del estado de bienestar»; que «se hace necesario integrar dicho Sistema
[el de atención a la dependencia] en el Sistema Público de Servicios
Sociales»; y que «el Título VII tiene por objeto determinar que el Sis-
tema para la Autonomía y Atención a la Dependencia forma parte del
Sistema Público de Servicios Sociales, y las prestaciones que conforman
este Sistema están integradas en el Catálogo de Prestaciones del Sistema
Público de Servicios Sociales». En consecuencia establecerá en el artí-
culo 55.3 que «las prestaciones y el catálogo de servicios del Sistema
para la Autonomía y Atención a la Dependencia se integran en el catá-
logo de prestaciones del Sistema Público de Servicios Sociales» [subra-
yados nuestros].
Otras comunidades autónomas que todavía no han dado nueva
redacción a sus Leyes de servicios sociales también reconocen explícita-

211
Dependencia y servicios sociales

mente, en su normativa de desarrollo de la Laad, Ja integración del

Saad en sus sistemas de servicios sociales. Es el caso de Andalucía (De-
creto 168/2007, de 12 de junio, artículo 3) o A turias (Decreto 68/
2007, de 14 de junio, artículo 3.1), por citar sólo algunas de ellas.
De todo lo expuesto con anterioridad se desprende lo siguiente:
1) la Laad se ha integrado en la legislación autonómica de servicios
sociales posterior a ella; 2) incluso algunas comunidades autónomas
han creado su propio sistema de autonomía y atención a la dependen-
cia, que lo integran en sus respectivos sistemas autonómicos de servicios
sociales.

2.2. La atención a la dependencia como finalidad de los sistemas auto-

nómicos de servicios sociales
La atención a las personas en situación de dependencia, como
finalidad específica de los sistemas de servicios sociales, es característica
común de todas las Leyes autonómicas de servicios sociales que estamos
examinando, aunque no la única ni la primera.
- Navarra: las actuaciones de los poderes públicos en materia de
servicios sociales tendrán como objetivos esenciales, entre otros,
la atención de las necesidades derivadas de la dependencia [artículo
2.f) ].
- Cantabria: se señala como una de las finalidades del sistema pú-
blico de servicios sociales proporcionar el apoyo social que per-
mita superar las situaciones de dependencia para las actividades bási-
cas de la vida diaria [artículo 9.d) .4°].
- Cataluña:. Los servicios sociales tienen como finalidad asegurar
el derecho de las personas a vivir dignamente durante todas las
etapas de su vida mediante la cobertura de sus necesidades per-
sonales básicas y de las necesidades sociales. Son necesidades
sociales las que repercuten en la autonomía personal y el apoyo a la
dependencia. Se dirigen especialmente a la prevención de situa-
ciones de riesgo, a la compensación de déficit de apoyo social y
económico y de situaciones de vulnerabilidad y dependencia (artí-
culo 3).
- Galicia: son objetivos del sistema gallego de servicios sociales,
entre otros, garantizar la vida independiente y la autonomía perso-
nal de las personas en situación de dependencia, así como preve-
nir la aparición de cualquier situación de dependencia (artículo 3).

212
- - - - - - - - - - V I . Atención a la dependencia y sistemas autonómicos...

- País Vasco: señala como objetivo esencial del sistema vasco de

servicios sociales promover la autonomía personal y prevenir y
atender las necesidades personales y familiares derivadas de la
dependencia [artículo 6.1.a)].
- Aragón: la formulación en esta comunidad autónoma es algo más
débil. Se establece, no obstante, que uno de los objetivos de
las políticas de servicios sociales es la promoción de la autonomía
personal, familiar y de los grupos, a través del desarrollo de sus
capacidades [artículo 2.b)].
- Islas Bakares: establece, por una parte, al igual que la Ley de
Cataluña, que los servicios sociales se dirigen especialmente a
prevenir las situaciones de riesgo, a compensar los déficits de
apoyo ocial y económico de situaciones de vulnerabilidad y de
dependencia (artículo 2.5). Determina, por otro lado, que son ob-
jetivos de la políticas de servicios sociales, entre otros, detectar,
prevenir y atender las necesidades derivadas de la dependencia
con el objetivo de promover la autonomía de las personas [artí-
culo 3.f)].
- La Rioja: entre los objetivos del sistema público riojano de servi-
cios sociales se señala la promoción de la autonomía personal,
así como la prevención y atención de las necesidades personales
y familiares derivadas de la situación de dependencia [artículo
12.c)].
- Castilla-La Mancha: entre los objetivos del sistema público de ser-
vicios sociales señala expresamente el de «detectar, prevenir y
atender las necesidades derivadas de la situación de dependencia, con
el objetivo de promover la autonomía de las personas» [artículo
5.b)].
- Castilla y León: entre las finalidades que tienen los servicios so-
ciales menciona la prevención de las situaciones de dependencia
(artículo 5.2).

2.3. La atención a la dependencia como función propia de los sistemas

autonómicos de servicios sociales
Mientras que la finalidad de los servicios sociales hace referencia
al objeto que tienen, a lo que pretenden, las funciones se relacionan
más con las tareas que les corresponde realizar en cuanto institución,
sea a sus órganos o bien a los profesionales que trabajan en ellos. Tam-

213
Dependencia y servicios sociales

bién la Laad ha influido de forma decisiva en las legislaciones autonó-

micas de servicios sociales más recientes:
Navarra: esta comunidad autónoma sigue manteniendo en dos
niveles la estructura funcional del sistema público de servicios
sociales: atención primaria y atención especializada. En el de
atención primaria, abandonando la clásica división de servicios so-
ciales básicos de información y orientación, cooperación social,
ayuda a domicilio y convivencia, ha establecido cuatro progra-
mas, entre ellos el de promoción de la autonomía personal y atención
a las personas en situación de dependencia, que tiene como objetivo
posibilitar a las personas en situación de dependencia la perma-
nencia en su medio habitual el mayor tiempo posible [artículo
31.1.b)].
- Cantabria: de forma prácticamente igual a Navarra ha estable-
cido, en el nivel de atención primaria, el programa de promoción de
la autonomía personal y atención a las personas en situación de depen-
dencia, que tendrá como objetivo posibilitar su permanencia en
el domicilio habitual el máximo tiempo posible [artículo 15.b)].
Señala como funciones de la atención especializada, entre otras,
las siguientes: prevenir y atender las situaciones de dependencia
y promover la autonomía personal; proporcionar apoyos para
prevenir y corregir las situaciones de grave riesgo de exclusión,
dependencia o desprotección social [artículo 17.b) y e)].
Cataluña: integra en el texto de la Ley autonómica de servicios
sociales funciones previstas en la Laad y que, según aquélla, han
realizar los servicios sociales básicos municipales. Les encomienda.
en concreto, proponer y establecer el programa individual de aten-
ción a la dependencia y de promoción de la autonomía personal
(MAruuc DoMANDIZIC, M. V. y FusTIER GARCÍA, N., 2008: 132), ex-
cepto cuando la persona esté ingresada de modo permanente
en un centro de la red pública. En estos últimos casos, los servi-
cios de trabajo social del centro de la red pública deben elaborar
dicho programa. También tienen como función revisar el pro-
grama individual de atención a la dependencia y de promoción
de la autonomía personal cuando corresponda [artículo 17.d) y
e)].
- Islas Baleares: La Ley autonómica de servicios sociales se expresa
prácticamente en los mismos términos antes descritos respecto
de Cataluña [artículo 14.g) y h)].

214
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VI. Atención a la dependencia y sistemas autonómicos ...

- Galicia: es una función de los servicios socia/,es comunitarios básicos,

entre otras, la participación en la gestión de las prestaciones desti-
nadas a garantizar la autonomía personal y la atención a la de-
pendencia [artículo 11.1.f)].
- País Vasco: Encomienda a los servicios socia/,es de atención secundaria
la atención de las necesidades derivadas de las situaciones de
exclusión, dependencia o desprotección. La provisión y prestación
de estos servicios se garantizará desde los servicios sociales fora-
les y, en su caso, desde los servicios sociales de ámbito autonó-
mico [artículo 27.2.b)].
- Aragón: el centro de servicios sociales es la estructura administra-
tiva y técnica de los servicios sociales generales. Le correspon-
derá realizar funciones en materia de atención a las personas en
situación de dependencia [artículo 15.d)].
- La Rioja: Los dos niveles de la estructura funcional del sistema
autonómico de servicios sociales reciben los nombres de primer
nivel y segundo nivel. En este último se incluyen determinadas
funciones relativas a la atención de las personas en situación de
dependencia (anexo de la Ley).
- Castilla y León: esta comunidad concede una importancia capital
a los equipos de acción social básica, componente principal de
los servicios sociales de atención primaria. Ellos actúan como
estructura para el acceso a los sen~cios sociales, «incluyendo lo
establecido en la Lapad» [artículo 31.5. d)].

3. COMPETENCIAS DE LOS SISTEMAS AUTONÓMICOS DE SERVI-

CIOS SOCIALES EN MATERIA DE ATENCIÓN A LA DEPENDEN-
CIA
La Laad, aun sin citar expresamente a los sistemas autonómicos
de servicios sociales, determina que son funciones de las comunidades
autónomas la planificación, ordenación, coordinación y dirección, en
el ámbito de su territorio, de los servicios de promoción de la autono-
mía personal y de atención a las personas en situación de dependencia
[artículo 11.1.a)]. En otras partes de su articulado sí menciona a los
servicios sociales autonómicos (artículos 14.2 y 16.1). Es parca en la
determinación de competencias o de procedimientos, que deja al crite-
rio normativo de las comunidades autónomas, aunque en ocasiones
dicho criterio deba responder a un acuerdo común adoptado en el
seno del Consejo Territorial (VIDRIALES FERNÁNDEZ, R., 2009: 64).

215
Dependencia y servicios sociales

Algunas de estas competencias se encuentran recogidas en las Le-

yes autonómicas que estamos analizando. Sin embargo, las más directa-
mente relacionadas con el proceso de aplicación de la Laad han sido
objeto de desarrollo autonómico a través de reglamentos. Casi todas las
comunidades autónomas han publicado normas en las que se regulan,
entre otros aspectos, el régimen competencia!. Se hace una breve des-
cripción de él, aunque ya desde ahora debe de advertirse que no existe
uniformidad al respecto, ni siquiera puede hablarse de un modelo ho-
mogéneo, en parte porque las comunidades autónomas tienen estruc-
tura territorial y competencia! diferentes.
3.1. Competencias de los servicios sociales autonómicos
Como ya se dijo, la Laad se refiere a las comunidades autónomas
de forma genérica, como es lo propio. Pero en cada una de ellas existen
órganos diferentes entre quienes se distribuyen la competencias.
Por lo que se refiere a legislación sobre dependencia, que ya se ha
producido en la legislación autonómica de servicio sociales exami-
nada, y que directa o indirectamente supone un d arrollo de la Laad,
son competentes los Parlamentos autonómico . En cuanto a los regl,a-
mentos de desarrollo tienen atribuidas competencias el Consejo de Go-
bierno de la comunidad autónoma, el Consejero competente o autori-
dad inferior, según el rango de la norma.
Por lo que respecta a la gestión administrativa, son competentes,
como pauta más común aunque no única, los servicios centrales de las
Consrjerias de servicios sociales o equivalentes cuando se trata de comunidades
autónomas uniprovinciales. Dicha competencia se extiende a lo siguiente,
por lo general:
- Reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho
a prestaciones.
- Aprobación del programa individual de atención.
- Tramitación, gestión y pago de las prestaciones económicas.
Las competencias enumeradas son las principales para una efectiva
aplicación de la Laad, y dan prueba de la importancia capital que ad-
quieren los servicios sociales autonómicos en la ejecución y desarrollo
del sistema recientemente implantado, hasta el punto de que su efica-
cia dependerá de la gestión autonómica. Y ello es así porque, en el
bloque constitucional de distribución de competencias, al Estado le ha
quedado una función residual en materia de asistencia social y de servi-
cios sociales, salvo en materia legislativa, que ha recuperado, según ya

216
- - - - - - - - - - VI. Atención a la dependencia y sistemas autonómicos ...

vimos, sobre la base del artículo 149.1. P de la Constitución. Cuestión

diferente, en la que no podemos entrar ahora para no alargarnos en
exceso, sería preguntarse por qué el Estado se ha ido desapoderando
progresivamente, a lo largo de los últimos años, de competencias en
materia de servicios sociales.
Sí las comunidades autónomas son pluriprovinciales, las competencias
antes mencionadas suelen ser asumidas por los servicios provinciales de
la Consejería (Direcciones Provinciales, Delegaciones Provinciales, Ge-
rencias Territoriales o equivalentes). Pero tampoco se trata de una regla
del todo uniforme (en Castilla y León, por ejemplo, lo hacen los servi-
cios provinciales del organismo autónomo de servicios sociales, la Ge-
rencia de Servicios Sociales). Téngase en cuenta, por otra parte, que la
distribución competencia! es sumamente cambiante.
En algunas comunidades autónomas existen organismos autónomos
de servicios sociales o equivalentes (Instituto Aragonés de Servicios Sociales,
Instituto Murciano de Acción Social, Instituto Cántabro de Servicios
Sociales, Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales, por ejem-
plo), u organismos autónomos para la atención de la dependencia
(Agencia Navarra para la Dependencia, Servicio Extremeño de Promo-
ción de la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia, por ejem-
plo). En algunos de estos supuestos, los servicios centrales de dichos orga-
nismos tienen encomendadas determinadas funciones, tales como las
de reconocer la situación de dependencia, la gestión de los servicios y
prestaciones económicas, o el seguimiento de los programas individua-
les de atención. Si esos organismos tienen servicios provinciales, algunas
de las competencias recaen en éstos.

3.2. Competencias de los servicios sociales de las diputaciones forales

del País Vasco
La Ley 27 / 1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Insti-
tuciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales
de sus Territorios Históricos, realizó una distribución de competencias
que respetaba las competencias tradicionales de los territorios históri-
cos que, como es sabido, coinciden con la distribución provincial de
dicha comunidad autónoma.
Por lo que se refiere a competencias en materia de dependencia,
las diputaciones forales tienen atribuidas, en líneas generales, las mis-
mas competencias antes señaladas para las comunidades autónomas de
régimen común.
Lo afirmado anteriormente de las diputaciones forales del País

217
Dependencia y servicios sociales

Vasco, no puede afirmarse íntegramente de los consejos insulares de

las Islas Baleares, ni tampoco de los cabildos insulares de Canarias. Son
también entidades dotadas de singularidades en los correspondientes
Estatutos de Autonomía, pero no llegan a tener tantas competencias en
materia de dependencia como las diputaciones forales del País Vasco.

3.3. Competencias de los servicios sociales municipales de atención pri-

maria
Los servicios sociales de atención primaria constituyen el primer
nivel de la estructura funcional de los servicios sociales en todas las
comunidades autónomas. Reciben diversos nombres según la norma-
tiva específica de cada comunidad autónoma: servicios sociales comuni-
tarios, básicos, de base, de atención primaria, o simplemente de primer
nivel. Pero su naturaleza y funciones son las mismas: dependen de los
ayuntamientos y otras entidades locales, están compuestos por equipos
multiprofesionales y constituyen la puerta de entrada al sistema autonó-
mico de servicios sociales y, por lo mismo, al Saad.
Sus competencias tampoco siguen un modelo del todo uniforme.
Como normal general, tanto en las comunidades autónomas uniprovin-
ciales como en las pluriprovinciales, son ellos quienes inician el procedi-
miento para el reconocimiento de la situación de dependencia, sin perjuicio de
que éste pueda realizarse también en otros ámbitos. Aquellas comuni-
dades autónomas que han optado por una mayor descentralización a
nivel provincial y local, han acortado sensiblemente los trámites admi-
nistrativos. En otros modelos autonómicos, en cambio, los servicios so-
ciales de atención primaria ejercen un protagonismo mayor en diversos
momentos del proceso.
Así pues, las competencias de los servicios sociales de atención pri-
maria relacionadas con la atención a la dependencia pueden resumirse
en algunas de las que, a título indicativo, se enumeran a continuación.
- Inicio del procedimiento para reconocer la situación de depen-
dencia y el derecho a prestaciones.
Informe social previo a la aplicación del baremo de valoración
de la dependencia.
- Aplicación del baremo de valoración de la dependencia, cuando
la valoración se realiza en el domicilio de los interesados.
Colaboración en la elaboración del programa individual de aten-
ción.

218
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VI. Atención a la dependencia y sistemas autonómicos ...

- Informe social posterior a la declaración de la situación de de-

pendencia y anterior a la elaboración del programa individual
de atención.
- Propuesta del programa individual de atención.
- Elaboración del programa individual de atención.
- Trámite de audiencia al interesado previo al programa indivi-
dual de atención.
- Seguimiento de la ejecución del programa individual de aten-
ción.
Se han desglosado algo más las competencias que existen en este
nivel con el fin de resaltar la importancia que tienen los servicios socia-
les municipales en todo el procedimiento. A nuestro juicio, y teniendo
en cuenta el papel central que desempeñan, irá creciendo en el tiempo
para dar mayor agilidad al proceso administrativo de reconocimiento
de la situación de dependencia y del derecho a prestaciones.
Lo anterior obliga también a manifestar, como lo hace el informe
de evaluación de la Laad de septiembre de 2009 encargado por el Im-
serso, que los equipos de atención social primaria de la administración
local, de una manera especial en las grandes ciudades, se han visto
desbordados por la demanda que ha generado la Laad y por las conti-
nuas peticiones de información de los ciudadanos que han solicitado
prestaciones de dependencia. Y ello ha conllevado a menudo que la
actividad generada por estas peticiones dificulte la realización de otras
actividades propias de los servicios sociales, lo cual constituye un impor-
tante problema ya que los servicios sociales no solamente deben aten-
der la dependencia (CERVERA MAcIÁ, M., HERCE SAN MIGUEL, J. A., LóPEZ
CAsASNOVAS, G., RODRÍGUEZ CABRERO, G. y SosvrLLA RrVERo, S., 2009a: 42).
Como textualmente lo expresa un profesional de estos servicios: «Los
trámites relativos a las solicitudes para la valoración de la dependencia,
y posteriormente la elaboración de los programas individuales de aten-
ción, han irrumpido en los servicios sociales comunitarios como un
huracán, hasta el punto de que ahora pareciera que la única competen-
cia de estos servicios fuera el trabajo relacionado con los trámites de la
dependencia ... » (VILLALOBOS SANTOS, J., 2009: 13).
Habrá que decir finalmente que, en materia competencial, y más
en los momentos actuales, nada hay fijo o inmutable. Sabido es el de-
bate existente en la actualidad sobre la conveniencia de no duplicar
competencias entre administraciones públicas respecto de las mismas

219
Dependencia y servicios sociaks

materias. Habrá que estar, por lo mismo, al resultado de las reformas

legislativas que están en curso en relación con las competencias munici-
pales, tanto de los grandes como de los pequeños municipios, porque
con bastante probabilidad van a dibujar otro mapa en lo que se refiere
a marco competencia! municipal de los servicios sociales y, en conse-
cuencia, de la atención a las situaciones de dependencia.

4. LAS PRESTACIONES DE DEPENDENCIA EN LOS SISTEMAS AU-

TONÓMICOS DE SERVICIOS SOCIALES
Posiblemente sea en el cotejo entre las prestaciones reguladas en
el Saad y las establecidas en las Leyes autonómicas publicadas con pos-
terioridad a la Laad, donde mejor se vea la implicación de ésta y del
Saad con los sistemas autonómicos de servicios sociales.
Como venimos afirmando reiteradamente, la Laad no crea una
red nueva o paralela de servicios sociales, sino que ha integrado sus
prestaciones en los sistemas autonómicos de servicios sociales existen-
tes. Ello explica las dificultades de las comunidades autónomas para
articular la red anterior a la Laad con las nuevas prestaciones. Dicha
integración potencia el desarrollo conjunto del sistema de servicios so-
ciales, aunque también puede provocar una no deseable absorción de
recursos de otros ámbitos de los servicios sociales distintos a los de
atención a la dependencia. La configuración del Saad no debe suponer
la creación de una red nueva de servicios sociales, sino el crecimiento
de las prestaciones de dependencia dentro de la red actual de servicios
social.es, eso sí, considerablemente reformada, evitando al mismo tiempo
la reducción del amplio conjunto de los servicios sociales al sistema de
dependencia. En este sentido, la coordinación e integración de redes
y servicios en sus aspectos territoriales y administrativos es un elemento
destacable que presenta facetas múltiples. Esto requiere, entre otras
acciones, un conjunto de medidas de ordenación normativa y de reorganiza-
ción funcional y territorial (CERVERA MAclÁ, M., HERCE SAN MIGL"EL, J. A. ,
LóPEZ CASASNOVAS, G., RODRÍGUEZ CABRERO, G. y SOSVILLA RrVERO, s.
(2009a: 39).
Siguiendo con la hermenéutica iniciada en apartados anteriores,
vamos a continuar analizando las más recientes Leyes autonómicas de
servicios sociales. Con carácter previo han de hacerse dos anotaciones.
1) todas las comunidades autónomas, sea en las Leyes de servicios sociales
posteriores a la Laad, sea en la normativa autonómica reguladora de
ésta, contemplan los servicios y prestaciones económicas de la Laad con
el carácter de derecho subjetivo, carácter que ha tenido un efecto expansivo

220
- - - - - - - - - - VI. Atención a la dependencia y sistemas autonómicos ...

sobre otras prestaciones de servicios sociales, algunas existentes con

anterioridad, otras nuevas (ALONSO SEco,J. M., 2011: 2) las prestaciones
antes mencionadas son exigibles en derecho a medida que la Laad se va
implantando, conforme a su calendario de aplicación progresiva (dispo-
sición final primera de la Laad).
Navarra: la Ley de servicios sociales prevé la reglamentación de
una cartera de servicios sociales, que ha sido aprobada por el De-
creto Foral 69/2008, de 17 de junio. Distingue entre prestacio-
nes garantizadas y no garantizadas. Prestación garantizada es la
prestación del sistema público de servicios sociales exigible
como derecho subjetivo. Prestación no garantizada es la presta-
ción del sistema público de servicios sociales que únicamente es
exigible cuando existe disponibilidad presupuestaria (artículo
2). Considera prestaciones garantizadas para personas en situación de
dependencia los servicios, entre otros, de teleasistencia, ayuda a
domicilio, centro de día para mayores, centro de día para meno-
res de 65 años, centro de día psicogeriátrico, centro de día en
centro de rehabilitación psicosocial para personas con enferme-
dad mental, estancia diurna para mayores, y estancia diurna para
menores de 65 años, en sus distintas variantes. Se trata de un
catálogo muy extenso, en el que para cada prestación se describe
su tipo (garantizada o no garantizada) clase y objeto de recurso,
personas beneficiarias, requisitos de acceso, intensidad del servi-
cio, plazo de concesión, aportación económica del usuario en
su caso, y ámbito de actuación. Las prestaciones económicas de
la Laad tienen también en la cartera la naturaleza de prestacio-
nes garantizadas, junto con otras de servicios sociales, tales como
la renta básica o las prestaciones de emergencia social.
- Cantalnia: La Ley de servicios sociales contempla, asimismo, la
aprobación reglamentaria de una cartera de servicios sociales. La
Ley establece el contenido mínimo que ha de tener dicha car-
tera, y divide, al igual que Navarra, las prestaciones en garantiza-
das y no garantizadas. Prestación garantizada es la prestación del
sistema público de servicios sociales exigible como derecho sub-
jetivo. Prestación no garantizada es la prestación del sistema pú-
blico de servicios sociales que únicamente es exigible en el caso
de que existan disponibilidades presupuestaria (artículo 26). La
Ley establece que son servicios garantizados para las personas que
tengan reconocida la situación de dependencia conforme a la
legislación estatal, en el nivel de atención primaria: 1) la teleasis-

221
Dependencia y servicios sociales

tencia; 2) la ayuda a domicilio; 3) la comida a domicilio (no

prevista, por cierto, en la Laad); 4) el centro de día y centro de
noche; 5) la atención residencial; 6) el transporte adaptado
desde el domicilio habitual a los centros de día y noche, de
empleo y ocupacionales (amplía aquí también la oferta de la
Laad); y 7) el servicio de atención domiciliaria a las personas
en situación de dependencia por fisioterapeutas y trabajadores
sociales de los equipos de atención primaria de salud. Por lo que
se refiere a las prestaciones económicas, la Ley determina que
tienen el carácter de garantizadas las tres establecidas en la Laad.
- Cataluña. La Ley de servicios sociales establece que «las presta-
ciones destinadas a la promoción de la autonomía personal de
personas con dependencia a cargo de fondos estatales deben
estar integradas en la cartera de servicios sociales», y que ésta
debería «priorizar los servicios que permitan a las personas con
dependencia disfrutar de la mayor autonomía personal posible,
incluyendo las prestaciones tecnológicas, el asistente o la asis-
tente personal y la atención domiciliaria, así como los programas
de desarrollo comunitario» (disposición adicional primera). La
última cartera de servicios sociales ha sido aprobada por el De-
creto 142/ 2010, de 11 de octubre. Diferencia las prestaciones,
al igual que Navarra y Cantabria, en garantizadas y no garantiza-
das, dando a estos términos el mismo significado que las comuni-
dades autónomas antes citadas. Incluye diversas prestaciones ga-
rantizadas de atención a la dependencia, no sólo las de servicios
y económicas de la Laad, sino otras referidas a transporte adap-
tado, apoyo a familiares cuidadores, asistencia personal de apoyo
para la vida autónoma, asistencia personal para el acompaña-
miento a actividades laborales, servicios de centro de día de tera-
pia ocupacional y servicios de centro de día ocupacionales de
inserción, entre otras.
- Islas Ba/,eares. En la Ley autonómica se encomienda a cada admi-
nistración competente la redacción de su cartera de servicios
sociales, en la que se deberán incluir todas las prestaciones técni-
cas, económicas y tecnológicas (clasificación de las prestaciones
de servicios sociales adoptada por la Ley). La cartera ha de defi-
nir cada tipo de prestación, la población a la que va destinada,
el establecimiento o el equipo profesional que debe gestionarla,
los perfiles y ratios del personal profesional del equipo y los es-
tándares de calidad. Diferencia entre prestaciones garantizadas

222
__________ VI. Atención a la dependencia y sistemas autonómicos...

y las no garantizadas, en el mismo sentido ya visto en las tres

comunidades autónomas precedentes (artículo 24). La cartera
ha sido aprobada por el Decreto 56/ 2011, de 20 de mayo. En
ella se incluyen como prestaciones garantizadas todas las presta-
ciones de servicios y económicas de la Laad, así como otras de
servicios sociales, entre ellas la atención temprana a niños meno-
res de 6 años, la prestación económica de renta mínima de inser-
ción y la prestación económica para mujeres víctimas de violen-
cia de género.
- Galicia: La Ley de servicios sociales prevé la aprobación de un
catálogo de servicios sociaws, que estará integrado por el conjunto
de intervenciones, programas, servicios y prestaciones (artículo
18. l). Las prestaciones pueden ser: a) esencia/,es, cuando se con-
figuran como derecho exigible y están garantizadas para aque-
llas personas que cumplan las condiciones establecidas de
acuerdo con la valoración técnica de su situación; b) normalizado-
ras cuando se conceden en función de las disponibilidades pre-
supuestarias y en régimen de concurrencia. Según la Ley, tienen
carácter esencial las siguientes prestaciones de servicios, cuando estén
incluidas en el sistema de atención a la dependencia: 1) la pro-
tección social de las personas, con capacidad de obrar limitada,
que se encuentren en situación de conflicto o desamparo; 2) la
atención residencial, que comporta alojamiento, continuado o
temporal; 3) la atención diurna, que ofrece cuidados personales
y actividades de promoción y prevención que no requieran el
ingreso en un centro residencial; 4) la ayuda en el hogar; y 5)
la teleasistencia. Tienen también el carácter de esenciaws, además
de otras de servicios sociales como la prestación económica de
renta de inclusión social, todas las prestaciones económicas previstas
en la Laad.
- País Vasco: En la Ley de servicios sociales se establece que, a par-
tir del catálogo de servicios que contiene la propia Ley, se ela-
bore una cartera de prestaciones y servicios (artículo 23). El proyecto
de cartera de servicios sociales se ha abierto ya a información
pública. Debe destacarse, asimismo, que la Ley hace bastante
hincapié en los servicios sociosanitarios, entendiendo por éstos
los agregados de prestaciones incluidas en las respectivas carte-
ras del sistema social y del sanitario, si bien aplicadas de forma
simultánea, coordinada y estable, y conforme a lo previsto en la
normativa que resulte de aplicación en función de su naturaleza

223
Dependencia y servicios sociales

social o sanitaria. Prevé también la articulación de una cartera

de servicios sociosanitarios (artículo 46.4).
- Aragón: La Ley de servicios sociales se remite, en cuanto a los
servicios de dependencia implantados por la Laad, a lo dispuesto
por ésta (disposición adicional sexta). Prevé la aprobación de
un catálogo de servicios sociales, que se ha llevado a efecto por
el Decreto 143/ 2011, de 14 de junio. En él se diferencian las
prestaciones de servicios sociales como esenciales y complementa-
rias. Las esenciales tienen el carácter de derecho subjetivo para
todas aquellas personas que cumplan los requisitos normativos
para acceder a su disfrute o percepción. Las complementarias
están sometidas a las disponibilidades presupuestarias existentes
en cada ejercicio económico, conforme a principios objetivos de
prelación y concurrencia. Son prestaciones esenciales todas las
contempladas en la Laad, así como otras varias de servicios socia-
les, entre ellas las siguientes: intervención familiar, atención en
urgencias sociales, prevención e inclusión social, atención tem-
prana a menores de 6 años, puntos de encuentro familiar, aten-
ción a menores en situación de riesgo o desprotección, tutela
de adultos incapacitadosjudicialmente, alojamiento de urgencia
para mujeres víctimas de violencia de género, acogimiento fami-
liar no preadoptivo de menores, prestación económica ingreso
aragonés de inserción, ayudas económicas para la inserción so-
cial de mujeres víctimas de violencia de género, etc.
- La Rioja: Esta comunidad autónoma, en el anexo de su Ley de
servicios sociales, establece un catálogo de servicios sociales, que
deberá ser desarrollado por una más amplia cartera de servicios
sociales. No se pronuncia sobre el carácter garantizado o no ga-
rantizado que tienen las prestaciones. Una de las singularidades
que presenta la Ley es el mandato que da al gobierno autonó-
mico para que diferencie entre las prestaciones del que deno-
mina sistema riojano para la autonomía personal y la dependencia y
el sistema riojano de servicios sociales. Así se ha hecho en la cartera
de servicios sociales aprobada por el Decreto 31 / 2011, de 29 de
abril, en la que diferencia las prestaciones de ambos sistemas.
Por lo que se refiere al primero de ellos, distingue entre un nivel
general de protección, en el que encuadra todas las prestaciones
de la Laad, y otro nivel adicional, en el que incluye, entre otros,
el servicio de atención temprana para niños con discapacidad
menores de 6 años.

224
- - - - - - - - - - VI. Atención a la dependencia y sistemas autonómicos ...

- Castilla-La Mancha: Clasifica las prestaciones de servicios sociales

en técnicas, económicas y tecnológicas. Prevé el establecimiento
de un catálogo de prestaciones (artículo 34.1). En él se distin-
guirá entre prestaciones garantizadas y prestaciones de acceso condicio-
nado. Son prestaciones garantizadas las que pueden exigirse
como derecho subjetivo. Son de acceso condicionado aquellas
que están vinculadas al cumplimiento de determinados requisi-
tos y sometidas a le existencia de disponibilidad presupuestaria.
Entre las prestaciones garantizadas incluye las de la Laad, así como
otras de servicios sociales, entre ellas las de alojamiento tempo-
ral para situaciones de urgencia social, la prevención y atención
integral ante situaciones de exclusión social, la atención tem-
prana a niños con discapacidad menores de seis años, el acogi-
miento familiar de menores, la atención en situaciones de des-
protección de menores, la prestación económica de renta básica
y la adquisición de ayudas técnicas para personas reconocidas
en situación de dependencia (artículos 36 a 39).
- Castilla y León: Las prestaciones del sistema de servicios sociales
pueden ser de servicio, económicas o materiales (artículo 14.1).
Todas ellas pueden calificarse como esencia/,es y no esencia/,es (artí-
culo 13.2). Las prestaciones esenciales, cuyo reconocimiento
tiene el carácter de derecho subjetivo, serán obligatorias en su
provisión y estarán públicamente garantizadas, con independen-
cia de cuáles sean el nivel de necesidades o el índice de de-
manda existentes (artículo 19.1). Las prestaciones no esenciales
no tienen la naturaleza de derecho subjetivo, están sujetas a la
disponibilidad de recursos y al orden de prelación y concurren-
cia que al efecto se establezca (artículo 20). Tienen la considera-
ción de prestaciones esenciales, entre otras, las siguientes: 1) las
establecidas por la Laad, siempre que se ajusten a los requisitos
contemplados en ésta; 2) la prestación económica de renta ga-
rantizada de ciudadanía; 3) las ayudas destinadas a la atención
de necesidades básicas de subsistencia en situaciones de urgen-
cia social; 4) las medidas de protección de menores en situación
de riesgo o desamparo; 5) La atención temprana a niños con
discapacidad o con riesgo de padecerla; 6) la protección jurídica
y el ejercicio de la tutela de las personas mayores de edad incapa-
citadas legalmente y que se encuentren en situación de desam-
paro. Dedica, asimismo, un capítulo a la atención integrada de ca-
rácter social y sanitario (artículos 82-85).
Conviene reiterar que las comunidades autónomas no citadas en

225
Dependencia y servicios sociales

los incisos anteriores también han asumido las prestaciones de la Laad

en los reglamentos autonómicos de desarrollo de ésta.
En suma, las nuevas Leyes autonómicas de servicios sociales han
integrado expresamente las prestaciones de atención a la dependencia
de la Laad en su articulado, con el mismo carácter de derecho subjetivo
que tienen en ésta. Pero no sólo ésas, sino también otras a las que
han conferido idéntica naturaleza de exigibilidad. Este hecho ha traído
como consecuencia la introducción de una nueva clasificación en las
prestaciones de servicios sociales. Por una parte están las prestaciones
garantizadas o esenciales, aquellas que son exigibles por el ciudadano,
con independencia de que exista crédito para su concesión, lo cual
significa que, de no existir crédito, habrá que proceder a una amplia-
ción presupuestaria (al igual que sucede con las de Seguridad Social).
Por otro lado se encuentran las prestaciones no garantizadas, no esencia-
les, normalizadoras, complementarias o de acceso condicionado, cuya conce-
sión está sujeta a disponibilidades presupuestarias. Es de gran impor-
tancia este efecto expansivo que ha tenido, al respecto, la Laad, porque
se ha dado un gran paso para que las prestaciones públicas de servicios
sociales vayan adquiriendo un mayor grado de exigibilidad, frente a la
discrecionalidad que tenían hace unos años (ALONSO SECO, J. M., 2011:
193).
Como síntesis de lo expuesto en este apartado, tendríamos que
concluir afirmando que, si la Laad optó por los sistemas públicos de
servicios sociales autonómicos para conseguir a través de ellos su fina-
lidad, el resultado después de siete años de aplicación ha supuesto una
inversión: son los servicios sociales autonómicos los que se están funda-
mentando en la Laad para fortalecerse internamente y adquirir una
dimensión que antes no tenían.

5. NIVEL ADICIONAL DE PRESTACIONES DE DEPENDENCIA DE

LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Como ya se expuso en el capítulo anterior, el Saad establece tres
niveles de protección -mínimo, acordado y adicional- correspondien-
tes a diferentes prestaciones y servicios, intensidad con que éstos se
prestan, y modo de financiación. Haciendo una interpretación con-
junta de la Laad se llega a la conclusión de que el derecho subjetivo
de ciudadanía a la atención a las personas en situación de dependencia
(artículo 1) se circunscribe a las prestaciones del nivel mínimo de protec-
ción garantizado para cada uno de los beneficiarios del Saad y financiado
exclusivamente por el Estado (artículo 9), mientras que el nivel adicio-

226
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VI. Atención a la dependencia y sistemas autonómicos ...

nal es de libre configuración por las comunidades autónomas, las cua-

les pueden adoptar las normas de acceso y disfrute que consideren más
adecuadas (artículo 11.2). Así se ha apuntado por diversos autores, para
quienes el ámbito del derecho subjetivo garantizado se limita al nivel
mínimo de protección (SIPOSO, 2008: 15).
Se hacen las anteriores consideraciones porque, en este capítulo
en que hablamos de la atención a la dependencia en los sistemas auto-
nómicos de servicios sociales, no podemos limitarnos sólo a referirnos
a las prestaciones de atención a la dependencia en sus niveles mínimo
y acordado. Antes y después de la promulgación de la Laad las comuni-
dades autónomas han estado y siguen otorgando prestaciones, especial-
mente bajo la forma de servicios, a personas en situación de dependen-
cia, ya se trate de personas mayores, con discapacidad, con enfermedad
mental o menores de edad. La pregunta es la siguiente: ¿forman parte
estas prestaciones del sistema de atención a la dependencia previsto en
la Laad o se encuentran extramuros de él?
A nuestro juicio, para responder a esta pregunta habrá que fijarse
en si dichas prestaciones se ajustan las pautas de la Laad y, de manera
en especial, a su sistema de valoración, de reconocimiento de la situa-
ción de dependencia y de establecimiento del programa individual de
atención. Si las prestaciones por dependencia que concedan las comu-
nidades autónomas, aun no siendo financiadas en su totalidad por el
Estado (nivel mínimo) o parcialmente (nivel acordado), cumplen los
requisitos antes enunciados, forman parte del Saad dentro del nivel
adicional de protección.
Quedarían excluidas, por lo mismo, todas aquellas convocatorias
de subvenciones que, desde hace años ya, se convocan anualmente por
las comunidades autónomas para la atención individual de personas
en situación de dependencia, o para el mantenimiento de centros de
atención a personas dependientes, cuyos requisitos de concesión no
contemplan que dichas personas, o los asistidos en centros, no requie-
ren ser reconocidos previamente como dependientes conforme a las
reglas de la Laad y a quienes no se les elabora un programa individual
de atención. Entre esas convocatorias adquieren singular relieve, en
bastantes comunidades autónomas, las que tienen por finalidad finan-
ciar centros para personas con discapacidad física o intelectual grave-
mente afectadas, de titularidad privada. Es evidente que, pensando en
el futuro, habría que hacer un esfuerzo normativo para intentar subsu-
mir este tipo de subvenciones en la Laad.
Formarían parte del nivel adicional las prestaciones de atención a

227
Dependencia y servicios sociales

la dependencia que han sido definidas expresamente como adicionales

por algunas comunidades autónomas, que han sido incluidas en la car-
tera de servicios sociales como prestaciones de atención a la dependen-
cia o que suponen un incremento de las cuantías económicas a las
señaladas por la legislación del Estado. Evitamos hacer una referencia
a las prestaciones y comunidades autónomas de que se trata, por el
carácter contingente de aquéllas y también porque, ante las últimas
modificaciones producidas en la normativa sobre dependencia, son va-
rias las comunidades autónomas y territorios históricos que han anun-
ciado el establecimiento de medidas adicionales en sus respectivas re-
giones y territorios para compensar los ajustes del Estado. ¿Se llevarán
a efecto en la práctica dichas medidas adicionales? Está todavía por ver,
pues todas las comunidades autónomas se encuentran con importantes
problemas económicos que repercuten en su sector público e insufi-
ciencia de tesorería para afrontarlos debidamente

6. HACIA UNA MAYOR HOMOGENEIDAD EN I.A ATENCIÓN A L.\

DEPENDENCIA EN LOS SISTEMAS AUTONÓMICOS DE SERVI-
CIOS SOCIALES
Se hacen en este apartado unas breves consideraciones sobre algu-
nos aspectos que convendría mejorar en el conjunto de los sistemas
autonómicos con el fin de articular un sistema má homogéneo. Entre
ellos se mencionan los siguientes:
- Se hace precisa una mejor delimitación de las funciones que
deben realizar los servicios sociales municipales de atención primaria,
no sólo reforzando su carácter de puerta de entrada al sistema
de servicios sociales en su conjunto, y por tanto también al de
dependencia, sino dándoles un mayor protagonismo en la elabo-
ración y propuesta de los programas individuales de atención en
las comunidades autónomas donde no lo tienen.
- Debe ser más uniforme la composición de los órganos de valoración,
pues es una variable que influye decisivamente en la valoración.
Deben estar en ellos profesionales de los ámbitos sanitario, psi-
cológico y social. Es de esperar que los últimos acuerdos toma-
dos al respecto por el Consejo territorial vean sus frutos al res-
pecto. Y si importante es su composición, más lo es todavía la
formación, tanto inicial como permanente, de sus profesionales.
- Debería fijarse con mayor precisión si el dictamen que emiten los
órganos de valoración queda circunscrito a un dictamen técnico,

228
- - - - - - - - - - W. Atención a la dependencia y sistemas autonómicos ...

o es también un dictamen propuesta administrativo previo a la

resolución correspondiente que reconoce la situación de depen-
dencia. La normativa de las comunidades autónomas es, al res-
pecto, variable, y en ocasiones no del todo clarificadora.
- Algo similar puede decirse del informe del entorno, que en ocasio-
nes se realiza antes de la aplicación del baremo de dependencia,
y del informe socia~ que unas veces es preceptivo que se adjunte
con la documentación inicial, otras con posterioridad al recono-
cimiento de la dependencia y anterior al programa individual
de atención. Convendría homogeneizar ese acto profesional en
el momento más adecuado.
- La mayor parte de las comunidades autónomas han establecido
dos procedimientos, uno para el reconocimiento de la situación de
dependencia y otra para la aprobación del programa individual
de atención. Por lo común se solicita al ciudadano documenta-
ción antes de uno y otro. Sería conveniente estudiar la conve-
niencia de unificar en un solo acto la petición de documenta-
ción, con el fin de agilizar tiempos de tramitación.
- Son sumamente variab/,es los plazos estab/,ecidos por las comunidades
autónomas para resolver los procedimientos y comunicarlos a los
interesados, así como la naturaleza del silencio administrativo.
Convendría una reflexión sobre esta materia, teniendo en
cuenta, además, que existe una Ley básica estatal que regula el
procedimiento administrativo común.
- El régi,men de incompatibilidad entre servicios y prestaciones, o de
unos y otras entre sí, competencia de las comunidades autóno-
mas, tiene una regulación muy heterogénea, y en ocasiones de
difícil entendimiento. No siempre la incompatibilidad de servi-
cios se pone en relación con su intensidad, lo cual es también
del todo necesario, pues puede estar protegiéndose una misma
necesidad con varias prestaciones simultáneas. La última regula-
ción estatal de 2012 ha dado un paso importante al respecto,
pero todavía insuficiente.
- Sería interesante, ahora que la práctica totalidad de las comuni-
dades autónomas han dictado normas de desarrollo de la Laad
para el reconocimiento de la dependencia, comparar los ele-
mentos clave de los procedimientos, con el fin de alcanzar, en
lo que proceda, una uniformidad mayor que la actualmente exis-
tente.

229
Dependencia y servicios sociales

- Finalmente, es preciso acometer un estudio en profundidad so-

bre las causas y motivos por los que la diferencia entre concesión
de prestaciones económicas y de servicios es tan sumamente de-
sigual entre las distintas comunidades autónomas, analizando las
variables que están influyendo en esa disparidad. Las estadísticas
mensuales que ofrece el Saad, ofrecidas por las propias comuni-
dades autónomas, hablan por sí solas y no necesitan mayor argu-
mentación adicional.

7. EL PUNTO DE VISTA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

En las líneas que siguen se refleja de manera breve lo que piensan
algunas comunidades autónomas sobre la aplicación de la Laad en sus
primeros cinco años de vigencia. Estimamos que puede ser de interés
en un capítulo como éste dedicado a la atención de la dependencia en
los sistemas autonómicos de servicios sociales. Nos sirve de referencia
permanente la tercera parte del informe encargado por el Imserso a un
grupo de expertos (CERVERA MAcIÁ, M., HERCE SAN MIGUEL, J. A., LóPEZ
CASASNOVAS, G., RODRÍGUEZ CABRERO, G. y SosvrLlA RrVERo, S. , 2009c).

7 .1. Aspectos más positivos

Vamos a reflejar, de forma concisa, los que parecen más significa-
tivos:
- El reconocimiento de un derecho subjetivo de atención a las perso-
nas en situación de dependencia.
- La incorporación de un derecho de ciudadanía al sistema pú-
blico de servicios sociales. Supone un fuerte impulso para los servi-
cios sociales.
- El papel protagonista que están alcanzando los servicios sociales
en el ámbito social y político.
- Se está poniendo en marcha un nuevo sistema de protección que,
además de mejorar las condiciones de vida de miles de ciudada-
nos, abre las puertas a un mayor desarrollo de los servicios socia-
les en nuestro país.
- La participación de los servicios sociales de atención primaria en el
inicio de la tramitación del procedimiento de reconocimiento
de la situación de dependencia y en la elaboración de la pro-
puesta del programa individual de atención.
- La implicación de diferentes administraciones públicas, la iniciativa

230
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VI. Atención a la dependencia y sistemas autonómicos ...

social y las organizaciones no gubernamentales en la planifica-

ción y gestión de servicios para garantizar un derecho de ciuda-
danía.
- La apuesta por los servicios frente a las prestaciones económicas,
si bien en este aspecto queda todavía, en la práctica, mucho
camino por recorrer.
- La permanencia de las personas en situación de dependencia,
siempre que sea posible, en el entorno en el que desarrollan su
vida.
- Se han arbitrado más recursos financieros para la atención de la de-
pendencia, en relación con los existentes antes de la promulga-
ción de la Laad.
- Se ha establecido para toda España un único instrumento de valora-
ción de la situación de dependencia.

7.2. Aspectos menos positivos

Intentamos a continuación hacer también una síntesis de ellos:
- Dificultades de financiación. Debe definirse mejor el coste y la par-
ticipación de las distintas administraciones públicas en la finan-
ciación de unos servicios sociales que hasta la entrada en vigor
en la Ley eran sufragados por las comunidades autónomas. Esta
dificultad ha sido muy subrayada por las comunidades autóno-
mas. Uno de los problemas más importantes con los que se en-
cuentra la Laad es asegurar su sostenibilidad financiera.
La gestión de un nuevo derecho subjetivo, como es el de aten-
ción a la dependencia, supone un compújo procedimiento adminis-
trativo que garantice una respuesta rápida y eficaz. Comporta
una importante inversión en infraestructuras, equipos multidis-
ciplinares, medios personales, técnicos y materiales. Ello supone
un desembolso importante para las comunidades autónomas en-
cargadas de su gestión. La situación económica actual de nues-
tro país no brinda, ciertamente, posibilidades para esa inversión
(ALONSO SECO, 2012).

- No se valora el esfuerzo hecho con anterioridad por las comunidades

autónomas para tener una red extensa y amplia de servicios.
Según la posición de la Administración General del Estado, este
hecho se mantiene al margen del Saad, ya que sólo se recibe
financiación para recursos de nueva creación, lo que puede be-

231
Dependencia y servicios sociales

neficiar a quienes no han creado recursos con anterioridad a la

Laad.
- Duplicidad de sistemas, duplicidad de financiación. La comunidad
autónoma debe financiar en solitario su propio sistema de aten-
ción a la dependencia, basado en planes sectoriales para mayo-
res dependientes y personas con discapacidad. A ellos hay que
sumar la financiación que la comunidad autónoma aporta a las
prestaciones de la Laad. En este período de transición, que aún
durará un tiempo, la dotación presupuestaria destinada a los dos
sistemas se hace insostenible.
- Necesidad de garantizar la continuidad de la financiación de los
recursos que ocupan beneficiarios actuales de servicios sociales
especializados, que hoy en día se encuentran excluidos del Saad,
y cuya gestión la llevan a cabo otras entidades.
- Es muy difícil hacer compatibl,e la excepcionalidad de las prestacio-
nes económicas de cuidados en la familia con la capacidad que
tiene ésta para decidir sobre la prestación que desea. Este as-
pecto se ha intentado subsanar con la reforma de julio de 2012,
en la que se ha suprimido la capacidad decisoria de Ja familia
en la prestación económica citada.
- Por encima de todo, y con mucha diferencia respecto de otros
problemas, la queja principal de las comunidades autónomas,
más o menos larvada en función de la adscripción política de
los gobernantes de cada una de ellas, es la suspensión del nivel
acordado llevada a cabo en 2012, así como la disminución presu-
puestaria de Jos créditos del nivel mínimo.

8. CONCLUSIONES
A lo largo del capítulo se han ido exponiendo determinadas ideas
que bien pueden ser consideradas como conclusiones de lo expuesto
en él. Sin embargo, aun a riesgo de repetirnos, cabe hacer algunas
anotaciones a modo de conclusión:
- Hemos hablado de la importancia que tiene la atención a la
dependencia en el ámbito de actuación de los servicios sociales.
Sería una equivocación, no obstante, llegar a la conclusión de
que la dependencia es lo más importante de ellos. El campo de
los servicios socia/,es es muy amplio y, aunque la atención a la depen-
dencia forma una parte cada día más considerable de ellos, por

232
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VI. Atención a la dependencia y sistemas autonómicos ...

la cantidad de personas dependientes que deben ser atendidas

y la esmerada calidad que deben recibir, no puede nunca olvi-
darse que la finalidad primera de los servicios sociales es conse-
guir la autonomía de las personas, de los grupos en que se inte-
gra y la participación de ellas en la sociedad.
- El sistema para la autonomía y atención a la dependencia de la
Laad, inicialmente dotado de autonomía conceptual, ha termi-
nado integrándose en los sistemas autonómicos de servicios sociales.
Así lo prueban las recientes Leyes autonómicas de servicios socia-
les, que integran las prestaciones de la Laad, y especialmente su
filosofía, en su propio articulado.
- La decisiva incorporación en nuestro Derecho de protección so-
cial de las prestaciones de la Laad corno prestaciones de derecho
subjetivo ha originado un efectivo expansivo sobre el resto de pres-
taciones de servicios sociales, que han iniciado un camino, de
difícil retorno ya, hacia sistemas de protección social basados
en el reconocimiento de derechos subjetivos plenos, no sólo en
prestaciones de concesión discrecional basadas en condiciona-
mientos presupuestarios. Quizá la principal manifestación de
ello sea el nacimiento, en las Leyes autonómicas más recientes,
de dos categorías de prestaciones bien diferenciadas: las garanti-
zadas, exigibles en Derecho, y las no garantizadas, que se conce-
den en función de las disponibilidades presupuestarias existen-
tes.
- En el ámbito de cada comunidad autónoma se hace necesario
avanzar en los instrumentos de coordinación y colaboración que la
Laad establece: entre los propios órganos autonómicos, entre la
Administración autonómica y la local, en especial con los servi-
cios sociales municipales de atención primaria y con la Adminis-
tración sanitaria.
- Habrá que extender la mencionada coordinación y colaboración
al ámbito de la iniciativa privada, siguiendo los principios previs-
tos en la Laad. Todos los recursos, especialmente en materia de
creación y gestión de servicios, que pueda aportar la sociedad
civil serán siempre necesarios. Dicha coordinación y colabora-
ción habrá de hacerse, de forma especial, en el ámbito de las
comunidades autónomas para servicios residenciales y otros de
mayor complejidad, y con las entidades locales para servicios
como la ayuda a domicilio, la teleasistencia y otros servicios de
proximidad.

233
Dependencia y servicios sociales

- La gestión del sistema ha puesto en evidencia una gran descom-

pensación entre las prestaciones económicas concedidas y las de
servicios. En diciembre de 2012, las prestaciones para cuidados
familiares en el entorno ascendían al 44,46 % del total de presta-
ciones económicas y de servicios, cifra verdaderamente muy ele-
vada, y que obliga a estudiar la instrumentación de medidas para
que la finalidad pretendida por la Laad, priorizar los servicios
frente a las prestaciones económicas, no quede desvirtuada.
- Teniendo en cuenta que, en diciembre de 2012, el 55 % del
total de beneficiarios a quienes se les habían concedido presta-
ciones del Saad eran mayores de 80 años, y que del total de
mujeres beneficiarias del sistema (el 67 por 100 sobre el total de
beneficiarios), el 63 por 100 eran mayores de 80 años, se des-
prende como conclusión que deben establecerse de forma prio-
ritaria y urgente programas de prevención de la dependencia y
promoción de la autonomía personal para las personas mayores,
en especial para las mujeres. Dicho en otros términos, una política
de servicios sociales hacia las personas mayores debe estimular.
ya desde el momento de la jubilación e incluso antes, la vida
independiente, la participación activa de la persona mayor, a
fin de evitar que caiga en situaciones de dependencia. Es una
responsabilidad y reto que tienen los sistemas autonómicos de
servicios sociales.
- Señalar, finalmente, la importancia que tiene establecer un
marco estab!,e de financiación entre Administraciones y usuarios
para que esta Ley tan esperada por todos no genere frustración
entre los ciudadanos.

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235
Dependencia y servicios sociales

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236
 Capítulo VII

Cuidados no profesionales y formación

PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

SUMARIO: A. RESUMEN. B. CONTENIDO. l. Diseño para todos. 2. Formación y cualifica-

ción de profesionales y cuidadores. 3. Las personas en situación de dependencia.
4. Programa Individual de Atención y la protección en función de grado de depen-
dencia. 5. Prestaciones y estrategias. 6. La atención sociosanitaria y los equipos
multiprofesionales. 7. Formación y cualificación de profesiona/,es y cuidadores.
Salud mental. 8. El eje vertebrador en /,a aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de
diciembre. Los Centros de Referencia Estata~. 9. Prüpuesta genera] d1: formación
en autonomía personal y dependmcip. 1O. A rea de Dirección. 11. Area de evalua-
ción seguimiento y valoración. 12. Area de cuidadares y Asistentes personales. 13.
Convenio especial del cuidador y la seguridad social. 14. Cuidadores de personas
mayores dependientes. 15. Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa
a /,a Convención Internacional sobre los Derechos de /,as Personas con Discapaci-
dad. 16. Propuesta formativa y laboral de personas con discapacidad en el área
de cuidadores y asistentes personales. 17. Conclusiones. 18. Hibliografia.

A. RESUMEN
La Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía Personal y Aten-
ción a las personas en situación de dependencia, en su artículo 2.5,
define los cuidados no profesionales, como «Za atención prestada a perso-
nas en situación de dependencia en su domicilio, por personas de la familia o
de su entorno, no vinculadas a un servicio de atención profesionalizada».
Esta atención, deberá orientarse a la consecución de una mejor
calidad de vida y autonomía personal de las personas en situación de
dependencia (artículo 13).
Igualmente, la Ley 39/2006, en su artículo 18.4, encomienda al
Consejo Territorial el promover acciones de apoyo a los cuidadores no
profesionales. Por otro lado, el artículo 36 establece que se atenderá a
la formación básica y permanente de los cuidadores que atiendan a las
personas en situación de dependencia (artículo 36. 1), promoviendo

237
Dependencia y servicios sociales

los poderes públicos los programas y las acciones formativas que sean
necesarios (artículo 36. 2).
En este capítulo pretendemos abordar estas cuestiones, haciendo
hincapié en la necesidad de que no se vea esta propuesta en un con-
texto social y económico concreto.
En la actualidad la crisis económica, y el desempleo están produ-
ciendo una tensión no esperada en el momento de la promulgación
de esta Ley. Estamos viendo como en algunos casos, el deseo de aten-
ción por parte de los familiares (continúan siendo fundamentalmente
mujeres), está creciendo, como consecuencia posiblemente del desem-
pleo y la necesidad de generar en algunos casos algún tipo de ingreso
que ayude a mantener a la familia.

B. CONTENIDO

l. DISEÑO PARA TODOS

Para poder relacionarse y vivir de pleno la ciudadanía, se hace
necesario tener la posibilidad de compartir los derechos y obligacione:
que tenemos todos, y para esto necesitamos una sociedad que no ex-
cluya, sino que integre a sus ciudadanos, que les facilite la autonomía
y la posibilidad de desarrollo personal, y para todo esto es necesario lo
que se ha dado en llamar «diseño para todos».
En el I Plan de Accesibilidad 2004-2012, aprobado por el Consejo
de Ministros de 25 de Julio de 2003 se afirma que:
«Una sociedad que aboga por la inclusión y el respeto a los derechos huma-
nos, debe ser aquella que asume las necesidades de todas las personas de forma
igualitaria, diseñando en función de su diversidad y no de una «normalidad
establecida por la persona media. El Diseño para Todos, es la actividad por la
que se concibe o proyecta, desde el origen y siempre que ello sea posible, entornos,
procesos, bienes, productos, servicios, objetos, instrumentos, dispositivos o herra-
mientas, de tal forma que puedan ser utilizados por todas las personas, en la
mayor extensión posible, aparece como una vía adecuada para garantizar la
igualdad de oportunidades de todos los ciudadanos y su participación activa
en la sociedad. De esta forma, ambos conceptos, igualdad de oportunidades )'
Diseño para Todos, que son las dos grandes ideas que movilizan la lucha por
la accesibilidad en los últimos años, aparecen conjuntamente como lema del
Plan».
Del mismo modo se pone de manifiesto que:

238
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VII. Cuidados no profesionales y formación

«la accesibilidad en el medio rural está en gran medida olvidada».

Y continúan:
"··· no existen tampoco medios de transporte público, ni paradas o vehículos
accesibl,es; y tampoco hay servicios de taxi accesibles cercanos, por lo que la
solución a los problemas es estrictamente familiar. En ocasiones, la mentalidad
aún poco evolucionada conlleva el deseo de mantener a las personas con discapa-
cidad apartadas de la vida social y recluidas en el entorno fa miliar, lo que
imposibilita su acceso a cualquier servicio o prestación básica de tipo educativo,
asistencial o social; por no decir de ocio».

2. FORMACIÓN Y CUALIFICACIÓN DE PROFESIONALES Y CUIDA-

DORES
La Ley 39/ 2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autono-
mía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia 1 •
En su Artículo 36. Con él titulo de: «Formación y cualificación de profesio-
nales y cuidadores» refiere:
1. Se atenderá a la formación básica y permanente de los profesio-
nales y cuidadores que atiendan a las personas en situación de depen-
dencia. Para ello, los poderes públicos determinarán las cualificaciones
profesionales idóneas para el ejercicio de las funciones que se corres-
pondan con el Catálogo de servicios regulado en el artículo 15.
2. Los poderes públicos promoverán los programas y las acciones
formativas que sean necesarios para la implantación de los servicios
que establece la Ley.
3. Con el objetivo de garantizar la calidad del Sistema, se fomen-
tará la colaboración entre las distintas Administraciones Públicas com-
petentes en materia educativa, sanitaria, laboral y de asuntos sociales,
así como de éstas con las universidades, sociedades científicas y organi-
zaciones profesionales y sindicales, patronales y del tercer sector.

3. LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA

Para una mejor explicación de la argumentación que desarrolla-
mos en materia de formación comencemos por explicar quienes son
las personas en situación de dependencia y cuál es el Sistema para la
Autonomía y la Atención a la Dependencia
Las personas en situación de dependencia, y basándonos en las

l. La L ey 39/ 2006, de 14 de diciembre, d.e Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las

personas en situación de dependencia.

239
Dependencia y servicios sociales

anteriores definiciones que sobre ella hemos realizado, son las personas
baremadas y como consecuencia de ello consideradas dependientes.
No obstante, todas estas personas pertenecen a colectivos diferentes,
con diferentes etiologías, así como diferentes necesidades de atención.
Para una adecuada comprensión respecto al baremo de dependen-
cia, referir que el Baremo de valoración de la dependencia permite
determinar las situaciones de dependencia de grado I moderada, grado
II severa y grado III gran dependencia, cada uno de estos grados nece-
sita un tipo de ayudas.
No obstante y por Resolución de 13 de julio de 2012, de la Secreta-
ría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad. Se acuerda modificar la
actual estructura de grados y niveles para la determinación del grado
de dependencia, que se contiene en el artículo 26 de la Ley. La nueva
estructura pasará a tener una única división en 3 grados, desapare-
ciendo la división de dichos grados en niveles.
Los nuevos grados serán los siguientes:
• Grado III. Gran Dependencia.
• Grado II. Dependencia Severa.
• Grado l. Dependencia Moderada.
Todas las nuevas resoluciones de valoración de grado de depen-
dencia, desde la entrada en vigor de la norma que recoja el contenido
de este apartado, se ajustarán a la nueva estructura de grados, incluidas
las derivadas de procesos de revisión u otras causas.
Las personas que ya tuvieran reconocido grado y nivel, seguirán
manteniéndolos, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 30 de la
Ley a efectos de revisión.

4. PROGRAMA INDMDUAL DE ATENCIÓN Y LA PROTECCIÓN EN

FUNCIÓN DE GRADO DE DEPENDENCIA
Como consecuencia de lo anterior, se acuerda modificar las inten-
sidades de protección, referidas a horas/ mes en el Servicio de Ayuda a
Domicilio, conforme a los siguientes criterios:
Para las personas que ingresen en el Sistema de Atención a la De-
pendencia, a partir de la entrada en vigor de la norma que reforme la
clasificación de la situación de dependencia exclusivamente en grados,
la intensidad hora/ mes para el servicio de Ayuda a Domicilio será:
Grado III: Entre 46 y 70 horas/ mes.

240
- - - - -- - - -- - - - VII. Cuidados no profesionales y formación

Grado JI: Entre 21 y 45 horas/ mes.

Grado I: Máximo de 20 horas/ mes.
Para las personas que a la entrada en vigor de la reforma, ya tuvie-
ran reconocido grado y nivel, la intensidad para la ayuda a domicilio
será:
Grado IJI, nivel 2: Entre 56 y 70 horas/ mes.
Grado IJI, nivel 1: Entre 46 y 55 horas/ mes.
Grado JI, nivel 2: Entre 31 y 45 horas/ mes.
Grado II, nivel 1: Entre 21 y 30 horas/ mes.
Grado I, niveles 1 y 2: Máximo de 20 horas/ mes.
En el Programa Individual de Atención, se deberá diferenciar, den-
tro de las horas de ayuda a domicilio, las relativas a necesidades domés-
ticas o del hogar, de las de atención personal para las actividades de la
vida diaria. Los servicios relacionados con la atención de las necesida-
des domésticas o del hogar, limpieza, lavado, cocina u otros, deberán
prestarse conjuntamente con los servicios de atención personal para las
actividades de la vida diaria.
En dicho Programa Individual de Atención, las Comunidades Au-
tónomas establecerán la gradualidad de las anteriores intensidades, en
base a la valoración de la situación personal de dependencia.

5. PRESTACIONES Y ESTRATEGIAS
El Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en el
artículo 15 de dicha Ley, y con la pretensión de solamente pormenori-
zarlos, dado que en capítulos anteriores de este libro se explican con
más detalle, prestan los siguientes servicios:
l. Prevención y promoción de la autonomía personal
2. Teleasistencia
3. Ayuda a domicilio
4. Centros de Día y de noche
5. Atención residencial
En el artículo 16, sección dos, de la citada Ley se mencionan las
prestaciones que son:
1. Prestaciones económicas vinculadas a los servicios

241
Dependencia y servicios sociales

2. Prestaciones económicas para cuidados en entorno familiar

3. Prestaciones económicas de asistencia personal
La Ley establece dos estrategias que son muy diferentes, y que no
sólo no son contradictorias sino que son complementarias; dos estrate-
gias que se enuncian ya en el propio título de la Ley: la promoción de
la autonomía personal, y la atención a las situaciones de dependencia.
Esta Ley podría decirse que descansa en las prestaciones que se
desarrollan a través de los Servicios Sociales, tal vez de esto derive la
amplia pretensión de definir la Ley como «Cuarto Pilar del Estado de
Bienestar Social» y a esto no habría nada que objetar, no obstante estima-
mos que tal vez cuando la Ley esté desarrollada plenamente podría
definirse como tal.
Es previsible que la Promoción de la autonomía personal deba
descansar plenamente en las prestaciones derivadas de los Servicios So-
ciales, pero es mucho más cuestionable que la atención a las situaciones
de dependencia deba sólo y exclusivamente descansar en los mismos.
Hemos visto la complejidad de las disfunciones a tratar, gran parte o
todas ellas con componentes marcadamente relacionados con el ám-
bito de la salud física y mental.

6. LA ATENCIÓN SOCIOSANITARIA Y LOS EQUIPOS MULTIPROFE-

SIONALES
La pretensión última de la Ley es la prestación de servicios globales
y universales, así como tratamientos individualizados, la realidad de las
dependencias tiene un componente marcadamente bio-psico-social 2 , y
puede parecer que la propuesta de atención exclusivamente derive de
la atención social, de esto resulta mi propuesta de ampliar la adscrip-
ción de esta Ley a órganos públicos estatales y autonómicos relaciona-

2. La CIF Utilizando el término «modelo" como constructo o paradigma explica que para
poder entender la discapacidad, se han propuesto diferentes modelos conceptuales,
por un lado el modelo médico que considera la discapacidad como un problema de
la persona directamente causado por una enfermedad, trauma o condición de salud,
que requiere de cuidados médicos prestados en forma de tratamiento individual por
profesionales encaminados a conseguir la cura o una mejor adaptación de la persona
y un cambio de su conducta. Por otro el modelo social que considera la discapacidad
como un fenómeno fundamentalmente de origen social y principalmente como un
asunto centrado en la compleja integración de las personas en la sociedad. La CIF está
basada en la integración de estos dos modelos opuestos. Con el fin de conseguir la
integración de las diferentes dimensiones del funcionamiento , la clasificación utiliza
un enfoque biopsicosocial". Por lo tanto lo que se pretende conseguir es una síntesis
y, así, proporcionar una visión coherente de las diferentes dimensiones de la salud
desde una perspectiva biológica, individual y social.

242
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VII. Cuidados no profesionales y formación

dos directamente con la salud y los servicios sociales, con esto me re-
fiero directamente al Ministerio de Sanidad y Consumo, así como a las
diferentes Consejerías de Servicios Salud de las Comunidades Autóno-
mas.
No tiene mucho sentido realizar tratamientos con marcada necesi-
dad sociosanitaria sólo y exclusivamente desde una de las áreas, en este
caso las relacionadas con lo «social». Si se incorporaran a los órganos
gestores de esta Ley los aspectos sanitarios, podríamos desarrollar es-
tructuras que elaboraran adecuados protocolos de intervención en los
aspectos generales de la intervención de personas dependientes.
Ya en La Ley 13/ 1982 de 7 de abril, de Integración Social de los
Minusválidos (LISMI) en el Titulo cuatro Del diagnostico y valoración
de las minusvalías, articulo 10, se menciona que «Se crearan equipos multi-
profesionales que, actuando en un ámbito sectorial, aseguren una atención inter-
disciplinaria a cada persona que lo precise, para garantizar su integración en
su entorno sociocomunitario. Su composición y funcionamiento se establecerán
reglamentariamente, en el plazo máximo de dieciocho meses, a partir de la en-
trada en vigor de esta Ley».
Del mismo modo en su artículo 20 se señala que:
«El proceso rehabilitador que se inicie en instituciones especificas se desarro-
llará en intima conexión con los centros de recuperación en donde deba conti-
nuarse y proseguirá, si fuera necesario, como tratamiento domiciliario, a través
de equipos móviles multiprofesionales».
La atención sociosanitaria podría traer como consecuencia disposi-
tivos de coordinación, planificación y dirección multidisciplinares que
aportaran una visión técnica y global de la situación e intervención en
autonomía personal y dependencia.
Evidentemente estos órganos técnicos deberían incorporar apoyos
técnicos e informes de urbanistas, arquitectos, expertos en telecomuni-
caciones e informáticos, economistas, etcétera. Una adecuada interven-
ción en una de las áreas sensibles de la intervención social, necesita la
visión general y a la vez parcial de la realidad sobre la que se quiere
intervenir.
Tal vez esto se vea mucho más claro si atendemos a la Clasificación
Internacional del Funcionamiento de la Discapacidad y de la Salud
(C.I.F.) que en la Clasificación de Primer Nivel expone una lista de los
títulos de los capítulos de la clasificación que nos puede ser de gran
importancia para comprender la amplitud y necesidades formativas,

243
Dependencia y servicios sociales

sean estas por tramos de especialización o generali tas, para una mejor
comprensión.
En este primer nivel se describen las funciones, estructuras, activi-
dades y participación y factores ambientales por medio de un listado
de capítulos que complementan el análisis de las mismas.
• Entre las funciones corpora/,es: y en un primer nivel de análisis, en-
contraríamos las: Funciones mentales, funciones sensoriales y
dolor, funciones de la voz y el habla, funciones de los sistemas
cardiovascular, hematológico, inmunológico, y respiratorio, fun-
ciones de los sistemas digestivo, metabólico y endocrino, funcio-
nes genitourinarias y reproductoras, funciones neuromusculoes-
queléticas y relacionadas con el movimiento y las funciones de
la piel y estructuras relacionadas.
• Entre las estructuras corporales: las estructuras del sistema nervioso,
el ojo, el oído y estructuras relacionadas, estructuras involucra-
das en la voz y el habla, estructuras de los sistemas cardiovascular,
inmunológico y respiratorio, estructuras relacionadas con los sis-
temas digestivo, metabólico y endocrino, estructuras relaciona-
das con el sistema genitourinario y el sistema reproductor, es-
tructuras relacionadas con el movimiento, y las relacionadas con
la piel y estructuras relacionadas.
• Entre las actividades y participación: las relacionadas con el aprendi-
zaje y aplicación del conocimiento, las tareas y demandas genera-
les, la comunicación, movilidad autocuidado, vida doméstica, in-
teracciones y relaciones interpersonales, áreas principales de la
vida, y las derivadas de la vida comunitaria, social y cívica.
• Entre los Factores ambientales: los productos y tecnología, el en-
torno natural y cambios en el entorno derivados de la actividad
humana, el apoyo y relaciones, las actitudes y los servicios, siste-
mas y políticas.
Posteriormente se realizan por parte del C.I.F. ampliaciones a esta
clasificación en siguientes niveles. Como puede verse en esta primera
clasificación, la necesidad de conocimiento y comprensión de la disca-
pacidad y la dependencia es amplísima, razón ésta que estimamos pone
de manifiesto la importancia de la participación de técnicos con amp-
lios conocimientos en los campos de estos niveles, así como personas
especializadas en algunos de ellos.

244
- - - - - - - - - - - - - - VII. Cuidados no profesionales y formación

7. FORMACIÓN Y CUALIFICACIÓN DE PROFESIONALES Y CUIDA-

DORES. SALUD MENTAL
Como referíamos con antelación es la familia, y dentro de ella la
mujer, la que hasta estos momentos atendía, en muchos casos sin nin-
gún tipo de apoyo externo, las situaciones que la dependencia gene-
raba en sus familiares.
Esta Ley pretende dar respuesta a estas y otras necesidades tanto
de las familias como de las personas dependientes. La situación de vul-
nerabilidad de todos ellos como venimos defendiendo, hace necesaria
una atención y comprensión a la vez generalista y especializada, es decir
una «profesionalización» en la atención.
Por la importancia que tienen las enfermedades relacionadas con
la salud mental y siguiendo los criterios y apuntes que sobre las necesi-
dades del colectivo de personas afectadas de enfermedad mental grave
ha sido publicado por el IMSERSO en el 2007, resumiremos éstas nece-
sidades en las siguientes:
O Acceso a los servicios básicos del Estado, señalando que este tipo
de servicios debe procurar que las necesidades estén atendidas
apoyando la inserción de la persona en la Comunidad, por me-
dio de recursos comunitarios normalizados.
O Tratamiento, en el que se debería incluir un conjunto más am-
plio de medidas encaminadas a ayudar a los pacientes a liberarse
de sus síntomas, a afrontar sus discapacidades y maximizar sus
oportunidades.
O Técnicas activas de Rehabilitación Psicosocial, en áreas como las
habilidades sociales, actividad de la vida diaria, resolución de
conflictos, afrontamiento de síntomas y estrés, intervenciones en
familiares y apoyo a las familias.
O Apoyo económico, en áreas de la supervivencia, pero también
de la dignidad humana.
O Apoyo a la integración social, apoyando el mantenimiento de
los pacientes en redes sociales para evitar el aislamiento y el
deterioro social progresivo que éste conlleva, incluyendo el
apoyo al ocio, asociacionismo, movilidad etcétera.
O Vivienda, las personas enfermas deberían vivir en viviendas con
las características de «hogar» y dentro de lo posible, de su elec-
ción.

245
Dependencia y servicios sociales

O Posibilidad de acceso al mundo laboral, con servicios de forma-

ción laboral y apoyo al acceso al empleo.
O Defensa de sus derechos, desarrollando intervenciones que le:
ayuden en temas como protección legal, acceso a servicios, infor-
mación acerca de su salud y circunstancias de su tratamiento.
etcétera.
O Apoyo a las familias con información, servicios profesionales '
programas de asesoramiento, apoyo y medios materiales.
La discapacidad producida por enfermedades mentales graves e:
posiblemente uno de los grandes retos de atención a personas con
discapacidad en este país, y posiblemente la Ley de promoción de la
autonomía personal y atención a las personas en situación de depen-
dencia es uno de los mecanismos que pueden dar contestación a las
necesidades de las personas con enfermedad mental grave y sus familia-
res. La nueva situación de atención a estos enfermos fuera de los am-
bientes psiquiátricos cerrados hace que sean las familias en su conjunto
quienes asuman la responsabilidad de asumir la continuidad del trata-
miento farmacológico, sin una cualificación apropiada, los buenos sen-
timientos aunque necesarios y básicos en cualquier tipo de tratamiento.
se hacen insuficientes a todas luces para la adecuada atención e integra-
ción social de los mismos.

8. EL EJE VERTEBRADOR EN LA APLICACIÓN DE LA LEY 39/2006.

DE 14 DE DICIEMBRE. LOS CENTROS DE REFERENCIA ESTATA-
LES
Dada la gran diferenciación por razones de residencia; rural y ur-
bana, y recursos para el desarrollo y aplicación de esta Ley que se está
produciendo en la puesta en marcha de la misma, y con la finalidad
de dar pleno cumplimiento a los mandatos de nuestra Constitución al
respecto de que todos los ciudadanos somos iguales ante la Ley, y que
nos corresponden los mismos deberes y derechos, se hace cada día más
necesaria que la dependencia se sustente en la responsabilidad pública
como garante del adecuado funcionamiento de los servicios, extre-
mando las medidas de control y seguimiento, especialmente sobre la
intervención de las empresas con ánimo de lucro, ante los riesgos de
indefensión de los atendidos y favoreciendo la igualdad de oportunida-
des
Con el fin de adecuar una respuesta a las situaciones con anteriori-
dad descritas y asentar el Estado de Bienestar Social en nuestro país, se
ha aprobado la Ley de promoción de la autonomía personal.

246
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VII Cuidados no profesionales y formación

Para una adecuada puesta en marcha de la Ley se han establecido:

Centros de referencia estatales de los cuales forman parte la red
de centros y servicios públicos que pretenden dar respuesta a las necesi-
dades de las personas en dependencia, así como a los familiares y cuida-
dores. Es básico el papel regulador que corresponde a los poderes pú-
blicos3 (en sus distintos ámbitos territoriales: Estado, Comunidades Au-
tónomas y Corporaciones Locales) a través de la potestad legislativa y
reglamentaria.
Las Administraciones Públicas participan directamente en el sector
de la atención a las personas en situación de dependencia como pro-
veedores de servicios. De hecho, las Administraciones, consideradas en
su conjunto, siguen siendo el principal proveedor de servicios de aten-
ción a estas personas.
Aun siendo posible que se produzca una «externalización» de la ges-
tión, a través de conciertos con entidades privadas prestadoras de servi-
cios, es necesario que las Administraciones Públicas aborden responsa-
blemente la estandarización de los servicios y el establecimiento de los
precios que se pagan por ellos, que han de responder a los costes reales.
«El Sistema de atención a la dependencia debe sustentarse en la responsabi-
lidad pública como garante del adecuado funcionamiento de los servicios, extre-
mando las medidas de control y seguimiento, especialmente sobre la intervención
de las empresas con ánimo de lucro, ante los riesgos de indefensión de ws atendi-
dos y favoreciendo la igualdad de oportunidades. Los costes de los servicios
destinados a la discapacidad severa son e1zvados porque requieren una atención
integral que incida en todos los aspectos de la persona. Las Administraciones
Públicas deben reconocer también la diversidad de situaciones y dotar de los
recursos suficientes para una atención digna, comprobando la calidad de los
servicios y prestaciones» (CERMI, 2004; p.144)

9. PROPUESTA GENERAL DE FORMACIÓN EN AUTONOMÍA PER-

SONAL Y DEPENDENCIA
La citada Ley hace necesaria en su aplicación una divulgación e

3. Referido al papel regulador de los poderes públicos, encontramos una adecuada

referencia en el núm. 12 de la colección CERMI.ES: La protección de /,as situaciones de
dependencia, Madrid, 2004, en la que se afirma que el Sistema de atención a la depen-
dencia debe sustentarse en la responsabilidad pública como garante del adecuado
funcionamiento de los servicios, extremando las medidas de control y seguimiento,
especialmente sobre la intervención de las empresas con ánimo de lucro, ante los
riesgos de indefensión de los atendidos y favoreciendo la igualdad de oportunidades.
Los costes de los servicios destinados a la discapacidad severa son elevados porque
requieren una atención integral que incida en todos los aspectos de la persona. Las
Administraciones Públicas deben reconocer también la diversidad de situaciones y

247
Dependencia y servicios sociales

información amplia y a la vez sencilla en su comprensión para el con-

junto de la sociedad. Por lo tanto, la primera propuesta en materia
formativa es la relativa a la información-formación social, que debería
encuadrarse en los primeros estadios de la formación básica de los ni-
ños y niñas de nuestro país, en los que se muestren los valores de salud,
solidaridad, igualdad, etcétera, entre las personas, sean estas de donde
sean y estén en las condiciones físicas, sociales y mentales que sean.
Son nuestros jóvenes los que van a tener que continuar con la
tarea de ajustar, mantener y apuntalar este -esperemos que se consiga-
«cuarto pilar del Estado de Bienestar Social».
Del mismo modo y por la experiencia que nos da él haber disfru-
tado de todas las medidas de cambio y adaptación a las nuevas circuns-
tancias culturales y sociales que hasta el momento hacen de nuestro
país uno de los más abiertos y solidarios en materia social, sabemos
que muchas de las grandes medidas pese al empeño por informar, no
alcanzan las metas deseadas, por este motivo se hace no sólo necesaria
una gran campaña informativa, sino también, un esfuerzo para que la
información llegue a las capas sociales más necesitadas y con mayore
dificultades, posiblemente alcanzando estas metas haremos que la soli-
daridad de todos, alcance y acerque una necesaria y gran medida como
es la aplicación y consolidación de esta Ley.
El Real Decreto 1593/ 2011, de 4 de noviembre, establece el título
de Técnico en Atención a Personas en Situación de Dependencia y sus
enseñanzas mínimas, de conformidad con el Real Decreto 1147 /2011.
de 29 de julio, por el que se establece la ordenación general de la
formación profesional del sistema educativo, y define en el artículo 9
la estructura de los títulos de formación profesional y de los cursos de
especialización, tomando como base el Catálogo Nacional de Cualifi-
caciones Profesionales, las directrices fijadas por la Unión Europea '
otros aspectos de interés social.
La Orden ECD/ 340/ 2012, de 15 de febrero, establece el currículo
del ciclo formativo de Grado Medio correspondiente al título de Téc-
nico en Atención a Personas en Situación de Dependencia.
Requiere para su desarrollo el cumplimiento de currículo forma-
tivo 2000 horas lectivas. No obstante en el Artículo 4 de dicha Orden
340/ 2012. Duración y secuenciación de los módulos projesiona/,es.
Se establece que:
dotar de los recursos suficientes para una atención digna, comprobando la calidad d~
los servicios y prestaciones.

248
- - - - - - - - - - - - - - - VII. Cuidados no profesionales y formación

1. La duración total de las enseñanzas correspondientes a este ci-

clo formativo, incluido el módulo profesional de Formación en centros
de trabajo, es de 2.000 horas.
2. Los módulos profesionales de este ciclo formativo, cuando se
oferten en régimen presencial, se organizarán en dos cursos académi-
cos y se ajustarán a la secuenciación y distribución horaria semanal
determinadas en el anexo II de esta orden.
3. El primer curso académico se desarrollará íntegramente en el
centro educativo. Para poder cursar el segundo curso, será necesario
haber superado los módulos profesionales que supongan en su con-
junto, al menos, el ochenta por ciento de las horas del primer curso y,
en cualquier caso, todos los módulos profesionales soporte incluidos
en el mismo, señalados como tales en el anexo II.
4. Se garantizará el derecho de matriculación de quienes hayan
superado algún módulo profesional en otra Comunidad Autónoma en
los términos establecidos en el artículo 48.3 del Real Decreto 1147 /
2011, de 29 de julio, por el que se establece la ordenación general de
la formación profesional del sistema educativo.
5. Con carácter general, durante el tercer trimestre del segundo
curso, y una vez alcanzada la evaluación positiva en todos Jos módulos
profesionales realizados en el centro educativo, se desarrollará el mó-
dulo profesional de Formación en centros de trabajo.
6. Excepcionalmente, y con el fin de facilitar la adaptación del
número de personas matriculadas a la disponibilidad de puestos forma-
tivos en las empresas, aproximadamente la mitad del alumnado de se-
gundo curso podrá desarrollar dicho módulo profesional de Formación
en centros de trabajo durante el segundo trimestre del segundo curso,
siempre y cuando hayan superado positivamente todos los módulos
profesionales del primer curso académico.
7. Sin perjuicio de lo anterior y como consecuencia de la tempora-
lidad de ciertas actividades económicas que puede impedir que el desa-
rrollo del módulo profesional de Formación en centros de trabajo
pueda ajustarse a los supuestos anteriores, este se podrá organizar en
otros períodos coincidentes con el desarrollo de la actividad económica
propia del perfil profesional del título.
8. En cualquier caso, la evaluación del módulo profesional de For-
mación en centros de trabajo quedará condicionada a la evaluación
positiva del resto de los módulos profesionales del ciclo formativo
En la Orden ECD/ 340/ 2012, de 15 de febrero. En su anexo II se

249
Dependencia y servicios sociales

señala una propuesta de ciclo formativo de Grado Medio que se incor-

pora en formato tabla. Ciclo Formativo de Grado Medio: Atención a
Personas en Situación de Dependencia.

Modulo profesional Horas

Organización de la atención a las personas en situación de de-
pendencia 125
Características y necesidades de las personas en situación de de-
pendencia 1
Atención y apoyo psicosocial 235
Apoyo domiciliario 235
Atención higiénica g-
Primeros auxilios
Formación y orientación laboral 90
1 Destrezas sociales 145
1 Apoyo a la comunicación 1
1 Atención sanitaria 205
1 Teleasistencia 130
1 Empresa e iniciativa emprendedora 6(o

Formación en centros de trabajo 40C

Total en el ciclo formativo

Fuente: BOE, núm. 49. Anexo 11.

No es nuestra pretensión realizar en estas páginas un catálogo de

formación en materia de autonomía personal y dependencia, no obs-
tante sí realizar algunas indicaciones que creemos básicas en materia
formativa para posteriormente elaborar y diseñar titulaciones acorde-
con la materia que estamos tratando.
Como hemos visto hasta el momento, existen recursos asistencia-
les, de valoración, atención, etcétera, en los que ya participan profesio-
nales altamente cualificados y con experiencia en el campo de las disca-
pacidades que no en las de la autonomía personal y dependencia. To-
dos ellos gestionan, dirigen y ponen en marcha los recursos hasta el
momento existentes. Es importante mencionar que la LISMI 4 en la
sección 3ª De la educación y su artículo 28. l refiere:

4. La Ley 13/ 1982 de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos

250
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VII. Cuidados no profesionales y formación

«La educación especial, en cuanto proceso integrador de diferentes activida-

des, deberá contar con el personal interdisciplinario adecuado que, actuando
como equipo multiprofesiona/,es, garantice las diversas atenciones que cada defi-
ciente requiera»
Del mismo modo en él articulo 28.2 se indica que:
«Todo el personal que a través de las diferentes profesiones y en los distintos
niveks, intervengan en la educación especial deberá poseer, además del título
profesional adecuado a su respectiva función, la especialización, experiencia y
aptitud necesarias».
Sigue el articulo 28.3 señalando que:
«Los equipos multiprofesiona/,es previstos en el art. 1 O elaboraran las orien-
taciones pedagógicas individualizadas, cuya aplicación corresponderá al profeso-
rado del Centro. Estos mismos equipos efectuaran periódicamente el seguimiento
y evaluación del proceso integrador del minusválido en las diferentes actividades,
en colaboración con dicho Centro».
Al ser la dependencia una variable multifactorial, es necesaria una
cualificación a la vez global y especifica, situación esta que hace necesa-
ria una formación transversal que aplique los conocimientos desde la
esfera de los bio-psico-social, es decir, por medio de equipos multidisci-
plinares dedicados específicamente a la dependencia y que desarrollen
sus actividades profesionales en unidades especificas.
Para una adecuada explicación de la propuesta formativa que
desde estas páginas se propone se desarrollará la misma en tres diferen-
tes dimensiones o áreas como son las que se refieren a la dirección, a
la evaluación seguimiento y valoración, y a la específica para cuidadores
y de asistentes personales.

10. ÁREA DE DIRECCIÓN

Como decíamos con anterioridad, es necesaria una intervenc10n
que camine desde lo general a lo específico y a su vez realice aportacio-
nes que tengan que ver con todas las situaciones que la autonomía y
dependencia generan en los individuos, familiares, y en el conjunto de
la sociedad. Para alcanzar esta adecuada formación se hace necesaria
una formación reglada previa que tenga que ver con las esferas intervi-
nientes, así como una formación multidisciplinar, específica y especiali-
zada en materia de autonomía y dependencia que se puedan adquirir
de forma reglada a través de cursos concretos y del mismo modo prestar
una especial atención a la evaluación y seguimiento de los materiales
de soporte vital y nuevas tecnologías aplicadas a la dependencia, los

251
 Dependencia y seroicios sociales

cambios que se están produciendo en España por medio de la adapta:

ción de los nuevos títulos universitarios al llamado proceso de Bolonia,
deberían prestar desde una perspectiva transversal una formación de
postgrado universitario especifico!:>.

11. ÁREA DE EVALUACIÓN SEGUIMIENTO Y VALORACIÓN

En esta área de intervención debería, según nuestra propuesta,
establecerse previamente a la formación equipos multidisciplinares re-
lacionados con la autonomía y dependencia como pueden ser los que
se relacionan con la salud primaria o de familia, los de salud mental y
los relacionados con los servicios sociales, y del mismo modo que en el
área de dirección se deberían realizar por medio de formación multi-
disciplinar, especifica y especializada y que se pueda adquirir de forma
reglada a través de cursos concretos de posgrado universitario.
Por la experiencia en formación de colectivos de personas con
discapacidad en materia de formación ocupacional, nos hemos encon-
trado a técnicos sin formación especializada en discapacidad.
Si en las materias a impartir es fácil comprender que al dirigir la
formación a colectivos con discapacidades diferentes se hace necesario
un conocimiento previo de sus necesidades y particularidades, en el
caso de la autonomía personal y dependencia ocurre lo mismo.
El requerimiento principal de todo tratamiento sobre la autono-
mía personal y la dependencia debería ser la individualización de los
mismos 6 .
5. La Ley 51/003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no-discriminación
y accesibilidad universal de las personas con discapacidad (LIONDAU), recoge en la
exposición de motivos «transcurridos más de veinte años desde fa promulgación de la Ley de
Integración Social de los Minusválidos, sin poner en cuestión su vigencia, se considera necesario
promulgar otra nueva norma wgal, que la compwmente y que sirva de renovado impulso a las
políticas de equiparación de las personas con discapacidad. Dos razones justifican esta nueoa
f,ey: la persistencia en la sociedad de desigualdades (. .. .) los cambios operados en la manera de
entender el fenómeno de nuevos enfoques y estrategias» así mismo en la Disposición final
décima. Currículo formativo sobre accesibilidad universal y formación de profesionales
indica: «El Gobierno en el plazo de dos años a partir de fa entrada en vigor de esta f,ey, desarm-
llará el currículo formativo en "diseño para todos", en todos los programas educativos, incluidos
los universitarios, para la formación de profesionaws en los campos del diseño y fa construcción
del entamo fisico, la edificación, fas infraestructuras y obras públicas, el transporte, las comunica-
ciones y tef,ecomunicaciones y los servicios de fa sociedad y de fa infonnación».
6. La Ley 13/ 1982 de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos, en su timlo
noveno sobre otros aspectos de la atención a los minusválidos, y en su sección 2ª Del
personal de los distintos servicios, señalan en su Artículo 62.1 La atención y prestación
de los servicios que requieran los minusválidos en su proceso de recuperación e inte-
gración deberán estar orientadas, dirigidas y realizadas por personal especializado;
Artículo 62.2 Este proceso por la variedad, amplitud y complejidad de las funciones
que abarca, exige el concurso de diversos especialistas que deberán actuar conjunta-

252
- - - - - - - - - - - - - - - VII. Cuidados no profesiona/,es y formación

Es el personal de gestión y dirección quienes deberían participar

en el diseño y elaboración de los planes formativos para cuidadores y
asistentes personales necesarios para adecuar los servicios a las necesi-
dades reales de los usuarios, así como valorar y dirigir a los restantes
profesionales que intervengan en la dependencia. Tomando en cuenta:
• Tipología de dependencia y su adecuado tratamiento
• Grado de dependencia
• Posibilidad de mantener cuidados desde y con el ámbito familiar
• Habitabilidad de las viviendas y su adecuado acondicionamiento
• Seguimiento, evaluación y supervisión de la atención recibida
por el dependiente y su familia.
• Otras.

12. ÁREA DE CUIDADORES Y ASISTENTES PERSONALES

En los últimos años, tras la aprobación de la Ley de Autonomía
y Dependencia, ha surgido la figura del «cuidador no profesional» o
«cuidador informal».
El cuidador no profesional, llamado así por su contraposición al
cuidador profesional («institución pública o entidad, con y sin ánimo
de lucro, o profesional autónomo entre cuyas finalidades se encuentre
la prestación de servicios a personas en situación de dependencia, ya
sean en su hogar o en un centro», según la definición del art. 2.6
lAyD), también es llamado cuidador familiar (porque la Ley es la que
indica que los cuidados son en el entorno familiar y limita el grado de
parentesco del cuidador) pero, en ocasiones, se le denomina cuidador
informal, porque los cuidados se realizan en el propio domicilio del
dependiente, «de forma indiferenciada, junto con otros cuidados, den-
tro del hogar familiar, integrándose en el conjunto de labores domésti-
cas y de atención, que pueden o no tener como destinatario, único o

mente como equipo multiprofesional; en el Artículo 63.1 El Estado adoptará las medi-
das pertinentes para la formación de los diversos servicios que los minusválidos requie-
ren, tanto a nivel de detección y valoración como educativo y de servicios sociales;
el Artículo 63.2 El Estado establecerá programas permanentes de especialización y
actualización , de carácter general y de aplicación especial para las diferentes deficien-
cias, así como sobre modos específicos de recuperación, según la distinta problemática
de las diversas profesiones.

253
Dependencia y seroicios sociales

conjuntamente con los demás miembros de la familia, al sujeto en situa-

ción de dependencia» 7 ;
La LAyD, cuando en su art. 2 establece las definiciones de los con-
ceptos de la Ley, indica, en su apartado 5, que son cuidados no profesio-
nales, «la atención prestada a personas en situación de dependencia en su
domicilio, por personas de la familia o de su entorno, no vinculadas a un
servicio de atención profesionalizada».
Partimos de la base de que el dependiente ha sido y sigue cuidado
por su entorno familiar, no pudiéndose otorgar esta prestación sin que
sea aprobada por el personal administrativo, una vez que haya compro-
bado que es lo mejor para el sujeto. Como hemos indicado anterior-
mente, hasta la reforma del verano de 2012, era la familia la que deci-
día si aceptaba o no esta ayuda, pero a partir de ese momento «la
determinación de la prestación económica por cuidados en el entorno
familiar corresponderá a la Administración competente, a propuesta
de los servicios sociales» (art. 29 LAyD), ya que para cada usuario se
acordará un PIA diferente.

13. CONVENIO ESPECIAL DEL CUIDADOR Y LA SEGURIDAD SO-

CIAL
El RD 615/ 2007, de 11 de mayo, por el que se regula la Seguridad
Social de los cuidadores de las personas en situación de dependencia,
establecía en su art.1.1. que podrían «asumir la condición de cuidadores
no profesionales de una persona en situación de dependencia, su cónyuge y sus
parientes por consanguinidad, afinidad o adojJción, hasta el tercer grado de
parentesco»
Tras ser modificado por el RD 175/ 2012, de 11 de junio, indica
que
«tendrán la consideración de cuidadores no profesionales de una persona
en situación de dependencia, aquellos que sean designados como tales en el
Programa Individual de Atención y cumplan los requisitos establecidos en el
artículo 12 del RD 727/2007».
De manera excepcional, la administración competente podrá per-
mitir que sea cuidador un sujeto que no cumpla con el grado de paren-
tesco, en base a que la persona en situación de dependencia «tenga su

7. GoNzAu:z ORTEGA, S. y otros, Ponencias del Seminario Visualización de los Cuidadores no

profesionales a personas dependientes. Perspectiva jurídica, económica y sanitaria, Ponencia:
Concepto cuidador no profesional: perspectiva jurídica, pg. 6, Ed. Fundación Centro de Estu-
dios Andaluces, 2010.

254
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VII. Cuidados no profesionales y formación

domicilio en un entorno caracterizado por insuficiencia de recursos

públicos o privados acreditados, la despoblación, o circunstancias geo-
gráficas o de otra naturaleza que impidan o dificulten otras modalida-
des de atención» (art. 12.3 LAyD).
Además del parentesco (con la anterior excepción), hay otros re-
quisitos, establecidos en el art. 12.4 LAyD, para acceder a la prestación
económica para cuidados en el entorno familiar:
a. Que la persona beneficiaria esté siendo atendida mediante cui-
dados en el entorno familiar, con carácter previo a la solicitud de reco-
nocimiento de la situación de dependencia y no sea posible el reconoci-
miento de un servicio debido a la inexistencia de recursos públicos o
privados acreditados.
h. Que la persona cuidadora conviva con la persona en situación
de dependencia en el mismo domicilio (salvo el caso excepcional vis-
to).
c. Que la persona cuidadora no tenga reconocida la situación de
dependencia en cualquiera de sus grados.
El art. 18.3 de la LAyD, al regular la prestación económica para
cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales,
establece que el cuidador deberá ajustarse a las normas sobre afiliación,
alta y cotización a la Seguridad Social que se determinen reglamentaria-
mente.
El RD 615/ 2007, de 11 de mayo, regula la Seguridad Social de los
cuidadores de las personas en situación de dependencia (modificado
por el RD 175/ 2011, de 11 de febrero)
Establece el art. 2 RD 615/ 07 que los cuidadores no profesionales
quedarán incluidos obligatoriamente en el campo de aplicación del
Régimen General de la Seguridad Social y en situación asimilada al
alta, mediante la suscripción del convenio especial.
La acción protectora de este Convenio será la correspondiente a
jubilación y de incapacidad permanente y muerte y supervivencia, deri-
vadas de accidente, cualquiera que sea su carácter, o de enfermedad,
con independencia de su naturaleza (art. 3 RD 615/ 07), surtiendo efec-
tos desde la fecha de solicitud. La cotización a la Seguridad Social,
así como la correspondiente a las acciones formativas, será asumida
directamente por la Tesorería General de la Seguridad Social de la
Administración General del Estado, organismo al que deberán dirigirse
los solicitantes (art. 4.5 RD 615/ 07).

255
Depmdencia y servicios sociales

Aunque este RD no ha sido modificado formalmente y sigue vi-

gente en su integridad, la disposición transitoria decimoctava de la Ley
12/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad pre-
supuestaria y de fomento de la competitividad, ha extinguido (a fecha
31 de agosto de 2012) los convenios especiales suscritos a todos los
cuidadores no profesionales de persona en situación de dependencia,
aunque se da la posibilidad al cuidador de solicitar, expresamente, el
mantenimiento del convenio, siempre y cuando lo solicite antes del 1
de noviembre de 2012 y abone las cuotas del convenio, que serán a
partir del 1 de enero de 2013 a su exclusivo cargo (de manera transito-
ria, hasta el 31 de diciembre, el cuidador deberá abonar el 85 % de la
cuota, con una reducción del 10 % a cargo de la Seguridad Social, y
un 5 % que será a cargo de la Administración General del Estado),
estableciendo que a partir de la fecha de entrada en vigor del citado
RDLey, el convenio especial de los cuidadores de las personas en situa-
ción de dependencia, tendrá, para los cuidadores no profesionales, ca-
rácter voluntario y podrá ser suscrito entre el cuidador no profesional
y la Tesorería General de la S.S.
Según los estudios realizados, las causas por las que un familiar
decide cuidar de una persona que se encuentra en situación de depen-
dencia son: una motivación altruista; por reciprocidad; por motivos eco-
nómicos; por sentimientos de culpa; por evitar la censura del entorno
y por obligación (al verse abocado a ello por presiones familiares).
Cuidar es un trabajo duro y en la mayoría de los casos no recono-
cido, pero, a pesar de ello, puede ser una experiencia satisfactoria para
el cuidador, «ocurre así cuando supone luchar por alguien a quien se
quiere, a quien se desea expresar cariño e interés» 8 , y en muchas oca-
siones el cuidador descubre cosas sobre él mismo que antes no conocía.
Por la importancia que para este capítulo tiene, prestaremos una
especial atención al área de cuidadores y asistentes personales. En la
Orden/340/2012 ya antes mencionada y en su Artículo 11. Oferta para
personas adultas. Se establece que:
l. Los módulos profesionales de este ciclo formativo asociados a
unidades de competencia del Catálogo Nacional de Cualificaciones
Profesionales podrán ser objeto de una oferta modular destinada a las
personas adultas.
2. Esta formación se desarrollará con una metodología abierta y

8. GARC:fA RonRJGUEZ,F. y CrnALLOS AT!ENZA, R. , Enfermedad de Alzheimer y calidad de

vida, Ed. Formación Alcalá, Alcalá La Real (Jaén) , 2002, pg. 374.

256
- - - - - - - - - - - - - - VII. Cuidados no profesionales y formación

flexible, adaptada a las condiciones, capacidades y necesidades persona-

les que les permita la conciliación del aprendizaje con otras actividades
y responsabilidades, cumpliendo lo previsto en el capítulo I del título
IV del Real Decreto 1147/ 2011, de 29 de julio, por el que se establece la
ordenación general de la formación profesional del sistema educativo.
Además, dicha formación será capitalizable para conseguir un título de
formación profesional, para cuya obtención será necesario acreditar los
requisitos de acceso establecidos.
3. Con el fin de conciliar el aprendizaje con otras actividades y
responsabilidades, las Direcciones Provinciales y las Consejerías de Edu-
cación podrán establecer medidas específicas para cumplir lo dispuesto
en el artículo 41 del Real Decreto 1147 / 2011, de 29 de julio, por el
que se establece la ordenación general de la formación profesional del
sistema educativo, y posibilitar una oferta presencial y a distancia de
forma simultánea.
4. Con el fin de promover la formación a lo largo de la vida, la
Dirección General de Formación Profesional del Ministerio de Educa-
ción, Cultura y Deporte podrá autorizar a las Direcciones Provinciales
y a las Consejerías de Educación la impartición, en los centros de su
competencia, de módulos profesionales organizados en unidades for-
mativas de menor duración. En este caso, cada resultado de aprendi-
zaje, con sus criterios de evaluación y su correspondiente bloque de
contenidos, será la unidad mínima e indivisible de partición.
En este apartado desarrollaremos algunas indicaciones en materia
formativa para los que se han dado en llamar cuidadores formales e
informales. Conceptos que por otra parte pueden confundir a la opi-
nión pública dado que pueden ser considerados los segundos peyorati-
vos.
Hasta el momento ha sido la familia la responsable única y última
de asistir a las personas dependientes, que hasta el momento habían
sido abandonados por las administraciones públicas, dejando que reca-
yera su atención y cuidados en los que hasta el momento siguen siendo
unos de los ejes vertebradores de los Servicios Sociales. Se debe hacer
hincapié en la familia no como cuidadores informales, sino como nece-
sarios instrumentos para la mejora de la calidad de vida de los ciudada-
nos españoles o residentes en nuestro país y que cumpliendo con los
requisitos deban ser atendidos.

257
Dependencia y servicios sociales

Cuidadores no profesionales en dependencia

• Hombres •Mujeres

Fuente: IMSERSO. SAAD. Situación a 1 de marzo 2010. Elaboración

propia

Como queda reflejado el gráfico adjunto, es la mujer en los núc-

leos familiares quien asume la responsabilidad de cuidados de las perscr
nas con discapacidad y/ o dependientes.
La LISMI en el Titulo octavo. De los Servicios Sociales, en su arú-
culo 50.d, indica que:
«La prestación de servicios sociaks respetará al máximo la permanencia de
los minusválidos en su medio familiar y en su entorno geográfico, mediante la
adecuada localización de los mismos, a la vez que deberá contemplar, especial-
mente, la probkmática peculiar de los disminuidos que habitan en zonas rura-
ks», del mismo modo en su artículo 52.1 se señala que:
«La orientación familiar tendrá como objetivo la información a las f ami-
lias, su capacitación y entrenamiento para atender a la estimulación y madura-
ción de los hijos minusválidos y a la adecuación del entorno familiar a las
necesidades rehabilitadoras de aquéllos».
En muchos casos y como es bien sabido ha sido la mujer quien
asume el cuidado de las personas enfermas, después de diferentes estu-
dios de investigación sobre empleo y discapacidad quisiéramos confir-
mar que a su vez han sido y siguen siendo las personas con discapacidad
las que también están asumiendo una gran responsabilidad en la aten-
ción de las personas más necesitadas en sus respectivos hogares.
Tanto para los cuidadores como para los asistentes personales se
hace necesaria una formación especializada reglada, que les pueda ser-

258
_______________ VII. Cuidados no profesionales y formación

vir para, en caso de dejar la atención a la persona dependiente, poder

seguir desarrollando sus actividades profesionales con otras personas.
Sería esta una forma de aprovechar la experiencia y formación
previa de las personas que han trabajado con personas dependientes,
no obstante y debido a la necesidad de especialización que se hace
necesaria para una adecuada atención individualizada, estas personas
deberían pasar cíclicamente por cursos de especialización y adaptación
profesional.

14. CUIDADORES DE PERSONAS MAYORES DEPENDIENTES9

Los cuidadores familiares de personas mayores dependientes son
aquellas personas que, por diferentes motivos, coinciden en la labor a
la que dedican gran parte de su tiempo y esfuerzo: permitir que otras
personas puedan desenvolverse en su vida diaria, ayudándolas a adap-
tarse a las limitaciones que su discapacidad funcional (entendida en
sentido amplio) les impone.
Si pensamos en que cada vez es mayor el porcentaje de población
de más edad, debido fundamentalmente al aumento de la expectativa
de vida y la disminución de la tasa de natalidad, resulta evidente que
aumentará, en un futuro próximo, el número de personas que necesi-
ten algún tipo de ayuda y, por tanto, el número de cuidadores.
Según datos del IMSERSO, en España se estima que el porcentaje
de personas mayores que presentan una dependencia importante está
entre un 10% y un 15% de las personas mayores de 65 años.
Por lo general, la familia es la que asume la mayor parte del cui-
dado de estas personas (85% de la ayuda). En cada familia suele haber
un cuidador principal que responde a las circunstancias de cada fami-
lia, sin que se haya llegado a ello por un acuerdo explícito entre los
miembros de la familia.
El perfil habitual del cuidador es: en la mayoría de las familias,
una única persona que es la que asume la mayor parte de la responsabi-
lidad de los cuidados. La mayor parte de estos cuidadores principales
son:

9. http://urww. imsersomayores. csic. es/documentacion/especial,es/cuidadores/pyr/ quiencui-

da. html#cl.

259
Dependencia y servicios socia/,es

Cuidadores no formales en función edad

60.000

50.000

40.000

30.000
51.
20.000

15
10.000

l Meno~ de 50 años Entre 51 y 55 años Entre 56 y 60 al'los Mayores de 60 años

Fuente: IMSERSO. SAAD. Situación a 1 de marzo 2010. Elaboración

propia

l. La mayoría de los cuidadores son mujer s.

2. De entre las mujeres cuidadora , un 43% on hijas, un 22%
son esposas y un 7,5% son nueras de la persona cuidada.
3. De entre 45 y 65 años de edad.
4. En su mayoría están casadas.
5. Una parte muy sustancial de cuidadores comparten el domici-
lio con la persona cuidada.
6. En la mayoría de los casos no existe una ocupación laboral
remunerada del cuidador.
7. La mayoría de los cuidadores prestan ayuda diaria a su familiar
mayor.
8. Gran parte de los cuidadores no reciben ayuda de otras perso-
nas.
9. La rotación familiar o sustitución del cuidador principal por
otros miembros de la familia es moderadamente baja.
10. Percepción de la prestación de ayuda: cuidado permanente.
11. Una parte de ellos comparte la labor del cuidado con otros
roles familiares como cuidar de sus hijos.

260
- - - - - - - - - - - - - VII. Cuidados no profesionales y formación

15. LEY 26/2011, DE 1 DE AGOSTO, DE ADAPTACIÓN NORMATIVA

A LA CONVENCIÓN INTERNACIONAL SOBRE LOS DERECHOS
DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD
En el preámbulo de dicho Ley se establece que se pasa así a consi-
derar a las personas con discapacidad plenamente como sujetos titula-
res de derechos y no como meros objetos de tratamiento y protección
social. Continúa la Ley diciendo que:
"En este sentido, la Convención, situando de modo integral a las personas
con discapacidad como sujetos de derecho, estab/,ece que sus demandas y necesida-
de deben ser cubiertas de forma que puedan alcanzar la igualdad de oportuni-
dades con respecto al conjunto de los ciudadanos. Y, tomando en consideración
la perspectiva de las capacidades diferenciadas y la diversidad funcional de una
importante parte de la población mundial, que se estima en 650 millones de
personas, un diez por ciento de los seres humanos, se pretende adicionalmente
incorporar a la sociedad su taknto y sus valores.
Para ello se establ.ecen corno principios genera/,es el respeto a la dignidad
inherente a la persona, la autonomía individual incluida la libertad para tomar
las propias decisiones, la independencia de cada ser humano, la no discrimina-
ción, la participación e inclusión pknas y efectivas en la sociedad, la igualdad
de oportunidades, el respeto por la diferencia y la aceptación de las personas con
discapacidad como manifestación de la diversidad y la condición humana».
No obstante y como recuerdo de estas apreciaciones ya en la Con-
ferencia Internacional del Trabajo, celebrada en junio de 1983, en el
Convenio núm. 159 sobre readaptación profesional y empleo de perso-
nas inválidas, y que fue complementado por la Recomendación núm.
168, se refleja «que la finalidad de la readaptación profesional, es la de permi-
tir que la persona invalida obtenga y conserve un emp!,eo adecuado y progrese
en el mismo, y que se promueva así la integración o la reintegración de estas
personas en la sociedad», diferentes medidas y recomendaciones en el
mismo sentido ha tenido la Unión Europea en materia de integración
laboral de las personas con discapacidad.
Ley 26/2011, en su artículo ll. Modificación de la Ley 7/2007, de
12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.
Modifica el apartado 1 del artículo 59 de la Ley 7/2007, de 12
de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, en los siguientes
términos:
En las ofertas de empleo público se reservará un cupo no inferior
al siete por ciento de las vacantes para ser cubiertas entre personas con
discapacidad, considerando como tales las definidas en el apartado 2

261
Dependencia y servicios sociales

del artículo 1 de la Ley 51 / 2003, de 2 de diciembre, de igualdad de

oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las perso-
nas con discapacidad, siempre que superen los procesos selectivos y
acrediten su discapacidad y la compatibilidad con el desempeño de las
tareas, de modo que progresivamente se alcance el dos por ciento de
los efectivos totales en cada Administración Pública.
La reserva del mínimo del siete por ciento se realizará de manera
que, al menos, el dos por ciento de las plazas ofertadas lo sea para ser
cubiertas por personas que acrediten discapacidad intelectual y el resto
de las plazas ofertadas lo sea para personas que acrediten cualquier
otro tipo de discapacidad.

16. PROPUESTA FORMATIVA Y LABORAL DE PERSONAS CON DIS-

CAPACIDAD EN EL ÁREA DE CUIDADORES Y ASISTENTES PER-
SONALES
La Ley de promoción de la autonomía personal y atención a las
personas en situación de dependencia se dijo que iba a generar un
espacio laboral de gran importancia, y que como sabemos en la actuali-
dad no ha cumplido con las expectativas que genero, y que a su vez
está siendo en estos momentos en algunos casos siendo utilizado como
único y en algunos casos, supletorio cauce para establecer algún nivel
de ingresos de la familia con personas dependientes.
Sabemos que en algunos casos personas con discapacidad (habi-
tualmente mujeres) cumplen los requisitos de atención del resto de las
personas dependientes de la familia, cuestión por la cual deberían po-
der ser consideradas como cuidadores/ as.
Quisiéramos realizar una propuesta en materia formativa y laboral
para personas con discapacidad que a su vez desarrollen su actividad
profesional en el mercado laboral que va a abrir la aplicación de la
citada Ley.
Pero uno de los factores determinantes que se van a tener que
tomar en cuenta a la hora de abordar la cualificación de las personas
que van a asumir los cuidados como cuidadores formales e informales,
es tanto la formación y experiencia de partida. En muchos casos la
mayor experiencia de atención en los núcleos familiares, como hemos
ido repitiendo a lo largo de los diferentes apartados es la mujer, y habi-
tualmente estas mujeres y como queda reflejado en el gráfico adjunto,
son personas mayores de cincuenta años.
En el plano internacional y en nuestro país se está produciendo

262
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VII. Cuidados no profesionales y formación

un esfuerzo sostenido en la dirección de la integración laboral de las

personas con discapacidad, se han arbitrado cuatro fórmulas principa-
les como son:
l. Empleo normalizado
2. Empleo reservado
3. Enclaves
4. Empleo especial
Entre las medidas de fomento de empleo, además de las medidas
coactivas (cuotas), que como vimos quedan reguladas por Ley 26/2011,
las legislaciones nacionales han establecido una serie de medidas dirigi-
das a fomentar el empleo de trabajadores con discapacidad.
Entre las diversas modalidades en que se concretan estas medidas,
una de las más usuales es la concesión de subvenciones destinadas a
facilitar la integración en el medio ordinario de trabajo. Estas subven-
ciones aparte de concederse por la propia contratación (España), se
dirigen a muy diversas finalidades, como son el acondicionamiento del
lugar de trabajo (Dinamarca; España; Finlandia; Francia; Grecia; Ir-
landa; Luxemburgo; Países Bajo; Portugal; Reino Unido); la adaptación
del puesto de trabajo así Bélgica, donde se financia la diferenciación
de coste entre el equipamiento estándar y el adaptado; Dinamarca; Es-
paña; Francia; Grecia; Luxemburgo; Portugal; Reino Unido.
La dotación de medios de protección de personas (España); la
financiación del salario, bien totalmente, bien de forma parcial (Alema-
nia; Bélgica; Dinamarca; Grecia; Italia; Luxemburgo; Países Bajos;
Reino Unido; Suecia); la adquisición de instrumentos (Bélgica; Dina-
marca) o de ropa de trabajo (Bélgica); el desplazamiento hasta y desde
el lugar de trabajo (Alemania; Bélgica; Francia; Irlanda; Reino Unido).
Los servicios de un asistente personal (Bélgica; Dinamarca; Finlan-
dia; Países Bajos; Reino Unido); y la financiación de las cargas sociales
(Bélgica), persisten otras diferentes medidas de ayuda para la integra-
ción laboral del colectivo discapacitado, como son: Autorización al em-
presario para abonar un salario menor al establecido, en proporción al
menor rendimiento garantizándosele al trabajador un determinado ni-
vel de ingresos.
Otra medida que se toma, es la de primar a las empresas que sobre-
pasen el cupo de empleo establecido por Ley.
La potenciación del establecimiento de las personas con discapaci-
dad como trabajadores autónomos, por medio de subvenciones, présta-

263
Dependencia y servicios sociales

mos, garantía de préstamos, créditos preferentes, financiación de inte-

reses de préstamos, exenciones o bonificaciones de cuotas a la Seguri-
dad Social, la capitalización de la prestación por desempleo, contratos
de aprendizaje y de rehabilitación profesional, contratos de formación
o rehabilitación profesional de personas con discapacidad en empresas,
y el empleo protegido, en este caso, las personas que desarrollan activi-
dades en ellos tienen estatus de trabajadores, es decir está regulado
como relación laboral de carácter especial.
Las personas con discapacidad, hombres y mujeres, para poder
alcanzar la estima de la sociedad en la que viven y así mismo la confir-
mación de todos los esfuerzos realizados para desarrollar su valía perso-
nal, necesitan del mercado laboral para confirmar lo anterior y lograr
la total y adecuada integración social. Tarea está en la que en la actuali-
dad no están solos, se realizan esfuerzos por parte de los estamentos
públicos, organizaciones propias y ajenas, empresas y empresarios, y
esperemos que con una adecuada información a la sociedad en gene-
ral.
Es por esto necesario que, para una adecuada integración del co-
lectivo discapacitado, y para una ajustada normalización de la vida de
millones de personas, debemos dotar a la sociedad en su conjunto, y a
los agentes sociales en particular, de los conocimientos necesarios para
que puedan desde sus respectivos puestos en las estructuras sociales,
elaborar medidas que ajusten de forma eficaz, los diferentes perfiles de
las personas con discapacidad a los medios de producción.
Se hace necesaria, como estamos diciendo de forma constante, la
adecuada integración del colectivo en el mercado laboral, pero no a
costa de la producción, se puede y se debe incluso con los mecanismos
y recursos existentes de ayuda al empleo, por medio de talleres ocupa-
cionales, centros especiales de empleo, etc., y los que se puedan ir
desarrollando a lo largo del tiempo por medio de la experiencia y eva-
luación de resultados, desarrollar perfiles ajustados a los recursos y las
personas, para así no utilizar a éstos, como «aparcapersonas».
Se hace imprescindible para sentirse personas libres e iguales al
resto de los ciudadanos que comparten con ellos cultura y sociedad,
que el mercado laboral ajuste sus necesidades a los perfiles de las perso-
nas con discapacidad, no nos podemos permitir perder más capacidad
productiva y capital humano capaz en el momento actual, y del mismo
modo se debe aprovechar toda la inversión que entre todos, por medio
de los estamentos públicos estamos haciendo para la plena integración

264
- - - - - - - - - - - - - - - VII. Cuidados no profesionales y formación

de todos y todas en la sociedad en la que compartimos historia, vida y

destino.
Es de prever que gran parte de la atención a personas dependien-
tes se realice por medio de empresas de servicios que contraten con las
administraciones públicas competentes, y sería en gran parte un acierto
que a través de cláusulas administrativas se vieran obligadas a la cualifi-
cación y contratación de personas con discapacidad física, sensorial y/
o psíquica y mental para poder poner en servicio la atención a personas
con dependencia.
Apoyándonos en investigaciones realizadas y si la previsión de con-
tratación se realizara como profesionales autónomas, debemos argu-
mentar que el colectivo discapacitado ya realiza estas funciones.
Son las mujeres y fundamentalmente también las mujeres con dis-
capacidad las que hasta el momento han soportado sobre sus espaldas
la atención de las tareas del hogar, así como la atención de personas
enfermas y mayores en sus respectivos domicilios familiares, por lo cual
ya cuentan en gran parte con experiencia contrastada en dichas tareas.
En materia formativa sería necesario que tanto cuidadores como
asistentes personales conocieran al menos de:
• Las diferentes tipologías de dependencia y su adecuado trata-
miento
• Conocimiento sobre los instrumentales mecánicos y tecnológi-
cos adaptados al tratamiento integral de las personas dependien-
tes
• Higiene y cuidados paliativos
• Nutrición
• Seguimiento y supervisión de los tratamientos farmacológicos de
las personas dependientes
• Otras.
Todas estas materias deberían impartirse y regularse por títulos
reglados, que supusieran una posibilidad de continuidad en el desarro-
llo de una actividad profesional, no sólo las dirigidas a las personas de
su entorno afectivo cercano.

17. CONCLUSIONES
La Constitución Española tiene una amplia y sólida regulación de

265
Dependencia y servicios sociales

derechos fundamentales, que amparan la promulgación de normas que

los complementen, sin poder alterar su contenido esencial ya que, por
sí mismos, poseen autonomía y valor propios.
Estos derechos son base en la estructura del Estado de Derecho.
«Sólo allí donde se reconocen y garantizan los derechos fundamentales
existe Estado de Derecho y sólo donde está establecido el Estado de
Derecho puede hablarse de auténtica efectividad de los derechos fun-
damentales».
El art. 14 de la Constitución Española, dedicado a la igualdad, nos
permitirá exigir un trato igualitario para todos los enfermos y cuidado-
res, independientemente de la Comunidad Autónoma en la que vivan,
si bien, el hecho de que la Ley de Autonomía y Dependencia sea una
norma estatal, con desarrollo autonómico, hará que no todos los ciuda-
danos tengan los mismos servicios, por lo que, a nuestro modo de ver,
pueden aparecer vulneraciones a este principio, porque el derecho al
acceso debe ser igualitario
El derecho a la Seguridad Social permite que todos los sujetos
dependientes y personas con discapacidad tengan prestaciones (contri-
butivas o no), siendo el precepto constitucional bajo el cual se ha regu-
lado el Convenio Especial para los cuidadores no profesionales, que ha
pasado de ser obligatorio y abonado por el Estado, a voluntario y pa-
gado por el propio cuidador.
El cuidador no profesional (también llamado familiar o informal)
es una figura creada por la Ley de Autonomía y dependencia.
Lo instaura como la persona de la familia o del entorno de la
persona en situación de dependencia, que le presta atención, sin estar
vinculada a un servicio profesionalizado. Además, con carácter excep-
cional, reconoce la prestación económica para cuidados en el entorno familiar,
que se trata de una cuantía económica mensual, asignada a aquellas
personas que tengan reconocido legalmente el derecho a la protección
por su situación de dependencia, para que puedan ser atendidas por
cuidadores no profesionales de su entorno. Su finalidad es mantener
al beneficiario en su domicilio atendido por sus cuidadores, siempre
que esa sea su preferencia y que se den las condiciones adecuadas de
convivencia y habitabilidad de la vivienda

18. BIBLIOGRAFÍA
ALEMÁN BRACHO, C. «Políticas Sociales», Ed Civitas, Pamplona, 2013.
CERMI.ES. La protección de las situaciones de dependencia, Madrid, 2004

266
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VII. Cuidados no profesionales y formación

GARCÍA RODRJGUEZ, F. y CEBALLOS ATIENZA, R., Enfermedad de Alzheimer y

calidad de vida, Ed. Formación Alcalá, Alcalá La Real (Jaén), 2012.
GONZÁLEZ ORTEGA, S. y otros, Ponencias del Seminario Visualización de los
Cuidadores no profesiona/,es a personas dependientes. Perspectiva jurídica,
económica y sanitaria, Ponencia: Concepto cuidador no profesional: perspec-
tiva jurídica, pg. 6, Ed. Fundación Centro de Estudios Andaluces,
2010.

PÁGINAS DE INTERNET
http://www.imsersomayores.csic.es/documentacion/especia/,es/cuidadores/pyr/
quien cuida. html#cl.

267
 Capítulo VIII

Financiación de la atención a la dependencia

JOSÉ MARÍA ALONSO SECO

SUMARIO: A. RESUMEN. B. CONTENIDO . l. Introducción. 2. Panorámica general de la

financiación de la dependencia. 2.1. Líneas generales del sistema de finan-
ciación. 2.2. Problemática general de la financiación de la atención a la
dependencia. 3. Financiación d,el nivel mínimo d,e protección. 3.1. Modelo
establecido. 3.2. Estimación del coste financiero . 4. Financiación del nivel
acordado de protección. 5. Financiación del nivel adicional de protección. 6. Apor-
tación económica de los usuarios. 6.1. Determinación de la capacidad econó-
mica personal del beneficiario. 6.2. Aportación del usuario en el coste
de los servicios. 6.3. Aportación del usuario en las prestaciones económi-
cas. 7. Supuesto especial de la prestación económica para cuidados en el entorno
fa miliar. 8. Conclusiones. 9. Bibliografía.

A. RESUMEN
En los capítulos anteriores se han examinado diversos aspectos que
se refieren a la dependencia. Pero pocos tienen tanta importancia, si
se piensa en la sostenibilidad presente y futura del sistema, como el de
su financiación. Cuando, a lo largo de la historia, se ha instaurado un
nuevo sistema público de protección social, los problemas han sido
por lo general múltiples, pero quizá ninguno tan acusado como el de
establecer mecanismos adecuados que hagan posible la pervivencia de
dicho sistema. La atención a la dependencia no va a ser una excepción,
tanto más si se tiene en cuenta que las personas en situación de depen-
dencia presentan muchas necesidades de cuidados, personal bastante
más cualificado de lo que generalmente se cree, una atención que no
es coyuntural sino permanente, y que constituyen un sector con proble-
mática diversificada. Por lo mismo, se hace necesario dedicar un capí-
tulo específico a examinar, siquiera sea a grandes rasgos, cuál es el
sistema de financiación de la dependencia existente en nuestro país.
Se verá en él cuál es el modelo establecido por la Laad, modelo funda-

269
Dependencia y servicios sociales

mentado en tres pilares básicos de financiación: la Administración Ge-

neral del Estado, las comunidades autónomas y los propios usuarios.

B. CONTENIDO

l. INTRODUCCIÓN
La atención a la dependencia surge como consecuencia de distin-
tos hechos objetivos, en especial por el aumento de las personas mayo-
res necesitadas de ayuda de tercera persona para la realización de las
actividades básicas de la vida diaria. Hechos que han motivado la exten-
sión del sistema público de protección social a quienes se encuentran
en situación de dependencia o requieren cuidados de larga duración.
Pero es evidente que, para ello, se hace preciso analizar el sistema de
financiación; ningún derecho formalmente reconocido puede hacerse
efectivo si no cuenta con unas bases financieras estables y, menos toda-
vía, cuando se trata de derechos consolidados que permanecen y se
acrecientan con el tiempo. No es algo nuevo. El primer sistema público
de protección social que existió en nuestro país, la beneficencia pú-
blica, fue instaurado por dos Leyes complementarias, una de carácter
dispositivo, la Ley de Beneficencia de 6 de febrero de 1822, y otra de
naturaleza económica, la poco conocida Ley de Arbitrios de la Benefi-
cencia, de la misma fecha que la anterior.
Pues bien, en este capítulo vamos a esbozar los criterios de finan-
ciación por los que se rige la atención a la dependencia en España. Ya
desde ahora es preciso advertir que la tarea es bastante compleja. Entre
los distintos motivos se seii.alan los siguientes: 1) no existe unanimidad
en la determinación del número y grado de las personas que se encuen-
tran en situación de dependencia o necesitados de cuidados de larga
duración, como tampoco de los servicios que precisan; 2) la atención
a la dependencia no nace con la promulgación de la Laad, sino que tiene
lugar con anterioridad, según hemos visto en capítulos precedentes, en
el ámbito de la Seguridad Social y de los servicios sociales autonómicos
y locales, los cuales establecieron diferentes servicios y prestaciones eco-
nómicas; 3) existe disparidad de criterios en las comunidades autónomas
en lo que se refiere a formas de mantenimiento de servicios, en régi-
men de gestión directa, indirecta o concertada, así como en lo relativo
a participación de los usuarios en el coste de los servicios, por lo que
un intento de síntesis en pocas páginas se hace empresa arriesgada; 4)
sólo después de una experiencia contrastada pueden determinarse con
fiabilidad los costes reales que tienen las prestaciones de servicios.

270
- - - - - - - - - - - - VIII. Financiación de la atención a la dependencia

Todo ello hace bastante difícil evaluar, no sólo de presente, sino

especialmente para el futuro, la financiación de la dependencia. Nos
va a obligar, por razones metodológicas, a delimitar el área de estudio.
Nos ceñiremos a la atención a la dependencia que surge como conse-
cuencia de la aplicación de la Laad, excluyendo, por lo mismo, las
situaciones de dependencia que financia la Seguridad Social (comple-
mento de asistencia por necesidad de tercera persona en las pensiones
de gran invalidez, en las no contributivas de invalidez y en las prestacio-
nes no contributivas por hijo a cargo), las de ayuda por tercera persona
de la Lismi y las múltiples prestaciones de servicios y económicas que
venían financiando las comunidades autónomas. Aunque tendremos
que ofrecer algunos datos numéricos (de años anteriores a 1995 pue-
den consultarse en RODRÍGUEZ CABRERO, 1999: 562), expondremos más
bien el sistema de financiación, pues aquéllos son cambiantes.

2. PANORÁMICA GENERAL DE LA FINANCIACIÓN DE LA DEPEN-

DENCIA

2.1. Líneas generales del sistema de financiación

La financiación de la dependencia ha sido un asunto central, que
se planteó ya mucho antes de su inclusión como prestación del sistema
público de protección social. Tal era su importancia, que posiblemente
haya constituido el primer condicionante para la consideración de la
atención a las situaciones de dependencia como prestaciones de sani-
dad, de Seguridad Social o de servicios sociales, o para ser concebidas
como prestaciones de naturaleza contributiva (financiadas a través de
cotizaciones sociales) o no contributiva (financiadas a través de impues-
tos). Este hecho no debe sorprender, en absoluto, porque los costes de
atención a la dependencia son muy elevados.
En las recomendaciones que formuló el Defensor del Pueblo sobre la
atención a la dependencia no se pronunció sobre un modelo u otro
de financiación. Como ya se dijo en el capítulo 4, era partidario de la
incardinación de la dependencia al sistema de Seguridad Social, bien
por la vía contributiva o por la no contributiva de dicho sistema (Defen-
sor del Pueblo, 2000: 233).
En los debates que se tuvieron en la Comisión del Pacto de Toledo salió
a colación la conveniencia de arbitrar, junto a un sistema de cobertura
pública, otros mecanismos de cobertura complementarios de carácter
privado (Diario de Sesiones Del Congreso de los Diputados de 4 de
octubre 2000). De hecho, en el informe final remitido por la Comisión

271
Dependencia y servicios sociales

al Pleno del Congreso en 2003, denominado comúnmente Renovación

del Pacto de Toledo (véase el epígrafe 3.2.1 del capítulo 4), se estimó
necesario regular la dependencia y, después de afirmar que debe ha-
cerse con la participación activa de toda la sociedad y con la implica-
ción de la Administración Pública a todos sus niveles, establece que
deben garantizarse los recursos públicos necesarios para su financia-
ción. Estableció asimismo que , en determinados supuestos, podría pre-
verse la contribución de los usuarios para la financiación de los servi-
cios de atención a la dependencia (Recomendación adicional número
3), y también, la regulación de un seguro de dependencia complemen-
tario (Recomendación número 14) (BOCD, núm. 596, de 2 de octubre
de 2003).
El Libro Blanco de la Dependencia tampoco se pronunció de manera
nítida, sin duda porque dejó abierta la puerta para que la dependencia
pudiera estar en el ámbito de la Seguridad Social (contributiva o no
contributiva) o en el de servicios sociales. Estima, en consecuencia, que
la financiación puede hacerse con cargo a nuevas cotizaciones sociales
que habrían de establecerse, si la dependencia tuviera la naturaleza de
prestación contributiva de la Seguridad Social, o bien hacerla depender
de impuestos generales si tuviera carácter no contributivo, sea en el
ámbito de la Seguridad Social o en el de servicios sociales. Afirma,
asimismo, que cualquier procedimiento de financiación que se esta-
blezca deberá tener en cuenta la financiación que hoy aportan las co-
munidades autónomas, de cara a su integración, y sugiere también la
conveniencia, siguiendo experiencias de determinados países, de afec-
tar otros recursos a la atención de la dependencia relacionados con
actividades generadoras de dependencia (impuestos especiales sobre el
alcohol y el tabaco, multas de tráfico, incumplimiento de prevención
de riesgos laborales, etc.) (lmserso, 2004: 769).
Después de sucesivas redacciones, en el anteproyecto y en el pro-
yecto de Ley, la financiación del sistema de atención a la dependencia
quedó recogida en la Laad del modo siguiente:
Exposición de motivos
«La financiación vendrá determinada por el número de personas en situación de
dependencia y de los servicios y prestaciones previstos en esta Ley, por lo que la misma será
estable, suficiente, sostenida en el tiempo y garantizada mediante la corresponsabilidad de
las Administraciones Públicas. En todo caso, la Administración General del Estado garanti-
zará la financiación a las Comunidades Autónomas para el desarrollo del nivel mínimo de
protección para las personas en situación de dependencia recogidas en esta Ley (... ) Los
beneficiarios contribuirán económicamente a la financiación de los servicios de forma
progresiva en función de su capacidad económica, teniendo en cuenta para ello el tipo de
servicio que se presta y el coste del mismo».

272
- - - - - - - - - - - - VIII. Financiación de la atención a la dependencia

Artículo 32. Financiación del Sistema por las Administraciones Públicas.

«l. La financiación del Sistema será la suficiente para garantizar el cumplimiento
de las obligaciones que correspondan a las Administraciones Públicas competentes y se
determinará anualmente en los correspondientes Presupuestos.
2. La Administración General del Estado asumirá íntegramente el coste derivado de
lo previsto en el artículo 9 [nivel mínimo de protección].
3. En el marco de cooperación interadministrativa previsto en el artículo 10 [nivel
acordado], los Convenios que se suscriban entre la Administración General del Estado y
cada una de las administraciones de las Comunidades Autónomas determinarán las obliga-
ciones asumidas por cada una de las partes para la financiación de los servicios y prestacio-
nes del Sistema. Dichos Convenios, que podrán ser anuales o plurianuales, recogerán
criterios de reparto teniendo en cuenta la población dependiente, la dispersión geográfica,
la insularidad, emigrantes retornados y otros factores, y podrán ser revisados por las partes.
La aportación de la Comunidad Autónoma será, para cada año, al menos igual a la de
la Administración General del Estado como consecuencia de lo previsto en este apartado y
en el anterior».
Artículo 33. La participación de los beneficiarios en el coste de las prestaciones
«l. Los beneficiarios de las prestaciones de dependencia participarán en la financia-
ción de las mismas, según el tipo y coste del servicio y su capacidad económica personal.
2. La capacidad económica del beneficiario se tendrá también en cuenta para la deter-
minación de la cuantía de la prestaciones económicas.
3. El Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Aten-
ción a la Dependencia fijará los criterios para la aplicación de lo previsto en este articulo,
que serán desarrollados en los Convenios a que se refiere el artículo 10. Para fijar la
participación del beneficiario, se tendrá en cuenta la distinción entre servicios asistenciales
y de manutención y hoteleros.
4. Ningún ciudadano quedará fuera de la cobertura del Sistema por no disponer de
recursos económicos».
Sobre el texto legal transcrito valgan, por el momento, las siguien-
tes consideraciones:
a) El legislador ha decidido que la atención a la dependencia
tenga una financiación mixta, en la que intervengan las adminis-
traciones públicas y los beneficiarios de las prestaciones.
b) La financiación pública ha quedado fuera del ámbito de la Seguri-
dad Social. En su lugar, se ha optado por una financiación a
través de impuestos.
c) La firianciación pública corresponde a las distintas Administraciones
públicas con competencias en la atención a la dependencia, en
concreto a la Administración General del Estado y a cada una
de las comunidades autónomas. El nivel mínimo de protección
corre exclusivamente a cargo del Estado. El nivel acordado a
partes iguales entre el Estado y las comunidades autónomas;

273
Dependencia y servicios sociales

quedan excluidas Navarra y los territorios históricos del País

Vasco por el régimen económico especial de que disfrutan. La
financiación del nivel adicional, si las comunidades autónomas
lo quieren implantar, corresponde íntegramente a éstas.
d) La financiación de la Administración General del Estado, tanto
en el nivel mínimo como en el acordado, se realiza a través de
la distribución de créditos a las comunidades autónomas, no me-
dian te el pago directo de prestaciones a los beneficiarios.
e) La participación del usuario se realizará en función del coste del
servicio y de su capacidad económica personal. Los criterios de
participación son fijados por el Consejo territorial, y en ningún
caso un beneficiario puede quedar excluido de un servicio por
no disponer de recursos económicos.
2.2. Problemática general de la financiación de la atención a la depen-
dencia
El sistema diseñado por la Laad, abierto y sólo aparentemente sen-
cillo, se ha encontrado con dificultades en su aplicación en estos prime-
ros de años, y los distintos expertos coinciden en pronosticar que esa
dificultad se mantendrá en el tiempo (CERVERA MACIÁ, M., y otros,
2009a: 48 ss.). Se mencionan algunas de esas dificultades:
a) La Laad es muy imprecisa, o más bien silente, sobre la atención
a la dependencia que ya venían realizando con anterioridad las comu-
nidades autónomas a través de sus respectivos sistemas de servi-
cios sociales, lo cual repercute directamente en los aspectos
financieros, al no tener en cuenta la Laad el gasto en depen-
dencia, muy dispar por otra parte, que ya venían realizando
aquéllas. Por esta razón, en mayor o menor grado según las
comunidades autónomas y por distintos motivos, existió una
resistencia inicial por ellas a asumir el coste financiero que la
Laad les podía suponer. Ese hecho implica todavía, por otra
parte, que continúe existiendo interconexión entre la atención
a la dependencia de la Laad y la que procuran los servicios
sociales autonómicos de atención a la dependencia existentes
con anterioridad y que deben seguir siendo mantenidos.
b) La existencia de varias Administraciones públicas que concurren en
la financiación de unas mismas prestaciones crea problemas de
equilibrios presupuestarios entre ellas cuando una administra-
ción ha de financiar prestaciones cuya concesión depende de
otra u otras.

274
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VIII. Financiación de la atención a la dependencia

c) La natura/,eza de derecho subjetivo que tienen las prestaciones de

dependencia de la Laad, no condicionadas por lo mismo a exis-
tencia de crédito suficiente, crea mayores problemas cuando
las fuentes para encontrar la financiación exigible no son fáci-
les.
d) No existen datos lo suficientemente definidos sobre el coste global
de la atención a la dependencia, en parte por defectos estructu-
rales del propio sistema (RAMíREz NAVARRO, J. M. y BARRIGA MAR-
TÍN, 2009: 3).

e) La financiación está condicionada a distintas variab/,es: personas

que solicitan el reconocimiento de la dependencia, instrumen-
tos de valoración, grado y nivel de dependencia a que tienen
derecho, reconocimiento de prestación de servicios (más cos-
tosa) o bien de prestaciones económicas, intensidad de los ser-
vicios, incompatibilidades entre prestaciones, mayor o menor
volumen de la prestación económica de cuidados en el entorno
familiar, niveles adicionales de protección, etc.
f) La experiencia práctica de los primeros años de vigencia de la
Laad ha puesto de manifiesto que la aplicación del baremo oficial
de valoración ha dado como resultado una puntuación elevada
en el grado de dependencia, con el consiguiente aumento del
coste por persona dependiente, en los niveles mínimo, acor-
dado y adicional (HERVÁS SORIANO, 2009: 46). Al desconocer el
número y grado que tendrán los reconocidos dependientes con
derecho a prestación, la estimación de su coste financiero en
los presupuestos generales de las administraciones públicas
competentes, que han de aprobarse antes de iniciarse cada
ejercicio económico, se hace tarea harto difícil.
g) Respecto de las aportaciones de los usuarios, es evidente que no
se puede hacer recaer en el sistema público de pensiones la
financiación de los costes que, en su conjunto, comportan los
servicios de atención a la dependencia. Por sólo citar algunos
ejemplos comparativos, la pensión contributiva mensual media
de jubilación, en enero de 2013, era de 969,89 €;la de viude-
dad de 614,88 €,y la de gran invalidez del régimen general de
1.762,44 € (portal INSS, Estadísticas). Frente a dichas cuantías,
el coste mensual de una plaza residencial concertada para per-
sonas dependientes se sitúa alrededor de l. 700 € (la plaza pú-
blica de gestión directa es sensiblemente superior).

275
Dependencia y servicios sociales

h) Aunque la Laad es de aplicación progresiva hasta finalizar el

año 2014, comenzando por los grados de dependencia más gra-
ves, en las comunidades autónomas encargadas de la gestión
se ha producido un efecto expansivo que hace difícil, atendiendo
a las necesidades ciudadanas, separar aquellas personas a quie-
nes les es de aplicación la Laad, según su calendario de aplica-
ción progresiva, de aquellas otras que todavía no lo son y que
presentan dependencia asociada con otro tipo de problemas
sociofamiliares.
i) Las estadísticas sobre financiación a las comunidades autóno-
mas muestran que no se ha conseguido la conveniente homogeneidad
entre ellas y que no todas realizan el mismo esfuerzo en la
atención a la dependencia. Lo cual no significa que puedan
hacerse fáciles y simples juicios de valor, pues la circunstancia
mencionada responde a múltiples variables de difícil conjun-
ción.
Es preciso resaltar que la financiación ha constituido el primero y
principal problema con que se ha encontrado la Laad desde el comienzo
de su aplicación: «La financiación de la dependencia es, sin lugar a
dudas, la parte menos desarrollada del Saad y una de las más problemá-
ticas. Ya la Laad dejaba enteramente abierta la cuestión y los desarrollos
posteriores han avanzado muy poco sobre ella. Sin embargo, la opera-
ción del Saad hasta la fecha, desde el mismo momento de la aprobación
de la Ley, ya ha puesto de manifiesto los problemas de financiación
que se derivan de un sistema tan ambicioso como el español que, re-
cuérdese, está fundado sobre el reconocimiento de un derecho univer-
sal» (CERVERA MACIÁ, M. y otros, 2009a: 48).
En la Memoria económica de la Ley se estimó un coste total nuevo
del Saad, al finalizar su implantación en diciembre de 2014, de 4.425
millones de€ para las Administraciones públicas, y de 3.152 millones
para los beneficiarios. Ninguna de las cifras antes mencionadas ha te-
nido parecido alguno con la realidad, pues dos años ante de finalizado
el período de implantación el gasto de las admini traciones públicas
había sido sensiblemente superior, y en modo alguno se habían ingre-
sado proporcionalmente las aportaciones de lo usuario previstas. A la
inversa, había crecido exponencialmente el número de personas valora-
das en situación de dependencia en relación con las previsiones inicia-
les (1.173.764 personas frente a 1.912.112), y los grados reconocidos
no seguían una distribución estadística de curva normal, dado que eran
bastante numerosas las personas reconocidas como grandes dependien-

276
- - - - - - - - - - - VIII. Financiación de la atención a la dependencia

tes en relación con los dependientes moderados; todo lo cual, como es

lógico, incrementó notablemente el gasto, desbordó las previsiones e
hizo que hubieran de afrontarse modificaciones legislativas en el sis-
tema a partir del año 2010.
En este entido la práctica nos ha puesto de manifiesto que todo
programa social nuevo, sobre todo si es de largo alcance, debe ir prece-
dido de la aplicación de las modernas técnicas de planificación social,
que nacen de un riguroso estudio de las necesidades y de los recursos
-personales, materiales, económicos- disponibles, así como de una eva-
luación constante en las fases de programación e implementación del
programa. Aunque, todo hay que decirlo, nadie esperaba, cuando la
Laad se elabora y promulga, que íbamos a estar tan sacudidos por una
crisis económica tan severa y cuyos efectos se dejan sentir tan directa-
mente en nuestro sistema de protección social.
No pensemos, asimismo, que los problemas de financiación de la
atención a la dependencia afectan únicamente a España. En la actuali-
dad están siendo objeto de debate intenso, tanto en el seno de la OCDE
como en la Unión Europea, los distintos modelos de cuidados de larga
duración. Incluso países más avanzados que el nuestro, y con más años
de experiencia en la materia, se encuentran con importantes proble-
mas financieros a causa del aumento de las situaciones de dependencia,
en especial entre las personas de edad avanzada. Por esta razón consti-
tuye preocupación común buscar modelos de vida que faciliten mejor
la autonomía personal durante el mayor tiempo posible, así como pro-
mover la prevención de las situaciones de dependencia, todo ello con
el fin de disminuir los costes elevados que conllevan los cuidados de
larga duración.

3. FINANCIACIÓN DEL NIVEL MÍNIMO DE PROTECCIÓN

3.1. Modelo establecido

Como ya se vio en el epígrafe 4.4 del capítulo 5, la Laad escalona
la atención a la dependencia en tres niveles de protección: el mínimo,
cuya financiación corresponde exclusivamente al Estado; el acordado,
de financiación conjunta entre el Estado y las comunidades autónomas;
y el {¿diciona~ de libre opción, configuración y financiación por las co-
munidades autónomas. Se dedica este apartado a describir la financia-
ción del primero de ello .
La financiación del nivel mínimo se contiene en el artículo 9 de
la Laad, según lar dacción dada por el RDL 20/2012, de 13 de julio.

277
Dependencia y servicios sociales

Dice así: « 1. El Gobierno, oído el Consejo Territorial de Servicios Socia-

les y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, deter-
minará el nivel mínimo de protección garantizado para cada uno de
los beneficiarios del Sistema, según el grado de su dependencia, como
condición básica de garantía del derecho a la promoción de la autono-
mía personal y atención a la situación de dependencia. La asignación
del nivel mínimo a las comunidades autónomas se realizará conside-
rando el número de beneficiarios, el grado de dependencia y la presta-
ción reconocida. 2. La financiación pública de este nivel de protección
correrá a cuenta de la Administración General del Estado que fijará
anualmente los recursos económicos en la Ley de Presupuestos Genera-
les del Estado de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo
32».
El desarrollo reglamentario de la norma antes citada puede sinteti-
zarse en torno a los tres apartados siguientes:
a) Determinación del nivel mínimo de protección.
- El nivel mínimo de protección se garantiza mediante la fija-
ción de una cantidad económica que la Administración Ge-
neral del Estado aporta a la financiación del Saad y que, a
tal efecto, transfiere a las comunidades autónomas.
- El nivel mínimo es financiado íntegramente por la Administración
General del Estado, con cargo a los recursos previstos anual-
mente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para
su transferencia a las comunidades autónomas.
- La obligación, por parte de la Administración General del
Estado, de abono del nivel mínimo a las comunidades autó-
nomas, nace desde el momento en que el beneficiario co-
mience a recibir la atención a través del servicio específico o la presta-
ción económica que tiene reconocida en la correspondiente
resolución administrativa como fecha de efectividad del dere-
cho. En el caso de las prestaciones de servicios, el abono del
nivel mínimo a las comunidades autónomas no puede ser
anterior a la fecha de resolución del reconocimiento de la
prestación.
Las cuantías del nivel mm1mo se determinan por el Gobierno
mediante Real Decreto, oído el Consejo territorial de servi-
cios sociales y del Saad.

278
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VIII. Financiación de la atención a la dependencia

b) Criterios de asignación del nivel mínimo a las comunidades autóno-

mas.
Se efectúa considerando tres variables: el número de beneficia-
rios, el grado de dependencia y el número y tipo de prestaciones cuya
efectividad haya sido reconocida.
Para la utilización conjunta de estas tres variables de asigna-
ción, se considera que cada beneficiario ha sido únicamente per-
ceptor de una prestación: cada prestación económica para cui-
dados en el entorno familiar equivale a un beneficiario, y
las restantes prestaciones, que se consideran todas ellas de
servicios, quedan agregadas, equivaliendo a un máximo de
una por beneficiario. De esta forma el número de prestacio-
nes gestionadas para cada período de asignación del nivel
mínimo ha de ser igual al número de beneficiarios de las
mismas. Cuando la prestación económica para cuidados en
el entorno familiar esta complementada con una prestación
de servicios para apoyo y atención domiciliaria a la persona
dependiente y ésta alcanza la intensidad mínima para cada
grado de dependencia, se considera que la suma de ambas
prestaciones equivale a una de servicios.
Para el cálculo concreto de las cantidades que han de ser
transferidas a las comunidades autónomas, en función de las
variables y equivalencias mencionadas anteriormente, la
norma de referencia establece una fórmula matemática, que,
además, pondera positivamente la prestación de servicios
frente a la prestación económica por cuidados en el entorno
familiar.
Únicamente se financiará el nivel mínimo cuando se haya
producido la efectividad del derecho, en los grados vigentes
y en el marco temporal de aplicación progresiva de la Laad, con-
forme a lo dispuesto en la disposición final primera de ésta.
El abono de las aportaciones de la Administración General
del Estado en concepto de nivel mínimo de protección ga-
rantizado a las comunidades autónomas queda condicionado
al cumplimiento de los siguientes requisitos-.
+ Que el procedimiento de reconocimiento de la situación
de dependencia haya sido iniciado a instancia de la persona
interesada o de quien ostente su representación y consten
los datos exigidos en esta fase.

279
Dependencia y servicios sociales

+ Que la situación de dependencia se haya reconocido me-

diante la correspondiente resolución, y por aplicación del
baremo de valoración de la situación de dependencia vigente en
el momento de realizarse la valoración, acordado por el
Consejo territorial y aprobado por el Gobierno; no es posi-
ble determinar el grado de dependencia mediante otros
baremos distintos.
+ Que se acredite, por parte del titular del órgano compe-
tente de la comunidad autónoma mediante la correspon-
diente certificación mensual, la fecha del inicio del respec-
tivo servicio o prestación económica, como fecha de efec-
tividad del derecho reconocido y de Ja obligación, en su
caso, de aportación económica del beneficiario.
c) Gestión, liquidación del nivel mínimo de protección e información al
Sistema de Información del Saad (Sisaad).
- La Administración General del Estado libra mensualmente a
las comunidades autónomas las cantidades correspondientes
al nivel mínimo, de acuerdo con los datos incorporados al
Sisaad, y se practican con posterioridad las regularizaciones
que procedan.
- Las comunidades autónomas han de informar a la Adminis-
tración General del Estado, a través de la conexión a la red
de servicios telemáticos del Sisaad, de las resoluciones de re-
conocimiento de la situación de dependencia, con indica-
ción del grado de dependencia de las personas beneficiarias,
de la prestación reconocida, la efectividad del derecho y la
capacidad económica.
- Las comunidades autónomas, con anterioridad al día 25 de
cada mes, han de emitir una certificación mensual en la que se
acrediten los extremos contemplados en el inciso anterior.
Será documento imprescindible para que el Imserso pueda
iniciar la tramitación económica del expediente de gasto y
realizar las liquidaciones mensuales del nivel mínimo por
parte de la Administración General del Estado a las comuni-
dades autónomas.
Antes de finalizar este epígrafe hemos de señalar una importante
innovación, pendiente todavía de desarrollo, que ha establecido la Ley
Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley Orgá-

280
- - - - - - - - - - - - VIII. Financiación de la atención a la dependencia

nica 8/ 1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades

Autónomas (LOFCA). Consiste esa innovación en incluir a los servicios
sociales esenciales entre los servicios públicos fundamentales. Entre los
artículos que modifica se encuentra el decimoquinto, uno, que queda
redactado así: «El Estado garantizará en todo el territorio español el
nivel mínimo de los servicios públicos fundamentales de su competen-
cia. A efectos de este artículo se considerarán servicios públicos funda-
mentales la educación, la sanidad y los servicios socia/,es esencia/,es [subra-
yado nuestro]. Se considerará que no se llega a cubrir el nivel de presta-
ción de los servicios públicos al que hace referencia este apartado,
cuando su cobertura se desvíe del nivel medio de los mismos en el
territorio nacional». No menos importante es el apartado dos de dicho
artículo, por el que se crea el Fondo de Garantía de Servicios Públicos
Fundamentales: «En cumplimiento del artículo 158.1 de la Constitu-
ción y dando satisfacción a lo dispuesto en el apartado anterior, el
Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales tendrá por
objeto garantizar que cada Comunidad recibe, en los términos fijados
por la Ley, los mismos recursos por habitante, ajustados en función de
sus necesidades diferenciales, para financiar los servicios públicos funda-
menta/,es, garantizando la cobertura del nivel mínimo de los serviciosfundamen-
ta/,es en todo el territorio [subrayado nuestro]. Participarán en la constitu-
ción del mismo las Comunidades Autónomas con un porcentaje de sus
tributos cedidos, en términos normativos, y el Estado con su aportación,
en los porcentajes y cuantías que marque la Ley»
La incidencia de este artículo será decisiva, y puede llegar a cam-
biar el actual sistema de financiación, si llega a considerarse la depen-
dencia corno servicio social esencial. Mucho nos temernos que, hoy por
hoy, y ante la situación de crisis económica por la que atravesarnos, esta
meta queda todavía lejos.
3.2. Estimación del coste financiero
Las cuantías mensua/,es de nivel mínimo de protección para el año 2013
por beneficiario, de conformidad con lo dispuesto en la disposición
transitoria undécima, apartado 2, del RDL 20/ 2012, de 13 de julio son
las que se reflejan en el CUADRO 1:

281
Dependencia y servicios sociales

Cuadro 1: Cuantías mensuales del nivel mínimo de protección

Grado de dependencia Cuantías mensuales
Grado 111 Gran Dependencia 177,86 €
Grado 11 Dependencia Severa 82,84 €
Grado 1 Dependencia Mode-
rada 44,33 €

Ha de tenerse en cuenta que las cuantías correspondientes al nivel

mínimo de protección, precisamente por tener carácter garantizado,
tienen la condición de créditos ampliables. Por lo mismo, las partidas que
anualmente se consignan en los Presupuestos Generales del Estado no
son coincidentes, por lo general, con el gasto efectivamente realizado.
Por otro lado, las continuas altas y bajas en el sistema, las regularizacio-
nes que se llevan a cabo como consecuencia de contrastes de informa-
ción, dan lugar a variaciones en el número de beneficiarios y, en conse-
cuencia de las cuan~as satisfechas en concepto de nivel mínimo de
protección. En el GRAFICO 1 se refleja la evolución del gasto de enero
2010 a noviembre de 2012.

282
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VIII. Financiación de la atención a la dependencia

GRÁFICO 1: Nivel mínimo: gasto anual de enero 2010 a noviem-

bre 2012

Nivel mínimo: evolución del gasto anual 2010-

2012 (millones€)

1.550
1.500
1.450
1.400
1.350
1.300
1.250 1.284
1.200
1.150 1
Ailo 2010 Ailo 2011 Ailo 2012
J
Fuente: Imserso

4. FINANCIACIÓN DEL NIVEL ACORDADO DE PROTECCIÓN

El nivel acordado es financiado conjuntamente por la Administra-
ción General del Estado y las comunidades autónomas. Estas últimas
han de contribuir con una cantidad al menos igual a la aportada por
el Estado para financiar el nivel mínimo y la parte del nivel acordado
en la que participa.
Está regulado por los artículos 10 y 32 de la Laad. Su aplicación, sin
embargo, fue suspendida para el año 2012 por la disposición adicional 40
de la Ley 2/ 2012, de 29 de junio, y para el año 2013 por la disposición
adicional 84 de la Ley 17 / 2012, de 27 de diciembre.
Este nivel se considera en la Laad como un incremento del nivel
mínimo de protección, que requiere el concurso obligado de las comu-
nidades autónomas mediante la firma de convenios. También este nivel
consiste en la distribución de créditos por parte de la Administración
General del Estado; los criterios para efectuar esa distribución están
fijados legalmente (artículo 32 de la Laad) y se precisa también que

283
Dependencia y servicios sociales

el Consejo Territorial acuerde los objetivos, medios y recursos para la

aplicación de los servicios y prestaciones (artículo 10.2).
Quizá lo más importante sea hacer referencia a los criterios que se
han adoptado en los tres primeros años de aplicación de la Ley para la
distribución de créditos entre las comunidades autónomas. Evitamos
hacer alusión, porque presenta cierta complejidad variable, a los por-
centajes de imputación con los que se han tomado dichos criterios.
Baste decir que, en líneas generales, en el año 2007, y ante la ausencia
todavía de personas valoradas según el nuevo modelo, se tomó como
criterio principal la población potencialmente dependiente en cada
comunidad autónoma sobre la base de las estimaciones realizadas en
el Libro Blanco. En 2008 entra ya en juego, aunque sin excluir todavía a
la población potencialmente dependiente, el número real de personas
dependientes valoradas según la Laad. En 2009 se consideró oportuno,
después de más de dos años de vigencia de la Ley, dar una mayor pon-
deración a las personas beneficiarias ya reconocidas como tales, frente
a la población estimada como potencialmente dependiente en cada
territorio. Los criterios que se han tenido en cuenta, además de la po-
blación dependiente, potencial o real, han sido la dispersión geográ-
fica, la insularidad, los emigrantes retornados, la superficie de la comu-
nidad autónoma y la renta per capita y pensiones medias.
Habrá que estar, respecto de lo dicho en el párrafo anterior, a lo
que suceda cuando deje de estar en suspenso este nivel acordado de
protección.

5. FINANCIACIÓN DEL NIVEL ADICIONAL DE PROTECCIÓN

Este nivel es de libre opción y configuración por las comunidades
autónomas y, por consiguiente, su financiación corre a cargo exclusivo,
si se encuentra establecido, de ellas. Siete años después de aplicación
de la Laad, y especialmente con posterioridad a las reformas introduci-
das enjulio de 2012, son varias las comunidades autónomas y diputacio-
nes forales que han establecido niveles adicionales de protección, deno-
minándolos expresamente así o bien estableciendo prestaciones de su-
perior cuantía a las básicas estatales con cargo a sus propios presupues-
tos. Hacen referencia, de modo especial, a la cuantía de las prestaciones
económicas; también a la extensión del servicio de atención residencial
para los dependientes moderados (en la normativa estatal está previsto
únicamente para los grandes dependientes y dependientes severos). No
podemos hacer aquí una referencia a todas ellas pues la casuística es
grande.

284
- - - - - - - - - - - VIII. Financiación de la atención a la dependencia

¿Cuál va a ser el desarrollo de este nivel de protección para el

futuro? No es fácil predecirlo. Por una parte, los problemas financieros
con que se encuentran las comunidades autónomas para alcanzar, con
la debida suficiencia, los objetivos exigidos siquiera por el nivel mínimo
de protección hacen pensar que la implantación de este nivel tardará
en llevarse a efecto con carácter general. Pero, por otro lado, tampoco
ha de olvidarse que existen comunidades autónomas con mejores con-
diciones económico-financieras para instaurar e ir consolidando este
nivel, como de hecho ya ha sucedido en el pasado con otras prestacio-
nes complementarias de servicios sociales -los complementos asisten-
ciales autonómicos de pensiones no contributivas de la Seguridad So-
cial, por ejemplo- concedidas por algunas comunidades autónomas.

6. APORTACIÓN ECONÓMICA DE LOS USUARIOS

La aportación económica de los beneficiarios en las prestaciones
de dependencia, abreviadamente llamada copago, es una de las noveda-
des importantes que ha introducido la Laad, frente a la anterior disper-
sión normativa existente en las distintas comunidades autónomas. En
el epígrafe 2.1 anterior ya se dijo, al transcribir el artículo 33 de la Ley,
que dicha aportación se efectúa en función del tipo y coste del servicio
y teniendo en cuenta la capacidad económica personal del beneficiario.
Se dijo también que el Consejo territorial ha de fijar unos criterios
comunes. Estos criterios fueron establecidos y publicados inicialmente
por Resolución de 2 de diciembre de 2008, de la Secretaría de Estado
de Política Social, Familias y Atención a la Dependencia y a la Discapa-
cidad, que contemplaba tanto los criterios para fijar la aportación eco-
nómica de los usuarios como los relativos a la determinación de su
capacidad económica personal. Dicha Resolución fue declarada parcial-
mente nula por la Sentencia de la Audiencia Nacional de 25 de febrero
de 2011, por motivos formales, en lo referido a aportación económica
de los beneficiarios.
Por Acuerdo del 10 de julio de 2012 del Consejo territorial, publi-
cado por la Resolución de 13 de julio de 2012, de la Secretaría de
Estado de Servicios Sociales e Igualdad, se han establecido nuevos crite-
rios mínimos comunes, tanto en lo relativo a la determinación de la
capacidad económica personal del beneficiario como en la participa-
ción económica del beneficiario en el coste de las prestaciones.
6.1. Determinación de la capacidad económica personal del beneficia-
rio
Es importante significar, ya desde ahora, que la Laad ha estable-

285
Dependencia y servicios sociales

cido que el copago se realice en función de las posibilidades económi-

cas del beneficiario. Introduce la novedad de referirse únicamente al
beneficiario, no a la unidad familiar o de convivencia de la que forma
parte, al contrario de lo legislado en otras prestaciones, como por ejem-
plo las pensiones no contributivas de la Seguridad Social.
Establece el Acuerdo mencionado que «la capacidad económica
personal de los beneficiarios del Saad se determinará en atención a su
renta y su patrimonio », lo cual no significa ninguna novedad, pues ya
lo prefigura así la Laad (artículo 14. 7). El problema radica en delimitar
qué se entiende por renta y por patrimonio, así como en determinar
la documentación que ha de exigirse para calcular una y otro, sin que
ello suponga excesivos gastos de gestión. El Acuerdo establece, al res-
pecto, lo siguiente:
a) Renta son los ingresos de la persona beneficiaria, derivados
tanto del trabajo como del capital, así como cualesquiera otros
sustitutivos de aquéllos, atendiendo a la Ley del Impuesto sobre
la Renta de las Personas Físicas y otras normas fiscales que pu-
dieran ser de aplicación. En los ingresos de las personas bene-
ficiarias no se tienen en consideración como renta la cuantía
de las prestaciones de análoga naturaleza y finalidad recogidas
en el artículo 31 de la Laad (necesidad de tercera persona en
las pensiones de gran invalidez, no contributivas de invalidez,
prestación familiar por hijo discapacitado a cargo, ayuda de
tercera persona de la Lismi). Tampoco tienen la consideración
de renta las ayudas económicas sociales establecida en el artí-
culo 27 de la Ley Orgánica 1/ 2004, de 28 de diciembre, de
Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género
y aquellas ayudas de igual contenido que se hayan podido esta-
blecer por las comunidades autónomas.
En los casos de beneficiarios con cónyuge en régimen de ga-
nanciales, o cuando se presente declaración conjunta en el
IRPF, se entiende como renta personal la mitad de la suma de
los ingresos del beneficiario y su cónyuge.
b) Patrimonio es el conjunto de bienes y derechos de contenido
económico de los que sea titular el beneficiario, con deducción
de las cargas y gravámenes que disminuyan su valor, así como
de las deudas y obligaciones personales de las que deba respon-
der, de conformidad con las normas fiscales que , en su caso,
pudieran resultar de aplicación. Únicamente se computa la vi-

286
____________ VIII. Financiación de la atención a la dependencia

vienda habitual en el supuesto de que la persona beneficiaria

reciba el servicio de atención residencial o la prestación econó-
mica vinculada a dicho servicio y no tenga personas a su cargo
que continúen residiendo en dicha vivienda. En este caso, el
valor a computar será el valor catastral de la vivienda o, en
su defecto, el valor escriturado, aplicada la exención que por
vivienda habitual establezca, en su caso, la normativa del Im-
puesto sobre el Patrimonio.
En los supuestos de cotitularidad, sólo se tiene en considera-
ción el porcentaje correspondiente a la propiedad de la per-
sona beneficiaria.
No se computan en la determinación del patrimonio los bienes
y derechos aportados a un patrimonio especialmente protegido
de los regulados por la Ley 41 / 2003, de 18 de noviembre, de
protección patrimonial de las personas con discapacidad.
c) La capacidad económica del beneficiario es la correspondiente a su
renta, modificada al alza por la suma de un 5 por 100 de su
patrimonio neto a partir de los 65 años de edad, un 3 por 100
de los 35 a los 65 años y de un 1 por 100 a los menores de
35 años. La incidencia del patrimonio es, por lo mismo, muy
escasa.
d) El período a computar en la determinación de la renta y del patri-
monio será el correspondiente al último ejercicio fiscal. Sin
embargo, cuando la capacidad económica sólo provenga de la
percepción de pensiones, prestaciones o subsidios públicos, el
período a computar será el correspondiente al ejercicio en el
que se presente la solicitud.
6.2. Aportación del usuario en el coste de los servicios
Se resumen a continuación los criterios mínimos comunes estable-
cidos por el Consejo territorial en el Acuerdo antes citado. Tendrán
que ser desarrolladas por las correspondientes normas autonómicas.
a) Criterios comunes a servicios y prestaciones económicas
- Nadie puede quedar fuera de la cobertura del sistema por
no disponer de recursos económicos.
- La capacidad económica mínima de la persona beneficiaria
vendrá referenciada a la cuantía mensual del Indicador Pú-
blico de Renta de Efectos Múltiple (Iprem).

287
Dependencia y servicios sociales

- La participación de la persona beneficiaria en el coste del

servicio se hará de forma progresiva, mediante la aplicación de
un porcentaje en función de su capacidad económica hasta
alcanzar el 90 % del coste de referencia del servicio y se
tendrá en cuenta la naturaleza de la prestación de dependen-
cia reconocida, según se trate de un servicio o de una presta-
ción económica.
- Si la persona beneficiaria de alguno de los servicios fuera
titular de alguna prestación de análoga naturaleza y finalidad
de las citadas en el artículo 31 de la Laad, dicha prestación
se sumará a la cuantía calculada con arreglo a los criterios
de participación del servicio, hasta el 100 % del coste de
referencia del mismo.
- Las comunidades autónomas o Administración competente,
podrán establecer una mayor participación del beneficiario
en el coste de los servicios y de las prestaciones económicas.
- La capacidad económica de la persona beneficiaria será de-
terminada siempre en cómputo anual, sin perjuicio de que,
para el cálculo de su participación en el coste de los servicios
y prestaciones, se compute en términos mensuales calculada
como la doceava parte de su capacidad económica anual.
b) Servicio de atención residencial
- Los beneficiarios participarán en el coste de los servicios de
atención residencial en función de su capacidad económica
y del coste del servicio. Para fijar la participación del benefi-
ciario, se tendrá en cuenta la distinción entre servicios asis-
tenciales y de manutención y hoteleros.
- A los solos efectos de determinar la participación económica
de las personas en situación de dependencia, se fija entre
1.100 y 1.600 euros mensuales el coste de referencia del servi-
cio residencial. Estos costes podrán incrementarse hasta un
40 %, en el caso de que este servicio implique una mayor
intensidad de atención o cuidados. Estos costes de referencia
se han fijado en relación con los precios de concertación de
plazas y serán actualizados anualmente de conformidad con
el Iprem.
- La aportación de la persona beneficiaria irá destinada en pri-
mer lugar a financiar los gastos de manutención y hoteleros,

288
- - - - - - - - - - - VIII. Financiación de la atención a la dependencia

en parte o en su integridad, en función de su capacidad eco-

nómica.
- La determinación de la participación económica de la per-
sona beneficiaria se realizará mediante la aplicación de una
fórmula matemática que garantiza la progresividad en la par-
ticipación. Si la cuantía resultante de la aplicación de la fór-
mula es negativa, la persona beneficiaria no participará en el
coste del servicio.
- Los costes de manutención y hoteleros se garantizarán en
todo o en parte a quienes carezcan de ingresos suficientes.
- Una vez determinada la participación en el coste de los servi-
cios, se establece una cantidad de referencia para gastos per-
sonales que será del 19 % del Iprem mensual. No obstante
las comunidades autónomas podrán establecer cuantías infe-
riores a esta cantidad de referencia.
- La Administración competente podrá compatibilizar los siste-
mas que tenga establecidos, sobre reconocimiento de deuda,
con lo previsto en estos criterios mínimos, en los casos en
que la aportación de la persona beneficiaria no sea suficiente
para abonar en su totalidad su participación en el coste del
servicio. En todo caso la ejecución de la deuda no se llevará
a cabo sobre la vivienda habitual, en los casos en los que
tengan su vivienda habitual familiares a cargo.
c) Otros Servicios del catálogo.
- La capacidad económica mínima de la persona beneficiaria
vendrá referida a la cuantía mensual del Indicador Público
de Renta de Efectos Múltiple (Iprem).
- Servicio de ayuda a domicilio.
El coste de referencia del servicio se fija en 14 euros por
hora, para los servicios relacionados para la atención perso-
nal y en 9 euros por hora para los servicios relacionados con
la atención de las necesidades domésticas o del hogar. La
participación del beneficiario en el coste del servicio se de-
termina mediante la aplicación de fórmulas matemáticas en
función del número de horas de atención.
- Servicio dR centro de día y de noche.

289
Dependencia y servicios sociales

El coste de referencia del servicio de centro de día y de no-

che, sin incluir los gastos de manutención y transporte, será
de 650 euros mensuales, y está en relación con el precio de
concertación de plazas en centros de iniciativa privada. Este
coste podrá incrementarse hasta un 25 %, en el caso de que
este servicio implique una mayor intensidad de atención o
cuidados. Dichas cuantías serán actualizadas anualmente de
conformidad con el Iprem. La participación del beneficiario
en el coste del servicio se determina mediante la aplicación
de una fórmula matemática.
Servicio de teleasistencia.
La persona beneficiaria participará en el coste del servicio de
teleasistencia según su capacidad económica de conformidad
con los siguientes intervalos:
+ Menos del Iprem mensual: sin participación.
+ Entre 1 y 1,5 del Iprem mensual: participación del 50 %.
+ Más del 1,5 del Iprem mensual: participación del 90 %.

6.3. Aportación del usuario en las prestaciones económicas

La técnica que se sigue en el caso de las prestaciones económicas
es distinta a la de los servicios. Más que de aportación habría que hablar
de «disminución» en la cantidad que se concede al beneficiario. Anual-
mente el Gobierno establece los importes mensuales máximos de las
prestaciones económicas que corresponden a cada grado de dependen-
cia. De dichos importes máximos se deducen determinadas cuantías, a
las que llamamos aportaciones del usuario. Para el año 2013 las cuan-
tías máximas son las que se insertan en el CUADRO 2.
Cuadro 2: Cuantías máximas mensuales de las prestaciones
económicas: año 2013
Prestación
Prestación Prestación
económica por
Grado de económica económica de
cuidados en el
dependencia vinculada al asistencia
entorno
servicio personal
familiar
Grado 111 715,07 € 715,07 € 387,64 €
Grado 11 426,12 € 426,12 € 268,79 €
Grado 1 300,00 € 300,00 € 153,00 €

290
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VIII. Financiación de la atención a la dependencia

En líneas generales, el Acuerdo que nos sirve de referencia esta-

blece las siguientes aportaciones del usuario:
- La cuantía de la prestación económica reconocida será del 100%
de la cantidad máxima establecida en el Real Decreto que fije las
cuantías anuales, cuando la capacidad económica de la persona
beneficiaria sea igual o inferior al IPREM mensual. No existe,
por tanto, ninguna aportación del usuario en estos supuestos.
- Prestación económica vinculada al servicio y de asistente personal. Se
establecen en función del coste del servicio y la capacidad eco-
nómica, de conformidad con una fórmula matemática, en la que
se tiene en cuenta un mínimo exento para gastos personales del
beneficiario.
- Prestación económica de cuidados en el entorno fa miliar y apoyo a cuida-
dores no profesionales. Se establece en función de la capacidad eco-
nómica de la persona beneficiaria y, proporcionalmente, al ma-
yor grado de dependencia, de conformidad con una fórmula
matemática.
Si el beneficiario de alguna de las prestaciones económicas del
sistema percibiera cualquier otra prestación de análoga natura-
leza o finalidad de las citadas en el artículo 31 de la Lapad (nece-
sidad de tercera persona en las pensiones de gran invalidez, no
contributiva de invalidez, prestación familiar por hijo discapaci-
tado a cargo, ayuda de tercera persona de la Lismi), el importe
de éstas se deducirá de la cuantía inicial de las prestaciones eco-
nómicas.
- La cantidad mínima para gastos personales se incrementará en
un 25 % para las personas en situación de dependencia porra-
zón de su discapacidad, en atención a su edad y necesidad de
mayores apoyos para la promoción de su autonomía personal.

7. SUPUESTO ESPECIAL DE LA PRESTACIÓN ECONÓMICA PARA

CUIDADOS EN EL ENTORNO FAMILIAR
Como ya se dicho en distintos lugares de este libro, la prestación
económica para cuidados en el entorno familiar fue concebida inicial-
mente en la Laad como prestación excepcional, presumiblemente para
pocas personas. Nadie pensaba que, al poco de aplicarse la Ley, esta
prestación iba a tener un desarrollo verdaderamente exponencial,
hasta el punto de convertirse en la «reina» de las prestaciones en nú-

291
De-pendencia y servicios social,es

mero y en gasto absoluto, especialmente en algunas comunidades autó-

nomas. Su número ha estado en los últimos años entre el 45% y el 48%
del total de prestaciones, lo cual ha supuesto un claro desequilibrio
financiero en el sistema. Por esta razón, en el año 2010 hubo que refor-
mar la Laad en el sentido de que esta prestación, al igual que el resto
de las económicas (éstas con mucha menor incidencia) tuviera efectos
administrativos y económicos desde la fecha de reconocimiento de la
solicitud o, en su caso, desde el plazo máximo de sei me es para resol-
ver el expediente administrativo, y no de la solicitud de la prestación;
asimismo, dado que las comunidades autónomas tenían importantes
problemas de tesorería para pagar los atrasos de prestaciones reconoci-
das, se les dio un plazo de cinco años para que pudieran realizar dichos
pagos con más facilidad.
Desde la publicación del RDL 20/2010, de 13 de julio, se han
impuesto, asimismo, algunas limitaciones más. En primer lugar, estas
prestaciones quedan sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a
contar desde la fecha de la resolución de reconocimiento de la presta-
ción o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la
presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución
expresa de reconocimiento de la prestación, plazo que se interrumpe
en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha presta-
ción (disposición adicional 7ª.2). En segundo lugar, se ha disminuido
el importe de la cuantía máxima mensual un 15%. Todo ello, según se
justifica en la norma, porque no parecía en los últimos años que las
prestaciones de cuidados familiares estuvieran creando empleo; el Go-
bierno, en su lugar, decidió cumplir con la literalidad de la Laad y dar
mayor importancia a las prestaciones de servicios, con el fin adicional
de crear más empleos y hacerlos más visibles en el ámbito de los servi-
cios sociales.
Pero la novedad más importante se encuenU'a, sin lugar a dudas, en
el régimen de Seguridad Social aplicable a los cuidadores familiares.
En su configuración inicial (Laad, artículo 18.3 y real decreto 615/
2007, de 11 de mayo), esta prestación tenía por característica la de
exigir a los cuidadores no profesionales su inclusión obligatoria en el
Régimen General de la Seguridad Social, en situación a imilada al alta,
mediante la suscripción de un convenio especial de Seguridad Social.
Dicha obligatoriedad no alcanzaba a los cuidadores que realizaran acti-
vidades profesionales por las que debían estar encuadrados en la Segu-
ridad Social, ni a desempleados, pensionistas de jubilación, viudedad o
incapacidad permanente, ni a quienes se encuentran, por razón del
cuidado de familiares, en situación de excedencia laboral que tenga la

292
- - - - - - - - - - - VIII. Financiación de la atención a la dependencia

consideración de período de cotización efectiva. Las cuotas sociales

eran satisfechas en su integridad por la Administración General del
Estado a través del Estado
Esa inclusión obligatoria en el Régimen General de la Seguridad
Social, aunque con excepciones en la acción protectora (que se corres-
ponden con una disminución en el ingreso de cuotas) ha quedado supri-
mida por el RDL 20/2010, de 13 de julio, que establece lo siguiente:
« 1. A partir de la fecha de entrada en vigor de este Real Decreto-ley, el
convenio especial regulado en el Real Decreto 615/2007, de 11 de
mayo, por el que se regula la Seguridad Social de los cuidadores de las
personas en situación de dependencia, tendrá, para los cuidadores no
profesionales, carácter voluntario y podrá ser suscrito entre el cuidador
no profesional y la Tesorería General de la Seguridad Social. 2. Las
cotizaciones a la Seguridad Social por el convenio especial indicado en
el apartado anterior serán a cargo exclusivamente del suscriptor del
mismo. 3. Estos convenios especiales surtirán efectos desde la fecha de
la solicitud de suscripción del convenio especial» (disposición adicional
octava).
Ha cesado, pues, la obligatoriedad para el cuidador de suscribir
un convenio especial con la Seguridad Social y, correlativamente para
el Estado, la de ingresar las cuotas. La base mensual de cotización para
los cuidadores que voluntariamente lo quieran suscribir es el tope mí-
nimo que, en cada momento, se encuentre establecido en el Régimen
General de la Seguridad Social, que se reduce proporcionalmente si el
tiempo de dedicación a la persona dependiente no alcanza la dedica-
ción completa.
¿Cuáles han sido las razones de este último cambio? Habrá que
encontrarlas, no sólo en las dificultades de financiación de las cuotas
por parte del Estado a la Seguridad Social, sino además por el problema
que a ésta se le presentaba al tener que conceder prestaciones de Segu-
ridad sin haber ingre ado antes las cuotas, lo cual derivaba, aplicando
las normas específicas de Seguridad Social, a supuestos de la llamada
responsabilidad en orden a las prestaciones, en virtud de la cual el
responsable es el obligado a ingresar las cuotas, con ~el consiguiente
círculo vicioso que se establecía para el Estado. El GRAFICO 2 es ilus-
trativo de la evolución que ha experimentado el gasto anual, de los
años 2007 a 2011, de las cuotas de la Seguridad Social, en contraste de
las cuantías que, para afrontarlas se han consignado en los Presupues-
tos Generales del Estado. De los 1.046 millones de euros devengados
en el período en concepto de cuotas de la Seguridad Social, sólo se
han satisfecho a la Tesorería General 227 millones de euros.

293
Dependencia y servicios sociales

GRÁFICO 2: Evolución del importe de las cuotas sociales corres-

pondientes a convenios especiales con la Seguridad Social para cuida-
dores familiares, en relación con las cantidades asignadas en los Presu-
puestos Generales del Estado

400
3S7
3SO 332

300 ·•

2SO
2SO
O Cuotas Seguridad Social
200 cuidadores
8 Cantidad asignada en los P.G.E.
lSO

100 79-

i1~
so 28 33 33.

o o2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: lmserso

8. CONCLUSIONES
Se resumen a continuación, a modo de conclusión, algunas consi-
deraciones que se desprenden de lo expuesto en páginas anteriores:
- Es evidente que la financiación de la dependencia o, más en
concreto, del sistema de atención a la dependencia implantado
por la Laad, se ha convertido en el principal problema para la
eficaz aplicación de ésta. La realidad ha superado todas las previ-
siones iniciales.
La financiación de la dependencia se soporta en tres pilares. la
financiación de la Administración General del Estado, la de las
comunidades autónomas y la participación de los beneficiarios.
Es fundamental lograr un buen equilibrio entre estas tres fuen-
tes de financiación , pues intentar que sean financiadas por sólo
alguna de dichas fuentes constituye una utopía.

294
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VIII. Financiación de la atención a la dependencia

- Debe tenerse muy en cuenta la modificación de la LOFCA llevada

a cabo en diciembre de 2009, así como la Ley 22/ 2009, de 18
de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de
las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con
Estatuto de Autonomía. En la primera de ellas se consideran
servicios públicos fundamentales, junto a la educación y la sani-
dad, a los servicios sociales esenciales, y se crea el Fondo de
Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. En la segunda se
desarrolla también el citado Fondo, así como Fondos de Conver-
gencia autonómica. Estas medidas pueden posibilitar la vía más
adecuada para conseguir una financiación estable de la depen-
dencia, pues ésta ha de considerarse como servicio social esencial.
- Se hace necesario un sistema de financiación suficiente, que
pueda garantizar la atención de la población dependiente esti-
mada, estab/,e, al que concurran de forma coordinada las distintas
Administraciones, y sostenible a largo plazo teniendo en cuenta el
crecimiento demográfico y la mayor esperanza de vida en salud
y libre de discapacidad (RODRÍGUEZ CABRERO, 2007: 365).
- El sistema de la Laad, sin perjuicio de las muchas bondades que
tiene, presenta algunas dificultades importantes en lo relativo a
financiación. Principio esencial en un sistema de protección so-
cial es que las Administraciones públicas que conceden una pres-
tación han de financiarla, y a la inversa. En este sentido conven-
dría afinar bastante más el principio de coordinación, no sólo
en cuanto a la distribución de competencias, sino en el de la
financiación compartida y colaborativa.
- La financiación de la dependencia se encuentra estrechamente
unida al nivel de calidad de los servicios de atención a las personas
dependientes. Nuestra sociedad debe hacerse un planteamiento
riguroso sobre cómo se encuentran en la actualidad dichos servi-
cios y proponer para el futuro su mejor adecuación a la pobla-
ción con el consiguiente sistema sólido de financiación.
- Debe estudiarse con detenimiento el peso que tiene la aportación
de los usuarios en el conjunto de la financiación del sistema, sin
olvidar que la mayor parte de dependientes son personas mayo-
res y que sus ingresos económicos no pueden, por sí solos, soste-
ner las diversas prestaciones de cuidados de larga duración que
precisan.
- Junto a la financiación pública, incluidos en ella los impuestos

295
Dependencia y servicios sociales

generalistas y otros especiales, deben contemplarse sistemas de

.financiación privada. Deben fomentarse instrumentos privados de
cobertura tales como hipotecas inversas, seguros privados de de-
pendencia, rentas inmobiliarias e instrumentos análogos.
- En un momento de profunda crisis económica como la que pa-
decemos, con muy altos niveles de desempleo, se hace preciso
buscar la mayor eficiencia de los recursos económicos y financieros.
Sería un grave error, que pagaríamos caro en el futuro, no esta-
blecer con rigor las bases necesarias para que el sistema de cui-
dados de larga duración o de atención a la dependencia pueda
y deba seguir manteniéndose, con la esperanza de que pueda
remontar el vuelo cuando las circunstancias económicas sean
más favorables que ahora.
- No deberíamos perder nunca de vista que nos encontramos en
el ámbito de los países de la Unión Europea, quienes, al igual
que nosotros, se encuentran inmersos en esta misma problemá-
tica y están tratando de encontrar las mejores vías de solucionar
los problemas de financiación de los cuidados de larga duración.
Lo hacen, especialmente, mediante la búsqueda de unos siste-
mas que, sin perder de vista nunca la calidad de los servicios, la
dignidad y respeto que merece la persona mayor, promuevan más
su autonomía personal.
- Finalmente, parece claro que, en momentos de crisis económica,
todos los intentos por implementar acciones que favorezcan la
prevención de la dependencia siempre serán pocos, pues resultarán
menos costosos, aunque sin duda alguna tendremos que esfor-
zarnos por buscar indicadores que midan los aspectos preventi-
vos con el fin de dirigir nuestros esfuerzos de política social ha-
cia ellos.

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296
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ VIII. Financiación de la atención a la dependencia

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Dependencia y servicios sociales

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298
 Capítulo IX

Mediación en la intervención social de

atención a la dependencia
Mª PILAR MUNUERA GÓMEZ
Profa. Titular de Universidad. Universidad Complutense de Madrid.

SUMARIO: A. RESUMEN. B. INTRODUCCIÓN. l. Encuadre histórico de la mediación. 2.

Concepto de mediación. 3. Principios éticos de la mediación fa miliar en situacio-
nes de dependencia. 4. Características y objetivos específicos de la mediación en
situaciones de dependencia. 5. Proceso de mediación en situaciones de dependen-
cia. 6. Conflictos y temas tratados. 7. Marco 1.egal de la mediación en dependen-
cia. 8. Experiencias existentes en el ámbito d,e las personas en situación de depen-
dencia. 9. Bibliografta. Legiskzción:.

A. RESUMEN
Las necesidades presentadas por la población afectada y los fuertes
recortes presupuestarios generados por la situación financiera actual,
piden la intervención de los profesionales en la gestión de los conflictos
que determinan el bienestar de las familias que cuidan a sus familiares
en situación de dependencia. Se parte de esta realidad para exponer
las posibilidades que ofrece la mediación, a diferencia de otras alterna-
tivas de resolución de conflictos. Desde sus principios y características
propias, se puede conseguir el objetivo de ayudar a las partes en con-
flicto a encontrar un acuerdo duradero y aceptado por todos. Logro
que se consigue a través de un proceso de mediación que en el con-
texto de las personas que se encuentran en situación de dependencia
tiene unas peculiaridades específicas. Para terminar con la exposición
de algunas de las experiencias que en la actualidad se están llevando a
cabo tanto a nivel nacional como internacional.

B. INTRODUCCIÓN
En los anteriores capítulos se ha presentado de forma detallada la

299
Dependencia y servicios sociales

protección social y jurídica de las personas en situación de dependencia

tanto en personas mayores como personas con discapacidad, por lo que
en esta ocasión nuestro objetivo se centra en la búsqueda de alternati-
vas que ofrece la mediación como estrategia para la intervención efec-
tiva en la resolución de conflictos en este contexto.
La repercusión socioeconómica de la crisis en la sociedad espaii.ola
viene reflejada en el aumento de las cifras de las personas afectadas,
tanto en el incremento de la tasa de paro que se sitúa en el 24,63 % de
la población activa, como en el aumento de los hogares que tienen a
todos sus miembros activos en paro, con un total de 1.737.600 hogares,
datos verdaderamente dramáticos para un estado de bienestar. Esta in-
formación se recrudece con los registros presentados por Cáritas que
muestran la evolución al alza de las demandas atendidas, que han pa-
sado de 400.000 personas en 2007, a 950.000 durante 2010, donde el
67% de las personas son derivadas desde los servicios sociales públicos.
Las estadísticas del IMSERSO (2013) indican un cambio hacia el
cuidado en el domicilio familiar, dado que 422.905 familias utilizan la
prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a
cuidadores no profesionales que suponen un 44% de los casos del total,
frente al 55,64% de las familias que eligen prestaciones económica vin-
culada al servicio. Información que señala un aumento considerable
en la prestación de cuidado en el entorno familiar, dado que en el año
2008 las familias que cuidaban en su entorno eran un 22,96 % de los
casos frente a un 77,04 % de prestaciones económicas. Las cifras del
IMSERS0 1 a 31 de enero de 2013 muestran que las personas beneficia-
rias agrupadas han sido 953.452, mientras que en diciembre de 2008
eran 422.846. La crisis puede haber influido en la orientación de las
solicitudes de las familias hacia un determinado tipo de prestación o
servicio. El cambio brusco en la tendencia de las prestaciones se puede
apreciar en Ja siguiente gráfica que recoge el porcentaje de familias
que eligen las prestaciones económicas para cuidado en el entorno
familiar por comunidades autónomas:

l. Información extraída de http://www.dependencia.irnserso.es/, con fecha el 20 de febrero

de 2013.

300
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ IX. Mediación en la intervención social de atención ...

PRESTACIONES
PRESTACIONES ECONÓMICAS
TOTAL
ÁMBITO TERRJTORV\L POR SERVICIO PARA CUIDADO EN
EL ENTORNO
Núm. % Núm. % Núm. %
Andalucía 151.289 58,66 106.618 41,34 257.907 100
Aragón 7.764 37,79 12.781 62,21 20.545 100
Asturias 9.177 52,34 8.357 47,66 17.534 100
Illes Balears 3.060 31,63 6.614 68,37 9.674 100
Canarias 5.394 45,62 6.429 54,38 11.823 100
Cantabria 6.191 41,36 8.779 58,64 14.979 100
Castilla y León 52.280 66,95 25.808 33,05 78.088 100
Castilla- La Mancha 28.382 53,44 24.728 46,58 53.110 100
Catalunya 70.019 40,75 101.820 59,25 171.839 100
Cornunitat Valenciana 28.135 55,57 22.497 44,43 50.632 100
Extremadurn 12.052 58,21 8.652 41,79 20.704 100
Gallcia 29.461 67,93 13.907 32,07 43.368 100
Madrid (Comunidad) 80.164 79,55 20.602 20,45 100.766 100
Murcia 11.443 35,38 20.898 64,62 32.341 100
Navarra 4.368 43,18 5.747 56,82 10.115 100
País Vasco 23.425 50.38 23.068 49,62 46.493 100
La Rioja 6.804 61,06 4.339 38,94 11.143 100
Ceuta y Melilla 1.139 47,46 1.261 52,54 2.400 100
TOTAL 530.547 55,64 422.905 44,36 953.452 100

Tabla l. Prestaciones por servicio. Fuente IMSERSO enero 2013

Se puede ver que hay determinadas comunidades como Madrid
que tienen un 79,55% en 2013, a diferencia de diciembre 2008 que no
registra ningún caso de familias que deciden el entorno familiar.
Entre las prestaciones por servicio se encuentran teleasistencia,
ayuda a domicilio, centros de día/noche, atención residencial, asisten-
cia personal, etc. Mientras que en la prestación por cuidados en el
entorno familiar, concebida como excepcional, lleva una compensación
económica para el cuidador. Cuidador que debe tener una formación
especializada como tal, debe estar de alta en la seguridad social y dispo-
ner de períodos de descanso.
A este aumento del cuidado en el entorno familiar hay que añadir
los pronósticos sociodemográficos del Instituto Nacional de Estadística
(INE) que prevén para el año 2.052, el 37% de la población superará

301
Dependencia y servicios sociales

los 64 años si se mantienen las constantes actuales de evolución socio-

demográfica de reducción de la mortalidad por cada grupo de edad.
Es posible que en 2.051 la esperanza de vida al nacer será de 86,9
años para los varones y de 90,7 para las mujeres, donde cada vez más,
las personas dependientes y sus familiares van a demandar más cuida-
dos, incrementándose la demanda de respuestas por parte de los orga-
nismos públicos. En estas circunstancias resulta imprescindible resolver
los conflictos personales, familiares, institucionales, etc. a los que se
enfrentan las personas y sus familiares habitualmente. Esta situación
parece un hecho inexorable, como consecuencia de los diversos facto-
res comentados con anterioridad y el desequilibrio del binomio necesi-
dade~-recursos en este contexto. En este sentido, el estudio publicado
por Angeles DuRÁN 2 , sobre el impacto y la repercusión que tiene en las
familias la atención a enfermos y personas con dificultades de autono-
mía personal, indica los costes no monetarios e invisibles que se derivan
de estos cuidados, más allá de los estrictamente sanitarios. Una de las
principales conclusiones de su investigación, es la necesidad de econo-
mizar y planificar el tiempo que emplean las familias en el cuidado de
personas dependientes y el cuidado al respiro familiar para los cuidado-
res con el fin de evitar su agotamiento y claudicación.
La existencia de una persona con discapacidad o diversidad funcio-
nal en una familia genera múltiples conflictos que pueden derivar en
una crisis familiar. Crisis entendida normalmente como un aconteci-
miento inesperado o nuevo, que rompe la dinámica habitual de la fami-
lia. Esta crisis pide resolver diferentes transacciones, conflictos y «pérdi-
das» sufridas que implican la negociación y comunicación de todos los
miembros para el necesario reparto de tareas o plurirresponsabilidad
y apoyo familiar en la nueva situación. Son momentos donde la familia
se encuentra con dificultades para tomar decisiones adecuadas, donde
se pueden producir tensiones y las primeras disputas familiares. En
estos momentos se hace necesaria la intervención de un mediador, que
ofrezca un espacio para la resolución de conflictos donde las partes
puedan tomar acuerdos gracias a la intervención de un profesional
especializado y neutral, cuyos acuerdos sean vinculantes incluso en el
sistema legal vigente, y permitan prevenir futuros conflictos en el bie-
nestar de la familia. La familia puede encontrarse y respetarse en estos

2. Catedrática de Sociología y profesora de investigación en el departamento de econo-

mía del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, (CSIC) que ha publicado sus
estudios sobre el valor del cuidado que realizan las familias en: "Los costes invisibles de
la enfermedad» en 2002 y «El trabajo no remunerado en la economía global» en 2012 .

302
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ IX. Mediación en la intervención social de atención ...

momentos y vivir esta situación como una oportunidad de crecimiento

y transformación.
El ciclo vital de la familia descrito por MINUCHIN y FISMAN (1997),
HALEY (1989) y Ríos (2005), han dejado poca información en relación
a las tareas y actividades que deben resolver las familias en estas últimas
etapas, tanto respecto a la prolongación de la vida como del cuidado
de enfermos, personas con diversidad funcional, padres mayores, etc.
Se puede decir que las personas en este siglo XXI se «socializan para
ser padres, pero no para ser hijos, y mucho menos para cuidar a los
miembros de la familia» fuera de la propia progenie. A esto cabe añadir
el aumento de la esperanza de vida, y la fragilidad de los vínculos fami-
liares, que hacen que la familia responda desde diferentes perspectivas
de cuidado y no cumpla estas funciones sociales con la misma dimen-
sión que en décadas anteriores, erosionando su papel tradicional como
prestadora de servicios, especialmente en el caso de la mujer.
La aplicación de la mediación en este ámbito, es uno de los que
despierta actualmente mayor esperanza, por la situación en la que se
encuentran «los sistemas sanitario y de servicios sociales que ofrecen
una cobertura claramente insuficiente dado el número de personas
en situación de enfermedad y dependencia» (MUNUERA, 2012: 155). La
aprobación de la Ley 39/ 2006, de 14 de diciembre, de Promoción de
la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de depen-
dencia (LAPAD), establece en su artículo 3, párrafo 1): «La colabora-
ción de los servicios sociales y sanitarios en la prestación de los servicios
a los usuarios del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependen-
cia que se establecen en la presente Ley y en las correspondientes nor-
mas de las Comunidades Autónomas y las aplicables a las Entidades
Locales». En la misma línea apunta el libro blanco sobre la dependen-
cia (IMSERSO, 2004: 3) cuando afirma que «supone un reto para los
sistemas sanitarios y de servicios sociales que tienen que afrontar nuevas
necesidades y demandas sociales en un contexto contradictorio de pre-
siones políticas y económicas en favor de la contención del gasto social
en general y del sanitario en particular y, al mismo tiempo, de nuevas
demandas sociales en favor de una extensión de la protección social a
las necesidades de ayuda personal que reclaman los ciudadanos, y sus
cuidadores/ as, para afrontar las distintas situaciones de dependencia».
Por estas razones, son necesarias intervenciones que ayuden a resolver
los conflictos que se plantean a las personas que viven inmersas en estas
situaciones. En esta línea apunta la Ley 5/ 2012 de Mediación en asun-
tos civiles y mercantiles y las leyes autonómicas de mediación familiar
de última generación, publicadas en las comunidades del País Vasco,

303
Dependencia y servicios sociales

Andalucía, Cataluña e Islas Baleares que hacen referencia a la media-

ción en situaciones de dependencia, y justifican la utilización de la me-
diación en este contexto.

l. ENCUADRE HISTÓRICO DE 1A MEDIACIÓN

A lo largo de la historia, en las sociedades y grupos siempre se
pueden encontrar personas o entidades reconocidas por la comunidad
que intervenían para resolver los conflictos entre las partes, tanto en
el ámbito familiar como en el comunitario. MooRE (1995) presenta
diferentes métodos de administración y resolución de conflictos, 3 clasi-
ficación que según GoNZÁLEZ-SEARA ( 1971) se puede concretar en los
siguientes métodos: mecanismos de azar, oráculos, guerra, combates,
duelos privados, duelos judiciales, duelos verbales, debates, mediación
y arbitraje, tribunales y votaciones. Aunque la resolución de conflictos
se inicia en la sociedad moderna, la profesionalización de la mediación,
es un producto de la sociedad postmoderna, concretamente en Amé-
rica del Norte, a través de la creación del movimiento A.D.R. (Alterna-
tive Dispute Resolution). Este movimiento empezó a extenderse en la
década de los setenta por varios países de Europa entre los que desta-
can Francia, Inglaterra y Holanda. Las razones de este esplendor se
explican en la vuelta al realismo jurídico por parte del mundo anglosa-
jón, afectado por el colapso de los órganos jurisdiccionales y el senti-
miento creciente de que faltaban mecanismos privados para la resolu-
ción de las controversias entre particulares. Junto a estos factores se
suma el esplendor de las técnicas para la resolución de conflictos, cuya
popularidad puede explicarse por dos fenómenos sociales:
- Los profundos cambios sociales que se estaban produciendo en
la sociedad civil: cada vez con mayores elementos de pluralidad y
diversidad, los cuales introdujeron nuevos conflictos, que exigían
respuestas de la sociedad, especialmente en la familia que venía
experimentando en las últimas décadas una multiformidad inusi-
tada, pasando de un único modelo de convivencia familiar a dife-
rentes modelos familiares de convivencia, y
- El aumento de los litigios y la dificultad e ineficacia del sistema
legal para resolverlos, es decir, en una sociedad cada vez más judi-
cializada, dotada de un sistema judicial incapaz de dar respuesta
con celeridad a la enorme demanda existente.
3. La evitación del conflicto, las discusiones informales, Ja negociación , Ja mediación, Ja
deci ión administrativa, el arbitraje, Ja decisión judicial, Ja decisión legislativa y el mé-
todo extralegal.

304
- - - - - - - - - - IX. Mediación en la intervención social de atención ...

En el caso de España, la mediación comenzó sus primeras expe-

riencias profesionales en la década de los ochenta, situándose los pri-
meros servicios de mediación en Madrid, Cataluña, País Vasco y Cana-
rias. Esto fue debido a que «hasta la entrada de la Carta Magna, las
demandas de separación y divorcio eran competencia de los Tribunales
Eclesiásticos y a la lentitud normativa en materia civil» (PÉREZ DEL
CAMPO, 2005: 8-11)

Los cambios sociales originados por la transición del régimen dic-

tatorial a la democracia, trajeron consigo la actualización de numerosos
preceptos relativos a la familia, en línea con las legislaciones occidenta-
les más avanzadas. En palabras de expertos en sociología de la familia
estas transformaciones se describe como «el establecimiento de la igual-
dad de derechos entre los sexos, la introducción del divorcio, la supre-
sión de la discriminación legal entre hijos legítimos e ilegítimos, la
despenalización del adulterio y de la interrupción del embarazo, hizo
que España, a través de un intenso proceso de modernización política
y social, consiguiera equiparar sus leyes sobre la familia con el resto de
países europeos» (IGLESIAS y FLAQUER, 1993: 60-71).
Con las reformas civiles emprendidas a partir del 2005, empezando
con la Ley 15/2005, de 8 de julio, se modificaron el Código Civil y
la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de separación y divorcio,
provocando un cambio en el paradigma respecto a cómo se veía el
matrimonio y el divorcio, que modificó sustancialmente los valores tra-
dicionales de la familia, estableciendo la libre elección y el desarrollo
de la personalidad como valores vertebradores en la elección del matri-
monio y la vida en pareja. A esto cabe añadir el cambio de valores
propiciados por la pérdida de los vínculos familiares, la equidad en las
relaciones de género y/ o igualdad, la nuclearización familiar, el indivi-
dualismo, etc. «Las reformas adoptadas hicieron uso de la nueva cons-
trucción social de los valores de la familia y la vida en pareja, situando
la libertad como valor superior en el ordenamiento jurídico» (Rondón
y Munuera 2009).
Los hechos sociales y circunstancias descritas, originan un au-
mento de los conflictos familiares, y la necesidad de mejorar la comuni-
cación como herramienta eficaz para resolver los conflictos que surgen
en el seno de las familias, como alternativa a una justicia cada vez más
saturada y limitada para dar respuesta. La necesidad de la mediación,
se extiende así a los ámbitos de la vida familiar, social y comunitaria.
Una vez definidos los antecedentes de la mediación, nos adentrare-
mos en determinar sus posibilidades y posibilidades más específicas,

305
Dependencia y servicios sociales

para desembocar en el punto final u objeto de este capítulo, que no es

otro que la mediación en situaciones de dependencia.

2. CONCEPTO DE MEDIACIÓN
El contexto contemporáneo, caracterizado por la judialización de
la mayoría de los problemas y la falta de una comunicación eficaz, crea
la demanda de profesionales que resuelvan conflictos entre las partes
por medio del diálogo y el entendimiento entre las mismas, extendién-
dose a la mayoría de los ámbitos, aunque con especial incidencia en el
familiar.
A modo general, para aproximarnos al concepto, compartimos con
S1x (2005) que la mediación es una acción realizada por un tercero,
entre dos personas o grupos que consienten y participan libremente y
a quienes corresponderá la decisión final, cuyo objeto es hacer nacer
o renacer entre ellos unas relaciones nuevas, o a evitar o sanar unas
relaciones perturbadas. Se trata de un proceso que tiene cuatro estruc-
turas fundamentales:
l. Una estructura formada por el proceso de mediación que favo-
rece la presentación de los temas a tratar y el dialogo entre las partes.
2. Una tercera persona, el mediador que ejerce como pasarela,
que es independiente e imparcial, y que ha de ser percibida como tal
por las partes en el proceso de mediación.
3. Las habilidades y técnicas del mediador que actúa entre las par-
tes a modo de catalizador, por su sola presencia provoca una transfor-
mación real.
4. Los principios y valores de la mediación en la búsqueda de una
relación futura, centrada en los intereses comunes de las partes. Donde
la función final de la mediación no es otra que la de establecer o re-
establecer una comunicación que era inexistente o que estaba deterio-
rada.
Debido al carácter polisémico del término mediación y a la falta
de consenso existente en las distintas prácticas discursivas, se dan dife-
rentes propuestas sobre qué es la mediación. Por esta razón, entende-
mos que la mediación puede tener diferentes definiciones en función
de la meta perseguida, del papel de las partes implicadas y del enfoque
que se le otorgue a dicho proceso. Por ejemplo Moore, define la media-
ción como «la intervención en una disputa o negociación de un tercero
aceptable, imparcial y neutral, que carece de un poder de decisión,
para ayudar a las partes en disputa a alcanzar voluntariamente un arre-

306
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ IX. Mediación en la intervención social de atención ...

glo aceptable mudamente» (MooRE, 1995: 9). En cambio HAYNES ofrece

una definición más precisa, en sintonía con la mediación en situaciones
de dependencia «Mediación es un proceso en el cual una tercera per-
sona ayuda a los participantes a manejar el conflicto. El acuerdo re-
suelve el problema con una solución mutuamente aceptada y se estruc-
tura de un modo que ayuda a mantener la relación entre las partes
implicadas» (HAYNES, 1995: 8). La meta es el manejo del conflicto por
ambas partes; el papel del mediador es ayudar a los participantes en la
construcción de acuerdos; y el enfoque del proceso se basa en el desa-
rrollo de relaciones desde la comprensión de las diferencias.
Consideración ampliada por Michele GUILLAUME-HOFNUNG en ver
la mediación como un «proceso ético de comunicación, basado en la
responsabilidad y la autonomía de los participantes, en los que un ter-
cero -imparcial, independiente, neutral, sin poder vinculante o consul-
tivo, sin una autoridad más grande que las partes- favorece el encuen-
tro a través de entrevistas confidenciales fomentando los lazos sociales,
con el fin de prevenir o resolver la situación de que se trate (GUILLAUME-
HOFNUNG, 2009: 72). Visión que se une a ROMERO (2002), al concebir
la mediación, como algo más que un conjunto de técnicas y habilida-
des. «Es un método de gestión y de resolución de conflictos, que se
desarrolla en un proceso de interacción humana, cargada de intereses
contrapuestos e influenciada por las emociones y los afectos de los im-
plicados. Está orientada a hacer que cada parte empatice con el punto
de vista del otro, y que a su vez, ambas sean los protagonistas del
acuerdo, para todo lo cual el mediador utilizará las técnicas de comuni-
cación y de negociación» (ROMERO, 2002: 34). En otras palabras «la
mediación debe contribuir a restablecer los patrones constructivos de
comunicación y negociación mediante la definición de expectativas ra-
zonables para ambas partes» (FOLBERG y TAYLOR 1994: 157).
Mediar es una alternativa extrajudicial y válida para la resolución
de conflictos que según hemos constatado, ofrece las siguientes venta-
jas:
1. Desjudicializa la vida social. Estamos en una sociedad muy judi-
cializada, donde casi todas las normas vienen impuestas por la
ley. La mediación, devuelve la confianza al ser humano, fo-
menta las potencialidades de las personas para cumplir las nor-
mas y llegar a acuerdos sobre sus problemas por ellos mismos,
con la ayuda de un mediador que legitima a las partes en la
toma de sus decisiones.
2. Desde esta estrategia cumple funciones de agilización del sis-

307
Dependencia )' servicios sociales

tema judicial. La mediación descarga al sistema judicial de los

conflictos para los que no es imprescindible acudir a los juzga-
dos.
3. Es más breve y más económica para las partes (eficiencia). Ade-
más de ahorrar costes económicos, también ahorra los costes
emocionales y de espera que supone el enfrentamiento asimé-
trico en los juicios.
4. Favorece un mayor nivel de cumplimiento de los acuerdos
adoptados. El cumplimiento es más efectivo que en las decisio-
nes judiciales, porque el acuerdo al que se llega en la mediación
está reconocido y elegido por ambas parte , y no impuesto, es
fruto de la negociación y del diálogo.
5. Sirve para prevenir conflictos. El diálogo y la comunicación,
permite exponer a cada parte sus necesidades e intereses, con
lo cual, se pueden evitar futuros conflicto , derivados de la falta
de comunicación o simplemente de la omisión de los mismos.
6. Permite el abordaje integral e interdisciplinar del conflicto, que
puede ser tratado desde todas sus perspectiva : psicológica, so-
cial, jurídica, etc. Esto sin duda es un análi i más extensivo que
el realizado desde la óptica jurídi a.
Compartirnos con Lisa Parkinson que «la .filosofía que rige la me-
diación resulta tan atrayente que puede dar lugar a una visión excesiva-
mente optimista cometiendo el error de creer que es la alternativa por
excelencia para la resolución de todos lo problemas o conflictos fami-
liares» (PARKINSON, 2005: 59). Los enfrentamientos entre las partes, son
tan profundos, en ocasiones con connotaciones psicológicas, que inde-
pendientemente de la profesionalidad del mediador, ninguna de las
partes quiere ponerle fin. Por ello debemos reconocer que la media-
ción familiar tiene sus limitaciones; esencialmente, porque trabaja par-
tiendo de la libre voluntad de las partes, y allí donde ésta esté mediati-
zada por alguna circunstancia, la mediación estará contraindicada.

3. PRINCIPIOS ÉTICOS DE LA MEDIACIÓN FAMILIAR EN SITUA-

CIONES DE DEPENDENCIA
La esencia de la mediación familiar la constituye los principios
sobre los que se ha construido. En este sentido apunta la Directiva
Europea 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Con ejo, de 21 de
mayo de 2008, sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles

308
- - - - - - - - - - IX. Mediación en la intervención social de atención ...

y mercantiles, cuando en su art. 4.1 establece que «Los estados miem-

bros fomentarán la elaboración de códigos de conducta voluntarios y
la adhesión de los mediadores y las organizaciones que presten servicios
de mediación a dichos códigos». La importancia que le otorga a los
principios y al código ético de la mediación es de tal magnitud, que
asocia la calidad del servicio de mediación a la efectividad de los mis-
mos.
A tenor de lo expuesto, definimos como principios éticos de la
mediación familiar en este contexto:
Neutralidad y equidad. La Resolución del Consejo de Europa
R(98) .1 distingue la imparcialidad de la neutralidad y relaciona la neu-
tralidad con la actitud del mediador frente al resultado del procedi-
miento de mediación. La neutralidad requiere que el mediador no
imponga acuerdos ni que oriente a las partes para alcanzar soluciones
que sean más conformes a su propia escala de valores. Este principio
conecta con el de igualdad. Como tipifican las leyes autonómicas de
mediación, las decisiones que se tomen, y la actitud del mediador, esta-
rán basadas en la igualdad entre las partes, sin distinciones por razón
de sexo, etnia u otras características adscriptas, en concordancia con lo
referido en los arts. 1 y 14 de la Constitución Española.
Independencia y autonomía. El poder de decisión lo ejercen las
propias partes. Son los participantes quienes controlan el proceso y
establecen las decisiones; son las partes quienes buscan la solución al
conflicto con la ayuda del mediador, que no puede imponer un deter-
minado acuerdo.
Voluntariedad y libertad. Se acude voluntariamente a la mediación.
Es una actuación extrajudicial, y requiere la voluntad de todas las partes
para proceder a la mediación. Es inherente a este principio la libre
decisión de las partes para alcanzar un acuerdo por sí mismas.
Confidencialidad. La persona mediadora y las partes han de man-
tener el deber de confidencialidad en relación con la información que
se trate. Esto también implica la protección de los datos que se utilicen
en el servicio.
Secreto profesional. El deber de los mediadores de actuar con pro-
fesionalidad, y respetar el secreto tanto durante el procedimiento,
como en caso de no llegarse a un acuerdo. Este principio está estrecha-
mente vinculado al anterior.
Imparcialidad. El mediador debe ayudar a los mediados a alcanzar
los acuerdos, sin imponer ninguna solución, sin tomar decisiones por

309
Dependencia y servicios sociales

ellos. Es un tercero imparcial, no defiende intereses de ninguna de las

partes. La imparcialidad también implica que el mediador no podrá
ejercer sus actividades en caso de tener algún tipo de relación personal,
profesional o de parentesco con alguna de las partes.
Legalidad. En todo momento, el proceso mediador debe atenerse
a los principios legales, generales (del país) y específicos (del organis-
mo).
Eficacia. El mediador debe asegurar que las medidas emprendidas
sean adecuadas, que cumplan con las exigencias de los participantes, y
que puedan ser rápidamente sustituidas por otras más efectivas. Se
debe establecer un número adecuado de sesiones que no bajen su efi-
cacia.
Estos principios de vital importancia en la naturaleza de la media-
ción, deben de estar basados en este contexto en :
l. Primacía del interés del menor, discapacitado y persona depen-
diente en los acuerdos que se adopten.
2. Buena fe en las actuaciones y acuerdos.
3. Transparencia. Es necesario convenir con las partes las caracte-
rísticas de la mediación, en qué consistirá el proceso y los costes
(en su caso) de los servicios.
Una vez clarificado el concepto de mediación familiar y en sintonía
con los principios, reflejamos a continuación las características y objeti-
vos propios.

4. CAMCTERÍSTICAS Y OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA MEDIA-

CION EN SITUACIONES DE DEPENDENCIA
Nos vamos a referir a los preceptos a tener en cuenta en la inter-
vención, no sólo a cuestiones de ética profesional. Entre las característi-
cas fundamentales se encuentran las siguientes:
l. La mediación familiar no sustituye el papel de la justicia, sino
que lo complementa. Agiliza los procesos judiciales consi-
guiendo acuerdos más duraderos entre las partes en conflicto.
2. La mediación en este contexto hace accesible la resolución de
conflictos a las personas que se encuentran en situación de
dependencia.
3. La participación de las personas en situación de dependencia

310
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ IX. M ediación en la intervención social de atención ...

está garantizada en los procesos de mediación, facilitando el

proceso a través de medios electrónicos 4 , evitando con ello los
costes personales de desplazamiento.
4. La mediación está basada en la autoridad de las partes para
resolver sus propios conflictos de forma colaborativa, no utiliza
el enfrentamiento.
5. Las partes aceptan y buscan acuerdos comunes, apartando los
desacuerdos, siendo responsables únicos en la toma de decisio-
nes y en la perdurabilidad de los acuerdos.
6. Los acuerdos deben llevarse a cabo desde la cooperación, si-
metría y respeto entre las partes implicadas. En esta búsqueda
prima el interés de la persona en situación de dependencia y
el bienestar de general de la familia.
7. El contenido de la mediación y la documentación es confi-
dencial, y en ningún caso puede constituir objeto de prueba
ante un tribunal.
8. Los clientes se comprometen a no entablar y a suspender las
acciones judiciales contenciosas que pudieran existir durante
el proceso de mediación, al entender que se busca una solu-
ción consensuada y extrajudicial al conflicto planteado.
9. La mediación es un proceso que se adapta a la necesidad de
acuerdos en un espacio breve de tiempo atendiendo a las parti-
cularidades de la familia en situación de dependencia que no
puede esperar resoluciones o sentencias tardías, a las situacio-
nes de emergencia que viven.
10. Los acuerdos alcanzados al finalizar el proceso de mediación
deben ser transcritos en el denominado contrato o acta de
mediación, convirtiéndose en decisiones vinculantes para las
partes.
11. Es una herramienta de prevención de futuros conflictos fami-
liares.
Es por ello que la mediación «respeta mejor la privacidad, las par-
tes controlan aquellos temas en los que desean profundizar y sobre qué

4. Según la ley 5/ 2012 , de 6 de julio, de Mediación en Asuntos Civiles y Mercantiles, que

e n su art. 5. 2, vinculado con el art. 24 y la disposición final séptima , que explican
el procedimiento por vía electrónica. Las personas con discapacidad deberán tener
garantizada su accesibilidad y participación «plena» en el proceso.

311
Dependencia y servicios sociales

situaciones no desean tratar» (GARCÍA-LONGORIA y SÁNCHEZ, 2004: 261-

264). Es la estrategia más efectiva de resolución de disputas y conflictos
porque:
- Crea adecuados canales de comunicación evitando malentendi-
dos.
- Respeta las relaciones en lugar de destruirlas.
- Produce acuerdos creativos.
- Pone el acento en las oportunidades del futuro y no en los pro-
blemas del pasado.
- Esta percepción de relación no agresiva para resolver los proble-
mas produce indirectamente un crecimiento personal.
- Está basada en la voluntariedad de las partes. Las partes pueden
llegar a un acuerdo o no incluso pueden retirarse en cualquier
momento sin ninguna dificultad u objeción.
- Favorece la construcción de un ciudadano democrático que res-
peta y dialoga con su entorno.
El objetivo esencial de la mediación familiar en situaciones de de-
pendencia es potenciar la capacidad de las partes en conflicto en alcan-
zar un acuerdo duradero y aceptado por ambas, teniendo en cuenta
las necesidades de todos los miembros, diferenciando las posiciones y
encontrando los intereses comunes que las une. Para lo cual es impres-
cindible:
l. Resolver las disputas existentes entre ellas para la consecución
de acuerdos.
2. Identificar los intereses comunes
3. Permitir una percepción diferente de la realidad donde todos
ganen y puedan coexistir sus relaciones, por encima de su con-
flicto, empatizando con el punto de vista del otro
4. Respetar las diferencias entre las partes, cultura, valores, etc.
5. Favorecer la creación de una relación futura basada en el diá-
logo y reconocimiento.
El proceso de mediación humaniza los procesos para limitar los
efectos negativos que puedan tener sobre todos los implicados (GARCÍA,
2003: 20-56) la resolución de los problemas que les enfrenta.

312
- - - - - - - - - - - I X . Mediación en la intervención social de atención ...

Las características sustantivas de la mediación mencionadas deter-

minan en gran medida el perfil profesional del mediador, sus funciones
y su deontología. El mediador debe conocer el marco jurídico existente
en este contexto y tener desarrolladas determinadas habilidades en el
manejo de las relaciones humanas. En consecuencia el mediador actúa
devolviendo a las partes en litigio, de forma constante y hábil, el prota-
gonismo que tienen para encauzarlo en pro de la consecución de los
posibles acuerdos. Trabaja en la resolución de disputas, en orden a
ayudar a los participantes a identificar sus emociones, sus necesidades
y sus pedidos, a identificar en qué medida estos factores favorecen o
dificultan la consecución de los acuerdos, así como a identificar tam-
bién las personas que se verán afectadas por las decisiones y resultados
del proceso mediador.
Una vez definido el marco disciplinar de la mediación, nos centra-
mos específicamente en el proceso de mediación en situaciones de de-
pendencia que forma parte de la estructura básica de la mediación.

5. PROCESO DE MEDIACIÓN EN SITUACIONES DE DEPENDENCIA

El éxito de la intervención en mediación está garantizado en la
medida que el mediador sigue los pasos de intervención marcados en
el modelo de mediación que sigue. Según la propuesta de Lisa PARKIN-
SON (2005: 14 7), establecemos las siguientes etapas en el proceso meto-
dológico de la mediación en el ámbito de las dependencias:
l. En primer lugar la necesidad de comprometerse con ambas par-
tes y explicarles los principios y términos de la mediación,
siendo importante comprobar que las partes lo han entendido
y redactar el acta de comienzo de mediación.
2. Ayudarles a presentar y priorizar los asuntos que necesitan resol-
ver.
3. Identificar las necesidades de todos aquellos involucrados, espe-
cialmente de las personas en situación de dependencia, bus-
cando intereses comunes entre todas las partes implicadas.
4. Recoger y compartir la información necesaria, normalmente in-
formación económica, relacional y laboral.
5. Explorar las opciones disponibles, examinar la realidad y cen-
trarse en lo que sean los puntos en común del acuerdo, evi-
tando los desacuerdos.

313
Dependencia y servicios sociales

6. Estimular a las partes a trabajar acuerdos que puedan aceptar.

7. Redactar el acta de acuerdos según las prerrogativas legales que
puede estar sujetos a asesoramiento legal independiente.
8. Ofrecer suficiente asesoramiento legal, si fuese necesaria en
cualquier etapa debido a las disputas que surjan o a un cambio
en las circunstancias.
El proceso de mediación en situaciones de dependencia, permite
el ajuste entre las necesidades de los individuos y/ o cuidadores y los
familiares en situación de dependencia, evitando el enfrentamiento y
facilitando la comunicación. En mediación con personas en situación
de dependencia, son las personas inmersas en el conflicto las que deci-
den de manera voluntaria sentarse a cooperar y de ahí tejer el camino
hacia el acuerdo, considerando que no es tanto el acuerdo alcanzado
como el camino que se recorre hasta llegar al acuerdo donde reside la
grandeza de la mediación. Se deben resolver las dificultades de com-
prensión de la información y facilitar los medios adecuados que facili-
ten dicho proceso (traducción a través del lenguaje de signos, texto
adaptado para personas con discapacidad visual (braille, etc.), con el
fin de situar a las partes en el mismo nivel de comprensión.
Se recomienda el uso del genograma familiar para conocer y no
perderse en la evaluación de dichas relaciones. También resulta clarifi-
cadora la aportación de John BERTSCHLER, y Patricia BERTSCHLER (2009:
46), al indicar la necesidad de obtener información de los casos de
forma ordenada a través de cuestionarios en relación a su evaluación
previa, analizando los siguientes componentes:
l. Las características de la persona en situación de dependencia
tienen una gran trascendencia, dentro del conflicto personal y
familiar:
- Se debe estudiar la situación que ocupa la persona en situa-
ción de dependencia dentro de la estructura familiar, para
este objetivo se puede utilizar el genograma. Las implicacio-
nes familiares serán distintas, en función del orden econó-
mico, afectivo o social, es decir según sea el padre, la madre
o un hijo así como la edad de los mismos, la cultura de cui-
dado y valores que tienen.
- A continuación, analizar la situación laboral. No sólo por la
trascendencia económica, sino también por las dificultades
de adaptación a la discapacidad o a la rehabilitación.

314
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ IX. Mediación en la intervención social de atención ...

- Por último, valorar la actitud de la persona en situación de

dependencia. El clima psicológico que la persona en situa-
ción de dependencia crea o, por el contrario, se forme espon-
táneamente en función de la gravedad, del sufrimiento o de
la desesperación influirá sobre la convivencia familiar. Es de-
cir, tanto los rasgos psicológicos que se presentan con la en-
fermedad, como las posibilidades de convivencia familiar, las
dificultades de adaptación a la enfermedad o discapacidad
por parte de la persona en situación de dependencia y sus
familiares, el trauma familiar (de sufrimiento, ansiedad, te-
mor, angustia, etc.), el grado de invalidez que conlleva la dis-
capacidad funcional y el tipo de cuidados que necesite la per-
sona en situación de dependencia. Indicadores que determi-
nan el bienestar de la persona dependiente y de su familia.
- El grado de bienestar familiar dependerá también de la capa-
cidad de dar respuesta a las diferentes situaciones conflictivas
que se le presenten. Debemos tener en cuenta que las necesi-
dades de la persona no sólo están vinculadas a la dependen-
cia, pues es un ser social con diversas facetas y necesidades
(culturales, educativas, etc.) que también deben ser tenidas
en cuenta.
2. En las características de la familia, se estudian los siguientes
factores:
- La situación económica. Una economía débil puede verse
agravada por la atención a las necesidades surgidas, aunque
no sea el factor determinante, ya que existen otros factores
que pueden ser más decisivos, como por ejemplo el ingreso
en un centro.
- La actividad laboral de los miembros de la familia. La aten-
ción se convierte en un grave conflicto cuando existe una
completa dedicación al trabajo de todos los miembros de la
familia, cualquiera que sea la situación económica de la
misma, dadas las horas de dedicación que precisa una per-
sona en situación de dependencia, especialmente en casos de
dependencia grave o severa.
- La familia necesita descansar, es decir «un respiro familiar » y
cuidar de las relaciones afectivas entre ellos para poder conti-
nuar con las obligaciones contraídas. Dicho descanso puede
ir desde una salida para comprar, a una estancia de un mes

315
Dependencia y servicios sociales

de la persona dependiente en un centro residencial, etc. Las

relaciones de descanso permiten que la coexistencia familiar
se fortalezca en el desarrollo de lazos afectivos positivos y de
red social.
3. Consideraciones externas al dependiente y su familia:
- El contexto donde está ubicada la familia. Existen diferencias
en cuanto a los recursos asistenciales y el apoyo familiar en
el entorno rural y el urbano. En el medio rural, en ocasiones,
la persona en situación de dependencia tiene menos medios
técnicos y menor oferta de recursos a su servicio, pero cuenta
con el complemento de una mayor atención humana por
parte de sus familiares. Las posibilidades de comunicación y
las redes de solidaridad son mayores, mejorando su calidad
de vida y su percepción de bienestar. A esto cabe añadir, que
habitualmente se cuenta con un mayor apoyo familiar e infor-
mal, predominando la familia nuclear y la extensa, con lo
cual, se cuenta con mayores recursos para atender a las perso-
nas en situación de dependencia. Por otro lado, en las ciuda-
des los problemas se hacen mayores en proporción al au-
mento de la población en las mismas. En las grandes metró-
polis las dificultades de comunicación psíquica y física (trans-
portes, grandes distancias, etc.) y el incremento de la pobla-
ción activa, crean un grave conflicto familiar ante la
enfermedad-dependencia de alguno de sus miembros.
Aunque la dicotomía rural-urbano poco a poco va desapare-
ciendo y, por consiguiente, los modelos familiares y las rela-
ciones sociales están incorporando las pautas de funciona-
miento urbanas. Concluimos que los patrones de respuesta
familiar pueden variar según múltiples factores, por ello es
importante una rápida evaluación tanto de la persona en si-
tuación de dependencia y su familia, como del contexto rural
o urbano donde se encuentre.
Tras su valoración, se puede utilizar la mediación para la persona
en situación de dependencia se procede a tratar los problemas o con-
flictos que llevan las partes a mediación de forma voluntaria con el fin
de conseguir acuerdos.

6. CONFLICTOS Y TEMAS TRATADOS

En los últimos años nuestra población ha asistido a un incremento,

316
- - - - - - - - - - - IX. Mediación en la intervención social de atención ...

tanto cuantitativo corno cualitativo, en las situaciones de dependencia,

como se ha comentado anteriormente. Estas transformaciones sociales,
están dando lugar a una diversidad de conflictos dentro de los sistemas
familiares, debido a que la atención diaria de los cuidadores a las perso-
nas en situación de dependencia conlleva un gran esfuerzo y una dedi-
cación casi exclusiva a esta tarea, repercutiendo negativamente en la
persona cuidadora y en el propio núcleo familiar.
Es necesario atender de forma especial a estas familias, las cuales
requieren una respuesta eficaz, satisfactoria y rápida a sus problemas.
Esta nueva problemática necesita de nuevas respuestas donde la aplica-
ción de la mediación «Se presenta como alternativa para la resolución
de conflictos existentes en el ámbito de la dependencia» (MUNUERA,
2011: 105). Esto es debido a que la mediación nos permite llegar a
acuerdos que sean estables y duraderos en un tiempo determinado,
mejorando el bienestar y satisfacción de las partes implicadas, ya que
son los propios afectados los que elaboran sus acuerdos.
El cuidado de personas en situación de dependencia puede origi-
nar conflictos tanto entre los miembros de la familia, como entre el
cuidador y la persona en situación de dependencia. Estos conflictos
pueden ser fruto de múltiples factores que confluyen e interactúan de
forma interdependiente, influyendo directa e indirectamente en la vida
diaria de los cuidadores y de las personas en situación de dependencia.
Cuando la persona dependiente es el padre/ madre, hijo/ a, etc.
generalmente alguien en la familia se convierte en el cuidador princi-
pal, pudiendo surgir conflictos implícitos que se reflejen tanto en la
relación de pareja, como entre los otros hijos, como entre hermanos,
parientes, incluso con las instituciones públicas. El cansancio, estrés y
el desgaste emocional que implican estos cuidados y la necesidad de
negociar el reparto de las tareas que conlleva el cuidado, requieren de
actuaciones que permitan salvar las relaciones entre las partes de una
familia. En general, estas situaciones conflictivas se dan por diferentes
motivos y pueden derivar en los siguientes temas objeto de la media-
ción:
- Separación o divorcio a través de la mediación en aquellos casos
donde uno de los cónyuges es una persona en situación de de-
pendencia.
- Conflictos intergeneracionales en aquellas familias donde existe
una persona en situación de dependencia.
- Toma de decisiones sobre dónde vivir y cómo (decisiones sobre

317
Dependencia y servicios socia/,es

su forma o estilo de vida: vida en pareja, horarios, tiempo de

vacaciones, medidas de control, etc.). Algunas personas con dis-
capacidad funcional dependen del soporte de recursos sociales
para su autonomía, otros de una relación familiar y social que
permita su autonomía sin detrimento de su capacidad de decidir
en todos los asuntos relacionados con su vida ni en la opción
de poder planificar cada una de las etapas de su vida hasta su
muerte.
- Tratamiento a seguir (tipo de rehabilitación, etc.), elección de
la prestación asistencial, elección del centro (centro residencial,
centro de día, piso tutelado, etc.).
- Redacción y registro del testamento vital, últimas voluntades y
futuras donaciones de órganos.
- Consideraciones sobre la incapacitación de la persona en situa-
ción de dependencia cuando no existe acuerdo familiar.
- Comunicación y relación entre la persona en situación de de-
pendencia y sus familiares sobre los diferentes desacuerdos pro-
ducidos por la atención e implicación de éstos en el cuidado de
la persona tanto en el contexto familiar como residencial. La
resolución de los conflictos de comunicación evitando malos en-
tendidos y creando una comunicación eficaz.
- Sobre el cuidador principal, el descanso del cuidador y la conci-
liación de las tareas de cuidado y el resto de sus obligaciones
tanto laborales como familiares. Porque en muchas ocasiones es
difícil cumplir las tareas de cuidado y las obligaciones laborales,
llegando a producirse absentismo e impuntualidad. Es aconseja-
ble planificar adecuadamente en familia el cuidado de la per-
sona en situación de dependencia contemplando los descansos
por vacaciones o el «respiro del cuidador» para evitar el «burn-
out» del cuidador principal y la escalada del conflicto.
- Cuestiones económicas, con respecto a la herencia, las pensio-
nes, la disminución de los ingresos derivados de la falta de dedi-
cación laboral y del aumento de los gastos generados por el cui-
dado del familiar (gastos derivados del cuidado de la persona
atendida como comidas especiales, medicamentos, ayudas técni-
cas, acondicionamiento del hogar, etc.) así como los posibles
fraudes que se puedan producir en la gestión de los bienes de las
personas con discapacidad (apropiaciones indebidas de bienes

318
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ IX. Mediación en la interoención social de atención ...

económicos o inmobiliarios, liquidación de los posibles bienes

que pudiera tener la persona en situación de dependencia, em-
presas familiares, etc.).
Falta de apoyo institucional para satisfacer sus necesidades en
su totalidad debido a las insuficientes ayudas instrumentales y
emocionales que puedan aportar a los familiares y personas en
situación de dependencia.
Desacuerdo sobre la prestación social asignada en la aplicación
de la lAPAD.
Resolución de la discriminación laboral en personas con diversi-
dad funcional así como la posible discriminación social que pu-
dieran sufrir en centros educativos, ocupacionales o residencia-
les (dificultades de accesibilidad en centros y ciudades, etc.).
En los conflictos de comunidades de propietarios en relación a
la aplicación de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad
Horizontal (LPH) 5 . Disposiciones que tienen como finalidad fa-
cilitar la comunicación con el exterior de la persona con disca-
pacidad.
Errores o negligencias cometidos por los profesionales que
atienden a las personas en situación de dependencia (práctica
profesional no adecuada de los cuidadores de residencias u otros
centros).
Conflictos en las organizaciones que cuidan a personas en situa-
ción de dependencia, en centros de día, en residencias, etc.
En la siguiente tabla se especifican los conflictos de relación en
función del tiempo donde se presenta, las partes implicadas, las caracte-
rísticas de la estructura familiar, la forma de tomar las decisiones, el
tipo de información y las posibles consecuencias. Estos elementos tie-
nen una forma determinada de visualizarse, respondiendo a diferentes
procesos de lucha en consonancia con el ciclo del conflicto y la intensi-
dad del mismo.

5. En la mueva redacción dada por La Ley 26/ 2011, de 1 de agosto, de Adaptación

Normativa a la Convención Internacional sobre Derechos de las Personas con Discapa-
cidad, en su articulo 15, modifica los artículos 10 y 11 de la LPH. Artículos relacionados
con la Ley 15/ 1995, de 30 de mayo, de Limites al Dominio sobre Inmuebles para
Eliminar Barreras Arquitectónicas a las Personas con Discapacidad.

319
Dependencia y servicios sociales

\'isualización del Ciclo del conflicto / e

Conílictos de relación Características Proceso
conflicto intensidad
Tiempo Pasado Lucha por ser Desavenencias en- 9. Escalada/ In-
Presente tre: tensidad baja
- Padres-hijos - Estancamiento/
- Hermano mayor- Intensidad alta
hermano pequeño 10. Desescalada/
Panes: 1. Familiar Ori- Lucha por el de- 6. Cuidado ade- 3. Escalada/ In-
Familia gen (grado de ber cuado o inade- tensidad baja
Institucional consanguinidad Lucha por el tener cuado del <lepen- - Estancamiento/
1) diente Intensidad alta
- Extensa (ou·os 7. Respeto a las 4. Desescalada/
grados de cansan- costumbres fami-
guinidad) liares
8. Desacuerdo en
las herencias o
gestión inade-
cuada de las pro-
piedades familia-
res.
9. Incorporación
de instituciones de
protección social
Esm1ctural Desempe1'io de ro- Lucha por el po- - ¿Quién toma las Escalada/ Intensi-
les familiares der decisiones? Todos dad baja
fuera de lugar: Lucha por la igual- o una persona - Estancamiento/
- Ausencia de un dad - Falta de legiti- Intensidad alta
progenitor Lucha por la dife- mación de las par- 2. Desescalada/
- Percepción, renciación tes involucradas.
emociones y signi- - Falta de conside-
ficados ración de la vol un-
- Estrategias y tác- tad del depen-
ticas que usan los diente
contendientes - Ausencia de
asertividad en los
mensajes.
- Presencia de
abuso verbal en
los mensajes
- Tratamiento de
las concesiones
- Fomrns de per-
suadir de las par-
tes
- Esu·ategias de re-
solución de pro-
blemas
Toma de deci io- a) jerarquizado Lucha por existir a) Las decisiones a) Escalada/ In-
nes - Democrático Lucha por el po- se toman en sen- tensidad baja
der tido descendiente, - Estancamiento/
una persona de- Intensidad alta
cide lo adecuado b) Desescalada/
para el depen-
diente y los demás

320
- - - - - - -- ----IX. Mediación en la intervención social de atención ...
Visualización del Ciclo del conflicto / e
Conflictos de relación Camcterísticas Proceso
conflicto intensidad
obedecen o no.
b) Las decisiones
se toman de forma
ascendente, todas
las partes implica-
das son escucha-
das y se llega a un
acuerdo nego-
ciado, teniendo en
cuenta la decisión
de la persona de-
pendiente
c) Las decisiones
se toman en sen-
tido horizontal
Naturaleza de la Económica Lucha por la dife- a) Se plantean a) Escalada/ In-
información Emocional renc1ación problemas eco- tensidad baja
Valores/ Principios Lucha por el ser nómicos como ex- b) Estanca-
tenonzación de nliento/ lntensi-
necesidades emo- dad media-alto
cionales no resuel- c) Desescalada/
tas y viceversa.
b) Ausencia de
principios y valo-
res
Consecuencias Ganancias Empowerment - Familias nutrido- - Escalada/
Perdidas (crecimiento per- ras: Adecuada co- - Estancamiento/
sonal) municación y u·án- Alto
Frusu11ción (desa- sito en las etapas - Desescalada/
LJuste personal) - Familias conflic-
tivas

El uso de la mediación en este tipo de conflictos supone una res-

puesta eficaz para resolver los conflictos en las relaciones familiares e
institucionales. A la vez favorece la adaptación a la última etapa del
ciclo de la familia y de la persona donde se presenta la enfermedad y/
o muerte de los progenitores. El objetivo final es potenciar el interés
común y el máximo bienestar social y calidad de vida para la persona
en situación de dependencia y su familia.
Debido a lo novedoso de la regulación en materia de dependencia
y a la reciente incorporación de la mediación en este ámbito, «debemos
precisar bien el campo de actuación de la mediación, para no confun-
dirla con el asesoramiento jurídico ni con la terapia psicológica» (RI-
POL-MILLET, A. 2001: 80-85). Motivo que nos obliga a detenernos en el
siguiente apartado con la descripción de aquellas disposiciones legislati-
vas que consolidan la mediación en situación de dependencia.

321
Dependencia y servicios sociales

7. MARCO LEGAL DE LA MEDIACIÓN EN DEPENDENCIA

El Libro Blanco de la Dependencia (IMSERSO, 2004: 29) propone
«el desarrollo de un sistema de atención de las necesidades de las perso-
nas dependientes, creando las infraestructuras, los equipamientos y los
medios financieros, técnicos y personales necesarios para hacer frente
a esas demandas». Esta idea también se recoge en la LAPAD, la cual
supuso los comienzos de dicho sistema. Desde esta línea de creación
de medios se plantean las posibles soluciones que ofrece la mediación.
Mediación que va a favorecer que las personas inmersas en los diferen-
tes conflictos anteriormente comentados puedan encontrar soluciones,
que se formalizan en acuerdos estables y duraderos, que alcanzarán
resultados beneficiosos y útiles y que además garantizarán el bienestar
y calidad de vida de aquellas personas que se ven envueltas en una
situación de falta de autonomía personal y/ o dependencia, evitando
así el uso de la vía judicial para su resolución.
Actualmente la Ley 5/ 2012 de 6 de julio de 2012, de Mediación
en asuntos civiles y mercantiles con ámbito de aplicación nacional con-
solida la mediación familiar. Ofrece la posibilidad de resolver los con-
flictos señalados anteriormente a través de la mediación como alterna-
tiva a la vía judicial que actualmente está desbordada por las numerosas
quejas y reclamaciones sobre las resoluciones de la LAPAD 6 .
La Ley de Mediación Familiar de Madrid en su artículo 3, sobre la
finalidad de la mediación familiar, tipifica «La mediación familiar regu-
lada en la presente Ley está dirigida a prevenir o minimizar los conflic-
tos intrafamiliares, a evitar la apertura de procedimientos judiciales de
carácter contencioso, poner fin a los ya iniciados o reducir sus conse-
cuencias negativas, así como a facilitar a las partes en la mediación
el cumplimiento de sentencias judiciales que afecten a las relaciones
familiares». También en el artículo 4, cuando define los principios de
la mediación familiar, se refiere explícitamente a la «Protección de los
intereses de los menores y personas dependientes». Esta ley considera
la mediación en la situación de dependencia como una variedad de la
mediación familiar y, por tanto, abre una puerta al desarrollo de la
misma.
Esta tendencia se consolida con la Ley 15/ 2009 de 22 de julio de
Mediación en el ámbito del derecho privado de la Comunidad de Cata-

6. Una nota de prensa en El País del 8 de marzo de 2008 declaraba que «la dependencia
se atasca también en los tribunales», en él se hace referencia a la petición del «El
Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) para que
se revise el orden jurisdiccional por el que se atienden estas reclamaciones».

322
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ IX. Mediación en la intervención social de atención ...

luña que dice en su artículo 1.1. «Se entiende por mediación el proce-
dimiento no jurisdiccional de carácter voluntario y confidencial que se
dirige a facilitar la comunicación entre las personas, para que gestionen
por sí mismas una solución de los conflictos que los afectan, con la
asistencia de una persona mediadora que actúa de forma imparcial y
neutral» 7 • Esta ley catalana también contempla en sus fundamentos la
posibilidad de su aplicación en casos de dependencia funcional: «La
utilización de la metodología de la mediación en torno a las familias
afectadas por los procesos de discapacidad psíquica o de enfermedades
degenerativas que limitan la capacidad de obrar es otro de los campos
que justifican la modificación legal»; aspectos que desarrolla en su artí-
culo 2.1 cuando explica los diferentes conflictos objeto de la ley:
h) «Los conflictos sobre el cuidado de las personas mayores o de-
pendientes con las que haya una relación de parentesco.
q) Los conflictos surgidos en las relaciones convivenciales de ayuda
mutua.
r) Los aspectos convivenciales en los acogimientos de personas ma-
yores, y también en los conflictos para la elección de tutores, el
establecimiento del régimen de visitas a las personas incapacita-
das y las cuestiones económicas derivadas del ejercicio de la tu-
tela o de la guarda de hecho.
Cualquier otro conflicto en el ámbito del derecho de la persona
y de la familia susceptible de ser planteado judicialmente».
Esta última ley, comprende cualquier tipo de cuestión o pretensión
en materia de derecho privado y crea la vía adecuada de la resolución
de los conflictos relacionales incluso en instituciones, ya sean asociacio-
nes o fundaciones.
La Ley 14/ 2010, de 9 de diciembre, de mediación familiar de las
Illes Balears, incorpora por primera vez la consideración de la media-
ción como servicio público según se refleja en la exposición de motivos
de dicha ley. Considera que la mediación debe formar parte de los
servicios sociales en los siguientes términos: «Actualmente se produce
una confluencia entre el desarrollo de la institución de la mediación

7. Esta ley, que derogaba la Ley 1/ 2001 de 15 de marzo de mediación familiar de Cata-
luña (BOE núm. 91 de 16 abril) , se suma a Europa en el proceso de actualización de
las leyes de mediación aprobadas motivado por los reducidos ámbitos de actuación de
las mismas, problema que se estaba convirtiendo en un obstáculo para acoger los
conflictos donde la mediación se revela como muy útil, como son los conflictos entre
padres e hijos o las dispuestas familiares producidas por las sucesiones.

323
Dependencia y servicios social,es

familiar y un proceso de universalización de los servicios sociales y, por

tanto, entendemos que el de los servicios sociales es el marco idóneo
en el que se ha de incluir la institución de la mediación familiar».
Contempla la mediación como un servicio público donde hay que ga-
rantizar: el acceso de los ciudadanos y las ciudadanas a la mediación
familiar, y también la gratuidad de este servicio en los términos que
establece la ley. Consideración que dibuja la coherencia administrativa
en el vínculo institucional existente de los centros de mediación fami-
liar dependientes de una u otra forma de la Dirección General de Servi-
cios para la Familia y la Infancia. En materia de servicios sociales se
puede encontrar como servicios sociales en el catálogo de servicios y
prestaciones de servicios sociales, como por ejemplo el caso del País
Vasco que la considera «como servicio de intervención y mediación
familiar» o «servicio integral de mediación familiar».
Coincide con la ley de mediación de Andalucía al considerar en
su artículo 3. d) como materia de mediación familiar: Los conflictos
relativos a la obligación de alimentos entre parientes y los relativos a la
atención de personas en situación de dependencia, de acuerdo con la
definición introducida por la Ley 39/2006, en su epígrafe g) cita la
posibilidad de actuar en todos los conflictos en el seno del núcleo fami-
liar: entre los progenitores y sus hijos e hijas y otros familiares, siempre
que se trate de materias disponibles por las partes de acuerdo con el
derecho de familia y susceptibles de ser planteadas judicialmente. En
su art. 18, 3. sobre el contenido de los conflictos establ,ece que los acuerdos
tendrán como prioridad el interés superior de los y las menores y de las personas
con discapacidad.
La mediación incluso podría resolver los posibles litigios en la obli-
gación de alimentos entre parientes contemplado en el Titulo VI del
actual Código Civil 8 que en el artículo 142 se define de forma amplia:
«Se entiende por alimentos todo lo que es indispensable para el sus-
tento, habitación, vestido y asistencia médica». También establece en
su artículo 144 el grado de implicación de los familiares en esa obliga-
ción de alimentos: «La reclamación de alimentos cuando proceda y
sean dos o más los obligados a prestarlos se hará por el orden siguiente:
l. Al cónyuge.
2. A los descendientes de grado más próximo.
3. A los ascendientes, también de grado más próximo.
8. Ley 11/ 1.981, del 13 de mayo (B.O.E. del 19 dr mayo) , de modificación del Código
Civil en materia de filiación, patria potestad y régimen económico del matrimonio.

324
- - - - - - - - - - IX. Mediación en la intervención social de atención ...

4. A los hermanos, pero estando obligados en último lugar los que

sólo sean uterinos o consanguíneos.
Entre los descendientes y ascendientes se regulará la gradación
por el orden en que sean llamados a la sucesión legítima de la persona
que tenga derecho a los alimentos», existe jurisprudencia al respecto
que demuestra la situación en la que se encuentran estos litigios.

8. EXPERIENCIAS EXISTENTES EN EL ÁMBITO DE LAS PERSONAS

EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA
Para finalizar, queremos señalar algunas experiencias pioneras que
se están desarrollando día a día en este ámbito en España y en el con-
texto internacional que pueden ser clarificadoras acerca de la posibili-
dad que brinda la mediación como herramienta eficaz para resolver los
conflictos de las personas dependientes y sus familias.
Para empezar, la «Asociación Nacional del Alzheimer» (AFAL), na-
cida en 1989 en Madrid, ofrece la mediación familiar para evitar la
desestructuración familiar ante la enfermedad de Alzheimer, con los
objetivos de conseguir una adecuada planificación de la vida de la fami-
lia en base a la evolución de la demencia del enfermo, y la proporción
de los conocimientos necesarios para aprender a manejar las distintas
alteraciones de conducta del enfermo (MUNUERA, 2007: 129). Resol-
viendo los conflictos de relación que surgen así como la prevención de
los mismos.
En el año 2000 la Delegación de Servicios Sociales del Ayunta-
miento de Getafe de Madrid puso en marcha el proyecto de «Media-
ción familiar para abordar situaciones de conflicto familiar relaciona-
das con la atención y/ o convivencia con las personas mayores» (Mu-
NUERA, 2006: 262), donde se resolvieron diferentes conflictos de rela-
ción y resolución de cuidado en familias que cuidaban a sus personas
mayores.
Con posterioridad, el Comité Español de Representantes de Mi-
nusválidos (CERMI), en el año 2003 entre sus líneas estratégicas de
protección de las familias con personas discapacitadas estableció el de-
sarrollo de servicios de orientación y/ o mediación familiar porque «En
el caso de que existan hijos discapacitados, o alguno de los cónyuges
lo sea, estos conflicto tienden a agravarse y, sobre todo, pueden gene-
rar un mayor perjuicio para el hijo discapacitado, sobre cuyas necesida-
des afectivas e incluso físicas puede tener un mayor impacto esta situa-
ción» (CERMI, 2003: 25) fomentando el uso de los servicios de media-
ción familiar a través de una aplicación informática.

325
Dependencia y servicios sociales

En comunidades autónomas como Valencia, Extremadura y la ciu-

dad de Alcorcón (Madrid) existe la figura del Defensor del Discapaci-
tado. Con la misma finalidad en la comunidad autónoma de Galicia se
ha constituido en «el mediador de personas con diversidad funcional »,
cuya labor principal es velar por los derechos e intereses del colectivo
durante su mandato 2009-2012 mediante la utilización de la mediación
y su difusión como medio de resolución de conflictos. Por otro lado,
se ha creado la figura del defensor del paciente en diferentes «Comuni-
dades Autónomas pero hasta el momento no se ha logrado alcanzar la
consolidación que tiene en otros países» (Munuera, 2007: 131) , aunque
dichas figuras promueven la mediación en el ámbito sanitario
Existen algunas asociaciones como «La asociación para la media-
ción social EQUA» en Cádiz, la «Federación de Personas Sordas de la
Comunidad Valenciana» (FESORD CV) y «DOWN ESPAÑA» que utili-
zan la mediación para la resolución de los conflictos de integración
laboral y social de sus afiliados.
Recientemente se han creado diferentes asociaciones y empresas
dirigidas a la resolución de los conflictos en materia de dependencia
donde se propone la utilización de la mediación tanto en centros priva-
dos de mediación como en los propios centros de mayores para la me-
jora de la convivencia (ARMADANS, 2009).
A nivel internacional destacar que «la mediación con mayores» es
un ámbito desarrollado en diferentes Estados de EEUU (BERTSCHLER, J.
y P., 2009: 7) donde se da respuesta a los conflictos que surgen en el
cuidado y la relación con personas mayores.
Resaltar la existencia de dos leyes innovadoras que consideran y
promueven la mediación en personas con discapacidad:
l. La Ley de Estadounidenses con Discapacidades ( «Americans
with Disabilities Act», ADA9 «es una ley federal que cuida la
discriminación de las personas empleadas con discapacidad.
Esta legislación del año 1990 fue actualizada por la Enmienda
a la Ley de Estadounidenses con Discapacidades ("Americans
with Disabilities Act Amendments Act'', ADAAA) a finales del
año 2008 y entró en vigencia en enero de 2009». Desde 1994 se
puso en marcha un programa de mediación para la resolución
de los conflictos que surgían en relación a la aplicación de di-
cha ley.

9. Información extraída el 6 de abril d el 2010 de http://www.help4adhd. org/es/systerns//,egal/

ada.

326
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ IX. Mediación en la intervención social de atención ...

2. La Ley de Educación para Personas con Discapacidades de 2004

(IDEA 2004), en la que el Congreso de los EEUU reconoció la
necesidad de proporcionar oportunidades adicionales para una
resolución temprana de las disputas. Se estableció un período
de resolución de 30 días, permitiendo a los padres y a las escue-
las trabajar en sus diferencias siempre que un padre presentase
una queja según el proceso de mediación establecido en la
Agencia de Educación Local [Local Education Agency (LEA)].
Estas experiencias manifiestan el claro crecimiento de la media-
ción en este ámbito, proceso que acaba de comenzar y que abre camino
a un futuro lleno de posibilidades en la resolución de los conflictos
que se presentan, según se puede constatar tanto en el ámbito público
como en privado (Asociación para la Mediación e Intervención en De-
pendencia [ASID E]).

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Dependencia y servicios sociales

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Comité de Ministros de 21 de enero de 1998.
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PEO Y DEL CONSEJO de 21 de mayo de 2008.
LEY 5/ 2012 DE 6 DE JULIO DE 2012, de Mediación en asuntos
civiles y mercantiles (BOE nº 162, de 7 de julio de 2012).
LEY 1/ 2001, DE 15 DE MARZO, de mediación familiar de Cata-
luña (BOE nº 91, de 16 abril).
LEY 15/2005, DE 8 DE JULIO, por la que se modifican el Código
Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de Separación y Divor-
cio (B.O.E. nº 163, de 9julio 2005).
LEY 39/ 2006, DE 14 DE DICIEMBRE, de promoción de la autono-
mía personal y atención a las personas en situación de dependencia
(BOE Nº 299, de 15 de diciembre de 2006).
LEY 1/2007, de 21 de febrero, de Mediación Familiar de la Comu-
nidad de Madrid ( BOE n.º 153, de 27 de junio).
LEY 15/ 2009, DE 22 DE JULIO, de Mediación en el ámbito del
derecho privado de Cataluña (BOE nº 198 de 17 de Agosto de 2009).

329
 Capítulo X

Luces y Sombras en la aplicación la Ley de

Promoción de la Autonomía Personal y
Atención a las Personas en Situación de
Dependencia
PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

SUMARIO: A. RESUMEN. B. CONTENIDOS. l. Introducción. 2. La dependencia y la varia-

bl.e edad género. 3. Razones esgrimidas en la puesta en marcha de la Ley sobre
autonomía y Dependencia. 4. Dificultades de la puesta en marcha. 5. La aplica-
ción de la Ley y sus Jases. 6. Las circunstancias actual.es y su aplicación. 7.
Dificultades de aplicación. 8. Dificultades y salud. 9. La atención sociosanitaria
y la dependencia. 10. Salud mental y dependencia. 11. La Seguridad Social, una
razón para mantener la defensa de asunción de la Dependencia. 12. Principios
de la Seguridad Social. 13. Estado Social y Autonomía Personal. 14. La Constitu-
ción Española y la aplicación de l,a. Ley sobre Autonomía y Dependencia. 15.
Economía y aplicación de la Ley de Autonomía y Dependencia. 16. El papel
regulador de los poderes públicos. 17. Algunas de las sombras en la aplicación de
la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en
situación de Dependencia. 18. Conclusión. 19. Bibliografía. Otros documentos.

A. RESUMEN
El establecimiento y puesta en marcha de una política social rela-
cionada con la dependencia y/o autonomía personal, está provocando
grandes efectos sobre nuestra sociedad.
Es fácil ver en las urbes de cualquier Comunidad Autónoma a per-
sonas mayores apoyadas en mujeres inmigrantes, esta imagen parece
reflejar que la atención para las pequeñas tareas de la vida cotidiana
de nuestros mayores (Ayuda a Domicilio) está siendo atendida funda-
mentalmente por mujeres y de forma casi general inmigrantes.
Por otro lado, en nuestro país, y como referíamos con anteriori-

331
Dependencia y servicios sociales

dad, se están produciendo fenómenos similares a los de nuestro entor-

no.
Se están desarrollando y aplicando medidas para el mantenimiento
y ampliación del Estado Social pero a su vez la población envejece, las
tasas de natalidad de los españoles decrecen, la mujer española está
intentando acceder a una integración más amplia en el mercado labo-
ral, éstas y otras razones están produciendo que situaciones de enferme-
dad, vejez y discapacidad que hasta el momento estaban siendo atendi-
das por la población autóctona, dejen en la actualidad espacios labora-
les que nuestra población no cubre y que a su vez necesita sean cubier-
tos.
En la actualidad y como consecuencia de la crisis económica en la
que estamos inmersos, se está produciendo un fenómeno contrario al
que se describía con anterioridad, estamos viendo como en muchas
familias, personas que se han quedado en el paro, se proponen como
cuidadores de estas personas dependientes, recibiendo como contesta-
ción por parte de la administración la respuesta de recortes constantes
y continuos.
Del mismo modo, estamos detectando que personas que anterior-
mente estaban en residencias para personas mayores, son sacados de
las mismas, con la finalidad de que con el ahorro que se produce en
el pago, familias sin ningún tipo de ingresos pueden solventar al menos
temporalmente esta situación.
Esta Ley se ha convertido en un subsistema que descansa en dieci-
siete leyes diferentes de Servicios Sociales. Las prestaciones de atención
a la dependencia podrán tener la naturaleza de servicios y de prestacio-
nes económicas, teniendo los primeros caracteres prioritarios. Las pres-
taciones y servicios que contempla la Ley de Dependencia se integran
en la Red de Servicios Sociales de las respectivas Comunidades Autóno-
mas en el ámbito de las competencias que las mismas tienen asumidas.

B. CONTENIDOS

1. INTRODUCCIÓN
En España, como en el resto de los países occidentales, se está
confirmando altos porcentajes de personas con dependencia y/o difi-
cultades para acceder a una adecuada autonomía personal.
Los países de nuestro entorno están elaborando y, en algunos ca-
sos, poniendo en marcha leyes relativas a la autonomía personal de sus

332
_ _ _ _ _ _ _ _ X. Luces y Sombras en la aplicación la Ley de Promoción ...

ciudadanos, adaptando éstas a sus especiales circunstancias así como a

los perfiles de bienestar que la política social acordada y puesta en
marcha ha decidido.

Tasa bruta de mortalidad

9 - ---- - - - - - - - - - - - - - - -
72628
8,8

1 8,6
1
1 8,4
8,2

8 ----------
7,8
2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005

l -+- Total Nacional

------------------ - -
Fuente: INE. Elaboración propia
Nuestro país viene realizando desde la consolidación de la demo-
cracia y la instauración de nuestra Carta Magna, ingentes esfuerzos para
establecer y consolidar el Estado de Bienestar Social que en ella se
reconoce como derecho de los ciudadanos.
Pese a la situación de grave crisis económica en la que está sumida
España, hemos alcanzado un nivel de riqueza que nos consolida como
uno de los países con mayor bienestar social del mundo, y a su vez
como uno de los que tienen una de las tasas más bajas de mortalidad
y natalidad, como consecuencia de esto, nuestra población está enveje-
ciendo rápidamente; actualmente estas tasas mejoraron gracias a lapo-
blación inmigrante, no obstante y como queda reflejado en el grafico
adjunto, el crecimiento de la natalidad llego hasta el año 2008, mo-
mento en el que debido entre otras causas a la crisis económica co-
mienza a decrecer considerablemente.

333
Dependencia y servicios sociales

Tasa bruta de natalidad

• Total Nacional

2005 10,710378

2006
· - - - - - - - - - - - - - - - 10,921583
2007 10,944929

2008

2009 10,749458

2010 10,53228

2011 10,201657

Fuente: INE, elaboración propia

Como es sabido, la mejor política de natalidad, es la política de
pleno empleo es decir la política en crecimiento. En muchos momen-
tos parece acusarse también a la mujer de las bajas tasas de natalidad,
como consecuencia de su incorporación al mercado de empleo. Las
políticas de igualdad que se han ido aprobando y consolidando, pue-
den dar contestación y ofrecer posibilidades respecto a la elección por
parte de la mujer en relación a la maternidad. Del mismo modo, parece
que las políticas de integración de la población inmigrante han facili-
tado el aumento de las tasas de natalidad. Esta cuestión en la actualidad
está empeorando dado que no sólo las mujeres inmigrantes están cam-
biando de país de residencia, en muchos casos volviendo a los de ori-
gen, sino que nuestros jóvenes, están inmigrando a otros países en
busca de trabajo, situación que afectara a las tasas de natalidad españo-
las.
El establecimiento y puesta en marcha de una política social rela-
cionada con la dependencia y/o autonomía personal, está provocando
grandes efectos sobre nuestra sociedad. Es fácil ver en las urbes de
cualquier Comunidad Autónoma a personas mayores apoyadas en mu-
jeres inmigrantes, esta imagen parece reflejar que la atención para las
pequeñas tareas de la vida cotidiana de nuestros mayores (Ayuda a
Domicilio) está siendo atendida fundamentalmente por mujeres y de
forma casi general inmigrantes.

334
_ _ _ _ _ _ _ _ _ X. Luces y Sombras en la aplicación la Ley de Promoción ...

Por otro lado, en nuestro país, y como referíamos con anteriori-

dad, se están produciendo fenómenos similares a los de nuestro entor-
no.
Se están desarrollando y aplicando medidas para el mantenimiento
y ampliación del Estado Social pero a su vez la población envejece, las
tasas de natalidad de los españoles decrecen, la mujer española está
intentando acceder a una integración más amplia en el mercado labo-
ral, éstas y otras razones están produciendo que situaciones de enferme-
dad, vejez y discapacidad que hasta el momento estaban siendo atendi-
das por la población autóctona, dejen en la actualidad espacios labora-
les que nuestra población no cubre y que a su vez necesita sean cubier-
tos.
En la actualidad y como consecuencia de la crisis económica en la
que estamos inmersos, se está produciendo un fenómeno contrario al
que se describía con anterioridad, estamos viendo como en muchas
familias, personas que se han quedado en el paro, se proponen como
cuidadores de estas personas dependientes, recibiendo como contesta-
ción por parte de la administración la respuesta de recortes constantes
y continuos.
Del mismo modo, estamos detectando que personas que anterior-
mente estaban en residencias para personas mayores, son sacados de
las mismas, con la finalidad de que con el ahorro que se produce en
el pago, familias sin ningún tipo de ingresos pueden solventar al menos
temporalmente esta situación.
No quisiéramos que estas cuestiones puedan hacer parecer que
estamos defendiendo la posibilidad de que esta situación ocurra, al
contrario, quisiéramos prevenir de la merma en la calidad de la aten-
ción en casos de personas mayores asistidas por ejemplo, y la necesidad
de que se den respuestas adecuadas a estas situaciones.

2. LA DEPENDENCIA Y LA VARIABLE EDAD GÉNERO

Los datos demuestran que es la mujer la que sigue, por cuestiones
de género, vinculada a los temas familiares y domésticos. Un compro-
miso de la ley es la efectividad del derecho constitucional de igualdad
entre mujeres y hombres; otro la integración del principio de igualdad
de trato y de oportunidades en el conjunto de las políticas económica,
laboral, social, cultural y artística, para evitar la segregación laboral y
eliminar las diferencias retributivas, revalorizando el trabajo de las mu-
jeres, incluido el doméstico. Los art. 42 y 43 LO 3/07, se dedica a la

335
Dependencia y seroicios sociales

igualdad de trato y de oportunidades en el ámbito laboral centra su

atención en los programas de mejora de la empleabilidad de las muje-
res, para aumentar la participación de las mujeres en el mercado de
trabajo, mientras que el art. 44, regula los derechos de conciliación de
la vida personal, familiar y laboral.
El que una mujer sea cuidadora informal de su familiar EA, reper-
cutirá en su trabajo (solicitud de excedencias, reducciones de jornadas
y demás) por lo ql,le estamos provocando -permitiendo- un problema
sólo por cuestiones de género.

336
- - - - - - - - X. Luces y Sombras en la aplicación la Ley de Promoción ...

¡-- - -;speranza de vida al nacimiento

1

86
1
84 •
82 f -
80 ~
78
76
74
72
2011 ~ 2010 t 2009 2008 2007 2006 2005
L• _Hombres '79,157019 78,93881178,54512978;1744°95 77,765503 77, 716183 77,0280~~
1 Muj:_res }~4,972989 84,910126 8_4,56379 84,270514 84,10602 84,156412 83,5479~

Fuente: INE. Elaboración propia

Fue el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 49/ 1982, de 14 de

julio, el que determinó que la igualdad está configurada constitucional-
mente por tres vertientes: «el art. 14 CE, al establecer el principio general
de que los españoles son iguales ante la ley, establece un derecho subjetivo a
obtener un trato igual, impone una obligación a los poderes públicos de llevar
a cabo ese trato igual y, al mismo tiempo, limita al poder legislativo y los poderes
de los órganos encargados en la aplicación de las normas jurídicas».
Otro alcance del derecho a la igualdad es el tratado en la Ley
Orgánica 3/ 2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres
y hombres Es de vital importancia entender que el principio de igual-
dad de trato entre mujeres y hombres se refiere a «la ausencia de toda
discriminación, directa o indirecta, por razón de sexo, y, especialmente, las deri-
vadas de la maternidad, la asunción de obligaciones familiares y el estado civil»
Una de las variables a tener en cuenta respecto a la aplicación de la
Ley, es el factor género, como queda reflejado claramente en el grafico
adjunto, la esperanza de vida de la población española y como hacía-
mos antes referencia está aumentando, pero es la mujer la que mayor
esperanza de vida tiene.
Debemos tomar en cuenta que la edad, es una de las variables que
facilita la aparición de enfermedades que generan dependencia, como
el Alzhéimer, Parkinson y otras relacionadas con la salud mental, antes
no eran relevantes en nuestro sistema de salud, pero que como conse-

337
Dependencia y servicios sociales

cuencia de los logros alcanzados en materia de salud, en estos momen-

tos tienen una gran relevancia, esto va a dar como consecuencia a su
vez que encontremos en mayor porcentaje mujeres dependientes, y
esto justifica la necesidad de abordar políticas de género y dependen-
oa.

3. RAZONES ESGRIMIDAS EN LA PUESTA EN MARCHA DE LA LEY

SOBRE AUTONOMÍA Y DEPENDENCIA
Como consecuencia del envejecimiento de nuestra población y de
la incidencia que este tiene respecto a la dependencia de nuestros ma-
yores, así como la que se refiere a la atención de las personas con
discapacidad, el gobierno del Estado español ha decidido legislar en
dicha materia asumiendo uno de los mayores retos que nuestra política
social ha acometido desde la instauración de la democracia.
La Ley de promoción de la autonomía personal y atención a las
personas en situación de dependencia, en su Exposición de motivos
recoge que «la atención a las necesidades de las personas en situación de
dependencia constituye hoy en todos los países desarrollados uno de los retos de
la política social, que requiere una respuesta firme por parte de las Administra-
ciones Públicas. El reto no es otro que atender a las personas que, por encontrarse
en situación de especial vulnerabilidad, necesitan de apoyos para ejercer sus
derechos de ciudadanía, acceder a los bienes sociales y desarrollar las actividades
más esenciales de la vida diaria, junto a ello se señala que la combinación de
factores demográficos, médicos y sociales ha llevado a incremento a las necesida-
des de atención a la dependencia en nuestro país».
Del mismo modo se hace referencia al porcentaje del 9% que re-
presenta la población con discapacidades en España.
Nuestra población mayor reside diseminada por todo el territorio
del Estado, no obstante, representan en el espacio rural español altísi-
mos porcentajes incluso muchos de nuestros pueblos están habitados
solo y exclusivamente por población mayor, dado que los jóvenes se
trasladaron a las ciudades para alcanzar el desarrollo por ellos deseado,
abandonando el medio rural. En España, las zonas con mayor propor-
ción de mayores en el año 2012 y según datos aportados por el Instituto
Nacional de Estadística, se localizan en el noroeste peninsular. Castilla
y León, con un 22,9% de personas mayores de 64 años, se sitúa a la
cabeza, seguida de Principado de Asturias (22,5%) y Galicia (22,4%).
En España a fecha de 2012 y según datos aportados por el Instituto
Nacional de Estadística, las zonas con mayor proporción de mayores se

338
_ _ _ _ _ _ _ _ _ X. Luces y Sombras en la aplicación la Ley de Promoción ...

localizan en el noroeste peninsular. Castilla y León, con un 22,9% de

personas mayores de 64 años, se sitúa a la cabeza, seguida de Princi-
pado de Asturias (22,5%) y Galicia (22,4%).
Las proyecciones de población a corto plazo elaboradas por el INE
indican que, en caso de mantenerse las tendencias demográficas actua-
les, la población de España decrecería un 1,2% en los próximos 10
años y a partir de 2019 el número de defunciones superaría al de naci-
mientos. En el largo plazo, las tendencias demográficas actuales lleva-
rían a una reducción progresiva del crecimiento poblacional en las pró-
ximas décadas. El crecimiento natural de la población se haría negativo
desde 2020, la población mayor de 64 años se duplicaría en 40 años y
pasaría a representar más del 30% del total debido al envejecimiento
de la pirámide poblacional.

4. DIFICULTADES DE LA PUESTA EN MARCHA

La Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las
Personas en situación de Dependencia, como una de las leyes de más
alto calado en materia social de las que hasta el momento se han apro-
bado, está teniendo las dificultades que entraña la puesta en marcha
de lo que se ha dado en llamar el «Cuarto Pilar del Estado de Bienestar
Social».
Las dificultades que a mi entender pueden ser más importantes
son:
l. Las competenciales
2. Las relacionadas con la coordinación entre los diferentes Órga-
nos gestores implicados en los diferentes niveles: Estatales Auto-
nómicos y Locales
3. Las generadas por una inadecuada solución a la participación
de los usuarios en la toma de decisiones
4. Las relacionadas con el mantenimiento del sistema y la seguri-
dad presupuestaria para el igualitario tratamiento de las perso-
nas con dependencia, residan estas donde residan del territorio
español, Comunidad Autónoma, Ayuntamiento, espacio rural o
urbano, etcétera.
5. Las relativas a la regulación de las adecuadas compensaciones
económicas para familiares que previamente perciben pensio-
nes contributivas o no contributivas y que desarrollan activida-
des en materia de dependencia.

339
Dependencia y servicios sociales

6. Las encaminadas a desarrollar una uniforme y adecuada forma-

ción y cualificación de profesionales y personal de atención di-
recta a los usuarios

5. LA APLICACIÓN DE LA LEYY SUS FASES

Según últimas valoraciones realizadas por el Asociación Estatal de
Directores y Gerentes en Servicios Sociales Enero 2013 1 , respecto a la
valoración que realizan respecto a la aplicación de la Ley y que a mi
entender describe fehacientemente, según ellos, se podrían destacarse
cuatro fases bien diferenciadas, como son:
Fase de inicio y desconcierto: Transcurre desde la aprobación de
la Ley (diciembre 2006) hasta un año después, y se produce como
consecuencia de su complejo desarrollo en cuanto a procedimientos,
la diversidad de Administraciones implicadas y el complicado anclaje
del nuevo Sistema en las estructuras del Sistema de Servicios Sociales.
Fase de consolidación y expansión: Transcurre desde inicios del
2009 hasta finales de 2010, el desarrollo del SAAD en cuanto a volumen
de gestión (solicitudes, valoraciones, PIAs, ... ) es frenético y dinámico.
Más de 735.000 beneficiarios reciben una prestación o servicio en vir-
tud de la Ley.
Fase de ralentización y estancamiento: Se inicia en mayo de 2011
con las elecciones autonómicas, el SAAD sufre una ralentización o es-
tancamiento en el ritmo de solicitudes, valoraciones y beneficiarios.
Durante el año 2011 apenas se mantiene la tasa de reposición de bene-
ficiarios y disminuyen el número de los denominados «grandes depen-
dientes».
Fase de retroceso y demolición: Se inicia con el mandato de Rajoy
con los primeros recortes de derechos y de presupuesto, y se agudiza
con el Real Decreto-ley 20/2012, que supone la práctica destrucción
del SAAD y el retroceso de los derechos de las personas en situación
de dependencia y de sus familias. En los últimos meses del año ya no
se mantiene la tasa de reposición de beneficiarios, los recortes en el
presupuesto se llevan a cabo en base a los fallecimientos, se amplían los
plazos para recibir atención (2 años y medio) y se recortan prestaciones
(15%) y presupuesto (850 millones de euros anuales).

l. BARRIGA MARrlN, L. A.; BREZMES N1no, M. J.; GARcl.\ HERRERO, G. A.; RAMlREZ N .wARRO, J.
M., X Dictamen del Observatorio de la Dependencia, Asociación Estatal de Directores
y Gerentes en Servicios Sociales Enero 2013

340
- - - - - - - - X. Luces y Sombras en la aplicación la Ley de Promoción ...

6. LAS CIRCUNSTANCIAS ACTUALES Y SU APLICACIÓN

Se salven como se salven estas y otras dificultades que están sur-
giendo en la puesta en marcha, esta Ley debería ir encaminada a la
consolidación de lo que en nuestra Constitución, en el Título prelimi-
nar y en su artículo 1.1 se señala: «España se constituye en un Estado
social y democrático de Derecho, que propugna como valores superio-
res de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el
pluralismo político».
Como convendría traslucirse de estas páginas, la voluntad de inter-
vención en materia de discapacidad por parte del legislador en la actua-
lidad es incuestionable, existe una clara voluntad por integrar y cumplir
y hacer cumplir las leyes que para tal fin se aprueban, otra cosa bien
diferente es que la aplicación de esta voluntad cumpla con las necesida-
des reales de la población a la que va dirigida, tal vez, y es importante
que se resalte, no se cuenta con ella y, cuando si se hace, los cambios
que estos proponen conllevan arduas negociaciones en las que por el
camino se abandonan algunas medidas que por su importancia no de-
berían dejarse de lado. Prioridades, oportunidad, coyuntura política,
presupuestos suelen ser los argumentos que se arguyen.
Los conceptos de prioridad, oportunidad, circunstancias favora-
bles, momento económico, situación política favorable, y un largo etcé-
tera, importunan la adecuada puesta en marcha de medidas necesaria-
mente globalizadoras de las necesidades de quien se quiere atender.
Está claro que toda aplicación legislativa en materia de política
social conlleva un gasto público, legislar sin contar previamente con la
carga impositiva o recursos económicos necesarios es «un canto al sol».
Puede parecer que la visión del legislador no cumpla la necesaria visión
globalizadora y se dirija al más amplio espectro de la población y no al
total de la misma, esto parece desprenderse de las inajustadas medidas
compensatorias entre población rural y urbana y las derivadas de la
necesaria supervisión y evaluación de resultados e inversión entre las
diferentes Comunidades Autónomas y Ayuntamientos de nuestro país.
Se legisla, se favorece la integración, se desea atender a todos, pero
no se contempla a la totalidad de los ciudadanos y mucho menos a la
totalidad de las necesidades que estos ciudadanos plantean, tal vez si
contaran con ellos, tal vez si con taran con los que más cerca de ellos
están, los que recogen y reconocen sus necesidades, sus circunstancias
vi tales y sus singularidades, las medidas que se tomaran irían dirigidas
a todas las personas desde la perspectiva de la integración, pero valo-

341
Dependencia y servicios sociales

rando las capacidades y la necesaria atención individualizada de cada

uno de ellos.
Globalización sí, pero desde la perspectiva de atención integral de
todos, tomado en cuenta que en lo global está lo particular, lo indivi-
dual, la diferencia, lo que hace que esta sociedad no sea monocorde
sino atractivamente compleja y diferente.

7. DIFICULTADES DE APLICACIÓN
Para comenzar planteando algunas de las dificultades que se está
encontrando la aplicación de la Ley en nuestro país, el CERMI en las
propuestas de mejora que aprobó el Comité Ejecutivo Nacional en 2
de diciembre del 2009, señala que:
«Desde las entidades que representan y agrupan a las a personas con disca-
pacidad y sus familias venimos observando cómo la puesta en marcha del SAAD
está generando la pérdida o dilución de los perfiles de la discapacidad que que-
dan así absorbidos en una consideración más nebulosa y difusa, al ser engloba-
dos en el nuevo concepto de dependencia, que carece de límites nítidamente reco-
nocibles (. .. ) Las CC.AA. están vaciando de recursos al Sistema de Servicios
Sociales para atender las situaciones de dependencia. Perdemos, pues, sustantivi-
dad, peso propio, diluido en un grupo de nueva configuración un tanto for-
zado». Esta situación ya se ha hecho evidente, y nos tememos que condi-
cione el futuro inmediato de la realización de nuevas inversiones, con-
cretado en la construcción de centros «polivalentes» para atención a ese
heterogéneo grupo que integra la dependencia, y que supondría volver
a esquemas de funcionamiento no sólo obsoletos, sino también perni-
ciosos y hoy felizmente superados.
Una consecuencia de esta situación será la merma de recursos des-
tinados a personas que presentan discapacidades que no supongan el
reconocimiento de situación de dependencia, pero que inmersos en
situaciones de grave carencia económica o social y, por tanto, en posi-
ciones de extrema vulnerabilidad están en peligro de quedar en una
situación de desprotección 2 .
Resulta por tanto, necesario definir, desarrollar y aplicar en todas
las CC.AA. un protocolo homogéneo de promoción de los derechos y
atención a personas con discapacidad que asegure la continuidad y
coordinación entre los sistemas implicados: sanitario, servicios sociales

2. II Dictamen del Observatorio para el desarrollo de la Ley de Promoción de la Autono-

mía Personal y atención a las Personas en situación de Dependencia de la Asociación
Estatal de Directores y Gerentes de Servicios Sociales de España.

342
_ _ _ _ _ _ _ _ _ X. Luces y Sombras en la aplicación la Ley de Promoción ...

(generales y especializados) y dependencia que habría de ponerse en

marcha a partir del inicio de procedimiento de valoración.
La mayoría de las CC. AA. ha establecido un procedimiento en el
que se establecen dos fases o actuaciones administrativas diferenciadas
y requiere, por tanto, de dos resoluciones administrativas distintas aun-
que evidentemente condicionadas entre sí: una primera para el recono-
cimiento del grado y nivel de dependencia, y, concluida y firme ésta,
otra posterior para el establecimiento del Programa Individualizado de
Atención (PIA). Esta articulación del proceso repercute, entre otros
aspectos, en un alargamiento de los plazos establecidos en las propias
previsiones de las normas autonómicas, que en la casi totalidad de terri-
torios además se incumplen, lo cual está suponiendo que los solicitan-
tes tengan que esperar incluso hasta dos años para obtener su PIA,
según acuerdos recientes el plazo máximo en estos momentos será de
seis meses. Pero es evidente que estos plazos se están incumpliendo con
muchos expedientes.
Por otra parte, el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, creó
un plazo suspensivo de dos años para la posible retroactividad de las
ayudas económicas por cuidados familiares, una vez que la persona
devenga derechos (desde la resolución que reconoce la prestación y en
todo caso al sexto mes de presentada la solicitud).
«Por lo tanto, una persona que presenta solicitud, que resulte dependiente
de Grado JI o !JI y a la que se prescriba prestación económica por cuidados en
el entorno fa miliar podría tardar -de facto- dos años y medio en devengar
importes»3 .

8. DIFICULTADES Y SALUD
La Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las
Personas en situación de Dependencia podría decirse que descansa en
las prestaciones que se desarrollan a través de los Servicios Sociales, tal
vez de esto derive la amplia pretensión de definir la Ley como «Cuarto
Pilar del Estado de Bienestar Social» y a esto no habría nada que obje-
tar; tal vez cuando la Ley esté desarrollada plenamente podría definirse
como tal.
Es previsible que la Promoción de la Autonomía Personal deba
descansar plenamente en las prestaciones derivadas de los Servicios So-
ciales, pero es mucho más cuestionable que la atención a las situaciones
de dependencia deba sólo y exclusivamente descansar en los mismos.

3. X Dictamen del Observatorio de la Dependencia, Enero 2013

343
Dependencia y seroicios sociales

Hemos visto la complejidad de las disfunciones a tratar, gran parte o

todas ellas con componentes marcadamente relacionados con el ám-
bito de la salud física y mental.
La pretensión última de la Ley es la prestación servicios globales y
universales, así como tratamientos individualizados, la realidad de las
dependencias tiene un componente marcadamente bio-psico-social 4 , y
puede parecer que la propuesta de atención exclusivamente derive de
la atención social, de esto resulta mi propuesta de ampliar la adscrip-
ción de esta Ley a órganos públicos estatales y autonómicos relaciona-
dos directamente con la salud y los servicios sociales, con esto me re-
fiero directamente al Ministerio de Sanidad y Consumo, así como a las
diferentes Consejerías de Servicios Salud de las Comunidades Autóno-
mas.
No tiene mucho sentido realizar tratamientos con marcada necesi-
dad sociosanitaria sólo y exclusivamente desde una de las áreas, en este
caso las relacionadas con lo «social».
Si se incorporaran a los órganos gestores de esta Ley los aspectos
sanitarios, podríamos desarrollar estructuras que elaboraran adecuados
protocolos de intervención en los aspectos generales de mediación de
personas dependientes.
Ya en La Ley 13/ 1982 de 7 de abril, de Integración Social de los
Minusválidos (LISMI) en el Titulo cuatro Del diagnostico y valoración
de las minusvalías, articulo 10, se menciona que ((Se crearan equipos multi-
profesiona/,es que, actuando en un ámbito sectorial, aseguren una atención inter-
disciplinaria a cada persona que lo precise, para garantizar su integración en
su entorno sociocomunitario. Su composición y funcionamiento se estab/,ecerán
reglamentariamente, en el plazo máximo de dieciocho meses, a partir de la en-
trada en vigor de esta Ley». Del mismo modo en su artículo 20 se señala
4. La CIF Utilizando el término «modeÚJ» como constructo o paradigma explica que para
poder entender la discapacidad, se han propuesto diferentes modelos conceptuales,
por un lado el modelo médico que considera la discapacidad como un problema de
la persona directamente causado por una enfermedad, trauma o condición de salud,
que requiere de cuidados médicos prestados en forma de tratamiento individual por
profesionales encaminados a conseguir Ja cura o una mejor adaptación de la persona
y un cambio de su conducta. Por otro el modelo social que considera la discapacidad
como un fenómeno fundamentalmente de origen social y principalmente como un
asunto centrado en la compleja integración de las personas en la sociedad. La CIF está
basada en la integración de estos dos modelos opuestos. Con 1 fin de conseguir la
integración de las diferentes dimensiones del funcionamiento, la clasificación utiliza
un enfoque «biopsicosocial», Por lo tanto lo que se pretende con eguir es una síntesis
y, así, proporcionar una visión coherente de las diferentes dimensiones de la salud
desde una perspectiva biológica, individual y social.

344
_ _ _ _ _ _ _ _ _ X. Luces y Sombras en la aplicación la Ley de Promoción ...

que: «El proceso rehabilitador que se inicie en instituciones especificas se desarro-

llará en intima conexión con los centros de recuperación en donde deba conti-
nuarse y proseguirá, si fuera necesario, como tratamiento domiciliario, a través
de equipos móvi/,es multiprofesiona/,es».

9. LA ATENCIÓN SOCIOSANITARIA Y LA DEPENDENCIA

La atención sociosanitaria podría traer como consecuencia disposi-
tivos de coordinación, planificación y dirección multidisciplinares que
aportaran una visión técnica y global de la situación e intervención en
autonomía personal y dependencia.
Evidentemente estos órganos competentes deberían incorporar
apoyos técnicos e informes de urbanistas, arquitectos, expertos en tele-
comunicaciones e informáticos, economistas, etcétera. Una adecuada
intervención en una de las áreas sensibles de la intervención social,
necesita la visión general y a la vez parcial de la realidad sobre la que
se quiere intervenir.
Tal vez esto se vea mucho más claro si atendemos a la Clasificación
Internacional del Funcionamiento de la Discapacidad y de la Salud
(C.l.F.) que en el Primer Nivel expone una lista de los títulos que nos
puede ser de gran importancia para comprender la amplitud y necesi-
dades formativas, sean estas por tramos de especialización o generalis-
tas, para una mejor comprensión. En este primer nivel se describen las
funciones, estructuras, actividades y participación y factores ambienta-
les por medio de un listado de capítulos que complementan el análisis
de las mismas:
• Entre las funciones corpora/,es, y en un primer nivel de análisis, en-
contraríamos las: Funciones mentales, funciones sensoriales y
dolor, funciones de la voz y el habla, funciones de los sistemas
cardiovascular, hematológico, inmunológico, y respiratorio, fun-
ciones de los sistemas digestivo, metabólico y endocrino, funcio-
nes genitourinarias y reproductoras, funciones neuromusculoes-
queléticas y relacionadas con el movimiento y las funciones de
la piel y estructuras relacionadas.
• Entre las estructuras corpora/,es. las estructuras del sistema nervioso,
el ojo, el oído y estructuras relacionadas, estructuras involucra-
das en la voz y el habla, estructuras de los sistemas cardiovascular,
inmunológico y respiratorio, estructuras relacionadas con los sis-
temas digestivo, metabólico y endocrino, estructuras relaciona-
das con el sistema genitourinario y el sistema reproductor, es-

345
Dependencia y servicios sociales

tructuras relacionadas con el movimiento, y las relacionadas con

la piel y estructuras relacionadas.
• Entre las actividades y participación: las relacionadas con el aprendi-
zaje y aplicación del conocimiento, las tareas y demandas genera-
les, la comunicación, movilidad autocuidado, vida doméstica, in-
teracciones y relaciones interpersonales, áreas principales de la
vida, y las derivadas de la vi~a comunitaria, social y cívica.
• Entre los factores ambientales: los productos y tecnología, el en torno
natural y cambios en el entorno derivados de la actividad hu-
mana, el apoyo y relaciones, las actitudes y los servicios, sistemas
y políticas.
Posteriormente se realizan por parte del C.I.F. ampliaciones a esta
clasificación en siguientes niveles. Como puede verse en esta primera
clasificación, la necesidad de conocimiento y comprensión de la disca-
pacidad y la dependencia es amplísima, razón ésta que estimamos pone
de manifiesto la importancia de la participación de técnicos con amp-
lios conocimientos en los campos de estos niveles, así como personas
especializadas en algunos de ellos.

10. SALUD MENTAL Y DEPENDENCIA

Como referíamos con antelación, es la familia, y dentro de ella la
mujer, la que hasta estos momentos atendía, en muchos casos sin nin-
gún tipo de apoyo externo, las situaciones que la dependencia gene-
raba en sus familiares. Esta Ley pretende dar respuesta a estas y otras
necesidades tanto de las familias como de las personas dependientes.
La situación de vulnerabilidad de todos ellos como venimos defen-
diendo, hace necesaria una atención y comprensión a la vez generalista
y especializada, es decir una «profesionalización» en la atención.
Por la importancia que tienen las enfermedades relacionadas con
la salud mental y siguiendo los criterios y apuntes que sobre las necesi-
dades del colectivo de personas afectadas de enfermedad mental grave
ha sido publicado por el IMSERSO en el 2007, resumiremos éstas nece-
sidades en las siguientes:
• Acceso a los servicios básicos del Estado, señalando que este tipo
de servicios debe procurar que las necesidades estén atendidas
apoyando la inserción de la persona en la Comunidad, por me-
dio de recursos comunitarios normalizados.
• Tratamiento, en el que se debería incluir un conjunto más am-

346
_________ X. Luces y Sombras en la aplicación la Ley de Promoción ...

plio de medidas encaminadas a ayudar a los pacientes a liberarse

de sus síntomas, a afrontar sus discapacidades y maximizar sus
oportunidades.
• Técnicas activas de Rehabilitación Psicosocial, en áreas como las
habilidades sociales, actividad de la vida diaria, resolución de
conflictos, afrontamiento de síntomas y estrés, intervenciones en
familiares y apoyo a las familias.
• Apoyo económico, en áreas de la supervivencia, pero también
de la dignidad humana.
• Apoyo a la integración social, apoyando el mantenimiento de los
pacientes en redes sociales para evitar el aislamiento y el dete-
rioro social progresivo que éste conlleva, incluyendo el apoyo al
ocio, asociacionismo, movilidad etcétera.
• ViVienda, las personas enfermas deberían vivir en viviendas con
las características de «hogar» y dentro de lo posible, de su elec-
ción.
• Posibilidad de acceso al mundo laboral, con servicios de forma-
ción laboral y apoyo al acceso al empleo.
• Defensa de sus derechos, desarrollando intervenciones que les
ayuden en temas como protección legal, acceso a servicios, infor-
mación acerca de su salud y circunstancias de su tratamiento,
etcétera.
• Apoyo a las familias con información, servicios profesionales y
programas de asesoramiento, apoyo y medios materiales.
La discapacidad producida por enfermedades mentales graves es
posiblemente uno de los grandes retos de atención a personas con
discapacidad en este país, y posiblemente la Ley de promoción de la
autonomía personal y atención a las personas en situación de depen-
dencia es uno de los mecanismos que pueden dar contestación a las
necesidades de las personas con enfermedad mental grave y sus familia-
res, la nueva situación de atención a estos enfermos fuera de los am-
bientes psiquiátricos cerrados hace que se sean las familias en su con-
junto quienes asuman la responsabilidad de asumir la continuidad en el
tratamiento farmacológico, sin una cualificación apropiada, los buenos
sentimientos aunque necesarios y básicos en cualquier tipo de trata-
miento, se hacen insuficientes a todas luces para la adecuada atención
e integración social de los mismos.

347
Dependencia y servicios sociales

11. LA SEGURIDAD SOCIAL, UNA RAZÓN PARA MANTENER LA DE-

FENSA DE ASUNCIÓN DE LA DEPENDENCIA
Antes de la aprobación, y como se ha comentado en capítulos ante-
riores de este libro, se discutió la posibilidad de que la futura Ley sobre
autonomía y dependencia descansara en Seguridad Social y no en los
Servicios Sociales, también se ha aportado en capítulos anteriores opi-
niones sobre este asunto, pero por la importancia que tiene bajo mi
criterio esta discusión, quisiera argumentar en defensa de lo que otras
organizaciones, entre ellas las de afectados, sindicatos y técnicos, defen-
dían, que no era otra que la futura Ley de la Autonomía y Dependencia
descansara en la Seguridad Social.
El art. 43.1 CE, establece que
«l. Se reconoce el derecho a la protección de la salud.
2. Compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pú-
blica a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios
necesarios. La Ley establecerá los derechos y deberes de todos al res-
pecto.
3. Los poderes públicos fomentarán la educación sanitaria, la edu-
cación física y el deporte. Asimismo facilitarán la adecuada utilización
del ocio.»
La Ley 14/ 1986, de 25 de abril, General de Sanidad desarrolla este
precepto, estableciendo en su art. 6.1 LGS que «Las actuaciones de las
Administraciones públicas sanitarias estarán orientadas:
• A la promoción de la salud.
• A garantizar la asistencia sanitaria en todos los casos de pérdida
de la salud.
• A promover las acciones necesarias para la rehabilitación funcio-
nal y reinserción social del paciente.
Es preciso recordar que aunque el Estado tiene competencia exclu-
siva en las "bases y coordinación general de la sanidad" (art. 149.1.16ª
CE) las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en ma-
teria de sanidad (art. 148.l.2P CE) ».

12. PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

La ordenación pública del sistema, ya que la SS es una función
esencial del Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE) ,
siendo los poderes públicos los responsables de su mantenimiento, que

348
- - - - - - - - - X. Luces y Sombras en la aplicación la Ley de Promoción ...

deben establecer una normativa para regular y organizar el sistema; la

Administración Pública realizará su gestión y la financiación será a
cargo de fondos públicos
La universalidad de la cobertura: con la idea de que todos los ciu-
dadanos sean beneficiarios del sistema (contributivos o asistenciales),
aunque según el Tribunal Constitucional 5 , se tiende a garantizar un
mínimo de rentas, por debajo del cual actúa la protección, ya que no
se basa en la protección de la pobreza, sino en la compensación de
unos daños.
La uniformidad de la prestación: la SS ha de tender que los ciuda-
danos estén protegidos contra los mismos riesgos con la misma intensi-
dad, igualando las «situaciones de necesidad». El TC indicó que las
situaciones de necesidad «habrán de ser determinadas y apreciadas, sin
duda, teniendo en cuenta el contexto general en que se produzcan, y
en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del
momento y las necesidades de los diversos grupos sociales» 6 .

13. ESTADO SOCIAL Y AUTONOMÍA PERSONAL

Los derechos fundamentales son la estructura del Estado de Dere-
cho. «Sólo allí donde se reconocen y garantizan los derechos fundamenta/,es,
existe Estado de Derecho, y sólo donde está estab/,ecido el Estado de Derecho,
puede hablarse de auténtica efectividad de los derechos fundarnenta/,es »7 . Por
otro lado, sólo puede hablarse de Estado social de Derecho a partir del
reconocimiento y eficacia de derechos de naturaleza social. Los dere-
chos fundamentales no son sólo un límite jurídico al poder público
dentro del sistema democrático: son, por encima de todo, un elemento
necesario e imprescindible de ese sistema, de manera que no es posible
hablar de democracia sin derechos fundamentales porque ambos con-
ceptos se funden y se presuponen recíprocamente.

14. LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA Y LA APLICACIÓN DE LA LEY

SOBRE AUTONOMÍA Y DEPENDENCIA
Sirva de inicio, mi reconocimiento a la labor que nuestra Constitu-
ción ha tenido y sigue teniendo en el mantenimiento del periodo de
paz social y crecimiento más largo de nuestra historia. En estos mamen-

5. SSTC 103/ 1983, de 22 de noviembre y 142/ 1990, de 20 septiembre.

6. SSTC 65/ 1987, de 21 de mayo.
7. LóPEZ G UERRA, L. y otros, Derecho Constitucional, Volumen I: El ordenamiento consti-
tucional. Derechos y deberes de los ciudadanos, Ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 1997,
pgs. 131-132.

349
Dependencia y servicios sociales

tos (tal vez los menos oportunos) dada la situación de crisis económica
que nos azota, y el renacer de las tensiones territoriales, sea el momento
menos adecuado para realizar propuestas de cambio, pese a esto y res-
pecto a la materia que nos incumbe (Aplicación de la Ley sobre Auto-
nomía y Dependencia) creo que es del todo necesario, apuntar lo que
estimo puede ser importante y relevante para su adecuada consecución.
También quisiera constatar mi defensa y respeto por las leyes que
rigen en mi país, no obstante y teniendo en cuenta todo lo anterior
quisiera aportar algunas opiniones al respecto.
Nuestra Constitución de 1978 en el Título VIII, De la Organización
Territorial, y su capítulo primero de los principios generales señala que:
Artículo 137. «El Estado se organiza territorialmente en municipios, en
provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas
entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses». Y a
su vez a con respecto al artículo 138. l. En que se establece que «El
Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado
en el artículo 2 de la Constitución, velando por el estabkcimiento de un equili-
brio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español,
y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular». Así mismo
en el artículo 137.2. Se establece que «Las diferencias entre los Estatutos
de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso,
privikgios económicos o sociaks».
Podríamos en la actualidad sin miedo a equivocarnos, decir que,
existen grandes diferencias entre las CC.AA, y que el equilibrio econó-
mico entre las mismas es ni justo, ni adecuado, y posiblemente lo que
es más dramático, es que no se cumple la norma constitucional. Esta-
mos viendo constantemente en noticias de los medios de comunica-
ción, los despilfarros que se están produciendo en algunas de ellas res-
pecto a las inversiones no rentables, y a los llamamientos que diferentes
altos representantes de las diferentes CCAA hacen respecto a la situa-
ción económica diferenciada de las mismas. Esto puede producir como
consecuencia una sensación de trato diferenciado, que puede llevar
a hacer pensar que estamos siendo tratados de forma diferente unos
ciudadanos respecto a otros.
Del mismo modo el artículo 14 de nuestra Constitución establece
que: «Los español,es son igual,es ante la ky, sin que pueda preval,ecer discrimina-
ción alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier
otra condición o circunstancia personal o social», y este nos permitirá exigir
un trato igualitario para todos los enfermos y cuidadores, independien-
temente de la Comunidad Autónoma en la que vivan, si bien, el hecho

350
_ _ _ _ _ _ _ _ _ X. Luces y Sombras en la aplicación la Ley de Promoción ...

de que la Ley de Autonomía y Dependencia sea una norma estatal, con

desarrollo autonómico, hará que no todos los ciudadanos tengan los
mismos servicios, por lo que, a nuestro modo de ver, pueden aparecer
vulneraciones a este principio, porque el derecho al acceso debe ser
igualitario.
Por otro lado, este artículo es el marco para la redacción de la Ley
Orgánica 3/ 2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres
y hombres, si bien, a fecha de hoy, no hay igualdad en el ejercicio de
la labor de cuidador, que es mayoritariamente femenino
Tal vez una de las medidas a tomar si se produjeran en momentos
tal vez más propicios cambios constitucionales, sería el redimensiona-
miento del Estado Español, parece que en la actualidad se están vol-
viendo a establecer tensiones entre la centralización y la descentraliza-
ción, nosotros abogamos por un redimensionamiento del Estado, y un
proceso de descentralización de las Comunidades Autónomas a los
Ayuntamientos, dado que son estos los que siguen estando más cerca
de los ciudadanos y sus necesidades, y tal vez los que pueden hacer que
la participación ciudadana en materia de política social se haga más
afectiva.

15. ECONOMÍA Y APLICACIÓN DE LA LEY DE AUTONOMÍA Y DE-

PENDENCIA
Podríamos decir que estamos desarrollando una Ley que se aplica
y/ o transforma, no por cuestiones relativas a conseguir un mayor grado
de eficacia, reducción de duplicidades y derechos ciudadanos reconoci-
dos y necesarios de dar contestación, sino que es la economía no pro-
ductiva lo que realmente interesa al legislador, dado que todos los cam-
bios producidos en la legislación sobre la materia posteriores al 2006
van en esa línea.
En tiempos de bonanza económica, se establecieron las ayudas,
pero en tiempos de crisis, la dependencia ha sido una de las materias
de recortes presupuestarios. De hecho, la Ley ha sufrido modificaciones
por este motivo:
• Real Decreto-ley 8/ 2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan
medidas extraordinarias para la reducción del déficit público
(disposición final primera),
• Real Decreto-ley 20/ 2011, de 30 de diciembre, de medidas ur-
gentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la
corrección del déficit público disposición final primera);

351
Dependencia y servicios sociales

• Ley 2/ 2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Es-

tado para el año 2012 (disposición final primera);
• Real Decreto-ley 20/ 2012, de 13 de julio, de medidas para garan-
tizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitivi-
dad

16. EL PAPEL REGULADOR DE LOS PODERES PÚBLICOS

Para la adecuada puesta en marcha de la Ley está establece centros
de referencia estatales de los cuales forman parte la red de centros y
servicios públicos que pretenden dar respuesta a las necesidades de las
personas en dependencia, así como a los familiares y cuidadores. Es
básico el papel regulador que corresponde a los poderes públicos 8 (en
sus distintos ámbitos territoriales: Estado, Comunidades Autónomas y
Corporaciones Locales) a través de la potestad legislativa y reglamenta-
ria.
Las Administraciones Públicas participan directamente en el sector
de la atención a las personas en situación de dependencia como pro-
veedores de servicios. De hecho, las Administraciones, consideradas en
su conjunto, siguen siendo el principal proveedor de servicios de aten-
ción a estas personas.
Aun siendo posible que se produzca una «externalización» de la ges-
tión, a través de conciertos con entidades privadas prestadoras de servi-
cios, es necesario que las Instituciones Públicas aborden responsable-
mente la estandarización de los servicios y el establecimiento de los
precios que se pagan por ellos, que han de responder a los costes reales.
En la declaración del CERMI se dice: «El Sistema de atención a la
dependencia debe sustentarse en la responsabilidad pública como garante del
adecuado funcionamiento de los servicios, extremando las medidas de control y
seguimiento, especialmente sobre la intervención de las empresas con ánimo de

8. Referido al papel regulador de Jos poderes públicos, encontramos una adecuada refe-
rencia en el núm. 12 de la colección CERMI.ES: La protección de las situaciones de depen-
dencia, Madrid, 2004, en la que se afirma que el Sistema de atención a Ja dependencia
debe sustentarse en la responsabilidad pública como garante del adecuado funciona-
miento de los servicios, extremando las medidas de control y seguimiento, especial-
mente sobre la intervención de las empresas con ánimo de lucro, ante los riesgos de
indefensión de los atendidos y favoreciendo la igualdad de oportunidades. Los costes
de los servicios destinados a la discapacidad severa son elevados porque requieren una
atención integral que incida en todos los aspectos de la persona. Las Administraciones
Públicas deben reconocer también la diversidad de situaciones y dotar de los recursos
suficientes para una atención digna, comprobando la calidad de Jos servicios y presta-
ciones.

352
- - - - - - - - X. Luces y Sombras en la aplicación la Ley de Promoción ...

lucro, ante los riesgos de indefensión de los atendidos y favoreciendo la igualdad

de oportunidades. Los costes de los servicios destinados a la discapacidad severa
son elevados porque requieren una atención integral que incida en todos los
aspectos de la persona. Las Administraciones Públicas deben reconocer también
la diversidad de situaciones y dotar de los recursos suficientes para una atención
digna, comprobando la calidad de los servicios y prestaciones» (CERMI, 2004;
pg. 144).

17. ALGUNAS DE LAS SOMBRAS EN lA APLICACIÓN DE lA LEY

DE PROMOCIÓN DE lA AUTONOMÍA PERSONAL Y ATENCIÓN
A IAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA
Desde mi punto de vista, como sombra y por comenzar posible-
mente por la más relevante sobre la puesta en marcha de la Ley es la
utilización del interés público y la aplicación de dicha Ley en las luchas
partidistas, y mucho más dado el acuerdo unánime de todas las fuerzas
sociales y políticas, refrendadas en el Propio Pacto de Toledo.
Otra de las sombras que se ciernen sobre la Ley es la desigual
aplicación que se está produciendo en España, entre otras por la razón
antes apuntada, y de forma más intensa, en la descoordinación de los
Estamentos Públicos encargados de planificar y evaluar la puesta en
marcha de la misma.
Esta Ley se ha convertido en un subsistema que descansa en dieci-
siete leyes diferentes de Servicios Sociales. Las prestaciones de atención
a la dependencia podrán tener la naturaleza de servicios y de prestacio-
nes económicas, teniendo los primeros caracteres prioritarios. Las pres-
taciones y servicios que contempla la Ley de Dependencia se integran
en la Red de Servicios Sociales de las respectivas Comunidades Autóno-
mas en el ámbito de las competencias que las mismas tienen asumidas.
En el Documento de posición del CERMI Estatal ante el proceso
devaluación y Revisión de la Ley 39/ 2006, de 14 de diciembre, de Pro-
moción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situa-
ción de Dependencia se plantea algo que a mí me parecer es básico y
fundamental: El Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependen-
cia debe constituirse en el garante de los derechos subjetivos que estaba
llamado a reconocer.
El posicionamiento del CERMI respecto los perfiles de la discapaci-
dad en la Ley es que esta queda absorbida en una consideración más
nebulosa y difusa, al ser englobados en el nuevo concepto de depen-
dencia, que carece de límites nítidamente reconocibles, el estableci-
miento de un sistema administrativo de nuevo cuño para su aplicación,

353
Dependencia y servicios sociales

así como la dedicación de mayores recursos presupuestarios, nos lleva

a una situación que empezamos a considerar como negativa y valora-
mos como peligrosa, puesto que puede poner en peligro los avances y
conquistas alcanzadas en cuanto a determinación de apoyos específicos
en función de cada discapacidad singular. Y puede suponer en un pe-
riodo de tiempo el desmantelamiento del sistema de servicios sociales
español, al no considerar necesaria la atención en función del tipo de
discapacidad ni de otros factores sociales, sino en función del grado y
nivel de dependencia ( ... ).
Las CC.AA. están vaciando de recursos al Sistema de Servicios So-
ciales para atender las situaciones de dependencia.
Perdemos, pues, sustantividad, peso propio, diluido en un grupo
de nueva configuración un tanto forzado, los derechos subjetivos que
la Ley genera no pueden quedar al albur de dotaciones o posibilidades
presupuestarias ( ... ).
Quienes cumplen los requisitos precisos para que sea reconocida
su condición de persona en situación de dependencia, deben acceder
a las prestaciones y servicios que, en función de su grado y nivel les
corresponda, sin que ello pueda quedar condicionado por las posibili-
dades presupuestarias que se deriven de la negociación de convenios
bilaterales anuales entre la Administración central y cada una de las
Autonómicas.
Por último, es preciso destacar en este apartado, que la Ley reco-
noce el derecho a la promoción de la autonomía personal de la per-
sona declarada en situación de dependencia. Por esta razón, las ayudas
económicas previstas en la Disposición Adicional tercera destinadas a
apoyar a la persona con productos de soporte (antes ayudas técnicas)
o instrumentos necesarios para el normal desenvolvimiento de la vida
ordinaria de la persona o a facilitar la accesibilidad y adaptaciones en
el hogar que permitan mejorar su capacidad de desenvolvimiento en
la vivienda y en su entorno inmediato deben ser garantizados de la
misma forma que el resto de los servicios comprendidos en el catálogo
que establece la Ley; en consecuencia, no pueden ser financiados como
subvenciones discrecionales, sino como auténticos derechos, con dota-
ción económica adecuada y exigible en tal carácter.
La red de Centros estará formada por los centros públicos de las
Comunidades Autónomas, de las Entidades Locales, los Centros de re-
ferencia estatal para la promoción de la autonomía personal y para la
atención y cuidado de situaciones de dependencia, así como los priva-
dos concertados debidamente acreditados, de acuerdo con las condi-

354
_ _ _ _ _ _ _ _ _ X. Luces y Sombras en la aplicación la Ley de Promoción ...

ciones que se establezcan por cada una de las Comunidades Autónomas

y teniendo en cuenta de manera especial los correspondientes al tercer
sector.
Los Centros y servicios privados no-concertados que presten servi-
cios para personas en situación de dependencia deberán contar con la
debida acreditación de la Comunidad Autónoma correspondiente.
Visto todo lo antc:;rior, resulta desconcertante y, muestra lo que a
mi parecer es otra de las grandes sombras que cubren la aplicación de
la Ley, pondremos un ejemplo que quisiera hacer llegar al lector de
este articulo.
En caso de que tanto un hombre como una mujer declarada/ o
dependiente, beneficiario/ a de derechos a prestaciones y residente en
una Comunidad Autónoma cualquiera de nuestro país, por diversas y
variadas circunstancias tuviera que cambiar su residencia a otra Comu-
nidad Autónoma donde residan alguno de sus hijos, tendría que empa-
dronarse en el nuevo municipio de residencia, perder las prestaciones
que tenía, y esperar dos años a volver a tener derechos a prestaciones
anteriores.
Posiblemente una de las consecuencias más relevantes es que un
derecho subjetivo como es el que garantiza esta Ley defina las diecisiete
diferentes posibilidades de ser atendida una misma necesidad, la des-
coordinación, duplicidad de servicios y prestaciones, el despilfarro de
caudales públicos que supone todo lo anterior. Con el fin de apoyar
estas afirmaciones y siguiendo la Información Estadística del Sistema
para la
Otra de las grandes sombras que se ciernen sobre esta Ley es la
excesiva burocracia que hace que muchas veces los trámites sean tedio-
sos y complicados, llegando en ocasiones las ayudas cuando el solici-
tante ha fallecido, sirva como ejemplo el de la Comunidad Autónoma
de Madrid, y la necesidad del caso de la declaración del grado de disca-
pacidad (otorgado por la Dirección General de Servicios Sociales) y el
reconocimiento de las situaciones de dependencia (competencia de la
Dirección General de Coordinación de la Dependencia) No es com-
prensible que no haya comunicación entre las Direcciones Generales,
y que si el cuidador no adjunta el certificado, se tenga por no realizado
el trámite.
Otra de las a mi parecer grandes sombras son las referidas a las
medidas tomadas respecto a las prestaciones económicas por cuidados
en el entorno familiar y dado que Cada sujeto y cada caso es distinto,

355
Dependencia y servicios sociales

por lo que en cada procedimiento de reconocimiento de la situación

de dependencia, los servicios sociales correspondientes establecerán un
programa individual de atención (PIA), en el artículo 29 de la Ley sobre
Autonomía y Dependencia se establece que: «En el marco del procedi-
miento de reconocimiento de la situación de dependencia y las prestaciones corres-
pondientes, los servicios socia/,es correspondientes del sistema público establecerán
un Programa Individual de Atención en el que se determinarán las modalidades
de intervención más adecuadas a sus necesidades de entre los servicios y presta-
ciones económicas previstos en la resolución para su grado y nivel, con la partici-
pación previa consulta y, en su caso, elección entre las alternativas propuestas
del beneficiario y, en su caso, de su familia o entidades tutelares que le represen-
te».
Antes de la reforma del verano de 2012, la prestación económica
por cuidados en el entorno familiar, era de elección por los propios
familiares, si bien ahora, es una decisión administrativa, que según esta-
mos viendo, están produciendo grandes criticas y movilizaciones entre
los usuarios y sus familias, y lo que es más grave situaciones dramáticas
relacionadas con la salud y seguridad de los afectados .

18. CONCLUSIÓN
Es fácil legislar sin elaborar adecuadamente lo pre upuestos que
mantendrán y pondrán en marcha dichas leyes, e legisla sin derogar
leyes anteriores que contienen preceptos no cumplidos y abordados en
las leyes posteriores, se legisla sin contar con los usuarios y receptores
de dichas leyes, la participación ciudadana en estas labores se concen-
tran en la posibilidad de votar cada cuatro años, lo órganos de coordi-
nación entre las diferentes administraciones públicas son escasos
cuando no inexistentes y en el mejor de los casos se convierte en una
lucha encarnizada por defender posturas política partidistas, se trans-
fieren competencias a las Comunidades Autónomas sin la obligación
de que se marquen de forma adecuada las partidas que dichas adminis-
traciones van a destinar al adecuado mantenimiento y puesta en mar-
cha de las mismas.
España ha conseguido después de un largo periodo negro de su
historia, superar por medio de la aprobación y puesta en marcha de
nuestra Constitución y del paso de una España centralista a una autonó-
mica, el periodo de paz social más amplio de nuestra historia. Puede
parecer al lector que existe una crítica al Estado Autonómico del que
nos hemos dotado, todo lo contrario, abogamos por otra descentraliza-

356
- - - - - - - - X. Luces y Sombras en la aplicación la Ley de Promoción ...

ción todavía por realizar, que no es otra que la que se debe producir
desde las Comunidades Autónomas a los Ayuntamientos.
Esta última propuesta se inscribe en un contexto de globalización
que discurre en una dirección no democrática, que hace que los gobier-
nos nacionales intenten justificar con sus formas democráticas, actua-
ciones y presiones de los llamados «mercados especulativos» y/ o «inte-
reses de Jos especuladores» que a su vez no están sujetos a la elección
de los ciudadanos que sufren sus consecuencias, y esto significa que
la democracia y los gobiernos nacionales sean «simple y llanamente»
marionetas en manos de intereses ajenos a los ciudadanos a los que
dicen representar. En función de este tipo de situaciones a nadie puede
extrañarle el alto grado de insatisfacción que se observa en los ciudada-
nos respecto a los políticos y sus órganos de representación, como tam-
poco el incremento del nacionalismo y el crecimiento constante de los
partidos xenófobos racistas y populistas.

19. BIBLIOGRAFÍA
ALEMÁN BRACHO, C. y Otros: «Dependencia y Servicios Sociales», Ed
Aranzadi, Pamplona, 2010.
BARRIGA MARTÍN, L. A.; BREZMES NIETO, M. J.; GARCÍA HERRERO, G. A; RAMí-
REZ NAVARRO, J. M., X Dictamen del Observatorio de la Dependencia,
Asociación Estatal de Directores y Gerentes en Servicios Sociales
Enero 2013.
CERMI: La protección de las situaciones de dependencia, núm. 12 de
la colección CERMI.ES Madrid, 2004.
Colección Documentos. Serie Documentos Técnicos núm. 21005
(2007), Modelo de atención a las personas con enfermedad mental
grave, Edt. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Secretaria de
Estado de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad. Instituto de
Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO), Madrid.
11 Dictamen del Observatorio para el desarrollo de la Ley de Promoción
de la Autonomía Personal y atención a las Personas en situación de
Dependencia de la Asociación Estatal de Directores y Gerentes de
Servicios Sociales de España.
LóPEZ GUERRA, L. y otros, Derecho Constitucional, Volumen 1: El orde-
namiento constitucional. Derechos y deberes de los ciudadanos, Ed.
Tirant Lo Blanch, Valencia, 1997.
Organización Mundial de la Salud (2001), Clasificación Internacional

357
Dependencia y servicios sociales - - - - - - - - - - - - - - - - -

del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud, Edt. Ministe-

rio de Trabajo y Asuntos Sociales. Secretaria de Estado de Servicios
Sociales, Familias y Discapacidad. Instituto de Mayores y Servicios
Sociales (IMSERSO), Madrid.

OTROS DOCUMENTOS
SSTC 103/1983, de 22 de noviembre y 142/ 1990, de 20 septiem-
bre.
SSTC 65 / 1987, de 21 de mayo.

358
 Glosario de términos
JESÚS FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ
BLANCA GIRELA REJÓN

Actividades de la Vida Diaria (AVD): se define como aquellas tareas

más elementales de la persona, que le permiten desenvolverse con un
mínimo de autonomía e independencia, tales como el cuidado perso-
nal, las actividades domésticas básicas, la movilidad esencial, reconocer
personas y objetos, orientarse, entender y ejecutar órdenes o tareas
sencillas.
Actividades Instrumentales de la Vida Diaria (AIVD): Por su carác-
ter instrumental requieren manejo en el mantenimiento y administra-
ción del hogar. Son actividades que permiten mantener una vida inde-
pendiente e incluyen preparar comidas, administrar el dinero, gestión
de las propiedades, comprar la comida y preparación de los alimentos
o los enseres personales, gestionar recibos de la luz o el agua, desarro-
llar tareas domésticas pesadas y hacer uso del teléfono, uso del trans-
porte.
Alzheimer: según la OMS La Enfermedad de Alzheimer es una
enfermedad progresiva y degenerativa del cerebro para la cual no existe
recuperación. Es la más común de las demencias. Lentamente, la enfer-
medad ataca las células nerviosas en todas las partes de la corteza del
cerebro, así como algunas estructuras circundantes, deteriorando así
las capacidades de la persona de controlar las emociones, reconocer
errores y patrones, coordinar el movimiento y recordar. Al final, la per-
sona pierde toda la memoria y funcionamiento mental.
Apoyo Informal: se define como aquellas familias, y en especial las
mujeres, que, tradicionalmente han asumido el cuidado de las personas
dependientes.
Asistencia Personal: servicio prestado por un asistente personal
que realiza o colabora en tareas de la vida cotidiana de una persona en
situación de dependencia, de cara a fomentar su vida independiente,
promoviendo y potenciando su autonomía personal. Existen dos tipos
de asistencia personal o cuidados, los informales y los formales.

359
Dependencia y servicios sociales

Atención Integral: consiste en un acuerdo equilibrado de negocia-

ciones, reglamentaciones e incentivos que orienten a las distintas partes
en la provisión de los cuidados hacia la coordinación, la cooperación
y el consenso en un sistema bien organizado de atención en el que se
cuide al usuario de un modo continuado, comprensible, flexible , y que
responda a sus necesidades particulares.
Autonomía: capacidad de controlar, afrontar y tomar, por propia
iniciativa, decisiones personales acerca de cómo vivir de acuerdo con
las normas y preferencias propias así como de desarrollar las actividades
básicas de la vida diaria.
Baremo de Valoración: Escala de valores que se utiliza para estable-
cer la situación de dependencia de una persona y que se expresa en
grados. (Grado I, II y III)
Barrera: son todos aquellos factores ambientales en el entorno de
una persona que condicionan el funcionamiento y crean discapacidad.
Algunos aspectos relacionados son, por ejemplo, un ambiente físico
inaccesible, las actitudes negativas de las personas hacia la discapacidad
y la carencia de servicios, recursos y políticas que favorecen la participa-
ción.
Clasificación Internacional de Deficiencias, Discapacidades y Mi-
nusvalías: Esta clasificación es elaborada por la Organización Mundial
de la Salud en 1976 y establece tres niveles de consecuencias de la
enfermedad. El primero de ellos son los síntomas, señales o manifesta-
ciones de una enfermedad en función de un órgano, cualquiera que
sea su causa. El segundo es la discapacidad y las minusvalías
Cooperación Interadministrativa: marco legal que establece los
compromisos financieros de la administración central del Estado con
las comunidades autónomas para la promoción de la Autonomía Perso-
nal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia.
Coste Financiero: Es aquel que se produce como resultado de des-
tinar fondos a elementos del proceso productivo. En él se contempla
la devolución de intereses a quien presta los fondos .
Cuidados de larga Duración: Sistema de actividades que desempe-
ñan cuidadores informales o profesionales sobre una persona que no
puede cuidarse por sí misma, para que disfrute, en la medida de lo
posible de la máxima independencia y autonomía, mejorando su cali-
dad de vida.
Cuidados Formales: La atención prestada por una institución pú-

360
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Glosario de términos

blica o entidad, con y sin animo de lucro, o profesional autónomo

entre cuyas finalidades se encuentre la prestación de servicios a perso-
nas en situación de dependencia, ya sean en su hogar o en un centro.
Cuidados Informales o Familiares: consisten en la «atención pres-
tada a personas en situación de dependencia en su domicilio, por per-
sonas de la familia o de su entorno, no vinculadas a un servicio de
atención profesionalizada».
Cuidados no Profesionales: es «la atención prestada a personas en
situación de dependencia en su domicilio, por personas de la familia o
de su entorno, no vinculadas a un servicio de atención profesionaliza-
da».
Deficiencia: Es el nivel de manifestación de una enfermedad (im-
pairment) constituida por cualquier anomalía de un órgano o de la fun-
ción propia de un órgano (INE) . Las deficiencias pueden ser físicas,
sensoriales, psíquicas y de relación, y una misma persona puede pade-
cer varias al mismo tiempo.
Deficiencias Osteoarticulares: Son problemas en el aparato cardio-
vascular asociado a procesos degenerativos que provocan deficiencias
múltiples y demencias que tienen como consecuencia dificultades para
el desplazamiento fuera del hogar. Entre las deficiencias con mayor
incidencia en las personas mayores están las osteoarticulaes, las menta-
les y las múltiples.
Demencia: La Demencia constituye un síndrome caracterizado por
el deterioro de la función intelectual, adquirida y persistente, con com-
promiso de al menos tres de las siguientes áreas de la actividad mental:
memoria, lenguaje, habilidades visuoespaciales, emocional, personali-
dad y cognición (abstracción, cálculo, juicio, etc).
Dependencia: Según el Consejo de Europa, en su Resolución de
1998, se define la dependencia como «la necesidad de ayuda o asisten-
cia importante para las actividades de la vida cotidiana». Y, más concre-
tamente, es el «estado en el que se encuentran personas que, porrazo-
nes ligadas a la falta de o pérdida de autonomía física, psíquica o inte-
lectual, tienen necesidad de asistencia y/o ayuda importantes para rea-
lizar las actividades de la vida cotidiana».
Derecho Subjetivo: En sentido amplio, podemos decir que, Dere-
cho Subjetivo es: «La facultad o poder de hacer valer sus propios dere-
chos, limitar los ajenos, poseer o exigir algo conforme a la norma jurí-
dica». Existen dos elementos: El interno de «poder» o «señorío », que
consiste en la posibilidad de hacer o querer conforme al imperativo

361
Dependencia y servicios sociales

jurídico y dentro de sus límites. Y el formal o externo de «pretensión»,

que consiste en posibilidad de exigir de otra persona el respeto de su
poder o señorío y, consecuentemente, en la posibilidad de reaccionar
contra toda perturbación que se le ocasione en el ejercicio de aquél,
también dentro del límite del ordenamiento jurídico.
Discapacidad: la limitación o limitaciones que repercuten de
forma permanente en la actividad del que las padece, y cuyo origen es
una o varias deficiencias que a la persona le impiden realizar activida-
des del mismo modo que las realizan el resto de las personas. Pueden
ser transitorias o permanentes (INE). Las discapacidades se pueden
aglutinar en tres troncos principales: de movilidad o desplazamiento,
de relación o conducta y de comunicación.
Enfermedad crónica: enfermedad de larga duración que obliga a
quien la padece a modificar su estilo de vida y cuyo fin no es previsible.
Envejecimiento: se puede definir como la suma de todas las altera-
ciones que se producen en un organismo con el paso del tiempo y que
conducen a pérdidas funcionales y a la muerte.
Envejecimiento Activo: proceso por el que se potencia y mejora el
bienestar general de un individuo para ampliar su esperanza de vida
saludable y productiva.
Envejecimiento del Envejecimiento: es el aumento del colectivo de
población con edad superior a 80 años, que se ha duplicado en sólo
veinte años y que conforman una nueva realidad de la población mayor
que conlleva problemas de dependencia en las últimas etapas de la vida
para un colectivo de personas cada vez más amplio.
Familia: Se define como un grupo social que está unido por rela-
ciones de parentesco, tanto por vía sanguínea como por relaciones
afectivas. Estos grupos familiares van a reproducir formas, valores socia-
les y culturales que están instalados en una sociedad. Es el elemento
natural y fundamental de la sociedad que tiene derecho a la protección
de la sociedad y del Estado.
Grado de Dependencia: es la fórmula que se aplica para establecer
la falta de autonomía de una persona en relación a sus actividades
cotidianas. Esta dependencia puede ser; moderada, (una vez al día),
severa (dos o tres veces al día) y gran dependencia (varias veces al día
o necesidad de ayuda total).
Gran Invalidez: es la situación que padece un trabajador (no es
aplicable a mayores de 65 años), que como consecuencia de perdidas

362
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Glosario de términos

anatómicas o funcionales, necesita la asistencia de otra persona para

realizar los actos más esenciales de la vida.
Gestión Directa: Prestación de servicios públicos desde la adminis-
tración con sus propios recursos o con recursos instrumentalizados
para ello. Se prescinde de la intervención de terceros tanto en la provi-
sión de capital como en la estructura y dotación de la misma.
Gestión Indirecta: Prestación de servicios públicos desde la Admi-
nistración pública con la concurrencia de personas naturales o jurídi-
cas.
IMSERSO: es la Entidad Gestora de la Seguridad Social para la
gestión de los Servicios Sociales complementarios de las prestaciones
del Sistema de Seguridad Social, y en materia de personas mayores y
personas en situación de dependencia.
La Atención Social a la Dependencia: la situación en que se en-
cuentran las personas que, por razones ligadas a la falta o la pérdida
de autonomía física, psíquica o intelectual, tienen necesidad de asisten-
cia y/ o ayudas importantes para realizar los actos corrientes de la vida
diaria.
LAPAD: Forma abreviada para hacer referencia a la Ley de Promo-
ción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación
de Dependencia. Esta supone la creación de un Sistema para la Autono-
mía y Atención a la Dependencia, con la colaboración y participación
de todas las Administraciones Públicas.
Las Prestaciones Esenciales: son las que se configuran como dere-
cho exigible y están garantizadas para aquellas personas que cumplan
las condiciones establecidas de acuerdo con la valoración técnica de su
situación. Son prestaciones esenciales todas aquellas relacionadas con
Ja dependencia además de las prestaciones económicas
Las Prestaciones Normalizadoras: son aquellas que se conceden
en función de las disponibilidades presupuestarias y en régimen de
concurrencia.
LIONDAU: Ley de Igualdad de Oportunidades, no discriminación
y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Tiene como
propósito dar garantías suplementarias para vivir con plenitud de dere-
chos o para participar en igualdad de condiciones que el resto de los
ciudadanos en la vida económica, social y cultural del país.
LISMI: Forma abreviada para hacer referencia a la Ley de Integra-
ción Social del Minusválido de 1982 que establece que los poderes pú-

363
Dependencia y servicios sociales

blicos realizará una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e

integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que
prestarán la atención que requieran y los ampararan especialmente.
LOFCA: Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autó-
nomas.
Minusvalías: es la situación desventajosa en la que se encuentra
una persona, a consecuencia de una deficiencia o discapacidad que
limita e, incluso, impide cumplir una función que se considera normal
para esa persona en virtud de variables como el sexo, la edad y otros
factores sociales y culturales. Las desventajas que conlleva la minusvalía
pueden ser de independencia física, de ocupación; de orientación; de
movilidad; de integración social, en cuyo caso tienen dificultades para
relacionarse fuera del entorno familiar.
Pacto Local: traspaso de determinadas competencias que actual-
mente tienen las comunidades autónomas a las entidades locales.
Pacto de Toledo: Documento aprobado por el Congreso de los
Diputados el 30 de marzo de 1995 que se fundamenta en la reforma
de la Seguridad Social para dar respuesta a la dudosa estabilidad del
sistema en un momento en que las aportaciones se habían debilitado
al tiempo que aumentaban los gastos y el mapa de beneficiarios.
Parkinson: Es una enfermedad neurológica que se asocia a rigidez
muscular, dificultades para andar, temblor y alteraciones en la coordi-
nación de movimientos. La enfermedad de Parkinson es un proceso
neurológico crónico cuyas causas son: Alteración progresiva en la sus-
tancia nigra del mesencéfalo (ganglios basales y área extrapiramidal).
Y disminución de la dopamina cerebral.
Prestaciones Económicas: retribuciones dinerarias que una vez re-
conocidas, (cuando se reúnen determinadas condiciones), se integran
en el patrimonio del beneficiario, de acuerdo con las contingencias o
situaciones protegidas previstas en la Ley.
Prestación Garantizada: es la prestación del sistema público de ser-
vicios sociales exigible como derecho subjetivo.
Prestación No Garantizada: es la prestación del sistema público de
servicios sociales que únicamente será exigible en el caso de que exista
disponibilidad presupuestaria.
Red de Atención a la Dependencia y la Vida Autónoma: com-
prende el conjunto de recursos, equipamientos, proyectos, programas,
actividades y prestaciones de servicios, económicas y tecnológicas en el

364
- - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - Glosario de ténninos

ámbito de atención, protección y vinculados a la Red de Servicios Socia-

les de Atención Pública.
Restricción en la Participación: Este término describe los proble-
mas que un individuo puede experimentar en su implicación en diver-
sas situaciones vitales.
SAAD: Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia.
Servicios de Proximidad: Hace referencia a la localización geográ-
fica de servicios y prestaciones que se dan con un grado de incidencia
alto. Se trata de una atención personalizada con carácter local.
Servicios Sociales de Atención Primaria: son el primer nivel en que
se divide la estructura funcional de los servicios sociales en todas las
comunidades autónomas. Dependen de los ayuntamientos y otras enti-
dades locales, están compuestos por equipos multiprofesionales y cons-
tituyen la puerta de entrada al sistema autonómico de servicios sociales.
Situación de Dependencia: Estado en el que se encuentra un indi-
viduo que necesita recibir ayuda de otras personas para realizar activi-
dades esenciales de la vida diaria porque se ha perdido la autonomía
física, psíquica o sensorial en menor o mayor medida.
Sistema Financiero: Conjunto de instituciones, medios y mercados
cuya finalidad es la de canalizar el ahorro que generan las unidades de
gasto con superávit, hacia los prestatarios o unidades de gasto con défi-
cit. Dichas unidades pueden ser públicas o privadas.

365
Este libro va dirigido a todas los personas interesadas en profundizar en lo relación
existente entre atención a la dependencia y servicios sociales.
El Sistema de Atención a la Dependencia se ha configurado como instrumento esencial para
mejorar los servicios sociales en nuestro país, respondiendo a la necesidad de atender las
situaciones de dependencia y la promoción de lo autonomía personal, la calidad de vida y
la igualdad de oportunidades.
El libro analizo el Sistema poro lo Autonomía y atención o la Dependencia, así como su
desarrollo e integración en los sistemas públicos de protección social, en especial el de
servicios sociales Expone y da cuento de los situaciones de dependencia y su incidencia
social, analizo la aplicación de la Ley de Autonomía y Dependencia, distinguiendo entre
principios teórico·normotivos, instituciones y procesos.
Además, ofrece propuestos poro una adecuada formación y cualificación de profesionales
y cuidadores en el contexto de la ley de Autonomía y Dependencia. Así mismo permite
conocer el funcionamiento de los programas de acción social de lo Unión Europea y su
incidencia en la política de los Estados miembros y los desafíos a los que se enfrentan. Del
mismo modo, en estas páginas encontrarán un análisis sobre los problemas en lo aplicación
de dicho Ley.

Editorial

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