Zona Abierta 63/64 (1993) oo nuevo
: institucionalismo:
: factores
sans. Mahy nF, mie acto
Se ae. Mond organizativos
4 saret Weir y Theda |, Las estructuras del Estado: ° ar
Le ee aoa ie Ges De 3 de la vida politica
ge thea Ale, cea at
Pe bt ir ome - ee
y Johan P. Olsen
Consejo de redaccién: Fernando Aguiac, Judith Astelarra, José :
Babiano, Mercedes Cabrera, Jolio Cerabaiia, Manuel Castels,
‘Andrés de Francisco, Luis Garrido, Santos Juli, Ana Inés Lépez
“Aceotto, Raméa Maiz, Leopoldo Moscoso, Ludolfo Paramio,
Sisinio Pézez-Garz6a, Miguel Requena, Jorge M. Reverte, Pablo 1Las teorfas contempordneas de la politica tienden a ver en ésta ‘
Sanchez Leén, Luis Sanz, Miguel Satrdstegui y Ménica Threlfall, un reflejo de Ia sociedad, en los fendmenos politicos las conse-\ 4.0" yp
cuencias agregadas de! comportamiento individual, en la accién
Director: Ludo Paramio el resultado de elecciones basadas en un calcalado interés pro-
pio, en Ia historia un agente eficaz en ol logro de resultados al
injsmo tiempo Gnicos y adecuados, y en la toma de decisiones
Cublerta: Pedro Arjona
seamcaaly armen asia y Ja distribuciém de recursos los focos centrales de Ia vida poll-
Editorial Pablo Iglesias ttica. Sin embargo, algunas aportaciones recientes a la ciencia
| ‘Monte Eaquinza, 30 - 28010 Madrid politica combinan elementos de estas tendencias tebricas con el
A ‘Apartado 3070. Madrid Jnds tradicional interés por las instituciones. Este nuevo institu-
f onalismo subraya la relativa autonomfa de las institaciones po-
| Prelo de ete némero: 1500 pas. licas, las posibiidades de que Ta historia no sea eficaz y la
i
a LAl } ‘ Wien Ss
Glosas-Orcoyen, 8. L- Poligono Tears : one
Porasusos de! Torema (Mate) Pocuited ce Fosofia y Humenidces -UNG.
“Biblioteca Elma K. de Estrabou"
SECCION HEMEROTECA Un cardivecret cow
wate * eter
2 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
importancia de la accién simbolica para la comprensién de la
politice. Tales ideas gozan de un razonable respaldo empirico,
‘pero carecen de un aparato tebrico fuerte. No obstante, se pue!
den extraer de las concepciones institucionalistas del orden po- |
Iitico algunas indicaciones para la investigacién tedrica.
En la mayoria de las teorias contemporineas de la politica,
instituciones-politicas tradicionales como las cémaras legislati-
vas, el sistema legal y el Estado, e igualmente instituciones eco-
némicas tradicionales como 1a empress, han visto disminuida su |
jmportancia en comparacion con el lugar que ocupaban en las |
teorfas anteriores de politélogos como J. W. Burgess 0 W. W. |
Wiloughby, de economistas como Thorstein Veblen o John R.
‘Commons y de sociélogos como Max Weber. Desde un punto: |
de vista las instituciones sociales formalmente orga |
pizedas han terminado por ser consideradas simplemente como |
escenarios.en Jos que_el comportamiento politico, guiado por
‘otros factores més fundamentales, tient lugar. Desde un punto
dde vista normativo, las ideas que incardinaban la moralidad en
las instituciones, como la ley o la burocracia, y que ponian el |
acento en Ja ciudadanfa como un fundamento de la identidad |
rsonal han dado paso a las ideas del individual 7.
un Gnfasis sobre los conflictos de intereses.
En los titimos afios, empero, he aparecido un nuevo insti-
tuéionalismo en Ia ciencia politica. Atin esté lejos. de ser cohe~
reate 0 s6lido; ko esté del todo legitimado; pero tampoco se le |
puede ignorar por completo. Este resurgir del interés por las |
instituciones es la consecuencia acumulativa dela moderna trans: |
‘formaciOn de las instituciones sociales y de los continuos comen- |
tarios de sus observadores. Las instituciones sociales, politicas
‘yecondmices han crecido, se han hecho considerablemente més |
complejas y eficaces, y mas importantes prima facie para la vida, |
colectiva. La mayoria de los agentes principales en los moder-
nos sistemas politicos y econdmicos son_organizactones forma
Jes, y las Instituciones legales y burocraticas desempefian un pa-
pel dominante en Ta vida comtemporénea.
La atencién hacia las instituciones politicas se ha ineremen-
tado en la literatura sobre los legislativos (Shepsle y Weingast,
1983), sobre presupuestos (Padgett, 1981), sobre politicas esta- |
tales (Ashford,-1977; Scharpf, 1977), gobierno local (Kjetlberg,
1975) y sobre elites politicas (Robins, 1976). Es manifesta en
ZONA anteRta 63/64 (1993) 3
estudios sobre el origen del Estado (Wright, 1977) y sobre el
desarrollo de la capacidad administrativa nacional (Skowronek,
1982), en andlisis sobre el desmoronamiento de regimenes de-
maecraticas (Potter, 1979) y en discusiones sabre el corporativis-
mo (Berger, 1981; Olsen, 1981; Schmitter y Lehmbruch, 1979)
Se refleja en el redescubrimiento marxista del Estado como pro-
bbiema en la economia politica (Jessop, 1977) y de la importancia
de los factores organizativos para la comprensién de sv papel
(Therborn, 1980), Esté presente en estudios de:organizaciones
formales y, en particular, en estudios sobre el papel de tales
organizaciones en el cumplimiento de las politics estatales (Hant
y Scharpf, 1978). Bs visible en los intentos de conectar el estu-
io del Estado con la ciencia natural (Masters, 1983) y con las,
humanidades (Geertz, 1980), asf como en el renovado interés
por realizar estudios historico-comparativos del Estado (Evans,
Rueschemeyer y Skoepol, 1983; Hayward y Berki, 1979; Kras-
ner, en prensa).
En este articulo examinamos algunos aspectos-de estos desa-
srollos y sus implicaciones pata el logro de una comprensién
te6rica dei modo en que se organiza la vida politica, Abordamos
esta tarwa desde Ja perspectiva del estudioso de las organizacio-
‘nes formales. La argumentation, n9 obstante, se extiende mis
allé de Ja feorfa de las organizaciones hacia una visiin més ge-
noral del lugar de las istituciones en Ia politica y de la viabili
dad de una teorfa politica que las tome en consideracioa,
TTENDENCIAS TEORICAS EN LA CIENCIA FOLITICA CONTEMPORANEA
Si bien el concepto de institucién nunca ha estado ausente de
Ja clencia politica teérica, I visi6n bésica que ha caracterizado
alas toorias de Ja politica desde aproximadamenté 1950 ha sido:
@)coezuh pote aver pol nme un parts ine
‘gral de Ta sociedad, menos inclinada a diferencias la po-
/ litca del resto de Ia sociedad:
{(8) reduccionista, proclive a considerar los fendmenos politi-
\U See como Tas consecuencias agregadas del comportamien-
to individual, menos incinada a atribuir los resultados de
la politica a ls estracturas organizativas y alas reglas del
comportamiento adecuado: 4 Zona aprenta 63/64 (1993)
wiiluaria, proclive a ver la accién como el producto de un
‘alculado interés propio, menos inclinada a considerar que
(gles scores potcos responden a obligaions ydeberes
(@} toncionalis, proclive a ver en la historia un mecanismo,
Seite es para el logro s6lo de equilibrios apropiados, me-
nos preocupada por las posibilidades de adaptaciSn defi-
;, ciente y no univocidad en el desarrollo histérico, y
(2 imsqumenalix, prociive a definir la toma de decisiones
"via distribucidn de recursos como preocupaciones eentra-
Jes de fa vida poiftica, menos atenta a los modos en que
Ja vida politica se orgeniza en torno al despliegue de sig-
nificados mediante simbolos, rituales ¥ ceremonias.
ILA POLITICA EN TANTO QUE SUBORDINADA A SUERZAS EXOGENAS;
ICONTEXTUALMO =D dl gouaiapis?
Histéricamente, los politélogos y los fildsofos politicos han ten-
ido a tratar a iasinstituciones politcas, especialmente el Esta-
do, como factores independientes, importantes para el ordena-
miento y la comprensién de la vida colectiva (Heller, 1933). Los
politdlogos modernos, con pocas excepciones, no lo han hecho
asi. Hi ici dentro de esta
disciplina; ha decaido el interés en las formas comprehensivas
de organtzacién poltica; los acontecimientos politics se definen,
mas como epifendmenos que coma acciones necesarias para una
comprensién de la sociedad; la politica reproduce come un_es-
pelo su contexto (Easton, 1968).
~ Bl factor contextual més conspicuo citado en los eseritos re:
entes es la estructura social de clases. La estratifcacion social
‘en una sociedad moderna, con su consiguiente distribucién de
Ta riqueza y de los ingresos, produce de manera obvia impor:
tantes efectos sobre los acontecimientos politicos. Las diferen-
cias de clase se traducen en diferencias polticas con gran fide-
lidad a través del tiempo y a través de fas culturas; las diferen-
cias en la organizacin y en la ideologia de las clases sociales
parecen conducirnos a diferencias predecibles en la orgaaizacin
¥ en las instituciones politicas (Tilly, 1978). Otros andlsis que
se mueven en el mismo nivel de agrezacién hacen de Ja estruc:
tura_politica y del proceso politico una funcidn del entomo fic
ZONA ABLERTA 63/64 (1993) 3
sico, de la geogratia y del clima: de Ia etnia, ef lenguaie y Ja
‘cultura: de las condiciones econémicas y del desarrollo esons-
mico; o de la demografia, la tecnologia, 1a ideologia o la xeli-
ida, Se han desplegado argumentos plausibles que convierten
Ja vida politica en una derivacion de-una o varias de estas vastas
fuorzas contextuales, y'n0 resulta dificil hallar datos empiricos
que respalden esos argumentos. Aunque hay un cierto niimero
de teorfas contextualistas relativamente precisas, la principal sig-
nificacién tebrica de estas ideas desde el presente punto de vista
10 reside tanto en las formas espectficas de estas teorias como
en su general prodividad a entender que los vinculos causales
‘ute sociedad y politica van de Ia primera a Ja segunds y no.
Fevés. Se da por supuesto que clase, geosrafis. clima, etnia,
lenguai diciones econGmicas. den Ine
sla, ideologia y religién son cosas que sfectan todas a la politica,
guna se ve Significativamente afectada por ella.
LAS CONSECUENCIAS MACRO DEL COMPORTAMIENTO MICRO:
REDUCSONISNG Sees Doce
Hist6ricamente, la teoria politica ha considerado que Jas insti-
tuciones_politices determinaban, ordenaban o modificapan la
motivaciones individuales, y que actuaban de manera auténoma
-en-términos de necesidades institucionales, Por el conirario, hay
elementos sustanciales en los modernos desarrollos tedricos de
ta ciencia politica que suponen que la mejor manera de com-|
render los fendmenos pe ecuencias agzega-|
das del comportamiento entendido desde el individuo o el grupo.
“Tales teorias dependen de dos presuposiciones, La primera
es la de qué®un sistema pol ‘iste en un mémero (a me+
nnugo grande) de actores elementales. El comportamiento tn
mano, a escala de estos actores elementales, puede verse como
un comportamiento consciente, caleulado y flexible, 0 como in-
consciente, habitual y rigido, En cualquiera de ambos casos, las }
proferencias v potencialidades de los actores son exégenos. al
politico y dependen_de la posicién. de aquéllos dentio
jel sistema eoondmico y social. La segunda presuposiciGn es la
de quélia mejor manera de entender el comportamiento colec-
tivo es como el fruto del entrelazamiento (probablemente in-
pat
A
ye 6 ZONA ABIERTA 63/64 (1993).
trincado) 7 sibles desde un nivel in- |
ferior de agregeci6n; El descubrimiento o Is deduccién de las |
consceuencias colectivas puede resultar dificil, incluso imposi- |
bles pero et articulo de fe bésico es que 108 resultados en el nivel |
solectivo deperiden tinicamente de los entéesijos de las interac: |
iones entre los actores individuales, que los conceptos que apun-.|
;an_hacia_un_comportamiento_auténomo en el nivel agregado |
resultan decididamente superfiuos y probablemente nocivos. - |
Desde tna perspectiva como éta, por ejemplo, el compor- |
tamiento de una organizacién es Ia.consecuencia de elecciones |
imerdependientes por parte de individuos y subunidades, cada-|
tun de. los cuales actia en términos de expectativas y preferen-
cias manifestadas en sus respectivos niveles (Niskanen, 1971).
El.comportamiento de un mercado ¢s la consecuencia de elec: |
ciones interdependientes por parte de individuos y empresas que
actdan on ténminos de un conjunto de expectativas y prefcren |
cias manifestadas en esos niveles (Stigler, 1952). Naturalmente,
‘no e8 necesario que fos procesos micro impliquen elecciones. El
comportamieato agregado de un grupo se puede definir como |
Ja consecuencia de procesos de aprendizaje por ensayo’y error
interdependientes que tienen lugar en el nivel individual (Lave
y. March, 1975). O. también, el: comportariiento agregado dé
una industria se puede definir como la consecuencia de Ia inter-
dopendencia de modos de proceder estanderizados y pautas de
adzainistraciGn seguidos en elnivel de la empresa individual (Nel- 5
sony Winter, 1982),
En una perspectiva que subraye les consecuencias macro de.
Jas ‘acciones micro, no hay nada. intrinseco que exija que lag
unidades elementales sean individuos. Todo lo que se exige €3
que clcomportamiento de.un sistema mas comprehensive pueda *
sesconponerse en comportamienios elementals exlcabes ces
de un nivel menos comprchensivo, En la préctics, no obstante,
‘en la mayoria de las ciencias sociales se considera que les ac-
csiones de los seres humanos individuales determinan el carso de
Jos acontecimientos en un sistema social més amplio. Se piensa
que los resultados en el nivel del sisiefna vienen determinados
or Jas interacciones de individuos que actian consistentemente
‘en términos de los axiomas del comportamiento individual, sean
éstos,cuales fueren, De este modo, hacemos suposiciones sobre
comprender » |
Jos consumidores individu;
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 7
sobre Jos votantes para comprender-la politica y sobre los bu-
rcratas para comprender las burocracias.
as.dos teorfas més acabadas del comportamiento agregado
dentto de las ciencias sociales, Ia teoria econémica de los mes:
“ tear ica de la competencia at 3 sirven
como ejemplo de esta moderna tendeneia. Consideremos la te0-
#fa de los metcados. En ella nos-encontramos con consumidores
individuales, cada uno de los cuales trata de realizar compras al
mejor precio posible tomando en consideracién sus propias pre-
ferencias y alternativas, y con productores individuales, cada
uno de los cuales intenta tomar decisiones sobre’ produccién y
precios que les reporte el méximo beneficio posible teniendo en
cuenta sus propias preferencias y altemativas. Se supone que el
comportamiento del mercado es inteligible como una consecuen-
cia de las elecoiones que realizan estos actores individuales y
que, agregades unas a otres, componen los fendmenos del mer-
cado, Pensemos igualmente en la teoria ecolégica de la compe
tencia ambiental. En ella nos encontramios con especies indivi-
duales, cada una de-las cuales se adapta al-medio a través de la
supervivencia, las mutaciones y I ‘reproduccién. La seleccién y
los cambios en tas distribuciones de poblacion dentro del medio
se suponen inteligibles como consecuencias de las acciones de
Jos actores individuales, las cuales, combinadas con las acciones
de otros y oon la capacidad potencial: de! medio, dan lugar a
tuna distribuci6n de tipos.
J ACCION coo TOMA De DECIONES CALCULADAS:
Grea sero poe une
Historicamente, la ciencia politica ‘ha puesto el énfasis on los
diversos modos en que el comportamiento politico se enmaica.
ba en_uns estructute institucional de revlas, normes, expectati
vas y iradiciones que limitaban extrechamente el libre juego de
‘la vokuntad individual y del céleulo (Wolin, 1960);-Por coniras-
te, lamodema cienofa-polition ha descrito en su mayor parte los
acontesimientos politicos come ja conseciencia de_decisiones.
ladas. No s6lo ef la cleaca poliiea, sino 2 todo lo largo
teorizacién modema.cn cicncias sociales, la'visién domi.
nante sobre el comportamiento humano es una vision contrada 8 ZONA Anusara 63/64 (1993)
one gue las elecciones biotan de dos. amticin
[ature La primera e@Mine antcpesion sobre ls consceuencas
futuras inciertas de acciones actusles pc . Los teéricos de
la decisidn reconocen que las limitaciones humanas pueden dis-
minuir Ja preciiién de las estimaciones, que esas estimaciones
pueden ser tendenciosas y que le informacién sobre la que se
apoyan puede ser muy dificil de obtener; pero se da por supues-
to que Ia informieci6n sobre consecuencias-probables e impor:
iante en uniacleccidn. Esta suposiciGn da lugar a un énfasis
sobre el poder de la informaciin y de los expertos (Crozier,
1964) y sobre la importancia de las fuentes de informacion fi-
dedignas e imparciales (Nisbet y Ross, 1980), Aun cuando muy
chos experimentos en psicologia indican que las anticipaciones
de los sujetos humanos son tendenciosas (Kahneman, Slovic y
‘Tversky, 1982), no ha resultado fécil formular alternativas a la
idea simple de que {as anticipaciones de tos humanos experi-
mentados son, como promedio, cotrectas, El resultado es que
le mayor parte de las teorias de la eleccién. presentan las deci-
siones como, por ejemplo, sensates. En sus versiones politicas,
las teorfas de la eleccién suponen que, como promedio, los vor
tantes votan inteligentemente en relacién con sus intereses; que
los representantes politicos forman coaliciones sensatas, dacos
sus infereses; y que las naciones pactan voluntariaments alian-
as que, como promedio, mejoran su situacién,
1 segunda anticipgign sobre lk que se baa Ia seein
intencional, previsora, edna anticipacidn acerca de las inciertas
referencias futuras de un decisor hacia los-posibles resultados
futuros, En cualquier teoria de la elecciGn deliberada, le accién.
depende de los valores del decisor. Puesto que las consecuencias
del interés deben realizarse en el futuro, es necesatio anticipar,
10 s6lo Gué suceders, sino también como recibird el decior esas
consecuencias cuando les experimente (March, 1978). Las com-
plejidades de esta segunda anticipacién son en buena medida
ignoradas por les feorias de la decisi6n, En sus formulaciones
hhabituales, estas feorfas suponen que las preferencias son esta-
bles ¥, por tanto, que les preferencias actuales son_un buen
i
|
i
|
|
SN
ZONA ABTERTA 63/64 (1993) 9
‘indice para las preferencias futuras; que las preferencias no son
‘ambiguas y son consistentes y, por tanto, que la eleccién que-
dard claramente indicada dada la primera snticipacién; y au a
A ee ne oeaa)y. oo tai, qu ealgsiieaie| poi
sea el proceso que gensTe Ts preferencia serd un proceso ante-| ce
rior a la slecoln e independiente del proceso de elecci6n mis- |
‘mo. En une de {as formas més acabadas de la teorfa de la elec: !
‘i6n, estos presupuestos sobre fas preferencias se toman como woes
laxiomas, y éstas no se descubren solictando @ los decisores que ee
las deciaren, sino definiendo unia funcién de «preferencia reve-
ada» que satisfaga los axiomas y sea consistente con las elec-
ciones hechas por el decisor (Luce y Raiffa, 1957). Aunque la
cexistencia empirica de preferencias reveladas consistentes ha sido
objeto de un considerable debate (Becker y Stigler, 1977; Kah-
rneman, Slovic y Tversky, 1982), esta idea tedrica ha servido de
base para extensos desarrollos analitics y exploraciones empi-
rics,
(Dya srtcrencia De La HtsTORIA; INCONALISMO
Q
“Histéricamente, Ia teorta politica he adoptedo una posicién am-
bivalente ante la eficiencin de Ie historia. Al igual que otros
clentificos sociales, los estudiosos del desarrollo politico han ten-
ido _s aveptar una idea de progreso, de un movimiento hist6-
ico mas 0 menos inexorable hacia aigin estadio més «avanza-
do». “Ai mismo tiempo, las historias politices a menudo han
resaitado el significado irrepetible de una particular secuencia,
de acontecimientos o de elecciones, la repercusién de determi-
‘nada estrategia de campaia 0 de determinado discurso, o las
‘dcticas concretas de la negociacién intemacional. En los usos
‘modernos, [a termainologéa del progreso se ha visto en buena
medida sustituida por une terminologia de la supervivencia,
pero, como norma general, desde Ja teoria politica contempo-
rdnea se piensa qué instituciones y comportamientos evolucio-
nan a través de slguna forma de proce:
‘Un proceso histérico eficente, en este contexio, os un pro
ceso que se encamina répidamente hacia una soluci6n tinica en
funci6n de las condiciones ambientales existentes, las cuales son,
‘Ese equilibrio pue- 10 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)"|
de implicar wi distribucién aleatoria estable 0 ua punto fijo,
pero lo que se requiere es una-sblucién que se alcanee de ma |
nera relativamente répid y que sea independiente de los deta:
les de los azontecimintoshissrieos que han conducido e ela |
res ia efi Si Fo
aunaue por lo-general no explicito, en gran parte de la ciencia |
social modema. Las teorias econmicas dt los mercados y las |
teories ecolégicas de ta competencia, por ejemplo, se ocupan de_|
tos rasgos que caracterizan los equilibrios, si es que existen. Se’ |
usan para predecir las diferencias (por ejemplo, en los merce |
dos, en las estructuras de los orgenizaciones, en las poblaciones, |
cn las teenologlas) que se observarfan en una situacién de equi: |
librio segtin las distintas condiciones ambientales, De manera |
similar, teorta utidos potiticos surgidas en la
posguerra entienden la orientacion y Ia organizaci6n de partido’
como solucion ullibrio a problemas de supervivencia en!
un medio politica competitive (Downs, 1957). El presupuesto
de la cficiencia hist6rica hace que estas teorias sean en buena
medida inciferentes a la realidad comportamental de los proce-
808 micro que se supone entran en juego. Por ejemplo, se puede
suponer que la competencia elimina aquelles acciones que no
son coherentes con Ia légica de'la supervivencia. Entre los efem-
plos se cuentan teoriss de los equilibrios de mercado como las
que pueden encontrarse en algunas ideas recientes sobre mer-
cados eficientes dé capital (Sharpe, 1970); teorias de la estruc
tura orgenizativa como las que pueden encontrarse en algunas
ideas recientes sobre 1a organizecién industrial (Williamson,
1978); y teorfas de los partidos politicns como las que se en-
ueatan en algunas poraions al exonomis polica (Olsen,
__No.se puede garantizar que la historia sea eficiente. Bl equi-
libsio podria no’existir. Incluso si hay un equilibrio, es léil que}
«1 proceso hist6rico sea lo suficientemente Jento en relacién von
elritmo bio_en el entorne como para que el equilbrio
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