Jornada Historia de la infancia en Argentina, 1880-1960.

Enfoques, problemas y perspectivas

UNIVERSIDAD NACIONAL DE GENERAL SARMIENTO - UNIVERSIDAD DE SAN ANDRS

Los Polvorines, 18 de noviembre de 2008 La Ley de Patronato de 1919: una reestructuracin parcial de los vnculos entre Estado y minoridad

Mara Carolina Zapiola carozapiola@ciudad.com.ar Investigadora-docente UNGS, doctoranda UBA Introduccin

Durante los ltimos quince aos se ha verificado un creciente inters de los estudiosos de la historia argentina y latinoamericana por las representaciones y las prcticas que involucraron a los nios y jvenes trabajadores, pobres, hurfanos, abandonados, detenidos y/o condenados por la comisin de delitos. Sin dudas, los avances y las derivas de la sociologa y de la historia del delito y del castigo, de la historia sociocultural, de la historia de la infancia y de la historia de la educacin resultaron esenciales para la incipiente configuracin temtica, terica y metodolgica de una corriente de investigacin en torno de las infancias otras. Las problemticas y los debates del presente imprimieron a su vez parte de su impulso y de su sesgo a la exploracin de ignotos territorios del pasado. En este caso, la ostensible degradacin de las condiciones de vida de amplios sectores infantiles y juveniles producida durante las tres ltimas dcadas no ha podido menos que capturar la atencin de los cientficos sociales. En sintona con la labor de algunos destacados profesionales de la justicia, stos han procurado desarticular las extendidas representaciones y discursos en los que se establecen vinculaciones lineales entre las situaciones de pobreza y marginalidad de los nios y jvenes y el aumento de las tasas de criminalidad en las reas urbanas, y han cuestionado el abordaje represivo de las problemticas socioeconmicas que afectan a los menores de edad, contribuyendo el

conjunto de estas tendencias a definir nuevas inclinaciones temticas entre los historiadores.1 De este modo, incitados por estmulos diversos, los investigadores de la historia argentina -sobre todo los de las jvenes generaciones- han comenzado a incursionar en el estudio de los discursos, las representaciones y las prcticas que a partir del ltimo cuarto del siglo XIX involucraron a los menores, categora que para el cambio de siglo era de uso corriente entre las lites polticas e intelectuales de la nacin para designar a los nios y jvenes considerados ajenos a las pautas de comportamiento, localizacin espacial, educacin, trabajo, sexualidad y relacin con los adultos aceptables para su edad.2

Para las aproximaciones de los juristas, ver por ejemplo Domenech, Ernesto y Guido, Liliana, El paradigma del patronato. De la salvacin a la victimizacin del nio, Buenos Aires, Edulp, 2003 y Garca Mndez, Eduardo, Infancia. De los derechos y de la justicia, Buenos Aires, Ediciones del Puerto, 1998. Para las aproximaciones sociolgicas, ver Kessler, Gabriel, Sociologa del delito amateur, Buenos Aires, Paids, 2006 y Daroqui, Alicia, y Guemureman, Silvia, La niez ajusticiada, Buenos Aires, Ediciones del Puerto, 2002. Desde aqu prescindiremos del entrecomillado cuando empleemos la categora menor y los vocablos asociados con ella en el entendimiento de que ha quedado establecido el carcter de construccin cultural que les atribuimos. Entre los trabajos interesados por la historia de los nios caracterizados como menores, ver Aversa, Mara Marta, Infancia abandonada y delincuente. De la tutela provisoria al patronato pblico (1910-1931), en Lvovich, Daniel y Suriano, Juan, Las polticas sociales en perspectiva histrica. Argentina, 1870-1952, Buenos Aires, UNGS-Prometeo, 2006; Carli, Sandra, Niez, pedagoga y poltica. Transformaciones de los discursos acerca de la infancia en la historia de la educacin argentina entre 1880 y 1955, Buenos Aires, Mio y Dvila, 2002; Carreras, Sandra,Hay que salvar en la cuna el porvenir de la patria en peligro. Infancia y cuestin social en Argentina (18701920), en Carreras, S. y Potthast, Barbara, eds., Entre la familia, la sociedad y el Estado. Nios y jvenes en Amrica Latina (siglos XIX-XX), Madrid-Frankfurt, Iberoamericana-Vervuert, 2005; Ciafardo, Eduardo, Caridad y control social. Las sociedades de beneficencia en la ciudad de Buenos Aires, 18801930, Tesis de Maestra, FLACSO, Buenos Aires, 1990; Gonzlez, Fabio, Niez y beneficencia: un acercamiento a los discursos y las estrategias disciplinarias en torno a los nios abandonados en Buenos Aires de principios del siglo XX, en Moreno, Jos L., comp., La poltica social antes de la poltica social, Buenos Aires, Trama, 2000; Ros, Julio C., y Talak, Ana M., La niez en los espacios urbanos (1890-1920), en Devoto, Fernando y Madero, Marta comp., Historia de la vida privada en Argentina, 1870-1930, Buenos Aires, Taurus, 1999; Stagno, Leandro, La evaluacin de las familias en el proceso judicial del Tribunal de Menores n 1 (Bs. As. 1938-1942), en Ascolani, Adrin et alt., Contactos, cruces y luchas en la historia de la educacin latinoamericana, Buenos Aires, Sociedad Argentina de Historia de la Educacin, 2007, CD ROM; Suriano, Juan, Nios trabajadores. Una aproximacin al trabajo infantil en la industria portea de comienzos de siglo, en Armus, Diego, comp., Mundo urbano y cultura popular. Estudios de Historia Social Argentina, Buenos Aires, Sudamericana, 1990; Villalta, Carla, Entregas y secuestros. La apropiacin de menores por parte del Estado, Tesis de Doctorado, FFyL, UBA, Buenos Aires, 2006; Zapiola, M. Carolina,Es realmente una colonia?Es una escuela?Qu es? Debates parlamentarios sobre la creacin de instituciones para menores en la Argentina, 18751890, en Suriano, J. y Lvovich, D., comp., op. cit., y de la misma autora Los nios entre la escuela, el taller y la calle (o los lmites de la obligatoriedad escolar). Buenos Aires, 1884-1915, en Ascolani, A., op. cit. y Nios en las calles: imgenes literarias y representaciones oficiales en la Argentina del Centenario, en Gayol, Sandra y Madero, Marta, Formas de Historia cultural, Prometeo-UNGS, Buenos Aires, 2007.
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Por tratarse de una corriente que comienza a bosquejarse, son escasos los supuestos generales disponibles para organizarla. Con algunos matices de interpretacin, sin embargo, los investigadores que estudian el periodo de formacin de Estado moderno aceptan, en primer lugar, que el proceso de definicin y ampliacin de las funciones estatales sobre una poblacin urbana creciente y culturalmente heterognea como la de Buenos Aires constituy -al igual que en otras ciudades de Estados Unidos, Europa Occidental y Amrica Latina- un marco ptimo para motivar la reflexin de las lites acerca de los sectores ms jvenes de la poblacin y para instarlas al diseo y a la implementacin de polticas sanitarias, educativas y asistenciales que garantizaran la conversin de los nios en hombres y mujeres aptos para contribuir al venturoso porvenir de la patria a travs de sus futuros desempeos como trabajadores y como madres. Por otra parte, ha quedado establecido que durante el ltimo cuarto del siglo XIX y las dos primeras dcadas del siglo XX la presencia creciente en las calles de Buenos Aires de nios y de jvenes que no encajaban en los modelos de infancia que estaban tomando forma en motivo de reflexin y propici la ideacin de proyectos destinados a encauzar la conducta de los sujetos cuya situacin y cuyo comportamiento resultaban alarmantes. Razones de orden material y cultural conspiraron para que miles de nios y jvenes pertenecientes a los sectores populares porteos resultaran refractarios a los roles de alumnos de los grados iniciales del sistema pblico de instruccin y de precoces trabajadores circunscriptos al espacio del taller o de la fbrica que el grueso de los miembros de las lites auspiciaban para ellos en razn de su posicin socioeconmica, y, como miembros de familias pobres o muy pobres, o como seres extraados de sus familias, encontraron en las calles de la ciudad un espacio donde tramar las redes de la sociabilidad y donde desarrollar una serie de actividades -legales o ilegales, pero indistintamente ilegtimas a las ojos de los sectores dirigentes- que les permitieran la supervivencia.3
Es imposible ofrecer una cifra que d cuenta de la cantidad de nios y jvenes que deambulaban por la ciudad sin asistir a la escuela ni hallarse circunscriptos a un espacio de trabajo controlado por adultos. Lo que nos ofrecen los censos nacionales, municipales y escolares es una referencia al nmero de nios en edad escolar (de 6 a 14 aos) que no concurran a la escuela, as como cifras menos precisas sobre los nios trabajadores. Para 1914, por ejemplo, sobre una poblacin escolar de 230.438 nios, 165.964 asistan a la escuela, 12.230 reciban instruccin en sus domicilios y 46 en las fbricas y talleres en los que trabajaban, con lo que los nios que en principio pueden pensarse como eventualmente alejados de la instruccin, del hogar o del trabajo representaban un 23% del universo registrado. Esta cifra debe relativizarse sin embargo, pues para el mismo ao 4.842 de los 144.447 trabajadores de las fbricas y talleres porteos eran varones menores y mujeres menores (los censos oficiales no proveen mayores precisiones sobre sus edades, pero sabemos que la edad e inicio en este tipo de actividades era los 9 o 10
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Qu hacer con ellos? Desde fines de la dcada de 1890 se multiplicaron en forma exponencial los discursos en los que funcionarios y profesionales solicitaron una intervencin especfica del Estado, diferente a la que caba esperar para el resto de la poblacin infantil, en la educacin y en la localizacin de esos menores. Sus proyectos, presentados en el mbito legislativo o expuestos en publicaciones y eventos cientficos, se estructuraron en torno a dos demandas principales: el establecimiento de la tutela o patronato estatal sobre los nios caracterizados como menores (lo que implicaba la promulgacin de una ley que habilitara la suspensin o la prdida de la patria potestad de sus progenitores en los casos en que las autoridades lo consideraran conveniente), y la creacin de instituciones estatales de correccin a las cuales enviarlos a fin de evitar que se desencadenara contra la sociedad la amenaza latente en ellos. De acuerdo con un tercer supuesto que se acepta como vlido para el abordaje de la historia de la infancia en Argentina, esas expectativas se vieron colmadas con la sancin de la Ley de Patronato Estatal de Menores en 1919. Desde luego, al reglamentar la prdida o la suspensin de la patria potestad de los padres considerados incapaces de criar y educar a sus hijos, la Ley 10.903 redefini y ampli las posibilidades de accin de las autoridades estatales sobre el vasto conjunto de nios y jvenes caracterizados en su letra como material o moralmente abandonados, por lo que constituye uno de los hitos fundacionales del sistema penaltutelar de menores. Sin embargo, sus disposiciones no supusieron la necesaria o inmediata puesta en vigor de transformaciones en las modalidades de tratamiento de los nios y jvenes alcanzados por su mandato, idea que tiende a atravesar las investigaciones del campo de modo ms o menos explcito. El objetivo de la presente ponencia consiste justamente en establecer ciertas matizaciones y especificaciones en relacin a los contenidos y a las capacidades performativas de la Ley Agote. Para ello comenzaremos indagando en las razones coyunturales de su aprobacin en 1919, ya que consideramos que slo la incorporacin de las acuciantes exigencias de la dinmica poltica al cuadro explicativo, usualmente ms atento a las transformaciones de las sensibilidades y de las representaciones y a los avances del proceso de control social estatal sobre la poblacin, nos ayudar a explicar
aos). Martnez, Alberto, pres., Tercer Censo Nacional. Levantado el 1 de junio de 1914, Buenos Aires, Talleres Grficos de L. J. Rosso y Ca., 1916, Tomo I. De cualquier modo, lo que interesa a esta investigacin es explicar el proceso de construccin simblica de la minoridad realizado por los contemporneos a partir de su deteccin de una presencia que consideraban peligrosa y creciente, no develar las caractersticas objetivas de esa presencia.

las caractersticas que asumi la Ley en ese momento histrico. En segundo lugar, dejaremos asentado el carcter tradicional de algunas de las prcticas refrendadas por la Ley de Patronato en relacin a los nios y jvenes hurfanos, abandonados, procesados y condenados, demostrando que no eran distintas a las que se venan desplegando sobre ellos desde el siglo XIX y, sobre todo, que se oponan de plano a las vanguardistas propuestas nacionales e internacionales de acercamiento a las problemticas atinentes a la minoridad contemporneas a su sancin. Los ejercicios precedentes nos permitirn, por ltimo, realizar algunas observaciones sobre el carcter de las relaciones entre Estado y sociedad civil y sobre los elementos constitutivos de las polticas pblicas durante el periodo de formacin del Estado moderno en Argentina.

Los menores como amenaza poltica

En 1919 el Congreso de la Nacin convirti en ley el proyecto de Patronato Estatal de Menores que el Dr. Luis Agote, mdico y diputado conservador por la provincia de Buenos Aires, haba presentado cuatro veces en la Cmara de Diputados entre 1910 y 1919.4 A partir de ese momento, los jueces de los tribunales criminales o correccionales de la Capital Federal, las provincias y los Territorios Nacionales quedaron habilitados para suspender o quitar la patria potestad a aquellos padres que hubieran abandonado a sus hijos, que hubieran cometido delitos contra ellos o cuyas conductas los colocaran en

El perfil de Luis Agote (Buenos Aires, 1868-1954) era el de muchos de los hombres pblicos de su tiempo: apenas egresado de la Facultad de Ciencias Mdicas en 1893 pas a desempearse como funcionario en las instituciones pblicas e incursion en la poltica transformndose dos veces en diputado conservador por la Capital Federal. En 1894 fue nombrado secretario del Departamento Nacional de Higiene y al ao siguiente, director mdico del Lazareto de la Isla Martn Garca. Ocup asimismo, entre otros cargos, el de mdico de sanidad y el de inspector del Departamento Nacional de Higiene, y se inici en la docencia universitaria en 1905. Su carrera lo llev a estrechar lazos con el universo de la infancia desde fines del siglo XIX, cuando comenz a desempearse como mdico del consultorio de nios de la Asistencia Pblica, que se ratificaron en 1914, momento en que pas a formar parte del Consejo Nacional de Educacin. De todos modos, su mximo logro como mdico fue el descubrimiento, realizado en el Hospital Rawson en 1914, de que la introduccin de citrato de sodio en el procedimiento de transfusin de sangre impide que sta se coagule, con lo que esa prctica, que hasta el momento haba sido riesgosa, se convirti en algo simple. Por la envergadura de su descubrimiento Agote es considerado una de las figuras emblemticas de la medicina argentina, lo que ha determinado que se le hayan dedicado numerosos escritos. Lamentablemente, los mismos se concentran en su carrera de mdico y apenas proporcionan algunos datos sobre su desempeo como diputado nacional. Ver Cutolo, V., Novsimo Diccionario Biogrfico Argentino, Buenos Aires, Ediciones Elitte, 2004, y Dr. Luis Agote. Centenario de su nacimiento, en La Nacin, 22 de septiembre de 1968.

peligro moral o material.5 Los nios separados de sus padres o abandonados por stos pasaran a estar bajo la tutela estatal, ejercida por los mencionados jueces civiles y correccionales y por los funcionarios del Ministerio Pblico de Menores -encabezado por los defensores de menores-, pudiendo ser entregados a una persona honesta, pariente o no, o a un establecimiento de beneficencia, privado o pblico, o a un reformatorio pblico de menores.6 Las nuevas disposiciones sobre la patria potestad ampliaban las facultades del Estado en relacin a un vasto y heterogneo sector de la infancia y de la juventud. En tal sentido, la Ley de Patronato continuaba una tradicin de intervencin pblico-privada sobre los nios y jvenes de los sectores sociales ms desfavorecidos, pero la profundizaba, ya que otorgaba la tutela definitiva de los nios internados por sus padres a las comisiones directivas de los asilos que los haban recibido y extenda los motivos por los cuales los progenitores podan perder o ver suspendido su derecho de patria potestad.7 Con ello responda a la incesante demanda de los benefactores, mdicos, juristas y legisladores que desde fines del siglo XIX venan solicitando el otorgamiento
Los jueces podran quitar la patria potestad a los padres de los menores de 18 aos cuando hubieran sido condenados por delitos graves o por delitos contra sus hijos, o si haban sufrido diversas condenas que demostraran que se trata de delincuentes profesionales y peligrosos; cuando, sin haber sido condenados, comprometieran la salud, la moralidad y la seguridad de sus hijos por ebriedad consuetudinaria, inconducta notoria y escandalosa, malos tratos o negligencia culpable y en general, cuando los menores se encuentren moral o materialmente abandonados, entendiendo por abandono moral y material o peligro moral, adems de las situaciones referidas, la incitacin de los padres, tutores o guardadores al menor para que cometiera actos perjudiciales a su salud fsica o moral; la mendicidad o la vagancia del menor; su frecuentacin de sitios inmorales o de juego o de ladrones o gente viciosa o de mal vivir; el ejercicio de profesiones notoriamente perjudiciales a su salud fsica o moral y de profesiones en la va pblica y en general, los hechos que importen por su naturaleza o repeticin, la negligencia culpable de los padres, tutores o guardadores y el perjuicio fsico o moral para el menor, o su conducta viciosa o incorregible. Ley de Patronato de Menores, en Cdigo Civil de la Repblica Argentina, Buenos Aires, J. Lajouane & Ca, 1923, art. 3 y 21.
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Ibd., art. 4 y 14.

En la ciudad de Buenos Aires, la guarda y la proteccin oficial de los nios los nios y los jvenes hurfanos, desvinculados de sus ncleos familiares y/o hijos de madres solteras estaban a cargo de los defensores de menores y de sus asesores letrados, quienes deban tratar de colocarlos convenientemente, de modo que sean educados se les d algn oficio profesin que les proporciones medios de vivir. Estos funcionarios del Ministerio Pupilar entraban en contacto con los sujetos de los que deban disponer por medio de denuncias de particulares o como resultado de la accin de la polica, que poda detener en las comisaras a los nios que encontrara vagando por las calles, que carecieran de padres o tutores o que violaran las ordenanzas municipales. Ley orgnica, nmero 1893, de la administracin de justicia de la Capital de la Repblica, de 12 de noviembre de 1886, en Jorge, Faustino y Meyer Arana, Alberto, Proteccin la infancia. Antecedentes para el estudio de una ley. Buenos Aires, Coni Hermanos, 1908, Tomo I, pp. 184-185. Los menores que se hallaban en esas situaciones, luego de su paso por las comisaras o depsitos de contraventores, solan ser remitidos a asilos de beneficencia o a casas correccionales para mujeres usualmente controlados por asociaciones particulares laicas o religiosas en los que pasaban un tiempo, para luego ser restituidos a sus familias o colocados en familias sustitutas que los empleaban en tareas domsticas, sobre todo en el caso de las nias.

al Estado del poder para separar definitivamente a los hijos de los padres que constituyeran una mala influencia, argumentando que stos, amparndose en la ley, colocaban a los nios en asilos cuando eran muy pequeos y constituan una carga para pasar a retirarlos unos aos despus, cuando haban adquirido alguna formacin laboral y tenan edad como para trabajar. Del mismo modo, concurran a las comisaras y otros centros de detencin para retirar a sus hijos vagos, contraventores o trabajadores ambulantes detenidos por la polica, obstaculizando en todos los casos los planes de regeneracin de los menores en vas de perdicin desplegados por las autoridades y por las personas de buen corazn y reconocida moral. Por otra parte, la Ley 10.903 sent las bases para el tratamiento jurdico-penal especfico de los menores de 18 aos al romper con la tradicin legal que estableca que los acusados por la comisin de delitos mayores de 10 aos y menores de 15 aos podan ser juzgados del mismo modo que los adultos si se demostraba que haban actuado con discernimiento y que podan ser enviados a espacios compartidos con ellos en caso de encontrrselos culpables. Desde 1919, quienes no hubieran cumplido 18 aos compareceran ante los jueces criminales y correccionales en el marco de un proceso diferente al de los adultos, pudiendo tocarles en suerte cualquiera de los destinos institucionales o domsticos arriba mencionados. Una vez cumplida su condena, o incluso si eran absueltos, el magistrado poda mantenerlos bajo la tutela estatal hasta los 21 aos si los consideraba material o moralmente abandonados o en peligro.8 Qu motivos hicieron que esta vez la presentacin de Agote resultara exitosa? O, en otros trminos, por qu su proyecto fue votado en 1919, revirtiendo la malograda fortuna que desde haca veinte aos venan conociendo las propuestas de extensin de la potests del Estado sobre ciertos nios y sobre sus padres?9 El recurso a variables correctas pero demasiado generales -como las necesidades y aspiraciones de control social de los Estados modernos sobre poblaciones alejadas de las pautas tradicionales de deferencia que adems deban ser sometidas a los tiempos y requerimientos del capitalismo perifrico, o como la extensin de los principios cientficos y filosficos

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Ibd., art. 15.

En el mbito legislativo, la primera propuesta para que los menores de edad, que no tuviesen padres ni tutores, y los que, tenindolos, fuesen material moralmente abandonados por stos, quedaran bajo la proteccin del estado fue presentada por el diputado Antonio Obligado en 1896. Proyecto de Ley, en Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados (desde aqu DSCD). Ao 1896, Buenos Aires, Ca. Sudamericana de Billetes de Banco, 1896, Tomo I, sesin del 21/9/1896, p. 900

positivistas entre las lites locales- no alcanza para explicarlo, ni para entender el contenido de la Ley de Patronato, que determin en gran medida sus reales posibilidades de incidir en las prcticas sociales. Para responder a ese interrogante es menester ante todo atender a las circunstancias especficas que hicieron posible que las demandas de tratamiento jurdico y penal diferenciado de los menores de edad con respecto a los adultos y de ampliacin de las facultades del Estado por tiempo indeterminado sobre el heterogneo conjunto de nios y jvenes considerado en peligro o peligroso, que para 1919 eran antiguas y estaban muy generalizadas entre las lites pero que no por ello haban logrado ser atendidas, concitaran el suficiente consenso en las cmaras como para adquirir status legal. Al respecto, puede considerarse que la clave para el xito del proyecto de Agote fue el apoyo que le dispens el PEN al ordenar por decreto su tratamiento en las sesiones extraordinarias del Congreso.10 Efectivamente, la propuesta se benefici del profundizado inters suscitado por el problema de la minoridad entre los altos funcionarios de gobierno, del que constituyen una prueba las variadas intervenciones del presidente Yrigoyen y de sus ministros en relacin al particular, que sin embargo pocas veces lograron transformarse en realizaciones concretas.11 Sin dudas la actitud ms determinada de las autoridades nacionales en relacin a las problemticas atinentes a la minoridad encontr asidero e inspiracin en un universo de representaciones renovado y extendido del que nos ocuparemos en el prximo apartado.
Patronato de menores, misiva enviada al seor presidente de la honorable cmara de diputados por H. Yrigoyen y R. Gmez el 20/1/1919, en DSCD. Ao 1918-1919, Buenos Aires, Talleres Grficos L. J. Rosso y Ca, 1919, Tomo V, sesin del 21/1/1919. No tenemos datos sobre un eventual acuerdo entre Agote y el oficialismo, pero es seguro que, de haber existido, no fue producto de una alianza antigua, ya que antes y despus de la Semana Trgica el diputado conservador no ces de fustigar al gobierno de Yrigoyen, a quien no se debe la iniciativa de una sola ley de beneficencia social. Debates Parlamentarios, en La Vanguardia (desde aqu LV), 9/1/1919, p. 2. Entre las realizaciones se destaca la inauguracin del Instituto Tutelar de Menores de la Capital en 1918, que se planeaba como una institucin modelo para alojar y educar separadamente a menores hurfanos y abandonados y a menores procesados. Para detalles sobre la institucin, ver Instituto Tutelar de Menores, Revista de Criminologa, Psiquiatra y Medicina Legal (desde aqu RCPML), Buenos Aires, Talleres Grficos de la Penitenciara Nacional, 1918. El resto de los planes del PEN no prosperaron, pero son indicios de la intensificada preocupacin que aquejaba a los funcionarios, y de sus contactos con las renovadas propuestas intelectuales referidas a la minoridad. As, en 1916 el Ministro de Justicia e Instruccin Pblica Jos Salinas encarg a Eduardo Bullrich y Roberto Gache la redaccin de un anteproyecto de Cdigo de Menores. Tres aos despus, el presidente y el Ministro del Interior Roberto Gmez presentaron un proyecto que instaba a reprimir con extrema dureza la vagancia que afectaba a los menores y a los que se aprovecharan de ellos y otro bastante ms vanguardista en el que se diseaba un plan general para reorganizar el rgimen carcelario, incluyendo las instituciones de menores.Represin de la vagancia y de la mendicidad. Proyecto de ley, en Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados, Buenos Aires, Talleres Grficos Argentinos de L. J. Rosso., 1919, Tomo III, sesin del 14/8/1919; Proyecto de ley y Establecimientos Penales, Ibd., sesin del 30/7/1919.
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Pero el factor coyuntural que impidi que el proyecto de Agote caducara una vez ms sin ser tratado fue muy posiblemente el recrudecimiento de la conflictividad social en los espacios urbanos del pas a partir de 1917, que alcanz su paroxismo durante la Semana Trgica en enero de 1919.12 Los acontecimientos parecan confirmar las proyecciones ms oscuras de las lites acerca de la amenaza poltica que representaban los menores callejeros y abandonados para el orden social establecido, circunstancia que Agote no dej de sealar en la Cmara baja poco despus de los sucesos, con motivo de una nueva presentacin de su proyecto:

Hoy no hay nada quiz que interese ms a la cmara y al pas que esta cuestin de la vigilancia y del cuidado de la infancia, sobre todo, en aquellas clases donde faltan los recursos suficientes para educarla y mantenerla dentro de una lnea de conducta honesta y moral. Los seores diputados habrn visto en aquellos das que hoy llamamos la semana trgica, que los principales autores de los desrdenes, que los que iban a la cabeza en donde haba un ataque a la propiedad privada o donde se produca un asalto a mano armada, eran los chicuelos que viven en los portales, en los terrenos baldos y en los sitios obscuros de la capital federal.13 A decir verdad, Agote haba hecho de la alusin al contexto poltico inmediato un recurso argumentativo central en favor del establecimiento del patronato estatal de menores a lo largo de toda la dcada. Ya en ocasin de la primera presentacin de su proyecto, en 1910, se haba mostrado sorprendido de que la cmara se hubiera ocupado a comienzos de ese ao de esas cuestiones llamadas de orden social que tanto nos preocupan, de que hubiera hablado de anarquismo y de que hubiera llegado a sancionar una ley en la cual se impona la pena de muerte a los menores de 17 aos, pero que no hubiera estudiado
En parte como resultado de los efectos de la inflacin sobre los salarios reales durante la guerra y la posguerra inmediata y del aumento del nivel de empleo desde 1918, se produjeron numerosas huelgas, que por su frecuencia y por la cantidad de trabajadores que involucraron pueden compararse con las que tuvieron lugar durante el auge del anarquismo. Sobre la Semana Trgica, ver entre otros Bilsky, Edgardo, La Semana Trgica, Buenos Aires, CEAL, 1984; del Campo, Hugo, La Semana Trgica, Polmica, n 53, 1971; Falcn, Ricardo y Monserrat, Alejandra, Estado, empresas, trabajadores y sindicatos, en Falcn, R., dir, Nueva Historia Argentina. Democracia, conflicto social y renovacin de ideas (19161930), Buenos Aires, Sudamericana, 2000; Godio, Julio, La Semana Trgica de enero de 1919, Buenos Aires, Hyspamrica, 1986; Mc Gee Deutsch, Sandra, La derecha durante los primeros gobiernos radicales, 1916-1930, en Rock, David, et. alt., La derecha argentina. Nacionalistas, neoliberales, militares y clericales, Buenos Aires, Javier Vergara Editor, 2001; Mc Gee Deutsch, Sandra, Contrarrevolucin en la Argentina, 1900-1932. La Liga Patritica Argentina, Buenos Aires, UNQUI, 1986; Rock, D., El radicalismo argentino, Buenos Aires, Amorrortu, 1997.
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Mociones de preferencia, en DSCD, Buenos Aires, Talleres Grficos L. J. Rosso y Ca, 1919, Tomo I, 30/5/1919, p. 266.

ni tampoco los seores diputados que presentaron ese proyecto, la causa por qu encuntrense en estas reuniones anarquistas tan gran cantidad de nios delincuentes, los que, abandonados en las calles de Buenos Aires, vendiendo diarios primero y despus siguiendo, por una gradacin sucesiva en esta pendiente siempre progresiva del vicio, hasta el crimen, van ms tarde formar parte de esas bandas de anarquistas que han agitado la ciudad durante el ltimo tiempo.14 Ignoramos por qu Agote sostuvo errneamente que la Ley de Defensa Social impona la pena de muerte a los menores de 17 aos.15 En todo caso, su intervencin agregaba un argumento al repertorio de motivos esgrimidos desde haca aos por l mismo y por otros juristas, abogados, mdicos, pedagogos y legisladores en pos de la sancin de una ley de tutela estatal de menores (incluso de los que no fueran hurfanos ni abandonados): la incompetencia y la inmoralidad de algunos padres, el efecto corruptor de la deambulacin de los nios y jvenes por las calles y de su detencin en mbitos en los que entraban en contacto con delincuentes adultos y la necesidad de que el Estado interviniera por medio de polticas especficas en la desactivacin de la necesaria evolucin desde el abandono y la vagancia hacia el delito. Nueve aos ms tarde el diputado responsabiliz por los acontecimientos de enero a elementos extraos que, pretendiendo imponer ideas absurdas, se valan de situaciones anormales y de las reivindicaciones obreras para obtener el fruto deseado por sus mentes enfermas y recalc que junto a ellos haban actuado los menores.16 Dentro del recinto parlamentario su voz fue la nica que asoci la vagancia y el abandono infantil con la delincuencia poltica y que inst a la sancin de la Ley de Patronato como una estrategia para responder a esa amenaza. Pero la vinculacin entre abandono/vagancia/delincuencia comn y delincuencia poltica estaba ampliamente generalizada entre las lites. Una prueba de ello es que los mismos socialistas, desde La Vanguardia, construyeron un esquema explicativo de los episodios de violencia que
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Tutela del Estado sobre menores de edad, en DSCD. Ao 1910, Buenos Aires, El Comercio, 1910, Tomo II, sesin del 8/8/1910, p. 910.

La Ley de Defensa Social (Ley n 7029, sancionada el 28/6/1910) estableca en su artculo 31 que no se podra aplicar la pena de muerte por los delitos por ella comprendidos a los menores de 18 aos. Ley de Defensa Social, en DSCD. Leyes Sancionadas, Buenos Aires, El Comercio, 1910. De hecho, Agote haba sido uno de los legisladores que se haban opuesto con firmeza y con xito a la propuesta del diputado Oliver y del Ministro de Obras Pblicas Ezequiel Ramos Meja de imponer ese castigo a los mayores de 15 aos.
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Palabras del diputado Agote en la sesin legislativa del 14/1/1919, en La agitacin crata en la Capital y en el interior, LV, 15/1/1919, p. 9.

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sacudieron a la ciudad distinguiendo entre sus participantes a los nios y jvenes, trabajadores e hijos de trabajadores del barrio de Nueva Pompeya, protagonistas activos o vctimas de los acontecimientos, de los menores, seres carentes de referencias a quienes responsabilizaron por el incendio de los tranvas que supuestamente haba dado pie a la represin policial, as como por otros desmanes.17 Seguramente esta crispacin de las sensibilidades en relacin al peligro poltico, ya no slo social, que representaban los menores callejeros favoreci la aprobacin del proyecto de Agote unos meses ms tarde.

Un complejo universo de sentidos y propuestas

As como la perspectiva que aborda la ideacin y la creacin de leyes e instituciones destinadas a tratar a los nios, jvenes y familias ms desfavorecidos de la escala social como una expresin del proceso general de ampliacin del control social estatal sobre la poblacin requiere de la indagacin por las modalidades y por las temporalidades que asumi ese proceso en los diferentes espacios nacionales para adquirir status explicativo, las mismas exigencias de especificacin se imponen al argumento de que esas realizaciones respondieron a la difusin de los nuevos principios cientficos entre las lites. En ese sentido, si a ningn historiador escapa el hecho de que en Argentina el diseo y la implementacin de polticas pblicas para menores y la sancin de la Ley Agote hallaron inspiracin y sustento en algunos principios del penitenciarismo y de la criminologa positivista y en las realizaciones jurdico-institucionales de las principales naciones de Occidente, conviene no exagerar la linealidad de esos lazos.18 Antes bien,
A pesar de su posicionamiento condenatorio de la accin gubernamental y policial, las explicaciones de los socialistas presentaban importantes puntos de contacto con las construidas por los conservadores y los radicales. Si para stos el estallido de la violencia haba sido el resultado del accionar de elementos anarquistas y maximalistas extraos al movimiento obrero, para los socialistas la desmedida represin policial se dirigi contra vecinos y trabajadores que nada tenan que ver con los atentados perpetrados por provocadores, por grupos de individuos exaltados entre los que predominaba cierto elemento maleante, entre los cuales era dable identificar a menores de edad. Ver Agitacin obrera, La Nacin (desde ahora LN), 8/1/1919 La huelga en la casa Vasena, LV, 8/1/1919; Una hazaa. Nio de 13 aos muerto a bayonetazos y La obra del miedo o de una consigna criminal, LV 12/1/1919; El Hospital Ramos Meja, LV, 11/1/1919; Personas desaparecidas, LV, 19/1/1919; Los incendios en la calle Corrientes y el Triunvirato, LV, 10/1/1919; Lo que dicen los vecinos, LV, 9/1/1919; Un funcionario modelo, LV, 10/1/1919; Armeras saqueadas, LV, 10/1/1919. Entre las principales realizaciones de Estados Unidos y Europa Occidental pueden enumerarse la sancin de leyes que posibilitaban la prdida de la patria potestad en manos del Estado, el establecimiento de tribunales de menores (EEUU) o la asignacin de das y modalidades especficos de atencin de
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es necesario atender a la complejidad, y en algunos casos, a la superficialidad de las relaciones de los funcionarios estatales con las propuestas emanadas de los crculos acadmicos (mdicos, jurdicos, pedaggicos) nacionales y extranjeros.19 Partcipes de un universo de sentidos en el que confluan elementos de la tradicin catlica, del liberalismo y del positivismo, los legisladores tendieron a combinar elementos tradicionales con otros ms vanguardistas en la redaccin y en la reglamentacin de la Ley Agote, y por lo tanto en el diseo del sistema de patronato.20 Probablemente nada d cuenta de modo ms cabal de lo inadecuado que resulta pensar a la Ley de Patronato como una consecuencia directa de la presunta generalizacin de los principios positivistas entre las lites y como un instrumento dispuesto por stas para ejercitar el control social de un modo ms acorde con los nuevos requerimientos de la ciencia que la evaluacin de los destinos que la misma fij para los menores que quedaran bajo el patronato estatal. En este punto, lejos de garantizar su internacin en establecimientos especficamente diseados para tratar -y en lo posible corregir- distintos tipos de defectos biolgicos, intelectuales y/o morales como hubiera sido el deseo de los profesionales ms comprometidos con los postulados de la medicina y la criminologa positivistas, la Ley ratific dos de las opciones habituales de emplazamiento de nios y jvenes hurfanos y abandonados, como eran la colocacin en familias y la internacin en instituciones benficas, y en el caso de los menores procesados o condenados agreg a aquellas posibilidades el ms novedoso

detenidos y procesados menores de edad por parte de jueces que seguan tratando a adultos el resto de los das de la semana (Francia), y el establecimiento y la defensa terica de los reformatorios como espacios idneos para la educacin moral y laboral de los detenidos, pues en su organizacin se contemplaba la cuestin etrea. Con todo, tanto estudiosos de la poca como los investigadores contemporneos han tendido a relativizar la profundidad de los cambios producidos en las relaciones entre Estado y minoridad en los pases que funcionaban como modelos para las lites locales. Ver por ejemplo Coll, Jorge, Reformatorios, en RCPML, Buenos Aires, Talleres Grficos de la Penitenciara Nacional, 1919, Gache, Roberto, La delincuencia precoz (Niez y adolescencia), Tesis doctoral, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, 1916 (obra premiada y convertida en una de las obras de referencia entre los funcionarios interesados por la cuestin de la minoridad), y Platt, Anthony, Los salvadores del nio o la invencin de la delincuencia, Mxico, Siglo XXI, 1997.
19 Esta distincin analtica no pretende ocluir el hecho de que numerosos hombres de ciencia desempearon cargos de gobierno.

As por ejemplo, no es sencillo deslindar cunto de cientificismo positivista y cunto de tradicin catlica informaban la insistencia de los legisladores empeados en construir Asilos de Reforma, Escuelas de Artes y Oficios o Reformatorios (la variable denominacin corresponde a momentos diferentes dentro del periodo estudiado) en los que el trabajo constituyera la va privilegiada de la educacin moral y laboral de los menores internos.

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envo a reformatorios, que significaba su encierro en la Colonia de Menores Varones Marcos Paz, nica institucin de ese tipo existente en la etapa.21 Es cierto que la Comisin de Legislacin que estudi el proyecto de Agote logr que se sancionara un artculo que prevea la presentacin por parte del PEN de un plan general para la construccin de escuelas especiales para los menores expuestos o abandonados y para la detencin preventiva de los menores delincuentes y de mala conducta, y la construccin de reformatorios para menores delincuentes o de mala conducta en la Capital, las Provincias y los Territorios Nacionales, con lo que dej asentada la voluntad de las autoridades de extender la presencia del Estado en el entramado institucional que quedara a cargo de los menores y de privilegiar la institucionalizacin como destino.22 No obstante, mientras los ministerios correspondientes no dispusieran de los recursos necesarios para emprender la construccin de nuevas instituciones estatales o para remozar las existentes -circunstancia reiterada a lo largo del tiempo-, ninguna expresin de deseos poda alterar el hecho de que la mayor parte de los tutelados seguiran siendo colocados en instituciones controladas por particulares, lo que fue advertido por algunos miembros de la Comisin de Legislacin encargada de estudiar el proyecto, que intentaron sin xito dejar establecido en la letra de la Ley que el PEN dispondra de $10.000.000 para llevar a cabo las obras previstas en el artculo 22.23 Por lo dems, la Ley no signific un recorte de los amplios mrgenes de autonoma de los que gozaban las instituciones dirigidas por particulares, incluso en los frecuentes casos en que stas

La Colonia fue creada en 1905 para reemplazar el Asilo Correccional de Menores Varones de la Capital y brindar educacin moral e instruccin laboral (agrcola-industrial) a una vasta poblacin en peligro o peligrosa que se consideraba imperioso alejar de la ciudad. De acuerdo con su Reglamento, la poblacin estara compuesta por los menores de 10 a 17 aos encausados y condenados y por los de 8 aos en adelante remitidos por los jueces en correccin paterna, enviados con arreglo al artculo 20 de la Ley 1.420 para hacer efectiva su asistencia a la escuela, depositados por los defensores de menores o remitidos por la polica por estar moral o materialmente abandonados. Tambin se destinaran a sus instalaciones hurfanos colocados por sus tutores o guardadores y enviados por sus padres indigentes o inhabilitados para alimentarlos o para educarlos con autorizacin de Ministerio de Justicia e Instruccin Pblica. Reglamento de la Colonia de Menores Varones establecida en Marcos Paz, provincia de Buenos Aires, por decreto del poder ejecutivo nacional de junio 28 de 1905, art. 2, en Jorge, F. y Meyer Arana, op. cit. Proteccin de los menores abandonados y delincuentes. Proyecto de ley, en DSCD, Buenos Aires, Talleres Grficos Argentinos L. J. Rosso y Ca, 1919, Tomo II, sesin del 4/7/1919 y Ley de Patronato de Menores, op. cit., art. 22. La comisin estaba integrada por los diputados Carlos F. Melo, C. Gallegos Moyano, Benjamn Bonifacio, Nicols Avellaneda y Antonio de Tomasso.
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Ver la intervencin del diputado Carlos Melo, en Proteccin de los menores abandonados y delincuentes, DSCD, op. cit., 1919, Tomo III, sesin del 28/8/1919, p. 954

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reciban subsidios pblicos, pues no estableci ninguna supervisin estatal rigurosa sobre ellas. Por el contrario, reforz el poder de sus comisiones directivas al disponer el carcter definitivo de la tutela de las instituciones de beneficencia sobre los nios que les fueran entregados por los padres o los tutores24, omitiendo los cuestionamientos de los legisladores y otros funcionarios a la capacidad de las damas para dirigir las instituciones de menores de acuerdo con los nuevos requerimientos cientficos, crticas que de todos modos no dejaban de ser tmidas y ambiguas.25 Recapitulando entonces, la Ley de Patronato ampli los poderes del Estado sobre ciertos nios en detrimento del derecho de patria potestad -que a partir de su sancin fue redefinida como el conjunto de derechos y obligaciones de los padres- pero mantuvo un sistema de atencin de los menores tutelados en el que se combinaban las actuaciones de particulares, instituciones de beneficencia e instituciones oficiales. Evidentemente, para el Estado resultaba ventajoso fomentar un sistema de tratamiento de la minoridad co-financiado y en gran medida administrado por los particulares a travs de colectas, donaciones y trabajo no remunerado, que inclua, adems de las tareas desarrolladas en los establecimientos bajo su supervisin, el relevamiento de datos referentes a la cantidad de menores tutelados y su comunicacin a las autoridades, el desempeo ad honorem de atencin mdica y de inspeccin de instituciones, y el acogimiento de nios en los hogares.26

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Proteccin de los menores abandonados y delincuentes, en DSCD, op. cit., sesin del 28/8/1919, art.8. Sobre las implicancias jurdicas de esa disposicin, ver Villalta, C., op. cit., Cap 3: La jurisprudencia extrema: patria potestad y abandono. Una de las intervenciones de Agote proporciona un ejemplo del carcter oscilante de las mencionadas crticas, comn a los legisladores de distintas orientaciones polticas. Durante la discusin que condujo a la sancin de la Ley, el diputado seal que a falta de una legislacin que regulara su situacin, los menores iban a parar usualmente a instituciones que terminaban de corromperlos o, en el mejor de los casos, eran conducidos a instituciones de beneficencia que no estaban capacitadas para operar como regeneradoras, pues a pesar de la abnegacin, altruismo y entusiasmo de sus miembros no saben hacer estas cosas bien y muchsimas veces sus esfuerzos se pierden por una serie de canales que no hay por qu clasificarlos, porque no quiero poner una sombra sobre gente que hace tanto bien con todo entusiasmo y con toda nobleza. DSCD, op. cit., sesin del 28/8/1919.

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As, en la Reglamentacin de la Ley 10.903 se solicitaba que las sociedades de beneficencia, las escuelas y los asilos que reciban subsidios estatales comunicaran a las autoridades cuntos menores se hallaban colocados en sus instituciones y de cuntas plazas vacantes disponan, que las primeras designaran miembros masculinos y femeninos para desempearse como inspectores de los menores y de sus tutores, que los mdicos que quisieran prestar su ayuda cientfica concurrieran a las audiencias para examinar a los menores en situacin de ser reeducados, y que las personas honestas dispuestas a tomar nios a su cargo se inscribieran en listados a tal efecto. Variedades. Patria potestad y tutela de menores. Reglamentacin, en Archivos de Psiquiatra, Criminologa y Ciencias Afines, Buenos Aires, Talleres Grficos de la Penitenciara Nacional, 1919, artc. 14, 15, 16 y 18.

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Sin embargo, otras variables incidieron tanto como las econmicas en la pervivencia de un sistema mixto (pblico/privado) de atencin a la minoridad, entre ellas las concepciones de los funcionarios sobre las obligaciones de los poderes pblicos en relacin a la sociedad civil. En este punto, la Ley de Patronato, al igual que la Ley de Educacin Comn, descans sobre el principio de la preeminencia de las prerrogativas estatales sobre las de los padres toda vez que estuvieran en juego intereses colectivos tan preciosos como la conversin de los nios y jvenes en ciudadanos honrados y trabajadores.27 Pero esto no implicaba que la atencin de los nios y jvenes extraados de un marco familiar o vinculados en forma lbil con la autoridad adulta fuera concebida como un deber de las autoridades o como un derecho de los menores.28 La complementariedad entre las instituciones estatales y la sociedad civil en el abordaje de varias de las problemticas vinculadas a la veloz urbanizacin de Buenos Aires constitua la regla y era pensada como positiva, orden de cosas que necesariamente impact en las caractersticas asumidas por la Ley de Patronato. Menos parecen haber pesado en su diseo las renovadas propuestas cientficojurdicas de tratamiento de la minoridad difundidas en Occidente durante la segunda mitad de la dcada de 1910. En efecto, en el mismo momento en que la Ley Agote fue promulgada, varias de las prcticas que propiciaba -como la colocacin en familias y la internacin en reformatorios- estaban siendo cuestionadas con dureza en reuniones y publicaciones cientficas, foros legislativos, textos periodsticos y obras literarias nacionales e internacionales. En relacin a lo anterior, puede afirmarse que la Ley 10.903 guarda una relacin ambigua con el contexto intelectual que posibilit su sancin. Ciertamente, el proyecto de Agote se benefici de la instalacin del tema de la minoridad como una cuestin prioritaria en la agenda intelectual nacional e internacional durante la segunda mitad de la dcada de 1910. Sin embargo, las
Al respecto, ver por ejemplo la intervencin de Nicols Avellaneda, miembro de la comisin de legislacin, en Proteccin de los menores abandonados y delincuentes , DSCD, op. cit., sesin del 28/8/1919. De lo anterior puede deducirse que el trazado de un continuum que hermana a los nios y jvenes sometidos al patronato estatal desde 1919 hasta la actualidad en su condicin de vctimas de la violacin de derechos, o el planteo de que la Ley de Patronato produjo una devaluacin de los derechos de los nios procedentes de los sectores populares, Daroqui, A. y Guemureman, S, Los menores de hoy, de ayer y de siempre. Un recorrido histrico desde una perspectiva crtica, en Delito y Sociedad, ao 8, n 13, 1999- resultan extemporneo: a fines de la dcada de 1910, ningn nio, independientemente de su origen social, era considerado sujeto de derechos, circunstancia que se reflej no slo en la legislacin de menores sino tambin en la ocupada de reglar la instruccin elemental y el trabajo infantil. Sobre el tema, ver Zapiola. M. C., Los nios entre la escuela, el taller y la calle (o los lmites de la obligatoriedad escolar). Buenos Aires, 1884-1915, op. cit.
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principales propuestas formuladas en ese marco fueron ignoradas o dejadas de lado cuando hubo que definir el contenido de la Ley. Y esto no se debi a la desinformacin de los legisladores, pues justamente durante los aos que circundaron la discusin del proyecto de tutela estatal los espacios de difusin de propuestas alternativas para la minoridad adquirieron un relieve inusitado en el Ro de la Plata. Tal es el caso de las reuniones cientficas de primera lnea celebradas en el espacio local, como el Primer Congreso Penitenciario (Buenos Aires, 1914), el Primer Congreso Panamericano del Nio (Buenos Aires, 1916) y el Segundo Congreso Panamericano del Nio (Montevideo,1919).29 A pesar de que los delegados argentinos participaban haca ms de treinta aos en eventos de ese tipo, su emplazamiento en las capitales del sur aument las posibilidades de asistencia de profesionales, funcionarios y benefactores interesados por el problema de los nios delincuentes y abandonados, por el anlisis de los regmenes jurdicos y penitenciarios que afectaban a los menores de edad y por el establecimiento de leyes e instituciones pblicas destinadas a proteger a los menores. Por otra parte, la visibilidad y la potencialidad de circulacin de sus elaboraciones discursivas se incrementaron como resultado de la transcripcin de algunas ponencias en revistas especializadas como la Revista de Criminologa, Psiquiatra y Medicina Legal o El Monitor de la Educacin Comn y en los principales diarios y semanarios de Buenos Aires, mientras la formalidad, la amplia publicidad y el nivel de erudicin de los eventos (que en el caso de los primeros congresos contaron con la asistencia de las mximas autoridades polticas) sirvieron para dotar de legitimidad a sus propuestas temticas y programticas. Imbuidos de las novedades internacionales, destacados profesionales argentinos como Jorge Coll y Ernesto Nelson aprovecharon el marco del Primer Congreso Penitenciario para proponer el establecimiento de tribunales de menores como los existentes en Estados Unidos y Francia.30 El mismo Agote haba reconocido por entonces, mientras
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Sobre los congresos, ver Guy, Donna, The Pan American Child Congresses, 1916 to 1942; Pan Americanism, child reform, and the welfare state en Latin America, Journal of Family History, Greenwich, July 1998.

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Ver Coll, Jorge, Cuestionario: Legislacin sobre menores delincuentes, en RCPML, Buenos Aires, Talleres Grficos de la Penitenciaria Nacional, 1914 y Nelson, Ernesto, Cuestionario: Medios e instituciones adecuados para amparar la infancia abandonada, Ibd., artculos en los que se resumen las propuestas elevadas por los autores en el foro del Primer Congreso Penitenciario de reformar el Cdigo Penal y el Cdigo de Procedimientos para permitir el establecimiento de un Tribunal Especial de Menores; Gache, R., op. cit,; Cdigo de Menores. Anteproyecto. Por los Dres. Roberto Gache y Eduardo J. Bullrich, en RCPML, Buenos Aires, Talleres Grficos de la Penitenciara Nacional, 1916.

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presentaba su proyecto por segunda vez en la Cmara de Diputados, que la verdadera manera de resolver el problema de la vagancia infantil consista en el establecimiento de tribunales de menores y de cdigos infantiles, pero saba lo que representara eso y confiando en que ambos llegaran por la fuerza de las cosas dejaba a criterio de los tribunales de cada jurisdiccin el nombramiento de uno o ms jueces que entendieran exclusivamente en los procesos en que se acusaba a menores de 18 aos, postura que se impuso al sancionarse la Ley.31 Actitudes de este tipo eran comunes entre los legisladores: ms conscientes y preocupados que los especialistas por los obstculos legales, administrativos, financieros y culturales con los que solan enfrentarse sus proyectos, estaban dispuestos a redactarlos y a reformularlos de modo tal que su sancin resultara posible dentro del orden de cosas existente. En el caso de Agote y de quienes defendieron y apoyaron su proyecto en 1919, lo anterior signific priorizar la separacin de los menores del medio ambiente que propiciaba su enviciamiento -estuviera ste representado por los padres, las calles, los antros carcelarios o por una combinacin de los tres- dejando en suspenso la discusin sobre el establecimiento de destinos acordes a las exigencias de la ciencia. Como resultado, la Ley de Patronato sancion prcticas largamente criticadas por funcionarios y especialistas, como las colocaciones tradicionales en familias, realizadas por los jueces y los defensores de menores por medio de un contrato que estipulaba los servicios que el menor deba prestar a cambio de un sueldo y/o de la atencin de sus necesidades y educacin, y la internacin en reformatorios. Desde el punto de vista de quienes las cuestionaban, ninguna de esas alternativas obraba en favor de las necesidades de instruccin y educacin moral de los nios y jvenes. En el caso de las colocaciones, reconocidas figuras como el Dr. Armando Clars denunciaban que la avidez con que eran solicitadas a los defensores de menores sola responder a la bsqueda de servicio domstico, por lo que, inspirado por lo planteado por los entendidos en el Congreso Penitenciario de Washington, a donde haba concurrido en calidad de delegado en 1910, sugera su reemplazo por el placing out o rgimen de pensionado familiar, un tipo de colocacin subvencionada por el Estado en casas de familia o en establecimientos comerciales, industriales o agrcolas

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Tutela del Estado sobre menores delincuentes, DSCD, Buenos Aires, Talleres Grficos de L. J. Rosso y Ca, 1914, sesin del 14/8/1914.

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cuidadosamente seleccionados y controlados por los miembros de los patronatos de menores, organismos que tambin deban crearse en Argentina.32 Por su parte, para 1919 los reformatorios eran blanco de dos tipos de crticas: las de caso y las de principios. La dcada de 1910 haba sido prdiga en denuncias de legisladores, informes de inspectores y sensacionalistas notas de prensa que pintaban con oscuros trazos el desempeo del Asilo Correccional de Menores de Marcos Paz. Entre las irregularidades que se imputaban a las autoridades y al personal de la institucin se sealaban el maltrato fsico y psicolgico al que era sometidos los internos, la penuria de las condiciones materiales de existencia de los pupilos, la inadecuacin de la infraestructura a los fines educativos de la colonia y los numerosos casos de pederasta activa y pasiva constatados por los inspectores enviados por el PEN en los momentos en que recrudecan las denuncias. Un argumento recurrente de los funcionarios, legisladores y hombres de prensa que solicitaban su clausura era que otros establecimientos -generalmente ligados a la beneficencia- s lograban cumplir sus objetivos y lo hacan por un costo diario por alumno hasta dos veces inferior al de la colonia.33 Desde el punto de vista de los ms aggiornados profesionales, sin embargo, no se trataba de recurrir al savoir faire de la beneficencia para abordar el problema de la minoridad, sino de abolir las instituciones que resultaran contraproducentes y de crear instituciones pblicas organizadas de acuerdo con criterios cientficos de comprobada eficacia, demanda que por lo dems se hallaba en consonancia con la multiplicacin de las propuestas destinadas a organizar instituciones pblicas especializadas en la atencin

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Claros, Armando, citado por AaVv, Variedades. Patronato de presos y menores en la provincia de Entre Ros, en RCPML, Buenos Aires, Talleres Grficos de la Penitenciara Nacional, 1918. El Dr. Claros haba sido director del Asilo Correccional de Menores Varones de la Capital, fundado en 1898.

Para las crticas de los contemporneos, ver por ejemplo Rgimen carcelario. La Colonia de Marcos Paz. Aplicacin de castigos inhumanos. El palo y el rebenque, en LN, 12/6/1914; Rgimen carcelario. La Colonia de Marcos Paz. El imperio de la arbitrariedad. Los plantones, LN, 13/6/1914; Rgimen carcelario. La Colonia de Marcos Paz. Guardianes arbitrarios. Siempre la desorganizacin, en LN, 16/6/1914; Colonia de Marcos Paz. Informe de la Contadura General, en LN, 1/9/1914 (en estos y otros artculos se transcribieron los informes de inspectores del PEN); Antecedentes ha que se ha referido el seor diputado Bravo, en DSCD. Ao 1914, Buenos Aires, Imprenta y Encuadernacin de la Honorable Cmara de Diputados, 1932, sesin del 21/9/1914; Gache, R., op. cit. Para una aproximacin historiogrfica, ver Zapiola, M. C., Antro o escuela de regeneracin? Representaciones encontradas de la Colonia de Menores Varones de Marcos Paz, Buenos Aires, 1905-1915, Mallo, Silvia y Moreyra, Beatriz (coord.), Miradas sobre la historia social en la Argentina en los comienzos del siglo XXI, Crdoba-Buenos Aires, Centro de Estudios Histricos Prof. Carlos S. A. Segretti-Instituto de Historia Americana Colonial de la Universidad Nacional de La Plata, 2008

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de los menores de edad afectados por problemas fsicos, psquicos o mentales (por ejemplo, ciegos, sordos, mudos, alienados, epilpticos, raquticos y tuberculosos) y con las que defendan la instalacin de escuelas para nios dbiles emplazadas en mbitos geogrficos idneos para su recuperacin.34 En esa lnea, Jorge Coll solicit a los participantes del Segundo Congreso Internacional del Nio que declararan con su autoridad cientfica y espritu humanitario la abolicin de las prisiones para nios llamadas reformatorios pues denominar as

a esos hacinamientos cuartelarios es una mentira convencional, y resulta intolerable que los gobiernos pagndose de un nombre cientfico, mantengan instituciones tan perjudiciales [] Qu ha de volverse el alma del nio, si no conoce los afectos en esa frialdad de los grandes establecimientos, sometido al espionaje en todos los instantes, reprendido sin amor, sin el sentimiento que penetra en el corazn atenuando el castigo, y despierta la conciencia?.35

Slo le quedaba simular, convertirse en un hipcrita que, habiendo adquirido todos los vicios de sus compaeros, no tema ms que al rigor de los guardias, del cual se defenda por medio de la mentira o de la rebelda insolente. Para reemplazar esas dainas prisiones era necesario apelar al modelo de las colonias y escuelas norteamericanas sin medir el sacrificio econmico que eso requiriera en el presente, pues permitira grandes ahorros en asilos, hospitales y prisiones en el futuro. En esas colonias se colocara a los menores de 13 a 18 aos en cottages a cargo de matrimonios, formando el conjunto de las familias un pueblo que tendra en comn los talleres, la escuela, la iglesia, los juegos y las diversiones. Semejante organizacin permitira la individualizacin del nio, es decir, el conocimiento acabado de su espritu, y la vida domstica y de trabajo en comn le inculcaran por la va de la imitacin y del ejemplo los hbitos necesarios para la vida de relacin y los
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Mientras el primer tipo de propuestas no trascendi ms all de un estrecho crculo de profesionales, la creacin de escuelas para nios dbiles estuvo entre las aspiraciones de gran cantidad de educacionistas, concit el apoyo de numerosos funcionarios, y se materializ en creaciones institucionales a partir de la dcada de 1910. Ver Di Lisia, Mara Silvia, Colonias y escuelas e nios dbiles. Los instrumentos higinicos para la eugenesia en la primera mitad del siglo XX en Argentina, en Di Liscia, Silvia y Bohoslavsky, Ernesto, comp., Instituciones y formas de control social en Amrica Latina 1840-1940. Una revisin, Buenos Aires, Prometeo/UNGS, 2005. Coll, op. cit., p. 345. El autor se desempeaba como fiscal de los tribunales de Buenos Aires y adscripto al Instituto de Criminologa
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sentimientos de solidaridad social. En toda colonia poda existir un pabelln de sistema celular para separar a los internos rebeldes, pero slo el grupo minoritario de los criminales instintivos, por su anormalidad, deba ser tratado bajo un sistema de rigor distinto, que de cualquier modo no lograra despejar la incgnita que planteaba su futuro, pues con ellos poda fracasar todo mtodo pedaggico, e incluso su anormalidad poda quedar superada por la misma evolucin fisiolgica. Para todos los dems, se impona la educacin paciente del amor y de la inteligencia.36 Ni este proyecto ni otro enviado por el PEN a la Cmara baja en 1920 para adecuar la Colonia de Marcos Paz al mencionado sistema de cottages lograron prosperar.37 Es cierto que algo del espritu de los nuevos tiempos se integr a la Ley Agote cuando el diputado Pedro Caracoche logr, no sin dificultades, imponer su criterio de que se agregara al artculo 22, que auspiciaba la construccin de escuelas especiales y reformatorios para la detencin de los menores delincuentes o de mala conducta, un texto que aclarara que

En estas escuelas y reformatorios regir el trabajo en talleres y agrcola como principal elemento educativo de los menores recludos, quienes sern parte en el beneficio pecuniario de su trabajo. Las colonias-escuela y las coloniasreformatorio ubicadas cerca de las ciudades o en pleno campo sern el tipo preferido de estas casas de prevencin y de reforma de menores.38

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En relacin a los nios menores de 12 aos, Coll sostena que los mejores resultados estaban dados por el sistema de placing out o por el internamiento en los asilos de las sociedades privadas, pues, al igual que en el caso de las nias, nada poda influir tanto en su espritu como el sentimiento religioso y la atencin admirable de las hermanas de caridad. Ibd.

En septiembre de 1920 el PEN envo al PL un proyecto destinado a funcionar como un complemento de la Ley 10.903, solicitando la autorizacin para invertir $2.823.478.56m/n en la ereccin de veinticuatro casas para vivienda, escuela y talleres en la Colonia de Menores de Marcos Paz, que se conceban como el primer paso de un vasto plan de construcciones que redundaran en la educacin y la reforma de la mayor cantidad posible de menores hurfanos y abandonados, los que por su gran nmero no lograban ser atendidos en su totalidad en el Instituto Tutelar de Menores y en el local de la Alcaida habilitado por la Polica para albergarlos tras la sancin de la Ley de Patronato. Proyecto de Ley, en DSCD. Ao 1920, Buenos Aires, Imprenta y Encuadernacin de la Honorable Cmara de Diputados, Tomo V, 1920, sesin del 27/9/1920. Proteccin de los menores abandonados y delincuentes, en DSCD, op. cit., 1919, Tomo III, sesin del 28/8/1919, p. 951. En principio la comisin de legislacin se opuso, pues prefera que se redactara un proyecto especial -no estableca quines lo haran, ni cundo- por el cual se estableciera el tipo, la organizacin y el rgimen de trabajo de las casas de educacin y reforma de los nios en peligro, de mala conducta o criminales, pero termin aceptando la inclusin ante la insistencia de Caracoche, Ibd., pp. 951 y 954.
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Tambin lo es que a mediados de la dcada de 1920 el gobierno de Alvear rebautizara la colonia con el nombre de Colonia Hogar Ricardo Gutirrez y tratara de reorganizarla segn el modelo preconizado por Coll y otros especialistas. Nada de ello cambia, sin embargo, el hecho de que el proyecto de Agote fue presentado, defendido y votado en 1919 casi en los mismos trminos en los que fuera redactado nueve aos antes. Esto significa que su autor y sus sostenedores lograron dotar de status legal a las demandas de tratamiento judicial y penal especfico de los menores de edad y a las exigencias de que el Estado protegiera a los nios y jvenes cuyos padres se demostraran incompetentes y/o inmorales, generalizadas entre las lites desde el cambio de siglo, pero lo hicieron ignorando la notable renovacin de las propuestas nacionales e internacionales de tratamiento de menores producida durante el segundo lustro de la dcada de 1910.39

Consideraciones finales

En el presente artculo hemos optado por concentrarnos en las continuidades auspiciadas por la Ley Agote en relacin a las modalidades de tratamiento de los menores. Con esto no buscamos desconocer su carcter de hito en la construccin del sistema jurdico penal de patronato, que descansa fundamentalmente en el incremento de las atribuciones sobre ciertos padres y sobre sus hijos que otorg al Estado, sino demostrar que su capacidad para constituirse en un instrumento apto para generar cambios era limitada, desde el momento en que refrendaba una serie de destinos tradicionales para los nios y jvenes afectados por su mandato, que no estableca mecanismos de control significativos sobre las familias y las instituciones controladas por particulares a las que aquellos podan ser destinados, y que, aunque recomendaba la creacin de instituciones estatales de internacin, en el corto plazo no estuvo asociada a otro tipo de disposiciones que pusieran en manos de las autoridades los recursos humanos y materiales necesarios para erigirlos. En tal sentido, la Ley Agote puede pensarse como un compendio y una sistematizacin de prcticas existentes y sancionadas ya sea por leyes previas, ya por
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Esto no significa que en el momento inmediato a la sancin se hayan registrado quejas de los especialistas en relacin a las caractersticas de la Ley. Por el contrario, se celebr unnimemente el establecimiento del patronato estatal como la instalacin de la piedra angular que podra ser la base para futuras renovaciones en el tratamiento de los menores.

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ordenanzas municipales, ya por el uso y la costumbre. Ciertamente, se trat de un producto cultural de altsima densidad simblica, en tanto refrendaba y constitua una suerte de punto de llegada del largo proceso de transformaciones semnticas y de las representaciones que condujo al establecimiento de una distincin entre nios y menores y que naturaliz el emprendimiento de prcticas diferenciadas de tratamiento para los miembros de cada grupo.40 Pero los visos de vanguardismo que la nueva legislacin irradiaba estaban ms ligados con el abordaje de ciertas temticas modernas a travs un vocabulario aggiornado por parte de sus propulsores que con la adopcin de los elementos ms novedosos expresados en el universo de propuestas y realizaciones de las que form parte. De hecho, si la Ley Agote habilitaba la introduccin de transformaciones en las formas de ocuparse de los menores no exiga su implementacin, al tiempo que legitimaba la coexistencia de las eventuales nuevas prcticas con otras decididamente tradicionales. Esta constatacin nos conduce a un problema crucial, como es el de la relacin entre teora legal y praxis judicial e institucional. Al respecto, durante los ltimos aos los investigadores de la historia Argentina han pasado a describir el funcionamiento de los sistemas judiciales y de las instituciones de asilo o de castigo de la etapa de conformacin del Estado moderno como versiones incompletas, tergiversadas, distantes de las propuestas cientfico-filosficas y de los planes y proyectos que les dieron origen.41 Un anlisis minucioso de la Ley de Patronato nos ha permitido comprobar que, en este caso y presumiblemente en otros, fue la misma letra de la ley, en dilogo con un complejo universo de representaciones, uno de los elementos que propici la convivencia de heterogneas prcticas jurdicas e institucionales, lo que debe alertarnos acerca de la inconveniencia de pensar a las formulaciones tericas y procedimentales como coherentes y acabadas, y por lo mismo, ajenas al complejo devenir de las prcticas.

De hecho, su carcter de mojn simblico en tanto cristalizadora y legitimadora de las representaciones estigmatizantes de la infancia que se venan generalizando entre las lites desde la dcada de 1870 nos ha conducido a realizar una tesis en la que investigamos las condiciones que posibilitaron su sancin en una perspectiva de mediana duracin. Ver Zapiola, M. C., La invencin del menor. Representaciones, discursos y polticas pblicas de menores en la ciudad de Buenos Aires, 1882-1921, Tesis de Maestra, UNSAM, Buenos Aires, 2007.
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Sin dudas una de las obras de referencia sobre el particular es Caimari, Lila, Apenas un delincuente. Crimen, castigo y cultura en la Argentina, 1880-1955, Buenos Aires, Siglo XXI, 2004.

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Por ltimo, el corroborado compromiso del Estado con los particulares -asociados o en calidad de individuos- para cumplir con las funciones de asistencia y castigo de los menores puestos a su disposicin constituye un indicio de las caractersticas y del alcance de las instituciones estatales y de las estrategias de control social de la etapa, que en muchos casos resultaron de combinaciones flexibles entre lo deseable y lo posible, lo moderno y lo tradicional, las exigencias intelectuales y la disposicin de recursos materiales. Variedad de combinaciones cuya amplitud, sin embargo, no fue comn a todas las reas de gobierno. Como es sabido, en el caso la construccin del sistema de instruccin primaria la intervencin estatal fue decidida y poco inclinada a negociaciones con los agentes privados, actitud que, si se la compara con la que gui las polticas pblicas destinadas a la minoridad, es reveladora de un proceso de estigmatizacin y segregacin de los sectores infantiles cuyo ingreso a las escuelas resultaba improbable. En ltima instancia, las polticas de las lites argentinas a lo largo de casi todo el siglo XX parecen haberse sustentado en la arraigada conviccin de que algunos problemas y algunas personas ameritan una atencin menos persistente y sistemtica que otras.

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